Прокурорский надзор - Ястребов В.Б.

Author: Ястребов В.Б.
Tags: прокуратура юриспруденция
ISBN: 978-5-94373-185-3
Year: 2011
Similar
Прокурорский надзор. Издание 6-е
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики
50 религиозных идей, которые никогда не понравятся Богу
Участие прокурора в гражданском судопроизводстве
Text
                    В.Б. Ястребов
ПРОКУРОРСКИЙ
НАДЗОР
М осковс ки й государствен ный у ни всрситст
имени М. В. Ломоносова
Юридический факультет
В. Б. ЯСТРЕБОВ
ПРОКУРОРСКИЙ
НАДЗОР
Учебник
Рекомендован
Учебно-методическим советом по юридическому образованию У МО
по юридическому образованию высших учебных заведений
Российской Федерации для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности « Юриспруденция»
Москва
Зерцало- М
201L
ББК 67.72
Рецензенты:
А. И. Алексеев, заслуженный деятель науки РФ.
доктор юридических наук, профессор,
государственный советник юстиции 3 класса;
С. //. Герасимов, доктор юридических наук,
заслуженный юрист РФ,
государственный советник юстиции 1 класса.
Ястребов, В. Б.
Прокурорский надзор: Учебник. М.: И КД «Зерцало-М»,
2011. -424 с.
(SBN 978-5-94373-185-3
Настоящее издание учебника подготовлено на базе учебной про-
граммы. разработанной в полном соответствии с требованиями госу-
дарственного образовательного ста! щарта высшего профессионально-
го образования по специальности 021100 — «Юриспруденция». В нем
рассматриваются сущность, задачи и предмет прокурорского надзо-
ра. история российской прокуратуры, правовые основы, функции и
ключевые направления деятельности прокуратуры Российской Феде-
рации. Дается характеристика системы и структуры органов прокура-
туры России, принципов ее организации и деятельности, особенно-
стей службы в органах прокуратуры.
Автор учебника — Ястребов Владислав Борисович — доктор юри-
дических наук, профессор. Заслуженный юрист Российской Феде-
рации. почетный работник прокуратуры, государственный советник
юстиции 3 класса, профессор кас]>едры уголовного процесса, право-
судия и прокурорского надзора юрили чес кого факультета МГУ име-
ни М.В. Ломоносова.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов,
а также для сотрудников правоохранительных ор!анов.
ISBN 978-5-94373-185-3
В. Б. Ястребов, 2010
Q Издательство «Зерцало», 2010
ВВЕДЕНИЕ
Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» — неотъемлемый
элемент полноценного профессионального высшего юридического
образования. Знание основ организации и деятельности прокурату-
ры, ее возможностей в деле защиты интересов личности, общества,
государства, ее места и роли в российской правовой действительно-
сти необходимо не только тем выпускникам вузов, которые решили
избрать местом работы прокуратуру. В не меньшей степени в этих
знаниях нуждаются юристы, работающие в органах законодательной
и исполнительной власти, в судебных органах, учреждениях банка,
коммерческих структурах, везде, где требуются высококвалифици-
рованные специалисты.
В учебнике, наряду с вопросами, характеризующими сущность и
отрасли прокурорского надзора, в полномасштабном варианте рас-
сматриваются другие функции прокуратуры, основы организацион-
ного, кадрового, научного, методического обеспечения ее деятель-
ности. Такой подход, учитывающий тесную взаимосвязь собственно
прокурорского надзора с другими видами прокурорской деятельно-
сти, позволяет с наибольшей полнотой раскрыть государственный
потенциал прокуратуры.
Необходимым условием успешного овладения комплексом зна-
ний, представленных в курсе прокурорского надзора, является на-
личие серьезной базовой правовой подготовки изучающих данную
учебную дисциплину. Для того, чтобы зримо представлять природу,
сущность и характер деятельности прокурора, механизм функциони-
рования прокурорской системы, нужно обладать глубокими позна-
ниями практически во всех отраслях права (как материального, так и
процессуального). В силу данного обстоятельства студентам необхо-
димо максимально полно использовать результаты изучения других
IX
Введение
учебных дисциплин. Расчет на самодостаточность овладения матери-
алами, ограничивающимися рамками сугубо прокурорской пробле-
матики, который свойствен многим изучающим курс прокурорского
надзора, не может быть состоятельным хотя бы потоп причине, что
не учитывает многомерность связей прокурорского надзора с самы-
ми различными областями правовой действительности.
Работа с материалами, определяющими тематическое содержа-
ние названной учебной дисциплины, для того чтобы дать нужный
результат, должна сочетаться с непрерывным слежением за состо-
янием законодательства. Это особенно важно в наше время, когда
законотворческая деятельность отличается высоким динамизмом и
масштабностью.
Полезным для углубленного овладения учебным материалом
следует признать регулярное ознакомление с публикациями по
соответствующей тематике в периодических изданиях, таких как
журналы: «Государство и право», «Законность», «Российская юсти-
ция» и др. Существенную помощь в этом плане может оказать из-
учение методических пособий, посвященных работе прокурора по
надзору за исполнением законов, относящихся к отдельным право-
вым сферам.
Учебник подготовлен на основе современного законодательства,
материалов практики прокурорского надзора, анализа методических
разработок, использования существенно обновленного в последнее
пятилетие комплекса организационно-распорядительных докумен-
тов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Учитывая
трудности, с которыми выпускникам вузов обычно приходится стал-
киваться при овладении практическими навыками работы в право-
охранительных органах, повышенное внимание уделено усилению
методической базы работы. В свете известных законодательных ре-
шений, состоявшихся в 2007 и последующие годы, внесены коррек-
тивы в освещение положений, характеризующих систему и структуру
органов прокуратуры, полномочия прокуроров, взаимоотношения
органов прокуратуры с другими государственными органами.
Июнь 2010 г.
ГЛАВА ПЕРВАЯ
СУЩНОСТЬ И ЗАДАЧИ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА
КУРСА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»
§ 1. Прокуратура Российской Федерации:
понятие, сущность,
место в системе государственных органов
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 129)
и принятого на основании ее прямого предписания федерального
закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации есть еди-
ная, федеральная централизованная система органов, осуществляю-
щих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Кон-
ституции Российской Федерации и исполнением действующих на
ее территории законов, выполняющих другие, установленные феде-
ральными законами функции. Прокуратура Российской Федерации
представляет собой, таким образом, полифункниональную систему,
в числе функций которой прокурорский надзор занимает ведущее
место. Функция надзора за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением действующих на ее территории законов
в силу заложенного в ней содержания наиболее полно и последова-
тельно выражает государственно-правовое предназначение прокура-
туры, характеризует специфику ее деятельности, определяет ее место
в системе государственных органов.
Иные функции устанавливаются Федеральным законом «О про-
куратуре Российской Федерации». Хотя формулировка части I ста-
1
Г-uiea L Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
тьи 1 данного закона допускает возможность установления функций
другими федеральными законами, практически в ней нет необходи-
мости. Однако нужно обратить внимание на уровень законов — фе-
деральный, что безусловно связано и подчеркивает федеральную
природу системы органов прокуратуры Российской Федерации. Воз-
ложенные на прокуратуру Российской Федерации функции меж-
дународного сотрудничества, уголовного преследования, участия
в правотворческой деятельности, координации деятельности пра-
воохранительных органов, участия в рассмотрении дел судами об-
шей юрисдикции и арбитражными судами, наряду с функцией над-
зора за соблюдением Конституции Российской Федерации и испол-
нением законов, также имеют прямое отношение к характеристике
государственно-правового предназначения прокуратуры, обеспечи-
вая решение стоящих перед прокуратурой задач свойственными ей
правовыми средствами.
Для понимания сущности прокуратуры Российской Федерации
ключевое значение имеют ее цели. По законодательному определе-
нию целями российской прокуратуры выступают: обеспечение вер-
ховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и
свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов об-
щества и государства. Будучи представленными в определенной ча-
сти в деятельности других государственных органов, названные цели
специфичны своей значимостью для прокуратуры, поскольку их
достижение отражает доминирующую направленность ее деятель-
ности.
Подчас прокуратуру Российской Федерации пытаются предста-
вить в качестве рудимента тоталитарного режима или даже органа,
унаследованного из феодальной эпохи. Иногда говорят о прокурату-
ре как инструменте централизованного контроля за всеми социаль-
ными процессами, происходящими в обществе и государстве. Такого
рода рассуждения можно рассматривать лишь в качестве полемиче-
ских приемов (едва ли их допустимо считать удачными), но отнюдь
не как научно обоснованных выводов, основанных на знании истин-
ной роли прокуратуры в России.
Цели прокуратуры со всей определенностью свидетельствуют о
том, что прокуратура является единственным органом государства,
для которого категория законности имеет универсальное, определя-
ющее, связанное со всеми сторонами ее деятельности значение. Оно
касается всех явлений и процессов правовой действительности, в ко-
торых находят воплощение основные свойства, смысловое содержа-
2
§ 1. Прокуратура РФ: понятие, сущность, место в системе государственных органов
ние главных проявлений законности. Прокуратура Российской Фе-
дерации непосредственно связана с утверждением законности как
определенного типа политико-правового режима, ориентированно-
го на повсеместное единообразное и точное исполнение законов,
имея в виду в первую очередь главный закон страны — Конституцию
Российской Федерации — всеми субъектами системы применения
права. Для прокуратуры законность является непременным всеоб-
щим принципом деятельности государственных органов, институтов
гражданского общества, других негосударственных структур. Обеспе-
чению соблюдения данного принципа, непосредственно связанного
с признанием верховенства закона, прокуратура отдаст значитель-
ную часть своих сил. Профессиональная деятельность прокурату-
ры способствует пониманию законности как особого, подчиненного
требованиям закона порядка организации работы государственных
учреждений, органов местного самоуправления как своего рода эта-
лона оптимального способа обеспечения исполнительской дисцип-
лины в системе государственной и муниципальной службы.
Защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых зако-
ном интересов общества и государства прокуратурой воспринима-
ется не только в качестве обязательного направления деятельности,
вытекающего из ее целей, но и как формы проявления законности,
имеющей в своей основе определенный стиль взаимоотношений
личности и государства, гарантирующих разумные пределы допусти-
мого вторжения государства в сферу интересов личности, выполне-
ние предусматриваемых Конституцией Российской Федерации обя-
зательств государства перед гражданами и граждан перед государ-
ством, о чем в свое время писал известный специалист в области
теории прокурорского надзора В.В. Клочков1, и в этой связи умест-
но сказать о законности как методе решения общегосударственной
задачи достижения нужного баланса интересов личности, общества,
государства, который с помощью правовых средств прокуратуры на-
ходит все более широкое применение в практике государственного
строительства.
Достижение целей прокуратуры обеспечивается решением ком-
плекса задач, которые, будучи обязательными для исполнения, опре-
См.: Клочков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминоло-
гии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996.
С. 14.
3
Г-uiea L Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
деляют систему свойственных прокуратуре функций. Концентрируя
в своем содержании главные ориентиры деятельности прокуратуры,
задачи прокуратуры во взаимосвязи с определяемыми ими функци-
ями наиболее предметно раскрывают ее государственно-правовое и
социальное предназначение. Хотя закон не содержит перечня задач
органов прокуратуры Российской Федерации, анализ материалов
многоплановой деятельности органов прокуратуры, определяющих
ее статус нормативно-правовых документов позволяет сделать вы-
вод о том, что комплекс задач прокуратуры достаточно широк, имея
в своей основе ее ведущие ролевые позиции, характеризующие спе-
цифику и место прокуратуры в системе государственных органов.
Роль прокуратуры как одного из влиятельных элементов право-
вого механизма обеспечения единства и укрепления законности обу-
словливает ее ключевое значение и прямую связь ее деятельности с
утверждением единства в понимании всеми государственными и не-
государственными структурами, институтами гражданского обще-
ства, должностными лицами и гражданами содержания действую-
щих на территории Российской Федерации законов и практики их
применения в общегосударственном масштабе. Осуществляемый
прокурорской системой правовой мониторинг, который специали-
стами определяется как системный анализ состояния законодатель-
ства и правоприменительной практики, непосредственно связанный
с ее действиями по обеспечению точного и единообразного испол-
нения законов, в свою очередь, находящимися в прямой зависимо-
сти от состояния правовой базы государства, предполагает и соот-
ветственно определяет наличие у российской прокуратуры в силу
специфики ее деятельности задач, решение которых сопряжено с ее
активным участием в формировании законодательной базы государ-
ства.
Как звено системы государственного контроля, являющееся, по
существу, вершиной его пирамиды, прокуратура фактически высту-
пает в качестве органа, консолидирующего действия контролирую-
щих органов, направленные на устранение, предотвращение, пре-
сечение и восстановление нарушенных прав и законных интересов
граждан и организаций, государственных органов и муниципальных
образований, включая использование судебного порядка их защиты,
достижение слаженной и эффективной работы по выявлению пра-
вонарушений, предупреждению противоправных деяний, что также
влияет на содержание ее задач.
4
§ 1. Прокуратура РФ: понятие, сущность, место в системе государственных органов
В современных условиях деятельность российской прокуратуры
не мыслится вне взаимодействия с соответствующими компетент-
ными органами и должностными лицами иностранных государств
и международными организациями по широкому кругу вопросов
международно-правового характера. Они в первую очередь касают-
ся выполнения международно-правовых обязательств России, ока-
зания правовой помощи по конкретным делам, участия в подготовке
международных соглашений и др.
Органам прокуратуры принадлежит одна из ведущих ролей
в ограждении общества от преступных посягательств, создании об-
становки неотвратимости ответственности за совершение преступ-
лений. Вместе с тем, занимая особое место в системе правоохрани-
тельных органов, прокуратура в силу своей компетенции призвана
выступать в качестве организующего центра обеспечения согласо-
ванности действий правоохранительных органов в борьбе с преступ-
ностью.
Названные и диктуемые отмеченными факторами задачи мо-
гут рассматриваться в качестве основных. Свою конкретизацию они
находят в задачах производных, которые, имея в виду их сущност-
ную направленность, могут быть обозначены как функциональные.
О них пойдет речь в последующем изложении.
Эффективность решения стоящих перед прокуратурой задач и
выполнение возложенных на нее функций находится в прямой за-
висимости от диапазона находящихся в ее распоряжении правовых
средств, реального веса заложенного в них правозащитного потен-
циала. В последние годы стало модным заявлять о чрезмерности
предоставленных прокурорам полномочий. Соблазн участия в кам-
пании ревизии правовых средств прокуратуры не миновал даже про-
курорских работников — бывших и действующих. При этом забыва-
ется одна простая вещь: такие выводы требуют серьезной аргумента-
ции, подтверждения материалами глубоких научных исследований,
которых, в сущности, нет. Уязвим и сам подход к использованию по-
добных оценок: в нем не просматривается конструктивного начала,
позитивных целей, взвешенного анализа рационального объема пол-
номочий прокуратуры. Между тем вполне очевидно, что правовые
средства, которыми наделены прокурорские работники, за пределы
их функций не выходят, о чем подробно будет сказано в следующих
главах.
Цели и задачи прокуратуры Российской Федерации, достиже-
ние и решение которых обеспечивается ее деятельностью, определя-
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
ют ее заметную роль в жизни государства. Проводя большую работу
по утверждению верховенства Конституции Российской Федерации,
действующих на ее территории федеральных законов, прокуратура
вносит крупный вклад вдело защиты прав и свобод человека и граж-
данина, охраняемых законом интересов общества и государства, со-
вокупность которых составляет основу национальных государствен-
ных интересов России.
Располагая широкими заложенными в ее функциях возможно-
стями влияния на состояние законности и правопорядка, органы
прокуратуры Российской Федерации на протяжении многих лет вели
и продолжают выполнять большой объем работы, направленной на
нейтрализацию деструктивных явлений и процессов, особенно за-
метно заявивших о себе в переходный период девяностых голов про-
шлого столетия и далеко не остаточные формы которых сохраняются
и в настоящее время. Даже имея в своей основе объективные причи-
ны, эти явления и процессы практически всегда связаны с фактора-
ми правового характера - несовершенством законодательства, пра-
вовым нигилизмом, дефектами правоприменения и др.
Проводя широким фронтом борьбу с правонарушениями, исхо-
дя из конституционного принципа равенства всех перед законом и
судом, подчиняя всю свою деятельность устранению любых откло-
нений от требований закона, прокуратура вместе с тем ни в коей
мере не может быть отнесена к числу силовых структур, о чем мне-
ние время от времени внедряется в общественное сознание. Прав-
да, в последние годы разговоры об этом практически прекратились.
Несостоятельность причисления прокуратуры к силовым структу-
рам очевидна. У нее нет ни собственных охранных подразделений,
ни отрядов специального назначения. Прокурор, по общему прави-
лу, административной властью не обладает, хотя, бесспорно, дея-
тельность прокуратуры носит властный характер, но проявляется
эта властность особо. Она заключается в обязательности исполне-
ния требований прокурора, основанных на его полномочиях, уста-
новленных законом.
Благодаря своей деятельности, в первую очередь связанной с вы-
полнением надзорной функции, прокуратура играет конструктив-
ную роль в деле защиты основ федеративного устройства страны,
достижения оптимального соотношения интересов Российской Фе-
дерации и интересов се субъектов. Немаловажно отмстить, что при
этом руководящее значение имеет неукоснительное следование ак-
сиоматическому требованию, указывающему на прямую зависи-
6
§ 1. Прокуратура РФ: понятие, сущность, место в системе государственных органов
мость силы регионов от силы федерального центра, а силы центра
от степени развитости экономической и социальной сфер субъектов
Российской Федерации.
Проводимой деятельностью по охране законности, оказываю-
щей действенное влияние на пресечение и предупреждение право-
нарушений допреступного и преступного характера, прокуратура
подтверждает свою необходимость для обеспечения поступательного
социального развития, модернизации экономики, утверждения по-
рядка, общественной и государственной дисциплины во всех без ис-
ключения областях жизни страны.
Прокуратура в состоянии оказать надежную помощь Президен-
ту Российской Федерации в выполнении возложенных на него Кон-
ституцией Российской Федерации функций. Система органов про-
куратуры, в круг обязанностей которой входит надзор за соблюде-
нием Конституции Российской Федерации, располагает, пожалуй,
наиболее широкими возможностями в поддержке реализуемых Пре-
зидентом Российской Федерации мер, определяемых его конститу-
ционной ролью гаранта Конституции Российской Федерации, прав
и свобод человека и гражданина.
О серьезном вкладе прокуратуры Российской Федерации в укре-
пление законности в стране достаточно убедительно говорят резуль-
таты ее работы на основных направлениях надзорной деятельности.
Прокурорами ежегодно выявляется более четырех миллионов пра-
вонарушений, причем наибольшее их количество приходится на со-
циальную сферу и сферу экономики, которым в надзорной практике
придается приоритетное значение. Высокому уровню правонаруше-
ний соответствуют масштабы выходящих из стен прокуратуры актов
прокурорского реагирования. Эго сотни тысяч представлений, про-
тестов прокурора, около миллиона исковых заявлений в защиту ин-
тересов граждан, общества, государства, направляемых в суды, значи-
тельное число лиц, привлеченных по материалам органов прокурату-
ры к дисциплинарной и административной ответственности, и др.
Укрепление законности, наряду с устранением нарушений зако-
на, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение
причин и условий, способствующих правонарушениям.
Анализ правотворческой и правоприменительной деятельности
позволяет считать, что режим законности в государстве обеспечива-
ется:
•	наличием отвечающей потребностям общества тщательно
выверенной стратегии законотворческой деятельности;
7
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
•	своевременной корректировкой и пополнением действую-
щих на территории Российской Федерации законов;
•	эффективной работой системы государственного контроля,
который призван играть ведущую роль в выявлении и устра-
нении нарушений закона;
•	согласованной деятельностью всех государственных органов,
негосударственных структур по обеспечению точного и еди-
нообразного исполнения закона всеми субъектами право-
применения;
•	глубоко продуманным обоснованным определением приори-
тетов в деятельности правоохранительных органов, их свое-
временной корректировкой;
•	надлежащим уровнем правовой культуры и правосознания
должностных лиц и граждан;
•	обстановкой неотвратимости ответственности за нарушение
требований закона.
Обеспечение законности относится к числу целей (и задач) не
только прокуратуры. Оно достигается усилиями системы высших
органов государственной власти, других государственных органов,
негосударственных структур, общественных объединений, граждан.
В нее входят Президент Российской Федерации, Федеральное Со-
брание, Правительство Российской Федерации, федеральные орга-
ны исполнительной власти, органы местного самоуправления, пра-
воохранительные органы, контролирующие органы, коммерческие и
некоммерческие организации и др. Прокуратура составляет одно из
звеньев данной системы. Вливаясь в общее русло, действия проку-
роров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и
способствующих им условий в итоге образуют крупное социально-
правовое явление, оказывающее серьезное влияние на состояние за-
конности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Госу-
дарственное строительство, особенно в условиях переходного пери-
ода, зашита прав и свобод граждан, интересов общества имеют более
высокие шансы на успех при эффективном использовании правоза-
щитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры
как важнейшего института государственной правоохраны.
Вместе с тем абсолютно некорректными и неприемлемыми пред-
ставляются попытки переложить на прокуратуру весь груз ответствен-
ности за состояние законности в целом и за состояние преступности
в том числе, обвинения ее в том, что осуществляемый прокуратурой
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, за ис-
§ 1. Прокуратура РФ: понятие, сущность, место в системе государственных органов
полнением действующих на территории России законов отвлекает ее
силы от решения задач борьбы с преступностью.
Специфику деятельности российской прокуратуры рельефно от-
ражает ее место в системе государственных органов. Применительно
к данной проблеме высказываются различные суждения и предложе-
ния. Наиболее убедительной» на наш взгляд, выглядит позиция пра-
воведов, считающих, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей
власти — законодательную, исполнительную и судебную, и оцени-
вающих как бесплодные попытки привязать прокуратуру к той или
иной из названных властных систем. Данная позиция представля-
ется обоснованной, поскольку учитывает особый характер деятель-
ности прокуратуры, ее независимость от конъюнктуры социальных,
экономических, политических процессов в жизни общества, подчи-
ненность интересам обеспечения единства и укрепления законно-
сти. Она ни в коей мере не сказывается отрицательно на решении
стоящих перед ней задач. Более того, являясь по своей сути элемен-
том системы сдержек и противовесов, российская прокуратура ак-
тивно способствует утверждению режима действенного и плодо-
творного сотрудничества различных ветвей государственной власти.
Законодательная власть благодаря надзорной, а также другим функ-
циям прокуратуры получает богатейший источник уникальной ин-
формации о состоянии правовой базы страны, имеющихся пробе-
лах и противоречиях действующего законодательства, что позволяет
ей с большим знанием дела формировать стратегию правотворче-
ской деятельное™, ее планомерное осуществление. Исполнительная
власть в лице прокуратуры имеет надежного союзника в укреплении
государственной дисциплины, основывающейся на повсеместном
точном и единообразном исполнении законов. Действия прокурату-
ры по выявлению, устранению, пресечению и предупреждению пра-
вонарушений, ее активное влияние на практику расследования пре-
ступлений, которое не ослабили даже радикальные меры, коснувши-
еся статуса прокурора в уголовном процессе, значительно возросшая
в последние годы роль прокуратуры в борьбе с коррупцией создают
для органов исполнительной власти благотворные условия для эф-
фективного, сопровождающегося меньшими затратами проведения
в жизнь управленческих решений. Наконец, участае прокуроров
в гражданском, административном, уголовном судопроизводстве по-
могает с меньшей вероятностью судебной ошибки разрешать право-
вые конфликты, возникающие в практике исполнения законов, осу-
9
Г-uiea I. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса ('Прокурорский надзор»
ществлять судебный контроль за законностью действий и решений
правоохранительных органов, органов государственной власти.
Как представляется, прокуратура Российской Федерации вправе
может быть при шан ной ядром системы правоохранительных орга-
нов страны. Если судам отводится место вершины пирамиды право-
охранительных учреждений, то прокуратура выполняет роль связую-
щего звена между отдельными правоохранительными структурами,
объединяющего их в единую целостную систему, обеспечивающего
высокий уровень согласованности, организационной упорядочен-
ности их усилий в борьбе с правонарушениями. Нсобремененность
узковедомственными интересами, высокий правозащитный потен-
циал, специализированная направленность деятельности на обес-
печение единства и укрепления законности позволяет органам про-
курат) ры сохранять объективность в самых сложных ситуациях, не
уклоняться от поставленных перед ними целей, авторитетно и до-
стойно защищать правовыми средствами жизненно важные интере-
сы личности, общества, государства и в силу данных обстоятельств
занимать соответствующее названному место среди других право-
охранительных органов.
Правозащитный потенциал российской прокуратуры не всег-
да получает должную оценку, но это следует рассматривать скорее
как проявление правового инфантилизма, чем норму российской
действительности. Сильная прокуратура нужна России, так же как и
развитая экономика, духовное богатство ее граждан, фундаменталь-
ная ценность культурного наследия страны. Цементирующая роль
прокуратуры в правовой надстройке государства очевидна. Ее сле-
дует не только признавать, но и всеми доступными средствами укре-
плять и развивать как важнейший и в высшей степени реальный ре-
зерв упрочения основ российской государственности.
§ 2. Предмет и система курса
«Прокурорский надзор»
Точность представления о предмете учебного курса «Прокурор-
ский надзор» необходима прежде всего для обеспечения полноты
и всесторонности определения содержания, системной характери-
С1 ики, методологии и методики его изучения. Вместе с тем реше-
ние данной задачи в современных условиях имеет принципиальное
значение для признания несостоятельности бытующего среди не-
10
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
которой части правоведов ошибочного мнения о возможности ис-
ключения данной дисциплины из учебных программ и используе-
мой для его обоснования аргументации, которая, по существу яв-
ляясь несложной, едва ли может считаться корректной. Имеются
в виду доводы о целесообразности перераспределения получаемо-
го таким образом резерва времени в пользу выдвинувшихся вслед-
ствие конъюнктуры девяностых годов в число престижных дисци-
плин гражданско-правового цикла, а также высказываемые мысли о
достаточности познаний о прокуратуре, преподносимых в ходе изу-
чения гражданского, арбитражного, уголовного процесса, админи-
стративного и, отчасти, конституционного права. В этой связи хоте-
лось бы обратить внимание на следующее.
Во-первых, бесплодны и по своей сути вредны попытки полу-
чения преимуществ за счет принижения значения других учебных
курсов. Во-вторых, следует крепко подумать, прежде чем выдви-
гать предложения о сокращении времени на преподавание отдель-
ных учебных программ, о качестве образования, которое может ока-
заться односторонним за счет исключения дисциплин, доказавших
свою необходимость не только в учебной, но и, в не меньшей сте-
пени, в правоохранительной практике. В-третьих, того объема зна-
ний о прокуратуре, который допускается усвоить в рамках указанных
выше «предметов», явно недостаточно для получения хотя бы мини-
мального представления о многоплановой деятельности этого важ-
нейшего государственно-правового института. Нельзя не отдавать
отчет в том, что не связанные единой концептуальной схемой такие
знания в лучшем случае способны обеспечить фрагментарное усвое-
ние сведений в основном о процессуальных аспектах, отдельных эле-
ментах правового статуса прокуратуры, но никак не полноценного
видения возможностей ее широкомасштабного влияния на россий-
скую правовую действительность. И, наконец, в-четвертых, пожа-
луй, самое главное, распределение информации о прокуратуре сре-
ди отдельных учебных дисциплин оставляет за пределами учебного
процесса важнейшие положения, характеризующие ключевые зако-
номерности, правовую природу, особенности организации и функ-
ционального содержания деятельности прокуратуры, место прокура-
туры в системе государственных органов и др.
В настоящее время нет недостатка в учебной литературе. Каза-
лось бы. понятие предмета прокурорского надзора в таких условиях
может быть обозначено полно и всесторонне. И тем не менее прием-
лемого варианта понятийной характеристики предмета пока еще нет.
11
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
Мешает отсутствие единства в подходе к выбору исходных позиций
методологии исследования данного вопроса. Как правило, в учебни-
ках не проводится различий между предметом прокурорского над-
зора как самостоятельного вида государственной деятельности, как
отрасли науки, как учебной дисциплины. Все реже проявляется ин-
терес к предмету прокурорского надзора и в целом к проблеме про-
курорского надзора как отрасли права, над которой в свое время
напряженно и плодотворно, преодолевая негативные настроения
скептиков, работали ведущие специалисты в области теории проку-
рорского надзора—С. Г. Березовская, В.К. Звирбуль, В.Г. Мелкумов,
И.И. Мартинович, К.Ф. Скворцов и др. Являющийся первоосновой
дня выделения названных понятий предмет прокурорского надзора
как особого самостоятельного вида государственной деятельности,
по сути, утратил свою способность к развитию. Законодательное за-
крепление понятий предмета отраслей надзора, оказав несомненную
услугу в достижении единства надзорной практики, одновременно
совершенно неожиданно выступило тормозом на пути приращения
знаний о предмете прокурорского надзора. В научной продукции по-
следних лет значительное место все больше стали занимать диссерта-
ционные исследования, в которых модификации понятийной харак-
теристики предмета надзора в основном сводятся к воспроизводству
в их содержании названий правовых сфер, определяющих тему ис-
следования. Ключевое понятие в предмете прокурорского надзора —
законность — фактически утратило свое основополагающее значение
в исследовательской практике.
В теории и практике прокурорского знания, таким образом, нуж-
но различать предмет прокурорского надзора как особого, самосто-
ятельного вида государственной деятельности, как отрасли права,
как области науки и, разумеется, как учебной дисциплины. Бесспор-
но, акцентирование внимания на различных подходах к выраже-
нию понятий предмета прокурорского надзора в известной мере но-
сит условный характер в силу их тесной взаимосвязи. Тем не менее,
применительно к решению конкретных вопросов теории и практики
прокурорского надзора, его правового регулирования, организации
учебного процесса видеть существующие границы между ними, на
наш взгляд, нелишне.
Приступая к рассмотрению предмета прокурорского надзора
в его основных проявлениях, следует иметь в виду, что прокурор-
ский надзор как особый, самостоятельный вид государственной дея-
12
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
тельности характеризуется следующими основными отличительны-
ми признаками:
]) прокурорский надзор осуществляется от имени государства;
2)	цели прокурорского надзора составляют обеспечение верхо-
венства закона, единства и укрепления законности, защита
прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом
интересов общества и государства:
3)	надзор осуществляется единой федеральной системой орга-
нов прокуратуры;
4)	прокурорский надзор выражается в наблюдении за соблюде-
нием Конституции Российской Федерации и исполнением
законов, действующих на территории Российской Федера-
ции государственными органами, органами местного само-
управления, их должностными лицами, органами управле-
ния и руководителями учреждений, организаций, указанны-
ми в законе.
В предмете прокурорского надзора отражаются сущностные свой-
ства данного вида государственной деятельности. Определяя содер-
жание предмета прокурорского надзора, целесообразно учитывать
освещаемые ниже методологические положения. Речь идет прежде
всего о значении прокурорского надзора как наиболее эффективной
и последовательной формы контроля со стороны государства в одной
из наиболее важных для него сфер — сфере обеспечения законности,
без которой, как известно, не может быть сильной государственной
власти. Утверждая верховенство Конституции Российской Федера-
ции, действующих на территории Российской Федерации законов,
прокурорский надзор выступает действенным инструментом защиты
интересов личности, общества, государства.
Действующая в России система прокурорского надзора подчи-
нена решению задач укрепления законности в общегосударствен-
ном масштабе. Прокурорский надзор охватывает основной массив
государственных и иных органов и организаций: федеральные орга-
ны исполнительной власти, представительные (законодательные) и
исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, органы контроля, их должностных лиц,
органы управления и руководителей коммерческих и некоммерче-
ских организаций и др.
Сущность прокурорского надзора определяется его государст-
венно-правовой природой. Нацеленный на утверждение верховен-
ства закона прокурорский надзор занимает особое место как в систе-
13
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
ме контролирующих органов, так в системе государственных органов
в целом. Осуществляя надзорные функции в правоприменительной
деятельности, прокурорский надзор непосредственно участвует в ут-
верждении значимости права как регулятора общественных отно-
шений, выступает в качестве проводника воли государства. Особый
статус прокурорского надзора, его роль в обеспечении законности
позволили дать ему в Конституции СССР 1936 г. наименование выс-
шего надзора, которое затем было воспроизведено и в Конституции
СССР 1977 г. Такая оценка деятельности прокуратуры способствова-
ла укреплению авторитета, усилению ее влияния на состояние закон-
ности в стране. Название соответствовало сущности прокурорского
надзора. За ним стояли фактические обстоятельства, учитывавшие,
что Генеральный прокурор назначался высшим органом государст-
венной власти страны (в тот период Верховным Советом СССР) и
что прокурорский надзор не ограничивался рамками отдельных от-
раслей государственного строительства, охватывал весь массив дей-
ствовавших на территории страны законов, осуществлялся с пози-
ции внедрения единой законное™ на всей территории государства1.
Аргументы, с уверенностью можно сказать, убедительные. Однако
в период массированной критики прокуратуры, в 1991 г. одной из
внесенных в ст. 164 Конституции (Основного Закона) СССР попра-
вок наименование прокурорского надзора «высшим» было исключе-
но. Это было чувствительным ударом по престижу прокуратуры. Од-
нако есть основания полагать, что со временем справедливость будет
восстановлена и прокурорскому надзору будет возвращено наимено-
вание высшего надзора. Тем более что для этого имеются весомые и
вполне резонные аргументы.
Прокурорский надзор осуществляется органом государства, для
которого охрана законов, регулирующих содержание и порядок за-
шиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства, со-
ставляет главное профилирующее направление его деятельности.
Основной смысл и назначение прокурорского надзора выража-
ется в утверждении свойственными ему средствами такого режима
исполнения законов, который позволял бы беспрепятственно пре-
творяться в действительности государственной воле, выраженной
См.: Березовская С.Г. Сущность прокурорского надзора в СССР. Правовые гаран-
тии законности в СССР. .М.. 1962. С. 28: Спиридонов Б.М. Прокурорский надзор
— высший надзор за исполнением законов// Вестник .Моск, vii-та. Сер. «Право».
1973. № 3. С. 22; и др.
14
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
в законах. Сущность прокурорского надзора заключается именно
в формировании правоприменительной практики, обеспечивающей
единое понимание законов федеральными государственными орга-
нами. представительными (законодательными) и исполнительными
органами власти субъектов Российской Федерации, органами мест-
ного самоуправления, другими органами, организациями и лицами,
на которых распространяются надзорные полномочия прокуроров,
и точное исполнение ими содержащихся в законах правовых пред-
писаний.
Задачи прокурорского надзора определяются его государственно-
правовым назначением и местом в правоохранительной системе
страны. Как орган, стоящий на защите законности, прокуратура
призвана обеспечить:
а)	своевременное выявление нарушений закона;
б)	своевременное и радикальное устранение нарушений за-
кона;
в)	предупреждение нарушений закона.
Решение названных задач отражает содержание и сущность про-
курорского надзора, имеет прямое отношение к достижению стоя-
щих перед прокуратурой целей. К определению задач можно подхо-
дить с различных позиций. Однако какие бы варианты формулировок
задач ни предлагались, если прокурорский надзор не будет ориенти-
роваться на своевременное выявление, устранение и предупрежде-
ние нарушений закона, своего предназначения он не выполнит. В то
же время понимание задач прокурорского надзора в качестве ини-
циирующих прокурорский надзор стимулов, в основе которых лежит
стремление к получению максимально полной информации о допу-
скаемых государственными органами, негосударственными структу-
рами, должностными и юридическими лицами нарушений закона,
принятию мер по пресечению правонарушений, устранению их по-
следствий, восстановлению нарушенных прав, а также предупрежде-
нию нарушений закона, с оптимальной полнотой определяет содер-
жание и характер действий по выполнению прокуратурой надзорной
функции.
Имея своими задачами ограждение закона от воздействий извне,
выявление, устранение и предупреждение нарушений закона, проку-
рорский надзор исходит исключительно из тех норм, которые содер-
жатся в законе, руководствуется государственной волей, выражен-
ной в законе. Для прокурора нет других интересов, кроме обеспече-
ния верховенства закона, формирования обстановки, необходимой
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
для единообразного и точного применения законов, активного про-
тиводействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему ис-
толкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения.
Осуществляя надзор, прокурор независим от местнических и ведом-
ственных влияний, для него не имеют силы соображения полити-
ческого характера. Для прокурора действительна только та полити-
ка. которая воплощена в законе. Абсолютно недопустимым для него
является осуществление надзорной деятельности, исходя из личных
побуждений, мести, защиты групповых, клановых интересов.
Прокурорский надзор един. Выделяемые теорией отдельные от-
расли надзора не противоречат данному положению. Единство про-
курорского надзора рассматривается прежде всего как единство его
отраслей. Отрасль прокурорского надзора — это структурный эле-
мент, составная часть единого прокурорского надзора, характеризу-
ющаяся наличием собственного предмета надзора и особыми, свой-
ственными только данной отрасли полномочиями прокурора по
надзору за исполнением законов. В настоящее время прокурорский
надзор представляют пять отраслей:
1)	надзор за исполнением законов;
2)	надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда-
нина;
3)	надзор за исполнением законов органами, осуществляющи-
ми оперативно-розыскную деятельность;
4)	надзор за исполнением законов органами, осуществляющи-
ми дознание и предварительное следствие;
5)	надзор за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих на-
значаемые судом меры принудительного характера, адми-
нистрациями мест содержания задержанных и заключенных
под стражу.
Введенный Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О вне-
сении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокурату-
ре Российской Федерации”» надзор за исполнением судебными при-
ставами самостоятельной отраслью, по крайней мере в настоящее
время, признан быть не может. Это, по сути, одно из направлений
надзорной деятельности прокуратуры, реализуемое в рамках имею-
щихся отраслей прокурорского надзора.
Предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного
вида государственной деятельности, с одной стороны, характеризует
содержательную специфику действий прокурора, их привязку к до-
16
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
стижению определенных целей, решению конкретных задач, а с дру-
гой — его ориентацию на достижение определенного результата, что
предметно выражает категория законности.
Если в целом для прокуратуры законность как предмет ее дея-
тельности предстает во всем многообразии ее проявлений — как
политико-правового режима, метода государственного руковод-
ства, общегосударственного принципа, лежащего в основе деятель-
ности всех государственных органов и негосударственных структур,
определенного стиля работы, других се качеств, о чем говорилось
в предыдущем параграфе, то законность как предмет прокурорско-
го надзора следует, на наш взгляд, рассматривать преимущественно
с точки зрения оценки действий и актов тех органов, организаций и
лиц, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.
Предлагаемый подход к определению законности, ориентирую-
щий на оценку практики исполнения законов с точки зрения ее со-
ответствия законодательным требованиям, дает возможность имен-
но предметно представить надзор прокурора как охранителя законов.
Укрепление законности, обеспечиваемое средствами прокурорского
надзора, будет, таким образом, выражаться в целенаправленном воз-
действии прокуратуры на практику исполнения законов, обеспече-
нии единообразия в понимании смысла и буквы закона и точности
следования субъектов правоприменения требованиям закона. При
этом единообразие понимания смысла и буквы закона означает не-
допустимость корректировки процесса применения закона в угоду
местным, ведомственным, личным интересам, единство подхода к
исполнению законов на всей территории страны. Точное следование
требованиям закона предполагает и обусловливает исключение вы-
хода правоприменительной деятельности за пределы установленных
законом дозволений и запретов.
Укрепление законности как главная цель прокуратуры и про-
курорского надзора, соответственно, определяет подход, критерии
оценки прокурором действий и актов органов, учреждений, органи-
заций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществля-
ет прокуратура. Их оценка производится только с позиции закона.
Другие критерии, в частности критерий целесообразности, проку-
рорскому надзору несвойственны.
Показателями законности действий и актов субъектов правопри-
менительной деятельности выступают:
•	соответствие действий и правовых актов федеральных орга-
нов исполнительной власти Конституции Российской Феде-
17
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
рации и действующим на территории Российской Федерации
законам;
•	отсутствие противоречий между федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации;
•	отсутствие противоречий между актами исполнительных ор-
ганов государственной власти субъектов Российской Федера-
ции и федеральными законами;
•	соответствие действий исполнительных органов субъектов
Российской Федерации требованиям закона;
•	соответствие актов и действий органов местного самоуправ-
ления Конституции Российской Федерации и действующим
на территории Российской Федерации законам;
•	реальное выполнение контролирующими органами обязан-
ностей по своевременному и полному выявлению наруше-
ний закона:
•	соблюдение требований законодательства в уголовном, граж-
данском и административном судопроизводстве.
Признание прокурорского надзора в качестве самостоятельной
отрасли права было обосновано сравнительно недавно. Ее имену-
ют по-разному — прокурорское право, прокурорско-охранительное
право, прокурорский надзор. Наиболее приемлемым представляется
терминологическое обозначение данной отрасли права как «Проку-
рорский надзор». Основоположниками идеи выделения данной от-
расли права считаются известные теоретики прокурорского надзора
С.Г. Березовская, В.К. Звирбуль’. Она получила поддержку специ-
алистов. Определенное время проблема прокурорского надзора как
отрасли права занимала видное место в тематике научных исследо-
ваний.
В последние годы в теории особым вниманием проблема проку-
рорского надзора как отрасли права не пользуется. И тем не менее
забвения она не заслуживает. Бесспорно, проблема эта непростая.
Отрасль права традиционно предполагает сосредоточение относя-
щихся к ней правовых норм в едином массиве. Между тем законо-
дательная база прокурорского надзора, как известно, такому требо-
ванию не отвечает. Это весомый аргумент в пользу отрицания само-
стоятельности прокурорского права как отрасли права. Выделение
См.: Березовская С.Г., Звирбуль В.К. О научной разработке проблем прокурорского
надзора // Советское государство и право. 1964. № 12.
18
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
прокурорского надзора (или прокурорского права) в единый законо-
дательный массив, уже сама по себе сложная, трудоемкая и далеко
не безболезненная операция. И все-таки самостоятельный характер
прокурорского надзора (именно прокурорского надзора, а не про-
курорского права) как отрасли права, несмотря на дискуссионность
проблемы, можно и нужно признать, пока хотя бы на теоретическом
уровне. В этом есть большой практический смысл. Признание про-
курорского надзора отраслью права обеспечит целостное и, главное,
беспробельное, непротиворечивое правовое регулирование деятель-
ности органов прокуратуры, позволит оформить регламентирующие
ее нормы в качестве единой, завершенной системы.
Отрасль права, как известно, обладает двумя обязательными
признаками — собственным предметом правового регулирования и
специфическим методом и механизмом регулирования1. Предмет
прокурорского надзора как отрасли права составляют обществен-
ные отношения, возникающие в связи с осуществлением прокурату-
рой надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и
действующих на ее территории законов, других возложенных на нее
функций. Данные общественные отношения являются качественно
особенными, они не могут считаться сходными либо входящими как
составные элементы в другие общественные отношения аналогично-
го уровня. Как отрасль права прокурорский надзор выполняет глав-
ным образом регулятивную функцию.
При этом следует иметь в виду, что регулятивная функция про-
курорского надзора осуществляется не напрямую, а опосредованно,
путем воздействия на практику исполнения законов, имеющих ре-
гулятивную направленность. Определенное участие прокурорский
надзор принимает и в реализации охранительной функции права.
В пользу самостоятельности названной отрасли права говорит и на-
личие особого юридического инструментария, используемого при
решении стоящих перед прокуратурой задач.
Правовые нормы, относящиеся к рассматриваемой отрасли пра-
ва, образуют органичное единство и по своему содержанию они ори-
ентированы на регулирование особой группы отношений. Не меняет
качественного своеобразия этих норм их включение в нормативные
акты, кодифицируемые под эгидой других отраслей права. В опреде-
ленной части такого рода нормы могут быть охарактеризованы как
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 246.
19
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
нормы, имеющие двойную принадлежность, своего рода «двойное
назначение». Однако и при таком положении нетрудно заметить,
что своим происхождением и существованием они обязаны в первую
очередь связью с деятельностью прокуратуры.
Метод регулирования, свойственный прокурорскому надзору
как отрасли права, составляет обязывание, причем не только при-
знаваемое теорией права позитивное обязывание, но и негатив-
ное, в том смысле, что, помимо оказания стимулирующего воздей-
ствия, побуждения к исполнению закона, раскрытия преимуществ
законопослушного поведения, нормы прокурорского надзора за-
ключают в себе такую возможность обязывания под угрозой при-
менения санкций, наступления для нарушителей закона отрица-
тельных последствий. Метод обязывания присущ именно проку-
рорскому надзору, поскольку закон не наделяет прокурора, как
в свое время было подмечено «административной властью», хотя
властная природа его полномочий сомнений не вызывает. Проку-
рор может только обязывать устранить нарушение закона, но сам,
по общему правилу, непосредственным правом его устранения не
обладает.
Наряду с понятиями предмета прокурорского надзора как само-
стоятельного вида деятельности и отрасли права не только познава-
тельный, но практический смысл имеет выделение предмета проку-
рорского надзора как области науки и учебной дисциплины.
Предмет прокурорского надзора как науки составляют зако-
номерности, лежащие в основе формирования задач, определения
функций, форм и методов правового, организационного и кадро-
вого обеспечения деятельности органов прокуратуры по надзору за
соблюдением Конституции Российской Федерации и действующих
на ее территории законов, осуществлению других функций проку-
ратуры, имеющих своими целями обеспечение верховенства закона,
единства и укрепления законности, защиту прав и свобод граждан,
охраняемых законом интересов общества и государства.
В отличие от предмета прокурорского надзора как самостоя-
тельного вида государственной деятельности предмет прокурорско-
го надзора как учебной дисциплины составляет совокупность под-
лежащих усвоению в процессе подготовки профессиональных спе-
циалистов в области юриспруденции знаний о прокуратуре как
элементе системы государственных органов Российской Федерации
(государственно-правовом институте), ее сущности и социально-
правовом предназначении, задачах и функциях, основных направле-
20
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
ниях. принципах и формах организации и деятельности, о ее других
важнейших характеристиках. Сохраняя условность своего наимено-
вания, не охватывающего все выполняемые прокуратурой Россий-
ской Федерации функции и охватываемые ею сферы, учебный курс
прокурорского надзора, как следует из его предмета, тем не менее,
без каких-либо сомнений, рассчитан на усвоение сведений об орга-
низации и деятельности прокуратуры в полном объеме.
Прокурорский надзор тесно связан фактически со всеми от-
раслями права. Такое положение объективно обусловлено специ-
фикой прокурорского надзора как особого вида государственной
деятельности, направленной на повсеместное и безусловное ут-
верждение силы закона, действия права как регулятора обществен-
ных отношений. Наиболее устойчивые отношения у прокурорско-
го надзора сложились с конституционным, уголовным, уголовно-
процессуальным, гражданским, гражданским процессуальным и
арбитражным процессуальным, административным, уголовно-
исполнительным правом.
Конституционное право определяет нормативную базу, характе-
ризующую конституционно-правовой статус прокуратуры, ее место
в системе государственных органов. Решение связанных с этим во-
просов, по существу, имеет основополагающее значение для всей
деятельности прокурорской системы, определения содержания ее
задач, функций, характера полномочий и др.
Уголовно-процессуальное право служит основой применения пра-
вовых средств прокурорского надзора за исполнением законов орга-
нами дознания и предварительногоследствия. В частности, уголовно-
процессуальный закон устанавливает: полномочия прокурора по
осуществлению надзора за исполнением законов органами рассле-
дования преступлений и функции уголовного преследования; фор-
мы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел; пол-
номочия прокурора в ходе судебного разбирательства в суде первой
инстанции; основания и порядок участия прокурора в суде второй
инстанции, при пересмотре вступивших в законную силу судебных
решений в порядке надзора; порядок возобновления дел по вновь
открывшимся обстоятельствам; особенности производства в суде с
участием присяжных заседателей и т.д.
Уголовное право, определяющее преступность и наказуемость де-
яния. основания уголовной ответственности, порядок назначения
уголовного наказания и освобождения от уголовной ответственно-
сти, дает прокурору информацию, без знания которой он не может
21
Г-uiea /. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса «Прокурорский надзор»
обеспечить квалифицированный надзор за исполнением законов ор-
ганами, реализующими оперативно-розыскную деятельность, до-
знание и предварительное следствие, участвовать в рассмотрении
судами уголовных дел. реализовать полномочия по привлечению к
уголовной ответственности лиц, в действиях (бездействии) которых
наличествуют признаки состава преступления.
Гражданское право, регулирующее имущественные отношения,
а также личные неимущественные отношения, имеет существенное
значение для реализации полномочий прокурора, связанных с его
участием в рассмотрении судами обшей юрисдикции и арбитражны-
ми судами гражданских дел, экономических споров, принятием мер
по возмещению причиненного противоправными действиями (без-
действием) вреда.
Гражданское процессуальное право и арбитражное процессуальное
право определяют основания обращения прокурора в суд с заявле-
нием и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, уча-
ствующего в рассмотрении дел судами обшей юрисдикции и арби-
тражными судами.
Административное право, призванное регулировать обществен-
ные отношения в сфере государственного управления, наряду с зако-
нодательством о прокуратуре определяет характер взаимоотношений
прокуратуры с органами исполнительной власти, формы и порядок
рассмотрения органами исполнительной власти актов прокурорско-
го реагирования. Институты административного права учитываются
прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов
органами исполнительной власти. Кроме того, представляя совокуп-
ность норм, устанавливающих составы административных правона-
рушений, основания и порядок привлечения физических и юриди-
ческих лиц к административной ответственности, административ-
ное право позволяет прокурорам избирать оптимальный вариант
действий при реализации полномочий, направленных на выявление
административных проступков и привлечение нарушителей к ответ-
ственности.
Уголовно-исполнительное право устанавливает основания нахож-
дения лиц в местах содержания задержанных, предварительного за-
ключения, исправительных учреждениях, иных учреждениях, испол-
няющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые
судом, права и обязанности задержанных, заключенных под стра-
жу, осужденных к лишению свободы, порядок и условия их содер-
жания, основания и порядок исполнения наказаний, не связанных с
22
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
лишением свободы. Все это важно для конкретизации предмета про-
курорского надзора за исполнением законов администрациями ор-
ганов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом
меры принудительного характера, администрациями мест содержа-
ния задержанных и заключенных под стражу.
Помимо названных, прослеживаются связи прокурорского
надзора и со многими другими отраслями права, хотя эти связи
имеют качественно иной характер. Они относятся к таким отрас-
лям, как финансовое, земельное, трудовое, природоохранное, хо-
зяйственное, жилищное право и др. Правовые институты и пра-
вовые нормы данных отраслей определяют особенности работы
прокурора на отдельных направлениях прокурорско-надзорной
деятельности.
Разумеется, наблюдается и обратная связь рассмотренных отрас-
лей права с прокурорским надзором.
Система курса «Прокурорский надзор» включает в себя общую и
особенную части. Общая часть представлена такими темами, как:
сущность, задачи, предмет прокурорского надзора в Российской Фе-
дерации; основные направления деятельности и функции прокура-
туры Российской Федерации; принципы организации и деятельно-
сти прокуратуры; система органов прокуратуры Российской Феде-
рации; концепция развития прокуратуры Российской Федерации
в переходный период.
Особенная часть курса охватывает следующие темы: надзор за
исполнением законов (общий надзор); надзор за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов ор-
ганами дознания и предварительного следствия; надзор за исполне-
нием законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность; надзор за исполнением законов администрациями ор-
ганов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих на-
значаемые судом меры принудительного характера, администра-
циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; участие
прокурора в рассмотрении гражданских и иных дел судами общей
юрисдикции; участие прокурора в разрешении экономических спо-
ров и рассмотрении иных дел арбитражными судами; координация
деятельности по борьбе с преступностью; функция уголовного пре-
следования; международное сотрудничество прокуратуры Россий-
ской Федерации с органами прокуратуры других государств; служба
в органах прокуратуры.
23
Глава I. Сущность и задачи прокуратуры РФ. Предмет курса ('Прокурорский надзор»
Контрольные вопросы
1.	Дайте характеристику сущности, места прокуратуры в системе
государственных органов, взаимоотношений прокуратуры с за-
конодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
2.	Назовите основные функции прокуратуры, определите роль
в системе функций прокуратуры функции надзора за исполне-
нием законов.
3.	Раскройте содержание предмета прокурорского надзора: как
особого вида государственной деятельности, как отрасли пра-
ва, как отрасли науки, как учебной дисциплины.
4.	Назовите задачи прокурорского надзора.
5.	Сформулируйте понятие отрасли прокурорского надзора.
6.	Определите связи прокурорского надзора с другими отраслями
права.
7.	Какова система прокурорского учебного курса «Прокурорский
надзор»?
ГЛАВА ВТОРАЯ
КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК
РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА
РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
(основные законодательные акты)
§ 1.	Прокуратура России до Судебной реформы
1864 г.
Создание и становление прокуратуры в России связано с изда-
нием трех Указов Петра I. В первом Указе от 12 января I722 г. было
записано: «„.быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору,
также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут ра-
портовать генерал-прокурору». Как видно, Указом только конста-
тировался факт создания в России института прокуратуры, однако
функции и другие основополагающие вопросы ее органи шции и дея-
тельности не раскрывались. По всей видимости, и это подтверждает
системный характер последующих действий российского императо-
ра. Петр I имел вполне определенное представление о назначении
создаваемого им нового государственного учреждения. Определение
места должностей генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате,
органе, осуществлявшем функции высшего органа государственного
управления, а также прокуроров при колле! иях. т.е. отраслевых орга-
нах государственного управления, дает веские основания для вывода
о надзорной сущности данного учреждения. Уместно также вспом-
нить, что прообразом российской прокуратуры послужила прокура-
тура Франции. Это можно рассматривать в качестве дополнительно-
го доказательства о намерениях российского государя создать орган.
25
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
обладающий полномочиями надзора за исполнением законов1, ибо
французская прокуратура в свое время, наряду с уголовным пресле-
дованием, выполняла обязанности наблюдения за законностью дей-
ствий органов власти. Однако при этом нельзя не заметить, что го-
сударственным мышлением Петра I заимствованная из опыта Фран-
ции идея о прокуратуре была преобразована настолько кардинально,
что закономерно привела к созданию в России прокуратуры уни-
кального типа, не имеющего аналогов в зарубежной практике.
Второй Указ, посвященный прокуратуре, был издан менее чем
через неделю вслед за первым — 18 января 1722 г. Им учреждались
должности прокуроров в надворных судах. Очевидно, нужно пояс-
нить, что надворные суды занимали особое место в системе государ-
ственных учреждений России петровских времен. В судебной си-
стеме Петра I надворные суды выступали в качестве инстанции для
рассмотрения уголовных и гражданских дел определенной катего-
рии лиц и располагались в провинциях. Другими ее звеньями явля-
лись провинциальные (нижние городовые) суды и юстиц-коллегия.
В определенных случаях судебные функции мог выполнять Сенат.
Учреждение должности прокуроров при надворных судах связыва-
лось со значительным расширением их полномочий («не одне рас-
правные дела делать, но и прочие...») имело целью создание допол-
нительных гарантий для эффективной работы этого звена судебной
системы.
И, наконец, третий Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности
генерал-прокурора» содержал развернутую характеристику осново-
полагающих вопросов организации и деятельности прокуратуры,
развивая и значительно пополняя сформулированные в предыдущих
актах положения о прокуратуре.
Достаточно широкое освещение в нем получила группа положе-
ний, которые сейчас принято именовать общими. В них зафиксиро-
ваны нормативные предписания принципиального характера.
Согласно Указу генерал-прокурор действует при Сенате («пови-
нен сидеть в Сенате»), имея в качестве главной своей цели содей-
ствие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей как
высшего органа государственной власти в России. По формулировке
Указа генерал-прокурор не входил в состав Сената, а был как бы над
Законы в Российской империи носили различные наименования: Указы, Учреж-
дения, Узаконения, Уставы.
26
£ 1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
ним, осуществляя надзор («повинен... смотреть накрепко») за разре-
шением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Здесь же со-
держалось подтверждение того, что прокурор наделялся действенны-
ми надзорными полномочиями, позволяющими ему реально следить
за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеря-
ния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу.
При этом обращалось внимание на фактическое исполнение зако-
нодательных предписаний, в связи с чем Указом генерал-прокурору
вменялась обязанность «смотреть... чтоб в Сенате не на столе только
дела вершились, но самим действом по указам исполнялись».
Другая группа норм Указа с большей долей подробности давала
описание конкретных полномочий генерал-прокурора. От него тре-
бовалось прежде всего своевременно выявлять ненадлежащие дей-
ствия Сената и оперативно реагировать на них. Что немаловажно,
была даже названа основная форма реагирования прокурора на вы-
явленные нарушения — протест прокурора, эффективно используе-
мый до сих пор. Устанавливалась прямая связь генерал-прокурора и
главы Российского государства. Генерал-прокурор обязан был неза-
медлительно ставить в известность императора о всех серьезных на-
рушениях в делах государственных. Исходя из характера возможных
последствий прокурорских действий, в Указе рекомендовалось от-
ветственно, осторожно и осмотрительно принимать решения о на-
правлении сообщений российскому государю, «дабы напрасно кому
бесчестия не учинить». Широта полномочий прокурора проявлялась
также в том, что, как это сказали бы сейчас, ему давалось право за-
конодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законо-
дательстве прокурору предписывалось давать соответствующие пред-
ложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные Указы».
В третьей группе положений речь шла о требованиях, которые
должны соблюдать прокуроры в своей профессиональной деятель-
ности. Генерал-прокурору, в частности, предписывалось обеспечить,
чтобы все прокуроры «в своем звании истинно и ревностно посту-
пали». В случае ненадлежащего исполнения служебных обязанно-
стей они предавались суду Сената. В отношении генерал-прокурора
и обер-прокурора действовало особое правило. Право их судить при-
надлежало только императору («ничьему суду не подлежат, кроме
нашего»).
Чрезвычайно важными были те разделы Указа, которые опре-
деляли государственно-правовой характер функций прокуратуры.
Здесь следует еще и еще раз глубоко вдуматься в смысл законода-
27
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
тельной формулы, ставшей хрестоматийной, которая использована
для обозначения роли генерал-прокурора в государстве: «“...сей чин”
яко око наше и стряпчий о делах государственных». А смысл один —
прокуратура есть орган надзора за исполнением законов. Надзорная
функция для нее уже с первых дней существования выступает глав-
ной, определяющей специфику всей ее деятельности. В наше вре-
мя. когда стало модно говорить о заимствовании опыта «цивилизо-
ванных» стран, что уже, кстати, привело к чувствительным потерям,
время от времени настойчиво выдвигаются предложения об изъятии
у прокуратуры функции надзора. При этом в качестве одного из «се-
рьезных» аргументов указывается на тот факт, что российская проку-
ратура с ее надзорной профилирующей доминантой, имея в виду ее
родоначальника, есть якобы средневековый институт, не имеющий
прака на существование в XX, а тем более в XXI в. С этими доводами,
естественно, согласиться нельзя.
Ряд разделов Указа был посвящен взаимоотношениям прокуро-
ров и фискалата. Этот важный для того времени вопрос приобрел но-
вое звучание в современной действительности, поэтому на нем есть
смысл остановиться несколько подробнее.
Как известно, институт фискалата был учрежден в России Пет-
ром 1 в марте 1711 г. В Указе Петра I от 17 марта 1714 г. подробно
характеризовались функции и полномочия фискалов. Поскольку
в число обязанностей фискалов входило наблюдение за исполнени-
ем действовавших законов, то отдельными исследователями делает-
ся вывод о том, что прокуроры явились преемниками системы фис-
калата в России. Учитывая стойкое и крайне негативное отношение
к фискалам на Руси, в спорах этот аргумент подчас используется не-
доброжелателями для того, чтобы лишний раз бросить тень на со-
временную прокуратуру, порой даже вопреки исторической правде.
Явным несоответствием историческим фактам характеризуется со-
держащееся в «Концепции судебной реформы в РСФСР» выраже-
ние: «Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила их
прокурорами». В историческом плане такого рода выводы несостоя-
тельны. Самостоятельность возникшего в XVIII в. в России институ-
та прокуратуры сейчас уже ни у кого не вызывает сомнений.
Хотелось бы также обратить внимание на то, что сферы деятель-
ности фискалата и прокуратуры, несмотря не некоторое внешнее
частичное совпадение, принципиально различны. Фискалы были
привязаны прежде всего к интересам казны, преследования «всяких
взяток, кражи казны». Прокуроры были обязаны «смотреть», чтобы
28
£ 1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
исполнялись законы российские (дела «самим действом по указам ис-
полнялись»). Фискалы и прокуроры действовали разными методами:
первые в основном тайно, прокуроры — явно. Фискалы входили в си-
стему Сената, прокуроры осуществляли надзор за исполнением ими
своих обязанностей. Фискалы получали плату за свой труд за счет де-
ие г, которые изы мал ис ь по фи скал ьн ы м делам (« штрафн ых денег»),
прокуроры были независимы от поступлений в казну средств, кото-
рые были бы связаны с их профессиональной деятельностью. Нако-
нец, не следует игнорировать тот факт, что создание прокуратуры не
повлекло ликвидации системы фискалата. Эти системы продолжали
действовать одновременно. Установившиеся между ними отноше-
ния отнюдь не говорили о каком-либо преемстве. В соответствии с
Указом Петра I от 27 марта 1722 г. фискальные органы были подчи-
нены прокуратуре, но подчинены особо. Речь в данном случае долж-
на идти, скорее, о реализации надзорных полномочий прокуратуры
в отношении них, нежели об организационном объединении. Так,
прокурор должен был принимать от фискалов сообщения («доноше-
ния») о всех фактах выявленных злоупотреблений и немедленно их
пресекать. Однако если прокурор неоперативно реагировал на такие
сообщения («ежели прокуроры по тем доношениям будут мешкать»),
то фискалы действовали в целях изменения отношения прокурора на
сей раз уже по своей линии — «доношения» соответствующего содер-
жания направлялись обер-фискалу, а не вышестоящему прокурору.
Рассмотренные указы российского императора создали полно-
ценную правовую базу для деятельности нового государственно-
правового института. Это, безусловно, было важнейшей предпосыл-
кой ее утверждения в российской правовой действительности. Вместе
с тем успешному утверждению российской прокуратуры в государст-
венной практике, завоеванию ею высокого авторитета уже с первых
дней своего существования в не менее решающей степени способ-
ствовали еще два важных обстоятельства: отношение к прокуратуре
верховной власти и личностные качества работников прокуратуры,
в особенности ее высшего звена. Свидетельства историков донес-
ли до нас многочисленные факты постоянного оказания Петром I
знаков внимания прокуратуре. Исключительно удачным был выбор
императором первого генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужин-
ского. Об этой легендарной фигуре в российской истории написано
достаточно много. П.И. Я гужи некий прожил недолгую, но чрезвы-
чайно насыщенную даже по сегодняшним меркам жизнь. Родился он
в 1683 г. в Литве в семье органиста. Был денщиком Петра I, служил
29
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
в гвардии, участвовал в военных действиях, показав незаурядную
храбрость. Блестяще проявил себя на дипломатическом поприще.
Был умен, энергичен, обладал большой трудоспособностью. Обязан-
ности генерал-прокурора П.И. Ягужинский выполнял со свойствен-
ной ему энергией и ответственностью. Скончался П.И. Ягужинский
6 апреля 1736 г. в возрасте 53 лет, продолжая сохранять за собой пост
генерал-прокурора, хотя в последние годы жизни он редко исполнял
обязанности по этой должности.
Уникальные свойства прокуратуры как государствен но-право-
вого института, цементирующего российскую государственность,
были учтены Екатериной II в важнейшем законодательном акте —
«Учреждениях для управления губерний», принятом 7 ноября 1775 г.
Имеющие целью создание надежного механизма государственного
управления страной, сокрушительную слабость которого убедитель-
но показало восстание Е. Пугачева, «Учреждения» определили соб-
ственную нишу прокуратуры в системе органов государства, исходя
из ее возможностей воздействия на правоприменительную практи-
ку. Определили с высокой степенью точности и обстоятельностью,
которые позволили губернскому прокурору на долгое время стать
одной из ключевых фигур в системе государственного администра-
тивного управления.
Главная задача губернского прокурора заключалась в осущест-
влении надзора за исполнением законоположений, наблюдение за
порядком, «законами определенного». Губернский прокурор являл-
ся представителем центра, верховной власти и обязан был следить
за тем, чтобы установки центра проводились в жизнь на местах без
каких-либо отклонений.
Губернский прокурор «Учреждениями для управления губерний»
наделялся широкими полномочиями, дававшими ему реальные воз-
можности для проведения активных действий не только по выявле-
нию и устранению нарушений закона, но и их предупреждению. Он
был обязан доводить до сведения лиц, осуществляющих правопри-
менительную деятельность, содержание вновь принятых законов.
Губернский прокурор следил за тем, чтобы органы исполнительной
власти строго придерживались в своей деятельности требований за-
конов и не допускали уклонения от возложенных на них обязанно-
стей, одновременно не вторгаясь в сферу действий друг их.
Выполнение возложенной на губернского прокурора функ-
ции надзора имело определенную специфику. В его компетенцию
не входило непосредственное устранение нарушений закона. О вы-
30
£ 1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
явленных злоупотреблениях губернский прокурор в соответствии
с законом должен был сообщать тому органу, который был право-
мочен устранить правонарушение («наместническое правление»), и
генерал-прокурору. В последнем случае преследовалась цель уведом-
ления руководителя прокурорской системы о результатах действий
губернского прокурора. Выполнение данной обязанности позволя-
ло также использовать полномочия генерал-прокурора для устране-
ния правонарушений в ситуациях, выходивших за пределы возмож-
ностей губернского прокурора.
Закон ориентировал губернского прокурора на поддержание по-
стоянных связей с губернскими органами власти. Была установлена
определенная группа наиболее важных нарушений, о которых про-
курор сообщал органам власти в обязательном порядке. В основ-
ном они были связаны с ненадлежащим отношением к законам («о
неточном где в судебном месте исполнении законов, учреждений и
указов») и ненадлежащим исполнением должностных обязанностей,
например, сообщать «о ленивых в исполнении должности», высту-
плениями против власти («буде где в наместничестве есть непослу-
шание или ропот»), причинением материального или иного вреда
интересам государства («о запрещенной торговле», «о казенном и об-
щественном ущербе») и др.
В случае возникновения спорных ситуаций в правоприменитель-
ной практике закон предписывал получение заключения прокуро-
ра и указывал на необходимость устранения возникших сомнений с
учетом данного заключения.
Предметом особой заботы прокурора был надзор за законностью
содержания лиц под стражей. В целях обеспечения действенного
надзора прокурор должен был регулярно посещать тюрьмы, причем
не реже одного раза в неделю («а именно по пятницам после обеда»).
В задачи прокурора в данной части входило решение широкого кру-
га вопросов, начиная с попечения «о прокормлении под стражею со-
держащихся» и кончая принятием мер, необходимых для скорого и
справедливого рассмотрения их дел.
Помощниками (и одновременно советниками) губернского про-
курора выступали губернские стряпчие. Один из них именовался
губернский стряпчий уголовных дел, другой — губернский стряп-
чий казенных дел. Губернские стряпчие должны были губернскому
прокурору «служить советом в случающихся делах его должности» и
представлять губернского прокурора при рассмотрении дел в палатах
(«именем его предлагать заключения»).
31
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
Губернские прокуроры сыграли заметную роль в укреплении ав-
торитета прокуратуры в обществе. Как справедливо отмечал круп-
нейший специалист в области права И.Я. Фойницкий: «В истории
насаждения законности на русской почве институт губернских про-
куроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для
перехода от системы управления по личному усмотрению к системе
управления подзаконного»’. Надзорная практика прокуратуры знает
немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров со зло-
употреблениями местных властей. Губернские прокуроры дали стра-
не многих прекрасных судебных деятелей. Их многосторонний, на-
пряженный. подчиненный интересам отечества труд имел большое
значение для общества. Институт губернских прокуроров просуще-
ствовал до Судебной реформы 1864 г., которая учредила новую си-
стему организации и деятельности российской прокуратуры. Одна-
ко фактически губернские прокуроры действовали почти до начала
XX столетия, бесконфликтно уживаясь с новой «судебной» системой
органов прокуратуры.
Своеобразной вехой в истории российской прокуратуры являет-
ся учреждение в соответствии с Манифестом Александра I от 8 сен-
тября 1802 г. Министерства юстиции. Министр юстиции одновре-
менно являлся генерал-прокурором.
Министерства пришли на смену петровским коллегиям. Созда-
ние министерств обеспечивало более высокий уровень организации
государственного управления. В усовершенствованной таким об-
разом системе управления существенная роль отводилась генерал-
прокурору как главе органов прокуратуры, призванных от имени
государства отслеживать нарушения законов, в том числе и совер-
шаемых органами исполнительной власти, способствовать их эф-
фективной работе путем устранения допускаемых ими нарушений
правовых предписаний. Первоначально, как известно, было соз-
дано восемь министерств: военных сухопутных сил. военных мор-
ских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов,
юстиции, народного просвещения. Министерство юстиции возгла-
вил Г.Р. Державин — известный в России не только поэт своего вре-
мени, но и крупный государственный деятель. Ему довелось служить
губернатором двух губерний, статс-секретарем императрицы Ека-
терины II, сенатором, занимать другие государственные должно-
Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб.. 1912. С. 523.
32
£ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
ст и. Назначение императором Александром I Державина министром
юстиции, совмещающим и должность генерал-прокурора, было обо-
снованным. В качестве генерал-прокурора Г.Р. Державин показал
себя незаурядным организатором. Подбираемые им прокуроры от-
личались образованностью, ответственным отношением к делу, по-
рядочностью. Разработанная им инструкция (циркулярный ордер)
по информационному обеспечению профессиональной деятельно-
сти губернских прокуроров сыграла позитивную роль в достижении
единства действий прокурорской системы страны. К сожалению, на
посту генерал-прокурора Г.Р. Державин находился недолго — чуть
больше года, но сумел оставить свой след в истории прокуратуры.
Объединявший деятельность министерств Комитет министров
Российской империи придавал серьезное значение деятельности
прокуратуры, обеспечению статуса прокуроров как независимых
представителей верховной власти в делах, связанных с исполнени-
ем законов. В Высочайше утвержденном Положении Комитета ми-
нистров от 1 июля 1819 г. устанавливалось: «Польза службы требует,
лабы прокурор как блюститель га точным исполнением гаконов, и
как чиновник, ни в чем губернатору не подчиненный, никогда с ним
в дружественной связи не был, ибо в сем последнем случае Верхов-
ное Правительство ни через кого уже по обязанности ни в каких бес-
порядках в губернии и узнавать не будет иметь способа».
§ 2.	Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
Радикальные изменения в правовой статус российской прокура-
туры были внесены Судебной реформой 1864 г. Из четырех законо-
дательных актов, включавших документы Судебной реформы, три
имели прямое отношение к организации и деятельности прокурату-
ры. Наиболее широкий круг вопросов, связанных с деятельностью
прокуратуры, был представлен в «Учреждениях судебных установ-
лений», определивших систему судов и состоящих при них проку-
роров.
Как было гаписано в «Учреждениях судебных установлений»,
прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и
их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как
генерал-прокурора. Должности обер-прокуроров (и их товарищей)
учреждались в Сенате, прокуроров (и товарищей прокурора) - при
судебных палатах, окружных судах. «Учреждения судебных установ-
33
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
лений» содержали специальный раздел, именовавшийся «О лицах
прокурорского надзора». В данном разделе излагались требования,
предъявляемые к прокурорам (их товарищам), нормы, устанавливав-
шие их отношения с судами, порядок отношений между прокурора-
ми, занимавшими различные места в служебной лестнице прокурор-
ских должностей, организацию работы прокуроров и др.
Требования, предъявляемые к прокурорам, были высокими и
приравнивались к требованиям, предъявляемым к судьям. Для заня-
тия прокурорской должности нужен был определенный стаж. Уста-
новление его длительности в законе исходило из минимального пе-
риода времени, позволявшего составить необходимое представление
о моральных и профессиональных качествах претендента на про-
курорскую должность. Размер стажа дифференцировался в зависи-
мости от вида должности. Товарищ прокурора окружного суда дол-
жен был иметь стаж судейской или адвокатской практики не менее
четырех лет, прокурор окружного суда, а также товарищ прокурора
судебной палаты — 6 лет, прокурор судебной палаты — 8 лет, обер-
прокурор Сената — 12 лет. Назначение товарищей прокурора окруж-
ных судов производилось Министром юстиции, остальных прокуро-
ров — Высочайшей властью (императором), причем прокуроры су-
дебных палат, обер-прокуроры кассационных департаментов Сената
и общего их собрания — Именными Высочайшими указами.
Функциональные обязанности прокуроров регламентировались
Уставом уголовного судопроизводства и Уставом гражданского судо-
производства.
Основной функцией прокурора в уголовном судопроизводстве
выступало уголовное преследование. Понятие «прокурорский над-
зор» сохранялось в силу того, что на прокурора возлагалась обязан-
ность осуществлять надзор за исполнением законов органами пред-
варительного следствия и надзор по делам арестантским. Опре-
деленные полномочия надзорного характера прокуроры имели и
в отношении судов. Хотя общепризнанным и считалось, что, как и
в дальнейшем, за судебными местами прокуратура права надзора не
имела, прокуратура вместе с тем воспринималась как «контрольный
орган правительственной власти, обязанный наблюдать за правиль-
ным применением закона судебными установлениями»1.
Фойницкий И.Я. Указ. соч. С. 524—525.
34
£ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
Сами прокуроры и их товарищи предварительного следствия не
вели, но надзор («наблюдение») за его производством осуществляли
постоянно. Дознание, производимое полицией, находилось в непо-
средственной зависимости от прокурора.
Надзорные полномочия прокурора в отношении следователей
были вполне достаточными для влияния на ход предварительного
следствия, обеспечения его законности. Он мог присутствовать при
производстве следственных действий, давать предложения о задер-
жании обвиняемого, обращаться к следователю с требованиями.
По материалам предварительного следствия прокурором состав-
лялось заключение о предании обвиняемого суду в форме обвини-
тельного акта. При отсутствии оснований для предания суду выно-
силось заключение о прекращении дела.
При рассмотрении дела судом первой инстанции прокурор вы-
ступал в качестве стороны, представляющей государственное обви-
нение. Прокурор вправе был приносить протест на приговор, поста-
новленный, по его мнению, с нарушением закона. Доминирование
интересов соблюдения закона, лежавшее в основе принесения про-
курором протеста, предопределяло, что сделано это может быть не
только в целях отягощения участи осужденного, ио и ее смягчения.
Сильной стороной регулирования правового положения проку-
рора было точное определение принципов организации его деятель-
ности: принципа единства («отлучка прокурора не прерывает судеб-
ного заседания, если он заменил себя кем-либо из лиц прокурор-
ского надзора»), принципа самостоятельности прокурора в решении
рассматриваемых в заседании вопросов.
Судебная реформа 1864 г. акцентировала внимание на выполне-
нии прокуратурой функции уголовного преследования. Надзор за ис-
полнением законов органами государственного управления из сфе-
ры деятельности прокуратуры был исключен, хотя в последующем
отдельные его элементы были введены в прокурорскую практику.
Прокурорский надзор, как известно, это средство, используемое
государством для утверждения единого понимания на территории
всей страны смысла законов, последовательного и неуклонного про-
ведения воли центра во всех сферах жизнедеятельности общества.
Сильный прокурорский надзор возможен только в условиях сильной
государственной власти, утверждению которой он непосредственно
способствует. Сокращение сферы влияния прокурорского надзора
возможно в тех случаях, когда власть не может обеспечить сохране-
ние влияния в соответствующих областях государственной практики
35
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
либо когда данные области могут вполне нормально функциониро-
вать без применения средств прокурорского надзора.
Ситуация в России, сложившаяся на момент проведения Судеб-
ной реформы 1864 г., не давала оснований для отказа от надзорной
функции прокуратуры. Более того, повышенная напряженность рабо-
ты государственного механизма, связанная с проведением меропри-
ятий, обусловленных недавней отменой крепостного права, рефор-
мами местного управления и местного самоуправления, требовала
более усиленного внимания к утверждению дисциплины в обществе,
достигаемому на основе повсеместного исполнения требований за-
кона. Нередко позицию разработчиков актов Судебной реформы
связывают с их увлеченностью примером западных стран, ушедших
тогда, по сравнению с Россией, в области преобразования правовых
учреждений намного дальше. Влияние данного фактора, безусловно,
не следует сбрасывать со счетов. Но он не был единственным и тем
более решающим. Есть основания полагать, что большую роль в дан-
ном случае сыграли административная власть, которая часто тяго-
тилась вниманием прокурора, воспринимая его действия как огра-
ничение свободы в принятии и проведении в жизнь управленческих
решений, давление чиновников, предпочитавших класть в их осно-
ву не столько предписания закона, сколько собственное усмотрение.
Подобные настроения могут отличаться высокой степенью стойко-
сти и встречаться в любые времена. Отчасти с ними связаны перио-
дически возникающие уже в наше время предложения об ограниче-
нии полномочий прокуратуры и в первую очередь надзорных.
Многие прогрессивно мыслящие юристы восприняли отлучение
прокуратуры Судебной реформой 1864 г. от надзорной функции как
ошибку. Крупнейший российский судебный деятель А.Ф. Кони по
этому поводу заметил: «Совершенное изменение в характере деятель-
ности прокурора, придавая ему “обвинительную обособленность”,
быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения,
но противоречило условиям нашей административной жизни и шло
вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя.
В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчис-
тить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнив-
шими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса...»1 Нс
менее образно по поводу произведенного реформирования проку-
1 КониА.Ф. Собр. соч. Т. 5. М., 19бй. С. 7.
36
£ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
ратуры высказался другой современник — известный писатель того
времени Д. Аверкиев: «Существуй далее старая прокуратура, иначе
шли бы дела в губернских присутственных местах и в наших думах и
земствах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы света
божьего. Дело обходилось бы проще. Губернский прокурор, присут-
ствуя в думе и земстве, как он присутствовал в дворянском собрании,
и усмотрев несогласие тех или иных постановлений с законом, заяв-
лял бы свой протест. И то, что нынче громко именуется борьбою с
властью, называлось бы попросту отступлением от закона»1.
Бесспорно, значение Судебной реформы не следует принижать.
Это было действительно крупное событие в правовой жизни Рос-
сии, определившее на много лет вперед развитие правовой мысли и
правовой практики. Однако и ошибки нельзя не замечать. Выдаю-
щаяся по своим масштабам, новаторству, а главное, целям, работа
по созданию в России суда «скорого, правого, милостивого, равного
для всех подданных», для прокуратуры неожиданно обернулась чув-
ствительными потерями. Их последствия отрицательно отразились
на российской правовой действительности. Преподнесенный Судеб-
ной реформой 1864 г. урок необходимо иметь в виду при проведе-
нии реформаторских акций, касающихся деятельности современной
прокуратуры. Тем более в наше время, когда оппоненты прокурату-
ры постоянно апеллируют к результатам Судебной реформы, пыта-
ясь доказать якобы полную несовместимость надзорной функции
прокуратуры с ее государственно-правовым назначением. Функция
любого государственного органа может быть упразднена лишь после
того, как она полностью исчерпала свой потенциал. О функции над-
зора прокуратуры такого нельзя было сказать ни в период проведе-
ния Судебной реформы 1864 г., ни сейчас.
Последствия утраты прокуратурой надзорной функции в сфере
обеспечения законности в административной деятельности в опре-
деленной мере были снивелированы наделением прокурора полно-
мочиями по участию в рассмотрении судами гражданских дел. Устав
гражданского судопроизводства предоставлял прокурору достаточно
широкие возможности защиты от имени государства прав и закон-
ных интересов граждан, которые могли быть нарушены действия-
ми органов власти. В частности, на прокурора возлагалась обязан-
ность участвовать и давать в суде заключение по делам о взыскании
Аверкиев Д. Дневник писателя. СПб.. 1886. С 116.
37
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
за вред и убытки, по делам, связанным с решениями о выдаче сви-
детельств на право бедности, по делам лиц, не достигших совершен-
нолетия. глухонемых, «умалишенных», по делам казенного управ-
ления и др.
Четвертый законодательный акт Судебной реформы 1864 г. —
«Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями», будучи ис-
ключительно важным для реформирования сложной судебной систе-
мы России, повышения доступности суда для широких масс граждан,
как видно из его названия, прямого отношения к деятельности про-
куратуры не имел. Связь с мировыми судьями у прокуроров не была
столь тесной. Порядок от ношений прокуратуры с мировой юсти-
цией регламентировался «Уставом уголовного судопроизводства».
В рассмотрении дел мировыми судьями прокурор (точнее, товарищ
прокурора) участия не принимал. Обвинение здесь поддерживалось
частными лицами либо полицией. Влияние прокурора на приговор
мирового судьи могло выражаться в поддержании или оставлении
без рассмотрения жалобы («изъявления неудовольствия») полиции
на приговор. Товарищ прокурора участвовал в съездах мировых су-
дей. Его роль выражалась в оформлении вопросов, разрешение кото-
рых необходимо для устранения противоречий в материалах, имев-
шихся в деле, изложении мнения о значении исследованных в суде
доказательств и даче заключения о возможности их использования
в рассматриваемом деле.
В том виде, как она была учреждена законодательными актами
1864 г., прокуратура просуществовала до октября 1917 г.
§ 3.	Прокуратура РСФСР
Как известно. Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР
от 22 ноября 1917 г. «О суде» институт прокурорского надзора был
упразднен. Отсутствие прокуратуры негативно сказалось на состоя-
нии законности. Попытки возложения выполнявшихся прокурату-
рой функций на другие органы не могли считаться успешными. Воп-
рос о воссоздании российской прокуратуры с особой остротой встал
в начале 20-х гг., когда процессы социальной дестабилизации при-
няли масштабы, угрожающие целостности государства, и возникла
необходимость принятия результативных мер по выходу страны из
кризисной ситуации и определению дальнейшей стратегии развития
страны.
38
3. Прокуратура РСФСР
Решение об учреждении в РСФСР государственной прокурату-
ры было принято 28 мая 1922 г. третьей сессией ВЦИК IX созыва.
В утвержденном ВЦИК «Положении о прокурорском надзоре» было
указано, что государственная прокуратура учреждается в целях «осу-
ществления надзора за соблюдением законов и в интересах правиль-
ной постановки борьбы с преступностью».
В качестве основных функций прокуратуры «Положение» опре-
деляло: осуществление надзора за законностью действий всех орга-
нов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных
организаций и частных лиц; непосредственное наблюдение за дея-
тельностью следственных органов, а также органов Государствен-
ного Политического Управления1; поддержание обвинения в суде;
наблюдение за законностью содержания заключенных под стражей.
Структура органов прокуратуры строилась по территориаль-
ному признаку, исходя из существовавшего административно-
территориального деления и национально-государственных обра-
зований. Во главе прокуратуры в качестве Прокурора Республики
стоял Народный Комиссар Юстиции. Центральный аппарат проку-
ратуры представлял Отдел прокуратуры Народного Комиссариата
Юстиции. Отдел прокуратуры НКЮ РСФСР по Положению о На-
родном Комиссариате Юстиции, утвержденному декретом ВЦИК от
1 февраля 1923 г., состоял из четырех подотделов: общего управления
и личного состава прокурорского надзора: общего надзора: надзора
за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; госу-
дарственного обвинения, включавшего также и следственную часть.
Положением о судоустройстве РСФСР 1922 г. при отделе прокурату-
ры НКЮ предусматривались должности следователей для производ-
ства срочных расследований по важнейшим делам.
На Прокурора Республики согласно «Положению о прокурор-
ском надзоре» возлагалось осуществление надзора за законностью
деятельности всех народных комиссариатов и других центральных
учреждений и организаций; опротестование противоречащих зако-
ну распоряжений и постановлений указанных органов; руководство
системой органов прокуратуры; непосредственное осуществление
Государствен нос Политическое Управление (ГПУ) было создано декретом ВЦИК
от 6 февраля 1922 г. при НКВД РСФСР. В его задачи входила борьба с государ-
ственными преступлениями, охрана жслсзноло|Х)жных и водных путей, полити-
ческая охрана границ РСФСР, выполнение специальных поручений Президиума
ВНИК или СНК РСФСР по охране революционного порядка.
39
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
функций нижестоящих прокуроров во всех случаях, когда это будет
признано необходимым.
«Положением о прокурорском надзоре» устанавливалось, что
при Прокуроре Республики состоят помощники, утверждаемые Пре-
зидиумом В ЦИК по представлению Прокурора Республики.
Самостоятельное звено системы органов прокуратуры представ-
ляли губернские и областные прокуроры и состоящие при них по-
мощники, прокуроры автономных республик. Прокуроры губерний
и областей назначались и освобождались от должности Прокурором
Республики. Ему же они непосредственно подчинялись. Помощни-
ки прокуроров губерний и областей назначались Прокурором Рес-
публики по представлению соответствующего прокурора. Обязан-
ности помощников определялись прокурором губернии, области,
исходя из необходимости решения стоявших перед органами проку-
ратуры задач в пределах отдельных регионов.
Сфера деятельности прокуроров на местах была связана в основ-
ном с осуществлением функций надзора. Им вменялось в обязанность
входить с представлениями в исполнительные комитеты об отмене
или изменении изданных ими незаконных актов либо опротестовы-
вать их через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров
или Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, давать
указания и разъяснения органам дознания и предварительного след-
ствия по вопросам расследования преступлений. Вместе с тем на них
возлагался значительный объем работы в области борьбы с преступ-
ностью. Ими производилось возбуждение уголовного преследования
против должностных и частных лиц, разрешение вопросов о преда-
нии суду и прекращении дел, утверждение обвинительных заключе-
ний следователей, поддержание обвинения в суде, опротестование
выносимых судом приговоров и определений, проверка законности
содержания под стражей в местах лишения свободы.
В организации прокуратур губерний и областей действовал прин-
цип ценлрализации и подчинения всех прокуроров Прокурору Рес-
публики. Находясь структурно в системе Народного Комиссариата
Юстиции, прокуратура сохраняла свою автономность и независи-
мость от органов исполнительной власти, что было необходимо для
эффективного выполнения ею надзорных функций.
Принцип централизации распространялся и на военные про-
куратуры, состоявшие при военных трибуналах. Согласно Положе-
нию о судоустройстве РСФСР в редакции Постановления ВЦП К от
7 июля 1923 г. военные прокуроры назначались, увольнялись и пе-
40
3. Прокуратура РСФСР
ремещались Прокурором Республики. В повседневной деятельности
они подчинялись помощнику Прокурора Республики, состоявше-
му при Верховном Суде РСФСР (в последующие годы — помощнику
Прокурора Верховного Суда Союза ССР по военной прокуратуре).
Некоторое отступление от принципа централизации, учиты-
вая особенности конституционного статуса национально-государ-
ственных образований, в «Положении о прокурорском надзо-
ре» было допущено в отношении прокуратур входивших в состав
РСФСР автономных республик. Они так же, как и другие прокура-
туры были подчинены и подотчетны Прокурору Республики по во-
просам надзора за исполнением законодательства. Однако порядок
назначения и освобождения от должности прокуроров автономных
республик устанавливался иной. Данные вопросы решал не Про-
курор Республики, а Центральный Исполнительный Комитет ав-
тономной республики. Это была уступка национальным настрое-
ниям народов, населявших РСФСР, хотя более плодотворным для
обеспечения эффективности действий российской прокуратуры по
утверждению законности как в интересах государства в целом, так и
в интересах представленных в России национальностей было бы не-
уклонное следование принципу централизации организации и дея-
тельности органов прокуратуры.
Образование Союза Советских Социалистических Республик,
состоявшееся на основе принятого на Первом съезде Советов Со-
юза Советских Социалистических Республик 30 декабря 1922 г. До-
говора об образовании СССР, обусловило необходимость внесения
соответствующих коррективов в организацию и деятельность орга-
нов прокуратуры. Однако практически они свелись к минимуму. До
1933 г., когда была учреждена Прокуратура Союза ССР, прокуратура
РСФСР фактически сохраняла свою самостоятельность, не имея над
собой соответствующего руководящего союзного органа.
Следует отметить, что в специальной литературе имеются ука-
зания на то. что органы прокуратуры до 1933 г. структурно входили
в состав Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. Анализ право-
вых актов о прокуратуре РСФСР, Прокуратуре Верховного Суда Со-
юза ССР позволяет согласиться с таким выводом только частично,
а именно: только в отношении военной прокуратуры. Обратимся к
законодательным актам, в которых получили освещение данные во-
просы.
В первой Конституции (Основном Законе) СССР, принятой
Центральным Исполнительным Комитетом СССР (ЦИК СССР)
41
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
6 июля 1923 г. и окончательно утвержденной Вторым Всесоюзным
съездом Советов 31 января 1924 г., содержалась глава седьмая «О
Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик».
Находящаяся в этой главе ст. 46 Конституции СССР была непосред-
ственно посвящена характеристике конституционного статуса Про-
курора Верховного Суда СССР. В ней говорилось: «Прокурор Вер-
ховного Суда Союза Советских Социалистических Республик и его
заместитель назначаются Президиумом Центрального Исполнитель-
ного Комитета Союза Советских Социалистических Республик. На
обязанности Прокурора Верховного Суда Союза Советских Социа-
листических Республик лежит дача заключений по всем вопросам,
подлежащим разрешению Верховным Судом Союза Советских Со-
циалистических Республик, поддержание обвинения в заседании его
и в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верхов-
ного Суда Союза Советских Социалистических Республик опроте-
стование их в Президиум Центрального Исполнительного Комитета
Союза Советских Социалистических Республик». Кроме того, ст. 47
Конституции СССР предусматривалось право направления Про-
курором Верховного Суда Союза Советских Социалистических Ре-
спублик, а также прокурорами союзных республик на рассмотрение
пленарного заседания относящихся к компетенции Верховного Суда
Союза Советских Социалистических Республик вопросов, указан-
ных в ст. 43 Конституции СССР. К компетенции Верховного Суда
соответственно относились; дача верховным судам союзных респу-
блик руководящих разъяснений по вопросам общесоюзного зако-
нодательства; рассмотрение и опротестование перед Центральным
Исполнительным Комитетом СССР по представлению Прокурора
Верховного Суда СССР постановлений, решений и приговоров вер-
ховных судов союзных республик по соображениям их противоре-
чия общесоюзному законодательству или поскольку ими затрагива-
ются интересы других республик; дача заключений по требованию
ЦИК СССР о законности постановлений союзных республик с точ-
ки зрения соответствия их Конституции СССР; разрешение судеб-
ных споров между союзными республиками; рассмотрение дел по
обвинению высших должностных лиц государства в преступлениях
по должности. Как видно из приведенных положений Конституции
СССР 1924 г., в ней нет прямых и даже косвенных указаний на под-
чиненность Прокурору Верховного Суда Союза ССР прокуроров со-
юзных республик. В Положении о Верховном Суде Союза Советских
Социалистических Республик, утвержденном Центральным Испол-
42
3. Прокуратура РСФСР
нительным Комитетом СССР 23 ноября 1923 г., в разделе VII, не-
посредственно посвященном прокуратуре, содержались положения,
определявшие порядок назначения Прокурора Верховного Суда Со-
юза ССР и его заместителя, их полномочия в области общего надзо-
ра, судебного надзора, надзора за законностью Объединенного Го-
сударственного Политического Управления Союза ССР. В этом же
разделе говорилось о назначении двух помощников Прокурора Вер-
ховного Суда Союза ССР: по надзору за Объединенным Государ-
ственным Политическим Управлением и по военной прокуратуре
и военной коллегии Верховного Суда Союза ССР, что также не по-
зволяет сделать вывод о подчиненности республиканских прокура-
тур Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР. Положением о Вер-
ховном Суде Союза Советских Социалистических Республик преду-
сматривалось только право Прокурора Верховного Суда Союза ССР
назначать и увольнять по представлению прокуроров союзных рес-
публик работников (лиц) военной прокуратуры. В отношении дру-
гих категорий прокурорских работников каких-либо указаний об их
нахождении под эгидой Прокурора Верховного Суда Союза ССР не
имелось. Аналогичная позиция законодателя просматривается в дру-
гих нормативных актах: Основах судоустройства Союза ССР и союз-
ных республик 1924г.,вст. 14 которых четко и определенно сформу-
лировано положение, гласящее — прокуратура союзной республики
строится на началах централизации и подчинения исключитель-
но прокурору республики; Положении «О судоустройстве» 1926 г.
(гл. X), определившем компетенцию государственной прокуратуры,
ее основные функции, организационные основы деятельности, и др.
Примечательно, что утвержденное постановлением ЦИК и СНК
СССР 24 июля 1929 г. Положение о Верховном Суде Союза ССР и
прокуратуре Верховного Суда Союза ССР в числе полномочий Про-
курора Верховного Суда Союза ССР, касающихся его отношений с
прокурорами союзных республик, предусматривало права отнюдь
не организационного руководства деятельностью прокуратур респу-
бликанского звена и ниже. Так, Прокурор Верховного Суда СССР
был наделен правом требовать через прокуроров союзных республик
копий постановлений, приговоров, решений и определений по от-
дельным делам, предлагать прокурорам союзных республик, в случа-
ях нарушения союзного законодательства, вносить на рассмотрение
соответствующих судебных инстанций конкретные дела, приговоры
и решения по которым вступили в законную силу; приостанавливать
через прокуроров союзных республик исполнение постановлений,
43
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
приговоров, решений и определений судебных учреждений союз-
ных республик. Однако издавать приказы, циркуляры, инструкции
и разъяснения Прокурор Верховного Суда Союза ССР мог толь-
ко в той части, которая касалась определения оснований, порядка
и направлений «деятельности Прокуратуры Верховного Суда Союза
ССР и местной военной прокуратуры». Точно так же его полномо-
чия по отмене приказов, циркуляров постановлений распространя-
лись лишь на акты его помошников и органы военной прокуратуры.
Бесспорно, Прокуратура Верховного Суда Союза ССР не могла не
оказывать и действительно оказывала серьезное влияние на функци-
онирование органов прокуратуры всех союзных республик, включая
и Российскую Федерацию. Но это было влияние скорее координаци-
онного характера, влияние, хотя и утверждающее единство методи-
ческих основ деятельности органов прокуратуры в масштабе создан-
ного союзного государства, тем не менее недостаточное для превра-
щения действующих на территории СССР учреждений прокуратуры
в консолидированную, подчиняющуюся точно выверенным требова-
ниям деловой субординации систему. Не способствовало этому и на-
хождение Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР и прокуратур
союзных республик в разных правовых структурах.
Промедление с осуществлением централизации органов Про-
куратуры СССР снижало возможности использования потенциа-
ла прокурорской системы для решения стоявших перед государст-
вом задач обеспечения экономического и социального развития, во-
просов, связанных с защитой прав и законных интересов граждан.
Правовым актом, объединившим органы прокуратуры страны в еди-
ную систему, явилось Постановление ЦИКи СНК СССР от 20 июня
1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»1. Прокуратура Со-
юза ССР учреждалась как высшее звено прокурорской системы стра-
ны. Постановлением на Прокуратуру возлагались:
«а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений от-
дельных ведомств Союза ССР и союзных республик и мест-
ных органов власти — Конституции и постановлениям Пра-
вительства Союза ССР;
б)	наблюдение за правильным и единообразным применением
законов судебными учреждениями союзных республик с пра-
вом истребования любого дела в любой стадии производства,
1 СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 239.
44
3. Прокуратура РСФСР
опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие
инстанции и приостановления их исполнения;
в)	возбуждение уголовного преследования и поддержание об-
винения во всех судебных инстанциях на территории Союза
ССР;
*
г)	надзор, на основе особого положения, за законностью и пра-
вильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и
исправительно-трудовых учреждений;
д)	общее руководство деятельностью прокуратуры союзных рес-
публик».
С момента принятия данного постановления прокуроры союз-
ных республик, включая и прокурора РСФСР, перешли в подчине-
ние Прокурору Союза ССР, а прокуратуры союзных республик ста-
ли представлять одно из звеньев системы союзных органов проку-
ратуры.
Данное постановление имело крупное значение для органов про-
куратуры, действовавших на территории СССР. Это был важный шаг
на пути создания единой централизованной системы общесоюзных
органов прокуратуры. Однако только этим актом в должном объеме
данная проблема не могла быть решена. Несомненно, в плане опре-
деления правовой базы деятельности прокуратуры позитивную роль
сыграли Положение о Прокуратуре Союза ССР, утвержденное Пос-
тановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 17 декабря 1933 г., и ряд
других постановлений высших органов государства. В то же время
сохранялась неопределенность места прокуратуры в системе госу-
дарственных органов. Будучи элементами самостоятельного госу-
дарственного института, прокуратуры союзных и автономных респуб-
лик продолжали, пусть, в сущности, номинально, входить в систему
народных комиссариатов юстиции, что нс могло не иметь опреде-
ленных отрицательных последствий. Такая ситуация порождала из-
вестную зависимость органа надзора за исполнением законов от ис-
полнительной власти, препятствовала осознанию представителями
властных структур истинного назначения прокурорского надзора,
его роли в государственном строительстве, обеспечении законности.
Выделение ор1анов прокуратуры из системы народных комиссариа-
тов юстиции союзных и автономных республик и передача их в под-
чинение непосредственно Прокурору Союза ССР, осуществленное
в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля
1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза
45
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
ССР»1, было решением большой государственной значимости, спо-
собствовавшим формированию стройной системы органов прокура-
туры. Справедливости ради надо сказать, что вскоре после принятия
постановления «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» Прокура-
тура Верховного Суда Союза ССР был упразднена.
Период с 1933 по 1936 г., таким образом, являлся, по существу,
периодом организационного становления системы органов прокура-
туры СССР, оформления ее правового статуса.
Конституция СССР 1936 г. ознаменовала начало качественно
нового этапа в истории российской прокуратуры. Принятая в 1937
г. Конституция РСФСР полностью восприняла положения о проку-
ратуре, воплощенные в Конституции СССР, сохранив даже форму
их включения в Основной Закон. Вопросы, определяющие консти-
туционный статус прокуратуры России, нашли отражение в отдель-
ной — десятой, главе «Суд и прокуратура». В ней так же, как в союз-
ной Конституции, прокуратуре были посвящены пять статей (117—
121). В Конституции РСФСР в полном созвучии с Конституцией
СССР прокурорский надзор характеризовался как высший надзор.
Было закреплено принципиально важное положение об осущест-
влении органами прокуратуры своих функций независимо от каких
бы то ни было местных органов. Высокий конституционный статус
прокуратуры РСФСР имел определяющее значение для внесения ею
значительного вклада в укрепление законности не только в России,
но и в Советском Союзе в целом.
Исключительно сложным этапом в истории российской проку-
ратуры были годы Великой Отечественной войны. В предельно сжа-
тые сроки необходимо было перестроить всю организацию работы
органов прокуратуры применительно к условиям военного времени.
Вместе со всей страной прокурорские работники принимали актив-
ное участие в реализации мер по укреплению обороноспособности и
боевой моши государства, обеспечению бесперебойной работы тыла.
Предметом особого внимания прокуратуры являлось поддержание
стабильного правопорядка в стране, укрепление общественной безо-
пасности, зашита прав граждан. За выдающиеся заслуги в обеспече-
нии законности, укреплении правопорядка и охране интересов го-
Нужно также отмстить, что принятие Постановления об учреждении Прокура-
туры Союза ССР нс сопровождалось внесением соответствующих изменений
в Конституцию СССР.
46
§ 3. Прокуратура РСФСР
сударства в условиях Отечественной войны работа большого числа
прокуроров и следователей прокуратуры была отмечена высокими
правительственными наградами.
Ведущее место в военный период в деятельности прокуратуры за-
нимал надзор за исполнением Указа Президиума Верховного Сове-
та СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», законодатель-
ства о соблюдении трудового законодательства и ответственности за
его нарушение рабочих и служащих предприятий военной промыш-
ленности, Постановления Государственного Комитета Обороны от
16 января 1942 г. о сдаче воинским частям, органам Наркомата обо-
роны или местным органам власти гражданами, проживающими
в освобожденных от фашистских оккупантов населенных пунктах,
брошенного противникам и подобранного ими оружия и боепри-
пасов, обмундирования, автотранспорта, продовольствия и фуража,
прочего трофейного воинского имущества, а также имущества, при-
надлежащего частям Красной Армии, советским, общественным ор-
ганизациям и частным лицам. Постоянное внимание прокурорами
уделялось надзору за исполнением законодательства о правах семей
защитников Родины, о борьбе с детской беспризорностью и безнад-
зорностью, о сохранности государственного и колхозного имуще-
ства, о борьбе с разбазариванием хлебопродуктов. Наряду с осущест-
влением своих непосредственных профессиональных обязанностей
в деятельности прокуроров существенное место занимало выполне-
ние многочисленных заданий партийных и советских органов, свя-
занных с решением задач организационного и хозяйственного ха-
рактера.
Напряженно работал в годы войны следственный аппарат проку-
ратуры, хотя его деятельность регулярно подвергалась острой крити-
ке. Несмотря на трудности в комплектовании кадров, обеспечении
повышения квалификации прокурорско-следственных работников,
отсутствии подчас элементарных условий для работы, следователи
прокуратуры сыграли заметную роль в противодействии преступ-
ности, в особенности в области борьбы с тяжкими и особо тяжкими
преступлениями в сложной ситуации военного времени.
Органы прокуратуры оказывали постоянную помощь Чрезвы-
чайной Государственной Комиссии по установлению и расследо-
ванию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщни-
ков и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, обществен-
ным организациям, государственным предприятиям и учреждениям
СССР, образованной Указом Президиума Верховного Совета СССР
47
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
от 2 ноября 1942 г. Прокурорские работники привлекались к выпол-
нению сложных поручений Чрезвычайной Государственной Комис-
сии, осуществляли производство по уголовным делам о злодеяниях
военных преступников.
В трудные годы войны Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 16 сентября 1943 г. для прокуроров и следователей проку-
ратуры были установлены классные чины. Таблица классных чи-
нов — этот своего рода прокурорская «Табель о рангах» — включала
одиннадцать видов (классов): от младшего юриста до действитель-
ного государственного советника юстиции. Одновременно Пос-
тановлением Совета Народных Комиссаров СССР от 16 сентября
1943 г. для прокурорских и следственных работников вводилось
форменное обмундирование — парадное и повседневное (зимнее
и летнее). Эти решения, выражавшие заботу государства о проку-
ратуре в столь непростой период его жизни, оказали благотворное
влияние на психологическую атмосферу в прокурорских коллекти-
вах, утверждение профессионального самосознания сотрудников
органов прокуратуры.
В послевоенные годы прокурорские работники России продол-
жали упорно трудиться, направляя усилия на наращивание право-
защитного потенциала прокуратуры, укрепление законности и пра-
вопорядка в стране. Особенностью деятельности прокуратуры того
времени было сосредоточение значительной доли внимания на над-
зоре за исполнением общесоюзного законодательства. Даже в тех
сферах, в которых должно действовать республиканское законо-
дательство (гражданское, уголовное, гражданское процессуальное,
уголовно-процессуальное, административное и др.), оно разраба-
тывалось с учетом и во исполнение правовых предписаний соответ-
ствующих общесоюзных актов — Основ отдельных отраслей законо-
дательства Союза ССР и союзных республик, что предполагало ори-
ентацию надзорной практики на слежение за исполнением законов
и республиканских, и союзных. В этой связи принятие Закона СССР
от 19 марта 1946 г. «О присвоении Прокурору СССР наименования
Генерального прокурора СССР» и внесение обусловленных им изме-
нений в Конституцию СССР, расцениваемое как признание государ-
ством заслуг органов прокуратуры в укреплении законности в стра-
не, может с полным основанием рассматриваться как событие, име-
ющее прямое отношение к деятельности российской прокуратуры.
Без малейшего преувеличения крупным явлением в правовой
жизни государства стало принятие «Положения о прокурорском над-
48
§ 3. Прокуратура РСФСР
зоре в СССР»1. Оно было утверждено Указом Президиума Верхов-
ного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Разработанный с учетом изме-
нений, произошедших в жизни страны и органов прокуратуры с мо-
мента принятия предыдущего Положения, данный нормативный акт
в течение почти четверти века регулировал многообразные вопросы
организации и деятельности прокуратуры России как неотъемлемо-
го элемента прокурорской системы Советского Союза. Положение
состояло из шести глав. Первая — содержала общие положения, рас-
крывавшие понятие осуществляемого прокуратурой высшего над-
зора за исполнением законов, его задачи, основные направления
деятельности прокуратуры, принципы организации и деятельности
прокуратуры. Главы со второй по пятую посвящались отдельным от-
раслям прокурорского надзора: за исполнением законов учреждени-
ями. организациями, должностными лицами и гражданами СССР;
за исполнением законов в деятельности органов дознания и предва-
рительного следствия; за законностью и обоснованностью пригово-
ров, решений, определений и постановлений судебных органов; за
соблюдением законности в местах лишения свободы. Завершающая
Положение шестая глава характеризовала структуру органов про-
куратуры, порядок назначения и прохождения службы работников
прокуратуры.
Юридически четко оформленное, охватывавшее своим содер-
жанием все ключевые аспекты надзорной деятельности прокурату-
ры, «Положение о прокурорском надзоре в СССР» для своего време-
ни было настоящим практическим руководством в деятельности не
одного поколения прокурорских работников. Оно оказало заметное
влияние на прокурорско-надзорную практику в России. С позиций
сегодняшнего дня в его адрес могут быть высказаны определенные
критические замечания, касающиеся, например, включения в пред-
мет надзора исполнения законов гражданами, возложения на про-
куроров обязанности надзора за соответствием издаваемых мини-
стерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, органи-
зациями актов постановлениям Совета Министров СССР, Советов
Министров союзных и автономных республик, неполноты обозначе-
ния функций прокуратуры и др. Однако здесь нужно учитывать осо-
бенности свойственной времени принятия Положения правотворче-
ской и правоприменительной ситуации, для которой была характерна
1 ВВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
49
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
значительность роли союзных и республиканских правительствен-
ных структур в регулировании широкого круга вопросов экономи-
ческого и социального характера, повышенное значение, придавае-
мое властями законопослушному поведению граждан, ограничение
действия Положения сферой прокурорского надзора, а также неко-
торые другие соображения. Единственным недостатком «Положения
о прокурорском надзоре в СССР» можно считать то. что должен был
быть принят не подзаконный акт, а закон.
Следующий этап истории российской прокуратуры связан с при-
нятием Конституции СССР 1977 г. Прокуратуре в Конституции была
посвяшена гл. 21. Положения этой главы полностью восприняты
Конституцией РСФСР 1978 г. В ней, уже как бы традиционно, так
же, как в союзной Конституции, прокуратуре была отведена отдель-
ная глава.
Как и ранее, конституционно основной функцией прокуратуры
определялся высший надзор за исполнением законов. Круг объектов
надзора был приведен в соответствие с системой сформированных на
момент принятия Конституций государственных органов, предприя-
тий, организаций и учреждений. Теперь на Генерального прокурора
СССР и подчиненных ему прокуроров возлагался надзор за исполне-
нием законов всеми министерствами, государственными комитета-
ми и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями,
исполнительными и распорядительными органами местных Советов
народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными обще-
ственными организациями, должностными лицами, а также граж-
данами. Устанавливался единый для прокуроров всех уровней про-
курорской системы — Генерального прокурора СССР, прокуроров
союзных, автономных округов, районных и городских прокуроров —
пятилетний срок пребывания в должности (по Конституции СССР
1936 г. срок полномочий Генерального прокурора СССР состав-
лял семь лет, других прокуроров — пять лет). В Конституции СССР
1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. подтверждался принцип неза-
висимости прокуратуры от местных органов. Важной конституцион-
ной новеллой было включение в Основной Закон СССР положения
о том, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры
определяются Законом о прокуратуре СССР.
Закон «О прокуратуре СССР» был принят 30 ноября 1979 г. вто-
рой сессией Верховного Совета СССР десятого созыва. По этому за-
кону работала российская прокуратура в последующие годы вплоть
до распада Союза Советских Социалистических Республик. Закон
50
Контрольные вопросы
состоял из четырех разделов: 1. Общие положения; 2. Система орга-
нов прокуратуры и их организация; 3. Прокурорский надзор; 4. Иные
вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Следует
отметить, что «надзорный» третий раздел включал четыре главы, рас-
крывавшие содержание основных отраслей прокурорского надзора:
общего надзора, надзора за исполнением органами дознания и пред-
варительного следствия, надзора за исполнением законов при рас-
смотрении дел в судах, надзора за соблюдением законов в местах со-
держания задержанных, в местах предварительною заключения, при
исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, на-
значаемых судом.
Закон показал свою высокую жизнеспособность. Будучи актом,
обладающим высшей юридической силой, закон радикально под-
нимал планку правового регулирования организации и деятельно-
сти прокуратуры, что уже само по себе способствовало повышению
авторитета органов прокуратуры в обществе. Глубокая проработка
ключевых вопросов деятельности прокуратуры, точность (|юрмули-
ровок большинства содержащихся в нем норм имели несомненное
значение для обеспечения эффективной работы прокуроров по укре-
плению законности и правопорядка.
Структура, содержательное наполнение, опыт работы над Зако-
ном «О прокуратуре СССР» оказали существенную помощь разра-
ботчикам первого Закона «О прокуратуре Российской Федерации»
1992 г., положившего начало современному период} деятельности
российской прокуратуры.
Контрольные вопросы
1.	Раскройте значение указов Петра I от 12 января 1722 г.( от
18 января 1722 г. и 27 апреля 1722 г. в становлении прокура-
туры России как самостоятельного государственно-правового
института.
2.	Какие изменения в организацию системы прокуратуры России
внесли «Учреждения для управления губерний» (1775 г.)?
3.	Учреждение Министерства юстиции (1802 г.) и его значение для
совершенствования деятельности органов прокуратуры.
4.	Назовите основные законодательные акты Судебной реформы
1864 г. и раскройте содержание включенных в них положений о
правовом статусе прокуратуры.
51
Глава 2. Исторический очерк развития правового статуса российской прокуратуры
5.	С какими причинами было связано и какие последствия повлек-
ло упразднение прокуратуры в ноябре 1917 г.?
6.	Охарактеризуйте ситуацию, в которой проходили подготовка и
принятие «Положения о прокурорском надзоре» (1922 г.).
7.	Назовите основные этапы становления системы органов проку-
ратуры РСФСР.
8.	Прокуратура в годы Великой Отечественной войны.
9.	Послевоенный периоддеятельности органов прокуратуры. При-
нятие Положения о прокурорском надзоре в СССР (1955 г.).
10.	Назовите причины принятия и осветите значение для организа-
ции и деятельности российской прокуратуры Закона «О проку-
ратуре СССР» (1979 г.).
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§	1. Конституционные основы деятельности
прокуратуры Российской Федерации
Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Феде-
рации составляет система установленных законами и международ-
ными договорами Российской Федерации положений, определяю-
щих ключевые вопросы организации и деятельности прокуратуры
Российской Федерации и полномочия прокуроров.
В иерархии законодательных актов, фиксирующих правовые
основы деятельности органов прокуратуры, высшее место занимает
главный закон страны - Конституция Российской Федерации. Зна-
чение Конституции как элемента правовой базы деятельности про-
куратуры следует рассматривать в широком и узком смыслах этого
слова. В широком смысле ее значение выражается в том, что положе-
ния Конституции Российской Федерации выступают в качестве ис-
ходных, базовых установок, определяющих сущность и содержание
ключевых вопросов правового регулирования и практической дея-
тельности органов прокуратуры. Фактически все положения Кон-
ституции Российской Федерации в той или иной степени получа-
ют преломление в законодательстве о прокуратуре и практике про-
курорского надзора. Для определения места прокуратуры в системе
государственных органов и ее отношений с различными ветвями го-
сударственной власти, несомненное значение имеют, например, ста-
53
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
тьи Конституции Российской Федерации, устанавливающие основы
конституционного строя, конституционно-правовой статус органов
законодательной, исполнительной и судебной власти. Содержание и
общая направленность прокурорского надзора в своей основе обу-
словливаются конституционными нормами о правах и свободах че-
ловека и гражданина.
Существенным для определения компетенции прокуратуры на
законодательном уровне выступают положения Конституции, уста-
навливающие предметы ведения Российской Федерации, совмест-
ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде-
рации, субъектов Российской Федерации и т.д.
В узком смысле значение Конституции Российской Федерации
для формирования правовой базы деятельности прокуратуры прояв-
ляется в ее непосредственном воздействии на законодательное реше-
ние вопросов, касающихся деятельности прокуратуры, согласно со-
держащимся в Конституции Российской Федерации прямым указа-
ниям на этот счет. В этой связи прежде всего следует назвать ст. 129
Конституции Российской Федерации. В ней нашли отражение прин-
ципы организации и деятельности прокуратуры, порядок назначе-
ния прокуроров, процедура законодательного определения полно-
мочий, организации и порядка деятельности прокуратуры Россий-
ской Федерации. Текст ст. 129 Конституции Российской Федерации
настолько важен для понимания правовых основ деятельности про-
куратуры, что необходимо изложить его дословно. Данная статья
устанавливает:
«1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую цен-
трализованную систему с подчинением нижестоящих проку-
роров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской
Федерации.
2.	Генеральный прокурор Российской Федерации назначает-
ся на должность и освобождается от должности Советом Фе-
дерации по представлению Президента Российской Федера-
ции.
3.	Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются
Генеральным прокурором Российской Федерации по согла-
сованию с ее субъектами.
4.	Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором
Российской Федерации.
54
£ 7. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
5.	Полномочия, организация и порядок деятельности прокура-
туры Российской Федерации определяются Федеральным за-
коном».
Безусловно, ст. 129 имеет фундаментальное значение для фор-
мирования правовой базы деятельности прокуратуры. Устанавливая
принципиальные основы организации и деятельности прокурату-
ры. она одновременно предусматривает необходимость конкретиза-
ции правового регулирования деятельности прокуратуры специаль-
ным законом. Однако трудно нс усмотреть очевидную незавершен-
ность в подходе к определению конституционно-правового статуса
прокуратуры Российской Федерации. Как главный закон страны
Конституция Российской Федерации, по всей видимости, должна
была, исходя из роли прокуратуры как одного из важнейших инсти-
тутов правовой охраны государства, четко обозначить ее функции,
гарантии их реального осуществления, систему органов прокурату-
ры и др. Не отражает истинного положения прокуратуры в государ-
стве включение ст. 129 Конституции Российской Федерации в гл. 7
«Судебная власть». К органам судебной власти прокуратура, конечно
же, не относится. Очевидно, учитывая значительный правозащит-
ный потенциал прокуратуры, важность для полноты его раскрытия
конституционно-правового определения статуса прокуратуры, же-
лательно было бы не отступать от сложившейся в конституционной
практике традиции, согласно которой прокуратуре в Конституции
посвящалось несколько статей, представленных в соответствующей
главе.
Помимо ст. 129 в Конституции Российской Федерации содер-
жится ряд статей, имеющих значение для характеристики правово-
го статуса прокуратуры: ст. 71 (п. «о»), согласно которой вопросы
прокуратуры отнесены к предмету ведения Российской Федерации,
ст. 83 (п. «е») и 102 (п. «з», ч. 1), которыми определен порядок назна-
чения и освобождения от должности Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации.
В теории прокурорского надзора и конституционного права
конституционно-правовому статусу прокуратуры уделяется серьез-
ное внимание. Повышенный интерес к данной проблеме вполне за-
кономерен. От ее решения во многом зависит не только полнота рас-
крытия правозащитного потенциала прокуратуры, но и в целом ее
судьба как в настоящем, так и в будущем. Заслуживают поддержки
высказываемые учеными предложения о включении в Конституцию
Российской Федерации положений, дающих развернутое представ-
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
ление о статусных позициях прокуратуры, в частности, закрепляю-
щих принадлежность российской прокуратуры к типу прокурату-
ры полифункциональноготипа, наделения Генерального прокурора
Российской Федерации правом законодательной инициативы и пра-
вом обращения с запросами в Конституционный Суд Российской
Федерации и др.
Определенное отношение к правовому регулированию деятель-
ности прокуратуры имеют конституции (уставы) субъектов Рос-
сийской Федерации. Речь идет о представленных в основных зако-
нах субъектов Российской Федерациях нормах, основанных на по-
ложениях Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, а также о правоустанавливающих нормах, принятие ко-
торых прямо не исключается федеральным законодательством.
Так, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации ис-
ходя из положений Конституции Российской Федерации, решается
важный вопрос о процедуре согласования с органами государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации кандидатуры прокуро-
ра субъекта Российской Федерации. Другой вопрос, решаемый в дан-
ных законах, — о наделении прокурора субъектов Российской Фе-
дерации правом законодательной инициативы и правом обращения
в органы конституционной юстиции. В данном случае законодатель-
ство субъектов Российской Федерации, как бы в порядке частичной
компенсации, устраняет пробел федерального законодательства, нс
предусматривающего наделения правом законодательной инициа-
тивы Генерального прокурора Российской Федерации. Казалось бы,
такое отношение региональных законодателей к прокуратуре следу-
ет приветствовать. В действительности так и происходит. В услови-
ях ограничения возможностей прямого участия Генерального проку-
рора Российской Федерации в законотворческой деятельности, бла-
годаря конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации,
действительно расширяется сфера воздействия прокуратуры, хотя и
на региональном уровне, на правотворческий процесс. Однако нель-
зя не учитывать специфики конституционного статуса прокуратуры,
законодательное регулирование которой в силу п. «о» ст. 71 Консти-
туции Российской Федерации, как уже говорилось, относится ис-
ключительно к предмету ведения Российской Федерации. Допуская
возможность расширения правомочий органов прокуратуры зако-
нодательством регионов по отдельным вопросам, можно в конеч-
ном счете обосновать мнение о необходимости отнесения вопросов
организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации к
56
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации исходя из сложившейся практики их право-
вого регулирования федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации. Очевидно, подход к формированию законо-
дательства о прокуратуре должен определяться федеральной приро-
дой системы ее органов и обеспечивать правовое регулирование ее
деятельности только федеральными (федеральными конституцион-
ными) законами. Федеральные законы не должны содержать пробе-
лов, на восполнение которых могли бы потребоваться усилия регио-
нальных законодателей.
Опасность подмены федерального законодательства о прокурату-
ре региональным законодательством не следует недооценивать. Даже
самые благие намерения могут в конце концов привести к причине-
нию вреда целостности системы прокуратуры Российской Федера-
ции. Законотворческая деятельность недалекого прошлого в отдель-
ных субъектах Российской Федерации, нацеленная на попытки фор-
мирования регионального законодательства о прокуратуре, создания
органов прокуратуры, не подпадавших под статус федеральных, та-
ковую опасность заставляла вилеть вполне реально. В связи с этим
только правовое обеспечение организации и деятельности прокурату-
ры на федеральном уровне может служить подлинной гарантией со-
блюдения единого и централизованного характера системы органов
прокуратуры Российской Федерации, и именно в силу данного обсто-
ятельства федеральное законодательство должно с исчерпывающей
полнотой определять правомочия прокуратуры, которые позволяли
бы ей эффективно осуществлять все возложенные на нее функции.
§ 2. Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации»
как основное звено правового обеспечения
деятельности органов прокуратуры
Основным элементом правового обеспечения деятельности про-
куратуры, наиболее полно раскрывающим ее правовой статус, без-
условно, является Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» от 17 января 1992 г.- Это первый российский закон о
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 306.
57
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
прокуратуре. Он появился вполне своевременно, вследствие чего
прокуратура Российской Федерации практически не ощутила право-
вого вакуума, который образовался после распада Союза Советских
Социалистических Республик и по общему правилу восполнялся со-
юзным законодательством в той его части, которая не противоречила
законодательству Российской Федерации. Несмотря на острые дис-
куссии. сопровождавшие процесс принятия закона, он получился
достаточно цельным, последовательным и вполне дееспособным.
Знание текста первой редакции первого российского закона
«О прокуратуре Российской Федерации» имеет существенное значе-
ние для уяснения как особенностей подхода законодателя к процес-
су правового регулирования деятельности органов прокуратуры, так
и для понимания логики дальнейшей законотворческой практики
в данном направлении. В этой связи имеет смысл несколько подроб-
нее рассмотреть некоторые аспекты его структуры и содержатель-
ной характеристики. Первоначально Закон состоял из 6 разделов и
47 статей.
В разделе I излагались Общие положения. В нем получили осве-
щение функции прокуратуры, принципы организации и деятельно-
сти прокуратуры, правовые основы деятельности прокуратуры, ряд
общих положений организационно-правового характера.
В разделе II Закона давалась развернутая характеристика систе-
мы и организации прокуратуры Российской Федерации. Здесь со-
держались статьи, определяющие статус образующих систему проку-
ратуры звеньев, полномочия прокуроров различных уровней, поря-
док назначения на должность Генерального прокурора Российской
Федерации и подчиненных ему прокуроров.
Раздел III и следующий за ним раздел IV раскрывали содержание
и условия осуществления основной функции прокуратуры — над-
зорной, а также функции участия прокурора в рассмотрении дел су-
дами.
Раздел V был посвящен особенностям кадрового обеспечения ор-
ганов прокуратуры, мерам правовой и социальной защиты, матери-
ального и социального обеспечения прокурорских работников. Это
был очень важный комплекс нормативных положений, существенно
усиливших правовые, материальные и иные гарантии независимости
прокуроров, в известной мере снивелировавших наблюдавшиеся за-
метные различия в части материального и социального обеспечения
работников прокуратуры по сравнению с сотрудниками других пра-
воохранительных органов и, по своей сути, фактически устранив-
58
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
ших сохранявшуюся в советские времена несправедливость оценки
их труда, с особой очевидностью проявлявшуюся в сопоставлении с
оценкой труда в иных сферах правоохранительной деятельности.
Завершающий раздел VI заключал в себе правовые нормы, ка-
савшиеся финансирования и материально-технического обеспече-
ния органов и учреждений прокуратуры, статистической отчетности
и др.
Закон от 17 января 1992 г. оказал позитивное воздействие на дея-
тельность прокуратуры, хотя некоторые его положения не в полной
мере согласовывались с представлениями прокуроров о прокурор-
ском надзоре. В частности, особенно на первых порах, казалось не-
состоятельным обозначение деятельности прокурора, связанной с
рассмотрением дел судами, не так, как было ранее: «...надзор за ис-
полнением законов при рассмотрении дел в судах», а как участие
прокурора в их рассмотрении. Но, поскольку суть этой деятельно-
сти фактически в первые годы нс изменилась, уже вскоре это поло-
жение стало восприниматься без какого-либо предубеждения и по-
вышенной эмоциональности. И хотя в настоящее время в прокурор-
ском лексиконе не используется понятие надзора за законностью
судебных решений, и сейчас надзорная, как принято стало говорить,
составляющая, безусловно, присутствует в деятельности прокурора
в суде.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным го-
лосованием 12 декабря 1993 г., обусловила необходимость пересмот-
ра законодательства о прокуратуре. 17 ноября 1995 г. Федеральным
законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”»1 была принята
новая редакция, а по сути, новый закон о прокуратуре Российской
Федерации. Редакция Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» 1995 г.2 более четко решила вопрос о функциях
прокуратуры. В частности, была восстановлена функция координа-
ции дсяте льност и правоохранительных органов по борьбе с преступ-
1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
г В данной части изложения речь идет только об изменениях и дополнениях за-
конодательства о прокуратуре, внесенных Федеральным за коном от 17 ноября
1995 г., и последующих изменениях Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации». Об изменениях, связанных с введением в действие приня-
тых в 2001—2002 гг. УПК, АПК, ГПК РФ, будет сказано в соответствующих главах
учебника.
59
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
ностью. Законом установлена функция международно-правового со-
трудничества и полномочия прокуратуры по ее осуществлению.
В связи с невключением Генерального прокурора по Конститу-
ции Российской Федерации 1993 г. в число субъектов, наделенных
правом законодательной инициативы, скорректирована функция
участия в правотворческой деятельности с расчетом на максималь-
но полное использование правотворческого потенциала прокурату-
ры в интересах совершенствования законодательной базы страны.
Характеризуя участие прокурора в рассмотрении дел судами, Закон
сократил излишнюю детализацию отдельных положений и вместе с
тем сделал больший акцент на определяющее значение процессуаль-
ного законодательства как правового источника полномочий проку-
рора. Закон сохранил за прокуратурой функцию надзора за закон-
ностью судебных решений, закрепив за прокурором право их опро-
тестования. Спустя некоторое время положение изменится, о чем
будет сказано отдельно.
В качестве нового самостоятельного направления прокурорского
надзора был выделен надзор за соблюдением конституционных прав
и свобод граждан. Этим вопросам специально посвящена гл. 2 разде-
ла III Федерального закона 1995 г. Включение данной главы в Закон
может с полным правом рассматриваться как свидетельство усиле-
ния правозащитной направленности деятельности прокуратуры, что,
кстати, подтверждается не только этим, но и другими дополнениями
закона.
Болес выверенными и точными в правовом плане стали поло-
жения, характеризующие предметы прокурорского надзора по раз-
личным его отраслям. В первую очередь это относится к предмету
надзора за исполнением законов (раздел III, гл. I). Из него было ис-
ключено указание на осуществление прокуратурой надзора за ис-
полнением законов общественными, политическими организация-
ми и движениями. В то же время существенно были усилены пози-
ции прокуратуры в укреплении законности в регионах Российской
Федерации путем включения в сферу прокурорского надзора право-
творческой и правоприменительной деятельности представительных
(законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской
Федерации. Осуществляя надзор за исполнением законов органами
власти субъектов Федерации, прокуроры имеют широкие возможно-
сти влиять на характер отношений федерального центра и регионов,
исходя из общегосударственных интересов.
60
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
Редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе-
дерации» 1995 г. сформулировала более строгий подход к определе-
нию системы органов прокуратуры. В Законе 1992 г. допускалось
создание и деятельность на территории Российской Федерации ор-
ганов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры Российской
Федерации, правда, только с согласия Верховного Совета Россий-
ской Федерации. Несмотря на данное существенное условие, от ко-
торого зависело создание таких органов прокуратуры, обозначенный
в законе подход, по существу, подрывал принцип единства проку-
ратуры как федеральной системы и отнюдь не способствовал укре-
плению законности. Федеральный закон в редакции 1995 г. от тако-
го подхода отказался. Отныне Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации» устанавливалось, что создание и деятель-
ность на территории Российской Федерации органов прокуратуры,
не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации,
не допускаются. Одновременно с большей определенностью в Зако-
не были названы гарантии независимости прокуроров от решений
политических партий и движений. Если Закон 1992 г. только фикси-
ровал, что создание и деятельность политических партий и их орга-
низаций в органах прокуратуры не допускаются и прокуроры в сво-
ей служебной деятельности не связаны решениями политических
партий и массовых общественных движений, то Закон в редакции
1995 г. дополнил эти положения очень важным указанием на то, что
прокурорские работники не могут являться членами общественных
объединений, преследующих политические цели, и принимать уча-
стие в их деятельности. Тем самым полностью исключалась сохра-
нявшаяся до той поры вероятность вовлечения прокуроров в сферу
политических борсний.
Говоря об изменениях и дополнениях, внесенных в 1995 г. в Фе-
деральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», несо-
мненно, следует отметить ту их часть, которая относится к органи-
зации и деятельности органов военной прокуратуры. Федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции 1995 г.,
в отличие от ранее действовавшего закона, включил новый раздел,
которому было присвоено название: «Особенности организации и
обеспечения деятельности органов военной прокуратуры». Тем са-
мым было положено начало единому правовому регулированию дея-
тельности территориальных и военных прокуратур. До этого, как из-
вестно, на протяжении длительного времени вопросы, касающиеся
органов военной прокуратуры, регламентировались самостоятель-
61
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
ними правовыми актами — в последние годы «Положением о воен-
ной прокуратуре», утвержденным Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 6 августа 1981 г.1
Параллельное су шествование различных правовых актов, регла-
ментирующих деятельность территориальных и военных прокуратур,
создавало иллюзию об автономности положения последних в проку-
рорской системе. Конечно, деятельности военных прокуратур свой-
ственны особенности, и в законодательстве они должны найти от-
ражение. Однако главным принципиальным фактором, лежащим
в основе законодательства о военной прокуратуре, должно, как пред-
ставляется, выступать признание военной прокуратуры как неотъ-
емлемого составного элемента единой централизованной системы
прокуратуры Российской Федерации. Именно такой подход нашел
выражение в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Феде-
рации» в редакции 1995 г.
Изменениями и дополнениями, внесенными в Закон 1995 г.,
были заметно усилены материальные, социальные и правовые гаран-
тии независимости прокуроров от местнических и ведомственных
влияний. В целом же можно сказать, что Федеральный закон «О про-
куратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г.
знаменовал качественно новый, более высокий уровень правово-
го регулирования организации и деятельности прокуратуры. В зна-
чительной мере, благодаря данному закону, существенно активизи-
ровалась деятельность органов прокуратуры. Среди ее работников
утвердилась атмосфера уверенности и предсказуемости возможных
в будущем изменений, повысилась требовательность и ответствен-
ность прокурорских работников за порученное дело.
Тем не менее в Федеральном законе «О прокуратуре Российской
Федерации» в редакции 1995 г. не нашел отражения целый ряд во-
просов принципиального характера, либо предложенные в нем зако-
нодательные решения в полной мере не отвечали интересам эффек-
тивного правового регулирования деятельности органов прокура-
туры. В результате работу над Федеральным законом о прокуратуре
Российской Федерации пришлось продолжить.
10 февраля 1999 г. Президентом Российской Федерации был под-
писан принятый 23 декабря 1998 г. и одобренный Советом Федера-
ции 27 января 1999 г. Федеральный закон «О внесении изменений
Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. №. 23. Ст. 956.
62
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской
Федерации”»1.
Данным законом внесено существенное уточнение в понятие
предмета прокурорского надзора за исполнением законов, допол-
ненного указанием о том, что в предмет надзора входит соблюдение
Конституции Российской Федерации. Собственно говоря, прокура-
тура всегда осуществляла надзор за соблюдением Конституции стра-
ны, ибо понятием исполнения законов, характеризовавшим сущ-
ность предмета прокурорского надзора, безусловно, охватывалось
и соблюдение Конституции, являющейся Основным Законом стра-
ны и составляющей важнейший элемент правовой основы общества
и государства. Тем не менее включение в понятие предмета надзора
специального указания на соблюдение Конституции имеет принци-
пиальное значение ввиду того, что более точно и однозначно харак-
теризует государственно-правовую природу деятельности прокура-
туры как органа, обеспечивающего защиту законов и в первую оче-
редь защиту Конституции Российской Федерации.
Большие изменения коснулись раздела VI, определявшего, как
было сказано, особенности организации и обеспечения деятельно-
сти органов военной прокуратуры. Федеральным законом от 10 фев-
раля 1999 г. была уточнена структура и организация органов воен-
ной прокуратуры. Из их числа были исключены прокуратуры групп
войск. Одновременно их перечень был дополнен Московской город-
ской военной прокуратурой. С точки зрения интересов обеспечения
эффективной работы, учитывающей особенности деятельности орга-
нов военной прокуратуры, обоснованными явились нормы, разреша-
ющие создавать в военных прокуратурах, приравненных к прокура-
турам городов и районов, прокурорских, прокурорско-следственных
и следственных участков. Еще одна особенность организации орга-
нов военной прокуратуры, относящаяся к числу нововведений, - на-
деление их по решению Генерального прокурора Российской Феде-
рации правом осуществления функций прокуратуры в местностях,
где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы
прокуратуры Российской Федерации, а также там. где в соответствии
с международными договорами находятся российские войска.
В законе определена структура Главной военной прокуратуры.
Существенные коррективы коснулись полномочий военных проку-
1 СЗРФ. 1999. №7. Ст. 878.
63
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
роров. Полномочия стали выглядеть более завершенными и точны-
ми. В Федеральном законе было прямо записано, что военные про-
куроры вправе при предъявлении служебного удостоверения беспре-
пятственно входить на территории и в помещения воинских частей,
предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от
установленного в них режима, иметь доступ к их документам и ма-
териалам. Ранее, для того чтобы подтвердить наличие такого пра-
ва, нужно было обращаться к другим статьям закона и нормативным
актам. Вполне логично право освобождать из мест содержания за-
держанных и заключенных под стражу лиц, незаконно там содержа-
щихся, было дополнено в тексте закона правом прокурора проверять
законность содержания осужденных, арестованных и задержанных
военнослужащих. Внесены обоснованные уточнения в положения,
определяющие требования к кадрам органов военной прокуратуры,
порядок прохождения службы офицерами органов военной прокура-
туры, материального и социального обеспечения военнослужащих и
работников военной прокуратуры.
В целом раздел VI Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» приобрел вид системы законодательных положе-
ний, достаточно полно и детально регламентирующих вопросы орга-
низации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры,
исходя из особенностей их правового статуса.
Большое количество дополнений было внесено в раздел V Феде-
рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редак-
ции 1995 г.). Было изменено название раздела. До 10 февраля 1999 г.
он именовался: «Кадры органов и учреждений прокуратуры», после
этой даты — «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры
органов и учреждений прокуратуры». Большим количеством изме-
нений и дополнений данный раздел обязан тому обстоятельству, что
в него были включены нормы, до этого содержавшиеся в «Положе-
нии о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры
Российской Федерации». Эти нормы существовали, но степень их
значимости как для деятельности системы органов прокуратуры, так
и государства в целом, требовала их регламентации на более высо-
ком уровне. Постановление Государственной Думы, которым было
утверждено «Положение о прохождении службы в органах и учреж-
дениях прокуратуры Российской Федерации», несмотря на его серь-
езный ранг, тем не менее относилось к числу подзаконных актов.
Вопросы же кадрового обеспечения, прохождения службы в органах
64
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
прокуратуры, безусловно, заслуживали правового регулирования на
уровне закона, что в конечном счете и было сделано.
Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. впервые на законода-
тельном уровне закреплено положение о службе в органах прокура-
туры как особом, самостоятельном виде федеральной государствен-
ной службы. Прокурорские работники признавались государствен-
ными служащими государственной службы Российской Федерации,
исполняющими обязанности по государственной службе с учетом
особенностей, определяемых с этого времени Федеральным законом
«О прокуратуре Российской Федерации». Закон подробно сформу-
лировал требования, предъявляемые к лицам, назначаемым не толь-
ко на должности прокуроров и следователей, но в целом к сотрудни-
кам, принимаемым на службу в органы и учреждения прокуратуры.
Также впервые на уровне закона были зафиксированы обстоя-
тельства, исключающие возможность приема того или иного лица
и его нахождения на службе в органах и учреждениях прокуратуры.
Установлена возможность принятия на службу в органах и учреж-
дениях на условиях срочного и бессрочного трудового договора. За-
коном введен институт испытания при приеме на службу в органах
прокуратуры.
Более четкое оформление обрели полномочия по назначению
на должность и освобождению от должности, порядок прекращения
службы в органах и учреждениях прокуратуры. В законе нашли ре-
шения и другие вопросы, относящиеся к кадрам органов прокурату-
ры и порядку прохождения службы прокурорскими работниками.
Помимо названных положений, Федеральный закон от 10 февра-
ля 1999 г. внес достаточно существенные изменения в систему пра-
вового регулирования работы прокурора по надзору за исполнени-
ем законов. Так, в число направлений прокурорского надзора был
включен надзор за исполнением законов судебными приставами.
Расширен диапазон правовых средств по предупреждению право-
нарушений — закон наделил прокуроров правом объявления долж-
ностным лицам предостережения о недопустимости нарушения за-
кона. Внесено безусловно необходимое, устранившее ранее имев-
шее место серьезное препятствие в работе прокуроров дополнение
в статью, определяющую предмет надзора за исполнением законов,
согласно которому в число объектов прокурорского надзора были
включены органы управления и руководители коммерческих и не-
коммерческих организаций.
65
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
После февраля 1999 г. изменения в Федеральный закон «О про-
куратуре Российской Федерации» продолжали вноситься, хотя до
5 июня 2007 г. они уже не имели столь значительного масштаба. Так,
Законом от 19 ноября 1999 г. введена присяга Генерального проку-
рора Российской Федерации. Законом от 2 января 2000 г. прокурор-
ские работники были освобождены от уплаты подоходного налога —
их приравняли в этом отношении к военнослужащим, сотрудникам
милиции и другим категориям работников силовых структур, кото-
рые ранее получили такую льготу. Федеральным законом от 28 июня
2002 г. «О внесении изменений в статьи 434 и 44 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации»» из текста п. 1 ст. 44, уста-
навливающей, что денежное содержание прокурорских работников
состоит из не облагаемых подоходным налогом выплат, слова «не
облагаемых законом выплат» исключены. Последующие изменения
вносились в Закон федеральными законами от 5 октября 2002 г., от
30 июня 2003 г., от 22 августа 2004 г.1
Сопоставимые по объему и радикальному характеру (но, прав-
да, отличающиеся своей направленностью) с Федеральным зако-
ном от 10 февраля 1999 г. существенные изменения в правовой ста-
тус прокуратуры внес Федеральный закон от 5 июня 2007 г. «О вне-
сении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Феде-
рации”». Правовые основы деятельности прокуратуры были допол-
нены включением в них нормативных правовых актов Президента
Российской Федерации, регламентирующих организацию и порядок
деятельности учрежденного в системе прокуратуры Российской Фе-
дерации Следственного комитета при прокуратуре Российской Фе-
дерации. Из состава должностей во всех звеньях системы прокура-
туры Российской Федерации исключались должности следователей.
Раздел Закона о прокуратуре о системе и организации прокуратуры
Российской Федерации пополнился статьей, характеризующей ста-
тус и систему Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации.
Федеральным законам от 5 июня 2007 г. были существенно пе-
ресмотрены полномочия прокуроров, повлекшие изменение объе-
О постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», см. § 5 настоящей
главы.
66
$ 3. Процессуальное лаконодательство и иные законодательные акты
ма выполнения некоторых функций прокуратуры. Наиболее ради-
кальные изменения коснулись функции уголовного преследования
и надзора за процессуальной деятельностью органов предваритель-
ного расследования. Значительная часть полномочий прокурора по
осуществлению уголовного преследования в досудебных стадиях пе-
решла к руководителю следственного opiana. Заметно потеснили
прокурора и в сфере надзора за процессуальной деятельностью ор-
ганов предварительного следствия. Как крупную потерю для проку-
ратуры восприняли прокурорские работники, ученые-юристы ли-
шение прокурора права возбуждения уголовного дела. Похоже, что
и сами принимавшие это решение депутаты были далеко не одно-
значны в оценке этого нововведения. Утратила силу и статья Зако-
на о прокуратуре, устанавливавшая функцию расследования престу-
плений прокуратурой, а указания Генерального прокурора Россий-
ской Федерации по вопросам расследования сохранили свою сферу
приложения и обязательность исполнения только для органов дозна-
ния. Были скорректированы и в последующем дополнены с учетом
учреждения Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации разделы, посвященные службе в органах прокуратуры и
особенностям организации и обеспечения деятельности органов во-
енной прокуратуры.
Свидетельством признания активной роли прокуратуры в борьбе
с коррупцией является возложение на нее полномочий по проведе-
нию антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Они были о(]юрмлены включением в Федеральный закон «О проку-
ратуре Российской Федерации» статьи 9.1.
В настоящем параграфе дана общая характеристика Федерально-
го закона «О прокуратуре Российской Федерации». Конкретно со-
держание представленных в нем положений освещается в соответ-
ствующих главах учебника.
§ 3. Процессуальное законодательство
и иные законодательные акты
Уголовно-процессуальное, 1ражданское процессуальное, арби-
тражное процессуальное законодательство занимают существенное
место в правовом регулировании организации и порядка деятельно-
сти прокуратуры Российской Федерации. Прежде всего нужно отме-
тить. что содержащиеся в них нормы определяют процессуальный
67
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
статус прокурора в уголовном, гражданском и арбитражном процес-
се. Охватываемыми ими предписаниями регламентируются основа-
ния участия прокурора в рассмотрении дел судами, право обраще-
ния прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело,
полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел.
Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации принад-
лежит, кроме того, основная роль в обозначении функций прокурора
в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, (|юрм и право-
вых средств их реализации. Прямые указания на необходимость ру-
ководствоваться в процессе осуществления прокурорами своей дея-
тельности нормами процессуального законодательства содержатся
в ст. 30 и 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде-
рации». Процессуальное законодательство заслуживает особого вни-
мания в настоящее время в связи с принятием в 2001 г. Уголовно-
процессуального кодекса Российской Федерации, а в 2002 г. — Ар-
битражного процессуального кодекса Российской Федерации и
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Связанное с ними обновление правового регулирования соответ-
ствующих видов общественных отношений имеет ключевое значе-
ние для понимания места и роли прокурора как участника уголовно-
го, гражданского и административного судопроизводства в условиях
современной конкретно-исторической ситуации.
Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурор-
ского надзора в отдельных сферах правовых отношений и правопри-
менительной деятельности, представлены также в большой группе
законов, причем для их массива характерна тенденция к дальнейше-
му расширению.
Среди названной категории законов следует назвать законы Рос-
сийской Федерации: от 18 апреля 1991 г. «О милиции»* 1 (с последую-
щими изменениями и дополнениями); от 21 июля 1993 г. «Об учреж-
дениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лише-
ния свободы»2 (с последующими изменениями и дополнениями);
федеральные законы: от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной
деятельности»3 (с последующими изменениями и дополнениями); от
1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.
3	Там же. 1993. № 33. Ст. 1316.
1	СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
68
§ 3. Процессуальное законодательство и иные законодательные акты
10 января 1996 г. «О внешней разведке»'; от 21 июня 1997 г. «О судеб-
ных приставах»1 2; от 14 апреля 1999 г. «О ведомственной охране»3 и
ряд других федеральных законов.
В указанных законах устанавливается право Генерального про-
курора Российской Федерации и нижестоящих прокуроров осущест-
влять надзор за исполнением федерального законодательства соот-
ветствующими органами. В отношении нижестоящих прокуроров
используется их обозначение либо как подчиненных Генеральному
прокурору Российской Федерации прокуроров, либо уполномочен-
ных им прокуроров. Уполномоченные Генеральным прокурором Рос-
сийской Федерации прокуроры тоже являются подчиненными ему,
однако в данном случае действует ограничительный принцип — над-
зор за законностью определенных видов деятельности осуществля-
ется не просто подчиненными Генеральному прокурору Российской
Федерации прокурорами, а только теми, в отношении которых изда-
ны специальные приказы. О подчиненных Генеральному прокуро-
ру прокурорах говорится в Законе Российской Федерации «О мили-
ции», федеральных законах «О судебных приставах», «О внутренних
войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»4 и
др., об уполномоченных прокурорах — в Законе Российской Федера-
ции «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде ли-
шения свободы», федеральных законах «Об оперативно-розыскной
деятсл ьности », « О внеш не й разведке»,« О вневедомстве иной охра нс»
и др.
В рассмотренных законодательных актах не только фиксирует-
ся возложение на прокуратуру осуществления надзора за законно-
стью деятельности соответствующих органов и служб. В них также
устанавливаются полномочия, определяющие основания и формы
работы прокурора по надзору. В частности, характеризуя обязанно-
сти органов и служб, надзор за исполнением законов которыми осу-
ществляет прокурор, закон во всех случаях, чреватых опасностью на-
рушения законов, выхода за его пределы предусматривает необходи-
мость информирования прокурора о происшествиях чрезвычайного
характера. Это, например, касается фактов применения физической
1 СЗРФ. 1996. №3. Ст. 143.
2	Там же. 1997. № 30. Ст. 3590.
’	Там же. 1999. № 16. Ст. 1935.
• Там же. 1997. № 6. Ст. 711.
69
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
силы, спецсредств, повлекших ранения или смерть граждан, огне-
стрельного оружия и т.п. В Федеральном законе «Об оперативно-
розыскной деятельности» подробно раскрываются полномочия
прокурора по надзору за исполнением законов органами, осущест-
вляющими оперативно-розыскную деятельность. Такой подход про-
диктован спецификой этой деятельности и особенностями ее право-
вого регулирования.
Говоря о правовых основах деятельности прокуратуры Россий-
ской Федерации, необходимо указать на группу законов, ориенти-
рующих на активное участие прокуроров в защите государственных
и общественных интересов. К их числу относится Закон Российской
Федерации от 11 марта 1992 г. (в редакции Федерального закона от
27 ноября 1995 г.) «О коллективных договорах и соглашениях»1, в ко-
тором установлено, что дела о наложении штрафов на лиц, уклоня-
ющихся от участия в переговорах по заключению коллективного до-
говора, нарушающих или не выполняющих коллективный договор,
соглашение, виновных в непредоставлении необходимой для кол-
лективных договоров информации, могут рассматриваться по ини-
циативе прокурора (ст. 28). Федеральный закон от 12 января 1996 г.
«О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»1 2,
согласно которому в случае, если деятельность профсоюза противо-
речит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам)
субъектов Росс и й с ко й Федераци и, феде рал ьн ы м за кон ам, она может
быть приостановлена на срок до 6 месяцев или запрещена решением
Верховного Суда Российской Федерации или соответствующего суда
субъекта Российской Федерации по заявлению Генерального проку-
рора Российской Федерации, прокурора соответствующего субъек-
та Российской Федерации (ст. 10). Вместе с тем прокуроры играют
активную роль в обеспечении судебной зашиты прав профсоюзов.
Согласно ст. 29 названного Закона дела о нарушениях прав проф-
союзов рассматриваются судом как по исковому заявлению или жа-
лобе соответствующего органа профсоюза, первичной профсоюзной
организации, так и по заявлению прокурора.
Следует сказать и о таких законах, как Федеральный закон от
21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об
1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17; СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4558.
2 СЗРФ. 1996. №3. Ст. 148.
70
§ 3. Процессуальное законодательство и иные законодательные акты
основах приватизации муниципального имущества»* 1, ст. 29 которого
органы прокуратуры Российской Федерации ранее наделялись пра-
вом предъявления исков (возбуждения дела) о расторжении сделок
приватизации государственного или муниципального имущества,
применении мер ответственности, признании указанных сделок не-
действительными в случае, если приватизация осуществлялась с на-
рушением закона, Федеральный закон от 18 сентября 1998 г. «О не-
состоятельности (банкротстве)»2, ст. 4 и 6 которого устанавливалось
право обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением о воз-
буждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве)
предприятия в случаях обнаружения признаков фиктивного бан-
кротства, а также в иных случаях, предусмотренных законодатель-
ными актами Российской Федерации. В настоящее время названные
нормы закона утратили силу. Тем не менее упоминание о них пред-
ставляется полезным для получения более полной характеристики
правовых актов деятельности прокуратуры, учитывающей диалекти-
ку их формирования.
Наряду с законодательными актами отдельные вопросы, отно-
сящиеся к деятельности органов прокуратуры, могут регламентиро-
ваться указами Президента Российской Федерации. В данном случае
имеются в виду указы, принимаемые по вопросам, установленным
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». За-
коном, например, предусмотрено, что полномочия прокурора по
обеспечению координации деятельности правоохранительных орга-
нов по борьбе с преступностью, помимо указанных в Законе, уста-
навливаются Положением о координации деятельности по борьбе
с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федера-
ции. Такое Положение было утверждено Указом Президента Рос-
сийской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г.3 Указом Президента
Российской Федерации 30 июня 1997 г. (в редакции 1 августа 2007 г.)
утверждено Положение о классных чинах прокурорских работни-
ков. Указами Президента Российской Федерации решаются вопро-
сы определения Генеральной прокуратуры Российской Федерации
в качестве центрального органа по реализации положений конвен-
1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595.
3 Там же. 1999. № 9. Ст. 1097.
1 Российская газета. 1996. 5 мая.
71
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
ций ООН против коррупции1, против транснациональной преступ-
ности2 и др.), касающихся взаимной правовой помощи по уголов-
ным делам. Правовыми актами Президента Российской Федерации
в нормативной связи с Федеральным законом «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации» регламентируются основы организации и дея-
тельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Фе-
дерации.
§ 4. Международные договоры
Российской Федерации
Международным договором согласно российскому законода-
тельству3 является международное соглашение, заключенное Рос-
сийской Федерацией с иностранным государством (государствами)
либо с международной организацией в письменной форме, направ-
ленное на регулирование определенного вида (видов) отношений на
основе норм международного права Соглашение может содержаться
как в одном документе, так и в нескольких. Названия международ-
ных договоров могут быть различными: договор, соглашение, кон-
венция, пакт. Различаются следующие виды международных дого-
воров Российской Федерации: межгосударственные (заключенные
от имени Российской Федерации), межправительственные (заклю-
ченные от имени Правительства Российской Федерации), догово-
ры межведомственного характера (заключенные от имени федераль-
ных органов исполнительной власти). Последние два вида догово-
ров прямого выхода на сферу правового регулирования деятельности
прокуратуры не имеют, хотя определенное воздействие на нее могут
оказать и оказывают.
В данном случае необходимо иметь в виду, что прокуратура не
относится к системе органов исполнительной власти, в силу чего
решения, принимаемые, в том числе, и на международном уровне,
Правительством Российской Федерации, федеральными министер-
ст вами, государственными комитетами, службами и иными феде-
СЗ РФ. 2004. К> 44. С г. 4327.
СЗ РФ. 2008. К» 51. С г. 6140.
Подробнее см.: Федеральный аакон от 15 июля 1995 г. «О международных догово-
рах Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757).
72
§ 4. Международные договоры Российской Федерации
ральными органами исполнительной власти, на органы прокурату-
ры не распространяются. Другое дело, что Генеральная прокуратура
Российской Федерации не только не может их игнорировать, но и
при определенных условиях обязана принимать в их реализации не-
обходимое участие. Но для того чтобы задействовать органы прокура-
туры в выполнении межправительственных или межведомственных
договоров, необходимо, естественно, там, где требуется их участие,
издание соответствующих правовых актов теми органами, которые
правомочны регулировать деятельность органов прокуратуры1. Таки-
ми актами могут быть закон, постановление Государственной Думы.
Указ Президента Российской Федерации, межведомственные со-
глашения прокуратуры с федеральными правоохранительными ми-
нистерствами и службами. Например. Соглашение «Об обмене пра-
вовой информацией»- от 21 октября 1994 г., заключенное главами
правительств Азербайджанской Республики, республик Армении,
Беларуси, Грузии, Казахстана, Молдовы, Узбекистана, Российской
Федерации, Киргизской Республики, для того чтобы обмен право-
вой информацией был обеспечен с использованием возможностей
прокуратуры, требовало создания соответствующего механизма под-
ключения прокуратуры к указанной работе. При этом следует особо
отметить, что позицией 38 Приложения к Соглашению от 21 октя-
бря 1994 г. предусматривался межгосударственный обмен норматив-
ными правовыми актами, относящимися к деятельности прокурату-
ры. Еще более наглядно необходимость использования возможно-
стей прокуратуры в сфере обеспечения законности и правопорядка
показывает такой, например, международный договор, каким явля-
ется Соглашение от 12 февраля 1999 г. между Правительством Рос-
сийской Федерации и Правительством Республики Беларусь о со-
трудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными
финансовыми операциями, а также финансовыми операциями, свя-
занными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных неза-
конным путем1 * 3. Уже сам предмет соглашения, который составляет
1 Однако во всех ситуациях, связанных с деятельностью прокуратуры, оптималь-
ным вариантом всс-таки было бы заключение международных договоров на меж-
государственном уровне. Этому могла бы способствовать реализация Генераль-
ной прокуратурой Российской Федерации права на внесение рекомендаций о за-
ключении международных договоров.
3	Бюллетень международных договоров. 1995. № 2.
1 Там же. 1999. № 11.
73
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
сотрудничество «в целях организации эффективной борьбы по пред-
упреждению, выявлению, пресечению и раскрытию незаконных фи-
нансовых операций, а также финансовых операций, связанных с ле-
гализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем»,
убедительно показывал, что органы прокуратуры должны быть пред-
ставлены в числе тех компетентных органов, которым в Соглашении
отведена роль непосредственных исполнителей предписываемых Со-
глашением действий. Но опять-таки для этого нужно дополнитель-
ное соответствующее правовое решение.
Межведомственные международные договоры, заключаемые от
имени федеральных органов исполнительной власти, на правовое
регулирование деятельности прокуратуры не влияют и могут пред-
ставлять для нее интерес только как источник информации опреде-
ленного содержания. В то же время есть самостоятельная категория
международных договоров, о которых не говорится в Федеральном
законе «О международных договорах» (хотя возможность и необхо-
димость сказать о них имелась), но правомочность заключения ко-
торых установлена Федеральным законом «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» (ст. 2). Это соглашения, заключаемые Генеральной
прокуратурой Российской Федерации с соответствующими органа-
ми других государств по вопросам правовой помощи и борьбы с пре-
ступностью. Практика заключения Генеральной прокуратурой Рос-
сийской Федерации международных соглашений (с Прокуратурой
Республики Таджикистан, Генеральной прокуратурой Туркмениста-
на, Генеральной прокуратурой Королевства Швеции и др.) о право-
вой помощи и сотрудничестве, полностью себя оправдала.
Сейчас уже можно уверенно говорить о том, что сомнения и опа-
сения, выдвигавшиеся заинтересованными ведомствами, в целесо-
образности наделения Генеральной прокуратуры Российской Феде-
рации правом самостоятельно выступать на международной арене,
не подтвердились.
Международные договоры Российской Федерации, выступаю-
щие в качестве составной части правовых основ деятельности про-
куратуры, подразделяются на две основные группы: 1) содержащие
нормы, регулирующие деятельность органов прокуратуры; 2) содер-
жащие нормы, применяемые в деятельности органов прокуратуры.
К первой группе договоров относятся главным образом договоры
России с другими государствами о правовой помощи. Незаменимым
документом, обеспечившим интеграцию действий органов юстиции,
включая и органы прокуратуры, на территории бывшего Союза Со-
74
§ 4. Международные договоры Российской Федерации
ветских Социалистических Республик в условиях обвального роста,
усиления транснационального характера преступности, прозрачно-
сти границ, дестабилизации социальных процессов, зарекомендова-
ла себя Конвенция о правовой помоши и правовых отношениях по
гражданским, семейным и уголовным делам1, подписанная в Мин-
ске 22 января 1993 г. государствами—членами Содружества Незави-
симых Государств («Минская конвенция»). За Российскую Федера-
цию Конвенцию подписал Президент Российской Федерации.
Структурно Конвенция состояла из пяти разделов, включающих
87 статей. В первом разделе представлены положения, касавшиеся
общих условий обеспечения правовой зашиты граждан Договарива-
ющихся Сторон и взаимного оказания правовой помощи по граж-
данским, семейным и уголовным делам государствами—участниками
Конвенции (принципы, на которых строится предоставление право-
вой помощи, уплата пошлин и возмещение издержек, порядок сно-
шений учреждений юстиции Договаривающихся Сторон, объем пра-
вовой помощи, порядок исполнения поручений и др.). Во втором
разделе излагались положения, определявшие правовые отноше-
ния по гражданским и семейным делам (подсудность споров, пра-
вила определения правоспособности и дееспособности физических
лиц, признания безвестно отсутствующим, условия заключения и
расторжения брака, правоотношения родителей и детей, компетент-
ность учреждений Договаривающихся Сторон, имущественные пра-
воотношения и др.). Третий раздел посвящался порядку признания
и исполнения решений, вынесенных на территории других Дого-
варивающихся Сторон (признание решений, их исполнение, отказ
в признании и исполнении решений и др.). Четвертый раздел регла-
ментировал порядок осуществления правовой помощи по уголов-
ным делам (выдачи лиц, находящихся на территории государств-
участников Конвенции, для привлечения к уголовной ответственно-
сти или приведения приговора в исполнение, отказа в выдаче, взятия
под стражу для выдачи, осуществления уголовного преследования,
порядок сношений по вопросам выдачи и уголовного преследова-
ния и др.). Заключительные положения, составляющие содержание
пятого раздела Конвенции, касались вопросов применения Конвен-
ции, порядка вступления в силу, сроков и времени действия Конвен-
ции и др.
1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1472.
75
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
Конвенция содержала значительную часть положений, адресо-
ванных непосредственно Генеральной прокуратуре. Ими устанавли-
валось, что сношения по вопросам выдачи, уголовного преследова-
ния, а также исполнения следственных поручений, затра1ивающих
права граждан и требующих согласия прокурора, осуществляют-
ся генеральными прокурорами (прокурорами) Договаривающихся
Сторон. Кроме того, в Конвенции устанавливалось, что Генераль-
ной прокуратурой Российской Федерации могут исполняться дру-
гие условия договора в пределах ее компетенции, поскольку общим
понятием учреждений юстиции, употребляемым в Конвенции, со-
гласно международно-правовой терминологии, объединяются суды,
прокуратура, иные учреждения Договаривающихся Сторон, к ком-
петенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные
дела.
Срок действия Конвенции — 5 лет. Условиями соглашения пред-
усматривалось автоматическое продление срока на новый пятилет-
ний период по истечении установленного срока действия. Работа
по совершенствованию положений Конвенции велась постоянно.
7 октября 2002 г. в Кишиневе Азербайджаном, Арменией, Белорус-
сией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией, Россией, Тад-
жикистаном и Украиной была подписана Конвенция о правовой по-
мощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголов-
ным делам1, которой суждено заменить Минскую конвенцию. Она
также включает пять разделов, но статей насчитывает больше - 124.
Сохраняя общий дух и смысл Минской конвенции, Конвенция от
7 октября 2002 г. в то же время давала на тот момент более углублен-
ное и учитывающее имевшие место изменения в правовой практике
освещение охватываемых ею положений.
Ныне действует достаточно большое число двусторонних меж-
дународных договоров о правовой помощи. По своему содержанию
они сходны с Минской конвенцией. Двусторонние договоры о пра-
вовой помощи Россия имеет с Республикой Индией, Королевством
Испании, Республикой Кореей др. В рассматриваемую разновид-
ность международных договоров входят также Соглашения о сотруд-
ничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации
и соответствующими органами других государств.
По состоянию на 1 января 2010 г. эта Конвенция Российской Федерацией нс ра-
тифицирована.
76
£ 4. Международные договоры Российской Федерации
Вторая группа международных договоров (содержащих нормы,
применяемые в деятельности органов прокуратуры) значительно по
объему больше первой. Обусловлено это связью деятельности проку-
ратуры с правовым регулированием различных сфер жизни общества
и государства. Особого внимания в прокурорской практике заслужи-
вают международные договоры, регламентирующие вопросы соблю-
дения прав человека и гражданина. Основополагающую роль среди
них играют: Всеобщая декларация прав человека1, принятая Гене-
ральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о
гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и факульта-
тивный протокол к нему* 2; Международный пакт об экономических,
социальных и культурных правах3 от 16 декабря 1966 г.; Конвенция
о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 4 но-
ября 1950 г.)4; Конвенция Содружества Независимых Государств о
правах и основных свободах человека (ратифицирована Федераль-
ным законом от 4 ноября 1995 г.)5.
В числе других международно-правовых актов представля-
ется возможным указать Конвенцию о защите промышленной
собственности от 9 октября 1992 г.. Соглашение «О сотрудничест-
ве государств—участников Содружества Независимых Государств в
борьбе с преступностью от 25 ноября 1998 г., Договор о создании еди-
ной таможенной территории и формировании таможенного союза
(ратифицирован Федеральным законом от 27 ноября 2008 г.)6 и др.
В прокурорской практике подлежат учету также положения,
содержащиеся в решениях ООН, декларациях (Декларации глав
государств—участников Содружества Независимых Государств о
международных обязательствах в области прав человека, Деклара-
ции и программе воспитания граждан в духе декларации, основан-
ного на осознании ими своих прав и обязанностей от 6—7 мая 1999 г.,
Основных принципов независимости судебных органов от 9 декабря
Международная зашита прав и свобод человека: Сборник документов. М.. 1990.
С. 14-20.
’ Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
1 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР
с иностранными государствами. Вып. XXXII. М.. 1976. С. 3—26.
4 СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143; С3 РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
5 СЗРФ. 1999. №13. Ст. 1498.
6 СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4993.
77
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
1988 г.1 и др.), иных международно-правовых актах, отражающих об-
щепризнанные принципы и нормы международного права.
§ 5. Решения Конституционного Суда
Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации не относится к
числу органов законодательной власти, и, следовательно, его реше-
ния по буквальному смыслу ст. 3 Федерального закона «О прокура-
туре Российской Федерации» в систему актов, опретеляюших право-
вые основы деятельности прокуратуры, не могут входить. В то же вре-
мя нельзя нс считаться с тем, что постановления Конституционного
Суда Российской Федерации оказывают заметное влияние на режим
правового регулирования деятельности органов прокуратуры.
Анализ практики Конституционного Суда Российской Федера-
ции позволяет прийти к выводу о двух основных направлениях тако-
го влияния. Первое направление связано с конституционным истол-
кованием законолательст ва, непосредственно ре1ламентируюшего
вопросы организации и деятельности прокуратуры. Оно представле-
но такими решениями Конституционного Суда Российской Федера-
ции, как постановления: от 1 декабря 1999 г. по спору о компетенции
между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации
относительно полномочия по изданию акта о временном отстране-
нии Генерального прокурора Российской Федерации от должно-
сти в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела; от
18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений
ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в свя-
зи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республи-
ки Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и
Верховного Суда Республики Татарстан; от 11 апреля 2000 г. по делу
о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1
ст, 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации»; от 17 июля 2002 г. по делу о проверке конституционно-
сти отдельных положений ст. 342, 371, 373, 378, 379, 380 и 382 УПК
РСФСР, ст. 41 УК РСФСР и ст. 36 Федерального закона «О проку-
Мсждународныс акты о правах человека: Сборник документов. М., 2000. С 168-
170.
78
£ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
ратуре Российской Федерации»; от 18 февраля 2000 г. по делу о про-
верке п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе-
дерации» и др. В данных решениях Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации нашли отражение имеющие существенное для
прокурорской системы значение вопросы о принципах организации
и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, о пол-
номочиях прокурора по надзору за исполнением законов, о пред-
метном содержании деятельности органов прокуратуры. Подробнее
об этом будет сказано в последующем изложении при рассмотрении
конкретных отраслей прокурорского надзора.
Второе направление, характеризующее влияние Конституцион-
ного Суда Российской Федерации на состояние правового регулиро-
вания деятельности органов прокуратуры, представляютего решения,
содержащие конституционно-правовую оценку законов, хотя и свя-
занных с деятельностью прокуратуры, но входящих в отрасли права,
нормы которых подлежат учету в деятельности органов прокурату-
ры. Это, главным образом, постановления и определения Конститу-
ционного Суда Российской Федерации, касающиеся судопроизвод-
ства и, в первую очередь, уголовного. Среди них могут быть названы,
например, постановления: от 27 марта 1999 г. «По делу о проверке
конституционности статьи 133, части первой ст. 218 и ст. 220 УПК
РСФСР»; от 8 декабря 2003 г. «По делу о проверке конституционно-
сти положении части первой ст. 237, ч. 7, 8, 9 и 10 ст. 246, ст. 378,408
УПК Российской Федерации»; от 16 июля 2008 г. «По делу о провер-
ке конституционности положений ст. 82 УПК Российской Федера-
ции в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева»; определений: от
8 октября 1999 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граж-
дан К.Ю. Мирзаянца, А.В. Боровских, В.Н. Вечтомова и Д.А. Коло-
сова на нарушение их конституционных прав ст. 89, 91, и 96 УПК
РСФСР», от 10 марта 2005 г. «По жалобе гражданина А.И. Головки-
на на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3
части второй ст. 82 УПК Российской Федерации, части 12 ст. 27.10
КоАП Российской Федерации и Постановления Правительства Рос-
сийской Федерации “Об утверждении Положения о направлении на
переработку или уничтожение изъятых из оборота либо конфиско-
ванных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про-
дукции'"» и др. Решения, отражающие данное направление деятель-
ности Конституционного Суда Российской Федерации, сыграли,
в частности, серьезную роль в понимании и определении сферы при-
менения судебного контроля и прокурорского надзора в досудебных
79
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
стадиях уголовного судопроизводства, их соотношения и взаимодей-
ствия. Постановления Конституционного Суда Российской Феде-
рации имеют также определенное значение для уяснения сущности
процессуальных процедур принятия прокурором решений по кон-
кретным вопросам.
§ 6. Организационно-распорядительные
документы Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
Несмотря на то, что приказы и указания Генерального прокуро-
ра Российской Федерации к числу актов, определяющих правовые
основы деятельности прокуратуры, не относятся, им принадлежит
активная роль в обеспечении эффективного функционирования си-
стемы органов прокуратуры. В прика ?ах и указаниях Генерального
прокурора Российской Федерации конкретизируются общие нормы
законов, формулируются правила реализации нормативных предпи-
саний, находят выражение от имальные формы организации работы
прокурорских работников всех уровней и практически по всем на-
правлениям. Будучи под законными актами, они тем не менее имеют
прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.
Орган изацио нн о-распорядительные документы Генеральной
прокуратуры Российской Федерации (имею гея в виду голь ко акты
нормативного характера) подразделяются на три основные группы.
В первую группу входят приказы Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации, посвященные вопросам работы прокуроров
по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их сущ-
ность достаточно наглядно иллюстрирует, например, приказы: об
организации прокурорского надзора за исполнением законов, со-
блюдением прав и свобод человека и гражданина; об организации
прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об
оперативно-розыскной деятельности»; о реализации прокурорами
полномочий в арбитражном процессе; об участии прокурора в су-
дебных стадиях уголовного судопроизводства: об организации про-
курорского надзора за исполнением законодательства при реализа-
ции приоритетных национальных проектов; о совершенствовании
органы шнии прокурорского надзора за исполнением законодатель-
ства о противодействии коррупции и др. К приказам Генерального
прокурора Российской Федерации, относящимся к данной группе.
80
Контрольные вопросы
придется неоднократно обращаться в последующем изложении, по-
скольку их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзор-
ной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других
функций прокуратуры.
Вторая группа организационно-распорядительных документов
Генеральной прокуратуры Российской Федерации связана с вопро-
сами обеспечения (организационного, информационного, кадрово-
го, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в це-
лом, на отдельных ее направлениях. Типичными примерами могут
служить приказы Генерального прокурора Российской Федерации:
об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской
Федерации; о работе с кадрами в органах прокуратуры Российской
Федерации; о порядке и сроках представления статистических от-
четов, о разграничении компетенции территориальных, военных и
других специализированных прокуроров. Приказы и указания, отно-
сящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон
деятельности прокуратуры. В необходимых случаях они будут при-
влекаться в последующем изложении.
И, наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие
документы, определяющие статус структурных подразделений аппа-
рата Генеральной прокуратуры, а также документы инструкционного
характера. В данных случаях имеются в виду утверждаемые Генераль-
ным прокурором Российской Федерации положения об управлениях
и отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, поло-
жение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры
Российской Федерации, инструкций по делопроизводству в органах
прокуратуры, о порядке рассмотрения обращений и приема граждан
в органах прокуратуры, по учету кадров прокурорских работников, о
порядке установления в случаях, предусмотренных законом, доплат
работникам органов прокуратуры и др. Приказы и указания данной
группы имеют большое значение для понимания ведомственного
механизма деятельности органов прокуратуры и их основные поло-
жения будут использованы при рассмотрении соответствующих тем
в последующем изложении.
Контрольные вопросы
1.	Сформулируйте понятие правовых основ деятельности проку-
ратуры Российской Федерации.
81
Глава 3. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ
2.	Назовите содержащиеся в Конституции Российской Федерации
положения, связанные с организацией и деятельностью систе-
мы прокуратуры Российской Федерации.
3.	Конституции и уставы субъектов Российской Федерации и их
роль в определении организации и порядка деятельности орга-
нов прокуратуры.
4.	Охарактеризуйте роль и место Федерального закона «О проку-
ратуре Российской Федерации» в системе правового обеспече-
ния деятельности органов прокуратуры.
5.	Какова роль процессуального законодательства в правовом
регулировании деятельности прокуратуры, тенденции разви-
тия процессуального законодательства относительно правово-
го статуса прокурора в арбитражном, гражданском, уголовном
процессах?
6.	Каково значение организационно-распорядительных докумен-
тов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в реше-
нии вопросов правового обеспечения деятельности органов
прокуратуры?
7.	Назовите основные международно-правовые акты, имеющие
отношение к вопросам правового регулирования деятельности
прокуратуры, раскройте содержание их принципиальных поло-
жений.
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и система
принципов организации и деятельности
органов прокуратуры
В теории прокурорского надзора принципами организации и
деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие
начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные
моменты в его организации и функционировании, закрепленные
в Конституции Российской Федерации и других законодательных ак-
тах. В целом названные признаки достаточно полно отражают смысл
и ведущее значение принципов для обеспечения жизнедеятельно-
сти прокурорской системы. Вместе с тем произошедшие в последние
годы изменения в правовой действительности Российского государ-
С1 ва требуют более 1лубокого рассмотрения основополагающих на-
чал, на которых базируются организация и деятельность прокуратуры
Российской Федерации. К этому обязывает прежде всего необходи-
мость последовательного повышения роли прокуратуры в обеспече-
нии социальной и экономической стабилизации в обществе, преодо-
лении кризисных явлений, раскрытии и реализации в полном объ-
еме ее правозащитного потенциала. Нельзя сбрасывать со счетов и
регулярно повторяющиеся попытки создания проектов реформиро-
вания органов прокуратуры, направленных на выхолащивание над-
зорной сущности ее деятельности. Такого рода попытки посягают на
83
Глава 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
фундаментальные устои прокуратуры и одной из их мишеней высту-
пают именно принципы ее организации и деятельности.
В связи с этим, характеризуя принципы организации и деятель-
ности прокуратуры Российской Федерации в современных услови-
ях, прежде всего необходимо акцентировать внимание на том, что
они образуют системообразующее ядро прокурорской системы. Со-
вокупность присущих ей принципов определяет функции прокура-
туры, правовые средства, необходимые для их реализации, органи-
зационную структуру прокурорской системы, характер взаимоот-
ношений между ее отдельными элементами (звеньями). Принципы
консолидируют прокурорскую систему, придают ей целостность и
индивидуальность специализированного органа государственной
правоохраны. Отход от принципов организации и деятельности про-
куратуры способен привести к замене ее другой, качественно иной
системой, что, по существу, равносильно разрушению действующей
системы. В свою очередь, точное соблюдение принципов обеспечи-
вает высокую жизнеспособность и эффективность функционирова-
ния прокурорской системы. Прокурорские работники всеми своими
действиями обязаны способствовать утверждению данных принци-
пов в правоохранительной практике. Вместе с тем защита принци-
пов организации и деятельности прокуратуры должна входить в ка-
честве органической часта в работу законодательных органов, орга-
нов судебной и, в известной мере, органов исполнительной власти.
Социальная ценность результатов прокурорского надзора, реализа-
ции других, находящихся с ним в органической взаимосвязи функ-
ций является высокой. Соответственно государство в лице своих
органов призвано всемерно способствовать укреплению правовой,
организационной, материально-технической, финансовой базы дея-
тельности прокуратуры. Именно государство первым должно реши-
тельно пресекать любые попытки тенденциозного, вкусового и про-
сто поспешного пересмотра принципов организации и деятельности
прокуратуры, независимо от форм, в которые они облекаются, сил,
привлекающихся к их осуществлению.
Следует отметить, что и сами по себе принципы организации и
деятельности прокуратуры образуют самостоятельную, завершен-
ную, сформировавшуюся систему. Каждый принцип в этой системе
выполняет важную самостоятельную роль. Одновременно они связа-
ны множеством нитей между собой, которые настолько существен-
ны, что без них невозможна полноценная реализация каждого прин-
ципа в отдельности. Данное обстоятельство подсказывает, что соб-
84
$ /. Понятие и система принципов организации и деятельности органов прокуратуры
людение принципов — задача комплексная. Выборочное соблюдение
принципов недопустимо. Они действуют только как единое целое.
При выпадении хотя бы одного из их обшей совокупности они как
система перестанут действовать, и роль оставшихся в определении
сущности ключевых аспектов прокурорской деятельности будет ка-
чественно иной. Ревизия принципов может проводит ься только при
наличии достаточных оснований и только с соблюдением предель-
ной осмотрительности. Цена ошибок чрезвычайно высока, их веро-
ятность должна быть сведена к нулю.
При определении системы принципов организации и деятель-
ности прокуратуры необходимо соблюдение правильного подхода к
интерпретации такого их признака, как «закрепление» в Конститу-
ции Российской Федерации и дру1 их федеральных законах. Неред-
ко в данном случае специалистами имеются в виду прямые указания
в законе соответствующих принципов. Подобный подход необосно-
ванно сужает количественное и качественное многообразие прин-
ципов, которые, действительно, должны быть закреплены в законе.
Они не Moiyr провозглашаться произвольно, вне связи с волеизъяв-
лением государства. Принципы организации и деятельности проку-
ратуры — это не просто ее устои, фундамент, на котором держится
прокуратура, но это устои, признаваемые государством. Только при
этом условии они могут представлять реальность, рассчитывать на
защиту государства, играть регулятивную роль в определении орга-
низационных основ и ключевых вопросов функционирования про-
курату ры. Сведение понятия закрепления принципов в законе к бук-
вальному их обозначению в законодательных актах противоречит и
правовой теории и основам законотворческой деятельности. Прин-
цип может быть представлен в законе фактически, но текстуально нс
обозначен, что отнюдь не является препятствием для его признания
в качестве такового. В этом случае определяющую роль играет воз-
можность выведения того или иного принципа из содержания пра-
вовых норм, «абстрагирования» (М.Г. Авдюков) принципа из норм
действующего права. Данный подход позволяет представить систему
принципов в более полном объеме, более рельефно раскрыть их роль
в функционировании института прокурорского надзора.
Изложенные соображения позволяют сделать вывод о том, что
принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Феде-
рации представляют устойчивую самостоятельную общность признава-
емых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами
базовых положений, составляющих системообразующее ядро проку-
85
Piaea 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
рорской системы, определяющих функции прокуратуры, ее структуру,
характер взаим
ЭТС
тношений между входящими в прокурорскую систе-
му элементами (звеньями), полномочия прокуроров, другие ключевые
вопросы функционирования прокуратуры как особого государственно-
правового института, занимающего ответственное место в системе пра-
вовой охраны Российской Федерации.
Система принципов организации и деятельности прокуратуры
включает две основные группы. Первую образуют конституционные
принципы, то есть те, которые установлены Конституцией Россий-
ской Федерации или могут быть абстрагированы на основе содержа-
щихся в ней положений. Конституционными принципами органи-
зации и деятельности прокуратуры являются принципы законности,
единства, централизации, гласности.
Вторую группу представляют принципы, установленные Феде-
ральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» или аб-
страгируемые на основе содержащихся в нем и других федеральных
законах норм. Поскольку закон о прокуратуре воспроизводит в пол-
ном объеме конституционные принципы, в последнем случае име-
ются в виду принципы, которые в Конституции Российской Фе-
дерации не называются. К принципам данной группы относятся:
принцип профилирующей надзорной специализации деятельности
органов прокуратуры; принцип независимости прокуроров от внеш-
него воздействия; принцип внепартийности органов прокуратуры.
В системе принципов организации и деятельности органов про-
куратуры ведущая роль принадлежит конституционным принципам.
Определяя специфику организационного и функционального по-
строения прокурорской системы, они одновременно служат основой
и всехдругих принципов. Особая роль конституционных принципов,
учитывая наблюдающееся в последние годы повышенное внимание
политиков, бизнесменов, государственных чиновников к вопросам
реформирования прокуратуры, состоит в выполняемой ими в отно-
шении прокурорской системы охранительной функции. Конститу-
ционные принципы организации и деятельности прокуратуры сдер-
живают появление незрелых проектов устройства прокуратуры на
иных основах по сравнению с теми, которые действуют сейчас. Они
не позволяют отделываться легкомысленной api ументацией. Про-
тивники полифункционального наполнения деятельности россий-
ской прокуратуры, не будучи в состоянии проигнорировать консти-
туционные принципы, вынуждены с ними считаться, их называть, а
это. в свою очередь, заставляет соответственно корректировать и со-
86
£ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
держание законодательных предложений. Зашита и поддержка ныне
действующих принципов организации и деятельности прокуратуры
имеет важное общегосударственное значение. В этой области нс мо-
жет быть места решениям, основанным на субъективных представ-
лениях их авторов, решениям, способным привести к ослаблению
прокуратуры. Борьба за сохранение и неуклонное следование прин-
ципам организации и деятельности прокуратуры Российской Феде-
рации имеет для нее воистину судьбоносное значение.
§ 2. Конституционные принципы организации
и деятельности прокуратуры
Принцип законности. Данный принцип прямо не назван в Кон-
ституции Российской Федерации, однако его сущность и основ-
ные признаки в Основном Законе страны раскрываются предметно
и предельно точно. Принцип законности присутствует во всех по-
ложениях Конституции Российской Федерации. Его конкретное со-
держание раскрывает ст. 15 главного закона страны. В данной статье
за Конституцией Российской Федерации признается высшая юри-
дическая сила. Ее верховенство в правовой системе страны является
безоговорочным. Законы и иные правовые акты не должны противо-
речить Конституции Российской Федерации. Конституция Россий-
ской Федерации имеет прямое действие. Она применяется на всей
территории Российского государства. Соблюдение Конституции
Российской Федерации и действующих на территории страны зако-
нов обязательно для всех государственных органов, органов местно-
го самоуправления, должностных лиц. граждан, их объединений.
Важным конституционным требованием обеспечения принципа
законности является недопустимость противоречивости федераль-
ных законов не только Конституции Российской Федерации, но и
федеральным конституционным законам, а законов и иных норма-
тивных актов субъектов Российской Федерации также федеральным
законам.
Принцип законности - )то всеобщий принцип, но для прокура-
туры он имеет особое значение. Законность составляет предмет про-
курорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства
и укрепления законности направлена вся дстельность органов про-
куратуры. Прокуратура Российской Федерации является единствен-
ной системой органов страны, для которых надзор за исполнени-
87
Глава 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
ем законов федеральными органами исполнительной власти, пред-
ставительными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и
контролирующими органами, органами военного управления, долж-
ностными лицами, органами местного самоуправления, органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих ор-
ганизаций, выступает в качестве основной, главной, определяющей
сущность ее деятельности функции, задачи. Законность действий
и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением зако-
нов которыми осуществляет прокуратура, является единственным
критерием, применяемым прокуратурой для оценки их деятельно-
сти. Принцип законности определяет систему функций прокурату-
ры, выделяя в качестве ведущей функцию надзора. С утверждением
принципа законности связан подход законодателя к установлению
полномочий прокурора. Исходя в первую очередь из задач обеспече-
ния единства законности формируется структура органов прокура-
туры. В лице прокуратуры государство имеет тот специализирован-
ный правоохранительный орган, все усилия которого направлены на
исполнение конституционного требования о соблюдении Консти-
туции Российской Федерации и законов органами государственной
власти, органами местного самоуправления, должностными лицами,
гражданами и их объединениями.
Надзор прокуратуры за исполнением законов служит исключи-
тельно интересам укрепления законности в стране. Его усиление
в современных условиях представляется в высшей степени актуаль-
ным. Можно лишь сожалеть о непрофессионализме и несостоятель-
ности выдвигающихся предложений об отлучении прокуратуры от
функции надзора за исполнением законов, ограничении ее функций
только, скажем, уголовным преследованием.
Прокуратура, несмотря на допускаемые в работе просчеты и
ошибки, изменения в кадровом составе, наблюдающееся среди опре-
деленной части прокурорских работников ослабление ответственно-
сти к выполнению профессионального долга, сумела сохранить до-
статочно мощный правозащитный потенциал. Ее деятельность по
укреплению законности, обеспечению верховенства Конституции
Российской Федерации и российских законов в современных усло-
виях вносит заметный вклад вдело защиты интересов личности, об-
щества, государства. Она органично вписываются в комплекс пред-
принимаемых государством, институтами гражданского общества
88
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
мер по стабилизации положения в социальной и экономической
сферах, обеспечению поступательного развития страны.
Прокурорский надзор оказывает позитивное воздействие на за-
конность деятельности правоохранительных органов, что особен-
но важно в современных далеко не простых условиях, характеризу-
ющихся сложной криминогенной обстановкой, негативными тен-
денциями, свойственными состоянию и динамике преступности.
Полномочия прокуроров, в том числе и определяемые надзорным
потенциалом прокуратуры, реализуемые в процессе участия в рас-
смотрении судами уголовных и гражданских дел. в арбитражном
процессе, позволяют им помогать судам в соблюдении требований
законности в судопроизводстве. От прокуроров во многом зависит
состояние законности в исправительных учреждениях. Прежде чем
выходить на официальный уровень с предложениями о реформи-
ровании прокуратуры, в особенности связанных с упразднением ее
надзорной функции, нужно тщательно взвесить все возможные не
только позитивные, но и негативные последствия. Негативные, оче-
видно, в первую очередь. В этом плане самый элемен тарный прогноз
не внушает ни малейшей доли оптимизма, хотя бы только потому,
что нет органов, которые могли бы взять на себя бремя задач, решае-
мых в настоящее время прокуратурой. Есть все основания полагать,
что результатами подобной реформаторской деятельности интересам
законности будет нанесен ощутимый урон, на устранение которого
потребуются и длительное время, и немалые материальные затраты.
Предложения о лишении прокуратуры надзорной функции выглядят
неприемлемыми и с точки зрения общеобязательных требований,
необходимых для оптимального функционирования системы госу-
дарственной власти, которой принадлежит решающая роль в обеспе-
чении законности в стране. Вертикаль власти с выводом прокурату-
ры из участия в надзоре за соблюдением Конституции Российской
Федерации и федеральных законов окажется без одного из влиятель-
ных рычагов ее обеспечения. Воля центра, выраженная в законах,
столь важная в условиях ([юдеративного государства, в данном случае
для своего проведения в жизнь потребует создания компенсирующе-
го механизма, что также не может считаться легко выполнимой, ве-
дущей к нахождению оптимального варианта действий задачей.
Конечно, к качеству работы прокуратуры можно (и, по всей ви-
димости, нужно, когда для этого имеются основания) предъявлять
определенные претензии, связанные с общим неблагополучным со-
стоянием законности в стране. Тем более что многие события по-
89
Piaea 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
следнихлет не лучшим образом влияли на показатели практики про-
курорского надзора. Однако лишать прокуратуру значительной ча-
сти возможностей по решению задач укрепления законности нельзя.
Функция надзора не только не исчерпала себя, но и как в настоящее
время, так и в обозримом будущем будет сохранять за собой роль эф-
фективного средства пресечения и предупреждения правонаруше-
ний.
Принцип законности в организации и деятельности npOKypaiy-
ры выражается не только в предпринимаемых ею мерах по выявле-
нию и устранению правонарушений, привлечению правонарушите-
лей к установленной законом ответственности, но и в обязательно-
сти соблюдения Конституции Российской Федерации и требований
российских законов самими работниками прокуратуры. Прокурор —
образец законника, для которого закон свят. Требуя исполнения за-
кона от других, он не может сам не уважать закон и пренебрегать им.
Несоблюдение закона, нарушения шкона, допускаемые прокуро-
ром, следователем, многократно опаснее нарушений закона другими
лицами. За ними, как правило, стоят искалеченные судьбы людей,
безнаказанность правонарушителей, невосполнимые потери, поне-
сенные государственными и иными организациями, падение авто-
ритета прокуратуры, и в известной мере в целом государственной
власти, в глазах граждан, которым с ней пришлось иметь дело. В ор-
ганах прокуратуры придается серьезное значение строгому соблюде-
нию законности в профессиональной деятельности ее работников.
Там действует отлаженная система контроля за соблюдением требо-
ваний, предъявляемых к лицам, принимаемым на службу, контро-
ля за исполнением выполняемых прокурорскими работниками по-
ручений по службе, проверки деловых и нравственных качеств. В от-
ношении нарушителей служебной дисциплины применяются меры
дисциплинарной ответственности. За проступки, порочащие честь
прокурорского работника, следует увольнение допустивших их лиц.
В случае совершения административного проступка или преступле-
ния применяются меры административного или уголовно-правового
воздействия. Наряду с принципиальным реагированием на пороча-
щие звание прокурорского работника проступки действует система
поощрения работников, добросовестно выполняющих свой профес-
сиональный долг.
Принципы единства и централизации системы органов прокурату-
ры имеют каждый самостоятельное содержание. Вместе с тем связь
90
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
между ними настолько тесная, что есть все основания рассматривать
их совместно как единый комплекс.
П рокурату ра Росс и некой Федера ци и соста еляетединуюс исте му.
Создание органов прокуратуры, не входящих в единую систему про-
куратуры Российской Федерации, не допускается.
Единство прокуратуры Российской Федерации определяется и
проявляется в единстве принципов ее организации и деятельности,
в единстве целей и задач, решаемых всеми структурными элемента-
ми прокурорской системы, в едином характере и содержании полно-
мочий, которыми наделены органы прокуратуры, независимо от ме-
ста, занимаемого ими в прокурорской системе.
Все органы прокуратуры должны исходить в своих действиях из
установленных Конституцией Российской Федерации и федераль-
ными законами принципов их организации и деятельности. Система
данных принципов — одна и для прокуратуры города (района), и для
прокуратуры субъекта Российской Федерации, и для Генеральной
прокуратуры Российской Федерации. На единых основах строится
деятельность территориальных и специализированных прокуратур.
Цель всех органов прокуратуры составляет обеспечение верховен-
ства закона, единства и укрепления законности, защиты охраняемых
законом прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и
государства. Различия могут касаться масштабов деятельности, объ-
ясняемой особенностями компетенции прокуратур основного, сред-
него и высшего звеньев прокурорской системы, но суть ее, цели бу-
дут одни и те же. Благодаря единству целей и задач все составные
части прокурорской системы действуют как единый механизм, вза-
имно дополняют, поддерживают друг друга, обеспечивая в конечном
счете достижение общего суммарного позитивного эффекта в деле
укрепления законности и правопорядка в стране.
Единство полномочий прокуроров всех уровней имеет несом-
ненное значение для создания условий согласованного функцио-
нирования прокурорской системы, чья деятельность подчинена до-
стижению единых целей и задач. Единство полномочий прокуроров
в данном отношении выступает в качестве основы равенства воз-
можностей, одинакового подхода всех прокурорских работников к
выявлению, устранению и предупреждению правонарушений. Раз-
умеется, полномочия соответствующих прокуроров реализуются
в пределах предоставленной им компетенции. Принцип единства
обеспечивает заменимость прокурорских работников равного ранга.
91
Глава 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
Данное правило, к примеру, активно реализуется при пересмотре дел
в кассационном порядке арбитражными судами.
Как государственные органы, действующие в качестве централи-
зованной, то есть ориентированной на федеральный центр, подчи-
ненной определенному центру системы, органы прокуратуры могут
допускать выполнение полномочий нижестоящих органов вышесто-
ящими. Нижестоящие органы прокуратуры могут выполнять рабо-
ту, отнесенную к компетенции вышестоящих органов, по их поруче-
нию, однако связанные с этим ситуации крайне нежелательны. Они
могут относиться только к исключительным случаям и ни в коей
мере не превращаться в правило. Впрочем, и вся прокурорская си-
стема должна строить работу с таким расчетом, чтобы каждое ее зве-
но выполняло свою роль в полном объеме, не нуждаясь в делегиро-
вании (выполнении) части своих полномочий органам прокуратуры
сопредельных звеньев. Централизация прокурорской системы соз-
дает оптимальные возможности для последовательного утверждения
в практике прокурорского надзора принципа единства. В свою оче-
редь, принцип единства является опорой централизованного устрой-
ства прокурорской системы. Единство целей, задач, принципов ор-
ганизации и деятельности и, пожалуй, в организационном плане
самое главное, единство полномочий прокуроров при различии их
компетенции образуют действенную основу реализации установок
центрального аппарата Генеральной прокуратуры в работе нижесто-
ящих прокуратур. При этом следует иметь в виду, что Генеральная
прокуратура как центр прокурорской системы всегда обязана стро-
ить свою деятельность, руководствуясь государственными интереса-
ми, интересами соблюдения Конституции Российской Федерации,
исполнения законов, в которых находят выражение воля общества
и государства, интересы его граждан, обеспечения объединительно-
го действия федеральных законов как непременного условия едино-
го понимания законности в Российской Федерации и ее последова-
тельного укрепления, гибкого сочетания главенствующего положе-
ния федерального Центра с самостоятельностью регионов.
Централизованный характер прокурорской системы подчеркива-
ет определение входящих в прокуратуру Российской Федерации ор-
ганов как органов федеральных. Это снимает какие-либо сомнения
в централизованной природе российской прокуратуры и исключает
попытки создания органов прокуратуры, не относящихся к катего-
рии федеральных органов. Принадлежность прокуратуры Россий-
ской Федерации к категории федеральных органов играет основопо-
92
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
лагаюшую роль в обеспечении единства условий, консолидирован-
ной правовой базы, используемых правовых средств осуществления
прокурорского надзора, выполнении прокуратурой других возло-
женных на нее функций.
Определяемое централизованным характером системы органов
прокуратуры подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим
и Генеральному прокурору Российской Федерации, исключение
«двойного» подчинения является основой достижения высокой сте-
пени согласованности функционирования всех звеньев прокурор-
ской системы. Одновременно это позволяет оперативно устранять
факторы, способные оказать негативное воздействие на утверждение
единых, централизованных начал в деятельности прокуратуры.
Принципы единства и централизации системы органов проку-
ратуры находят прямое выражение в установленном Конституци-
ей Российской Федерации и Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации» порядке назначения прокуроров. Введение
процедуры согласования кандидатур прокуроров субъектов Россий-
ской Федерации, хотя и не согласуется в полной мере с принципом
централизации, в условиях утверждения новых федеративных отно-
шений, укрепления суверенитета субъектов Российской Федерации
имеет под собой определенную базу. Суть данного вопроса следует
понимать как обеспечение участия высших органов субъектов Феде-
рации в оценке соблюдения Генеральным прокурором Российской
Федерации требований, которым должен соответствовать прокурор
республики, края, области, автономной области, автономного окру-
га. Никакие соображения, кроме вопросов соблюдения права, учета
этических аспектов, при этом во внимание не должны принимать-
ся. Со временем, как представляется, процедура согласования кан-
дидатур прокуроров субъектов Российской Федерации будет призна-
на изжившей себя.
Вместе с тем и сейчас не следует расценивать процедуру согласо-
вания кандидатуры прокурора субъекта Российской Федерации с ее
высшими органами как явление, полностью несовместимое с прин-
ципом централизации. В сложившейся ситуации необходимо прежде
всего иметь в виду, что прокуратура представляет собой систему фе-
деральных органов. Обеспечение нормального режима функциони-
рования системы является главной задачей возглавляющего систему
должностного лица (т.е. Генерального прокурора Российской Феде-
рации). Ответственность за результаты работы органов прокурату-
ры также в первую очередь несет Генеральный прокурор Российской
93
Глава 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
Федерации и уж вовсе не законодательные и исполнительные орга-
ны субъектов Федерации при всем к ним уважении и признании их
заслуг в руководстве регионами. В связи с этим в решении кадро-
вых вопросов мнение субъектов Российской Федерации учитывает-
ся в обязательном порядке, но последнее слово всегда должно быть
за Генеральным прокурором Российской Федерации. Очевидно, сле-
дует отдавать отчет в том. что согласование не идентично понятию
получения согласия, имея в виду прежде всего характер определяе-
мых российским законодательством отношений между Генеральным
прокурором Российской Федерации и органами власти субъектов
Российской Федерации. Кроме того, нельзя не понимать того непре-
ложного факта, что в силу своего статуса главы прокурорской систе-
мы Генеральный прокурор Российской Федерации несет всю полно-
ту ответственности за ее кадровое обеспечение, вследствие чего за
ним сохраняется приоритет в решении кадровых вопросов. Напо-
минать о том, что прокуратура не является органом власти субъекта
Российской Федерации, по-видимому, излишне.
Принцип гласности. Принцип гласности деятельности прокурату-
ры Российской Федерации основывается на положениях ст. 24 Кон-
ституции России, согласно которой органы государственной власти
и органы местного самоуправления, их должностные лица обяза-
ны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами
и материалами, непосредственно затрагивающими его права и сво-
боды, если иное не предусмотрено законом, и ст. 29 Конституции
Российской Федерации, предусматривающей право каждого сво-
бодно искать и получать информацию любым законным способом.
Конкретизируя конституционные положения, Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что органы
прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоре-
чит требованиям законодательства Российской Федерации об охране
прав и свобод граждан, а также требованиям законодательства о го-
сударственной и иной специально охраняемой законом тайне.
Принцип гласности определяет открытость деятельности проку-
ратуры для широкой общественности, возможность получения ин-
формации о предпринимаемых прокуратурой действиях всеми заин-
тересованными лицами.
Возможности информирования населения о деятельности проку-
ратуры в настоящее время являются достаточно широкими. В Гене-
ральной прокуратуре Российской Федерации создано и активно дей-
ствует Управление взаимодействия со средствами массовой инфор-
94
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
мации. В задачи Управления входит информирование через средства
массовой информации граждан, российской общественности о со-
стоянии законности в стране, отдельных ее регионах, о принимае-
мых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью, поддержание
общественных связей в интересах укрепления законности и право-
порядка. Управление осуществляет также методическое руководство
и оказывает помощь подразделениям Генеральной прокуратуры, ее
нижестоящим органам в освещении деятельности прокуратуры.
Представители средств массовой информации регулярно пригла-
шаются для освещения работы коллегий органов прокуратуры, сове-
щаний и конференций, проводимых Генеральной прокуратурой Рос-
сийской Федерации и прокуратурами субъектов Федерации. Проку-
роры систематически информируют общественность о состоянии
законности и правопорядка, выступают с публикациями в печатных
изданиях, регулярно сообщают гражданам через радиовещание и те-
левидение о результатах работы правоохранительных органов по так
называемым резонансным уголовным делам. Зачастую именно от
прокуроров население получает квалифицированные консультации
по широкому кругу правовых проблем, актуальных для конкретных
регионов. Их нередко можно видеть на экранах телевизоров. Под-
час увлечение гласностью становится даже чрезмерным. Безусловно,
прокурорским работникам нужно взвешенно подходить к преданию
огласке материалов о своей деятельности, но вместе с тем и не забы-
вать, что информирование органов власти и местного самоуправле-
ния, трудовых коллективов, населения о состоянии законности со-
ставляет не только право, но предписываемую законом обязанность
руководителей прокуратур всех уровней.
Установленные законом ограничения, связанные с получением
сведений, содержащих государственную и иную специально охраня-
емую законом тайну, продиктованы необходимостью зашиты инте-
ресов личности, общества, государства. Правила получения и обра-
щения с такого рода информацией определены федеральными зако-
нами и должны неукоснительно соблюдаться.
Отдельно следует сказать о п. 2 ст. 5 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации». В нем записано, что прокурор
и следователь не обязаны давать какие-либо объяснения по суще-
ству находящихся в их производстве дел и материалов, а также пред-
ставлять их для ознакомления кому бы то ни было иначе как в слу-
чаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
Положения, содержащиеся в данной статье, посвящены изложению
95
Piaea 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
требований о недопустимости вмешательства в осуществление про-
курорского надзора. И с этих позиций содержание п. 2 ст. 5 Феде-
рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представ-
ляется вполне обоснованным и логичным: прокурор и следователь
во избежание давления извне не обязаны до завершения произвол-
ci за давать какую-либо информацию о делах и материалах. Именно
таким образом Конституционный Суд Российской Федерации подо-
шел к оценке п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации», признав его не противоречащим Конституции
Российской Федерации «постольку, поскольку, являясь гарантией
от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокурату-
ры Российской Федерации, он освобождает прокурора и следователя
от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находя-
щихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их
кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вы-
текающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации право,
ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установ-
лении федеральным законом». Вместе с тем Конституционный Суд
Российской Федерации признал п. 2 ст. 5 Федерального закона не
соответствующим Конституции Российской Федерации «постоль-
ку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной
практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами проку-
ратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов,
непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмот-
ренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием
указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке
обоснованности такого отказа»1. Приведенные положения указыва-
ют, что закон ограждает прокурора от какого бы то ни было влияния
извне. Однако он обязан не допускать расхождения своей деятельно-
пи со смыслом ст. 24 Конституции Российской Федерации.
§ 3. Другие принципы организации
и деятельности прокуратуры
Принцип профилирующей надзорной специализации деятельности
органов прокуратуры. Жизнеспособность каждой системы государст-
Всстник Конституционною Суда Российской Федерации. 2000. № 3. С. 19 20.
96
$ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
венных органов зависит прежде всего от востребованности резуль-
татов ее действий обществом и государством, что, в свою очередь,
определяется содержанием задач, стоящих перед соответствующей
системой, и степенью эффективности их решения. Как прокурату-
ра полифункционального типа прокуратура Российской Федерации
сориентирована на решение широкого спектра задач. В то же время
согласно закону основной целью прокуратуры, как уже отмечалось,
выступают обеспечение верховенства закона, единство и укрепление
законности, защита интересов личности, общества, государства пу-
тем осуществления надзора за соответствием действий и актов го-
сударственных органов, негосударственных структур, должностных
и иных лиц Конституции Российской Федерации, действующим на
территории страны законам. Надзор за исполнением законов опре-
деляет профиль деятельности прокуратуры и должен рассматривать-
ся не просто в качестве основополагающей функции прокуратуры, а
функции, определяющей ее профилирующую специализацию. Про-
филирующая надзорная специализация деятельности прокуратуры
имеет настолько важное значение для правоохранительной практи-
ки, оказывает настолько радикальное воздействие на всю деятель-
ность прокуратуры, что с полным правом может быть обозначена
в качестве одного из ведущих принципов организации и деятельно-
сти прокуратуры. По смыслу и содержанию принцип профилирую-
щей надзорной специализации тесно связан с другими принципами
организации и деятельности органов прокуратуры, особенно с прин-
ципом законности.
Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и
российских законов, как уже отмечалось и на что будет обращаться
внимание и в дальнейшем, наиболее точно и всесторонне выража-
ет государственно-правовое предназначение прокуратуры. В надзор-
ном качестве российская прокуратура обеспечивает решение таких
задач, которые не решает ни одна другая государственная структура.
Все функции прокуратуры своим существованием обязаны этой про-
филирующей функции прокуратуры.
Культивируемые некоторой частью юристов настроения об от-
странении прокуратуры от выполнения надзорной функции, будучи
реализованы, способны повлечь отнюдь не простое изменение объ-
ема решаемых ею задач, а прекращение деятельности важнейшего
элемента механизма укрепления законности в стране, упразднение
органа наблюдения за состоянием законности, аналога которому нет
97
Глава 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
в мировой практике, органа дееспособного и необходимого для эф-
фективного функционирования российской государственности.
Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упрекается
прокуратура, в большинстве случаев связаны с реализацией нс над-
зорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного преследо-
вания, координации и др.). Надзорная специализация деятельности
прокуратуры по мере социальной и экономической стабилизации
в стране будет приобретать все большее значение как ведущего сред-
ства укрепления законности.
Надзор за исполнением законов в качестве профилирующей
функции прокуратуры представляет собой удачную форму государ-
ственной деятельности по укреплению законности и правопорядка
в стране, позволяющую сочетать активность не имеющей никаких
иных интересов, кроме государственных, системы органов прокура-
туры по выявлению и устранению нарушений закона с профессио-
нальным характером действий государственных и других структур,
обладающих в силу правового статуса реальными полномочиями по
устранению нарушений закона. Прокуратура, например, сама не-
посредственно не отменяет противоречащий закону правовой акт, а
лишь приносит на него протест, рассматривает же протест и прини-
мает по нему решение орган, наделенный правом отмены или изме-
нения опротестованного прокурором правового акта.
Как орган государства прокуратура по отношению к нарушению
закона не может руководствоваться принципом диспозитивности.
При любых нарушениях закона прокурор не может выбирать: реа-
гировать ему на них или нет. Реагировать он обязан во всех случа-
ях. Цель у него одна — устранить нарушение закона и добиться вос-
становления нарушенного права. Отсюда его полная свобода и само-
стоятельность в выборе действий по устранению правонарушений.
Четкая постановка перед органами прокуратуры задач укрепления
законности, обеспечения верховенства закона и единства законно-
сти исключает саму мысль о возможности уклонения прокурора от
их решения. Прокурор, который пасует перед нарушениями закона,
проявляет нерешительность или элементарное бездействие, не мо-
жет занимать место в штате прокуратуры.
Надзорная специализация деятельности органов прокуратуры,
выделяя прокуратуру среди других государственных органов, обу-
словливает занятие прокуратурой особого места в государственном
механизме. Ни один другой орган не может претендовать, по край-
ней мере, в ближайшей обозримой перспективе, на замещение этой
98
$ L Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
ниши. Осуществляемый прокуратурой надзор за исполнением зако-
нов представляет собой деятельность специализированного государ-
ственного органа, нс связанного ведомственными и местническими
ограничениями, деятельность, осуществляемую от имени государ-
ства во имя государственных интересов. Способность противостоять
местным и ведомственным влияниям составляет одну из самых силь-
ных сторон прокурорской деятельности, причем эти качества про-
куратура должна проявлять в масштабе практически всей правопри-
менительной практики1. В своем профессиональном качестве органа
надзора по сфере и предмету деятельности, характеру используемых
правовых средств прокуратура — единственный в государстве орган,
имеющий подобный надзорный статус.
Принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия. Осо-
бый характер деятельности прокуроров, направленность их действий
на достижение государственно важных целей обеспечения верховен-
ства икона, единства и укрепления законности обусловливают не-
обходимость полной независимости профессиональной деятельно-
сти органов прокуратуры от федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации, органов местного самоуправления, общественных объеди-
нений. Воздействие на прокурора и следователя в любой форме яв-
ляется недопустимым и преследуется законом.
Органы власти, органы местного самоуправления, их должност-
ные лица, общественные объединения не вправе принимать реше-
ния, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обяза-
тельств. Прокуроры и следователи не могут включаться в состав ко-
миссий. создаваемых указанными органами, выборных или иных
органов, образуемых органами власти и органами местного само-
управления.
В данном случае масштабность работы органон прокуратуры нс должна исполь
зоваться как повод для выдвижения тен iei-iuночных обвинений прокурорских ра-
ботников в дилетантском характере их деятельности, с чем приходится нередко
встречаться в материалах средств массовой информации, выступлениях ангажи-
рованных представителей юридической про(|к:ссии. Фактически при использо-
вании помощи с пс швы истов прокуроры могут действовать и действуют в выс-
шей степени грамотно. Масштабность работы прокуроров должна воспринимать-
ся втгон связи как одно из свойств. отличительных признаков прокуратуры как
системы, непосредственно решающей ответственные задачи укрепления закон-
ности.
99
Глава 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
Недопустимыми являются со стороны федеральных органов вла-
сти, представительных (законодательных) и исполнительных органов
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле-
ния нс только прямые указания прокурорам, касающиеся принима-
емых ими решений, но и любые обращения иного рода, преследую-
щие цель повлиять на решение прокурора по конкретному делу или
материалу.
Существенной гарантией сохранения прокурорами независи-
мого положения выступает установленный законом запрет совме-
щать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмезд-
ной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должно-
стей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть
членами выборных и иных органов, образуемых органами государст-
венной власти и органами местного самоуправления. При отсутст-
вии данного запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже
в значительной мере гипотетическую, учитывая их общую нагрузку
по службе, совмещения основной деятельности в органах прокурату-
ры с работой в государственных учреждениях и структурах местного
самоуправления. Как сотрудники государственных органов и орга-
нов местного самоуправления они в данном случае были бы обязаны
подчиняться решениям указанных органов, принимать участие в их
исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с
нарушением либо непосредственно в нарушение закона. Кроме того,
не исключалась бы вероятность втягивания прокуроров в не основан-
ные на законе отношения с государственными органами и органами
местного самоуправления и подконтрольными им учреждениями,
предприятиями и организациями. Главная же опасность совмеще-
ния прокурорской деятельности с государственной или муниципаль-
ной службой связана с неминуемо следующей из этого фактической
утратой прокурором независимого положения органа надзора за за-
конностью. Трудно прокурору, занимающему должность в государ-
ственном органе, органе местного самоуправления, сохранять объ-
ективность в оценке законности их действий и принимаемых ими
правовых актов. Не может он в такой ситуации проводить незави-
симую линию органа, осуществляющего надзор за исполнением за-
конов, и в отношении подчиненных или подконтрольных органам
государственной власти и местного самоуправления предприятий,
учреждений, организаций. Поэтому правило о недопустимости со-
вмещения прокурорской деятельности с иной деятельностью должно
неукоснительно соблюдаться. Изданного правила закон делает ис-
100
$ L Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
ключение лишь для преподавательской, научной и творческой дея-
тельности. Исключение вполне понятное и обоснованное. Вместе с
тем следует учитывать абсолютную недопустимость финансирова-
ния данных видов деятельности прокурорских работников за счет
средств иностранных государств, иностранных организаций, ино-
странных граждан и лиц без гражданства.
Принцип внепартийности органов прокуратуры. Принадлежность к
политической партии, общественному движению сопряжена с обя-
занностью соблюдения внутрипартийной дисциплины, обязательно-
стью исполнения решений общественных объединений. Как орган,
осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государ-
ства, прокуратура должна стоять на общегосударственных позициях.
Она защищает интересы всех граждан, общества в целом, интересы
государства, поэтому прокурорские работники не могут быть члена-
ми общественных объединений, преследующих свои, далеко не всег-
да совпадающие с общегосударственными, политические цели, и
принимать участие в их деятельности. Законом запрещается созда-
ние в органах прокуратуры общественных объединений, равно как и
их органи ?аний.
Запрет вхождения прокурорских работников в ряды обществен-
ных объединений, преследующих политические цели, учитывает
опасность утери ими одного из главных профессиональных качеств,
которые требует служба в органах прокуратуры, — способности слу-
жения только закону и никому более. Преступив данный запрет,
прокурорские работники могут поставить себя в положение, несо-
вместимое с их дальнейшей работой в органах прокуратуры. В дан-
ном случае вступают в действие правила, установленные ст. 4 (ч. 4)
и 43 (ч. 1, п. «г») Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», согласно которым несоблюдение ограничений, связан-
ных со службой, влечет прекращение службы в органах и учреждени-
ях прокуратуры.
Принцип внепартийности органов прокуратуры близок к прин-
ципу независимости прокуроров от внешних воздействий в том от-
ношении, в каком невхождение прокурорских работников в обще-
ственные объединения, преследующие политические цели, служит
серьезной гарантией, ограждающей прокуроров от влияния идей и
решений политических структур. И это обстоятельство нужно учи-
тывать при характеристике принципа независимости прокуроров.
Вместе с тем следует иметь в виду несомненную самостоятельность
принципа внепартийности. Данный принцип исходит из недопусти-
101
Piaea 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ
мости вторжения в отправление прокуратурой возложенных на нее
законом функций со стороны именно политических сил, представ-
ленных в обществе. Эта цель присуща и другим принципам органи-
зации и деятельности прокуратуры, но применительно к рассматри-
ваемому принципу она — доминирующая.
Контрольные вопросы
1.	Какое содержание имеет понятие «принцип организации и дея-
тельности прокуратуры» в теории и практике прокурорского
надзора?
2.	Назовите конституционные принципы организации и деятель-
ности прокуратуры, раскройте их значение.
3.	Как следует понимать роль других принципов организации и
деятельности прокуратуры?
4.	Какую роль играют принципы организации и деятельности про-
куратуры при рассмотрении вопросов реорганизации системы
органов прокуратуры?
ГЛАВА ПЯТАЯ
ФУНКЦИИ
И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
(общая характеристика)
§ 1. Понятие и сущность функций
и основных направлений
деятельности прокуратуры
Функции и основные направления деятельности прокуратуры —
понятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие
общие корни в виде деятельности прокуратуры, которую они олице-
творяют. В силу этих обстоятельств их понятия нередко формулиру-
ются таким образом, что они воспринимаются как тождественные.
Так. в фундаментальной работе, имеющей принципиальное значе-
ние для формирования понятийного аппарата прокурорского над-
зора, например, указывается: функции прокуратуры «представляют
собой основные направления деятельности прокуратуры, осущест-
вляемые с использованием специфических форм и методов в рамках
точно очерченных полномочий»1. Аналогичные определения встре-
чаются и в других работах. Относительно большая индивидуализа-
ция свойственна понятийной характеристике основных направле-
ний деятельности прокуратуры.
Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития ни переходный пери-
од). М.. 1994. С. 27.
103
Глава 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры
Несмотря на близкое «родство», понятия направления деятель-
ности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятель-
ными. Каждое из них выполняет определенное предназначение и ис-
пользуется при описании различных групп вопросов, характеризую-
щих деятельность прокуратуры.
Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией поня-
тий функции и основного направления деятельности прокуратуры
порождает достаточно ощутимые трудности в решении практиче-
ских задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирова-
ния деятельности органов прокуратуры. Закон СССР «О прокура-
туре СССР» (1979 г.) включал в себя ст. 3, имевшую наименование
«Основные направления деятельности прокуратуры», которая, по су-
ществу, характеризовала не столько направления деятельности про-
куратуры, сколько вместе с тем и ее функции. Не удалось провести
разграничения функций и направлений деятельности прокурату-
ры в ст. 2 «Цели и направления прокурорской деятельности» Зако-
на Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации». По этой причине Федеральным законом от
17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Рос-
сийской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» тер-
минологически понятие направления деятельности не было воспро-
изведено.
Нечеткость в разграничении понятий направления деятельности
и функции прокуратуры вносит определенную сложность и в работу
прокурорских работников. В практике конкретных прокуратур она
может породить недооценку либо исполнения отдельных функций,
либо актуальности выделения отдельных направлений деятельности
органов прокуратуры Российской Федерации.
Проблема разграничения понятий основных направлений дея-
тельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Несомнен-
ная условность, большая теснота соприкосновения, обшая природа,
неуловимость большей части граней, существующих между данными
понятиями, со всей очевидностью свидетельствуют об этом. И тем не
менее основные функции и направления деятельности прокуратуры
в содержательном плане могут и должны различаться.
Функция есть выражение государственно-правового и социаль-
ного назначения прокуратуры как элемента системы правоохрани-
тельных органов. Ее реализация представляет собой особый, свой-
ственный только прокуратуре подчиненный определенной цели ком-
плекс действий. Совокупность функций обусловливает содержание
104
£ /. Понятие и сущность функций и основных направлений деятельности прокуратуры
той деятельности, ради выполнения которой существование и сохра-
нение прокуратуры признается необходимым и социально оправдан-
ным. Они же наиболее последовательно и полно определяют место
прокуратуры в системе государственных органов.
Ключевым признаком, образующим понятийную характеристику
функции прокуратуры, выступают задачи, решение которых связы-
вается с выполнением определенной функции. Данные задачи явля-
ются, как отмечалось выше, производными от общих задач органов
прокуратуры Российской Федерации, а точнее, конкретизирующи-
ми их и подчинены интересам максимально полной реализации за-
дач прокуратуры в целом. В настоящее время в качестве задач, лежа-
щих в основе возложенных на прокуратуру функций, признаются:
1.	Наблюдение за соответствием положениям Конституции и
требованиям законов действий и правовых актов федераль-
ных органов исполнительной власти, представительных (за-
конодательных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, органов военного управления, органов кон-
троля, их должностных лиц, органов управления и руководи-
телей коммерческих и некоммерческих организаций. В сово-
купности данных органов их значительную часть составляют
правоохранительные органы, осуществляющие оперативно-
розыскную деятельность, дознание и предварительное след-
ствие, судебные приставы, администрации органов и учреж-
дений, исполняющих наказание и применяющих назначае-
мые меры принудительного характера, администрации мест
содержания задержанных и содержания под стражей. По сво-
ей родовой принадлежности указанной совокупностью орга-
нов не охватываются только следователи Следственного ко-
митета при прокуратуре Российской Федерации, наблюдение
за исполнением законов которыми также осуществляет про-
курор. Это исключение принципиального значения не имеет
и не препятствует их объединению с указанными органами
в силу общей правоохранительной направленности их дея-
тельности. Реализации названной задачи посвящена функ-
ция надзора за соблюдением Конституции Российской Фе-
дерации и действующих на территории Российской Федера-
ции законов.
2.	Обеспечение привлечения к уголовной ответственности лиц,
совершивших преступления, и назначения судом предусмо-
105
Глава 5. Функции и основные направлении деятельности прокуратуры
тренного законом наказания. Данной задачи соответствует
функция уголовного преследования.
3.	Обеспечение согласованных усилий системы правоохрани-
тельных органов в сфере борьбы с преступностью. Решению
этой задачи подчинена функция координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
4.	Осуществление мер по совершенствованию правовой систе-
мы Российской Федерации, использование материалов орга-
нов прокуратуры в интересах совершенствования законода-
тельства. Данная задача обусловила наделение прокуратуры
функцией участия в правотворческой деятельности.
5.	Участие в соответствии с компетенцией прокуратуры в вы-
полнении обязательств Российской Федерации, вытекающих
из международных договоров и соглашений по вопросам пра-
вовой помощи и борьбы с преступностью. Наличие этой за-
дачи позволяет выделить функцию международного сотруд-
ничества.
6.	Использование судебного порядка защиты прав, свобод и за-
конных интересов граждан, интересов Российской Федера-
ции, субъектов Российской Федерации, муниципальных об-
разований. Для ее обеспечения на прокуратуру возложена
функция участия в рассмотрении гражданских дел судами и
рассмотрения дел арбитражными судами.
Обязательным признаком функций является их возложение на
прокуратуру только законом, в силу данного обстоятельства пере-
чень функций — исчерпывающий. Исключение отдельных функций
или расширение их совокупности возможно только путем принятия
соответствующего законодательного решения.
Функции прокуратуры подлежат реализации в полном объеме и
единовременно. Выборочный подход к выполнению функций недо-
пустим. Он чреват опасностью ослабления и даже потери прокурату-
рой известной части своих позиций в правоохранительной деятель-
ности.
Конкретным функциям соответствует свой определенный набор
полномочий прокурора. Точная привязка прав и обязанностей про-
курора к специфике определяемого им вида деятельности является
условием ее эффективного выполнения. Применительно к функци-
ям устанавливается структура органов прокуратуры. Подразделения
прокуратуры всех звеньев формируются по функциональному при-
106
§ /. Понятие и сущность функций и основных направлений деятельности прокуратуры
знаку в пределах компетенции соответствующего звена прокурор-
ской системы.
Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно опреде-
лить как социально обусловленную, исходящую из стоящих перед про-
куратурой задач укрепления законности и правопорядка и установлен-
ную законом обязанность исполнения органами системы прокурату-
ры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих
государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из
основных институтов правовой охраны государства и направленных на
обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и дей-
ствующих на территории Российской Федерации законов, единства и
укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина,
интересов общества и государства.
Представления об основных направлениях деятельности проку-
ратуры в большинстве случаев базируются на общепринятом в рус-
ском языке подходе к интерпретации направления как определенной
линии движения, стороне, пути развития, выборе варианта действий
и т.п. Направление деятельности прокуратуры наиболее приемле-
мо, на наш вгляд, представлять как определенную сторону, участок
деятельности прокуратуры. Рассматривая деятельность прокурату-
ры в виде некоего правового поля, на которое проецируются регу-
лируемые законодательными нормами явления и процессы, ее на-
правления можно представить как относительно самостоятельные
секторы линейного характера, в каждом из которых реализуются
определенные виды действий, направленных на решение конкрет-
ных, актуальных для данного места и времени задач укрепления за-
конности и правопорядка. В отличие от системы функций, являю-
щейся величиной стабильной, а применительно к конкретному эта-
пу правового регулирования и объективно неизменной, направления
деятельности прокуратуры характеризуются более выраженной под-
вижностью. Совокупность направлений деятельности определяет-
ся актуальностью стоящих перед государством, регионами, муници-
пальными образованиями задач в конкретный период времени. При
этом, однако, следует отметить, что в работе прокуратуры выделя-
ются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них следует
в первую очередь назвать такое направление, как защита прав и сво-
бод человека и гражданина.
В известном смысле связь функций и основных направлений
деятельности прокуратуры можно представить как отношения сущ-
ности и формы ее выражения. Сущность деятельности, заложенная
107
Глава 5. Функции и основные направлении деятельности прокуратуры
в функциях прокуратуры, получает свое выражение, материализует-
ся в основных направлениях ее деятельности. В своей совокупности
правильно избранные основные направления позволяют обеспечить
нс только полноту реализации функций прокуратуры, но и опти-
мальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых
насущных проблем. При неизменности состава функций прокурату-
ры корректируемая, динамичная система ее основных направлений
дает возможность строить работу органов прокуратуры эффектив-
но, с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении
прокуратуры силы и средства, своевременно устранять именно те бо-
левые точки, которые вызывают обоснованную тревогу в обществе.
При выборе основных направлений деятельности учитываются
фактическое состояние законности и данные краткосрочных и дол-
госрочных прогнозов в изменении состояния законности. Об этом
особенно наглядно свидетельствует практика последних лет. Всту-
пление Российского государства в стадию перехода к рыночным от-
ношениям дало основание с большей долей уверенности сделать
вывод о возможности активизации правонарушений в сфере хо-
зяйственной деятельности. В связи с этим в практике прокуратуры
значимое место в свое время занимали такие направления, как борь-
ба с нарушениями законности при приватизации объектов государст-
венной и муниципальной собственности, при осуществлении внеш-
неэкономической деятельности, проведении земельной реформы и
др. Действия прокуроров в рамках данных направлений позволили
выявить, пресечь и предупредить большое количество нарушений
как преступного, так и непреступного характера. Когда говорят, что
утверждение рыночных отношений сопровождалось массовыми на-
рушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений
было бы намного больше, если бы на пути ретивых приватизаторов,
выходящих в обход закона на международную арену новоявленных
бизнесменов, не имеющих ни прав, ни намерений заниматься сель-
ским хозяйством претендентов на обладание земельными богатства-
ми не стояли работники органов прокуратуры. На современном эта-
пе деятельности органов прокуратуры Российской Федерации при-
оритетное значение имеют исполнение законов о заработной плате,
защита прав инвалидов, борьба с коррупцией, укрепление законно-
сти в сфере реализации национальных проектов, в сфере экономи-
ки и др.
Обоснованный выбор и корректировка основных направлений
могут быть сделаны только при наличии точно выверенной страте-
108
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры
гии деятельности органов прокуратуры, охватывающей достаточно
длительную перспективу. Стратегическая линия прокуратуры долж-
на быть безупречной как в теоретическом плане, так и в практиче-
ском отношении. Именно здесь особенно актуально соблюдение
правил о практичности теории и теоретичности практики.
О правляясь от и сложенных соображений, основное направление
деятельности прокуратуры можно определить как составную, специа-
лизированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение опреде-
ленного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя
из особенностей конкретно-исторической ситуации, дифференцирован-
ной оценки криминогенной ситуации на различных уровнях ее проявле-
ния (федеральном, региональном, муниципальном), степени актуально-
сти решаемых вопросов.
§ 2. Система функций и основных направлений
деятельности прокуратуры.
Общая характеристика
Сформировавшись как прокуратура полифункциональноготипа.
прокуратура Российской Федерации в обозримой перспективе, бес-
спорно, сохранит, многоцелевую направленность своей деятель-
ности.
Определившаяся в настоящее время система функций прокура-
туры позволяет квалифицированно и эффективно решать стоящие
перед ней задачи. В данной системе особое место занимает надзор
за исполнением законов. Как было сказано выше, надзор для проку-
ратуры составляет ведущую, профилирующую, в наибольшей сте-
пени выражающую ее специфику функцию - это главная, основная
функция прокуратуры. Наблюдение за практикой исполнения зако-
нов, слежение за ее соответствием законодательным установлениям,
составляющее суть прокурорского надзора, определяют содержание
всех сторон деятельности прокуратуры. В осуществлении надзора за
исполнением законов в первую очередь проявляется государственно-
правовое предназначение прокуратуры, определяющее ее роль в го-
сударстве как охранителя законов, выделяющее ее из обшей сово-
купности других государственных органов, включая органы, осу-
ществляющие правоохранительную деятельность.
В функции надзора заложен основной правозащитный потен-
циал прокуратуры. Выполнению надзорной функции призваны со-
109
Глава 5. Функции и основные направлении деятельности прокуратуры
действовать все другие функции, возложенные на прокуратуру. Бу-
дучи самостоятельными по своим целям и механизму реализации,
они своим существованием в значительной степени обязаны этой
главной функции прокуратуры и в конечном счете «работают» на
нее, создают условия и расширяют возможности ее эффективно-
го осуществления. Значительное увеличение объема работы проку-
роров по поддержанию государственного обвинения по уголовным
делам, связанное с установлением ныне действующего порядка обя-
зательного участия государственного обвинителя в судебном разби-
рательстве всех уголовных дел частно-публичного и публичного об-
винения, наметившаяся тенденция к повышению правового статуса
прокурора в гражданском и арбитражном процессе позволили опре-
деленной части исследователей проблем деятельности прокуратуры
сделать вывод о признании в качестве занимающей первое место в ее
практике функции участия в уголовном, гражданском и арбитражном
производстве. В этой связи хотелось бы отметить следующее. Коли-
чественные показатели, бесспорно, характеризуют степень активно-
сти реализации той или иной функции прокуратуры, но ведущее зна-
чение в оценке их специфики и роли занимают все-таки показатели
качественные, отражающие глубинные сущностные свойства проку-
ратуры как государствен но-правового института, на который возла-
гается роль охранителя законности, т.е. ее качества, которые опреде-
ляют доминантную роль прокуратуры в государстве и обществе. Кро-
ме того, выделение в качестве профилирующей функции надзора за
исполнением законов, кстати говоря, связанной с выполнением нс
меньшего объема работы, никогда не преследовало цель приниже-
ния роли других функций.
Наличие других функций не умаляет и не размывает профили-
рующую роль надзорной функции прокуратуры: при всех условиях
главное место остается за ней. Точно так же и ключевая роль надзор-
ной функции ни в коей мере не влечет принижения значения других
функций. Каждая из них обеспечивает решение свойственных толь-
ко ей задач и каждая функция, безусловно, занимает свою нишу в от-
веденной прокуратуре области правовой действительности. В после-
дующем изложении планируется подробно осветить предмет, основ-
ные направления и формы реализации этих функций. В настоящей
главе представляется целесообразным ограничиться в основном ана-
лизе м с вязей надзорной фун кции с другими функциями прокурату-
ры и их общей характеристикой.
ПО
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры
В профессиональном плане с надзорной функцией органично
связана функция участия в правотворческой деятельности. Возложе-
ние данной функции на прокуратуру имеет глубокий смысл. Ее реа-
лизация способствует созданию совершенной правовой базы госу-
дарства, формированию системы законов, обеспечивающих надле-
жащий уровень правового регулирования общественных отношений,
что является обязательным условием реального утверждения режима
законности в обществе. Эффективность прокурорского надзора не-
посредственно зависит от качества законов, за исполнением которых
следит прокуратура. Участвуя в правотворческой деятельности, про-
куратура своими возможностями позитивного влияния на состояние
законодательства помогает утверждению прокурорского надзора на
более прочных позициях.
Как функция прокуратуры участие в правотворческой деятель-
ности своим существованием в значительной мере обязано надзор-
ной функции. Именно прокурорский надзор дает тот основной мате-
риал, на котором базируются исходящие от прокуратуры предложе-
ния по разработке проектов новых законов, внесению изменений и
допол не н и й в де йст ву ющие за кон ы. П ра кти ка п рокурорс кого надзо-
ра показывает, каким приоритетам в правотворческой деятельности
должно быть отдано предпочтение. Она помогает осуществить вы-
бор оптимальных вариантов законодательных решений. Материалы
надзорной практики играют существенную роль в определении дей-
ственного механизма исполнения законов, имеющего ключевое зна-
чение для обеспечения их жизнеспособности.
Функция участия прокуратуры Российской Федерации в право-
творческой деятельности позволяет ей реально претендовать на роль
активного субъекта формирования общегосударственной стратегии
законотворческой деятельности, которая до сих пор, несмотря на
достаточно продолжительный срок парламентской работы, в Рос-
сии все еще в завершенном виде не определилась. В современных
условиях материалы прокуратуры все более ощутимо становятся не
только, как они подчас воспринимаются, средством для латания за-
конодательных дыр, перекраивания имеющегося нормативного хо-
зяйства, но прежде всего той информационной базой, которая необ-
ходима для определения перспектив развития законотворческой дея-
тельности на достаточно длительный срок, что, безусловно, важно
для обсспечения стабильности российского законодательства.
Широкие и, главное, реальные возможности прокуратуры Рос-
сийской Федерации в решении задач совершенствования как феде-
111
Глава 5. Функции и основные направлении деятельности прокуратуры
рального законодательства, так и законодательства субъектов Рос-
сийской Федерации, пока в большей части остаются нереализо-
ванными. Главной причиной сложившегося положения можно с
полным основанием считать отсутствие у Генерального прокуро-
ра Российской Федерации права законодательной инициативы. До
принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. такое право у
него было. Проявленная законодателями субъектов Российской Фе-
дерации забота в части наделения прокуроров субъектов Российской
Федерации правом законодательной инициативы, положения дел,
конечно же. не меняет.
В число прочно закрепившихся за прокуратурой функций входит
функция уголовного преследования. Суть функции уголовного пресле-
дования с предельной краткостью и точностью была сформулиро-
вана еще в российской юридической литературе дореволюционного
периода. Она определялась как возбуждение обвинения в соверше-
нии преступления и отстаивание обвинения в суде.
Отдельные специалисты в теории прокурорского надзора счита-
ют несовместимой функцию уголовного преследования с функцией
прокурорского надзора. Однако достаточных оснований для столь
категоричного вывода, на наш взгляд, не имеется. И что особенно
показательно, он противоречит закону. Как известно, УПК Россий-
ской Федерации (ст. 5, 37), именует прокурором должностное лицо
прокуратуры, уполномоченное осуществлять от имени государства
уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства и над-
зор за процессуальной деятельностью органов дознания и предвари-
тельного следствия.
В современном представлении функция уголовного преследова-
ния охватывает комплекс действий, включающих возбуждение об-
винения в отношении конкретных лиц. доказывание обвинения на
стадии расследования преступлений, поддержание обвинения в суде.
Содержание функции уголовного преследования, осуществляемой
прокуратурой, по объему в настоящее время несколько уже назван-
ного выше понимания функции уголовного преследования в уголов-
ном процессе. Прокурор с сентября 2007 г. не обладает правом воз-
буждения уголовных дел и связанной с этим возможностью возбуж-
дения обвинения в отношении конкретных лиц, давать указания о
направлении расследования, производстве следственных действий и
принятии процессуальных решений при производстве предваритель-
ного следствия, но у него сохранились реальные возможности вли-
яния на качество расследования, полноту раскрытия преступлений,
112
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры
участия в формировании обстановки неотвратимости ответственно-
сти за совершение преступлений. Реализация функции уголовного
преследования органами предварительного следствия проходит не
в изоляции от прокуратуры. Надзорные полномочия в сфере рассле-
дования преступлений, учитывая тесную взаимосвязь всех функций
прокуратуры, заключают в себе и вполне определенный «уголовно-
преследовательный» потенциал. В полном объеме в досудебных ста-
диях полномочия прокурора по реализации функции уголовного
преследования распространяются на сферу дознания. В суде функ-
ция уголовного преследования осуществляется посредством поддер-
жания государственного обвинения, в связи с чем по своему предме-
ту она имеет непосредственное соприкосновение с функцией участия
прокурора в рассмотрении судом уголовных дел. Прокурор осущест-
вляет функцию уголовного преследования по всем делам публичного
и частно-публичного обвинения. Закон не исключает участия проку-
рора в рассмотрении дел частного обвинения, однако в действитель-
ности оно актуальностью не отличается.
Связь функций уголовного преследования и надзора прослежи-
вается по нескольким направлениям. В частности, материалы уго-
ловных дел считаются одним из важнейших источников информа-
ции при производстве прокурорских надзорных проверок. В свою
очередь, надзор за исполнением законов органами, осуществляющи-
ми дознание и предварительное следствие, предоставляет прокурору
вполне достаточные возможности влиять на процессы выявления и
раскрытия и расследования прес гуплений, установления лиц, подле-
жащих привлечению к уголовной ответственности. В неединичных
случаях с помощью прокурорских надзорных проверок получают
материалы, содержащие признаки преступлений, рассматриваемые
в уголовном процессе как основание для возбуждения уголовного
цела, и т.д.
Выполняемая прокуратурой функция уголовного преследования
имеет четко выраженную охранительную направленность. Это по-
зволяет говорить о несомненной общности целей функций уголов-
ного преследования и надзора.
Следующей функцией прокуратуры, имеющей отношение к ре-
шению одной из важнейших задач прокуратуры, является функция
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью. Ее назначение состоит в обеспечении согласован-
ных действий всех элементов правоохранительной системы в обла-
сти борьбы с наиболее опасными нарушениями законов.
ИЗ
Глава 5. Функции и основные направлении деятельности прокуратуры
Связь функции координации с надзорной функцией также про-
слеживается по нескольким линиям. Прежде всего следует отметить,
что координация существенно расширяет информационную базу
прокурорского надзора. Причем имеются в виду не только те на-
правления надзорной деятельности, которые непосредственно свя-
заны с решением задач борьбы с преступностью (надзор за исполне-
нием законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие, администра-
циями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы,
мест содержания задержанных и заключенных под стражу), хотя и
этого уже вполне по себе достаточно, чтобы говорить о существен-
ном значении координации для эффективного осуществления над-
зорной функции прокуратуры. Координация активно влияет также
и на формирование информационных потоков надзора за испол-
нением законов (общего надзора), надзора за соблюдением прав и
свобод граждан, некоторых других направлений надзорной деятель-
ности.
Данные, характеризующие результаты деятельности координи-
руемых прокуратурой правоохранительных органов, могут исполь-
зоваться в «чистом» либо адаптированном виде для решения опре-
деленных конкретных задач надзорной деятельности. В «чистом»
виде материалы органов внутренних дел, таможенной службы, дру-
гих правоохранительных органов используются для аргументации
положений о состоянии законности, выводов, касающихся выделе-
ния приоритетных направлений прокурорского надзора, проведения
конкретных надзорных мероприятий, оценки результативности ра-
боты прокурора и др. В адаптированном виде информация право-
охранительных органов находит применение в аналитической ра-
боте прокурора. В этом случае данные статистики, обзоров практи-
ки, аналитических отчетов, сводок, других источников информации
препарируются с использованием системы приемов анализа право-
вой информации. Таким образом, получают сведения о тенденциях,
характеризующих состояние законности, интенсивность проявле-
ния отдельных видов преступлений и связанных с ними правонару-
шений, особенностях преступности и правонарушаемости в опреде-
ленных сферах жизнедеятельности общества (социальной, экономи-
ческой, культурной, политической и т.д.), личностных особенностях
п ра во наруш ителс й и др.
Координация деятельности правоохранительных органов по-
зволяет обеспечивать регулярное и своевременное получение от
114
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры
координируемых органов прокуратурой информации по актуаль-
ным вопросам укрепления законности, защиты прав и свобод че-
ловека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и
государства. Данные такого рода прежде всего помогают прокурору
обоснованно планировать работу по надзору за исполнением зако-
нов. Вместе с тем они используются при решении широкого спек-
тра вопросов прокурорского надзора иного плана: подготовки ак-
тов прокурорского реагирования, информационных документов,
представляемых в органы государственной власти и местного са-
моуправления. Координация позволяет более успешно строить де-
ловые отношения прокуратуры и правоохранительных органов и
при проведении конкретных надзорных мероприятий прокурату-
ры. В частности, благодаря устойчивым контактам обеспечивает-
ся оперативное получение от правоохранительных органов разного
рода справок, иных документов, потребность в которых определи-
лась в ходе проверки, подключение к проверкам нужных специали-
стов и т.п.
Функция координации оказывает существенное влияние на ор-
ганизацию работы прокурора по надзору за исполнением законов
практически по всем ее направлениям. В условиях согласованных
действий системы правоохранительных органов создаются более
широкие возможности для выявления, устранения и предупрежде-
ния правонарушений, поскольку эффект применения средств про-
курорского надзора многократно усиливается за счет целенаправ-
ленных действий координируемых органов. В процессе подготовки
прокурорских проверок, их непосредственного проведения, при-
нятия мер по устранению выявленных правонарушений, прокурор
вправе рассчитывать на то, что его работа при наличии строящей-
ся на единых началах деятельности всех правоохранительных ор-
ганов будет иметь повышенный резонанс и, следовательно, более
высокую результативность, что материалы проверки будут учтены
при проведении соответствующих координационных мероприятий.
Ориентируясь на данные соображения, как представляется, должны
производиться разработка планов проверок, выбор средств получе-
ния необходимой информации, определение мер прокурорского ре-
агирования.
В известном смысле можно говорить о наличии достаточно
устойчивой методической связи между функциями координации и
надзора. Взаимная информированность о конкретных методах дея-
тельности прокуратуры и координируемых органов позволяет при
Глава 5. Функции и основные направлении деятельности прокуратуры
формировании методик прокурорского надзора учитывать мето-
дические рекомендации, раскрывающие порядок осуществления
профессиональной деятельности отдельных видов правоохрани-
тельных органов. Наиболее значимы с этих позиций — разработки,
касающиеся оперативно-розыски ой деятельности, производства
дознания, предварительного следствия, производства ведомствен-
ных проверок, служебных расследований. Необходимо отметить,
что большая часть методических пособий создается научными цен-
трами правоохранительных ведомств. Эти разработки, бесспорно,
представляют интерес для органов прокуратуры. Вместе с тем зна-
чительный объем работ методического характера рождается непос-
редственно в недрах правоохранительных органов. В их основе ле-
жит конкретный опыт, который всегда представляет большую про-
фессиональную ценность. Такого рода методические разработки
могут оказаться вполне пригодными для использования в практике
подготовки методик прокурорского надзора, и эту возможность нет
смысла упускать.
Координация способствует эффективному осуществлению кон-
троля за результативностью мер прокурорского реагирования. Дан-
ные координируемых органов позволяют со значительно большей
полнотой и объективностью оценить достоверность представляемой
прокурору информации органами, ответственными за устранение
нарушений. Материалы координируемых органов дают возможность
определить реальность мер, принятых по прокурорским документам.
Кроме того, прокурор может использовать материалы и конкретную
помощь органов, выступающих субъектами координации, при про-
изводстве контрольных проверок.
Тесные связи с функцией надзора имеет функция участия про-
курора в рассмотрении дел судами. Прежде всего это относится к той
деятельности, которая по смыслу закона, хотя и не без известной
доли условности, характеризует собственно участие прокурора в рас-
смотрении судами дел. В Законе «О прокуратуре Российской Фе-
дерации» участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
связывается с осуществлением функции уголовного преследования,
в связи с чем он наделяется статусом государственного обвинителя.
Занимая положение стороны в уголовном судопроизводстве, проку-
рор тем не менее не может забывать своей принадлежности к орга-
ну, основной функцией которого выступает надзор за исполнением
законов. Формально не осуществляя надзор за исполнением зако-
нов при рассмотрении судами уголовных дел, прокурор через призму
116
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры
предшествующей поступлению дела в суд работы прокурора по над-
зору за исполнением законов органами, осуществляющими рассле-
дование преступлений, на основе оценки ситуаций, складывающих-
ся в процессе судебного разбирательства, вырабатывают свою пози-
цию практически по всем вопросам, которые надлежит разрешить
суду, и тем самым фактически обеспечивает надзор за законностью
процедур рассмотрения уголовных дел в судах.
В гражданском судопроизводстве прокурор принимает участие
либо в качестве представителя органа надзора за исполнением зако-
нов при рассмотрении судами ряда категорий гражданских дел. либо
в качестве органа, заявившего иск в защиту интересов лиц, не спо-
собных в силу различных причин самостоятельно осуществлять за-
щиту своих прав, либо в защиту социальных прав i раждан, интересов
неопределенного круга лиц. И в первой и во второй ситуациях, не-
смотря на их определенные отличия, прокурором выполняются над-
зорные полномочия.
Несколько проще стало обстоять дело с определением связи уча-
ст ия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами с осущест-
влением надзорной функции. Установленная законом возможность
вступления в дело в случаях обращения прокурора в арбитражный
суд непосредственно связывается с делами обеспечения законности
(ч. 5 ст. 52 АПК РФ).
В современных условиях в силу актуальности сохранения связей
в области правоохранительной деятельности с государствами, вхо-
дившими ранее в Советский Союз, а также необходимости активи-
зации усилий по борьбе с транснациональной преступностью приоб-
рела повышенное значение функция международного сотрудничества
прокуратуры Российской Федерации с правоохранительными органа-
ми и организациями зарубежных стран. Она осуществляется, исходя
из компетенции прокуратуры. Связанная с ней деятельность может
выражаться в поддержании прямых связей с названными органами и
организациями, заключении соглашений о правовой помощи, уча-
стии в разработке международных договоров Российской Федера-
ции.
Международное сотрудничество направлено главным образом на
решение 1адач борьбы с преступностью. Вместе с тем оно имеет важ-
ное значение и для укрепления законности в других сферах, в кото-
рых необходимо взаимодействие российских правоохранительных
органов с соответствующими органами других государств — в сферах
экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.
117
Глава 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры
Система основных направлений деятельности прокуратуры
в масштабе страны формируется ее центральным аппаратом— Ге-
неральной прокуратурой. Они едины для всех звеньев органов про-
куратуры Российской Федерации, что, однако, не исключает учета
местной специфики. В частности, различной может быть степень
интенсивности отражения их в практической деятельности прокура-
туры в отдельных регионах, повышенное внимание к отдельным на-
правлениям, расширение их диапазона и т.д.
Законодательное закрепление основных направлений, как по-
казал имеющийся опыт, нецелесообразно. Во-первых, сложно в за-
коне отразить все их виды. Во-вторых, законодательная регламен-
тация основных направлений способна ограничить самостоятель-
ность конкретных прокуратур (субъектов Российской Федерации,
городов, районов) в выборе задач, решение которых для них харак-
теризуется повышенной актуальностью. Исключение может быть
сделано только для тех направлений деятельности, которые вправе
претендовать на сохранение своей актуальности на достаточно дли-
тельный период.
В свете решаемых в настоящее время государственных задач
основными направлениями деятельности прокуратуры на данный
момент и обозримую перспективу могут быть признаны: защита прав
и законных интересов граждан, укрепление законности в сфере эко-
номики, укрепление законности в социальной сфере, обеспечение
законности в работе аппарата органов исполнительной власти, ор-
ганов местного самоуправления, обеспечение законности в деятель-
ности правоохранительных органов, борьба с нарушениями законов
об охране природы, борьба с организованной преступностью и кор-
рупцией и др.
Контрольные вопросы
1.	Назовите причины и условия возникновения и становления про-
куратуры Российской Федерации как прокуратуры полифунк-
ционального типа.
2.	Сформулируйте понятия функции и основного направления
деятельности прокуратуры. Покажите их сходство и различия.
3.	Дайте характеристику системы функций прокуратуры, суще-
ствующих между ними связей и зависимостей.
118
Контрольные вопросы
4.	Раскройте значение надзора за исполнением законов как веду-
щей, профилирующей функции прокуратуры Российской Феде-
рации.
5.	Каковы система основных направлений деятельности прокура-
туры в условиях современной конкретно-исторической ситуа-
ции, какими могут быть ее возможные изменения в будущем?
ГЛАВА ШЕСТАЯ
СИСТЕМА И СТРУКТУРА
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Генеральная прокуратура
Российской Федерации
Понятие системы ассоциируется в массовом сознании с пред-
ставлениями о некоей совокупности элементов, между которыми
имеются устойчивые, присущие только данной системе связи. Без-
условно, эти представления не отражают всей сложности теории си-
стем, но тем не менее в них нашли отражение главные основопола-
гающие признаки, свойственные всем видам систем, в том числе и
системе органов прокуратуры.
Система органов прокуратуры согласно Закону «О прокуратуре
Российской Федерации» включает в себя три основных звена (эле-
мента): Генеральную прокуратуру Российской Федерации, про-
куратуры субъектов Российской Федерации, к которым относят-
ся прокуратуры республик, краев, областей, городов федерального
значения — Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, авто-
номных округов и приравненные к ним военные и другие специали-
зированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов и прирав-
ненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры'.
Имея и виду существенные особенности организации и деятельности специали-
зированных прокуратур, их характеристика дастся отдельно.
120
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
Генеральная прокуратура Российской Федерации призвана обе-
спечивать слаженную работу всех органов и учреждений прокура-
туры по реализации функций прокуратуры. Во главе Генеральной
прокуратуры Российской Федерации стоит Генеральный прокурор
Российской Федерации. Деятельность Генеральной прокуратуры
Российской Федерации строится по двум основным направлениям:
непосредственном осуществлении функций прокуратуры и органи-
зации работы нижестоящих прокуратур. Генеральная прокуратура
может принять к своему производству любое дело, однако в ее задачи
входит прежде всего обеспечение надзора за исполнением законов,
выполнение других функций прокуратуры на федеральном уровне.
Исходя из этих положений, определяется компетенция Генеральной
прокуратуры Российской Федерации. Руководство нижестоящими
прокуратурами осуществляется путем дачи указаний по организа-
ции работы, контроля за выполнением органами прокуратуры воз-
ложенных на них обязанностей, оказания помощи в решении вопро-
сов кадрового, материально-технического, методического, организа-
ционного обеспечения работы конкретных прокуратур.
Возглавляющий Генеральную прокуратуру Российской Федера-
ции и в целом прокурорскую систему Генеральный прокурор имеет
первого заместителя и заместителей1.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Со-
ветом Федерации по представлению Президента Российской Феде-
рации (п. 70 ст. 83, п. «з» ст. 102 Конституции Российской Федера-
ции). В таком же порядке происходит освобождение Генерального
прокурора Российской Федерации от должности. Заместители Ге-
нерального прокурора Российской Федерации также назначаются и
освобождаются от должности Советом Федерации, но уже по пред-
ставлению Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 14
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Структурно согласно закону аппарат Генеральной прокурату-
ры Российской Федерации состоит из отделов, управлений и глав-
ных управлений. В Генеральную прокуратуру на правах структурного
подразделения входит Главная военная прокуратура.
Создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, воз-
главляемого Первым заместителем Генерального прокурора Российской Феде-
рации — Председателем Слслствениого комитета при прокуратуре Российской
Федерации, нс отразилось на редакции части 2 статьи 14 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации».
121
Гiaea 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
Отделы могут быть самостоятельными (на правах управлений)
либо входить в состав управлений (главных управлений). На правах
управления, например, действует первый отдел. Примером отдела
второй группы может служить отдел координации правотворческой
деятельности и мониторинга законодательства и правоприменитель-
ной практики в сфере государственного строительства Правового
управления.
В аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации
различаются два вида структурных образований: функциональные
(оперативные) и обеспечивающие. К функциональным относятся
управления (главные управления), выполняющие работу, связан-
ную непосредственно с реализацией функций прокуратуры: Главное
управление по надзору за соблюдением федерального законодатель-
ства, Главное управление международного сотрудничества. Главное
управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении су-
дами уголовных дел и др. Обеспечивающими являются структурные
подразделения, непосредственно не связанные с надзорной работой.
На них возлагается выполнение действий по кадровому, техническо-
му и иному обеспечению деятельности аппарата Генеральной проку-
ратуры и прокурорской системы в целом — это Управление кадров,
Главное управление по обеспечению деятельности органов и учреж-
дений прокуратуры и др. Надо сказать, что как оперативные, так и
обеспечивающие организационные структуры в равной мере необ-
ходимы для выполнения возложенных на прокуратуру функций, по-
этому не следует их воспринимать как подразделения первого или
второго сорта. Никакая, даже малейшая дискриминация здесь недо-
пустима.
Возглавляют управления и отделы их начальники, которые несут
в полном объеме ответственность за организацию и состояние ра-
боты в своих подразделениях. В силу специфики деятельности про-
куратуры начальники управлений и отделов на правах управлений
имеют статус старших помощников Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации, а их заместители и начальники отделов в соста-
ве управлений — помощников Генерального прокурора Российской
Федерации. Названных помощников (старших помощников), кото-
рые таковыми являются по должности, следует отличать от помощ-
ников и старших помощников, помощников и старших помощников
по особым поручениям, которые состоят при Генеральном прокуро-
ре Российской Федерации, помощников заместителей Генерального
прокурора Российской Федерации. Помощники и старшие помощ-
122
§ 1. Гтнеральная прокуратура Российской Федерации
ники, помощники и старшие помощники по особым поручениям не
возглавляют отделов и управлений и выполняют работу, связанную с
конкретными заданиями руководителей Генеральной прокуратуры.
По своему статусу они приравнены соответственно к статусу заме-
стителей начальников управлений и начальников управлений. Ста-
тус помощников по особым поручениям заместителей Генерально-
го прокурора Российской Федерации соответствует статусу замести-
телей начальников управлений. Генеральный прокурор Российской
Федерации имеет также советников со статусом начальников управ-
лений.
В управлениях и отделах трудятся старшие прокуроры и прокуро-
ры. Назначение на должности прокуроров, начальников управлений
и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации произ-
водится Генеральным прокурором Российской Федерации.
Организация деятельности управлений и отделов, права и обя-
занности их сотрудников определяются положением о соответству-
ющем структурном подразделении центрального аппарата. Положе-
ние утверждается Генеральным прокурором Российской Федерации.
Как правило, в положении получают конкретизированное выраже-
ние задачи, основные направления деятельности, структура управле-
ния (отдела), полномочия их руководителей и сотрудников.
Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по
руководству системой российской прокуратуры носят многоплано-
вый характер. Он наделен правом издавать обязательные для испол-
нения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры при-
казы, указания, распоряжения и инструкции. Регулируемые данными
документами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организа-
ции и деятельности прокуратуры. Приказы Генерального прокурора
Российской Федерации, как это видно из предыдущих материалов,
издаются по ключевым, основополагающим вопросам: организации
надзора и управления в органах прокуратуры, порядка участия в рас-
смотрении дел в судах, координации деятельности правоохранитель-
ных органов, международного сотрудничества и др.
Указания регламентируют более узкие направления деятельности
органов прокуратуры. Они, например, могут быть посвящены вопро-
сам прокурорского надзора за законностью использования средств
федерального бюджета, организации работы по возмещению ущерба
по уголовным делам, порядку привлечения к уголовной ответствен-
ности лиц, обладающих процессуальным иммунитетом, и т.п. Ука-
зания могут также издаваться на основании обобщения материалов
123
Г-uiea 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
прокурорской и следственной практики, результатов конкретных
проверок.
Распоряжения в основном связаны с реализацией мер органи-
зационного характера. С помощью распоряжений регламентиру-
ется порядок исполнения соглашений, заключаемых Генеральной
прокуратурой с другими государственными органами, выполнение
конкретных заданий, адресуемых работникам прокуратуры, и т.п.
Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осу-
ществления отдельных видов деятельности: организации делопроиз-
водства. статистического учета, порядка хранения документов и др.
Приказы издаются только Генеральным прокурором Российской
Федерации. Другие организационно-распорядительные докумен-
ты вправе подписывать также заместители Генерального прокурора
Российской Федерации.
Особо следует отметить роль Генерального прокурора Россий-
ской Федерации в обеспечении работы координационного совеща-
ния руководителей федеральных правоохранительных органов, пред-
седателем которого он является.
Порядок работы Генеральной прокуратуры Российской Феде-
рации осуществляется в соответствии с Регламентом Генеральной
прокуратуры, утверждаемым Генеральным прокурором Российской
Федерации. Регламентом определяются общие положения органи-
зации работы центрального аппарата, устанавливаются порядок ор-
ганизации, анализа и прогнозирования, планирования, учета и кон-
троля работы управлений и отделов, организации работы коллегий
и совещаний, проведения служебных проверок, рассмотрения жа-
лоб и предложений граждан и должностных лиц, запросов и обра-
щений депутатов Государственной Думы и членов Совета Феде-
рации, организации приема граждан. Им конкретизируются про-
цедуры подготовки и направления на места заданий, поручений и
документов информационно-методического характера, процесс обе-
спечения выездов на места, порядок подготовки организационно-
распорядительных документов, осуществления контроля исполне-
ния и некоторых других мероприятий.
Неотъемлемым элементом Генеральной прокуратуры выступает
научно-консультативный совет. В задачи Совета входит оказание на-
учного содействия органам прокуратуры. Научно-консультативный
совет объединяет в своем составе ведущих ученых, связанных с раз-
работкой проблем организации и деятельности прокуратуры, и наи-
более опытных профессионалов из среды прокурорских работни-
124
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
ков, а в последние годы также представителей органов власти, име-
ющих отношение к решению проблем, связанных с деятельностью
органов прокуратуры. Председателем Совета ныне является Гене-
ральный прокурор Российской Федерации. Организация работы
научно-консультативного совета регулируется приказами и указани-
ями Генерального прокурора Российской Федерации. На заседаниях
научно-консультативного совета обсуждаются вопросы теоретиче-
ского, организационного и методического обеспечения работы орга-
нов прокуратуры Российской Федерации. Науч но-консультативным
советом рассматриваются проблемные вопросы прокурорского над-
зора, правотворческой и правоприменительной деятельности. Совет
высказывает мнение по проектам законодательных актов. В пределах
его компетенции находится оценка научной и практической обосно-
ванности предложений по совершенствованию координации дей-
ствий правоохранительных органов, усилению борьбы с правонару-
шениями, повышению качества работы по надзору за исполнением
законов, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами
дел. Научно-консультативный совел помогает Генеральной прокура-
туре выработать теоретически выверенную и практически взвешен-
ную позицию по спорным либо недостаточно урегулированным во-
просам применения законов, а также по вопросам разрешения кол-
лизионных ситуаций, относящихся к правотворческой деятельности,
практике прокурорского надзора и расследования преступлений. Со-
ветом рассматриваются другие не менее важные вопросы.
Решения и рекомендации научно-консультативного совета не
имеют под собой властной основы. Им не присущ признак обяза-
тельности исполнения. Их практическое использование зависит от
усмотрения руководства Генеральной прокуратуры, других право-
охранительных ведомств, которым они направляются. И тем не ме-
нее научно-консультативный совет в состоянии оказывать очень и
очень заметное влияние на деятельность органов прокуратуры. И не
только органов прокуратуры, но и всей правоохранительной системы
страны в целом. Осуществляемая им научная экспертиза законопро-
ектов способствует повышению уровня правотворческой практики.
Формируемое Советом мнение по сложным вопросам деятельности
прокуратуры, борьбы с нарушениями законности и правопорядка
оказывает существенную помощь в выработке стратегии прокурор-
ского надзора, реализации программ борьбы с преступностью и дру-
гими правонарушениями. Оценка Совета является решающей при
определении судьбы методических пособий и рекомендаций и т.д.
125
Г шва 7. Grcmewz и структура органов прокуратуры РФ
Разговор о Генеральной прокуратуре будет не полным, если не
сказать о ее коллегии. Коллегия Генеральной прокуратуры являет-
ся совещательным органом, решения которого реализуются прика-
зами Генерального прокурора Российской Федерации. В системе
прокуратуры с ее жесткой централизацией «совещательная» направ-
ленность деятельности коллегии, казалось бы, должна проявляться с
удвоенной, утроенной силой. На практике все обстоит иначе. Кол-
легия Генеральной прокуратуры играет, без малейшего преувеличе-
ния, огромную роль в механизме функционирования прокурорской
системы. Предмет ее рассмотрения — наиболее сложные, масштаб-
ные, жизненно важные вопросы организации и деятельности орга-
нов прокуратуры. Ведомственными актами Генерального прокуро-
ра устанавливается, что на заседаниях коллегии обсуждаются кон-
цептуальные проблемы прокурорского надзора, вопросы подбора и
расстановки кадров, отчеты прокуроров субъектов Российской Фе-
дерации, начальников Главных управлений, управлений и отделов
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. От результатов
работы коллегии во многом зависит точность страте! ического курса
российской прокуратуры и создание необходимых предпосылок для
проведения его в жизнь, состояние методического и организацион-
ного обеспечения ее деятельности. В разное время, но всегда исходя
из особенностей ситуации обеспечения законности в стране, колле-
гией, например, обсуждались вопросы прокурорского надзора за ис-
полнением законов о приватизации, за исполнением налогового за-
конодательства, меры по усилению борьбы с коррупцией, прокурор-
ского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской
Федерации, законности в сфере обеспечения сохранности оружия и
другие актуальные вопросы, что позволило своевременно корректи-
ровать прокурорско-надзорную практику, придать ей большую целе-
устремленность, повысить ее действенность.
Коллегия Генеральной прокуратуры формируется и возглавляет-
ся Генеральным прокурором Российской Федерации. В ее состав по
должности входят заместители Генерального прокурора. Другие чле-
ны коллегии назначаются приказом Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации. Деятельность коллегии предметно регулирует-
ся организационно-распорядительными документами Генерального
прокурора Российской Федерации, поскольку в Федеральном законе
«О прокуратуре Российской Федерации» определяются на этот счет
только общие положения (ст. 20, 14). Наиболее полно вопросы орга-
низации работы коллегии изложены в Регламенте Генеральной про-
126
§ I. Г°неральная прокуратура Российской Федерации
куратуры, утвержденном Приказом Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации от 17 апреля 2008 г. № 67.
Особо следует сказать об управлениях Генеральной прокуратуры
Российской Федерации в федеральных округах.
Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах
первоначально были образованы Приказом Генерального прокурора
Российской Федерации от 5 июня 2000 г. № 98 вскоре после издания
Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г., учреж-
давшего институт полномочных представителей Президента Рос-
сийской Федерации в семи федеральных округах1. Правовым осно-
ванием издания приказа являлась ст. 17 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации», определяющая полномочия
Генерального прокурора по установлению штатов и структуры Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации, определению статуса
и компетенции структурных подразделений. Через некоторое время
шесть из семи управлений были преобразованы в отделы, но затем
управления были восстановлены.
В настоящее время действуют управления Генеральной прокура-
туры в Центральном федеральном округе (с дислокацией в Москве),
в Северо-Западном федеральном округе (с дислокацией в Санкт-
Петербурге), в Приволжском федеральном округе (с дислокацией
в Нижнем Новгороде), в Уральском федеральном округе (с дислока-
цией в Екатеринбурге), в Сибирском федеральном округе (с дисло-
кацией в Новосибирске), в Дальневосточном федеральном округе (с
дислокацией в Хабаровске) и Южном федеральном округе (с дисло-
кацией в Ростове-на-Дону). В связи с образованием в 2009 г. нового
федерального округа приказом Генерального прокурора Российской
Федерации создано управление Генеральной прокуратуры Россий-
ской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе (с дисло-
кацией в г. Пятигорске).
Деятельность управлений Генеральной прокуратуры в семи фе-
деральных округах регламентируется Положением об управлениях
Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных
округах, утвержденным Генеральным прокурором Российской Феде-
рации 28 января 2010 г. Статус управления Генеральной прокуратуры
Подробнее см.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849
«О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федераль-
ных округах» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
127
Г шва 7. Cvc/newa w структура органов прокуратуры РФ
Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе
определяется отдельным положением, утвержденным Генеральным
прокурором Российской Федерации также 28 января 2010 г.
Основными направлениями деятельности управлений являют-
ся организация и контроль деятельности находящихся на террито-
рии округа прокуратур субъектов Российской Федерации по надзору
за соблюдением положений Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, регулирующих отношения в сфере государст-
венного строительства и федерализма, за исполнением законов при
реализации приоритетных национальных проектов, соблюдением
политических, экономических и социальных прав граждан, законов
о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и му-
ниципальной службе. Наряду с контролем за реализацией надзорной
функции прокуратурами субъектов Российской Федерации управ-
ления непосредственно осуществляют надзор за исполнением феде-
ральных законов органами исполнительной власти в округах. В чис-
ло основных задач и направлений деятельности управлений входит
осуществление надзора за законностью оперативно-розыскной дея-
тельности, дознания и предварительного следствия, включая надзор
за расследованием преступлений подразделениями Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации в федеральных
округах, организация и поддержание государственного обвине-
ния по определенным категориям уголовных дел, участие в рассмо-
трении дел в порядке гражданского и арбитражного производства,
обеспечивают в пределах округа координацию деятельности феде-
ральных правоохранительных органов по борьбе с преступностью,
выполняют другие функции, установленные законодательством и
орга н изац ион но - рас п оря дител ьн ы м и доку ме нта м и Г е нерал ьной
прокуратуры Российской Федерации.
Согласно названным выше положениям об управлениях Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных окру-
гах, во главе управлений стоят начальники управлений — стар-
шие помощники Генерального прокурора Российской Федерации.
Структура данных подразделений определена с учетом обеспечения
выполнения возложенных на них обязанностей. Ею предусматрива-
ется наличие в управлениях, кроме управления Генеральной проку-
ратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном
округе, отделов: по надзору за исполнением федерального законо-
дательства; по надзору за оперативно-розыскной и процессуальной
деятельностью; финансового и материально-технического обеспе-
128
§ I. Г°неральная прокуратура Российской Федерации
чения, документационного обеспечения. В управлении Генеральной
прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском окру-
ге имеется в качестве самостоятельного подразделения также отдел
по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел
судами, а вместо отдела финансового и материально-технического
обеспечения действует отдел планирования, финансирования, бух-
галтерского учета, отчетности и материального обеспечения. Отделы
по надзору за исполнением федерального законодательства, по над-
зору за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью, по
обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел су-
дами возглавляют заместители начальника управления — начальни-
ки отделов, которые являются помощниками Генерального прокуро-
ра Российской Федерации. Отделами финансового и материально-
технического обеспечения и документационного обеспечения
руководят начальники отделов, являющиеся федеральными государ-
ственными гражданскими служащими. Штаты управлений включа-
ют должности старших прокуроров и прокуроров отделов, федераль-
ных государственных гражданских служащих.
В силу своего «надрегионального» (в смысле выходящего за пре-
делы одного субъекта Российской Федерации) характера деятельно-
сти управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах
обладают вполне реальными возможностями обеспечения согласо-
ванной работы прокуратур, расположенных на территории округов,
а также разрешать ситуации, выходящие за пределы компетенции от-
дельных прокуратур субъектов Российской Федерации. Курирующие
работу подразделений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных
округах заместители Генерального прокурора РФ располагают доста-
точными средствами отслеживания и устранения ситуаций, создаю-
щих трудности в работе республиканских, областных и других про-
куратур, осуществления маневра резервами, которые должны на-
правляться туда, где они необходимы в первую очередь, оказания
помощи в поддержании руководителями соответствующих прокура-
тур деловых контактов с органами власти и местного самоуправле-
ния на подведомственной территории и др.
Осуществление подразделениями Генеральной прокуратуры
в федеральных округах прокурорских функций имеет определен-
ные особенности. Они не подменяют и не дублируют прокуратуры
субъектов Российской Федерации. Подразделения Генеральной про-
куратуры РФ в федеральных округах не вправе вмешиваться в их дея-
тельность, как это определено приказами Генерального прокурора
129
Гiaea 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
Российской Федерации, но они могут оказать им реальную помощь
в случаях, когда прокуроры субъектов Российской Федерации не
в состоянии самостоятельно решить те или иные задачи. Им. в част-
ности, приходится брать на себя определенную долю работы по над-
зору за законностью правовых актов органов государственной власти
субъектов Российской Федерации. В силу объективных и субъектив-
ных причин в этой работе многим прокурорам приходится сталки-
ваться с серьезными трудностями. Подразделения Генеральной про-
курат; ры Российской Федерации в федеральных округах выполняют
организующую роль в повышении уровня борьбы с наиболее опас-
ными преступлениями — терроризмом, взяточничеством, бандитиз-
мом и др. От них следует ждать проведения активных действий по
утверждению и развитию на новых основах системы профилактики
преступлений и иных правонарушений.
§ 2.	Прокуратуры субъектов
Российской Федерации
Прокуратуры субъектов Российской Федерации составляют важ-
нейшее звено системы органов прокуратуры. Через них главным об-
разом Генеральная прокуратура осуществляет руководство и контроль
за деятельностью нижестоящих прокуратур. Они самостоятельно ве-
дут большую работу по руководству и контролю деятельности проку-
ратур городов и районов. На прокуратуры субъектов Российской Фе-
дерации приходится большой объем работы по осуществлению над-
зора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека
и гражданина территориальными органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и исполнительными орга-
нами субъектов Российской Федерации, органами контроля, иными
органами, учреждениями, и организациями, относящимися к уров-
ню субъекта Федерации. Ими в пределах компетенции обеспечива-
ется надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное
следствие, надзор за исполнением законов администрациями орга-
нов уголовно-исполнительной системы. Прокуроры субъектов Рос-
сийской Федерации поддерживают государственное обвинение по
уголовным делам в суде, участвуют в рассмотрении гражданских дел,
экономических споров и иных дел судами общей юрисдикции и ар-
битражными судами. Они несут ответственность за организацию ра-
130
£ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
боты подчиненных им природоохранных прокуратур, прокуратур за
исполнением законов администрациями исправительных учрежде-
ний, прокуратур по надзору за исполнением законов на особо ре-
жимных предприятиях и объектах оборонно-промышленного ком-
плекса. Прокуратура субъекта Федерации правомочна принять к
своему рассмотрению дела, решение которых входит в компетенцию
прокуратур городов и районов.
Надо сказать, что термин «прокуратуры субъектов Российской
Федерации» — не самый удачный. Прокуратура Российской Феде-
рации представляет собой централизованную федеральную систе-
му. Называть прокуратуры республик, краев, областей, Москвы и
Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов про-
куратурами субъектов Российской Федерации, бесспорно, удобно с
точки зрения лаконичности их обозначения, но некорректно по от-
ношению к федеральной природе этих органов. Понятие «проку-
ратуры субъектов Российской Федерации» может ассоциировать-
ся с представлениями о них не как об органах федеральной системы
и время от времени побуждать некоторых руководителей субъектов
Федерации к пересмотру федерального статуса прокуратуры России.
Примечательно, что Федеральный закон «О судебной системе Рос-
сийской Федерации» (принят в 1996 г.)1 четко обозначил принадлеж-
ность Верховных судов республик, краевых и областных судов, су-
дов городов федерального значения, судов автономной области и ав-
тономных округов именно к категории федеральных судов, отнеся
к судам субъектов Российской Федерации конституционные (устав-
ные) суды субъектов Российской Федерации и мировых судей. Од-
нако, учитывая, что понятие прокуратуры субъекта Российской Фе-
дерации используется федеральным законодательством, оно будет
применяться в последующем тексте. Иное возможно только при вне-
сении изменений в законодательство о прокуратуре.
Прокуратуры субъектов Российской Федерации возглавляют
прокуроры республик, краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга,
автономной области, автономных округов. Они имеют первых заме-
стителей и заместителей. Прокуроры субъектов Российской Федера-
ции назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации
по согласованию, как записано в Конституции Российской Феде-
рации, с субъектами Российской Федерации. На деле согласование
1 СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.
131
Г шва 7. Cvc/newa w структура органов прокуратуры РФ
производится с их высшими органами государственной власти. При
подготовке Федерального закона «О внесении изменений и допол-
нений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федера-
ции» от 17 ноября 1995 г. была предпринята попытка унифициро-
вать процедуру согласования кандидатур прокуроров субъектов Рос-
сийской Федерации. Однако мнения разделились, в результате чего
определение этой процедуры было полностью отдано на усмотрение
субъектов Российской Федерации. Ныне, как было отмечено, поря-
док согласования регламентируется их основными законами — кон-
ституциями республик и уставами краев, областей, Москвы. Санкт-
Петербурга, автономной области, автономных округов.
Полномочия прокурора субъекта Российской Федерации уста-
новлены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Феде-
рации». Осуществляя руководство аппаратом своих прокуратур, дея-
тельностью прокуратур городов и районов, они издают обязательные
для исполнения всеми подчиненными прокурорскими работниками
приказы, указания, распоряжения. Прокуроры субъектов Федера-
ции вправе вносить изменения в штатные расписания своих аппа-
ратов и подчиненных им прокуратур городов и районов, вводить или
упразднять отдельные должности, устанавливать размеры должност-
ных окладов и надбавок к ним. Делается это не произвольно, а стро-
го в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Ге-
неральным прокурором Российской Федерации.
Прокуроры субъектов Российской Федерации имеют первых за-
местителей и заместителей, курирующих определенные направления
деятельности руководимых ими прокуратур. Заместители прокурора
субъекта Российской Федерации назначаются Генеральным проку-
рором Российской Федерации. Закон нс предусматривает в отноше-
нии них каких-либо согласительных процедур, однако консультации
с высшими должностными лицами республик, краев, областей, го-
родов федерального значения, автономной области и автономных
округов по поводу предполагаемых кандидатур заместителя проку-
рора возможны. В этом не следует усматривать какого-либо ущем-
ления прав Генерального прокурора Российской Федерации. Кон-
сультации носят неформальный характер и высказываемое в ходе их
проведения мнение руководителей для Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации не имеет ни малейшего признака обязательно-
сти. В то же время такого рода предварительные консультации по-
зволяют вновь назначаемому заместителю прокурора более уверен-
но входить в исполнение своей должности, по-деловому и в точном
132
£ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
соответствии с законом строить свои отношения как с высшими, так
и с другими должностными лицами субъектов Российской Феде-
рации.
Закон не говорит о возможности назначения заместителей про-
курора субъекта Российской Федерации по представлению прокуро-
ра субъекта Российской Федерации, но такая практика вполне допу-
стима.
Структуру прокуратур субъектов Российской Федерации обра-
зуют управления и отделы. При этом отделы могут быть самостоя-
тельными (на правах управлений) либо входить в состав управлений.
Перечень структурных подразделений прокуратур субъектов Россий-
ской Федерации определяется применительно к функциональным
направлениям деятельности прокуратуры, т.е., имея в виду надзор
за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за
исполнением законов органами, осуществляющими предваритель-
ное следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, уча-
стие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских дел
и др. Наряду с функциональными структурными подразделениями
(см. § 1 настоящей главы) в структуре прокуратуры субъектов Рос-
сийской Федерации представлены также и обеспечивающие подраз-
деления: делопроизводства, кадров и т.д.
Возглавляют управления и отделы их начальники, которые орга-
низуют и обеспечивают функционирование возглавляемых ими под-
разделений. Одновременно они являются соответственно старшими
помощниками и помощниками прокурора субъекта Российской Фе-
дерации.
К оперативному составу работников управлений и отделов, осу-
ществляющих надзорные функции, относятся старшие прокуроры и
прокуроры управлений и отделов. При прокуроре субъекта Россий-
ской Федерации состоят помощники по особым поручениям, кото-
рые приравниваются по своему статусу к заместителям начальников
управлений, старшие помощники и помощники прокурора.
Все сотрудники прокуратур субъектов Федерации, за исключе-
нием первых заместителей и заместителей прокурора, назначаются
прокурором субъекта Российской Федерации.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации действуют
коллегии. Они играют заметную роль в их деятельности. На заседа-
ниях коллегии проходит обсуждение вопросов, имеющих принци-
пиальное значение для организации эффективной работы как про-
куратур субъектов Российской Федерации, так и нижестоящих про-
133
Гiaea 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
куратур. К числу рассматриваемых на коллегии вопросов относятся:
состояние законности в целом в регионе, в отдельных, как правило,
наиболее крупных, влияющих на показатели работы прокуратуры,
его населенных пунктах, в отдельных правовых сферах (о состоянии
исполнения налогового законодательства, законности администра-
тивной деятельности органов милиции, соблюдения земельного за-
конодательства, законодательств! о предпринимательской деятель-
ности и др.), проекты руководящих документов, итоги работы про-
курат; ры, вопросы кадровой политики и т.п.
В состав коллегии по должности входят прокурор, являющийся
ее председателем, его первый заместитель и заместители. Остальные
члены коллегии назначаются приказом прокурора субъекта Россий-
ской Федерации. Ими могут быть сотрудники аппарата прокурату-
ры субъекта Российской Федерации, работники прокуратур городов
и районов.
§ 3.	Прокуратуры городов и районов
Прокуратуры городов и районов — основное звено системы ор-
ганов прокуратуры. Они находятся на переднем крае борьбы за ут-
верждение 'законности и правопорядка в стране. Прокуратуры горо-
дов и районов проводят наибольшее число прокурорских проверок,
поскольку их сферу деятельности составляет надзор за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органа-
ми местного самоуправления, территориальными органами испол-
нительной власти, органами контроля, их должностными лицами,
органами управления и руководителями коммерческих и некоммер-
ческих организаций. Прокуратурами городов и районов обеспечива-
ется участие прокуроров в рассмотрении судами уголовных и граж-
данских дел. Заявления, жалобы, обращения граждан и должностных
лиц, направпясмые ими в органы прокуратуры, разрешаются глав-
ным образом именно прокуратурами городов и районов. В сферу дея-
тельности прокуратуры городов (районов) входит надзор за исполне-
нием законов городскими (районными) органами, осуществляющи-
ми дознание и предварительное следствие, оперативно-розыскную
деятельность, за исполнением законов о содержании под стражей за-
держанных по подозрению в совершении преступлений.
Соответственно месту в системе органов прокуратуры горрай-
прокуратуры сосредоточивают внимание исключительно на выпол-
134
3. Прокуратуры городов и районов
нении в пределах своей компетенции возложенных на прокуратуру
Российской Федерации функций, ибо в подчинении у них нет ни-
каких структур и организовывать, оказывать помошь, осуществлять
контроль за их деятельностью у них нет необходимости. Освобож-
дая прокуратуры городов, районов от проведения организацион-
ных и контрольных действий, данное обстоятельство обусловливает
главную особенность их деятельности — расчет только на свои силы
в разрешении тех материалов (дел), которые поступают в районную
или городскую прокуратуру. Если прокурор субъекта Российской
Федерации имеет возможность, скажем, направить подлежащую
рассмотрению прокуратурой субъекта Российской Федерации жало-
бу в район, то прокурор города, района такой возможности лишен.
Иными словами, вышестоящая прокуратура, хотя это и нежелатель-
но, может поручать выполнение определенных входящих в ее ком-
петенцию действий нижестоящей прокуратуре, в то время как про-
куратура города, района за собой такого тыла не имеет. Но проку-
ратуре города, района, бесспорно, принадлежит право направления
в вышестоящую прокуратуру имеющихся в ее производстве мат ериа-
лов (дел) в тех случаях, когда их разрешение выходит за пределы ее
компетенции.
Структура прокуратуры города, района определяется ролью
основного звена системы органов прокуратуры. Возглавляют про-
куратуры города, района соответствующие прокуроры, назначаемые
Генеральным прокурором Российской Федерации. Федеральным за-
коном «О прокуратуре Российской Федерации» в указанных проку-
ратурах предусматриваются должности первого заместителя, заме-
стителей, начальников отделов, старших помощников, помощников
прокуроров. Назначение на эти должности производится прокуро-
ром субъекта Российской Федерации.
Прокурор города (района) организует работу прокуратуры и обе-
спечивает ее полноценную деятельность. Помимо обшего руковод-
ства, обычно он также ведет работу на одном или более участках дея-
тельности прокуратуры района (города). Это может быть надзор за
следствием, обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами
уголовных и гражданских дел и др. Заместители прокурора города
(района) осуществляют руководство по определенным направлени-
ям деятельности прокуратуры. Помощники прокурора в указанных
прокуратурах закрепляются за отдельными участками надзорной и
другой деятельности и обеспечивают выполнение соответствующей
работы в полном объеме.
135
Г шва 7. Grcmewz и структура органов прокуратуры РФ
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»
указывается, что в прокуратурах городов и районов могут быть об-
разованы отделы, и в этой связи в числе устанавливаемых для гор-
райпрокуратур должностей называются должности начальников от-
делов. Как правило, в силу относительной немногочисленности шта-
тов, объема работы такой необходимости не возникает. Образование
отделов в основном оправданно в межрайонных прокуратурах. Про-
куратуры Москвы и Санкт-Петербурга под понятие прокуратур го-
родов, о которых идет речь в ст. 16 Федерального закона «О прокура-
туре Российской Федерации», не подпадают. Они. как известно, от-
носятся к категории прокуратур субъектов Российской Федерации.
По своему статусу к прокуратурам городов с районным делением
приравнены прокуратуры административных округов Москвы.
Организация и деятельность прокуратур городов с районным
делением имеет определенные особенности. Прокуроры городов с
ра й он н ы м деле н ием осу ществля ют ру ководство прокуратурам и ра й -
онов. Они обеспечивают надзор за исполнением законов, соблюде-
нием прав и свобод человека и 1ражданина городскими органами
местного самоуправления, органами контроля, их должностными
лицами, надзор за исполнением законов городскими органами, осу-
ществляющими one рати в но-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие. Осуществляя уголовное преследование
в суде, прокурор, заместители прокурора, помощники прокурора го-
рода в пределах своей компетенции вправе выступать в качестве го-
сударственного обвинителя по делам, по которым они осуществляли
надзор за расследованием и обвинительное заключение или обвини-
тельный акт были утверждены прокурором (заместителем проку-
рора) города. Прокуроры городов с районным делением участвуют
в рассмотрении судами дел, возбужденных по исковым заявлениям
городской прокуратуры. В общегородском масштабе они осущест-
вляют координацию деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью.
Установленные федеральным законом полномочия прокуро-
ров городов с районным делением конкретизируются приказами
Генерального прокурора Российской Федерации. Они определяют-
ся исходя из необходимости создания указанным прокурорам до-
статочных условий для эффективного руководства подчиненными
прокуратурам и. Ведомствен н ы м и а кта м и с учетом п ол оже н и й Феде-
рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» конкрети-
зируются права прокуроров городов с районным делением, дающие
136
£ 4. Специализированные прокуратуры
им возможность своевременно получать, анализировать и использо-
вать необходимую информацию о состоянии законности и резуль-
татах деятельности подчиненных прокуратур, отменять незаконные
и необоснованные постановления по делам и материалам районных
прокуратур, принимать меры по организации надзора за расследо-
ванием трудоемких дел, давать поручения о производстве проверок
исполнения законов районным прокурорам, подключать их к про-
ведению проверок общегородского масштаба и др. В то же время на
прокуроров городов с районным делением возлагаются обязанно-
сти и вся полнота ответственности за обеспечение согласованности
действий прокуратуры города и прокуратур районов по выявлению,
устранению и предупреждению нарушений закона, эффективное ре-
шение ими задач, стоящих перед прокуратурой.
§ 4.	Специализированные прокуратуры
Специализированные прокуратуры, в отличие от рассмотренных
ранее, именуемых в прокурорском обиходе территориальными, воз-
никли в связи с объективной необходимостью осуществления проку-
рорской деятельности в определенных сферах правовых отношений,
имеющих особую важность для государства и характеризующихся та-
кой спецификой, которая не могла быть освоена в полной мере тер-
риториальными прокуратурами. Действующие ныне специализиро-
ванные прокуратуры включают в себя военные, транспортные, при-
родоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за законностью
в исправительных учреждениях, прокуратуры по надзору за исполне-
нием законов на особо режимных объектах. Названные специализи-
рованные прокуратуры могут быть разделены на два типа.
Первый тип прокуратур, условно назовем его функциональным,
это прокуратуры, которые созданы и действуют для обслужива-
ния социальных систем, выполняющих особые функции в государ-
стве, что обусловливает применение особых видов их организации и
управления. Об этих прокуратурах можно сказать, что они необходи-
мы и незаменимы. К данному типу прокуратур относятся военные и
транспортные прокуратуры.
Военные прокуратуры являются составной частью единой проку-
рорской системы Российской Федерации. Они осуществляют надзор
за законностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, дру-
гих войсках и воинских формированиях, созданных в соответствии
137
Г гава 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
с федеральными законами. Воинские формирования, возникающие
на иной основе, как известно, являются незаконными и объектом
надзора военной прокуратуры, естественно, быть не могут.
Система органов военной прокуратуры учитывает особенности
организации и управления Вооруженными Силами, другими вой-
сками и воинскими формированиями. Они определяются межрегио-
нальным, диктуемым интересами обеспечения обороноспособности
страны подходом к размещению войск, особым характером взаимо-
отношений органов военного управления с органами государствен-
ной власти и местного самоуправления. Территориальным органам
осуществлять надзор за законностью в Вооруженных Силах прак-
тически невозможно. В связи с этим военные прокуратуры одни из
первых выделились как самостоятельный вид специализированных
прокуратур. И надо сказать, что любые попытки ликвидировать во-
енные прокуратуры, переложить исполнение их функций на терри-
ториальные прокуратуры могут привести только к невосполнимому
вреду интересам обеспечения законности как в Вооруженных Силах,
так и в целом в стране.
Военные прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соот-
ветствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав
военнослужащих и членов их семей, иных граждан руководителями и
должностными лицами органов управления и военного управления,
воинских частей, учреждений, организаций, предприятий и иных
военизированных подразделений Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск и воинских формирований, создаваемых
в соответствии с законами (МВД России, МЧС России, ФСБ Рос-
сии и др.). Военными прокурорами осуществляется надзор за закон-
ностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, проводимо-
го командирами воинских частей, начальниками военных учрежде-
ний и гарнизонов, за производством предварительного следствия,
осуществляемого военными следственными органами Следствен-
ного комитета при прокуратуре Российской Федерации по уголов-
ным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, граж-
данами, проходящими военные сборы, лицами гражданского пер-
сонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других воинских
формирований, созданных в соответствии с федеральными закона-
ми, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, или
совершенных в расположении воинской части, соединения, учреж-
дения, принимают участие в рассмотрении судами общей юрисдик-
138
£ 4. Специализированные прокуратуры
нии гражданских дел, разрешении дел арбитражными судами. Кроме
того, военными прокурорами обеспечивается надзор за законностью
в других сферах деятельности воинских структур. Военные прокура-
туры осуществляют от имени государства уголовное преследование
в ходе уголовного судопроизводства.
Основными направлениями деятельности военных прокуратур
в настоящее время выступают укрепление законности в сфере обе-
спечения обороноспособности страны, надзор за исполнением зако-
нов, регламентирующих условия и порядок защиты национальных
интересов России в военной и оборонно-промышленной сферах,
надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья воен-
нослужащих, соблюдением их прав, за исполнением законов о воин-
ской обязанности и военной службе, борьба с нарушениями законов
об управлении и распоряжении федеральной собственностью, пре-
сечение и предупреждение хищений оружия, боеприпасов, взрывча-
тых средств и др.
Во главе военной прокуратуры стоит заместитель Генерального
прокурора Российской Федерации — Главный военный прокурор.
Система органов военной прокуратуры установлена Федераль-
ным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В настоящее
время ее образуют: Главная военная прокуратура (первое звено), во-
енные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стра-
тегического назначения, Федеральной пограничной службы Россий-
ской Федерации, Московская военная городская прокуратура, дру-
гие военные прокуратуры, имеющие статус прокуратур субъектов
Российской Федерации (второе звено), военные прокуратуры объ-
единений, соединений, гарнизонов и другие военные прокурату-
ры, приравненные к прокуратурам городов и районов (третье звено).
Прокуратуры второго и третьего звеньев возглавляют соответствую-
щие прокуроры.
В Главной военной прокуратуре образуются управления и отде-
лы, канцелярия и приемная. В штаты управлений и отделов входят
старшие прокуроры и прокуроры. Начальники управлений и отделов
считаются соответственно старшими помощниками и помощниками
Главного военного прокурора.
В Главной военной прокуратуре действует коллегия, состав кото-
рой утверждается Генеральным прокурором Российской Федерации
по представлению Главного военного прокурора, являющаяся со-
вещательным органом. В состав коллегии входят Главный военный
прокурор в качестве ее председателя, заместители Главного военного
139
Г гава 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
прокурора (по должности) и назначаемые Главным военным проку-
рором другие прокурорские работники.
Структура военных прокуратур военных округов, флотов, других
приравненных к ним прокуратур аналогична структуре прокуратур
субъектов Российской Федерации, структура военных прокуратур
объединений, соединений, гарнизонов в целом аналогична струк-
туре городов и районов, к которым они приравнены. Образование,
ликвидация, реорганизация органов военной прокуратуры, опреде-
ление их статуса, штатов и структуры осуществляется в соответствии
с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил Российской
Федерации, командования других воинских формирований, Гене-
ральным прокурором Российской Федерации.
Военные прокуроры пользуются в полном объеме теми же пол-
номочиями, которыми наделены территориальные прокуроры. Кро-
ме того, они дополнительно имеют ряд прав, обусловленных специ-
фикой их деятельности (право участия в заседаниях коллегий, воен-
ных советов, служебных совещаниях органов военного управления,
право требования от военного командования обеспечения охраны,
содержания и конвоирования задержанных и заключенных под стра-
жу). Свои полномочия военные прокуроры осуществляют независи-
мо от органов военного управления.
На военные прокуратуры Генеральным прокурором Российской
Федерации может быть возложено выполнение функций прокурату-
ры в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не дей-
ствуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также
за пределами Российской Федерации, где в соответствии с междуна-
родными договорами находятся войска Российской Федерации.
Транспортные прокуратуры. Основания их выделения в качестве
специализированных прокуратур во многом сходны с основаниями
выделения военных прокуратур. Управление транспортом строится
по иным правилам, чем управление территориальными образовани-
ями. Организация и правовое ре1улирование работы транспортного
комплекса также имеют существенную специфику. Очевидными осо-
бенностями отличается сам характер деятельности транспорта, свя-
занной с перемещением больших масс пассажиров и грузов, высо-
ким динамизмом складывающихся в процессе его работы ситуаций,
необходимостью уделения непрерывного внимания к обеспечению
безопасности движения и т.д. Специфика деятельности транспорт-
ных предприятий, управленческих структур, организации работы
транспорта требуют особого подхода к обеспечению прокурорско-
140
£ 4. Специализированные прокуратуры
го надзора в транспортном секторе экономики страны, выполнения
других функций прокуратуры. Абсолютно очевидно, что для терри-
ториальных прокуратур такая работа сопряжена с определенными
трудностями. Это убедительно показал своеобразный «социальный
эксперимент», связанный с ликвидацией транспортных прокуратур
в 1960 г. Его результатом явился резкий рост преступности на желез-
нодорожном, водном и воздушном транспорте, повышение распро-
страненности других нарушений закона. В конечном счете негатив-
ные последствия подобного «эксперимента», длившегося более двух
десятилетий, заставили вернуться к идее транспортных прокуратур и
вновь создать их.
Первоначально транспортные прокуратуры осуществляли функ-
ции прокуратуры только в сфере транспортного комплекса страны
(за исключением автомобильного транспорта). Впоследствии на них
было возложено также выполнение данных функций в отношении
таможенных органов.
Транспортные прокуратуры осуществляют надзор за исполнени-
ем законов, соблюдением прав и свобод человеке! и гражданина ор-
ганами исполнительной власти и местного самоуправления в сфере
функционирования железнодорожного, воздушного, водного (мор-
ского и внутреннего) транспорта, региональными таможенными
управлениями и таможнями, транспортными организациями, ор-
ганизациями — участниками внешнеэкономической деятельности.
Важнейшим направлением надзорной практики транспортных про-
куратур традиционно считается обеспечение действенного надзора
за исполнением законов о сохранности федеральной собственности,
закрепленной за органами исполнительной власти, транспортными
предприятиями и учреждениями.
Одно из центральных мест в деятельности транспортных проку-
ратур по праву занимает надзор за исполнением законов о безопасно-
сти движения и эксплуатации железнодорожного, водного (морско-
го и внутреннего) транспорта, безопасности полетов и авиационной
безопасности. В области борьбы с преступностью транспортные про-
куратуры призваны обеспечивать выполнение функций уголовного
преследования и надзора за исполнением законов органами, осу-
ществляющими расследование преступлений по делам, находящим-
ся в производстве следственных отделов и управлений Следственно-
го комитета при прокуратуре Российской Федерации на транспор-
те, подразделений дознания органов внутренних дел на транспорте,
региональных таможенных управлений и таможен, надзор за закон-
141
Ггава 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
ностью оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой орга-
нами внутренних дел на транспорте и таможенными органами. На-
ряду с надзором за исполнением законов, транспортные прокурату-
ры осуществляют координацию деятельности правоохранительных
органов, действующих на объектах железнодорожного, воздушного,
водного транспорте и в таможенной сфере, обеспечивают поддержа-
ние обвинения в судах при рассмотрении уголовных дел. принимают
участие в гражданском и арбитражном процессе, реализуют в преде-
лах своей компетенции меры по выполнению прокурорских функ-
ций международного сотрудничества, участия в правотворческой
деятельности.
В качестве приоритетных направлений деятельности транспорт-
ных прокуратур в современных условиях выступают: зашита сред-
ствами прокурорского надзора прав и законных интересов пассажи-
ров и других потребителей транспортных услуг, участников внеш-
неэкономической деятельности; надзор за соблюдением личных,
социальных и экономических прав сотрудников транспортных ме-
роприятий и организаций, таможенных органов; обеспечение за-
конности деятельности органов внутренних дел на транспорте и та-
моженных органов; надзор за исполнением законов о безопасно-
сти движения на железнодорожном транспорте, плавания, полетов;
своевременное выявление, пресечение и предупреждение контра-
банды, имея в виду в первую очередь такие ее предметы, как нар-
котики и оружие, культурные ценности, стратегически важные сы-
рьевые товары, природные ресурсы; пресечение и предупреждение
злоупотреблений, хищений, нецелевого использования федераль-
ного имущества; борьба с незаконным ввозом в страну вредных про-
мышленных отходов.
Система транспортных прокуратур включает прокуратуры, при-
равненные к прокуратурам городов (районов), и прокуратуры, при-
равненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации. В ап-
парате Генеральной прокуратуры Российской Федерации общие во-
просы организации работы транспортных прокуратур до 20 января
2009 г. возлагались на Главное управление по надзору за исполнени-
ем федерального законодательства и Главное управление по надзо-
ру за следствием. Ныне эти функции осуществляются воссозданным
управлением по надзору за исполнением законов на транспорте и
в таможенных органах, задачи которого определены приказом Гене-
рального прокурора Российской Федерации от 12 января 2009 г. № 1.
При необходимости к решению специализированных задач обеспе-
142
£ 4. Специализированные прокуратуры
чения законности на транспорте и в таможенной сфере могут под-
ключаться другие подразделения Генеральной прокуратуры. В отно-
шении конкретных вопросов организации надзора за исполнением
законов на транспорте и в таможенных органах сохраняет свое дей-
ствие Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
21 ноября 2007 г. № 186.
Обшее руководство подчиненными транспортными прокурату-
рами, приравненными к прокуратурам городов (районов), оказание
им практической помощи осуществляют транспортные прокурату-
ры. действующие на правах прокуратур субъектов Российской Феде-
рации. За ними же закреплено право определения перечня объектов
надзора в пределах территорий, установленных приказами Генераль-
ного прокурора Российской Федерации, а также право разграниче-
ния сфер деятельности с подчиненными прокуратурами. Полномо-
чия транспортных прокуроров те же, что и территориальных.
Второй тип специализированных прокуратур представлен приро-
доохранными прокуратурами, прокуратурами по надзору за закон-
ностью в исправительных учреждениях, прокуратурами по надзору
за исполнением законов на особо режимных объектах. В отличие от
первого типа прокуратур они создаются не повсеместно, а там, где
отмечается повышенная актуальность специализированного обеспе-
чения прокурорской деятельности на ее отдельных направлениях.
О прокуратурах данного типа можно сказать, что они необходимы,
но заменимы. Там, где повышенной актуальности обеспечиваемых
названными специализированными прокуратурами видов деятель-
ности не отмечается, их работу выполняют территориальные проку-
ратуры.
Природоохранные прокуратуры образуются там, где вопросы эко-
логической безопасности приобретают особую значимость либо где
требуется защита уникальных природных объектов. Действующие
ныне природоохранные прокуратуры по своему статусу приравнены
к прокурагурам городов и районов. Применительно к ним часто ис-
пользуется название «межрайонных» прокуратур, хотя в Федераль-
ном законе «О прокуратуре Российской Федерации» оно не встре-
чается. Делается это, по всей видимости, чтобы показать, что их
деятельность территориально шире масштабов одного администра-
тивного района. Одна природоохранная прокуратура — Волжская —
приравнена к прокуратурам субъектов Российской Федерации.
Природоохранные прокуроры осуществляют надзор за испол-
нением законов, направленных на защиту окружающей среды, со-
143
Ггава 7. Система и структура органов прокуратуры РФ
блюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду,
достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба,
причиненного здоровью или имуществу экологическими правона-
рушениями. Природоохранные прокуроры осуществляют уголовное
преследование и надзор за процессуальной деятельностью приро-
доохранительных органов Следственного комитета при прокурату-
ре Российской Федерации, поддерживают государственное обвине-
ние по делам, надзор за расследованием которых они осуществля-
ли, участвуют в рассмотрении судами гражданских дел, а Волжский
природоохранный прокурор в случаях, установленных законом, так-
же в рассмотрении дел арбитражными судами. Полномочия приро-
доохранных прокуроров идентичны полномочиям территориальных
прокуроров.
Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных
учреждениях (ИУ) составляют относительно небольшую группу. Они
создаются в тех районах, где имеется достаточное количество учреж-
дений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. По своему
статусу они приравнены к прокуратурам городов (районов).
Прокуратуры по надзору в ИУ осуществляют надзор за исполне-
нием законов администрацией исправительных учреждений, органа-
ми, реализующими оперативно-розыскную деятельность в данных
учреждениях. Они вправе предпринимать действия по обеспечению
уголовного преследования по делам о преступлениях, совершенных
отбывающими наказание осужденными, и работниками исправи-
тельных учреждений, связанных с их служебной деятельностью.
Силами прокуратур по надзору за законностью в исправитель-
ных учреждениях обеспечивается поддержание обвинения в суде по
уголовным делам, надзор за расследованием которых они осущест-
вляли, участие прокурора в рассмотрении гражданских дел.
Прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных
объектах обеспечивают надзор за исполнением законов, соблюдени-
ем прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
реализуют функцию уголовного преследования в досудебных ста-
диях уголовного судопроизводства и надзор за процессуальной дея-
тельностью органов расследования по делам о преступлениях, совер-
шенных на особо важных и особо режимных объектах и в закрытых
административно-территориальных образованиях. Ими обеспечи-
вается поддержание государственного обвинения в судах по делам,
надзор за расследованием которых они осуществляли, участие про-
144
£ 5. Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации
курора в рассмотрении гражданских дел в судах общей юрисдикции,
а также дел по экономическим спорам и других дел в арбитражных
судах.
По своему статусу прокуратуры по надзору за исполнением за-
конов на особо режимных объектах одно время считались прирав-
ненными к прокуратурам субъектов Российской Федерации. В на-
стоящее время их положение соответствует прокуратурам городов
(районов), кроме некоторых прокуратур, имеющих статус прокура-
тур субъектов Российской Федерации.
В заключение данного параграфа хотелось бы отметить, что на-
зрел вопрос о необходимости законодательного урегулирования ор-
ганизации и деятельности специализированных прокуратур. Сейчас
эти вопросы (за исключением органов военной прокуратуры) регла-
ментируются организационно-распорядительными документами Ге-
неральной прокуратуры Российской Федерации. Между тем возни-
кающие в деятельности специализированных прокуратур колли ши,
проблемные ситуации наглядно показывают, что здесь одних только
ведомственных актов явно недостаточно.
§ 5.	Следственный комитет
при прокуратуре Российской Федерации
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федера-
ции (далее — Следственный комитет) обра юван в соответствии с
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений
в У голов но-процессуальный кодекс Российской Федерации и Феде-
ральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"». Правовую
базу Следственного комитета составляют Конституция Российской
Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Феде-
рации», Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации,
другие федеральные законы, международные договоры. Вопросы ор-
ганизации и порядка деятельности Следственного комитета опреде-
ляются также нормативными правовыми актами Президента Рос-
сийской Федерации, принятыми в случаях, предусмотренных Феде-
ральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В числе
нормативных актов Президента Российской Федерации, устанавли-
вающих правовые основы органи ищи и и деятельности Следственно-
го комитета, необходимо в первую очередь назвать Указ Президента
Российской Федерации от 1 августа 2007 г. «Вопросы Следственного
145
Г шва 7. Grcmewz и структура органов прокуратуры РФ
комитета», обозначивший ключевые параметры вновь образованно-
го государственного органа и утвердившего Положение о Следствен-
ном комитете при прокуратуре Российской Федерации.
Задачами Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации Положением о Следственном комитете называется раз-
работка мер по формированию государственной политики в сфе-
ре исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве,
оперативное и качественное расследование преступлений, обеспе-
чение законности при производстве предварительного следствия и
зашита прав и свобод человека и гражданина, совершенствование
нормативно-правового регулирования в сфере исполнения законо-
дательства об уголовном судопроизводстве, предупреждение престу-
плений, обеспечение в пределах компетенции международного со-
трудничества в сфере уголовного судопроизводства. Соответственно
задачам Положением о Следственном комитете при прокуратуре
Российской Федерации определяются основные виды его полно-
мочий. Они позволяют принимать непосредственное участие в раз-
работке мер по реализации государственной политики в сфере ис-
полнения законодательства об уголовном судопроизводстве, осу-
ществлять в соответствии с требованиями закона расследование и
предупреждение преступлений, проводить работу по совершенство-
ванию уголовно-процессуального законодательства, поддерживать
деловые контакты с правоохранительными органами зарубежных го-
сударств, решать вопросы об оказании на взаимной основе право-
вой помощи по уголовным делам. Наряду с полномочиями, ориен-
тированными на выполнение основных задач, законодательством
предусматриваются полномочия по информационному, кадровому,
ресурсному обеспечению Следственного комитета при прокуратуре
Росси йс ко й Федераци и.
Согласно ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» Следственный комитет входит в систему проку-
ратуры Российской Федерации. Сотрудники Следственного коми-
тета, за исключением тех, которые считаются федеральными госу-
дарственными гражданскими служащими, являются прокурорскими
работниками. В то же время такие вопросы, как утверждение струк-
туры и штатных расписаний подразделений Следственного коми-
тета, создание, реорганизация, упразднение следственных органов,
их кадровое обеспечение, порядок и сроки проведения аттестации,
утверждение порядка присвоения прокурорским работникам След-
ственного комитета классных чинов до старшего советника юстиции
146
5. Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации
включительно, образца служебного удостоверения, относятся к ком-
петенции Следственного комитета.
Возглавляет Следственный комитет при прокуратуре Россий-
ской Федерации Первый заместитель Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации — Председатель Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации, назначаемый на должность
Советом Федерации по представлению Президента Российской Фе-
дерации. Он имеет заместителей, один из которых является первым
заместителем. Заместители Первого заместителя Генерального про-
курора Российской Федерации — Председателя Следственного ко-
митета при прокуратуре Российской Федерации назначаются на
должность Президентом Российской Федерации по представлению
Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации.
Систему Следственного комитета при прокуратуре Российской
образуют Главное следственное управление Следственного коми-
тета при прокуратуре Российской Федерации, следственные управ-
ления Следственного комитета при прокуратуре Российской Феде-
рации по су(тьектам Российской Федерации и приравненные к ним
специализированные следственные управления, следственные отде-
лы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации
по районам, городам и приравненные к ним специализированные
следственные отделы. К числу специализированных органов След-
ственного комитета при прокуратуре Российской Федерации отно-
сятся: военные следственные управления Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации по военным округам, фло-
там, Ракетным войскам стратегического назначения, другие военные
следственные управления, военные следственные отделы по объеди-
нениям, соединениям, гарнизонам, другие военные следственные
отделы; следственные органы Следственного комитета при проку-
ратуре Российской Федерации на транспорте; специализированные
следственные отделы по закрытым административным территори-
альным образованиям; Волжское межрегиональное природоохран-
ное следственное управление Следственного комитета при прокура-
туре Российской Федерации.
Для обеспечения деятельности Следственного комитета при про-
куратуре Российской Федерации в его системе создаются научные и
образовательные учреждения, иные организации.
Центральный аппарат Следственного комитета состоит из глав-
ных управлений, управлений, отделов и отделений, содержание
147
Г шва 7. Grcmewz и структура органов прокуратуры РФ
функций которых позволяет ему регулировать в полном объеме все
направления деятельности как следственных аппаратов, так и обе-
спечивающих подразделений. Сотрудниками центрального аппа-
рата являются руководители соответствующих структурных под-
разделений, их заместители, советники, старшие помощники и
помощники Председателя Следственного комитета при прокурату-
ре Российской Федерации, помощники заместителей Председате-
ля Следственного комитета, старшие прокуроры-криминалисты и
прокуроры-криминалисты, старшие следователи по особо важным
делам и следователи по особо важным делам, старшие следователи
и следователи, следователи-криминалисты. Аналогичные должности
предусмотрены с поправками на их статус среднего звена в управле-
ниях по субъектам Российской Федерации и приравненным к ним
специализированным следственным управлениям. В целом по той
же схеме формируется штатное расписание в следственных отделах
по городам и районам и приравненных к ним специализированных
следственных отделов.
Специфика военных следственных органов получила отражение
в образовании в центральном аппарате на правах структурного под-
разделения военного следственного управления, возглавляемого за-
местителем Председателя Следственного комитета — руководите-
лем военного управления. Оно осуществляет руководство военными
следственными органами, которые в данном случае могут рассма-
триваться в качестве подсистемы органов Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации.
Глава Следственного комитета — Первый заместитель Генераль-
ного прокурора Российской Федерации — Председатель Следствен-
ного комитета при прокуратуре Российской Федерации несет пер-
сональную ответственность за выполнение возложенных на След-
ственный комитет задач и реализацию государственной политики
в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизвод-
стве. В число его функциональных полномочий входит информиро-
вание высших органов государственной власти страны о результатах
реализации государственной политики в установленной сфере дея-
тельности, внесение предложений по основным направлениям го-
сударственной политики в сфере исполнения законодательства об
уголовном судопроизводстве, о проектах законодательных и иных
актов, организация работы Следственного комитета по всем вопро-
сам его деятельности. Заместители Председателя Следственного ко-
митета обеспечивают работу по основным направлениям деятельно-
148
Контрольные вопросы
ст и Следственного комитета согласно распределению обязанностей,
устанавливаемого приказом Председателя Следственного комитета.
В Следственном комитете образуется коллегия. В ее состав вхо-
дят по должности Председатель Следственного комитета, его первый
заместитель, заместители, а также другие липа.
В настоящей главе рассмотрена система органов прокуратуры
Российской Федерации. По своему объему она несколько уже поня-
тия системы прокуратуры Российской Федерации, которой посвя-
щен раздел II Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе-
дерации». В систему прокуратуры Российской Федерации, как ука-
зано в данном Федеральном законе, помимо органов прокуратуры,
входят также научные и образовательные учреждения, редакции пе-
чатных изданий, являющиеся юридическими лицами, которым при-
знано возможным специального внимания здесь не уделять.
(Граничение содержания данной главы характеристикой толь-
ко системы органов прокуратуры преследовало цель показать те эле-
менты системы прокуратуры Российской Федерации, которые несут
на себе основной груз выполняемых прокуратурой функций. Вме-
сте с тем имеется в виду, что сведения о научных и образовательных
учреждениях прокуратуры предпочтительнее изложить в тех главах
учебника, которые касаются научного и кадрового обеспечения дея-
тельности органов прокуратуры.
Контрольные вопросы
1.	Дайте понятие системы органов прокуратуры. Назовите основ-
ные элементы системы.
2.	Опишите структуру Генеральной прокуратуры Российской Фе-
дерации, выполняемые ею функции.
3.	Покажите место и роль в системе прокуратуры Российской Фе-
дерации прокуратур субъектов Российской Федерации.
4.	Дайте характеристику прокуратур городов и районов как основ-
ного звена системы прокуратуры Российской Федерации.
5.	Каковы назначение, структура, содержание выполняемых функ-
ций военных и других специализированных прокуратур?
6.	Назовите основные положения, характеризующие правовой
статус Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации.
ГЛАВА СЕДЬМАЯ
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
§ 1. Понятие и предмет надзора
Надзор за исполнением законов (общий надзор) охватывает наи-
более широкую область правовой деятельности, связанной с практи-
кой исполнения законов. От состояния общего надзора во многом
зависит в целом состояние законности в стране. Надзор за исполне-
нием законов играет ведущую роль в укреплении законности в дея-
тельности федеральных органов исполнительной власти, представи-
тельных (законодательных) и исполнительных органов государст-
венной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления. Результаты общенадзорной практики оказывают
существенное влияние на решение широкого круга задач экономи-
ческого и социального характера. В надзоре за исполнением зако-
нов, обеспечивающем выявление правонарушений на ранних стади-
ях их формирования, пресечение возможности их эволюции в более
опасные, преступные деяния, реали зуется значительная часть про-
филактического потенциала прокурорской системы. Использование
возможностей общего надзора прокуратуры в деле раннего преду-
преждения преступлений составляет важнейшее, необходимое усло-
вие эффективной борьбы с преступностью в общегосударственном
масштабе.
Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В нем
выделены два как бы самостоятельных элемента:
1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и испол-
нение законов, действующих на территории Российской Фе-
150
£ /. Понятие и предмет надзора
дерации, федеральными министерствами, службами, иными
федеральными органами исполнительной власти, представи-
тельными (законодательными) и исполнительными органа-
ми государственной власти субъектов Российской Федера-
ции, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами,
органами управления и руководителями коммерческих и не-
коммерческих организаций.
2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указан-
ными органами и должностными лицами.
Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идет
о различных проявлениях единой по своей сути направленности
надзорной деятельности на решение определенного рода стоящих
перед прокуратурой задач, в чем. собственно говоря, наиболее пол-
но и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдель-
но взятой отрасли прокурорского надзора. Соблюдение требований
о соответствии законам правовых актов, издаваемых органами госу-
дарственной власти, местного самоуправления, должностными ли-
цами, органами управления и руководителями коммерческих и не-
коммерческих организаций, является одной из форм исполнения за-
конов. Специальное указание в статье закона в качестве составной
части предмета надзора на соответствие правовых актов закону сле-
дует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вы-
членить те существенные, находящие отражение в предмете надзора
специфические характеристики надзорной деятельности прокурату-
ры, которые являются наиболее значимыми.
Содержание используемого в ст. 21 Закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации» понятия исполнения закона включает в себя как
собственно исполнение законов, представляющее собой активную
деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний,
«выполнение субъектом права возложенных на него обязанностей»',
так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следова-
ние установленным законом запретам, воздержание от действий, ко-
торые законом признаются недопустимыми.
Исполнение законов выражается в виде действий или правовых
актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридиче-
ски значимые последствия (правовых актах), материализуются ло-
Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 20U2. С. 6U6.
151
Глава 7. Надзор за исполнением законов
зволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них
реализуется главная функция закона как регулятора общественных
отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат форма-
ми исполнения законов, охваты тающим и все области правоприме-
нительной деятельности.
Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокура-
тура осуществляет надзор за исполнением законов строго определен-
ной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»
совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В нее,
как видно из перечня, представленного в ст. 21 Закона, входят фе-
деральные отраслевые органы исполнительной власти (министер-
ства, службы, агентства, иные федеральные органы исполнитель-
ной власти), законодательные и исполнительные органы государст-
венной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их
должностные лица, органы управления и руководители коммерче-
ских и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность
в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчер-
пывающим. Дополняться, изменяться он может только путем приня-
тия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое
изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Фе-
деральный закон ст 10 февраля 1999 г., который устранил допущен-
ную в редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995
г. ошибку, выразившуюся в невключении в его ст. 21 органов управ-
ления и руководителей коммерческих и некоммерческих организа-
ций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления
прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности,
где отмечается совершение основной массы правонарушений.
В практическом плане важным является вопрос о том, какое со-
держание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за
исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точ-
ности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целена-
правленность и профессиональная определенность надзорной дея-
тельности прокуратуры.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
(ст. I и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за
соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением
законов, действующих на территории Российской Федерации. В на-
стоящее время действующие на территории Российской Федерации
законы представляют двухуровневую систему, элементами которой
152
£ /. Понятие и предмет надзора
выступают федеральные законы и законы субъектов Российской Фе-
дерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является
исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Рос-
сийской Федерации.
В системе законов, надзор за исполнением которых осуществля-
ет прокуратура, первое место занимает главный закон страны — Кон-
ституция Российской Федерации. Конституция Российской Феде-
рации содержит нормы прямого действия и, таким образом, оказы-
вает непосредственное регулятивное воздействие на общественные
отношения, причем в первую очередь на общественные отноше-
ния, которые имеют наиболее важное значение для жизнеспособно-
сти общества и государства, нормальных условий жизни его граж-
дан. Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федера-
ции составляет фундамент законности. Закон СССР «О прокуратуре
СССР» (1979), Закон Российской Федерации «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации», принятый в 1992 г., не содержали специальных
указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением
Основного Закона страны, хотя это презюмировалось, и надзор за
исполнением конституционных норм в действительности обеспечи-
вался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсут-
ствие соответствующих положений в законе порождало известную
неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзор-
ной роли по отношению к практике реализации конституционно-
правовых установлений. Федеральный закон «О внесении измене-
ний и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» от 10 февраля 1999 г., в соответствии с которым
в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюде-
ние Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел
в законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную факти-
ческую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обе-
спечения действия Основного Закона страны.
Важнейшим элементом системы действующих на террито-
рии Российской Федерации законов являются конституции и уста-
вы объектов Российской Федерации. В них закрепляется правовой
статус субъектов Российской Федерации. В конституциях и уставах
содержатся положения, характеризующие политические и эконо-
мические основы организации государственной власти и местного
самоуправления, права, свободы и обязанности человека и гражда-
нина, вопросы отношений государства и личности, порядок фор-
мирования и компетенции представительных (законодательных)
153
Глава 7. Надзор за исполнением законов
и исполнительных органов власти субъектов Российской Федера-
ции, вопросы нормотворческой деятельности и др. В конституци-
ях, в отличие от уставов, кроме того, самостоятельное место отведе-
но освещению признаков республик как государственных образова-
ний: гражданства, государственных языков, населения, территории
и др. Прокурорский надзор за соблюдением конституций и уставов
субъектов Российской Федерации служит делу укрепления законно-
сти вполне реально. Однако в отношении региональных главных за-
конов должен неукоснительно соблюдаться принцип их непротиво-
речивости Конституции Российской Федерации и федеральным за-
конам. В противном случае прокурор не вправе осуществлять надзор
за их соблюдением — вместо этого он обязан принять меры, направ-
ленные на устранение противоречий конкретных положений уста-
вов и конституций субъектов Российской Федерации Конституции
Российской Федерации. Такие же правила действуют и в отношении
других законов субъектов Российской Федерации.
К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением
которых осуществляет прокуратура, относятся международные до-
говоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнан-
ные принципы и нормы международного права, являющиеся со-
гласно ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой си-
стемы. Они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с
отечественным законодательством. Как сказано в Конституции РФ,
«если международным договором Российской Федерации установ-
лены иные правила, чем установленные законом, то применяются
правила международного договора». В числе актов международно-
правового характера несомненного внимания прокуроров заслу-
живают: Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция
о защите прав человека и основных свобод (1950), Международ-
ный пакт о гражданских и политических правах (1966), Конвенция
между Правительством РФ и Правительством Королевства Саудов-
ская Аравия «Об избежании двойного налогообложения в отноше-
нии налогов на доходы и имущество» от 11 февраля 2007 г. и др.
Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации
составляют основной массив нормативных актов, надзор за испол-
нением которых осуществляется прокуратурой. Эти акты отличают:
выполнение ими роли регуляторов существенных видов обществен-
ных отношений, признание за ними высшей юридической силы,
154
£ /. Понятие и предмет надзора
необходимость соблюдения особой процедуры принятия, стабиль-
ность, длительность существования1.
Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне
определенно и однозначно исходит из положений о связи надзор-
ной функции только со сферой исполнения законов, специалиста-
ми в области прокурорского надзора время ст времени высказывают-
ся суждения об относимости к предмету надзора за исполнением нс
только законов, но и подзаконных актов.
Правда, в последние годы такого рода суждения стали формули-
роваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подза-
конных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается до-
статочно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы
они имели нормативный характер, ранг подзаконных актов соответ-
ствовал уровню высших органов государственной власти и на изда-
ние такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы спе-
циальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вы-
зывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников
классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за
исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современ-
ных условиях данная позиция, по существу, лишилась той фактиче-
ской базы, которая позволяла видеть актуальность распространения
прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас
имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной
работы законодательных учреждений страны и потому нет необходи-
мости для замещения законов актами, имеющими меньшую юриди-
ческую силу. В этой части серьезных разногласий среди теоретиков
прокурорского надзора в целом не наблюдается. Гораздо сложнее
дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди
значительной части прокуроров мнения не просто о допустимости, а
необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора испол-
нения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов.
Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облег-
чая неле! кую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущно-
сти надзорной деятельности не может ее не дискредитировать.
Подробнее об этом см.: Теория государства и права: Академический курс. Т. 2.
М., 1998. С. 143—146; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999.
С. 81-82.
155
Глава 7. Надзор за исполнением законов
Не следует забывать, что прокуратура является федеральной цен-
трализованной системой органов, осуществляющих в общегосудар-
ственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ
и исполнением действующих на территории Российской Федерации
законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы
законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда,
не упоминаются в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и
международные нормы и принципы, международные договоры, од-
нако, они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии
с законами за ними даже признается приоритет перед законами Рос-
сийской Федерации. Бесспорно, подзаконные акты (постановления,
приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспече-
нии реального исполнения законов. В них нередко получают конкре-
тизацию отдельные положения законов, излагаются правила, опре-
деляющие механизм исполнения законов, формулируются требова-
ния к субъектам правоприменения по проведению единой политики
в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомнен-
ная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акгы и учитывать
их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из это-
го вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя
надзор за исполнением подзаконных актов, сколько-нибудь доста-
точных оснований нет. Исполнение подзаконных актов — это пред-
мет деятельности других органов, в первую очередь органов контро-
ля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных
актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры
как особого надзорного органа, возложение на нее несвойственных
ей функций. Нельзя не считаться и с тем, что подзаконные акты —
это акты законоисполнительного характера. Неединичны случаи,
когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы,
не предусмотренные законодательными актами. Прокуратура в силу
своего государствен но-правового статуса обязана осуществлять над-
зор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.
Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за ис-
полнением законов следует иметь точное представление о показате-
лях, на основе которых производится оценка законности действий
и актов субъектов применения права. В отношении действий, как
правило, сколько-нибудь заметных трудностей в практике проку-
рорского надзора нс возникает. В законе обычно пределы допусти-
мых действий определяются достаточно точно и конкретно через ме-
ханизм распределения прав и обязанностей субъектов применения
156
/. Понятие и предмет надзора
права. Этим же целям служит фиксация в законе правовых послед-
ствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов.
Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам право-
вых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указан-
ными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации».
Изучение практики правотворческой деятельности и прокурор-
ского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответ-
ствия правовых актов законам достаточно большое число показате-
лей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов
на основании законов, регламентирующих иные, нежели отражен-
ные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетельствует
отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы воз-
можность применения данного закона. Это может происходить по
причине незнания закона, но может являться средством обхода за-
претов, присвоения тем или иным органом не принадлежащих ему
полномочий и др.
Не менее распространенной разновидностью несоответствия пра-
вовых актов закону является издание правового акта на основании
или во исполнение признанного недействующим или утратившим
силу закона. В данном случае причиной обычно выступает отсут-
ствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения,
хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону
нередко является правовой акт, который принимается на основе за-
кона, действительно регулирующего данный вид общественных от-
ношений, но при этом допускается явное искажение смысла зако-
на и соответственно обоснование заведомо неправомерного реше-
ния, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового
акта федеральному закону может указывать нарушение установлен-
ных законом процедурных требований, определяющих порядок при-
нятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков изда-
ния правовых актов).
С содержанием предмета надзора за исполнением законов тес-
но связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорско-
го надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в не-
скольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов,
надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, харак-
тера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуе-
мых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин
и способствующих им условий и др. Собственно говоря, этими пара-
157
fjiaea 7. Надзор за исполнением законов
метрами можно ограничиться. Они в достаточной мере определяют
границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить
единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением
законов, в чем. в сущности, и заключается смысл обозначения пре-
делов прокурорского надзора.
Характеристика двух первых видов ограничений, которыми
должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем из-
ложении. Во избежание повторений, напомним лишь основные вы-
воды, касающиеся существа определяемых ими вопросов. Из них
следует, что круг объектов, надзор за исполнением законов кото-
рыми осуществляет прокурор, с исчерпывающей полнотой установ-
лен Законом «О прокуратуре Российской Федерации», и выходить за
пределы этого круга прокуроры не вправе. Что касается актов, за ис-
полнением которых следит прокурор, то их система включает в себя
только законы: прежде всего главный закон страны — Конституцию
Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов
Российской Федерации. Исполнение подзаконных актов может вхо-
дить в предмет прокурорского надзора, но лишь в том случае, когда
они находятся в нормативном единстве с законами, т.е. фактически
представляют собой составную часть закона.
Вопросы о границах прокурорского надзора по другим парамет-
рам так же, как и по первым двум видам пределов прокурорского над-
зора, должны решаться исключительно на основе законодательства о
прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его за-
дачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за закон-
ностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного
исполнения законов всеми органами, организациями, должностны-
ми и иными лицами на всей территории страны. Главным критерием
оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит закон-
ность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их откло-
нение от требований закона и ставить вопрос об устранении право-
нарушений. причин и условий, им способствующих. В поле зрения
прокурора находится только та часть деятельности объектов надзо-
ра, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов.
Как указано в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», про-
куратура не вправе подменять другие органы. Ее действия не должны
касаться оперативно-хозяйственной деятельности.
Характер прокурорского надзора как особого самостоятельно-
го вида государственной деятельности указывает и на такой огра-
ничитель, как отсутствие у прокурора административных полномо-
158
J’ 2. Полномочия прокурора
чин. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямо-
му устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том,
чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие
им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом
или должностным лицом, в компетенцию которых входит осущест-
вление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и поря-
док их реализации определяются данным органом или лицом. Тем
самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных
ситуациях независимого положения прокурора, а с другой — обеспе-
чения профессионального подхода к решению вопросов восстанов-
ления законности.
§ 2. Полномочия прокурора
Результативность надзора за исполнением законов находится
в прямой зависимости от типа и содержания полномочий, которыми
наделен прокурор в данной отрасли прокурорского надзора. Полно-
мочия прокурора должны быть:
•	достаточными, имея в виду их способность получения всей
необходимой для оценки законности практики исполне-
ния законов и принятия соответствующих решений инфор-
мации;
•	разнообразными — с тем, чтобы имелись возможности одно-
временного получения информации по нескольким незави-
симым каналам, взаимодополняющим друг друга;
•	дающими прокурору возможность квалифицированного ре-
шения надзорных задач в условиях повышенной сложности,
в частности, связанных с необходимостью привлечения спе-
циальных познаний;
•	позволяющими принимать решения по устранению и пред-
упреждению правонарушений, обеспечивающие реальное
укрепление законности, утверждение верховенства закона
в правоприменительной практике.
Перечень полномочий прокурора содержится в ст. 22 Федераль-
ного закона «О прокуратуре Российской Федерации». Традиционно
полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято
делить на три группы:
•	полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и
способствующих им условий:
159
/лава 7. Надзор за исполнением законов
•	полномочия по устранению нарушений закона;
•	полномочия по предупреждению нарушений закона.
Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и спо-
собствующих им условий обеспечивают установление фактических
данных о событии правонарушения, способе его совершения, липах,
ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о кон-
кретных обстоятельствах, приведших к совершению правонаруше-
ния. В зависимости от источника информации, с помощью которой
производится выявление правонарушений, различаются полномо-
чия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем не-
посредственного обнаружения прокурором фактов противоправных
действий (бездействия) и незаконных правовых актов, путем истре-
бования и изучения необходимых документов, путем получения ин-
формации от физических лиц, а также путем использования помощи
специалистов.
Непосредственное обнаружение прокурором фактов противо-
правного поведения и незаконных правовых актов занимает суще-
ственное место в практике надзора за исполнением законов по мно-
гим его направлениям: надзора за исполнением законов о труде, о
собственности, о предпринимательской деятельности, таможенно-
го законодательства и др. Оно обеспечивается прежде всего правом
прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помеще-
ния органов, организаций, торговых и производственных объектов,
надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор.
Никаких препятствий для реализации названного права не может
и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию про-
курору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это про-
стая и очевидная истина, однако понимается надлежащим образом
не всеми лицами, в основном к ним относятся бизнесмены, руко-
водящие работники некоторых федеральных органов исполнитель-
ной власти, банков, коммерческих структур. На прокуроров пытают-
ся распространить правила пропускного режима, требующие пред-
варительного согласования визита представителя надзорной власти с
руководством поднадзорного объекта, заказа пропуска, прокурорам
чинятся препятствия посещению отдельных объектов под предло-
гом их принадлежности к частной собственности и т.п. В наше вре-
мя, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до
этого нормы организации политической, экономической, социаль-
ной сфер жизни общества, многим чиновникам, «деловым людям»
такое положение представляется вполне нормальным. Нетрудно за-
160
2 Полномочия прокурора
метить, что в нем изначально заложена порочная в своей основе идея
неуважения государственной власти, пренебрежения к нормам пра-
ва. На соблюдении правовых норм держится порядок в любой разви-
той стране мира.
Нелишне в этой связи вспомнить, что прокурорам не впервые
приходится сталкиваться с препятствиями, возникающими при ре-
ализации права посещения поднадзорных органов и организаций.
Уже в далекие двадцатые годы прошлого столетия Малый Совет на-
родных комиссаров (постоянная комиссия Совета народных комис-
саров РСФСР, осуществлявшая предварительное рассмотрение во-
просов, отнесенных к компетенции СНК РСФСР, а также решение
некоторых других вопросов) на заседании 9 марта 1923 г. вынужден
был принять решение следующего содержания: «Довести до сведе-
ния всех наркоматов о том. что лица прокурорского надзора по своей
должности должны быть пропускаемы во все помещения подведом-
ственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать со-
ответствующие распоряжения по своим ведомствам»1.
Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность
попадания прокурора в нужное время и место, к нужному лицу.
Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему
объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нор-
мативными актами. Такого рода нормативные акты должны неза-
медлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.
Информация, которую получает прокурор на объекте на основе
своих непосредственных наблюдений, может характеризовать широ-
кий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств
техники безопасности на производстве может быть, например, со-
ставлена практически исчерпывающая информация о соблюдении
законодательства об охране труда. Обстановка производственных
помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении
руководителей коммерческих организаций к требованиям законо-
дательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки
хранен и я ком п ле югу юших издел и й, готовой п родукци и могут пом оч ь
составить представление о соблюдении законодательства об учетной
дисциплине, финансах и др.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются до-
кументальными данными, которые прокурор имеет возможность по-
Еженсдсльник советской юстиции. 1923. № 11. С. 200.
161
/лава 7. Надзор за исполнением законов
лучить благодаря предоставленному ему праву доступа к докумен-
там и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на
территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к
материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Воп-
рос о работе прокурора с документами достаточно широк по объе-
му. В данном случае хотелось бы отметить, что изучение докумен-
тов и материалов на месте дает прокурору такие преимущества, как
возможность получения необходимых пояснений, справок от работ-
ников проверяемой организации, возможность сопоставления дан-
ных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. На-
конец, немаловажное значение имеет фактор внезапности, который
свойствен обращению прокурора к документам непосредственно на
том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются право-
нарушения. Ознакомление с документами может помочь прокуро-
ру установить конкретные факты нарушений закона и получить со-
ответствующую доказательственную информацию, наметить пути,
определить формы и способы получения недостающих данных.
Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с при-
казами по кадровым вопросам, решениями органов управления и
руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, акта-
ми проверок, осуществленных контролирующими органами, ведом-
ственными нормативными актами и др.
Имеющее важное значение для выявления нарушений закона
право прокурора требовать представления необходимых документов,
материалов, статистических и иных сведений в известной мере пере-
кликается с правом доступа прокурора к документам и материалам.
Однако это самостоятельное полномочие прокурора. Общим для них
является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документа-
ми. По всем другим признакам они несут в себе существенные от-
личия.
Первое отличие характеризует подход прокурора к определению
совокупности документов, которые ему позволят разобраться с су-
ществом конкретного дела. В одном случае эта совокупность, как
правило, определяется в общем, не конкретизированном виде, по-
скольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных доку-
ментах содержится нужная ему информация. В другом случае про-
курор обращается к руководителям и должностным лицам органов,
организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которы-
ми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обо-
162
2 Полномочия прокурора
знаменного перечня документов и материалов, в том числе и с ука-
занием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализи-
рующих признаков.
Второе отличие, которое тесно связано и в известной мере обу-
словлено первым, заключается в содержании задач, решаемых путем
реализации рассматриваемых полномочий. В ситуации изучения до-
кументов на месте задачи носят поисковый характер: прокурору мак-
симально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нуж-
ную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по
обеспечению сохранности соответствующей документации. В ситуа-
ции истребования документов сведения о необходимых документах и
материалах в прокуратуре имеются, и задача прокурора состоит в по-
полнении информационной базы прокурорской проверки недостаю-
щим компонентом.
Третье отличие сводится к тому, что рассматриваемые полномо-
чия, по общему правилу, разнятся по объему исследуемых докумен-
тов и по своим результатам. Ознакомление с документами непосред-
ственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием
документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных услови-
ях, характеризуется, несомненно, большим объемом работы. В свя-
зи с этим такое ознакомление нередко выступает одновременно и
как этап, предшествующий истребованию прокурором документов и
материалов. Что касается результатов, к которым способны приве-
сти реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь
следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществле-
ния там работы с документами прокурор может сразу, что называет-
ся «раскрыть» правонарушение, т.е. получить в полном объеме све-
дения, позволяющие сделать вывод о наличии или отсутствии факта
нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правона-
рушению, и др. Истребование документов обычно на такие результа-
ты не рассчитывает. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему
незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности
прокурора. Соответственно и решаются с ее помощью задачи ло-
кального, ограниченного характера.
И, наконец, хотелось бы указать еще на одно отличие: имеются
в виду основания применения каждого из рассматриваемых полно-
мочий. В одном случае — это необходимость оперативного получе-
ния нужной информации, и эта необходимость может быть обеспе-
чена только работой прокурора непосредственно на объекте, где хра-
нятся документы. В другом случае основанием служит исполнение
163
/лава 7. Надзор за исполнением законов
заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских
проверок и каких-либо экстраординарных условий, как это может
быть характерно для обеспечения незамедлительного изучения доку-
ментов, здесь не наблюдается. По требованию прокурора ему долж-
ны быть представлены все документы, необходимые для выявления
нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Укло-
нение от представления прокурору документов под каким бы то ни
было предлогом недопустимо.
На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отка-
за направления прокурору документов по той причине, что в них.
скажем, содержатся сведения, составляющие охраняемую законом
тайну, чаще всего — государственную или коммерческую. Это не-
законно, и на такого рода действия прокурору надо реагировать не-
замедлительно. Наличие в документах сведений закрытого харак-
тера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соот-
ветствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не
может рассматриваться как основание отклонения его требований.
Вопросы работы с документами названной категории есть смысл
рассмотреть несколько подробнее, поскольку они имеют несомнен-
ную специфику. Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой
режим данных документов четко определен законодательными акта-
ми. В них содержится развернутая характеристика сведений, состав-
ляющих государственную или коммерческую тайну, определяется
порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за
нарушение правил работы с документами, содержащими государст-
венную или коммерческую тайну.
Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, со-
держащими государственную тайну, регламентирует Закон Россий-
ской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в ред.
от 18 июля 2009 г.) Закон устанавливает исчерпывающий перечень
сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся
сведения в военной области, области экономики, науки и техники,
внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый ре-
жим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и
безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих про-
курорский надзор, производится при наличии соответствующего до-
пуска.
В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип.
На законодательном уровне устанавливается перечень сведений, ко-
торые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычно-
164
2 Полномочия прокурора
го оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы
предприятий и организаций, сведения о составе имущества государ-
ственного или муниципального предприятия, учреждения, о задол-
женности работодателей по выплате заработной платы и по иным
социальным выплатам, о численности и составе производственного
персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей сре-
ды. о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах
привлечения к ответственности за совершение этих нарушений, за-
конов об охране труда, об условиях конкурсов и аукционов по при-
ватизации объектов государственной или муниципальной собствен-
ности, о размере и структуре доходов некоммерческих организаций и
др. Для прокурора этих сведений в подавляющем большинстве случа-
ев бывает достаточно для решения возникающих в надзорной прак-
тике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержа-
щих коммерческую тайну, конфликтных ситуаций, казалось бы, не
должно возникать. Однако они имеют место. Причины неправомер-
ного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и
некоммерческих организаций в этой области коренятся главным об-
разом в незнании правового порядка регулирования института ком-
мерческой тайны либо его прямом игнорировании. Прокуроры на
факты отказа в предоставлении документов по мотивам присутствия
в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и
принципиально, добиваясь исполнения заявленных требований. По-
добным образом прокуроры должны поступать как в случаях, когда
сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами,
к которым адресовано прокурорское обращение, признаками тако-
вой не обладают, так и в тех случаях, когда они действительно под-
падают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну.
Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет за-
кон, включают в себя практически все их разновидности: приказы и
распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок ниже-
стоящих организаций, статистическую отчетность, материалы кон-
тролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения
граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (ор-
ганизации), с материалами которого знакомится прокурор, и др.
Как правило, истребование документов осуществляется при раз-
решении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с
тем в органах прокуратуры сложилась практика отслеживания по-
казателей законности в определенных правовых сферах, независимо
от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или
165
/лава 7. Надзор за исполнением законов
нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокура-
туры Российской Федерации прокуроры обязаны планомерно и по-
стоянно проверять соответствие законам нормативных правовых ак-
тов представительных (законодательных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требуется
организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издава-
емых региональными органами государственной власти и местного
самоуправления правовых актов.
Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена го-
сударственной правоохраны, закон установил, что статистическая и
иная информация, справки, документы, их копии представляются
по требованию прокурора безвозмездно. Это положение закреплено
в ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Какие-либо исключения из указанного правила не допускаются.
Получение информации от физических лиц обеспечивается пра-
вом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объясне-
ний по поводу нарушений закона. Наделение прокуроре! таким пол-
номочием является закономерным. Во-первых, те должностные лица
и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объясне-
ниями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторон-
ностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств соверше-
ния противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных
лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими
преимуществами, и единственным видом, используемым во всех
прокурорских проверках, источником информации. В-третьих, объ-
яснения лиц, совершивших правонарушения, есть средство защиты
их интересов.
Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения объ-
яснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их
осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более
высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные
руководящие должности. Среди граждан серьезный информацион-
ный интерес для прокуроров, имея в виду значительность удельного
веса правонарушений, связанных с предпринимательской, админи-
стративной деятельностью, представляют руководители коммерче-
ских и некоммерческих организаций, недолжностные лица, работа-
ющие в исполнительных органах государственной власти.
Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокурату-
ру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее при-
166
§ 2. Полномочия прокурора
емлемым. Однако при определенных условиях положительные ре-
зультаты может дать получение объяснений по месту работы опра-
шиваемого. Нет смысла и следует не допускать заочного получения
объяснений (когда, например, текст так называемого объяснения
присылается по почте либо передается прокурору иным способом,
исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения
объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый, и т.п.
Использование помоши специалистов играет существенную роль
в обеспечении высокого профессионального уровня работы проку-
рора. Прокуроров-«общенадзорников», как правило, недобросовест-
ные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхност-
ном отношении к решению связанных с надзорной практикой во-
просов. Аргументация проста и как будто убедительна: имея дело с
различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимо-
стью решения широкого круга задач специального характера, про-
куроры якобы объективно поставлены в такие условия, при кото-
рых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход
к рассмотрению многообразных ситуаций, свойственных деятельно-
сти органов прокуратуры. Использование помощи специалистов яв-
ляется эффективным средством преодоления дефицита знаний, на-
ходящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров.
Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различ-
ных видов социальной, экономической, культурной, технической,
управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед ор-
ганами прокуратуры, способствуют достижению профессионально
безупречных результатов работы прокуроров. И не только специали-
сты. Серьезную помощь оказывает знание типичных нарушений за-
кона, использование личного опыта, положительного опыта высоко-
квалифицированных сотрудников органов прокуратуры.
Основные формы использования помощи специалистов в рабо-
те прокуроров — получение консультаций специалистов для выяс-
нения возникших вопросов, поручение руководителям и должност-
ным лицам объектов, надзор за исполнением законов которыми осу-
ществляет прокурор, проведения проверок и ревизий деятельности
подконтрольных или подведомственных им организаций, участие
специалистов при получении прокурором объяснений должностных
лиц, отборе нужных документов и др. Помощь специалистов про-
курорами широко используется в практике надзора за исполнением
банковского, финансового, налогового, земельного законодатель-
167
/лава 7. Надзор за исполнением законов
ства, при решении иных вопросов, требующих применения специ-
альных познаний.
Основной правовой формой деятельности прокурора по выяв-
лению нарушений закона, их причин и способствующих им усло-
вий является проверка исполнения законов в связи с поступившей
в органы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов.
В процессе проверок применяются все полномочия прокурора, ко-
торыми его наделяет закон. В сложных ситуациях, проведении мас-
штабных проверок, как правило, используется весь комплекс полно-
мочий, в других случаях прокурор может ограничиться применением
их необходимой части.
Полномочия прокурора по устранению нарушений закона пред-
ставляют собой систему правовых средств, используемых прокуро-
ром для пресечения правонарушений, восстановления законности,
ликвидации вызванных нарушениями закона негативных послед-
ствий.
Одним из основных, наиболее последовательно отражающих спе-
цифику прокурорского надзора полномочий по устранению наруше-
ний закона является право опротестования противоречащих закону
правовых актов. Это наиболее длительное по возрасту своего сущест-
вования полномочие прокурора. Оно было свойственно прокуратуре
с момента ее возникновения. Прямое указание на наличие данного
полномочия прокурора, как известно, содержится в Указе Петра 1 от
27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».
Принесение протеста следует рассматривать не только как право,
но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления проти-
воречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от
реагирования на них.
По своему правовому содержанию протест прокурора означает
требование об устранении имеющихся в правовом акте положений,
противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действую-
щим законодательством, либо его отмене. Сфера применения проте-
ста законом ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу
ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и
действия (бездействие) органов и лиц, надзор в исполнением зако-
нов которыми производит прокуратура.
Правом принесения протеста наделены только прокурор и его
заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осу-
ществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего
имени они не вправе.
168
§ 2. Полномочия прокурора
Опротестование правовых актов производится прокурорами
строго в соответствии с их компетенцией. Вышестоящий прокурор
имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих про-
куроров. Последние нс могут пользоваться полномочиями вышесто-
ящего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится
в орган, издавший незаконный правовой акт, либо в вышестоящий
орган.
Форма протеста — письменная. Обязательными реквизитами
протеста являются точное название органа, куда приносится протест,
наименование правового акта, по мнению прокурора, находящегося
в противоречии с законом (если противоречат закону отдельные ча-
сти акта — с их обязательным выделением), конкретное перечисле-
ние, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований,
которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого пра-
вового акта закону, четкое изложение требований прокурора с ука-
занием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и
рассмотрения протеста.
Помимо опротестования противоречащих закону правовых ак-
тов, прокурор наделен также правом обращения с требованием о
признании таких актов недействующими в суд или арбитражный
суд. Направление прокурором заявления в суд обычно производится
в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, бес-
пристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим проти-
воречащий закону акт. Высказываемые рекомендации об использо-
вании прокурором права обращения в суд лишь после отклонения
внесенного им протеста противоречат логике прокурорского реаги-
рования на нарушения закона, имеющей направленность не просто
на его устранение, но прежде всего устранение в, по возможности,
кратчайшие сроки.
Особо следует сказать о реагировании прокурора на незаконные
акты субъектов Российской Федерации. По смыслу ст. 20 Федераль-
ного закона о прокуратуре, к ним относятся законы и подзаконные
акты представительных (законодательных) и исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации. При
этом прокуроры в своей практике не проводили различия между
конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и дру-
гими законами и соответственно придерживались единого подхода к
решению вопроса об их опротестовании или обращении в суд с заяв-
лением о признании недействующими их отдельных норм. Консти-
туционный Суд Российской Федерации Постановлением от 18 июля
169
/лава 7. Надзор за исполнением законов
2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и
221 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федераль-
ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал такую
практику неправильной и указал, что норма, наделяющая прокурора
правом обращаться в суд с заявлениями о признании нормативных
актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону,
не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации
возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Фе-
дерации с запросом о проверке соответствия Конституции Россий-
ской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Феде-
рации. Данное постановление путем истолкования конституционно-
правового смысла названной нормы внесло ясность по вопросу о
праве Генерального прокурора Российской Федерации на обраще-
ние с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации,
однозначно подтвердив его. После состоявшегося решения Консти-
туционного Суда Российской Федерации Генеральным прокурором
Российской Федерации было издано указание от 10 сентября 2003 г.
№ 36/17 «Об организации надзора за соответствием федерально-
му законодательству конституций и уставов субъектов Российской
Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного
Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г.», в котором опреде-
лялись меры по реализации этого права. В настоящее время порядок
реагирования прокуроров на противоречащие Конституции Россий-
ской Федерации и федеральным законам положения конституций и
уставов субъектов Российской Федерации определяется приказом
Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г.
(в ред. от 23 декабря 2009 г.) «Об организации прокурорского надзора
за законностью нормативных правовых актов субъектов РФ и мест-
ного самоуправления».
Эффективными средствами устранения нарушений закона явля-
ется возбуждение производства по делу об административном право-
нарушении.
Дело об административном правонарушении прокурор возбужда-
ет при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение
административного проступка. При этом в обязательном порядке
проверяется отсутствие таких обстоятельств, препятствующих при-
влечению к административной ответственности в каждом конкрет-
ном случае, как недостижение лицом шестнадцати летне го возрас-
та, истечение сроков, допускающих наложение административного
взыскания, наличие состоявшегося по тому же факту решения и др.
170
§ 2. Полномочия прокурора
О возбуждении производства по делу об административном право-
нарушении прокурор выносит постановление, направляемое для ис-
полнения соответствующему органу, в компетенцию которого вхо-
дит применение мер административной ответственности.
В отличие от ранее действовавшего порядка, когда прокурор са-
мостоятельно решал вопрос о возбуждении уголовного дела, в насто-
ящее время, при получении данных о наличии в материалах прове-
рок признаков преступлений, прокурор реализует свои полномочия
по осуществлению уголовного преследования в иной форме. При вы-
явлении в ходе прокурорской проверки данных, указывающих на на-
личие в имеющихся у него материалах признаков состава преступле-
ния, прокурор вправе вынести мотивированное постановление о на-
правлении соответствующих материалов в следственный орган или
орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании
по фактам выявленных нарушений уголовного 'законодательства.
Прокурор наделен правом требования привлечения нарушивших
закон лиц к иным видам ответственности — материальной, дисци-
плинарной. Требование прокурора может быть оформлено поста-
новлением. Но, как правило, к такой форме реагирования практика
прокурорского надзора прибегает сравнительно редко. Обычно оно
реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.
Полномочием прокурора, обеспечивающим решение как задач
устранения нарушений закона, так и задач предупреждения правона-
рушений, служит право внесения представления об устранении на-
рушений закона. Представление вносится в орган или должностному
лицу, компетенция которых позволяет обеспечить принятие реаль-
ных мер по устранению нарушений закона, их причин и способству-
ющих им условий.
Форма представления — письменная. В представлении указы-
ваются точное наименование органа или должностного лица, ко-
торому вносится представление, вид нарушений закона, по поводу
которых применяется данная форма прокурорского реагирования,
краткое, но хорошо аргументированное изложение установленных
прокурором фактов нарушений закона и способствующих им об-
стоятельств, требования прокурора о принятии необходимых мер со
ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения
и рассмотрения представления. Содержащиеся в резолютивной ча-
сти представления требования прокурора конкретно формулируют-
ся только в части принятия мер правового характера (о привлечении
к дисциплинарной, материальной и иной ответственности лиц, до-
171
/лава 7. Надзор за исполнением законов
пустивших нарушение законов, о содержании программ правового
обучения должностных лиц, а также руководителей коммерческих
и некоммерческих структур, действия которых сопряжены с приме-
нением правовых норм, и т.п.). Там, где речь идет о необходимости
принятия мер технического, организационного, управленческого ха-
рактера, прокурор может облекать их в конкретные требования толь-
ко в том случае, если он располагает на этот счет компетентными за-
ключениями специалистов.
Правом внесения представления наделены прокурор и его заме-
ститель.
Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона
в «чистом виде» представлены правом прокурора объявлять предо-
стережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем не-
обходимо иметь в виду, что определенный превентивный заряд не-
сут в себе все без исключения действия и акты реагирования про-
курора, а один из актов, имеется в виду представление прокурора,
включает предупреждение нарушений закона в качестве одной из
своих главных задач наряду с такой задачей, как устранение нару-
шений закона.
Предостережение о недопустимости нарушения закона объявля-
ется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона долж-
ностным лицом. В связи с принятием Федерального закона «О про-
тиводействии экстремистской деятельности» ст. 25.1 Федерально-
го закона «О прокуратуре Российской Федерации» была дополнена
указанием на то, что помимо должностных лиц прокурор вправе объ-
явить предостережение при наличии сведений о готовящихся проти-
воправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятель-
ности, руководителям общественных (религиозных) объединений и
иным лицам. Форма предостережения — письменная. В тексте доку-
мента указывается должностное лицо, которому объявляется предо-
стережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных де-
яниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения,
а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопу-
стимости которого предостерегается должностное лицо. Предостере-
жение как акт прокурорского реагирования эффективно использует-
ся для предотвращения возможных нарушений закона в отношении
большого числа лиц либо большим числом лиц — задержек заработ-
ной платы, вовлечения рабочих в акции блокирования транспортных
магистралей и некоторых других.
172
§ 2. Полномочия прокурора
В последние годы наметилась тенденция к расширению полно-
мочий прокурора по надзору за исполнением законов. Выше уже
говорилось о статье 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации», наделившей прокурора правом производства
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов ор-
ганов государственной власти, иных государственных органов и ор-
ганизаций. органов местного самоуправления, их должностных лиц,
и внесения требования об изменении нормативного правового акта
в случае выявления в нем коррупционных факторов. Существенное
пополнение правовых средств прокурорского надзора, связанное с
несомненным усилением властного компонента полномочий про-
курора произошло вследствие введения Федеральным законом от
26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуаль-
ных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» практики формирования Ге-
неральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного свод-
ного плана плановых проверок органами государственного и муни-
ципального контроля предприятий и организаций малого и среднего
предпринимательства и установления порядка согласования с орга-
нами прокуратуры внеплановых выездных проверок субъектов мало-
го и среднего предпринимательства.
Конституционным положениям о защите права собственности
полностью отвечает установленное ст. 77 Налогового кодекса РФ,
ст. 3511 Таможенного кодекса РФ право прокурора санкциониро-
вать решение налогового, таможенного органа об аресте имущества
должника, являющегося существенной гарантией соблюдения прав
как собственников имущества, так и обеспечения экономических
интересов государства.
Действенность надзора за исполнением законов, эффективное
использование предоставленных прокурору полномочий обеспечи-
ваются надлежащей организацией работы прокурора на данном на-
правлении надзорной деятельности, которая должна строиться та-
ким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все ак-
туальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по
надзору осуществлялась на детально продуманной долговременной
стратегии деятельности прокуратуры. Надлежащая организация ра-
боты предполагает всесторонний учет и использование в общеиад-
зорной работе результатов работы на других направлениях деятель-
ности органов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен
обеспечивать планомерное воздействие на причины правонаруше-
173
/лава 7. Надзор за исполнением законов
ний. весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению.
Первоосновой работы надлежащей организации служит закрепление
за данным участком надзорной деятельности прокурорских работни-
ков, имеющих необходимую профессиональную подготовку. Надо
сказать, что к лицам, осуществляющим общий надзор, всегда предъ-
являлись повышенные требования. Они должны обладать высокой
обшей и правовой культурой, иметь способность самостоятельно
принимать решения в любой надзорной ситуации, быть коммуни-
кабельными в общении с людьми, уметь безукоризненно составлять
прокурорско-надзорные документы. В прокуратурах городов, райо-
нов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на
ведущих этот участок работы помощников прокурора, работой кото-
рых руководят заместители прокурора, либо непосредственно стоя-
щие во главе их прокуроры. В прокуратурах субъектов Российской
Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением зако-
нов обеспечивается силами соответствующих специализированных
подразделений по надзору за исполнением федерального законода-
тельства.
Оптимальная организация работы прокурора по надзору за ис-
полнением законов немыслима без стабильного высокого уровня ее
информационного обеспечения. В этой связи требуется, чтобы все
важнейшие источники информации постоянно находились под не-
прерывным контролем прокуратуры. Накопление сведений о зако-
нодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им
условиях требуется осуществлять систематически и с максимальной
полнотой.
Непременным условием эффективной организации прокурор-
ского надзора является квалифицированно поставленная аналити-
ческая работа в органах прокуратуры. Использование результатов
аналитической работы важно для определения «болевых точек» над-
зорной деятельности, требующих первоочередного внимания, раци-
онального распределения кадров общенадзорников по конкретным
участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики
на реальное положение дел в области законности, внесения в нее не-
обходимых коррективов и др.
Существенная роль в правильной организации работы прокуро-
ра по надзору за исполнением законов принадпежит планированию,
которое составляет неотъемлемую часть управления в органах проку-
ратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации плани-
рование обеспечивается в соответствии с Регламентом, утвержден-
174
§ 2. Полномочия прокурора
ным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от
17 апреля 2008 г. № 67, которым предусмотрен планируемый период
в виде полугодия. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур
субъектов Российской Федерации. Общие принципы и порядок пла-
нирования имеют силу и для прокуратур городов и районов, правда,
планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три
месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора за исполне-
нием законов, формируются на основе информации о состоянии за-
конности на территории, на которую распространяется надзорная
деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований
ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде-
рации», предписывающей проводить проверки только на основании
поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты анали-
тической деятельности прокурора — это также поступающая в проку-
ратуру информация, но прошедшая определенную процедуру обра-
ботки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к
той категории информации, которая может служить основанием для
производства прокурорской проверки.
В организационном плане важно обеспечить правильные взаи-
моотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо-
вание возможностей контролирующих органов способно существен-
но усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти органы имеют
более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализа-
ция дает им возможность сосредоточивать у себя сведения по акту-
альным направлениям правоохранительной деятельности, распола-
гать значительными объемами данных о состоянии законности на
всех подконтрольных им объектах. Хорошая техническая оснащен-
ность позволяет контролирующим органам оперативно отслежи-
вать и фиксировать достаточно большой объем информации, пред-
ставляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпаде-
ния задач, сходства некоторых форм деятельности контролирующих
органов и органов прокуратуры, прокуроры нередко ориентируют-
ся исключительно на взаимодействие с контролирующими органа-
ми. Взаимодействие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя
забывать о том, что прокуратура прежде всего орган надзора за ис-
полнением законов органами контроля, их должностными лицами.
В силу данного обстоятельства надзору принадлежит приоритетное
значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирую-
щих органов.
175
/лава 7. Надзор за исполнением законов
К числу ключевых элементов организационного обеспечения
эффективного применения полномочий прокурора по надзору за ис-
полнением законов относится работа по организации производства
конкретных прокурорских проверок. На них замыкаются в конеч-
ном счете все действия организационного характера. Обеспечению
результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена
вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направ-
лении.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их
содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватыва-
емых проверками периодов, степени сложности установления об-
стоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может преду-
сматриваться анализ практики исполнения законов, охватывающих
одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, та-
моженного, банковского законодательства, законов о собственно-
сти и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов ис-
полнения законов одним каким-либо органом или организацией, но
может распространяться на отдельные звенья той или иной системы
органов, на систему органов в целом или даже нескольких их групп
(системы Министерства финансов, Минэкономики и т.п.). Охваты-
ваемые прокурорскими проверками периоды, как правило, состав-
ляют не менее года. Время проведения проверок обычно не превы-
шает месячный срок.
Различаются проверки также в зависимости от исходных мате-
риалов, на основании которых принимается решение по их произ-
водству. Основная масса проверок относится к категории проверок
текущего характера. Поводом для их проведения служит поступаю-
щая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая
информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан,
актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообще-
ниях средств массовой информации, письмах руководителей ком-
мерческих и некоммерческих организаций и др.
Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит более
масштабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода
стратегическую линию в деятельности соответствующей прокурату-
ры. Эти проверки заранее планируются. Основаниями для их про-
ведения выступают, как правило, результаты комплексного анали-
за обращений граждан и организаций, сообщений средств массовой
информации, статистических данных, иной информации о состоя-
нии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений,
176
§ 2. Полномочия прокурора
материалов тематических проверок, осуществленных контролиру-
ющими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих
решению проблем обеспечения законности исходя из особенностей
наличной конкретно-исторической ситуации. На первоначальном
этапе предпринятых в России реформ ведущими направлениями
в деятельности прокуроров выступали надзор за исполнением зако-
нов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земель-
ной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохра-
няет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфе-
ре экономических отношений, а именно законов о собственности,
предпринимательской деятельности, исполнение антикоррупцион-
ного, финансового, таможенного, банковского, налогового, антимо-
нопольного законодательства, надзор за исполнением законов в со-
циальной сфере и др.
Организационное обеспечение проведения проверок строится
применительно к содержанию действий прокурора на основных эта-
пах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации
материалов проверки. На подготовительном этапе производится це-
ленаправленное, предметное изучение нужного законодательства,
предельно точное определение задач проверки, содержания необ-
ходимой информации, ее источников, средств получения анализа и
оценки данных, состава лиц, включая и специалистов, силами кото-
рых должно быть обеспечено ее производство. Все эти моменты от-
ражаются в плане проверки.
Этап собственно проверки — ее главный, ключевой этап. На дан-
ном этапе происходит получение того массива информации, который
должен позволить обеспечить выявление фактов нарушений закона
и соответственно создать условия для их последующего устранения.
Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных
прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их при-
чин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про-
цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указан-
ных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими приемами
их применения. Необходимость использования тактики прокурор-
ского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений за-
кона часто протекает в ситуациях противостояния сторон, в ситуаци-
ях, которые по своей природе являются конфликтными. С помощью
тактики надзорных действий определяется оптимальный путь полу-
чения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются
177
/лава 7. Надзор за исполнением законов
условия полноты реализации возможностей получения нужной ин-
формации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.
На этапе реализации результатов проверки происходит оценка
полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необ-
ходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений
закона, их причин и способствующих им условий. Решения прокуро-
ра реализуются в форме актов прокурорского реагирования — проте-
ста, представления, постановления. Достаточно широко практику-
ется также направление исковых заявлений и заявлений в суды, до-
кументов информационного характера в органы законодательной и
исполнительной власти.
Этап реализации материалов проверки органично связан с дей-
ствиями по контролю за результативностью актов прокурорского ре-
агирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за ис-
полнением принятых им мер акты прокурорского реагирования мо-
гут не достигать своих целей.
Прежде всего контролируется соблюдение порядка рассмотре-
ния прокурорских документов. Он установлен действующим зако-
нодательством. Рассмотрение дела об административном право-
нарушении осуществляется по правилам административного за-
конодательства. Порядок рассмотрения протеста и представления
прокурора регламентируется Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации». В процессе контроля обращается внима-
ние на сроки рассмотрения прокурорских документов, своевремен-
ность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит
рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок, по представ-
лению прокурора, которое подлежит безотлагательному рассмотре-
нию, должны быть приняты соответствующие меры в течение меся-
ца со дня его внесения. Несколько иначе решается вопрос о сроках
рассмотрения актов прокурорского реагирования коллегиальны-
ми органами — рассмотрение приурочивается к ближайшему засе-
данию.
Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в пись-
менной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообще-
нии, с данными, имеющимися в прокуратуре, позволяет в боль-
шинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реаль-
ности и достаточности мер, о принятии которых информируется
прокурор. В сложных случаях практикуется проведение контроль-
ной проверки.
178
Контрольные вопросы
Контрольные вопросы
1.	Опишите понятие предмета надзора за исполнением законов.
2.	Дайте определение пределов надзора за исполнением законов
относительно системы объектов надзора, актов, за исполнени-
ем которых осуществляет надзор прокуратура, по отношению к
деятельности иных государственных органов, по характеру пол-
номочий прокурора, связанных с устранением нарушений за-
кона.
3.	Каким образом принято классифицировать полномочия проку-
рора по надзору за исполнением законов?
4.	Назовите полномочия прокурора по выявлению нарушений за-
кона.
5.	Каковы полномочия прокурора по устранению нарушений зако-
на?
6.	Дайте характеристику возможностей использования правовых
средств прокурорского надзора в целях предупреждения пра-
вонарушений.
7.	В чем заключаются основные требования к организации работы
прокурора по надзору за исполнением законов?
ГЛАВА ВОСЬМАЯ
НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ
ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
§ 1. Предмет надзора
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани-
на органы прокуратуры России осуществляют с давних пор. Одна-
ко только в I995 году, когда в Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации» была включена самостоятельная глава с од-
ноименным названием, данное направление надзорной деятельно-
сти получило законодательное оформление. Статьи главы содержали
определение предмета надзора (ст. 26), характеристику полномочий,
основных применяемых в целях зашиты прав и свобод актов проку-
рорского реагирования (ст. 27—28).
Законодательное признание самостоятельности надзора за со-
блюдением прав и свобод человека и гражданина как направления
деятельности прокуратуры служит свидетельством осуществления
законодателем практических шагов по реализации программной
установки правового государства о приоритете интересов личности
в системе защищаемых законом ценностей.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
ныне является полноправной отраслью прокурорского надзора. Ему
свойствен собственный предмет надзора. Его характеризует ком-
плекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями дру-
гих отраслей прокурорского надзора.
Выделение рассматриваемого направления деятельности проку-
ратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в со-
180
£ I. Предмет надзора
временной конкретно-исторической ситуации правозащитного по-
тенциала прокуратуры, о существенном усилении позиций органов
прокуратуры в механизме государственной охраны прав и свобод че-
ловека и гражданина. Вместе с тем следует отмстить, что соблюдение
прав и свобод человека и гражданина определяет содержание пред-
мета не только рассматриваемого направления прокурорского над-
зора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов ор-
ганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие, надзора за исполнением за-
конов администрациями мест содержания задержанных и заключен-
ных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполня-
ющих наказание и назначаемые судом меры принудительного харак-
тера. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится
в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления функ-
ции уголовного преследования. Предметом надзора, определяемого
ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
охватывается только соблюдение и только тех прав и свобод челове-
ка и гражданина, которые не относятся к предмету дру! их отраслей
прокурорского надзора.
Согласно статье 26 Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» предмет рассматриваемой отрасли прокурорского
надзора составляет соблюдение прав и свобод человека и граждани-
на федеральными министерствами, государственными комитетами,
службами, иными федеральными органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и исполнительными орга-
нами субъектов Российской Федерации, органами местного само-
управления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными лицами, а также органами управления и руководите-
лями коммерческих и некоммерческих организаций. В практическом
выражении предмет надзора характеризует законность действий и
правовых актов указанных органов и лиц, связанных с соблюдением
конституционных норм и положений законов, регламентирующих
права и свободы человека и гражданина.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,
определяя предмет надзора, исходит прежде всего из конституцион-
ных, то есть установленных главным законом страны — Конститу-
цией Российской Федерации — прав и свобод граждан. Эго позволя-
ет прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением основных прав
и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых
в Российской Федерации в качестве высшей ценности.
181
Г-uiea 8. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Предмет надзора предписывает необходимость безусловного сле-
дования прокуроров в своей работе конституционным принципам,
определяющим значение, порядок и условия соблюдения прав чело-
века и гражданина. Прокуратура в Российской Федерации относится
к числу органов, непосредственно выполняющих обязанность госу-
дарства по соблюдению и защите прав и свобод человека. Именно от
прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным со-
держанием положений ст. 2 Конституции Российской Федерации о
признании человека, его прав и свобод высшей ценностью.
Надзорная практика прокуроров строится на основе принципа
непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего не-
обходимость обеспечения полного соответствия конституционным
нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельно-
сти (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Важным для орга-
низации надзорной практики органов прокуратуры является консти-
туционный принцип равенства всех перед законом, гарантирован-
ного государством равенства прав и свобод человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, от-
ношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина по правилам,
установленным Конституцией Российской Федерации, исключа-
ет любое ограничение прав граждан по признакам социальной, ра-
совой, национальной, языковой или религиозной принадлежности
(ст. 19). Ограничение прав и свобод допускается только по основани-
ям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо записано
в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, гласящей: «Пра-
ва и свободы человека и гражданина могут быть ограничены феде-
ральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны стра-
ны и безопасности государства».
Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и сво-
бод, установленных Конституцией Российской Федерации. В тео-
рии конституционного права и международно-правовой практике
принято различать три группы прав и свобод человека и гражда-
нина.
К первой группе относятся личные права и свободы: право на
жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право
182
£ I. Предмет надзора
на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновен-
ность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести
и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соб-
людение личных прав граждан имеет важное значение для утверж-
дения цивилизованных условий существования гражданского обще-
ства, обеспечения гарантий государствен но-правовой защищенно-
сти личности.
Вторую группу образуют политические права и свободы граж-
дан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической
жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших
государственно-правовых институтов страны. В группу политиче-
ских прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобо-
да совести, право на объединение, включая право создавать профес-
сиональные союзы для зашиты своих интересов, право собираться
мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации,
шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей,
избирательные праве! и др.
Третью группу составляют социально-экономические права и
свободы человека и гражданина. С помощью данных прав и свобод
обеспечивается социальная защищенность человека, достигается
цель экономического самовыражения граждан, их активного вклю-
чения в процесс общественного производства. К числу социально-
экономических прав относятся: право на свободное использова-
ние своих способностей и имущества для предпринимательской
и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности,
право частной собственности, включая право частной собственно-
сти на землю, право свободно распоряжаться своими способностя-
ми к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на со-
циальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую
помощь и др.
Вместе с конституционными правами и свободами в предмет
прокурорского надзора входит соблюдение прав, установленных фе-
деральными законами и законами субъектов Российской Федера-
ции, которые, по своей сущности, также основаны на положениях
Конституции Российской Федерации. В достаточно большой сово-
купности таких законов выделяются повышенной актуальностью со-
блюдения регулируемых ими прав и свобод граждан — федеральные
законы: «О праве граждан Российской Федерации на свободу пере-
движения, выбор места пребывания и жительства в пределах Россий-
183
Г-uiea 8. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
ской Федерации», «Об общественных объединениях», «О социаль-
ной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вслед-
ствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О ветеранах» и др.
Формулировка предмета прокурорского надзора за соблюдени-
ем прав и свобод человека и гражданина указывает на то, что в сфе-
ру надзора входит соблюдение прав и свобод, по крайней мере, трех
категорий лиц: граждан России; граждан России, имеющих также
гражданство иностранного государства (двойное гражданство); ино-
странных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц
отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном
объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньшим вы-
глядит диапазон прав лиц с двойным гражданством, хотя наличие у
гражданина Российской Федерации гражданства иностранного го-
сударства, согласно ст. 62 Конституции Российской Федерации, не
умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, выте-
кающих из российского гражданства. Исключения из этого правила
могут быть только предусмотрены федеральным законом или между-
народным договором Российской Федерации. Такого рода исключе-
ния, например, предусмотрены федеральными законами «О проку-
ратуре Российской Федерации», «О системе государственной служ-
бы Российской Федерации» и др. Иностранные граждане и лица без
гражданства практически пользуются правами и свободами наравне
с российскими гражданами, за исключением некоторых видов прав,
которые могут принадлежать гражданам Российской Федерации (на-
пример, право избирать и быть избранным в органы государствен-
ной власти и органы местного самоуправления, право поступления
на государственную службу).
Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и граж-
данина определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за
исполнением законов (общего надзора).
Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина, прокуроры исходят из их органической связи с деятель-
ностью прокуратуры по защите интересов государства и общества.
§ 2. Полномочия прокурора
Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и сво-
бод человека и гражданина установлены ст. 27—28 Федерального за-
кона «О прокуратуре Российской Федерации».
184
§ 2. Полномочия прокурора
Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за со-
блюдением прав и свобод человека и гражданина в определенной ча-
сти идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнением
законов. Как сказано в ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации», при осуществлении возложенных на него
функций прокурор использует полномочия, предусмотренные ст. 22
указанного Закона. В связи с этим следует иметь в виду, что для вы-
явления нарушений прав человека и гражданина так же, как в прак-
тике надзора за исполнением законов, прокуроры используют пре-
доставленные законом возможности беспрепятственно входить в по-
мещения и органы, указанные в п. 1 ст. 26 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации», иметь доступ к документам и
материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей
в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона,
требовать от руководителей и других должностных лиц представле-
ния необходимых документов, материалов, статистических и иных
сведений, выделения специалистов, проведения проверок и реви-
зий, вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу
нарушений законов.
Для устранения нарушений прав граждан, их причин и условий,
восстановления нарушенных прав прокурор опротестовывает проти-
воречащие закону правовые акты, вносит представления, направля-
ет материалы в следственный орган или орган дознания для реше-
ния вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных
нарушений уголовного законодательства, возбуждает производство
по делам об административных правонарушениях, принимает меры
к привлечению лиц, нарушивших закон, к иным видам ответствен-
ности, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвер-
гнутых административному задержанию на основании решений не-
судебных органов. В целях предупреждения нарушения прав граждан
прокурор объявляет должностным лицам предостережение о недо-
пустимости нарушения закона. Основные положения, характери-
зующие названные полномочия, изложенные в предыдущей главе,
применимы и здесь. В то же время необходимо обратить внимание
на то, что, совпадая по форме с правами прокурора при осуществле-
нии надзора за исполнением законов, указанные полномочия разли-
чаются по содержанию решаемых задач, и это придает им очевидную
специфику.
Наряду с названными полномочиями, имеющими сходство с
полномочиями по надзору за исполнением законов, при осущест-
185
Г-iaea <£ Надзор за соблюдение ч прав и свобод человека и гражданина
влении надзора за соблюдением прав и свобод человека и граждани-
на, прокурор наделен правами, свойственными только данному на-
правлению деятельности органов прокуратуры, отражающими осо-
бенности защиты средствами прокурорского надзора прав и свобод
граждан.
Специфическим для надзора за соблюдением прав и свобод че-
ловека и гражданина является прежде всего право рассмотрения и
проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав
и свобод граждан. Заявления и жадобы служат основным поводом,
определяющим необходимость прокурорского вмешательства. Сооб-
щения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут по-
ступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также
государственных органов, различных организаций.
Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жадоб,
заявлений) позволяет прокурору установить состав правонаруше-
ния, определить меры, необходимые для пресечения фактов нару-
шения прав, устранения причин и условий, способствующих вы-
явленным правонарушениям. Обычно поступающие в прокуратуру
материалы содержат достаточные для принятия решения данные.
В случае неполноты материалов проводится проверка. Проверка
сообщений предпринимается прокурором для получения необхо-
димой информации о событии нарушения прав, обстоятельствах их
совершения, лицах, допустивших нарушения прав и свобод граж-
дан, и, разумеется, выбора правовых средств прокурорского реаги-
рования.
Характерным для данного направления надзорной деятельно-
сти прокуратуры является полномочие прокурора, выражающееся
в разъяснении пострадавшим порядка защиты их нарушенных прав
и свобод. Потребность в реализации данного полномочия возника-
ет в тех случаях, когда восстановление нарушенных прав требует об-
ращения в органы, обладающие соответствующей компетенцией,
а заявитель необходимой для этого информацией не обладает и не
может обладать в силу своего образовательного уровня, недоступ-
ности платной консультативно-юридической помощи, либо иных
причин.
Конституцией Российской Федерации (ст. 46) каждому гаранти-
ровано право судебной защиты прав и свобод. Вместе с тем сохра-
няются и альтернативные способы защиты нарушенных прав. Не-
редко прокуроры ограничиваются разъяснением гражданину права
обращения в суд. Это не всегда находит понимание у заявителя и,
186
§ 2. Полномочия прокурора
кроме того, способно привести вследствие факторов объективного и
субъективного характера к затягиванию сроков разрешения спора по
поводу нарушенного права.
Нельзя нс считаться с тем, что обстоятельства большинства нару-
шений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют
применения сложной процедуры судебного разбирательства. В связи
с этим прокурор может предложить более оперативный путь разре-
шения правового конфликта, указав тот конкретный орган, который
правомочен восстановить нарушенные права и свободы. Он вправе
также разъяснить содержание закона, в соответствии с которым дол-
жен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Такое
разъяснение он может адресовать не только пострадавшему, но и,
хотя закон его к этому прямо не обязывает, тому органу, должност-
ному лицу, от которых последовало нарушение прав и свобод кон-
кретного гражданина.
Закон возлагает на прокурора обязанность принимать меры по
предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод челове-
ка и гражданина. Это требование отражает особый характер данных
нарушений, посягающих на самые важные социальные ценности —
интересы человека. Обязанность принятия мер по пресечению нару-
шенных прав и свобод человека и гражданина указывает на необхо-
димость оперативного реагирования прокурора на ставшие ему из-
вестными факты незаконных действий должностных и иных лиц,
органов государственной власти, местного самоуправления, руко-
водителей и органов управления коммерческих и некоммерческих
организаций. Меры профилактического характера направлены на
устранение причин и условий, способствующих нарушениям прав
граждан. По смыслу закона они должны применяться по каждому
факту установленного прокурором нарушения. Наряду с этим меры
по предупреждению нарушений, как правило, также применяются на
основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере со-
блюдения прав и свобод граждан в целом, по отдельным их видам и
группам. При проведении предупредительной работы прокурорами
особое внимание обращается на практику исполнения законов о за-
нятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушени-
ем порядка приобретения и использования оружия. Учитывая осо-
бый характер нарушений прав и свобод граждан, закон возлагает на
прокурора обязанность принимать меры по возмещению причинен-
ного пострадавшим от беззакония ущерба. Эти меры достаточно раз-
нообразны. Одним из типичных и наиболее эффективных средств,
187
Г-uiea 8. Надзор за соблюдение ч прав и свобод человека и гражданина
направленных на возмещение ущерба, является предъявление про-
курором иска в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд.
Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и сво-
бод и законных интересов граждан, которые в силу своего возрас-
та, состояния здоровья, недееспособности не могут сами обратиться
в суд, а также когда нарушения прав и свобод касаются неопределен-
ного круга лиц.
Известной спецификой отличается реагирование прокурора на
нарушения прав человека и гражданина, имеющие характер адми-
нистративного правонарушения. Помимо права возбуждения про-
изводства по делу об административном правонарушении, прокурор
может передать сообщение о правонарушении и материалы провер-
ки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматри-
вать дела об административных правонарушениях.
Наделение прокурора данным полномочием продиктовано ин-
тересами оперативного и безотлагательного устранения нарушений
прав и свобод граждан, поскольку во многих случаях их последствия
имеют необратимый характер либо сопряжены с причинением стра-
даний, душевного дискомфорта, разного рода ограничений, не со-
гласующихся с представлениями о нормальной жизни людей. Сооб-
щение о правонарушении передается в день поступления информа-
ции, материалы проверки — в день ее завершения.
Основные направления работы прокурора за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина определяются, исходя из особенно-
стей конкретно-исторической ситуации в целом в стране, конкрет-
ном регионе и показателей состояния законности. В настоящее вре-
мя органами прокуратуры приоритетное значение придается защи-
те закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых,
имущественных, жилищных, экономических, политических прав
человека и гражданина. Это связано с предпринятыми в последние
голы реформаторскими акциями в экономике и социальной сфере,
заметной активизацией политической жизни в стране. Выделение
названных направлений деятельности не означает принижения зна-
чимости работы прокурора на других участках. По мере изменения
обстановки приоритеты могут меняться.
Эффективность прокурорского надзора обеспечивается плано-
востью его осуществления. Плановое начало, безусловно, необхо-
димо, ибо позволяет вести борьбу с правонарушениями на систем-
ной основе. В качестве информации в данном случае, как прави-
ло, выступают результаты анализа состояния законности, регулярно
188
§ 2. Полномочия прокурора
проводимого органами прокуратуры. Вполне очевидно, что хорошо
спланированной должна быть каждая проверка, независимо от пово-
дов ее проведения — поступивших в прокуратуру заявлений, жалоб,
иных сообщений, либо сведений, установленных в процессе анали-
тической работы прокурора.
Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина строится с расчетом на максимально полное
обеспечение профилактической направленности надзорной практи-
ки. Она достигается на основе тщательного и полного установления
причин и условий правонарушений по каждому факту обращения
пострадавших в прокуратуру, накопления и регулярного пополнения
информации о фактическом состоянии законности, о факторах, при-
водящих к нарушениям прав и свобод граждан, стратегически выве-
ренного, тактически обоснованного подхода к выбору средств про-
курорского реагирования, позволяющих радикально решать задачи
общего и специального предупреждения правонарушений. Особого
внимания в этой связи заслуживают меры, направленные на проти-
водействие коррупции, преодоление правового нигилизма, обеспе-
чение неотвратимости ответственности нарушивших права граждан
лиц и в первую очередь сотрудников органов исполнительной вла-
сти и местного самоуправления, чьи действия (бездействие) часто
составляют первооснову нарушений прав и свобод человека и граж-
данина.
Несомненное значение для обеспечения оптимальной организа-
ции работы прокурора имеет точное исполнение требования зако-
на о недопустимости подмены прокуратурой государственных орга-
нов и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдени-
ем прав и свобод человека и гражданина. Контролирующие органы
в силу своего специфического статуса обязаны нести на себе основ-
ную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюдения прав и свобод
человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что кон-
тролирующие органы обладают достаточно мощным правозащит-
ным потенциалом, который реально способен обеспечить полный
порядок в области соблюдения прав и свобод человека и граждани-
на. И это должно в первую очередь учитываться органами прокура-
туры. Другое дело, что контролирующие органы нередко уклоняются
от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего на-
блюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя
выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы госу-
дарственного контроля органы прокуратуры возлагают на себя вы-
189
Г-uiea 8. Надзор за соблюдение v прав и свобод человека и гражданина
полнение действий, несовместимых с их правовым статусом, фак-
тически оправдывают бездействие контролирующих органов. В ре-
зультате вместо достижения позитивного эффекта, на что в таких
случаях, надо полагать, делают ставку органы прокуратуры, следует
двойной вред: в полном объеме не обеспечивается решение своих за-
дач ни органами прокуратуры, ни органами государственного и му-
ниципального контроля.
Практика прокурорского надзора выработала устойчивые фор-
мы отношений органов прокуратуры с контролирующими органами.
Органы прокуратуры учитывают и опираются в своей деятельности
на возможности контролирующих органов в части выявления, устра-
нения и предупреждения нарушений прав и свобод граждан, помо-
гают им в реализации их усилий по привлечению правонарушителей
к юридической ответственности. Ориентируясь на деловое сотруд-
ничество и взаимодействие с контролирующими органами, органы
прокуратуры должны не забывать о своей главной функции — над-
зорной — и ставить на первое место именно надзор за соблюдением
прав и свобод человека и i ражданина.
Особый государственно-правовой статус прокуратуры, соглас-
но которому она не наделена административными полномочиями,
подчас толкает отдельных прокурорских работников на непосред-
ственное принятие мер, входящих в компетенцию органов государ-
ственной власти или местного самоуправления. Такая практика ве-
дет к выхолащиванию сущности прокурорского надзора. Вмеша-
тельство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность
организаций недопустимо не только в силу установленного законом
соответствующего запрета, что, безусловно, правильно. Не менее
важным является полная несовместимость характера полномочий
прокурора и порядка регулирования оперативно-хозяйственной дея-
тельности. Прокурор, как известно, имеет дело с действиями и ак-
тами, в которых реализуются конституционно-правовые требования
соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Иными слова-
ми, прокурорский надзор связан исключительно со сферой исполне-
ния законов, с деятельностью по применению законов. Оперативно-
хозяйственная деятельность в своем основном объеме законами не
регламентируется, а регулируется иными нормами и потому «выхо-
да» на прокурорско-надзорную деятельность не имеет. В целях не-
допущения вмешательства в оперативно-хозяйственную деятель-
ность прокурору уже на этапе разработки плана проверки и особен-
но при определении мер прокурорского реагирования нужно весьма
190
Контрольные вопросы
бдительно следить ia точностью формулировок вопросов, подлежа-
щих выяснению в ходе конкретных проверок, строго придерживать-
ся правил использования соответствующих правовых средств про-
курорского надзора. Как показывает практика, вмешательство про-
куратуры в оперативно-хозяйственную деятельность, какими бы
благими пожеланиями оно ни обосновывалось, ничего, кроме вреда,
принести не может. В данном случае непрофессиональные действия
прокуроров в первую очередь наносят ущерб престижу прокуратуры,
создают угрозу наступления отрицательных последствий экономиче-
ского характера.
Особенностью организации прокурорского надзора за соблюде-
нием прав и свобод человека и гражданина является необходимость
широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласно-
сти. Если в других отраслях прокурорского надзора известная за-
крытость находящихся в производстве прокуратуры дел и материа-
лов в большинстве случаев оправданна, то надзор за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина фактически никаких основа-
ний для ограничения принципа тласности не дает. Более того, он
прямо заинтересован в том. чтобы результаты прокурорских прове-
рок приобретали самую широкую огласку — от этого существенно
возрастает профилактический эффект проверок. Реализация прин-
ципа гласности достигается привлечением к освещению результа-
тов работы органов прокуратуры средств массовой информации,
докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуж-
дении коллегиальными органами актов прокурорского реагирова-
ния и др.
Контрольные вопросы
1.	В чем состоят особенности предмета прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека?
2.	Каково соотношение данной отрасли прокурорского надзора с
другими отраслями, в рамках которых тоже решаются задачи
соблюдения прав и свобод человека и гражданина?
3.	Что входит в комплекс прав и свобод человека и граждани-
на, надзор за соблюдением которых осуществляет прокура-
тура?
4.	Какими полномочиями наделен прокурор при решении задач
выявления, устранения и предупреждения нарушений прав и
191
Г-uiea 8. Надзор за соблюдение ч прав и свобод человека и гражданина
свобод человека и гражданина. Какие полномочия свойственны
только данной отрасли прокурорского надзора?
5.	В чем проявляются особенности организации прокурорско-
го надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражда-
нина?
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ДОЗНАНИЕ
И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
§ 1. Предмет прокурорского надзора
за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание
и предварительное следствие
Статья 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе-
дерации» предметом надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание и предварительное следствие, называ-
еп соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установлен-
ного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных
и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а так-
же законность решений, принимаемых органами, осуществляющи-
ми дознание и предварительное следствие. Сформулированное в за-
коне понятие предмета прокурорского надзора позволяет выделить
в его содержании два основных взаимосвязанных элемента: закон-
ность, точное соответствие требованиям закона профессиональной
деятельности органов, осуществляющих дознание и предваритель-
ное следствие, и соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
И вменение по отношению к формулировке закона очередности обо-
значения составных элементов предмета надзора не следует рассма-
тривать как умаление значения соблюдения прав и свобод человека
193
Глава 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
и гражданина. Оно произведено из соображений чисто методическо-
го характера.
Эффективность прокурорского надзора, имея в виду специ-
фику правового регулирования расследования преступлений, на-
ходится в прямой зависимости от степени зрелости уголовно-
процессуального закона. Действующий УПК Российской Федера-
ции. вызвавший в свое время серьезные нарекания специалистов, за
сравнительно короткий срок подвергся значительным изменениям.
Вносимые в него поправки способствовали уточнению содержания
его норм, корректировке многих положений и. несомненно, содей-
ствовали его совершенствованию. Новеллы, привнесенные в УПК
Российской Федерации Федеральным законом от 5 июня 2007 г.,
коснулись другого направления законотворческой практики регули-
рования уголовно-процессуальных отношений — пересмотра поло-
жений, определяющих статус участников уголовного судопроизвод-
ства — прокурора, руководителя следственного органа, следователя,
начальника подразделения дознания. В отношении прокурора транс-
формация его полномочий оказалась настолько заметной, что среди
юристов возникло мнение чуть ли не о полной утрате им своих над-
зорных позиций в отношении органов предварительного следствия.
Перемены в статусе прокурора произошли действительно радикаль-
ные, но не настолько, чтобы парализовать его надзорный потенциал,
пусть даже частично. Из этого может быть сделан вывод о том, что на
настоящем этапе деятельности прокуратуры необходимо и в теории
и практике на основе взвешенной оценки произошедших изменений
адекватно подходить к решению вопросов организации прокурор-
ского надзора за законностью предварительного следствия, нисколь-
ко не сокращая сферу надзора и не снижая его действенность.
В современных условиях, также как и до вступления в силу фе-
дерального закона от 5 июня 2007 г., профессиональная деятельность
органов дознания и предварительного следствия подчинена осущест-
влению их основной функции — расследованию преступлений. Осо-
бенности правового статуса и специфика нормативных положений,
определяющих характер и содержание деятельности органов дозна-
ния и предварительного следствия, позволяют считать, что в их зада-
чи входит: установление события преступления, лица, обвиняемого
в совершении преступления, форм его вины и мотивов преступле-
ния, смягчающих и отягчающих наказание обстоятельств, обстоя-
тельств, характеризующих личность обвиняемого, характера и раз-
мера причиненного преступлением ущерба, имущества, полученного
194
§ 1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
преступным путем, а также имущества, которое использовалось либо
предназначалось для использования в качестве орудия преступления
либо для финансирования терроризма, организованной группы, не-
законного вооруженного формирования, преступного сообщества
(преступной организации), обстоятельств, способствовавших совер-
шению преступления. Качественное, квалифицированное решение
указанных задач является непременным условием законности рас-
следования, одной из главных гарантий которой выступает в первую
очередь прокурорский надзор.
Прокурорским надзором охватываются все этапы стадий воз-
буждения уголовного дела и расследования преступлений. Оценивая
деятельность органа дознания и предварительного следствия на каж-
дом из них, прокурор соотносит ее с требованиями закона и делает
соответствующие выводы, которые затем ложатся в основу прини-
маемых им решений.
Возбуждение уголовного дела относится к числу важнейших ста-
дий уголовного судопроизводства. Будучи его первой стадией, воз-
буждение уголовного дела является началом сложного и нередко
длительного процесса установления истины по делу. Оно служит
правовой основой всех процессуальных действий, связанных с реа-
лизацией мер уголовной ответственности. Своевременное и обосно-
ванное возбуждение дела составляет непременное условие успеш-
ного раскрытия преступления, эффективного решения задач по-
лучения доказательств, предотвращения возможностей их утраты.
Вредны как промедление с возбуждением дела, так и поспешное воз-
буждение дела.
До недавнего времени прокурору было легче, чем сейчас, оце-
нивать законность, обоснованность и, что не менее важно, своевре-
менность возбуждения уголовного дела. Следователю и дознавателю
нужно было получить согласие прокурора на принятие такого реше-
ния. В процессе изучения представленных материалов прокурор мог
себя реализовать, как говорится, по полному счету, как представите-
ля органа надзора. Хотя сама по себе необходимость получения согла-
сия прокурора, возможно, и была понятна, но вызывала обоснован-
ные нарекания специалистов. В настоящее время процедура согла-
сования акта возбуждения уголовного дела с прокурором исключена,
но право прокурора на оценку его законности сохранилось в полном
объеме. В свою очередь, сохранение общих требований, подлежащих
учету при принятии решения о возбуждении уголовного дела, позво-
195
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
ляет использовать формы и методы прокурорского надзора, апроби-
рованные предшествующей практикой.
Оценивая законность возбуждения уголовного дела, прокурор
опирается на данные, указывающие на наличие или отсутствие по-
водов и оснований к возбуждению дела, которые закон устанавлива-
ет в качестве обязательных условий, при наличии которых уголовное
дело может быть возбуждено.
Поводом к возбуждению уголовного дела уголовно-процес-
суальный закон считает указанный в законе источник сведений
о совершенном или готовящемся преступлении. Согласно ст. 140
УПК РФ поводами к возбуждению уголовного дела являются: за-
явление о преступлении, явка с повинной, сообщение о совершен-
ном или готовящемся преступлении, полученное из иных источ-
ников.
Оценка прокурором законности повода к возбуждению уголов-
ного дела включает в себя выяснение соответствия повода к воз-
буждению конкретного дела источникам сведений о преступлении,
указанным в законе, соответствия повода его фактическому содер-
жанию и процессуальным основаниям. Что касается первой части
аналитической деятельности прокурора по оценке законности пово-
да, то здесь, как правило, каких-либо сложностей не возникает. Пе-
речисленные в законе поводы охватывают практически все возмож-
ные источники о совершенном преступлении, вследствие чего любое
сообщение о преступлении, по существу, будет вписываться в рамки
закона. Сложности заключаются в другом. Прежде всего они затраги-
вают содержательную сторону того или иного повода к возбуждению
уголовного дела. Нередко в качестве повода выступают совершен-
но иные источники информации, чем те, которые названы в поста-
новлении о возбуждении уголовного дела. Расхождение между фор-
мальным обозначением и фактическим содержанием наиболее часто
свойственны, например, такому поводу, как явка с повинной. Явка с
повинной — абсолютно добровольный акт, относящийся к тому пе-
риоду, когда еще не выдвинуто подозрение о причастности конкрет-
ного лица — автора заявления о явке с повинной — к совершению
им преступления. Он свидетельствует об определенной степени рас-
каяния лица, совершившего преступление, о его стремлении помочь
следствию в раскрытии и расследовании преступления, желании за-
гладить причиненный вред. Отнюдь не случайно явка с повинной
признается законом в качестве обстоятельства, смягчающего нака-
зание. Между тем в следственной практике явку с повинной подчас
196
§ 1. Надзор за исполнен ием законов органами, осуществляющими дознание
используют как предмет торга с лицом, подозреваемым в соверше-
нии преступления, при котором в обмен на признание в совершении
преступления ему предлагается оформление сделанного заявления
как факта явки с повинной со всеми вытекающими отсюда право-
выми последствиями. На основании тщательного изучения всех ма-
териалов, положенных в основу принятого решения о возбуждении
уголовного дела, прокурор должен сделать точный и определенный
вывод о фактической содержательной стороне повода к его возбуж-
дению.
Сообщение о совершенном преступлении должно отвечать тре-
бованию проверяемости, то есть в нем необходимой принадлежно-
стью является указание на источник содержащейся в нем информа-
ции. В силу данного обстоятельства анонимные сообщения не могут
рассматриваться в качестве повода к возбуждению уголовного дела.
В определенных случаях уголовное дело может быть возбуждено
только при наличии заявления потерпевшего. Имеются в виду дела
частно-публичного обвинения — о преступлениях, предусмотрен-
ных ч. 1 ст. 131 (изнасилование), ч. 1 ст. 136 (нарушение равенства
прав и свобод человека и гражданина), ч. 1 ст. 138 (нарушение тайны
переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообще-
ний), ч. 1 ст. 139 (нарушение неприкосновенности жилища), ст. 145
(необоснованный отказ в приеме на работу), ч. 1 ст. 146 (незаконное
использование объектов авторского права или смежных прав, при-
своение авторства), ч. 1 ст. 147 УК РФ (нарушение изобретательских
прав), дела частного обвинения, к числу которых относятся: умыш-
ленное причинение легкого вреда здоровью (ст. 115 УК РФ), побои
(ст. 116 УК РФ), клевета без отягчающих обстоятельств (ч. 1 ст. 129
УК РФ), оскорбление (ст. 130 УК РФ) и др. Прокурор обязан посто-
янно следить, чтобы указанные категории дел возбуждались при обя-
зательном наличии заявления потерпевшего, других заинтересован-
ных лиц. Исключение может быть допущено только в случае, если
потерпевший не в состоянии защищать свои права в силу беспомощ-
ного состояния, зависимости от обвиняемого или иных причин, а
также, когда дело имеет особое общественное значение. Решение о
возбуждении уголовного дела в данных случаях принимает руково-
дитель следственного органа, следователь и с согласия прокурора до-
знаватель. В такого рода ситуациях прокурор обязан следить за тем,
чтобы в материалах уголовного дела имелось бесспорное подтверж-
дение наличия обстоятельств, допускающих возбуждение уголовного
дела частно-публичного и частного обвинения без заявления потер-
197
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
певших, и при отсутствии таковых принять меры к отмене вынесен-
ного постановления.
Обязательным требованием, которое должно быть соблюдено
при возбуждении уголовного дела, как уже говорилось, является на-
личие оснований к возбуждению дела. В качестве таковых законом
признаются достаточные данные, указывающие на признаки престу-
пления. Достаточность данных определяется следователем и органом
дознания самостоятельно. В свою очередь, прокурор оценивает обо-
снованность выводов следователя или дознавателя, исходя из кон-
кретных обстоятельств, установленных на момент возбуждения дела,
и получивших отражение в постановлении органа дознания, дозна-
вателя, руководителя следственного органа или следователя.
Как правило, в большинстве случаев поступающие в органы до-
знания и предварительного следствия сообщения о совершенных
преступлениях нуждаются в проверке. Это сам по себе сложный и
ответственный этап стадии возбуждения уголовного дела. Именно
здесь окончательно выкристаллизовывается решение о возбуждении
дела. В связи с этим вполне оправданно Федеральный закон «О про-
куратуре Росси йс кой Федер аци и » вкл юч ает собл юде н и е уста ношен -
ного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных
и готовящихся преступлениях в качестве составной части предмета
прокурорского надзора за исполнением законов органами, осущест-
вляющими дознание и предварительное следствие, подчеркивая осо-
бую значимость данного участка их деятельности.
Проверка заявлений и сообщений о совершенных или готовя-
щихся преступлениях должна проходить в сжатые сроки с точным
выдерживанием установленных законом параметров проверки. Не-
допустимость, по общему правилу, производства в ходе проверки
следственных действий, использование только иных процессуаль-
ных средств получения информации существенно ограничивают воз-
можности установления обстоятельств дела. Нельзя допускать, что-
бы доследственная проверю! превращалась в суррогат следствия. Это
сопряжено, во-первых, с опасностью пропуска тактически наиболее
благоприятного момента возбуждения уголовного дела, во-вторых,
связано с угрозой утраты важных для дела доказательств, в-третьих,
создает для преступника реальную возможность скрыться от след-
ствия и суда, что, кстати говоря, в настоящее время получило ши-
рокую распространенность и на что следует сейчас обращать особое
внимание, в-четвертых, затягивание возбуждения уголовного дела
198
§ 1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
нередко способствует расширению масштабов преступной деятель-
ности.
Во избежание нарушений закона при производстве доследствен-
ной проверки, их своевременного пресечения прокурор должен сле-
дить за точным соблюдением сроков, отведенных законом на ее про-
ведение, планомерностью действий органа дознания и следователя,
обоснованностью проведения проверочных действий, качеством их
выполнения и др. Как затягивание доследственных проверок, так и
поспешное поверхностное их производство в равной степени несут
в себе опасность осложнений в последующей работе по расследова-
нию преступлений.
Оценка законности, обоснованности и своевременности возбуж-
дения уголовного дела осуществляется прокурором в сплошном по-
рядке, имея в виду, что в соответствии с ч. 4 ст. 147 УПК Россий-
ской Федерации копия постановления о возбуждении уголовного
дела должна незамедлительно направляться прокурору. Своевремен-
ность возбуждения уголовного дела зависит от того, насколько от-
ветственно и взвешенно орган дознания, дознаватель, руководитель
следственного органа и следователь подходят к получению вывода
о достаточности данных, указывающих на признаки преступления.
Для этого они должны опираться на определенные критерии, си-
стему показателей, позволяющих принять безошибочное решение о
возбуждении дела. Данными показателями должен руководствовать-
ся и прокурор, оценивая законность действий дознавателя, органов
дознания и предварительного следствия. Как правило, основными
признаками, свидетельствующими о достаточности данных для воз-
буждения дела, являются сведения, указывающие на наличие собы-
тия преступления, отдельные элементы субъективной и объективной
сторон состава преступления и др. Бесспорным признаком, дикту-
ющим необходимость незамедлительного возбуждения дела, служит
явная выраженность общественно опасного и противоправного ха-
рактера совершенного деяния. Игнорирование органами, осущест-
вляющими дознание и предварительное следствие, достаточных
фактических данных, указывающих на признаки преступления, по-
влекшее волокиту при решении вопроса о возбуждении дела, являет-
ся нарушением закона. Данного рода факты должны быть предметом
принципиальной оценки и реагирования прокурора.
Законность возбуждения уголовного дела оценивается проку-
рором не только по существу, но и по его оформлению. Постанов-
ление о возбуждении уголовного дела должно содержать указание
199
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
на место и дату вынесения постановления, должность и классный
чин, специальное звание лица, вынесшего постановление, повод к
возбуждению дела, изложение обстоятельств, из которых усматри-
вается наличие оснований к возбуждению дела, ссылку на нормы
уголовно-процессуального закона, сущность принятого решения,
соответствующие подписи. Нарушение требований к оформлению
постановления о возбуждении уголовного дела является основани-
ем для принятия прокурором необходимых мер. Особого внимания
в надзорной практике заслуживают результаты рассмотрения моти-
вированных постановлений прокурора, направленных в орган дозна-
ния или предварительного следствия для решения вопроса об уголов-
ном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений
уголовного законодательства. При отрицательном решении должна
быть незамедлительная реакция прокурора, направленная на отмену
принятого руководителем следственного органа решения. При поло-
жительном решении не следует ограничиваться признанием закон-
ности и обоснованности вынесения постановления о возбуждении
уголовного дела. Подчас формально согласившись с прокурором,
следственный орган может вскоре необоснованно прекратить произ-
водство по делу. Наблюдение прокурора за последующим после воз-
буждения уголовного дела ходом расследования в данном случае по-
зволит исключить по таким, как, впрочем, и другим уголовным де-
лам, ошибочных решений органов расследования преступлений.
При отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела руко-
водитель следственного органа, следователь, орган дознания, дозна-
ватель выносят постановление об отказе в возбуждении уголовно-
го дела. Обстоятельства, при которых уголовное дело не может быть
возбуждено, указаны в ст. 24 УПК Российской Федерации. Осущест-
вляя надзор за законностью отказа в возбуждении дела, прокурор
должен установить соответствие выводов постановления об отказе
в возбуждении уголовного дела фактическим данным.
Существенное место в работе по надзору за исполнением зако-
нов органами, осуществляющими дознание и предварительное след-
ствие, занимает надзор за законностью производства следственных
действий. Проведение следственных действий возможно только при
наличии возбужденного уголовного дела. До возбуждения уголов-
ного дела отступление от данного правила закон (ст. 176, 178, 179
УПК РФ) допускает для производства отдельных следственных дей-
ствий по закреплению следов преступления и установлению лица,
его совершившего (осмотр места происшествия, осмотр трупа, осви-
200
§ 1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
детел ьствование). На соблюдение данных требований прокурор об-
ращает внимание в первую очередь.
При производстве каждого следственного действия должен со-
блюдаться в полном объеме установленный законом порядок их
проведения. О соблюдении данного требования прокурор судит по
протоколу следственного действия. При этом обращается внимание
на время производства следственного действия (производство след-
ственного действия в ночное время не допускается, кроме случа-
ев, не терпящих отлагательства), присутствие понятых там, где это
предписывается законом (осмотр, освидетельствование, обыск, вы-
емка, следственный эксперимент), наличие постановления следова-
теля (например, при эксгумации трупа), наличие судебного решения
(обыск и выемка в жилище, наложение ареста на имущество и др.),
соблюдение установленных законом особых условий производства
отдельных следственных действий (присутствие при личном обыске
понятых того же пола, что и обыскиваемое лицо, исключение опас-
ности для здоровья лиц, участвующих в следственном эксперимен-
те и т.п.), соблюдение требования о вручении копии протокола под
расписку лиц, у которых производились выемка, обыск, наложение
ареста на имущество, и т.д.
Осуществляя надзор за соблюдением законов органами, произ-
водящими дознание и предварительное следствие, прокурор следит
за тем, чтобы органы дознания не подменяли органы предваритель-
ного следствия. В частности, чтобы по делам, по которым производ-
ство предварительного следствия обязательно, деятельность орга-
нов дознания ограничивалась бы только производством неотложных
следственных действий, по выполнении которых дело незамедли-
тельно бы направлялось руководителю следственного органа, при-
чем во всех случаях не позднее десяти суток со дня возбуждения уго-
ловного дела. Постоянное внимание прокурором должно уделяться
соблюдению правил о подследственности, от чего во многом зависит
объективность расследования.
Серьезной задачей прокурора является обеспечение действенно-
го надзора за законностью привлечения лица в качестве обвиняемо-
го. В процессе ее решения прокурор выясняет наличие и достаточ-
ность оснований для вынесения постановления о привлечении в ка-
честве обвиняемого, соблюдение требований закона, определяющих
порядок предъявления обвинения, разъяснения обвиняемому его
прав, допроса обвиняемого.
201
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
От уровня прокурорского надзора в решающей степени зави-
сит соблюдение законности при применении мер процессуально-
го принуждения и прежде всего задержания подозреваемого и мер
пресечения. Применение всех без исключения мер пресечения про-
курором должно признаваться обоснованным и соответственно за-
конным только при наличии достаточных оснований полагать, что
обвиняемый скроется от дознания, предварительного следствия или
суда, или воспрепятствует установлению истины по делу, или бу-
дет продолжать заниматься преступной деятельностью, а также для
обеспечения исполнения приговора в части (ст. 97 УПК Россий-
ской Федерации). Основания применения меры пресечения должны
быть обязательно названы в постановлении следователя. Это пра-
вило действовало и в тех случаях, когда закон указывал на возмож-
ность применения меры пресечения, как это, скажем, было сделано
в ст. 96 УПК РСФСР в отношении заключения под стражу по мо-
тивам одной лишь опасности преступления. Опасность не есть аб-
страктное свойство преступного деяния. Совершение преступления,
характеризующегося особой опасностью, непосредственно связано с
личностными характеристиками своего исполнителя. И не сама по
себе опасность преступления, а определяемая ею повышенная веро-
ятность полагать, что совершившее такое преступление лицо скро-
ется от дознания, следствия, суда, будет предпринимать усилия по
противодействию расследованию и т.д., давала основание для при-
менения к такому лицу указанной меры пресечения. В действующем
УПК Российской Федерации обязательность установления и точно-
го указания в постановлении оснований избрания меры пресечения
является непреложным правилом, которое должно соблюдаться все-
ми органами расследования преступлений.
Составляющее ядро предмета прокурорского надзора за испол-
нением законов органами, осуществляющими дознание и предвари-
тельное следствие, соблюдение порядка проведения расследования
и законность решений органов расследования в качестве одной из
наиболее важных составных частей включает в себя исполнение за-
конов, регламентирующих окончание дознания и предварительно-
го следствия. Прокурорский надзор на данном этапе расследования
преступлений заключается в проверке и оценке прокурором закон-
ности и обоснованности решения следователя о признании след-
ствия законченным, соблюдения прав обвиняемого, потерпевшего,
гражданского истца и гражданского ответчика на ознакомление с
материалами дела, соблюдения требований закона при составлении
202
§ 1.	Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
обвинительного заключения, обвинительного акта или постановле-
ния о прекращении уголовного дела.
Обоснованность и законность признания следователем предва-
рительного следствия законченным и собранных доказательств до-
статочными для составления обвинительного заключения, обвини-
тельного акта прокурор оценивает на основе изучения всех материа-
лов дела. как правило, при поступлении к нему дела с обвинительным
заключением (обвинительным актом). При этом достаточность дока-
зательств может быть констатирована только в том случае, если они
подтверждают наличие совершения преступления и виновность об-
виняемого, других обстоятельств, входящих в предмет доказывания.
Неполнота расследования, его односторонность и необъективность
указывают на преждевременность его признания завершенным и не-
обходимость продолжения работы по делу.
О соблюдении требований законности при ознакомлении с ма-
териалами дела прокурор судит по протоколу объявления об окон-
чании предварительного следствия и о предъявлении обвиняемому и
иго защитнику материалов дела, жалобам на действия следователя и
ходатайствам обвиняемого и его защитника, заявленными в процес-
се или после ознакомления с материалами дела. Задачей прокурора
главным образом является недопущение ущемления права обвиняе-
мого на ознакомление со всеми материалами дела, с одной стороны,
и, с другой — исключение возможностей искусственного, необосно-
ванного затягивания обвиняемым и его защитником сроков озна-
комления с материалами дела, появления необоснованных жалоб,
надуманных ходатайств. Специально прокурором обращается вни-
мание на исполнение следователем требований закона о разъясне-
нии обвиняемому при наличии для этого оснований права ходатай-
ствовать о рассмотрении его уголовного дела судом с участием при-
сяжных заседателей, коллегией из трех судей, о применении особого
порядка судебного разбирательства, о проведении предварительных
слушаний.
Законность прекращения уголовного дела прокурором устанав-
ливается исходя из наличия необходимых для этого оснований. Име-
ются в виду обстоятельства, указанные в гл. 4 УПК Российской Фе-
дерации, о которых частично упоминалось выше. Предметом особой
заботы прокурора является обеспечение надлежащего качества рас-
следования по прекращенным делам. Оно никоим образом не долж-
но быть ниже уровня следственной работы по делам, направляемым
в суд.
203
Глава 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
Несомненное значение для соблюдения порядка производства
следствия имеет надзор за законностью постановлений о продле-
нии сроков расследования преступлений и содержания под стражей,
приостановлении предварительного следствия, признании потерпев-
шим, гражданским истцом, гражданским ответчиком и др. В данной
ситуации проверяется наличие установленных законом оснований
для принятия соответствующих решений, правильность их оформле-
ния, информирование о них заинтересованных лиц.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина образует вто-
рой важнейший элемент предмета прокурорского надзора за испол-
нением законов органами, осуществляющими дознание и предва-
рительное следствие. Природа расследования преступлений такова,
что практически вся деятельность проводящих его органов связана
с вторжением в сферу прав и свобод человека и гражданина. Обла-
сти уголовного процесса присущи те условия, при наличии кото-
рых Конституцией Российской Федерации допускаются возможно-
сти ограничения прав и свобод человека и гражданина. Эти возмож-
ности должны использоваться предельно осторожно и ответственно,
ибо последствия нарушения прав и свобод человека и гражданина
часто бывают необратимыми.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет не-
отъемлемую часть порядка, необходимый атрибут проведения рас-
следования преступлений. Ни о какой законности дознания и пред-
варительного следствия не может быть и речи, если не соблюдают-
ся, а тем более нарушаются права и свободы граждан. Тем не менее
законодатель посчитал нужным особо выделить соблюдение прав и
свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного элемен-
та предмета прокурорского надзора за исполнением законов органа-
ми, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Сде-
лано это вполне обоснованно исходя из высокой социальной ценно-
сти прав и свобод граждан, необходимости использования крупного
правозащитного потенциала прокуратуры для пресечения и преду-
преждения любых противозаконных посягательств на права и сво-
боды граждан.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина обеспечивает-
ся надежными правовыми гарантиями, охватывающими различные
виды общественных отношений. Не являются исключением в этом
плане и отношения, складывающиеся в стадиях возбуждения уголов-
ного дела и расследования преступлений. Учитывая специфику дан-
ных отношений, законодатель обеспечил детальную регламентацию
204
§ 1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
правил соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сс])ере
уголовного судопроизводства, и что самое главное, облек их в про-
цессуальную форму. Наличие развитой правовой базы позволяет
прокурору с высокой степенью точности, конкретно и целенаправ-
ленно вести работу по обеспечению соблюдения прав и свобод чело-
века и гражданина в процессе расследования преступлений. Вместе
с тем в условиях известной закрытости предварительного следствия
и дознания от внешних влияний, что является, безусловно, необхо-
димым, роль прокурора в защите прав и свобод граждан приобретает
особую значимость. Оттого, насколько эффективно использует про-
курор предоставленные ему полномочия в данной области, во мно-
гом зависят авторитет и общественное признание прокуратуры.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
в процессе расследования преступлений состоит в обеспечении со-
блюдения Конституции Российской Федерации, законов, охраняю-
щих права и свободы граждан, являющихся участниками уголовно-
го процесса, а также законов, на основании которых осуществляет-
ся oi раничение прав граждан. Прокурорским надзором охватывается
соблюдение как общегражданских, так и процессуальных прав участ-
ников уголовного процесса. При этом имеется в виду не только пол-
нота реализации прав обвиняемых и подозреваемых, их представи-
телей и защитников, как это традиционно принято считать, но и
в не меньшей степени непременное соблюдение прав потерпевших,
гражданских истцов, их представителей, иных участвующих в про-
цессе лиц — свидетелей, специалистов, переводчиков, понятых и др.
Решая стоящие перед ним задачи, прокурор оценивает действия
следователя и дознавателя не только с формальных позиций (имеют-
ся ли в деле сведения о том, что потерпевшему, гражданскому истцу,
обвиняемому разъяснены их права, зафиксировано ли это соответ-
ствующим образом), но и по существу (насколько реально восполь-
зовался тот или иной субъект уголовного процесса представляемым
ему законом правом). И в этом смысле ему недостаточно констати-
ровать наличие отметки о разъяснении прав или воспроизведение
в тексте соответствующего постановления содержания уголовно-
процессуальных норм, устанавливающих права отдельных категорий
участников уголовного судопроизводства. Одновременно необходи-
мо тщательно изучить содержание протоколов последующих след-
ственных действий, чтобы иметь возможность убедиться в реально-
сти предпринятых органами расследования преступлений в этой ча-
сти действий.
205
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
Надзор за законностью мер, связанных с ограничением прав и
свобод граждан, имеет целью исключение незаконных действий со
стороны органов дознания и предварительного следствия, касаю-
щихся права на свободу и личную неприкосновенность, права на не-
прикосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, пра-
ва на неприкосновенность жилища, свободы передвижения, права
частной собственности, и др.
§ 2.	Полномочия прокурора
Характерными особенностями полномочий прокурора по над-
зору за исполнением законов органами, осуществляющими дозна-
ние и предварительное следствие, являются: 1) их очевидно власт-
ный характер; 2) способность оперативно выявлять и устранять на-
рушения законов; 3) непосредственность действия; 4) возможность
осуществлять надзор постоянно, непрерывно и независимо от внеш-
них поводов; 5) обязательность исполнения указаний Генералы!ого
прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требу-
ющим законодательного регулирования. Данные свойства полномо-
чий прокурора сохраняются и в современных условиях, несмотря на
существенные изменения в законодательном определении правового
статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизвод-
ства. Правда, сейчас они не воспринимаются с той очевидностью,
как это было до вступления в силу Федерального закона от 5 июня
2007 г., поэтому, и нередко, о них приходится напоминать, а при не-
обходимости и доказывать должностным лицам следственных орга-
нов. В таких случаях прокурор прежде всего как орган надзора, не
должен мириться с любыми попытками умаления его прав и пресе-
кать их, от кого бы они ни исходили.
Осуществляя надзор, прокурору целесообразно иметь представ-
ление о причинном комплексе нарушений законности на стадии
возбуждения уголовных дел и, в особенности, на стадии расследова-
ния преступлений. В нем наблюдается практически стабильное сое-
динение факторов объективного и субъективного характера. В чис-
ле факторов объективного характера существенное значение имеют
сложность установления обстоятельств совершения преступлений
в условиях неочевидности, динамизм следственных ситуаций, инди-
видуальный в большинстве случаев характер почерка преступника,
ограничивающий возможности использования типовых методик, и
206
§ 2. Полномочия прокурора
др. В качестве связанных с личными качествами следователя, дозна-
вателя субъективных факторов могут выступать недооценка послед-
ствий применения не согласующихся с законом методов преодоле-
ния обстоятельств объективного характера, стремление к раскрытию
преступления любой ценой, ложное представление о возможностях
утверждения личного профессионального престижа путем фальси-
фикации показателей работы, игнорирование цепной связи наруше-
ний закона, когда первое отступление от закона неминуемо влечет за
собой цепочку последующих, и др.
Полномочия прокурора учитывают особенности нарушений зако-
на, которые в силу своих опасных и часто необратимых последствий
нуждаются в незамедлительном устранении. Характер нарушений
закона органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие, диктует необходимость обращения требований прокурора
непосредственно к субъектам расследования преступлений. Непре-
рывность осуществления прокурорского надзора, его независимость
от внешних поводов обусловлены спецификой задач соблюдения за-
конности в практике расследования преступлений, повышенной ве-
роятностью нарушения прав и свобод человека и гражданина при его
производстве. Надзор за законностью расследования отдельных ка-
тегорий преступлений (совершенных несовершеннолетними, ино-
странцами и др.) осуществляется с учетом свойственных им установ-
ленных законом процессуальных особенностей.
Полномочия прокурора подразделяются на две основные груп-
пы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона и 2) полно-
мочия по устранению нарушений (реальных или возможных) зако-
на. Названные виды полномочий характеризует тесная взаимосвязь,
часто одно и то же полномочие несет в себе признаки обоих видов
полномочий, поэтому их разделение на две группы во многом услов-
но. Наряду с достижением своих непосредственных целей реализа-
ция полномочий прокурора одновременно позволяет решать зада-
чи предупреждения нарушений законности органами расследования
преступлений.
Полномочия по выявлению нарушении закона. Постоянной, ре-
гулярной формой работы прокурора является проверка исполне-
ния требований закона о приеме, регистрации и разрешении заяв-
лений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлени-
ях. Указанные заявления и сообщения поступают в основной массе
в милицию, а также в другие правоохранительные органы и непос-
редственно в прокуратуру. Несмотря на обязательность приема и
207
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
регистрации всех без исключения сообщений о совершенных или
готовящихся преступлениях, установленный законом строгий нор-
мативный порядок их рассмотрения (ст. 144 УПК Российской Фе-
дерации), должностные лица правоохранительных органов под раз-
личными предлогами нередко это правило не соблюдают. Прокурор
должен уделять постоянное внимание данному участку работы.
В соответствии с обшей установкой проверки исполнения тре-
бований законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и
сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях должны
проводиться не реже одного раза в месяц. Более эффективные ре-
зультаты дало бы, как показывает практика, сокращение этого срока
вдвое. Проверки осуществляются путем ознакомления с журналами,
в которых отражаются учет информации, полученной по телефону,
иным путем, сведения о регистрации письменных заявлений и уст-
ных сообщений граждан, учет происшествий и др. Применяется по-
лучение объяснений должностных лиц, ответственных за прием, ре-
гистрацию и направление для рассмотрения заявлений и сообщений
о совершенных или готовящихся преступлениях. Генеральной про-
куратурой Российской Федерации рекомендуется также использо-
вать в ходе проверок органов внутренних дел сигналы средств мас-
совой информации, обращения граждан, сведения медицинских
учреждений, страховых компаний и т.п. Особое внимание уделяется
проверке законности и обоснованности вынесения постановлений
об отказе в возбуждении уголовных дел, так называемых «отказных»
постановлениях.
Основной формой реализации полномочий прокурора по уста-
новлению нарушений требований закона в ходе расследования пре-
ступлений выступает проверка уголовных дел. В отличие от ранее
действовавшего порядка возможность ознакомиться с материалами
находящегося в производстве уголовного дела представляется про-
курору по его письменному мотивированному запросу. Несмотря на
некоторый дискриминационный оттенок данного полномочия про-
курора как должностного лица, уполномоченного осуществлять от
имени государства уголовное преследование в ходе уголовного су-
допроизводства и надзора за процессуальной деятельностью органов
дознания и органов предварительного следствия, его нужно исполь-
зовать, не относясь к нему предвзято, в полном объеме по каждому
делу, по которому у него есть все основания полагать о наличии допу-
щенных в процессе расследования нарушениях закона либо вероят-
ности нарушения закона. По смыслу предусматривающей указанную
208
§ 2. Полномочия прокурора
возможность частью 2.1 статьи 37 УПК Российской Федерации, она
является безальтернативной в плане обязательности удовлетворения
обращения прокурора для следователя, руководителя следственного
органа при наличии единственного условия — направления проку-
рором письменного запроса. В аналогичном порядке производится
истребование прокурором отдельных документов, справок, ведом-
ственных нормативных актов.
Бесспорно, нужно учитывать интересы органов расследования
преступления. Нельзя, без надобности, даже на короткое время ли-
шать их возможности работы с материалами уголовного дела. На-
правление письменного запроса прокурора, позволяющего ему зна-
комиться с материалами уголовного дела, желательно использовать
таким образом, чтобы не нарушать плана расследования, который
должен составляться по каждому делу и копию которого полезно
иметь прокурору. Вместе с тем и следователь и руководитель след-
ственного органа должны понимать, что без ознакомления с матери-
алами уголовных дел прокурор не в состоянии обеспечить полноцен-
ное выполнение своих профессиональных обязанностей.
Ознакомление с материалами уголовного дела необходимо для
решения широкого круга задач, связанных с выявлением нарушений
закона на стадии расследования преступлений. Прежде всего доступ
к материалам уголовного дела позволяет оценить полноту соблюде-
ния установленного процессуальным законом порядка производства
следственных действий, доказательственную ценность полученной с
их помощью информации. Прокурор изучает протоколы допросов,
очных ставок, осмотров, заключения экспертов, другие процессуаль-
ные документы как с точки зрения их содержания, так и соблюдения
порядка их оформления. Материалы уголовного дела дают возмож-
ность с необходимой полнотой проверить законность и обоснован-
ность процессуальных решений следователя — о привлечении в ка-
честве обвиняемого, об избрании меры пресечения, о производстве
обыска и др. При этом прокурор фиксирует достаточность или не-
полноту оснований для принятия решений, процессуальную досто-
верность и обоснованность содержащихся в постановлениях выво-
дов, другие обстоятельства. Особо следует сказать о практически не
встречавшихся ранее фактах фальсификации процессуальных до-
кументов, которые сейчас уже становятся не редкими. Они требуют
обязательного изучения материалов уголовных дел.
Проверка уголовных дел, документов и других материалов мо-
жет предприниматься в связи с поступившими прокурору жалоба-
209
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
ми, заявлениями, обращениями, указаниями вышестоящих проку-
роров, либо по инициативе осуществляющего надзор прокурорского
работника. Проверка может осуществляться по всему кругу вопросов
законности следственных действий и процессуальных решений, но
может иметь строго целевую направленность. Проверка уголовных
дел и материалов в связи с поступившими в прокуратуру жалобами и
обращениями не ограничена предметом жалоб и, как правило, про-
водится по всему кругу вопросов процессуальной деятельности орга-
на дознания или следователя. В связи с этим, помимо уголовных дел
и материалов, могут рассматриваться иные документы. В плановом
порядке производится изучение уголовных дел, прекращенных или
приостановленных производством, и материалы, по которым отка-
зано в возбуждении уголовного дела.
Поскольку ныне согласия прокурора на возбуждение перед судом
следователем ходатайства об избрании меры пресечения в виде со-
держания под стражей, домашнего ареста, залога, о продлении сро-
ка содержания под стражей либо об отмене, изменении названных
мер пресечения, ходатайства о производстве следственных действий,
которые допускаются на основании судебного решения, не требуют-
ся, прокурору необходимо, и это подчеркивается в организационно-
распорядительных документах Генеральной прокуратуры Россий-
ской Федерации, в обязательном порядке принимать участие в судеб-
ных заседаниях, в которых рассматриваются такого рода ходатайства.
Участие в заседании позволяет ему получить исчерпывающую ин-
формацию и определить принципиальную позицию, касающуюся
оценки законности и обоснованности возбуждения ходатайств, на-
личия соответствующих материалов, соблюдения установленного за-
коном порядка оформления и представления ходатайства в суд, до-
пущенных при этом нарушениях законов.
Особую значимость в современных условиях имеет роль проку-
рора в обеспечении законности избрания в качестве меры пресече-
ния содержания под стражей. Здесь необходим учет в полном объеме
по возможности всех обстоятельств субъективного и объективного
характера, влияющих на принятие соответствующего решения. Как
указано в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации
от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора
за процессуальной деятельностью органов предварительного след-
ствия», прокурору при изложении своего мнения в суде при рассмо-
трении вопросов об избрании меры пресечения и продлении сроков
содержания под стражей надлежит исходить из требований процес-
210
§ 2. Полномочия прокурора
суального закона (ст. 97, 100,108—109 УПК Российской Федерации),
позиции Европейского Суда по правам человека о разумных сроках
содержания под стражей, учитывая при этом тяжесть совершенно-
го преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняе-
мого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место
жительства, род занятий и другие обстоятельства. Надо полагать, что
без сопоставления этих сведений с нормативными правилами при-
нятия решения об избрании, об отмене, изменении меры пресечения
дать достоверный ответ на вопрос о законности либо незаконности
действий и решений органов предварительного следствия, связан-
ных с применением мер процессуального принуждения в конкрет-
ном уголовном деле, практически невозможно.
В отношении органов дознания в части осуществления надзора
за законностью возбуждения ходатайств перед судом об избрании,
отмене или изменении меры пресечения, о производстве иного про-
цессуального действия, которое допускается на основании судебно-
го решения, полномочия прокурора сохранились в прежнем объеме.
Принятие решения в данных случая основывается на скрупулезном
анализе доказательств виновности лица, подозреваемого в соверше-
нии преступления, оценке достаточности оснований для избрания
меры пресечения, данных о личности подозреваемого и др. Анало-
гичный подход характеризует процесс дачи прокурором согласия на
производство других процессуальных действий, производство кото-
рых допускается при наличии судебного решения. Недостаточная
мотивированность постановления о производстве действий, требую-
щих согласия прокурора, отсутствие достаточных оснований, несо-
блюдение необходимых условий оформления постановлений пред-
ставляет собой серьезное нарушение закона и является безусловной
причиной отказа прокурора в поддержании ходатайства органа до-
знания.
Достаточно эффективно для выявления нарушений закона ис-
пользуется предоставленное прокурору право продления срока до-
знания. В данном случае прокурор лично или через помощников
внимательно исследует все материалы дела, оценивает решения до-
знавателя не только на основе данных, собранных на момент при-
нятия того или иного решения, ио и материалов, полученных в ходе
последующей работы. Аргументы, выдвигаемые в обоснование необ-
ходимости продления срока дознания, проверяются с точки зрения
их обоснованности, что позволяет прокурору составить точное пред-
ставление о тех просчетах и упущениях, с которыми часто бывают
211
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
связаны длительные сроки расследования, оценить качество проде-
ланной дознавателем работы.
Для своевременного выявления нарушений законности в прак-
тике расследования преступлений крайне важно наладить надлежа-
щее информационное обеспечение работы прокурора по надзору за
исполнением законов органами, осуществляющим дознание и пред-
варительное следствие. Целесообразно тщательно отслеживать соот-
ветствующие материалы средств массовой информации, обеспечи-
вать своевременное поступление в прокуратуру копий документов,
отражающих основные этапы хода расследования, — постановлений
о привлечении в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 129 УПК Российской
Федерации), постановлений о возбуждении ходатайств об избрании
меры пресечения, производстве следственных действий, которые
допускаются на основании судебного решения (это возможно при
условии надлежащих деловых контактов прокуратуры и руководства
следственных органов), проводить целенаправленный анализ су-
дебной практики разрешения уголовных дел, акцентируя внимание
на фактических данных, указывающих на расхождения в позициях
следствия и суда в оценке доказательственной базы, объема обвине-
ния, квалификации деяния, изучать и регулярно обобщать жалобы
на действия (бездействие) органа дознания, дознавателя, следовате-
ля, руководителя следственного органа.
Пожалуй, главным и надежным источником информации об
имевших место нарушениях закона в процессуальной деятельно-
сти органов дознания и предварительного следствия служит изуче-
ние уголовного дела, поступившее прокурору с обвинительным за-
ключением или обвинительным актом. На этот момент в уголовном
деле представлены все материалы расследования в полном объеме.
По сравнению с ознакомлением с уголовным делом, находящимся
в производстве, изучение уголовного дела, поступившего с обвини-
тельным заключением или обвинительным актом, дает несравненно
большие возможности проанализировать результаты рассмотрения
их в целостном виде, как единый массив данных, позволяющий уста-
новить как сильные, так и слабые стороны работы следователя и до-
знавателя. В этом смысле изучение уголовного дела является послед-
ней перед его испытанием на прочность в суде проверкой и оценкой
доказанности обстоятельств, подлежащих установлению в процессе
расследования, проверкой, непосредственно связанной с определе-
нием их процессуальной безупречности, которая практически всег-
да в качестве одной из задач имеет выяснение вопроса о том, имели
212
§ 2. Полномочия прокурора
ли место нарушения закона в процессе расследования или нет, с тем
чтобы исключить возможные осложнения при прохождении уголов-
ного дела в суде.
При изучении уголовного дела, поступившего с обвинительным
заключением или обвинительным актом, прокурор должен оконча-
тельно убедиться в соблюдении процессуальных норм на всех основ-
ных этапах работы следователя или дознавателя, для чего вновь про-
веряется законность возбуждения уголовного дела, в очередной раз,
если подобное было раньше, анализируется соблюдение требований
процессуального закона при производстве следственных действий,
при составлении постановления о привлечении в качестве обвиня-
емого, при избрании меры пресечения, принятии других решений,
проверяется выполнение предписаний закона об охране прав участ-
ников уголовного судопроизводства, обоснованность квалификации
вменяемого в вину обвиняемому деяния, подвергается всесторон-
нему рассмотрению текст обвинительного заключения или обвини-
тельного акта.
В целом аналогичные требования соблюдаются при проверке ма-
териалов прекращенного дела. Первоначально изучается постанов-
ление о прекращении уголовного дела, копия которого в соответ-
ствии со ст. 213 (ч. 1) УПК Российской Федерации незамедлительно
направляется прокурору. Изучение идет в двух направлениях — выяс-
нения наличия оснований прекращения уголовного дела (ст. 24, 25,
27, 28 УПК Российской Федерации) и достаточности доказательств
для вывода о прекращении уголовного дела. В обязательном порядке
оценивается соответствие текста постановления требованиям, уста-
новленным УПК Российской Федерации.
Полномочия по устранению нарушений закона. Наиболее широко
применяется и реально оказывает серьезное корректирующее воз-
действие на всю практику расследования дача письменных указа-
ний дознавателю о направлении расследования преступлений, про-
изводстве следственных и иных процессуальных действий. Как орган
надзора прокурор в этих ситуациях своими указаниями имеет целью
устранение допущенных органами дознания нарушений закона, но
в еще большей степени они рассчитаны на оказание упреждающе-
го воздействия, на предупреждение возможных нарушений закона.
Письменная форма указаний прокурора обеспечивает эффективный
контроль за их исполнением. Вместе с тем в ней заложен значитель-
ный дисциплинирующий работу дознавателя потенциал.
213
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
Очевидно властный характер полномочий прокурора прослежи-
вается в предоставленных ему правах отменять незаконные и необо-
снованные постановления следователей и лиц, производящих дозна-
ние, изымать от органов дознания и передавать следователю любое
дело, передавать дело от одного органа предварительного расследо-
вания другому, изымать любое уголовное дело у органа предвари-
тельного расследования и передавать его следователю Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации, отстранять лицо,
производящее дознание, от дальнейшего производства расследова-
ния, если им допущены нарушения процессуального законодатель-
ства.
В практике прокурорского надзора не единичны случаи отмены
незаконных постановлений органов дознания и следователей о воз-
буждении уголовного дела, постановлений дознавателей об отказе
в возбуждении уголовного дела, о приостановлении производства по
уголовному делу, принятия мер по отмене подобных решений следо-
вателей и др. Прокурор таким образом устраняет нарушения закона,
допущенные органами дознания и предварительного следствия при
решении основополагающих задач уголовного судопроизводства.
Важно иметь в виду, что изъятие уголовного дела у органа дознания
и следователя происходит отнюдь не по прихоти прокурора. Помимо
необходимости соблюдения правил о подследственности, оно имеет
место при наличии данных, свидетельствующих о тенденциозности,
односторонности ведения следствия, недостаточной профессиональ-
ной подготовке следователей, создающих реальную угрозу наруше-
ния прав и свобод граждан, влекущих несоблюдение процессуальных
норм, неправильное применение материального права. В обязатель-
ном порядке уголовное дело передается другому следователю, лицу,
производящему дознание, когда имеются основания для отвода лиц,
производящих расследование, если они в силу каких-либо причин
проигнорировали обязанность устраниться от участия в деле. Разре-
шение отводов, заявленных нижестоящему прокурору, дознавателю,
а также контроль за своевременностью заявления ими самоотводов
составляет одно из неотъемлемых прав прокурора и вместе с тем его
прямую обязанность.
Нарушение закона лицом, производящим расследование, дает
прокурору право отстранить его от дальнейшего ведения дознания
либо принять соответствующие меры в отношении следователя сразу
же после выявления неправомерных действий (бездействия) назван-
ных должностных лиц. Если нарушения допускались ранее, данное
214
§ 2. Полномочия прокурора
нарушение повлекло тяжелые последствия, прокурором может быть
поставлен вопрос об освобождении от должности отстраненного от
производства расследования липа, привлечении его к установленной
законом ответственности.
Прокурору в настоящее время не предоставлено право самостоя-
тельно возбуждать уголовные дела, так же как и имевшееся ранее пра-
во давать согласие следователю и дознавателю на возбуждение уго-
ловного дела. Но это не исключает его возможностей реально вли-
ять на решение задач обеспечения неотвратимости ответственности
каждого виновного в совершении преступления и исключения воз-
можности привлечения к ответственности невиновных. Прокурор,
причем не только, как уже отмечалось выше применительно к мате-
риалам общенадзорных проверок, наделен правом вынесения моти-
вированного постановления о направлении имеющихся у него мате-
риалов, содержащих признаки преступлений, в следственный орган
или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследова-
нии соответствующих лиц (ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации).
Широкие возможности позитивного влияния прокурорско-
го надзора на ход расследования, устранение нарушений законно-
сти, их предупреждение заключает в себе право прокурора требовать
от органов дознания и следственных органов устранения наруше-
ний федерального законодательства, допущенных в ходе дознания
и предварительного следствия. В данном случае федеральное зако-
нодательство — это Конституция Российской Федерации, Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации, федеральные за-
коны «О прокуратуре Российской Федерации», «О Федеральной
службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности»
и др. Любое нарушение закона в деятельности органов расследова-
ния в той или иной мере связано с ними, но прежде всего с норма-
ми УПК Российской Федерации. Помимо упоминавшихся выше на-
рушений требований закона при приеме, регистрации и разрешении
сообщений о преступлениях, к сфере прокурорского надзора прямое
отношение имеют несоблюдение нормативных предписаний об ор-
ганизации расследования преступлений, о производстве следствен-
ных действий, нарушениях порядка принятия процессуальных реше-
нии и др. В отношении дознавателей прокурор напрямую проявляет
свою власть в целях устранения и предупреждения нарушений зако-
на: дает указания о направлении расследования, дает, как уже отме-
чалось, согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избра-
нии, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве
215
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
иного процессуального действия, требующего судебного решения,
утверждает постановление дознавателя о прекращении уголовного
дела и др. Применительно к предварительному следствию эти же во-
просы прокурор решает, проверяя и оценивая с позиции законности
действия руководителя следственного органа и следователя.
По смыслу возлагаемых на прокурора обязанностей по осущест-
влению функций надзора за процессуальной деятельностью органов
предварительного следствия он вправе проверять, как руководитель
следственного органа осуществляет предусмотренные ст. 39 УПК
Российской Федерации полномочия по проверке материалов или со-
общений о преступлениях, по даче указаний по конкретным делам
о направлении расследования, производстве отдельных следствен-
ных действий, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняе-
мого меры пресечения, об отстранении следователя от дальнейшего
производства расследования и др. Фиксируя нарушение предписа-
ний федерального законодательства (в данном случае — уголовно-
процессуального), прокурор применяет соответствующие правовые
средств! обеспечения законности расследования преступлений. При
определении тактических основ такого рода проверок полезно иметь
в виду положения, получившие отражение в приказе Следственно-
го комитета при прокуратуре Российской Федерации от 18 декабря
2007 г. «Об установлении объема и пределов процессуальных полно-
мочий руководителей следственных органов (следственных подраз-
делений)». Правом требовать от руководителей следственных орга-
нов устранения нарушений федерального законодательства прокурор
должен пользоваться юридически грамотно, правильно истолковы-
вая содержание современного уголовно-процессуального законода-
тельства, которое не заменило прокурорский надзор контролем ру-
ководителя следственного органа, а лишь определило повышенный
объем ответственности за обеспечение законности предварительного
следствия руководителя следственного органа и тем самым дало воз-
можность прокурору не разделять ответственность за состояние за-
конности со следователем и руководителем следственного органа, а
заниматься своим прямым делом — укреплением законности в сфере
расследования преступлений. Не должно абсолютизироваться и пра-
во следователя и руководителя следственного органа на несогласие
с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального
законодательства.
Роль прокурора как органа, следящего за соблюдением закон-
ности в стадии расследования преступлений и обеспечивающего
216
§ 2. Полномочия прокурора
устранение нарушений закона, допускаемых органами дознания и
следователями, вполне обоснованно обусловливает обязательность
исполнения требований прокурора об устранении нарушений феде-
рального законодательства. Однако в случае несогласия следовате-
ля, руководителя следственного органа с требованиями прокурора
об устранении нарушений федерального законодательства уголовно-
процессуальным законом, как представляется, предусмотрен из-
лишне усложненный механизм разрешения конфликтной ситуации:
прокурор в такой ситуации обращается с требованием об устранении
нарушений законодательства к руководителю вышестоящего след-
ственного органа, затем в случае его отказа — Председателю След-
ственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (ру-
ководителю следственного органа федерального органа исполни-
тельной власти). В случае несогласия глав следственных аппаратов
с позицией прокурора прокурор обращается к Генеральному проку-
рору Российской Федерации, решение которого считается оконча-
тельным. Здесь, думается, не нужна допускаемая ныне длинная цепь
инстанций. Как кажется, непосредственные вышестоящие руково-
дители прокурора и следователя в состоянии снять обнаружившие-
ся разногласия и разрешить возникший конфликт в окончательном
виде.
Крупный правозащитный надзорный потенциал обеспечения
законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства за-
ключают в себе полномочия прокурора, связанные с принятием ре-
шений по уголовному делу, поступившему с обвинительным заклю-
чением или обвинительным актом. Следует отметить, что, рассма-
тривая уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением
либо обвинительным актом, прокурор, по существу, подводит итог
надзорной деятельности по конкретному делу. На этом этапе про-
изводится оценка законности проведенного расследования в целом,
и он в полном объеме может компенсировать те издержки, которые
обусловило усложнение процедуры реализации надзорных полномо-
чий, осуществленное в последние годы.
В зависимости от оценки содержания материалов дела прокурор
либо утверждает обвинительное заключение (обвинительный акт),
если есть основания для направления дела в суд, либо, в случае рас-
хождения с требованиями закона, возвращает дело для дополнитель-
ного расследования, изменения объема обвинения либо квалифика-
ции действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного
заключения и устранения выявленных недостатков со своими пись-
217
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
менными указаниями. Данный вариант решения прокурора особен-
но значим в современных условиях, в которых суд право возвраще-
ния уголовных дел на дополнительное расследование не имеет, и, не
будь у прокурора полномочий по возвращению уголовного дела сле-
дователю, дознавателю, суды могли бы попадать в тупиковые ситуа-
ции, связанные с необходимостью либо повторять ошибки органов
расследования, признавать правомерными не основанные на законе
выводы следствия, органа дознания либо освобождать обвиняемых
от ответственности. Правда, суд может возвратить уголовное дело
прокурору на основании решения, принятого по результатам предва-
рительного слушания. Но, во-первых, это уже само по себе призна-
ние брака в работе прокурора, утвердившего обвинительное заклю-
чение (обвинительный акт). Во-вторых, решение суда влечет необ-
ходимость устранения нарушений скорее формального характера, не
имеющих отношение к восполнению неполноты расследования, ко-
торые наиболее пагубно отражается на результатах разрешения уго-
ловного дела судом. Иными словами, принять меры по восполнению
пробелов следствия и дознания, исключению заниженной квалифи-
кации действий обвиняемого, неполноты объема обвинения может
в настоящее время только прокурор.
Полномочия прокурора при принятии решения по уголовному
делу, поступившему с обвинительным актом, сохраняя много общего
с полномочиями по рассмотрению уголовного дела, поступившего с
обвинительным заключением, в то же время более отчетливо и кон-
кретно показывают властный характер имеющихся в его распоряже-
нии правовых средств. В частности, возвращая уголовное дело для
дополнительного дознания, прокурор может, и, как правило, уста-
навливает срок его производства. Также он поступает при возвраще-
нии уголовного дела для пересоставления обвинительного акта. При
наличии оснований, предусмотренных ст. 24, 25, 27, 28 УПК Рос-
сийской Федерации, прокурор вправе самостоятельно вынести по-
становление о прекращении уголовного дела. Прокурор имеет право
принять решение о направлении уголовного дела для производства
предварительного следствия. Утверждая обвинительный акт, проку-
рор самостоятельно может исключить отдельные эпизоды из обвине-
ния, изменить квалификацию обвинения на менее тяжкую.
Сходным с процедурой разрешения ситуаций, обусловленных
несогласием следователя с требованиями по устранению наруше-
ний федерального законодательства, по задействованности излиш-
не большого числа инстанций является порядок обжалования сле-
218
§ 2. Полномочия прокурора
дователем (с согласия руководителя следственного органа) решения
прокурора о возвращении уголовного дела следователю, принятому
по делу, поступившему к нему с обвинительным заключением. По-
становление прокурора обжалуется вышестоящему прокурору, в слу-
чае его отказа в удовлетворении ходатайства, соответствующие хода-
тайства с согласия Председателя Следственного комитета при проку-
ратуре Российской Федерации (руководителя следственного органа
соответствующего федерального органа исполнительной власти) на-
правляется Генеральному прокурору Российской Федерации. В дан-
ном случае необходимо иметь в виду, что рассмотрение ходатайств
следователя проходит в сжатые сроки — не более 72 часов. Соответ-
ствующим прокурорам требуется оперативно подходить к рассмотре-
нию обращений следователя. При этом нужно учитывать, что обжа-
лование решения прокурора о возвращении уголовного дела следо-
вателю приостанавливает его исполнение.
В свое время на страницах печати, в учебной литературе ожив-
ленно обсуждался вопрос о возможности сосуществования таких
правовых явлений, как самостоятельность следователя и прокурор-
ский надзор. Высказывалось сомнение в фактической самостоятель-
ности следователя в условиях обязательности исполнения им указа-
ний прокурора. Проблема в общем то была больше искусственной,
чем де йствител ьно су шеству юшей. Обязател ьность ис пол не н ия у ка-
заний прокурора, сделанных в пределах его компетенции, преследу-
ющих цели либо устранения, либо предотвращения нарушений или
несоблюдения законов не означала ущемления интересов следовате-
ля. И это убедительно подтверждала практика расследования престу-
плений. Прокурор не вмешивался, пока работа шла в точном соот-
ветствии с требованиями материального и процессуального закона.
Но он не мог быть индифферентным, если следствие шло ошибоч-
ным путем, если возникала реальная опасность нарушения закона со
стороны следователя и тем более, когда допускались нарушения за-
кона. Именно в этот момент появлялись соответствующие указания
прокурора. Сейчас ситуация выглядит иначе. В ее основе лежат вза-
имоотношения следователя и руководителя следственного органа.
Нет необходимости рассуждать по поводу проблемы усиления или
ослабления в этой связи независимости следователя. Однако обяза-
тельность предписаний, выдаваемых им следователю в пределах сво-
ей компетенции, следует считать абсолютно необходимой. Конечно,
можно оспаривать решения прокурора, можно позволять себе раз-
думья о том, следует ли удовлетворять мотивированные требования
219
Глава 9. Надзор ta исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
прокурора или нет. Но если объективно подходить к стилю отноше-
ний прокурора и органов расследования, то первое и главное, что
его определяет, это решение общих задач, установление делового со-
трудничества, а не конфликтные ситуации, которые, кстати говоря,
могут возникать в любой деятельности. Самостоятельность следова-
теля была и остается. Остается и прокурорский надзор.
§ 3.	Прокурорский надзор и судебный контроль
Прокурорский надзор, долгое время являвшийся единственным
средством внешнего контроля за законностью, сопровождавшего
деятельность органов дознания и предварительного следствия, ныне
осуществляется параллельно действию института судебного контро-
ля за исполнением законов на стадии предварительного расследова-
ния преступлений.
До 1992 г. судебный контрольза законностыодознания и предва-
рительного следствия осуществлялся как контроль последующий, от-
сроченный, реализуемый при рассмотрении уголовного дела судом.
Это был эффективный контроль, позволявший исправлять ошибки
следствия, нейтрализовать негативные последствия, допущенные
в ходе производства. Основным недостатком контроля была относи-
тельно большая отдаленность реагирования суда на выявляемые на-
рушения закона. Но этот недостаток на фоне хорошо отлаженного
прокурорского надзора воспринимался вполне терпимо, ибо фильтр
прокурорского надзора улавливал подавляющую часть наиболее се-
рьезных нарушений законности.
Судебная реформа, поставившая в качестве одной из основных
целей решительное повышение влияния суда на все сферы жизнеде-
ятельности общества, пробудила обостренный интерес к взаимоот-
ношениям судебных и следственных органов. Законом Российской
Федерации от 23 мая 1992 г. впервые в УПК РСФСР были введены
статьи, устанавливающие судебный контроль за законностью избра-
ния меры пресечения в виде содержания под стражей и продления
сроков содержания под стражей. Статьей 220 УПК РСФСР преду-
сматривалось право принесения жалоб в суд на применение органом
дознания, следователем, прокурором заключения под стражу в каче-
стве меры пресечения, а равно на продление срока содержания под
стражей, лицом, содержащимся под стражей, его защитником или
законным представителем. Порядок судебной проверки законно-
220
§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
сти и обоснованности ареста или продления срока содержания под
стражей определялся ст. 2202УПК РСФСР. Первоначально судеб-
ный контроль ограничивался только данной областью следственной
практики. Ныне фактически все основные виды действий и реше-
ний следователя охватываются сферой судебного контроля. По дей-
ствующему в настоящее время УПК РФ в случаях, предусмотренных
п. 4—9, 11 ч. 2 ст. 29. следственные действия производятся на основа-
нии судебного решения, порядок получения которого определяется
ст. 165 Кодекса. Согласно ст. 125 УПК РФ в судебном порядке мо-
гут быть обжалованы постановления дознавателя, следователя, руко-
водителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного
дела, о прекращении дела, иные решения, затрагивающие конститу-
ционные права и свободы граждан. Хотя принесение жалобы не пре-
пятствует производству обжалуемого действия и исполнению обжа-
луемого решения, орган дознания, следователь, прокурор, судья при
наличии достаточных оснований могут признать необходимым при-
остановление обжалуемых действий и решений.
Судебный контроль одно время чуть ли не прямо противопостав-
лялся прокурорскому надзору, что, безусловно, не могло способство-
вать укреплению законности в стадии предварительного расследова-
ния преступлений. В свою очередь, многие следователи, сотрудни-
ки органов дознания высказывали опасения, что введение судебного
контроля повлечет значительное усложнение работы по выявлению и
раскрытию преступлений, изобличению виновных в совершении пре-
ступлений. Отдельные прокуроры склонны были усматривать во вве-
дении судебного контроля в стадии предварительного расследования
преступлений ограничение надзорных полномочий прокурора. Вре-
мя показало ошибочность многих из высказывавшихся опасений по
поводу распространения судебного контроля на сферу дознания и
предварительного следствия. Судебный контроль в своей сущности
есть еще одна система гарантий прав и свобод человека и гражданина.
При надлежащем его осуществлении правовая защищенность граж-
дан получает эффективное средство ее обеспечения. Вместе с тем на-
копленный в этой области опыт доказал необходимость повышения
уровня работы судов, принципиального отношения к рассматривае-
мым в порядке судебного контроля вопросам, объективного разреше-
ния представленных на рассмотрение суда жалоб.
Анализ практики убедительно показывает, что прокурорский
надзор и судебный контроль — не конкуренты и тем более не анта-
гонисты. Каждая из данных (|юрм контроля делает общее дело, име-
221
Глава 9. Надзор за исполнение» законов органами, осуществляющими дознание
ет обшие цели укрепления законности в сфере расследования пре-
ступлений. В своей совокупности прокурорский надзор и судебный
контроль взаимно дополняют и усиливают друг друга.
Судебный контроль не влечет ограничения надзорной функ-
ции, возложенной на прокурора. Как и до его введения, полномо-
чия по осуществлению надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание и предварительное следствие, обеспе-
чивают прокурору возможность реального воздействия на весь ход
расследования преступлений. УПК Российской Федерации в перво-
начальной редакции практически в полном объеме сохранил права,
которыми были наделены ранее прокуроры в досудебных стадиях
уголовного судопроизводства. Будучи скорректированы изменения-
ми, внесенными в уголовно-процессуальное законодательство, пол-
номочия прокурора тем не менее позволяют прокурорскому надзору
и в настоящее время выступать равноправным партнером судебного
контроля, обеспечивать оптимальный режим взаимоотношений су-
дебного контроля и прокурорского надзора.
Полная совместимость прокурорского надзора и судебного кон-
троля имеет в своей основе специфику средств, с помощью которых
каждый из названных правовых институтов обеспечивает решение
задач укрепления законности в стадии расследования преступле-
ний, а также особенности организации их деятельности. Проку-
рорский надзор осуществляется постоянно, причем и в случае от-
сутствия сигналов извне. Судебный контроль носит эпизодический
характер. Механизм судебного контроля включается только в слу-
чае принесения в суд жалобы на действия и решения органа дозна-
ния, дознавателя, следователя, прокурора. Прокурор имеет возмож-
ность знакомиться со всеми материалами дела, выявлять нарушения
закона путем анализа оперативно направляемых в прокуратуру ко-
пий постановлений о возбуждении уголовного дела, приостановле-
нии предварительного следствия и дознания, о привлечении в ка-
честве обвиняемого, уведомления о подозрении лица в совершении
преступления, сообщения о задержании подозреваемого и т.п., что
суду несвойственно. Однако судья, осуществляющий судебную про-
верку законности и обоснованности действий следователя и органа
дознания, вправе применить другие средства, которые неправомо-
чен использовать прокурор. Например, рассмотрение жалобы в су-
дебном заседании с вызовом в суд заинтересованных лиц. Средства
прокурорского надзора позволяют оперативно выявлять и незамед-
лительно реагировать на нарушения закона. Порядок судебной про-
222
Контрольные вопросы
верки законности решений следователя, органов дознания преду-
сматривает отведение определенного срока на рассмотрение в суде
поступивших на них жалоб, возможность кассационного обжалова-
ния принятых судом решений.
И, наконец, прокурорский надзор носит сплошной характер,
охватывая все действия по расследованию преступлений. Судеб-
ный контроль таковым быть не может, поскольку ограничен пред-
метом жалобы. Кроме того, нельзя не считаться с тем, что в против-
ном случае суд может быть поставлен перед необходимостью оцен-
ки виновности лица, что допустимо лишь при рассмотрении дела по
существу. Судебная проверка законности решений следователя, до-
знавателя распространяется главным образом на те из них, которые
непосредственно связаны с ограничением прав и свобод граждан.
Контрольные вопросы
1.	Дайте анализ понятия предмета прокурорского надзора за ис-
полнением законов органами, осуществляющими дознание и
предварительное следствие.
2.	Назовите вопросы, которые исследуются прокурором в ходе
проверок исполнения законов при производстве дознания и
предварительного следствия.
3.	В чем выражается специфика подхода прокурора к оценке за-
конности действий и актов органов, осуществляющих дознание
и предварительное следствие?
4.	В каком порядке устанавливаются полномочия прокурора по
надзору за исполнением законов органами, осуществляющими
дознание и предварительное следствие?
5.	Изложите общую характеристику полномочий прокурора, ис-
пользуемых им в ходе досудебного производства по уголовно-
му делу, назовите их характерные особенности.
6.	Выделите основные изменения полномочий прокурора по над-
зору за исполнением законов органами дознания и предвари-
тельного следствия, которые были внесены Федеральным за-
коном от 5 июня 2007 ". «О внесении изменений в Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный
закон "О прокуратуре Российской Федерации”».
7.	Каково соотношение прокурорского надзора и судебного кон-
троля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства?
ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (ОРД)
§ 1. Предмет надзора
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осу-
ществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), при-
надлежит к числу относительно новых направлений деятельности
органов прокуратуры. Оно смогло реально получить признание в ка-
честве самостоятельной отрасли прокурорского надзора с приняти-
ем 17 января 1992 г. первого в истории России Закона «О прокурату-
ре Российской Федерации» и также первого в Российской Федера-
ции Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской
Федерации» от 13 марта 1992 г. Нельзя сказать, что прокурорский
надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности до того
времени вообще не осуществлялся. Вовсе нет. Учитывая повышен-
ные возможности нарушения прав человека, определяемые специ-
фикой ОРД, прокуроры принимали меры к пресечению неправомер-
ных действий органов, осуществляющих ОРД. Однако постоянной,
целенаправленной, opiанизованной работы на этом направлении не
велось.
Главной причиной такого положения являлось отсутствие зако-
нодательной базы, определяющей цели и задачи ОРД, принципы и
порядок ее осуществления, систему органов, которым доверялось
проведение ОРД, их полномочия и др. Все эти вопросы регулирова-
224
£ I. Предмет надзора
лись подзаконными актами, к тому же часто носившими «закрытый»
или «полузакрытый» характер. Отдельные указания в отношении
ОРД, содержавшиеся в Основах уголовного судопроизводства Со-
юза ССР и союзных республик, республиканских кодексах (ст. 118,
119 УПК РСФСР), проблемы не решали. Отсутствие правового регу-
лирования ОРД на законодательном уровне исключало возможность
действенного прокурорского надзора, лишало его предметности,
ибо прокурор может проявлять свои надзорные полномочия толь-
ко в правовом пространстве, определенном законами. Своеобразной
была позиция высшего руководства Прокуратуры Союза ССР по от-
ношению к действиям прокуроров, связанных с надзором за закон-
ностью ОРД. По смыслу издававшихся в 50—70-е гг. директив Гене-
рального прокурора СССР следователям и прокурорам предписыва-
лось стараться не касаться оперативно-розыскной деятельности.
Принятие названных законов явилось поворотным пунктом
в области правового регулирования ОРД и прокурорского надзора за
законностью оперативно-розыскной деятельности. Российская про-
куратура получила совершенную для того времени правовую базу
осуществления надзора за исполнением законов, регламентирую-
щих правовые отношения в области оперативно-розыскной деятель-
ности. В сложной криминогенной ситуации начала 90-х гг. Закон
«Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»
сыграл, несомненно, положительную роль в активизации усилий
по использованию оперативно-розыскных средств в борьбе с пре-
ступностью и иными правонарушениями. Не менее заметной была
роль прокурорского надзора в обеспечении законности проводимых
оперативно-розыскных мероприятий, в стимулировании активной
работы системы ведомственного контроля за оперативно-розыскной
деятельностью в целом.
12 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об оперативно-
розыскной деятельности», заменивший утративший силу Закон «Об
оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации».
В новом Законе были сохранены основные позиции его предше-
ственника. Вместе с тем в нем нашли отражение и существенные
изменения и уточнения, имевшие прямое отношение к организа-
ции прокурорского надзора в рассматриваемой области. Это прежде
всего изменения, касающиеся порядка производства оперативно-
розыскных мероприятий, связанных с ограничением конституци-
онных прав и свобод человека и гражданина. Вместо санкциони-
рования прокурором проведение таких мероприятий отныне допу-
225
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
сжалось на основании судебного решения. Был уточнен перечень
оперативно-розыскных мероприятий, приведен в соответствие с
действующим законодательством перечень органов, осуществляю-
щих оперативно-розыскную деятельность. Значительно расшири-
лись гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина
при реализации оперативно-розыскной деятельности. С большей
конкретностью в новом законе определялись условия производства
оперативно-розыскных мероприятий, направления использования
результатов оперативно-розыскной деятельности, права и обязан-
ности осуществляющих ее органов. И, пожалуй, одним из главных
отличий нового закона от предыдущего явилось развернутое, хотя и
небезупречное, изложение вопросов прокурорского надзора за за-
конностью оперативно-розыскной деятельности. Если в Законе «Об
оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» со-
держалась краткая запись о том, что прокурорский надзор в данной
сфере осуществляется Генеральным прокурором Российской Феде-
рации и уполномоченными им прокурорами, то теперь в соответст-
вующей статье закона были также изложены положения о порядке
получения прокурором нужной информации, об условиях обеспе-
чения зашиты сведений в представляемых прокурору оперативно-
служебных документах и порядке получения отдельных видов сведе-
ний. Дополнительные изменения в эту статью были внесены Феде-
ральным законом от 5 января 1999 г.
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. создавался с учетом при-
нятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации, положения ко-
торой составляют важнейший элемент правовой основы оперативно-
розыскной деятельности. Конституция Российской Федерации име-
ет руководящее значение для определения содержания и системы
законодательства об оперативно-розыскной деятельности.
Ныне правовую базу оперативно-розыскной деятельности, на
которую ориентируется прокурорский надзор, вместе с Конституци-
ей Российской Федерации и Федеральным законом «Об оперативно-
розыскной деятельности» составляют федеральные законы «О
внешней разведке», «О государственной охране», «Об органах фе-
деральной службы безопасности в Российской Федерации», «О Го-
сударственной границе Российской Федерации», «О милиции», «Об
учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде
лишения свободы» и др. Содержащиеся в указанных законах право-
вые нормы определяют сущность и основные направления проку-
226
£ I. Предмет надзора
рорского надзора за исполнением законов органами, осуществляю-
щими оперативно-розыскную деятельность.
Исходя из ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» предметом надзора следует считать соблюдение в
процессе осуществления ОРД прав и свобод человека и гражданина,
установленного порядка разрешения органами, осуществляющими
ОРД, заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся престу-
плениях, соблюдение установленного законом порядка проведения
оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений,
принимаемых органами, осуществляющими ОРД. Названные со-
ставные части предмета прокурорского надзора находятся между со-
бой в тесной связи. Взаимопроникновение охватываемых ими явле-
ний и процессов можно наблюдать практически во всех ситуациях,
характеризующих работу прокурора по надзору за исполнением за-
конов органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея-
тельность. Тем не менее имеются реальные возможности для того,
чтобы рассмотреть каждую составляющую предмета прокурорского
надзора отдельно.
Надзор за соблюдением в процессе осуществления ОРД прав и сво-
бод человека и гражданина составляет сердцевину, ядро деятельно-
сти прокурора на данном направлении. Оперативно-розыскная дея-
тельность — особый в плане обеспечения прав и свобод граждан вид
деятельности. По определению закона оперативно-розыскная дея-
тельность — это деятельность, которая осуществляется путем про-
ведения оперативно-розыскных мероприятий. Ее целью является
защита жизни и здоровья, прав и свобод граждан, собственности,
обеспечение безопасности общества и государства от преступных по-
сягательств. Проводится оперативно-розыскная деятельность толь-
ко уполномоченными законом органами. При ее осуществлении ис-
пользуются гласные и негласные методы. Одним из основных прин-
ципов данной деятельности является принцип конспирации. Если к
уголовному процессу, осуществляемому гласно, действия которого
детально регламентированы законом, специалисты допускают при
его характеристике (естественно, условно) применение понятия ис-
точника повышенной опасности (в плане соблюдения прав и свобод
граждан), то к оперативно-розыскной деятельности данное понятие
применимо еще в большей степени. Вполне оправданно в этой свя-
зи Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» на первое место
ставит принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод
человека и гражданина. Обоснованным является и то серьезное вни-
227
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
мание, которое уделяется в нем вопросам соблюдения прав и свобод
человека и гражданина.
Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор прежде
всего следит за тем. чтобы оперативно-розыскная деятельность в пол-
ной мере соответствовала установленным законом целям и задачам
ее осуществления. Проведение оперативно-розыскных мероприятий
должно быть целиком посвящено названным в законе целям заши-
ты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, обеспе-
чению безопасности общества и государства от преступных посяга-
тельств. Оперативно-розыскная деятельность соответственно должна
быть направлена на решение задач выявления, пресечения и раскры-
тия преступлений, выявления и установления лиц, их подготавлива-
ющих, розыска лип, скрывающихся от органов дознания, следствия
и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, розыска без вести
пропавших, добывания информации о действиях, создающих угро-
зу безопасности страны. Факты выхода оперативно-розыскной дея-
тельности за пределы указанных целей и задач должны незамедли-
тельно устанавливаться прокуратурой и быть предметом его принци-
пиальной оценки.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, как важней-
ший элемент предмета прокурорского надзора за исполнением зако-
нов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель-
ность, характеризуется неукоснительным обеспечением права на
получение информации указанными в законе заинтересованными
лицами о проводившихся в их отношении оперативно-розыскных
мероприятиях, права обжалования действий органов, осуществляю-
щих оперативно-розыскную деятельность, сопряженных с возмож-
ностью нарушения прав и свобод граждан.
Правомочность лиц, чьи права и свободы нарушены или могут
быть нарушены проведением оперативно-розыскных мероприятий,
располагать соответствующей информацией, приносить жалобы на
действия осуществляющих их органов выступает в роли своего рода
пускового элемента механизма зашиты прав и свобод, дает возмож-
ность им реально отстаивать свои права и свободы. Одновременно
наличие у граждан указанных прав служит постоянным напоминани-
ем должностным лицам оперативно-розыскных органов о необходи-
мости безоговорочного соблюдения законности в своей деятельно-
сти. Прокурор прямо заинтересован в том, чтобы предусмотренный
законом механизм защиты прав и свобод граждан работал надеж-
но и без сбоев, чтобы обязательность их соблюдения в оперативно-
228
£ I. Предмет надзора
розыскной деятельности стала неотъемлемой частью правосознания
и повседневной практики должностных лиц, занимающихся ее осу-
ществлением. Решению этих задач подчинена вся его деятельность,
как при разрешении конкретных жалоб, так и проведении работы по
надзору на данном направлении в целом. В предмет надзора проку-
рора особо входит обеспечение конституционных гарантий судебной
зашиты прав и свобод граждан, которые могут быть нарушены дей-
ствиями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятель-
ность.
Одним из важнейших требований закона является категориче-
ский запрет на проведение оперативно-розыскных мероприятий
в интересах какой-либо политической партии, общественного и ре-
лигиозного объединения. Опасность нарушения данного запрета
очевидна. С помощью оперативно-розыскных мероприятий в угоду
узкопартийным либо клановым интересам могут быть организованы
сбор, подготовка, фальсификация информации о различных сторо-
нах частной жизни, неприкосновенность и тайна которых охраняет-
ся Конституцией Российской Федерации, получение иных данных
конфиденциального характера. Любые попытки подобной деятель-
ности на любых уровнях должны решительно пресекаться прокуро-
ром. При этом спрос в таких случаях должен предъявляться не толь-
ко к непосредственным исполнителям, но и к органам, на которые
возложена функция ведомственного контроля. Не должны оставать-
ся вне зоны прокурорского реагирования и инициаторы.
В равной мере недопустимым является нарушение установленно-
го законом запрета на негласное участие органов, должностных лиц,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в работе ор-
ганов государственной власти и местного самоуправления, в дея-
тельности политических партий, общественных и религиозных объ-
единений в целях оказать влияние на характер их деятельности. Це-
лями и задачами органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность, не предусматривается работа, имеющая целью воздей-
ствие на характер деятельности государственных и негосударствен-
ных структур. Органы государственной власти, политические пар-
тии, общественные и религиозные объединения призваны дейст-
вовать открыто. Для них одним из основополагающих принципов
организации и деятельности служит принцип гласности. Возможные
исключения из этого принципа, связанные с зашитой сведений, со-
держащих государственную, коммерческую или и иную тайну, охра-
няемую законом, обусловлены не характером их деятельности, а фор-
229
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
мам и осуществления отдельных действий. Не следует забывать, что
основной продукт оперативно-розыски ой деятельности есть не что
иное, как информация. Получение внешней информации, представ-
ляющей интерес для отдельных государственных и иных структур, а
равно защита ими собственной информации, представляющей ин-
терес для их контрагентов, строго говоря, не требуют использования
возможностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность, хотя с их помощью, разумеется, решение этих задач
существенно облетается. Негласное участие оперативно-розыскных
органов в работе государственных, общественных, религиозных
структур во всех случаях будет означать использование одного из
важнейших звеньев государственных правоохранительных органов
далеко не в государственных целях, независимо от мотивов, которы-
ми обосновывается необходимость такого участия. Предоставляя не-
сомненные преимущества государственным органам, общественным
и иным организациям в решении их частных задач, привлечение ап-
паратов оперативно-розыскных служб способно причинить непо-
правимый вред правам и свободам граждан. Достигаемый при этом
эффект тотальной слежки, неважно какой масштаб она имеет, спо-
собен в корне подорвать доверие граждан к государству, к закону, к
правоохранительной системе. Формирующиеся на такой основе от-
ношения между личностью, обществом, государством, как кажется,
могут оказать только негативное воздействие на развитие демократи-
ческих преобразований в стране.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина вполне есте-
ственно связано с недопущением необоснованного разглашения све-
дений, полученных в ходе проведения оперативно-розыскных меро-
приятий, которые могут иметь для человека компрометирующие или
иные отрицательные последствия. Предание огласке таких сведений
допускается лишь при наличии согласия граждан, которых они каса-
ются. Из этого правила исключения могут делаться только в случаях,
предусмотренных законом. Такая возможность допускается дейст-
вующим законодательством лишь при необходимости защиты прав и
законных интересов других лиц либо когда это требуется для защиты
общественных и государственных интересов, когда вред, наносимый
разглашением сведений, является неизмеримо меньшим по сравне-
нию с тем, который может в противном случае наступить для инте-
ресов других лиц. общества, государства.
Конечным результатом работы прокурора является принятие
предусмотренных законом мер по восстановлению нарушенных
230
£ I. Предмет надзора
при проведении оперативно-розыскных мероприятий прав и сво-
бод человека и гражданина, возмещение причиненного вреда. Эти
меры могут выражаться в устранении фактов незаконного и необо-
снованного ограничения прав и свобод граждан, препятствий к их
использованию, выполнении действий, направленных на возмеще-
ние морального вреда и имущественного ущерба, при одновремен-
ном применении средств воздействия на лиц, допустивших наруше-
ние закона.
Самостоятельное место в работе прокурора занимает надзор за
соблюдением установленного порядка разрешения органами, осущест-
вляющими оперативно-розыскную деятельность, заявлений и сообще-
ний о совершенных преступлениях.
В целом, нужно заметить, оперативно-розыскная деятельность
связана с использованием различных сообщений, в том числе и ано-
нимных. Сообщения о совершенных или готовящихся преступлени-
ях, поступающие в органы, осуществляющие ОРД, бывают трех ви-
дов: содержащие указания на источник информации, не содержащие
лакового и имеющие источники информации, но по соображениям
конспирации не подлежащие раскрытию. В первом случае прокуро-
ром проверяется соблюдение правил регистрации, сроков и порядка
их разрешения, по правилам, аналогичным рассмотренным в преды-
дущей главе. Имеющиеся особенности обусловлены спецификой
правового регулирования, организации оперативно-розыскной дея-
тельности, документального оформления ее результатов. Во втором и
третьем случаях анализируются, кроме того, возможности осущест-
вления действий по установлению источника информации и прида-
нию ей доказательственного значения.
Конспиративный характер ОРД даст значительно большие воз-
можности для уклонения от регистрации заявлений и сообщений о
совершенных или готовящихся преступлениях, нарушения поряд-
ка их разрешения. В то же время использование негласных методов
заметно расширяет возможности раскрытия преступлений, что, на-
оборот, стимулирует полноту регистрации сообщений и заявлений
о преступлениях. Прокурору необходимо регулярно просматривать
документы, в которых регистрируется поступающая информация о
преступлениях, и сопоставлять фиксируемые в них факты с иными
сведениями, почерпнутыми прокурором из различных источников —
материалов средств массовой информации, документов медицин-
ских учреждений, материалов уголовных и гражданских дел, доку-
ментов органов исполнительной власти и др. Данные о нарушениях
231
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
порядка регистрации заявлений и сообщений прокурор может так-
же получить при ознакомлении с делами оперативного учета. Соб-
людение установленного законом порядка разрешения заявлений и
сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях в пер-
вую очередь зависит от отношения к этому участку работы руково-
дителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятель-
ность. К сожалению, закрытость системы органов, осуществляющих
ОРД, принципы ее организации, среди которых заметную роль игра-
ют принципы конспирации, сочетания гласных и негласных мето-
дов и средств подчас влекут отрыв практики ОРД от конкретных за-
дач правоохранительной деятельности, максимально полного учета
законных прав и свобод граждан. В этой связи прокурор особое вни-
мание обращает на систему контроля за прохождением заявлений и
сообщений о преступлениях, уровень ее эффективности, роль руко-
водителя оперативно-розыскного органа в обеспечении ее функци-
онирования. В данном случае привлекаются все возможные источ-
ники информации, характеризующие состояние служебной дисци-
плины и контроля исполнения: материалы служебных совещаний,
служебных проверок, дисциплинарной (административной) практи-
ки, регистрационные документы и др.
Надзор за исполнением законов, регламентирующих порядок про-
изводства оперативно -розыскных мероприяти й, за н и м ает це нтрал ьное
место в работе прокурора, поскольку от соответствия оперативно-
розыскных мероприятий требованиям, установленным законом,
непосредственно зависит законность всей оперативно-розыскной
деятельности. Оперативно-розыскные мероприятия — это те кон-
кретные действия, в которых она материализуется, находит свое вы-
ражение, и на основе результатов проведения которых принима-
ются решения осуществляющими оперативно-розыскную деятель-
ность органами. Нарушения закона, допускаемые при проведении
оперативно-розыскных мероприятий, влекут наиболее серьезные,
часто необратимые негативные последствия. В связи с этим закон-
ность проведения оперативно-розыскных мероприятий прокурор
должен постоянно держать в центре своего внимания. Особая зна-
чимость действий прокурора по укреплению законности при про-
ведении оперативно-розыскных мероприятий обусловлена тем, что
именно на этом участке работы допускается основная масса наруше-
ний. именно здесь прокурору приходится сталкиваться с наиболь-
шими трудностями, характеризующими процесс выявления и устра-
нения нарушений закона.
232
£ I. Предмет надзора
Осуществляя надзор за законностью установленного порядка
проведения оперативно-розыскных мероприятий, прокурор исходит
из того, что представленный в законе их перечень является исчерпы-
вающим. В настоящее время в качестве оперативно-розыскных ме-
роприятий выступают: опрос граждан, наведение справок, сбор об-
разцов для сравнительного исследования, проверочная закупка, ис-
следование предметов и документов, наблюдение, отождествление
личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков
местности и транспортных средств, контроль почтовых отправле-
ний. телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных
переговоров, снятие информации с технических каналов связи, опе-
ративное внедрение, контролируемая поставка, оперативный экспе-
римент (ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной дея-
тельности»). Никакие другие мероприятия, помимо перечисленных
в указанной ст. 6 Федерального закона, включая и выдаваемые в ка-
честве их допустимых модификаций, не могут быть признаны закон-
ными. Прокурор обязан незамедлительно реагировать на любые по-
пытки самодеятельной коррекции системы оперативно-розыскных
мероприятий, не допуская внедрения в практику борьбы с преступ-
ностью не предусмотренных законом и тем более сомнительных
форм оперативно-розыскной деятельности.
Существенный момент, который подчежит учету в работе про-
курора по надзору за исполнением законов органами, осуществля-
ющими оперативно-розыскную деятельность, характеризует систему
органов, допущенных к ее осуществлению. Оперативно-розыскная
деятельность, как видно из ее содержания, целей и задач, распола-
гает широкими и, в известном смысле, уникальными возможностя-
ми получения информации о преступных проявлениях, связанных
с ними компрометирующих данных, сведений, касающихся част-
ной жизни граждан, и др. Процесс получения информации в дан-
ном случае требует высокого профессионализма, которым могут об-
ладать только сотрудники определенной категории государственных
органов. Учитывая особую значимость оперативно-розыскной дея-
тельности для защиты интересов личности, общества, государства,
с одной стороны, и сложность контроля за законностью действий
оперативно-розыскного характера, с другой, — государство доверя-
ет проведение этой деятельности только тем органам, которые мо-
гут ее выполнять наиболее эффективно, профессионально, и притом
не допуская игнорирования интересов граждан, общественных и го-
сударственных интересов, использования получаемой в результате
233
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
проведения оперативно-розыскных мероприятий информации в ин-
тересах частных лиц. Сейчас к их числу относятся оперативные под-
разделения органов внутренних дел Российской Федерации, органов
Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборо-
том наркотических средств и психотропных веществ, федеральных
органов государственной охраны, таможенных органов Российской
Федерации, Службы внешней разведки, Федеральной службы ис-
полнения наказаний. Данный перечень является исчерпывающим.
Он может быть изменен и дополнен только федеральным законом.
Прокурор должен остро и принципиально реагировать на все попыт-
ки присвоения полномочий по проведению оперативно-розыскной
деятельности органами, не входящими в указанный перечень. Вы-
сокую вероятность таких попыток нужно всегда иметь в виду. Осо-
бого внимания в этом отношении заслуживает деятельность частных
охранных предприятий, детективных агентств, служб безопасности
коммерческих и некоммерческих организаций. Они не вправе ни под
каким предлогом проводить мероприятия оперативно-розыскного
характера. Оперативно-розыскная деятельность — исключительная
прерогатива государственных органов, выполняющих правоохра-
нительные функции. Однако стремление к получению конфиден-
циальной информации для ее использования в целях устранения
конкурентов, «выколачивания» долгов, осуществления рейдерских
захватов, другие атрибуты современного предпринимательства, со-
перничество криминальных группировок нередко толкают частные
сыскные организации на путь применения в своей практике выпол-
нения заданий клиентов методов и технических средств, допускае-
мых исключительно только в оперативно-розыскной деятельности.
Вероятность использования этих форм и средств достаточно высо-
ка, поскольку в составе частных охранных предприятий, служб безо-
пасности на постоянной основе и по совместительству (как правило,
не афишируемому) во многих случаях задействованы квалифици-
рованные кадры, имеющие профессиональную подготовку сотруд-
ников спецслужб- От прокурора требуется своевременно выявлять
ситуации, связанные с присвоением полномочий по осуществле-
нию оперативно-розыскной деятельности органами, организациями
и лицами, не имеющими на то право, и принимать все имеющие-
ся в его распоряжении правовые средства .для пресечения противо-
законных действий и привлечению виновных к установленной зако-
ном ответственности.
234
£ I. Предмет надзора
Обязательным условием законности проведения оперативно-
розыскных мероприятий является осуществление оперативно-
розыскными органами своей деятельности в точном соответствии
с предоставленными полномочиями, ответственное использование
предоставленных им прав и неукоснительное исполнение возложен-
ных на них обязанностей. В общей форме права и обязанности орга-
нов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, опреде-
лены в Законе «Об оперативно-розыскной деятельности». Порядок
их применения конкретизируется ведомственными нормативными
актами. К ним, например, относятся инструкции о порядке прие-
ма, регистрации, учета и разрешения заявлений, сообщений и дру-
гой информации о преступлениях и происшествиях, по организа-
ции взаимодействия подразделений и служб органов внутренних дел
в расследовании и раскрытии преступлений и др.
К числу полномочий названных органов относятся: право про-
водить установленные законом гласные и негласные оперативно-
розыскные мероприятия, возможности использовать в ходе про-
ведения оперативно-розыскных мероприятий служебные помеще-
ния, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских
частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные сред-
ства и иное имущество частных лиц, документы, зашифровываю-
щие личность сотрудников органов, осуществляющих оперативно-
розыскную деятельность, право создавать предприятия, учреждения,
организации, необходимые для решения данными органами возло-
женных на них задач, устанавливать сотрудничество с лицами, изъ-
явившими желание оказать содействие органам, уполномоченным
осуществлять оперативно-розыскную деятельность.
К основным обязанностям указанных органов относятся: приня-
тие во всех необходимых случаях мер по обеспечению безопасности
общества и государства, по защите конституционных прав и свобод
человека и гражданина, оперативно-розыскное сопровождение рас-
следования преступлений органами дознания и предварительного
следствия, выполнение в соответствии с международно-правовыми
обязательствами запросов международных правоохранительных ор-
ганизаций, правоохранительных органов иностранных государств,
соблюдение правил конспирации в своей профессиональной дея-
тельности, информирование других органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность, о противоправной деятельно-
сти, относящейся к их компетенции, обеспечение безопасности сво-
235
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
их сотрудников и лиц, оказывающих содействие органам, осущест-
вляющим оперативно-розыскную деятельность.
Превышение полномочий сотрудниками данных органов, равно
как и бездействие, проявленное в ситуациях, требующих активного
исполнения возложенных на них обязанностей, представляют собой
нарушение закона и в зависимости от конкретных обстоятельств вле-
кут применение соответствующих правовых мер воздействия. Уста-
новив такого рода факты, прокурор незамедлительно предпринимает
необходимые действия, направленные на пресечение противозакон-
ной практики, привлечение виновных лиц к предусмотренной зако-
ном ответственности.
Сложной по своему характеру является работа прокурора по
надзору за соблюдением предусмотренных законом условий и про-
цедур проведения конкретных оперативно-розыскных мероприя-
тий. Прежде всего в ходе прокурорской проверки устанавливается
наличие оснований для их проведения. Закон называет в качестве
первого основания для проведения оперативно-розыскных меро-
приятий наличие возбужденного уголовного дела. В данном случае
оперативно-розыскные действия могут предприниматься по иници-
ативе следователя или дознавателя либо органа, осуществляющего
оперативно-розыскную деятельность. Хотя закон не содержит каких-
либо конкретных указаний о порядке действий субъектов ОРД при
проведении оперативно-розыскных мероприятий по возбужденному
уголовному делу, целесообразно, чтобы эта деятельность согласовы-
валась со следственными органами. По существу, в данном случае
речь идет об организации целенаправленного, распространяющегося
практически на весь период расследования, рассчитанного на реаль-
ное раскрытие преступлений, содействие формированию полноцен-
ной доказательственной базы оперативно-розыскного сопровожде-
ния расследования преступлений, и, вполне естественно, следова-
тель (дознаватель), в производстве которого находится уголовное
дело, обязан быть в курсе всех акций, в том числе и оперативно-
розыскного характера, предпринимающихся по делу. Проведение
оперативно-розыскных мероприятий без согласования, а тем более
без ведома следователя может оказать отрицательное воздействие на
ход расследования. Прокурор должен фиксировать подобные фак-
ты как в процессе работы по надзору за исполнением законов орга-
нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, так
и при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющи-
ми дознание и предварительное следствие. Близкими, но не тожде-
236
£ I. Предмет надзора
ственными рассмотренному, в качестве оснований для проведения
оперативно-розыскных мероприятий выступают поручения следова-
теля, органа дознания, указания прокурора или постановления суда
по уголовным делам, находящимся в их производстве. В данном слу-
чае имеется в виду проведение оперативно-розыскных мероприя-
тий (их комплекса), условно говоря, «разового характера», обычно
не предполагающих длительного сотрудничества органов расследо-
вания и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятель-
ность, подчиненных — и в этом, пожалуй, заключается их главная
отличительная черта — решению какой-либо одной задачи: приня-
тию мер по установлению очевидцев происшествия, места нахожде-
ния подозреваемого или обвиняемого, обнаружению вещественных
доказательств, обеспечению безопасности потерпевших, свидетелей,
других участников уголовного судопроизводства и т.д.
Другими основаниями для проведения оперативно-розыскных
мероприятий, наличие которых должно проверяться прокурором,
служат наличие сведений: о подготавливаемом, совершаемом или
совершенном противоправном деянии и лицах, его подготавливаю-
щих, совершающих или совершивших; о событиях и действиях, соз-
дающих угрозу безопасности (государственной, военной, экономи-
ческой, экологической) Российской Федерации; о лицах, скрыва-
ющихся от органов следствия и суда, уклоняющихся от уголовного
наказания. Названные сведения — в первую очередь это требование
относится к сведениям о готовящихся преступлениях, должны быть
обоснованными, в допустимых пределах проверенными и реали-
стичными. В противном случае трудоемкая оперативно-розыскная
деятельность, проведенная на основании беспочвенных предполо-
жений, ложных сведений, не даст ожидаемого результата. Имеются
другие основания для проведения оперативно-розыскных меропри-
ятий, однако какой-либо сложности оценка их достаточности для
принятия соответствующих решений не составляет, и поэтому они
не рассматриваются.
Наряду с основаниями прокурором проверяется соблюдение
установленных законом условий проведения оперативно-розыскных
мероприятий, которые ограничивают конституционные права граж-
дан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, теле-
графных и иных сообщений, неприкосновенность жилища. Прове-
дение соответствующих мероприятий (контроль почтовых отправле-
ний, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных
переговоров, обследование жилых помещений) допускается при на-
237
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
личин достаточных данных о необходимости их реализации и толь-
ко по судебному решению. Как должностное лицо, уполномоченное
осуществлять надзор за законностью ОРД, прокурор обязан следить
за тем, чтобы данные мероприятия не проводились под прикрытием
действий, не требующих судебного решения (наблюдения, наведения
справок, проверочной закупки и др.). Для оценки законности прове-
дения оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают
права граждан, прокурору необходимо убедиться также в том, что хо-
датайство органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятель-
ность, было оформлено должным образом. В случае, если указанные
мероприятия проводились без судебного решения, проверяются на-
личие обстоятельств, не терпящих отлагательства, факты вынесения
соответствующих постановлений руководителями органов, осущест-
вляющих оперативно-розыскную деятельность, уведомления судьи
в течение 24 часов после проведения оперативно-розыскного меро-
приятия.
Прокурорский надзор за законностью проведения оперативно-
розыскных мероприятий, которые ограничивают конституцион-
ные права граждан, не следует рассматривать как правовой инсти-
тут, конкурирующий с судебным контролем. Судебный контроль,
бесспорно, характеризуется полной самостоятельностью. Прокурор-
ский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, так же как и надзор за испол-
нением законов органами расследования преступлений, не подменя-
ет и не заменяет судебный контроль. Он органически его дополня-
ет, обеспечивая вместе с судом реальность действия гарантий защи-
ты конституционных прав граждан. Вместе с тем, как представитель
органа надзора за исполнением законов, прокурор обязан бдительно
следить за соблюдением порядка проведения оперативно-розыскных
мероприятий, в особенности в той части, которая касается основа-
ний и процедур судебного рассмотрения материалов об ограничении
прав граждан.
Осуществляя надзор за исполнением законодательных предпи-
саний, касающихся процедурных аспектов оперативно-розыскной
деятельности, прокурор не ограничивается только теми оперативно-
розыскными мероприятиями, которые проводятся на основании су-
дебного решения. Он ни в коей мере не может исключать из поля
своего зрения также оценку соблюдения установленных законом
условий проведения других оперативно-розыскных действий (про-
238
2. Полномочия прокурора
верочной закупки, контролируемой поставки, оперативного экспе-
римента и др.).
В качестве одного из существенных элементов предмета надзо-
ра закон выделяет законность решении, принимаемых органами, осу-
ществляющими оперативно-розыскную деятельность. И это совер-
шенно необходимо. Решения представляют собой правовые акты,
влекущие наступление определенных правовых последствий. За-
конность решений в не меньшей мере, чем законность производства
оперативно-розыскных мероприятий, предопределяет законность
оперативно-розыскной деятельности в целом.
В числе решений органов, осуществляющих оперативно-
розыскную деятельность, предметом внимания прокурора, как пра-
вило, являются постановления о проведении оперативно-розыскных
мероприятий в отношении конкретных лиц, решения, принимаемые
по жалобам и заявлениям от этих лиц, решения об использовании
результатов оперативно-розыскной деятельности. При установле-
нии фактов нарушения закона прокурором применяются меры по их
устранению. В случае нарушения прав и законных интересов физиче-
ских и юридических лиц на прокуроре лежит обязанность принятия
мер к восстановлению нарушенных прав и интересов, возмещению
морального вреда и материального ущерба. При оценке законности
принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, решений об использовании результатов оперативно-
розыскной деятельности устанавливается соответствие целям ОРД
применения полученных в ее процессе данных, полноты и своевре-
менности использования собранной информации. Особое внимание
обращается на законность и обоснованность постановлений органов,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, на основе
которых результаты оперативно-розыскных действий представляют-
ся в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика
принятия решений, равно как и проведение оперативно-розыскных
мероприятий, в значительной мере формируется под влиянием ве-
домственных нормативных актов, оценка их соответствия закону
также является прямой обязанностью прокурора.
§ 2. Полномочия прокурора
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов ор-
ганами. осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
239
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
установлены Федеральным законом «Об оперативно-розыскной
деятельности» от 12 августа 1995 г., а также федеральными закона-
ми, регламентирующими деятельность отдельных органов, которым
предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятель-
ность («Об органах Федеральной службы безопасности в Россий-
ской Федерации» от 3 апреля 1995 г., «О государственной охране» от
27 мая 1996 г., «О милиции» от 18 апреля 1991 г. и др.). Прокурорский
надзор в рассматриваемой сфере осуществляют Генеральный проку-
рор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. По-
рядок назначения уполномоченных прокуроров определяется в на-
стоящее время Приказом Генерального прокурора Российской Фе-
дерации от 21 декабря 2007 г. № 207. Данным приказом Генеральный
прокурор Российской Федерации наделяет заместителя Генерально-
го прокурора Российской Федерации — Главного военного прокуро-
ра, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации
в федеральных округах, прокуроров субъектов Российской Федера-
ции, приравненных к ним военных и других специализированных
прокуроров правом назначения от его имени уполномоченных про-
куроров из числа подчиненных работников. Копия приказа об упол-
номоченных прокурорах направляется для сведения руководителю
органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и
вышестоящему прокурору. При назначении уполномоченных про-
куроров основным условием выступает их прямая связь с решением
задач обеспечения законности в оперативно-розыскной деятельно-
сти. На руководителей прокуратур возлагается обязанность создания
условий для обеспечения должного режима делопроизводства по до-
кументам оперативно-розыскной деятельности.
Уполномоченные прокуроры вправе требовать от руководи-
телей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятель-
ность, представления документов, в которых фиксируются дейст-
вия оперативно-розыскного характера. В Федеральном законе от
12 августа 1995 г. процесс истребования документов сопровождал-
ся указанием условий, затруднявших доступ прокурора к нужным
материалам, чем нередко пользовались руководители отдельных
оперативно-розыскных подразделений для воспрепятствования
надзорной деятельности. В частности, уполномоченным прокуро-
ром запрос о представлении необходимых оперативно-служебных
документов, если им не проводилась проверка установленного по-
рядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и закон-
ности принимаемых при этом решений, мог быть направлен толь-
240
§ 2 Полномочия прокурора
ко в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информа-
цией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении
оперативно-розыскных мероприятий. В законе не указывалось, ка-
кие оперативно-служебные документы должны быть представлены
прокурору. Для их обозначения использовалась общая достаточно
аморфная формулировка: «оперативно-служебные документы, по-
служившие основанием» для производства оперативно-розыскных
мероприятий. Помимо того, что такая формулировка не согласовы-
валась с используемым в законе понятием оснований проведения
оперативно-розыскных мероприятий (ст. 7 Федерального закона),
она позволяла руководителю оперативно-розыскного подразделения
определять перечень подлежащих направлению прокурору докумен-
тов, опираясь на собственное усмотрение. Серьезным препятствием
для выполнения надзорной деятельности служило положение зако-
на, исключавшее из предмета надзора некоторые сферы оперативно-
розыскной деятельности.
Учитывая сложности и трудности, которые были связаны с пре-
одолением барьеров, возникавших на пути получения нужной ин-
формации, Федеральный закон от 5 января 1999 г. внес существен-
ные коррективы в ст. 21 Федерального закона от 12 августа 1995 г.,
регламентирующую вопросы прокурорского надзора за оперативно-
розыскной деятельностью. Данным законом раскрывалось содер-
жание понятия оперативно-служебных документов путем указания
их основных видов: дел оперативного учета, материалов о проведе-
нии оперативно-розыскных мероприятий с использованием техни-
ческих средств. Право требования оперативно-служебных докумен-
тов было дополнено предоставлением прокурору полномочия по по-
лучению доступа также к учетно-регистрационной документации,
ведомственным нормативным актам, регламентирующим порядок
проведения оперативно-розыскных мероприятий. Исключены по-
ложение, ограничивающее предмет прокурорского надзора, и соот-
ветственно связанные с этим ограничения полномочий прокурора.
Таким образом, в настоящее время значительная часть нормативных
установок, безосновательно сужавших возможности работы проку-
рора с оперативно-служебными документами органов, осуществля-
ющих ОРД, исключена из системы правового регулирования рас-
сматриваемой отрасли прокурорского надзора. В своей надзорной
практике прокуроры эффективно используют предоставленное им
законом право непосредственно знакомиться с широким диапазо-
ном подлинных документов оперативно-розыскных органов.
241
Глава JO. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
Процедура предоставления прокурору оперативно-служебной
документации определяется инструктивными материалами мини-
стерств и служб, обладающих правом осуществления оперативно-
розыскной деятельности. В свою очередь, порядок действий прокуро-
ров в части реализации их права на получение оперативно-служебных
документов определяется приказами Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации. Наряду с анализом документов в целях выявле-
ния фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения законов
используются и другие полномочия прокуроров, в частности, право
получения объяснений от лиц. допустивших нарушение законов.
Основной формой работы прокурора по надзору за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея-
тельность, являются проверки. Проверки, как правило, проводятся
в связи с поступившими в органы прокуратуры обращениями граж-
дан, юридических и должностных лиц, сообщениями средств массо-
вой информации, а также на основании изучения конкретных уго-
ловных дел и материалов, содержащих данные об отсутствии поло-
жительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых,
лиц, совершивших преступления, о ненадлежащем исполнении по-
ручений следственных органов и суда. Вместе с тем проверки могут
осуществляться в плановом порядке исходя из фактических данных
о состоянии законности, указывающих на неудовлетворительную
работу органов, осуществляющих ОРД, на необходимость принятия
прокурором мер по устранению наблюдающихся нарушений и недо-
статков в оперативно-розыскной деятельности, получивших доста-
точно широкую распространенность, о поступлении информации об
утверждении в практике оперативно-розыскных органов противоре-
чащего требованиям закона отношения оперативных работников к
исполнению служебных обязанностей и др.
В ходе проверок оцениваются соответствие положениям за-
кона ведомственных приказов и указаний, законность решений,
принимаемых руководителем оперативно-розыскного подразде-
ления по конкретным материалам, в том числе связанных с заве-
дением и прекращением дел оперативного учета, иных оперативно-
служебных документов, соблюдение установленного порядка про-
ведения оперативно-розыскных мероприятий, наличие оснований
для их проведения, правомочность осуществления оперативно-
розыскной деятельности конкретными лицами, подлинность пред-
ставленных в делах оперативного учета, других специальных про-
изводствах оперативно-розыскных аппаратов документов, фикси-
242
§ 2 Полномочия прокурора
руюших информацию, полученную в ходе оперативно-розыскной
деятельности.
В целях устранения и предупреждения нарушений закона про-
куроры вправе требовать от органов, осуществляющих ОРД, устра-
нения нарушений федерального законодательства, допущенных при
производстве оперативно-розыскных мероприятий, решать вопрос
об опротестовании противоречащих закону приказов, указаний, рас-
поряжений руководителей органов, осуществляющих оперативно-
розыскную деятельность, вносить представления об устранении на-
рушений закона, их причин и способствующих условий, требовать
отстранения от ведения оперативно-розыскной работы лиц, допу-
стивших нарушения закона, привлечения их к дисциплинарной от-
ветственности, выносить мотивированные постановления о направ-
лении материалов в следственный орган или орган дознания для
решения вопроса об уголовном преследовании в отношении сотруд-
ников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятель-
ность, допустивших нарушения уголовного законодательства.
Исполнение должностными лицами органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность, законных требований проку-
рора, вытекающих из его полномочий, является обязательным. Не-
обоснованный и незаконный отказ ст выполнения требований про-
курора расценивается как воспрепятствование деятельности проку-
рора и в зависимости от обстоятельств влечет за собой установленную
законом ответственность.
Из общего правила об обязательности безусловного исполнения
требования прокурора о представлении ему оперативно-служебных
и других документов допускается единственное исключение в отно-
шении сведений о лицах, внедренных в организованные преступ-
ные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осущест-
вляющих оперативно-розыскную деятельность, и лицах, оказываю-
щих содействие этим органам на конфиденциальной основе. Такого
рода сведения представляются только при наличии письменного со-
гласия названных лиц. Лишь в случаях привлечения их к уголовной
ответственности согласия нс требуется. Указанные в законе условия
направления прокурору информации о лицах, привлекаемых орга-
нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, к
сотрудничеству, продиктованы интересами обеспечения их личной
безопасности, соображениями защиты сведений, получаемых в про-
цессе проведения оперативно-розыскных мероприятий.
243
Глава JO. Надзор ia исполнением законов органами, осуществляющими ОРД
Особый характер материалов, с которыми приходится работать
прокурору, возлагает на него обязанность соблюдения требований,
исключающих любую, даже малейшую утечку информации. В этой
связи Генеральным прокурором Российской Федерации предпи-
сывается руководителям органов прокуратуры создать все условия,
обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся
в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.
Контрольные вопросы
1.	Изложите общую характеристику прокурорского надзора за ис-
полнением законов органами, осуществляющими оперативно-
розыскную деятельность, как самостоятельной отрасли проку-
рорского надзора.
2.	Дайте анализ правовой базы прокурорского надзора за ис-
полнением законов органами, осуществляющими оперативно-
розыскную деятельность.
3.	Опишите содержание предмета надзора за исполнением зако-
нов органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея-
тельность.
4.	Каковы формы работы прокурора по надзору за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, поводы и основания прокурорских проверок?
5.	Определите перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе
проверок исполнения законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность.
6.	Охарактеризуйте полномочия прокурора, связанные с получе-
нием оперативно-служебных документов, с устранением выяв-
ленных нарушений закона.
7.	Объясните, каким образом должен реагировать прокурор в слу-
чае неисполнения его законных требований должностными ли-
цами органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея-
тельность.
ГЛАВА ОДИННАДЦАТАЯ
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ
И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ
НАКАЗАНИЕ И НАЗНАЧАЕМЫЕ
СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО
ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ
МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ
И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
§ 1. Предмет надзора
Отличительными чертами прокурорского надзора за исполнени-
ем законов администрациями органов и учреждениями, исполняю-
щими наказание и назначаемые судом меры принудительного харак-
тера, администрациями мест содержания задержанных и заключен-
ных под стражу, выступают:
•	выполнение им роли основного гаранта соблюдения прав и
свобод находящихся в указанных органах и учреждениях лиц.
которая предопределена иммунитетом прокурорского надзо-
ра к восприятию местных и ведомственных влияний, его осо-
бым местом в системе контроля за законностью действий и
актов данных органов и учреждений;
•	инициативный характер проведения, не требующий обяза-
тельного наличия сигналов о нарушениях законности;
245
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
•	отчетливо выраженная властность полномочий прокурора,
обеспечивающая его непосредственное участие в установле-
нии и пресечении нарушений закона.
Данная отрасль прокурорского надзора имеет важное значе-
ние для соблюдения норм уголовного, уголовно-процессуального и
уголовно-исполнительного законодательства, регламентирующих
порядок и условия содержания под стражей, исполнение наказа-
ния и мер принудительного характера, назначаемых судом, актив-
но способствует достижению их целей. Прокурорский надзор ока-
зывает позитивное воздействие на функционирование уголовно-
исполнительной системы, принимая непосредственное участие
в решении задач точного исполнения законов, определяющих осно-
вополагающие вопросы деятельности входящих в нее органов и
учреждений. Прокурорам принадлежит ведущая роль в пресечении,
устранении и предупреждении нарушений закона в местах содержа-
ния под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении престу-
плений, осужденных, лиц, к которым применены меры медицинско-
го характера. Наконец, не следует забывать, что деятельность проку-
рора вносит незаменимый вклад в дело реального соблюдения прав и
свобод содержащихся в указанных органах и учреждениях специфи-
ческой категории лиц, возможности которых в их защите, надо пря-
мо сказать, в повседневной действительности выглядят достаточно
ограниченными. Можно также отметить высокую значимость над-
зорной деятельности прокуроров для охраны прав и законных инте-
ресов сотрудников уголовно-исполнительной системы, работа кото-
рых большей частью протекает в трудных и сложных условиях.
Предмет прокурорского надзора согласно ст. 32 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» составляет:
•	законность нахождения лиц в местах содержания задержан-
ных, предварительного заключения и лиц, заключенных под
стражу в учреждениях и органах, исполняющих наказание и
меры принудительного характера, назначаемые судом;
•	соблюдение установленных законодательством прав и обя-
занностей лиц, содержащихся в исправительных и иных ор-
ганах и учреждениях, исполняющих наказание, задержанных
и заключенных под стражу, лиц, подвергнутых мерам прину-
дительного характера, порядка и условий их содержания;
•	законность исполнения наказания, не связанного с лишени-
ем свободы.
246
£ I. Предмет надзора
Конструкция предмета прокурорского надзора, представлен-
ная в законе, обусловлена зависимостью направленности действий
прокурора по решению стоящих перед прокурором в данной сфе-
ре задач от характера примененных в отношении конкретных лиц
средств уголовно-правового воздействия и от содержания уголовно-
исполнительной деятельности, за законностью которой обязан сле-
дить прокурор. В первом случае характеристика предмета надзора от-
ражает особенности деятельности прокурора применительно к над-
зору за законностью применения мер процессуального принуждения
и исполнения наказания, связанных с лишением свободы, и закон-
ностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
В эту классификацию не вписывается надзор за законностью испол-
нения мер принудительного характера, назначаемых судом. Данный
элемент предмета прокурорского надзора имеет иную правовую при-
роду, в силу чего заслуживает отдельного самостоятельного рассмо-
трения. Во втором случае, имеющем в виду содержательный аспект
предмета надзора, его характеристиками выступают законность по-
мещения и нахождения лиц в местах содержания задержанных, за-
ключенных под стражу и в исправительных учреждениях, соблюдение
их прав и обязанностей, установленных Конституцией Российской
Федерации и действующим на ее территории законодательством, по-
рядка и условий их содержания, а также соблюдение условий и по-
рядка исполнения наказаний, не связанных с пребыванием осужден-
ных в исправительных учреждениях. Следует отметить, что надзор за
соблюдением прав и обязанностей распространяется на лиц, осуж-
денных к наказанию как связанному с лишением свободы, так и с
лишением свободы не связанному. Соблюдение прав и обязанностей
лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы,
входит в качестве составной части в третий элемент предмета надзо-
ра, названного в ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации».
Требования, определяющие законность нахождения лиц в ме-
стах содержания задержанных, предварительного заключения, орга-
нах и учреждениях, исполняющих наказание и назначаемые судом
меры принудительного характера, права и обязанности указанных
лиц, порядок и условия их содержания, законность исполнения на-
казания, не связанного с лишением свободы, установлены Консти-
туцией Российской Федерации, УК РФ, УПК РФ, УИК РФ, а также
большой группой федеральных законов. В числе последних заслужи-
вают быть названными, в частности, законы (федеральные законы):
247
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
«Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде ли-
шения свободы» от 21 июля 1993 г.;
«О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в со-
вершении преступлений» от 15 июля 1995 г.;
«О судебных приставах» от 21 июля 1997 г.;
«Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стациона-
ров) специализированного типа с интенсивным наблюдением» от
7 мая 2009 г.;
«Об общественном контроле за обеспечением прав человека
в местах принудительного содержания и о содействии динам, нахо-
дящимся в местах принудительного содержания» от 16 июня 2008 г.
Кроме указанных законов, отдельные положения, имеющие связь
с исполнением мер уголовно-правового воздействия, встречаются
в других законодательных актах (см., например, ст. 4 Федерально-
го закона «О воинской обязанности и воинской службе» от 28 марта
1998 г.), однако прямого отношения к деятельности администрации
органов и учреждений, исполняющих наказание, меры принудитель-
ного характера, назначаемые судом, эти законы не имеют. Надзор за
их исполнением осуществляется по другим направлениям деятель-
ности органов прокуратуры.
Осуществляя надзор, прокуроры руководствуются положениями
международных правовых актов. Среди них следует указать: Договор
между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о
передаче осужденных для отбывания наказания от 26 мая 1994 г.',
Договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Рес-
публикой о выдаче от 19 июня 1995 г.1 2 *, Договор между Российской
Федерацией и Латвийской Республикой о передаче осужденных для
отбывания наказания от 4 марта 1993 гД Договор между Союзом Со-
ветских Социалистических Республик и Финляндской Республи-
кой о взаимной передаче для отбывания наказания лиц, осужден-
ных к лишению свободы от 8 ноября 1990 г.4 (ратифицирован 2 июля
1992 г.) и др.
1 Сборник международных договоров по оказанию правовой помоши. М.. 1996.
С. 81-84.
2	Бюллетень международных договоров. 1999. № 6. С. 39—46.
’	Сборник международных договоров. С. 255-261.
• Там же. С. 495-499.
248
£ I. Предмет надзора
При осуществлении надзора за исполнением законов, регламен-
тирующих порядок и условия содержания лиц, осужденных к лише-
нию свободы, учитываются Минимальные стандартные правила об-
ращения с заключенными, принятые 30 августа 1955 г.1 Конгрессом
ООН по предупреждению преступности и обращению с правонару-
шителями, Резолюция 62 (2) Комитета министров Совета Европы
государствам-членам относительно избирательных, гражданских и
социальных прав заключенных от 1 февраля 1962 г.2
В части надзора за соблюдением конституционно-правовых
норм усилия прокуроров направляются на проверку соответствия
правовых актов и действий администраций органов и учрежде-
ний, исполняющих наказание и назначаемые судом меры прину-
дительного характера, мест содержания задержанных и заключен-
ных под стражу, положениям Конституции Российской Федерации,
устанавливающим:
•	равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19);
•	признание невиновности обвиняемого в совершении престу-
пления, пока его виновность не будет доказана в предусмо-
тренном федеральным законом порядке и установлена всту-
пившим в законную силу приговором суда (ч. 1 ст. 49);
•	допустимость ареста, заключения под стражу и содержания
под стражей не иначе как по решению суда, возможность за-
держания до вынесения судебного решения на срок не более
48 часов (ч. 2 ст. 22);
•	возможность ограничения прав и свобод человека и гражда-
нина федеральным законом только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государ-
ства (ч. 3 ст. 55);
•	право каждого задержанного, заключенного под стражу, об-
виняемого в совершении преступления пользоваться помо-
щью адвоката (защитника) с момента задержания, заключе-
ния под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48);
Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990.
С. 290-311.
Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с
преступностью. М., 1998. С. 206-208.
249
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
•	недопустимость применения пыток, насилия, другого жесто-
кого или унижающего человеческое достоинство обращения
или наказания (ч. 2 ст. 21);
•	право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь
(ч. 1 ст. 41).
В сфере прокурорского надзора находится соблюдение других
конституционных норм, определяющих правовое положение задер-
жанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, которым на-
значены судом меры принудительного характера.
Конституционные положения получают конкретизацию в отрас-
левом законодательстве. При этом следует помнить, что Конститу-
ция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, пря-
мое действие, вследствие чего любые действия или правовые акты
администраций органов и учреждений, исполняющих наказание и
назначаемые судом меры принудительного характера, администра-
ций мест содержания задержанных и заключенных под стражу, про-
тиворечащие главному закону, должны вызывать незамедлительную
реакцию прокурора и обусловливать применение действенных мер
по их устранению.
Отраслевое законодательство (уголовное, уголовно-процессуаль-
ное, уголовно-исполнительное) с необходимой полнотой определя-
ет основания исполнения наказаний, порядок и условия содержания
лиц, в отношении которых применены меры, связанные с лишени-
ем свободы, а также меры принудительного характера, назначенные
судом, их права и обязанности, порядок исполнения наказания, не
связанного с лишением свободы.
Международные стандарты закрепляют общепризнанные нор-
мы, характеризующие условия исполнения наказания, отношения
между персоналом исправительных учреждений и осужденными и
др. Так, Минимальные стандартные правила обращения с заклю-
ченными устанавливают общепризнанные правила (раздельное со-
держание различных категорий заключенных, требования к помеще-
ниям, в которых они содержатся, обеспечение одеждой, питанием,
медицинским обслуживанием, условия поддержания дисциплины,
порядок наложения взысканий на нарушителей режима и др.) и пра-
вила, применимые к особым категориям заключенных (осужден-
ным, душевнобольным и страдающим умственными недостатками,
обвиняемым в совершении преступления, арестованным без предъ-
явления обвинения).
250
£ I. Предмет надзора
В плане соблюдения прав заключенных под стражу несомненно-
го внимания заслуживает являющаяся дополнением указанных Ми-
нимальных стандартных правил также упомянутая ранее Резолюция
62 (2) Комитета министров Совета Европы государствам-членам от-
носительно избирательных, гражданских и социальных прав заклю-
ченных от 1 февраля 1962 г. В Резолюции формулируются общие
принципы, лежащие в основе определения возможностей использо-
вания лицами, содержащимися под стражей, перечисленных в ее на-
звании прав.
В частности, в отношении избирательных прав сказано, что за-
держанному следует разрешить голосовать, «пока его не лишат права
голоса по закону или по постановлению суда». В этой связи нелишне
напомнить, что Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 32) не
имеющими права избирать и быть избранными признаются (помимо
граждан, признанных судом недееспособными) только лица, содер-
жащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. О граждан-
ских правах в Резолюции говорится, что администрация мест пребы-
вания заключенных («тюремная администрация») может запретить
заключенному выполнять свои права, если связанная с этим деятель-
ность не совместима с целями заключения или обращения с право-
нарушителем либо выполнение таких прав может (в случае осужде-
ния лица) быть отложено без ущерба его интересам до освобождения.
Социальные права (социальное обеспечение) заключенных согласно
Резолюции не могут быть аннулированы самим фактом заключения,
вопрос о них должен решаться исходя из оснований получения посо-
бий по социальному обеспечению.
Следует еще сказать о таком международно-правовом документе,
как Минимальные стандартные правила Организации Объединен-
ных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключени-
ем (Токийские правила) от 14 декабря 1990 г. Токийские правила со-
держат «свод основных принципов», касающихся области примене-
ния мер, не связанных с лишением свободы, а также минимальные
гарантии для лиц, к которым эти меры применены. В них рассматри-
ваются общие принципы использования мер, не связанных с тюрем-
ным заключением, положения, определяющие вопросы применения
данных мер в стадиях предварительного следствия, судебного разби-
рательства, включая вынесение приювора, а также после вынесения
приговора, надзора за их осуществлением и др.
Рассмотрим основные компоненты, образующие предмет надзо-
ра, в основном придерживаясь той последовательности, как они на-
251
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
званы в законе, имея в виду высказанные соображения. Такой под-
ход целесообразен прежде всего в методическом плане. Кроме того,
он позволяет в более доступной (]юрме понять логику законодатель-
ного решения вопроса о предмете надзора.
Ключевое значение для оценки прокурором законности нахож-
дения лиц в местах содержания задержанных, предварительного за-
ключения, органах и учреждениях, исполняющих наказание, имеет
анализ данных об основаниях их направления в указанные органы и
учреждения.
Основаниями содержания под стражей лиц, задержанных по по-
дозрению в совершении преступлений подозреваемых и обвиняе-
мых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено
заключение пол стражу согласно Федеральному закону «О содержа-
нии под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении престу-
плений» соответственно являются протокол задержания и судебное
решение. Как задержание, так и избрание в качестве меры пресече-
ния содержания под стражей производятся в порядке, установлен-
ном УПК Российской Федерации. Прямой заботой прокурора явля-
ется своевременное устранение нарушений установленного законом
порядка задержания подозреваемых. Ни в коей мере не должны до-
пускаться факты задержания подозреваемых в совершении престу-
плений на основании протоколов об административных правонару-
шениях, содержания задержанных без судебного решения свыше 48
часов, избрания меры пресечения без наличия законных оснований
и др. Должны быть полностью исключены нарушения прав обвиняе-
мого на 3ai циту.
Проверяя законность нахождения лиц в изоляторах временно-
го содержания, прокурору нужно установить наличие в отноше-
нии каждого задержанного протокола задержания, его обоснован-
ность, соответствие порядка составления требованиям уголовно-
процессуального закона. Необходимо также ознакомиться с
прилагаемыми к нему материалами (рапортом сотрудника милиции,
объяснением задержанного, протоколами опросов очевидцев, изъя-
тыми предметами и др.). Особое внимание обращается на правиль-
ность указания времени задержания. В протоколе фиксируется не
только день, но и час, когда было произведено задержание. Нередко
время задержания либо проставляется спустя длительный промежу-
ток с его проведения, либо вовсе не указывается. Интересы обеспе-
чения законности задержания требуют внимательно следить за тем,
чтобы протокол составлялся в предусмотренный УПК РФ срок, не
252
£ I. Предмет надзора
превышающий 3-х часов, и это требование должно неуклонно со-
блюдаться. В обязательном порядке проверяется своевременность
направления прокурору письменного сообщения о произведенном
задержании, которое должно быть сделано в течение двенадцати ча-
сов. По общему правилу в изоляторах временного содержания не
должны содержаться лица, которым избрано в качестве меры пресе-
чения содержание под стражей. Каждый факт нахождения в них за-
ключенных под стражу должен оцениваться прокурором с точки зре-
ния его законности исходя из того, что обвиняемые и подозреваемые
в совершении преступлений, к которым применено в качестве меры
пресечения заключение под стражу, должны содержаться в след-
ственных изоляторах. Осуществляя надзор за законностью нахожде-
ния в них указанной категории лиц, прокурор следит за тем, чтобы
в отношении каждого лица имелось мотивированное постановление
следователя или органа дознания о возбуждении ходатайства перед
судом об избрании в качестве меры пресечения содержания под стра-
жей и постановление судьи об избрании такой меры. Наряду с этим
он обращает внимание на соблюдение сроков содержания под стра-
жей, установленных ст. 109 УПК Российской Федерации. В частно-
сти, проверяется своевременность возбуждения ходатайств о приня-
тии судебных решений о продлении сроков содержания под стражей
обвиняемых в тех случаях, когда его продолжительность превысила
два месяца.
Основанием для содержания лиц в колониях-поселениях, ис-
правительных колониях, тюрьмах, воспитательных колониях, лечеб-
ных исправительных учреждениях, исполняющих наказание в виде
лишения свободы, а также содержания в следственных изоляторах
оставленных в них осужденных к лишению свободы является при-
говор суда. В обязанности прокурора входит наблюдение за соот-
ветствием приговору режима колонии, сроков наказания. Прокурор
не вправе допустить нарушений закона, выражающихся в освобож-
дении осужденных до истечения срока наказания без решения суда.
В равной мере он следит за тем, чтобы не было фактов пребывания
в колониях и тюрьмах лиц, у которых срок истек.
Надзор за соблюдением прав и обязанностей задержанных, за-
ключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам при-
нудительного характера, порядка и условий их содержания, назван-
ный в ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», образует главную составную часть деятельности орга-
нов прокуратуры в рамках рассматриваемой отрасли прокурорского
253
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
надзора. Он выражает то обшее, что свойственно надзору за испол-
нением законов администрациями всех органов и учреждений, ис-
полняющих наказание и меры принудительного характера, назнача-
емые судом, администрациями мест содержания задержанных и за-
ключенных пол стражу. Если ч. 1 данной статьи говорит о действиях
прокурора по надзору за законностью нахождения лиц, в отношении
которых применено ограничение или лишение свободы, третья часть
этой же статьи касается области обеспечения законности исполне-
ния наказания, не связанного с лишением свободы, то соблюдение
установленных законодательством прав и обязанностей лиц имеет
в виду, о чем уже говорилось, как содержащихся под стражей, осуж-
денных, лиц, которым назначено принудительное лечение в стацио-
нарах специализированного типа, так и лиц. осужденных к наказа-
нию, не связанному с лишением свободы.
Права и обязанности задержанных, подозреваемых и обвиняе-
мых в совершении преступления, в отношении которых в качестве
меры пресечения избрано содержание под стражей, осужденных,
лиц, которым назначены меры принудительного характера, надзор
за соблюдением которых осуществляет прокурор, подразделяются на
общегражданские, свойственные всем гражданам, и специальные,
относящиеся только к названному контингенту лиц.
В первую группу входят права и свободы, установленные Кон-
ституцией Российской Федерации и действующими на ее террито-
рии законами с теми изъятиями и ограничениями, которые обуслов-
лены правовым статусом задержанных, заключенных под стражу,
осужденных, лиц, к которым применены судом меры принудитель-
ного характера, определяемым федеральными законами. Указанные
категории лиц пользуются большинством принадлежащих гражда-
нам прав и свобод (правом на жизнь, личное достоинство, свободу
совести, свободу вероисповедания, свободу мысли и слова, правом
на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.). Лишь в случаях,
когда реализация прав не согласуется с режимом отбывания наказа-
ния, действуют правила, установленные законодательством (это, на-
пример, касается права на свободу, некоторых политических прав).
Вторую группу образуют права и обязанности, которые принад-
лежат только названным категориям лиц. Они устанавливаются за-
конами Российской Федерации «О содержании под стражей подо-
зреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об учрежде-
ниях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения
свободы», Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федера-
254
£ I. Предмет надзора
ции, Законом «О психиатрической помощи, гарантиях прав граждан
при ее оказании» от 2 июля 1992 г.1 Эти права характеризуются специ-
фикой, обусловленной целями и задачами уголовного, уголовно-
процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, ре-
жимом и условиями содержания задержанных, заключенных под
стражу обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений,
осужденных, лиц, которым назначены судом меры принудительного
характера. Здесь существенную роль играет соблюдение таких прав,
как право на получение информации о своих правах и обязанностях,
порядке и условиях нахождения указанных лиц в органах и учреж-
дениях соответствующего профиля, право на вежливое обращение
со стороны персонала данных учреждений и органов, право на сви-
дания с родственниками и иными лицами, право получать посылки
или передачи, право на самообразование, получение среднего обще-
го образования (в исправительных учреждениях) и др. Задержанные
и заключенные под стражу обязаны соблюдать Правила внутренне-
го распорядка в местах, где они содержатся, выполнять законные
требования персонала данных учреждений, выполнять другие обя-
занности, основанные на положениях действующего законодатель-
ства. Осужденные, отбывающие наказание в учреждениях уголовно-
исполнительной системы, обязаны в точности следовать требованиям
законов, устанавливающих порядок и условия отбывания наказания,
выполнять законные требования администрации, являться по вызо-
ву администрации и учреждений органов, исполняющих наказание, и
др. Права и обязанности осужденных определяются с учетом особен-
ностей отбывания конкретного вида наказания.
Порядок и условия содержания задержанных, заключенных под
стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного
характера, детально регламентируются действующим законодатель-
ством. Такое отношение к правовому регулированию данных вопро-
сов обусловлено соображениями обеспечения правовой защищенно-
сти граждан, находящихся в учреждениях, исполняющих уголовные
наказания, интересами эффективного решения задач уголовного,
уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законода-
тельства, создания оптимального режима работы указанных учреж-
дений, обеспечения охраны содержащихся в них лиц. Порядок и
условия содержания зависят от вида специализированного учрежде-
Всдомости Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.
255
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
ния. Основные установленные законом требования, определяющие
порядок и условия содержания задержанных, заключенных под стра-
жу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного харак-
тера, сводятся к обеспечению их изоляции, раздельного содержания
(мужчин и женщин, несовершеннолетних и взрослых, осужденных
впервые и судимых ранее и т.д.), охраны и контроля за ними, испол-
нения ими обязанностей и реализации прав, обоснованному приме-
нению мер поощрения и взыскания.
Оценивая соответствие порядка и условий содержания назван-
ных категорий лиц нормам закона, прокурор исходит из конкрет-
ных данных, характеризующих ситуацию в изоляторах временного
содержания, следственных изоляторах, исправительных, специаль-
ных медицинских и воспитательных учреждениях. Однако он дол-
жен в большей степени полагаться на собственное профессиональ-
ное мастерство, интуицию, инициативное отношение к осущест-
влению надзора, поскольку администрации учреждений и органов,
в которых помешается указанный специальный контингент, в силу
разных причин часто бывают не заинтересованы в выявлении проку-
рором встречающихся ныне практически повсеместно фактов несо-
блюдения ими законодательных положений.
Законность исполнения наказания, не связанного с лишением
свободы, характеризуется совокупностью данных, свидетельствую-
щих о выполнении администрациями, учреждениями и органами,
исполняющими соответствующие виды наказания, своих обязанно-
стей, соблюдении порядка исполнения наказания, условий испол-
нения и отбывания наказания, о законности применения мер ответ-
ственности в отношении осужденных, уклоняющихся от наказания.
Перечень наказаний, не связанных с лишением свободы1, доста-
точно широк. В него входят: обязательные работы, штраф, лишение
права занимать определенные должности или заниматься определен-
Уголовно-исполнительное законодательство, как и шестью, наряду с понятием
нс полнен ня наказания в виде лишения свободы оперирует понятиями исполне-
ние наказания в виде ареста, наказаний, нс связанных с изоляцией осужденно-
го от общества. Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов
администрациями мест содержания лиц, к которым могут быть назначены та-
кие виды наказания, как обязательные работы, арест, применимы правила рабо-
ты прокурора, аналогичные надзору за исполнением законов администрациями
учреждений, в которых содержатся осужденные к лишению свободы, надзор за
законностью исполнения данных видов наказания здесь нс рассматривается.
256
£ I. Предмет надзора
ной деятельностью, исправительные работы1. Соответственно разли-
чен круг учреждений и органов, которые их исполняют. С данными
обстоятельствами связана определенная специфика работы прокуро-
ра по отдельным направлениям надзора за исполнением наказания,
не связанного с лишением свободы. Так. наказание в виде исправи-
тельных работ исполняется уголовно-исполнительной инспекцией.
Поскольку исправительные работы связаны с выполнением осуж-
денными определенных им работ на конкретных объектах, в сферу
прокурорского надзора наряду с наблюдением за законностью дей-
ствий уголовно-исполнительной инспекции входит в той части, в ка-
кой это связано с трудом осужденных, также надзор за исполнением
законов администрацией организаций, в которых осужденные отбы-
вают исправительные работы.
Исполнение требований приговора о лишении права зани-
мать определенные должности и заниматься определенными вида-
ми деятельности тоже обеспечивается и контролируется уголовно-
исполнительной инспекцией по месту жительства осужденного2.
Однако и здесь также следует иметь в виду, что фактическое испол-
нение данного вида наказания в немалой степени зависит от адми-
нистрации организации, в которой трудится осужденный. В зада-
чи прокурорского надзора в связи с этим входит наряду с провер-
кой законности действий уголовно-исполнительных инспекций по
своевременному направлению копии приговора суда и извещения
администрации организации, где работает осужденный, копии или
выписки из приговора суда и извещения органу, правомочному анну-
лировать разрешение на занятие определенным видом деятельности,
и контролю за исполнением требований приговора суда, — надзор за
исполнением предусмотренных законом обязанностей администра-
цией организаций, в которых работают осужденные, по освобожде-
нию осужденного от должности, которую он лишен права занимать,
по выполнению действий, которые исключали бы его поступление
на аналогичные должности при перемене места работы и др.
Имея в виду ограниченность с(|>еры применения наказании, назначаемых толь-
ко военнослужащим. было признано возможным нс включать их характеристику
при освещении рассматриваемых в настоящей главе вопросов.
Здесь и далее имеется в виду исполнение наказания, назначенного в качестве
основного, а также и как дополнительного при отсутствии иных указаний в за-
коне.
257
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
Исполнение наказания в виде штрафа, как правило, осуществля-
ется по относительно простой схеме и каких-либо сложностей в пла-
не обеспечения надзорных функций прокурора не представляет. Оно
производится судом, вынесшим приговор, либо судом по месту жи-
тельства и работы осужденного. При уклонении от уплаты штра-
фа взыскание обеспечивается судебным приставом-исполнителем
в принудительном порядке. В последнем случае важно, чтобы судеб-
ные приставы не выходили за пределы своей компетенции. Превы-
шение судебными приставами полномочий должно получать прин-
ципиальную опенку со стороны прокурора.
Надзор за законностью нахождения лиц в местах, исполняющих
меры принудительного характера, назначаемые судом, имеет неко-
торые особенности. Напомним, в компетенцию суда входит назначе-
ние двух видов принудительных мер: медицинского характера и вос-
питательного воздействия.
Принудительные меры медицинского характера — амбулаторное
принудительное наблюдение и лечение у психиатра; принудитель-
ное лечение в психиатрическом диспансере общего типа; принуди-
тельное лечение в психиатрическом стационаре специализирован-
ного типа; принудительное лечение в психиатрическом стационаре
специализированного типа с интенсивным наблюдением — назна-
чаются судом лицам, совершившим общественно опасные деяния,
предусмотренные статьями Особенной части Уголовного кодекса
Российской Федерации, в состоянии невменяемости, лицам, нака-
зание которым не может быть назначено вследствие наступившего
после совершения преступления психического расстройства. При-
нудительные меры медицинского характера могут быть назначены
также лицам, совершившим преступление и страдающим психиче-
скими расстройствами, не исключающими вменяемости, осужден-
ным, которые нуждаются в лечении от алкоголизма или наркома-
нии. В этом случае лечение сочетается с исполнением наказания, и
соответственно прокурорский надзор осуществляется по правилам
надзора за законностью исполнения этого вида наказания с внесе-
нием в него коррективов, обусловленных фактом принудительного
лечения.
Исполнение принудительных мер медицинского характера про-
изводится, как следует из их названия, в медицинских учреждениях
общего и специализированного типа. Законность нахождения в них
каждого лица устанавливается прокурором исходя из наличия выне-
сенного в его отношении постановления суда. Следует иметь в виду,
258
£ I. Предмет надзора
что к копии постановления, направляемого в медицинское учреж-
дение, приобщаются документы, удостоверяющие личность и ме-
сто жительства лица, которому назначено принудительное лечение
(паспорт, военный билет), с ними также необходимо ознакомиться
прокурору. Помещение лица в медицинские учреждения как обще-
го, так и специального типа без постановления суда свидетельствует
о грубейшем нарушении закона и требует незамедлительного приня-
тия прокурором мер для его устранения.
Надзор за соблюдением прав и обязанностей лиц, подвергнутых
принудительным мерам медицинского характера, отличается по-
вышенной актуальностью в ситуациях их нахождения в психиатри-
ческих стационарах (больницах, отделениях) специализированного
типа и специализированного типа с интенсивным наблюдением. По-
мещенные на принудительное лечение в общие и специализирован-
ные психиатрические стационары лица пользуются правами пациен-
тов психиатрических клиник, установленных Законом Российской
Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан
при ее оказании». Из ст. 37 Закона следует, что пациенты психиатри-
ческих стационаров вправе знать основания и цели их помещения
в стационар, установленные в нем правила, подавать жалобы и за-
явления в органы представительной и исполнительной власти, про-
куратуру, суд, адвокату, встречаться с адвокатом и священнослужи-
телем наедине, выписывать газеты и журналы, обращаться к главно-
му врачу по вопросам соблюдения их прав и т.д. Кроме того, следует
также иметь в виду, что лица, к которым применены меры медицин-
ского характера, согласно ст. 13 того же Закона признаются нетрудо-
способными на весь период пребывания в психиатрическом стаци-
онаре и имеют право на пособие по социальному страхованию или
на пенсию на общих основаниях. В силу повышенной опасности для
себя и других лиц пациентов, содержащихся в психиатрических ста-
ционарах специализированного типа и тем более специализирован-
ного типа с интенсивным наблюдением, строго, но разумно долж-
ны применяться предусмотренные указанным законом возможные
ограничения прав, касающиеся прогулок, выхода с территории и др.
Осуществляя надзор за законностью порядка и условий нахож-
дения лиц, подвергнутых принудительным мерам медицинского ха-
рактера, прокурор для формирования представления о ее состоянии
вправе знакомиться с правилами внутреннего распорядка, условия-
ми размещения больных, с данными, характеризующими периодич-
ность их освидетельствования комиссией врачей-психиатров, и др.
259
Глава И. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
Особое внимание прокурором обращается на законность и обосно-
ванность заключений врачей о необходимости продления лечения,
представлений администрации психиатрических стационаров о пре-
кращении применения или об изменении мер медицинского харак-
тера. Помимо пресечения и предупреждения незаконных решений,
надзор в этой части важен с позиций исполнения положений закона
о применении наказания к лицу в случае его выздоровления.
Принудительные меры воспитательного воздействия применя-
ются к несовершеннолетним, впервые совершившим преступления
небольшой или средней тяжести. К ним относятся: предупрежде-
ние: передача под надзор родителей или лиц, их заменяющих, либо
специализированного государственного органа; возложение обязан-
ности загладить причиненный вред; ограничение досуга и установ-
ление особых требований к поведению несовершеннолетнего. Роль
прокурора в обеспечении законности и исполнения принудитель-
ных мер воспитательного воздействия в основном сводится к над-
зору за соблюдением прав несовершеннолетних и соблюдением ими
обязанностей, определяемых содержанием примененных к ним при-
нудительных мер. Специфичной для рассматриваемой отрасли про-
курорского надзора является вторая группа вопросов. В этой области
прокурор оценивает полноту выполнения несовершеннолетним со-
ответствующих обязанностей и в случае их систематического неис-
полнения принимает меры, направленные на привлечение наруши-
теля к уголовной ответственности.
§ 2. Полномочия прокурора
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов ад-
министрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и
назначаемые судом меры принудительного характера, администра-
циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу от-
личает:
•	повышенный уровень возможностей оперативного выявле-
ния и устранения нарушений закона;
•	непосредственность воздействия правовых средств проку-
рорского надзора на практику исполнения законов в назван-
ных органах и учреждениях;
•	безальтернативный характер предписаний прокурора, на-
правленных на выявление и устранение нарушений закона.
260
§ 2. Полномочия прокурора
Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона, уста-
новленные ст. 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», соответствуют специфике рассматриваемой отрасли
прокурорского надзора, позволяя прокурору в условиях повышен-
ной сложности надзорной деятельности, обусловленной закрыто-
стью объектов надзора от внешнего мира, особенностями наблю-
дающихся на них правонарушений, своевременно и в необходимом
объеме получать нужную информацию о правонарушениях, их при-
чинах и способствующих им условиях, лицах, ответственных за их
совершение, принимать необходимые меры к устранению и преду-
преждению нарушений закона.
В числе полномочий, которыми наделен прокурор при осущест-
влении надзора, достаточно важным является право прокурора посе-
щать в любое время органы и учреждения, исполняющие наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера, места содер-
жания задержанных и заключенных под стражу. Благодаря наличию
данного полномочия прокурор имеет возможность быть максималь-
но приближенным к моменту совершения правонарушения, что по-
зволяет его оперативно выявить и устранить. По этой причине право
прокурора посещать поднадзорные объекты является не просто не-
обходимым, но, по существу, и незаменимым средством выявления
правонарушений. Никакие ограничения этого права ведомственны-
ми актами недопустимы и должны пресекаться без малейшего про-
медления.
Посещение органов и учреждений дает прокурору возможность
получать информацию о состоянии законности практически во всех
сферах их деятельности. Личное восприятие прокурором обстанов-
ки на поднадзорных объектах позволяет ему делать обоснованные
выводы о соблюдении требований закона о режиме в местах содер-
жания под стражей, отбывания наказания в виде лишения свободы,
психиатрических стационарах, о соответствии закону действующих
в них правилах внутреннего распорядка, о состоянии охраны, воз-
можностях обеспечения соблюдения прав и свобод содержащихся
в них лиц, об условиях и порядке их содержания, вплоть до оценки
законности и правомерности применения специальных средств, фи-
зической силы, газового и огнестрельного оружия.
Широкие возможности для получения информации о состоянии
законности дает право знакомиться с протоколами задержания, по-
становлениями дознавателя и следователя, постановлениями и при-
говорами суда, на основании которых задержанные, арестованные,
261
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
осужденные, те, к кому применены принудительные меры медицин-
ского характера, помешены в соответствующие учреждения, личны-
ми делами заключенных под стражу, осужденных, отбывающих на-
казание в виде лишения свободы, историями болезни и иными до-
кументами, отражающими пребывание пациентов психиатрических
стационаров специализированного типа, приказами, распоряжения-
ми, постановлениями администрации органов и учреждений, испол-
няющих наказание и назначаемые судом меры принудительного ха-
рактера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Достаточно специфичным, однако необходимым, является пра-
во прокурора знакомиться с оперативными материалами. Многие
очень важные сведения могут быть получены только таким путем.
Для получения нужной информации прокурор во многих случаях ис-
пользует право опроса задержанных, заключенных под стражу и лиц,
подвергнутых мерам принудительного характера. При производстве
проверок прокурор практически повсеместно реализует предостав-
ленное ему право требовать объяснения от должностных лиц соот-
ветствующих органов и учреждений. Как опрос указанных выше ка-
тегорий лиц, так и получение объяснений от должностных лиц долж-
ны производиться по заранее подготовленному плану. При опросе
лиц, образующих специальный контингент органов и учреждений
уголовно-исполнительной системы, предварительного заключения
и психиатрических стационаров, должностных лиц этих учреждений
обычно выясняются обстоятельства совершения конкретных право-
нарушений, ставших известными прокурору. В число задач, в таких
случаях разрешаемых прокурором, как правило, входит установление
события и характера правонарушения, субъекта его совершения, об-
стоятельств, при которых оно было совершено, обстоятельств, усу-
губляющих или смягчающих ответственность лица, совершившего
нарушение закона. Прокурору следует тщательно продумывать так-
тическую сторону опроса, поскольку во многих случаях как подозре-
ваемые, обвиняемые, осужденные, так и должностные лица изоля-
торов временного содержания, следственных изоляторов, исправи-
тельных и воспитательных колоний далеко не всегда заинтересованы
в установлении истины.
Полномочия прокурора по устранению нарушений закона по-
зволяют своевременно и радикально применять меры по восстанов-
лению нарушенных прав обвиняемых, подозреваемых, осужденных,
лиц, содержащихся в психиатрических стационарах, ликвидации
иных негативных последствий нарушений закона, созданию усло-
262
§ 2. Полномочия прокурора
вий нормальной работы органов и учреждений, в которых содер-
жатся названные категории лиц. Учитывая повышенную опасность
нарушений законов в местах предварительного заключения, лише-
ния свободы, психиатрических учреждениях, закон предоставляет
прокурору возможность непосредственного вмешательства в право-
применительную деятельность администрации соответствующих ор-
ганов и учреждений и принятия мер по безотлагательному устране-
нию выявленных нарушений закона. В этой связи следует отметить
заметную роль в укреплении законности в рассматриваемой сфере
права прокурора отменять дисциплинарные взыскания, наложенные
в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных,
право прокурора своим постановлением освобождать названные ка-
тегории лиц из штрафного изолятора, помещений камерного типа,
карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора, и особен-
но права немедленно освобождать каждого содержащегося без за-
конных оснований в учреждениях, исполняющих наказание и меры
принудительного характера, либо незаконно подвергнутого задержа-
нию, предварительному заключению, либо с нарушением закона по-
мещенного в специализированное психиатрическое учреждение. Та-
кого рода решения прокурора обсуждению не подлежат, выбора дру-
гого варианта не предоставляют и исполняются незамедлительно.
Состояние законности в указанных учреждениях непосредст-
венно зависит от эффективности использования прокурором предо-
ставленного ему права требовать от администрации учреждений соз-
дания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных
под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудитель-
ного характера. Отдельные руководители уголовно-исполнительной
системы, в подчинении которой находятся также следственные изо-
ляторы, спокойно относятся к тому явно ненормальному положе-
нию, которое характеризует содержание достаточно большого чис-
ла заключенных под стражу. Прокурор в данной ситуации является,
по существу, единственным органом, который может, не оглядыва-
ясь на исполнительную или представительную власть, требовать и
настаивать на изменении сложившейся ситуации, обеспечении со-
ответствия условий жизни обитателей исправительных учреждений,
следственных изоляторов, психиатрических больниц требованиям
закона.
Эффективными средствами устранения нарушений закона заре-
комендовали себя в практике прокурорского надзора протест и пред-
ставление. Подчас в теории и практике эти акты прокурорского над-
263
Глава / /. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
зора рассматриваются в качестве правовых средств общего надзора,
привлекаемых для решения задач надзора за исполнением законов
администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера, админи-
страциями мест содержания задержанных и заключенных под стра-
жу. Это не совсем точно. Протест и представление в данной отрасли
прокурорского надзора и общем надзоре имеют чисто внешнее сход-
ство. Им свойственны различные сферы применения, они отличают-
ся содержанием решаемых задач. Протест в рассматриваемой отрас-
ли прокурорского надзора по сравнению с обшенадзорным проте-
стом отличается и характером порождаемых правовых последствий.
Протест в порядке общего надзора не влияет на процесс исполнения
опротестованного правового акта, в то время как протест, принесен-
н ы й на акт адм и н истра ци й указа н н ых ор ганов и уч режден и й, пр по-
ста навл и вает его действие.
В случае выявления грубых нарушений закона прокурор выно-
сит мотивированное постановление о направлении соответствую-
щих материалов в следственный орган или орган дознания для ре-
шения вопроса об уголовном преследовании по выявленным фактам
нарушения уголовного законодательства. Установив состав админи-
стративного проступка, прокурор возбуждает производство об адми-
нистративном правонарушении. В последние годы прокуроры вы-
нуждены все чаще прибегать к использованию данных полномочий,
что не может не свидетельствовать о заметном ослаблении режима
законности в органах и учреждениях уголовно-исполнительной си-
стемы.
Предоставленные прокурору права могут обеспечить должный
эффект при надлежащей организации работы прокурора в соот-
ветствующей области. Она прежде всего определяется обоснован-
ным выделением приоритетных направлений надзорной деятель-
ности прокурора. В современных условиях сохраняют актуальность
определенные в свое время специалистами в области прокурорско-
го надзора за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания за-
держанных и заключенных под стражу в качестве ведущих такие на-
правления, как:
•	проведение комплексных проверок соблюдения законности
содержания осужденных, соблюдения их прав и законных
интересов;
264
§ 2. Полномочия прокурора
•	проверка законности правовых актов, издаваемых админи-
страциями названных органов и учреждений;
•	выявление нарушений законности персоналом исправитель-
ных учреждений и следственных изоляторов1.
Вместе с тем, учитывая особенности современной криминоген-
ной обстановки, к ним следует добавить осуществление средствами
прокурорского надзора борьбы с проявлениями коррупции в систе-
ме учрежден и й у гол овно - и спол н ител ьной с и сте м ы, надзор за ис пол -
нением законов, направленных на обеспечение мер социальной и
правовой защиты работающего в них персонала. Очевидно, нужно
уточнить, что проверка законности правовых актов, издаваемых ад-
министрацией, равно как и выявление нарушений законности пер-
соналом следственных изоляторов и исправительных учреждений
применительно к рассматриваемой отрасли прокурорского надзо-
ра осуществляются в том объеме, в каком правовые акты и действия
персонала касаются вопросов помещения, содержания, соблюдения
предписываемых законом условий и порядка содержания, соблюде-
ния прав и законных интересов задержанных, арестованных, осуж-
денных.
Надо сказать, что объем работы прокуроров по надзору за испол-
нением законов в рассматриваемой сфере весьма значителен. В стра-
не насчитывается более семисот исправительных колоний, около
двухсот следственных изоляторов, свыше шестидесяти воспитатель-
ных колоний для несовершеннолетних. В колониях отбывают нака-
зание около восьмисот тысяч человек, в следственных изоляторах
содержится свыше двухсот пятидесяти тысяч человек.
Основной объем работы по надзору выполняют специализиро-
ванные прокуратуры, причем наиболее квалифицированно и резуль-
тативно. Сеть специализированных прокуратур по надзору за испол-
нением законов в исправительных учреждениях нуждается в даль-
нейшем качественном развитии и укреплении.
Определяя ключевые вопросы организации прокурорского над-
зора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний
и в следственных изоляторах, Генеральный прокурор Российской
Федерации называет в качестве одной из главных задач в этой сфе-
ре своевременное выявление, пресечение и предупреждение наруше-
Проблсмы развитии правового статуса российском гцюкуратуры (в условиях пе-
реходного периода). М., 1998. С. 78.
265
Глава Н. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений
ний законности и режима содержания, прав и законных интересов
лиц, находящихся в местах лишения свободы. Рекомендуется про-
верки законности и обоснованности сроков содержания под стражей
проводить не реже одного раза в месяц. Учитывая важное значение
надзора за исполнением законов администрациями исправительных
и воспитательных колоний, следственных изоляторов, прокурорам
субъектов Российской Федерации и их заместителям предписыва-
ется регулярно лично участвовать в проверках. Генеральный проку-
рор Российской Федерации обоснованно предъявляет высокие тре-
бования к профессиональной подготовке прокурорских работников,
умелому использованию ими предоставленных законом полномо-
чий, ориентируя их на последовательное повышение уровня проку-
рорского надзора за исполнением законов администрациями испра-
вительных учреждений, мест предварительного заключения, его по-
стоят гое совершенствование.
Контрольные вопросы
1.	Каковы отличительные черты прокурорского надзора за испол-
нением законов администрациями органов и учреждений, ис-
полняющих наказание и назначаемые судом меры принуди-
тельного характера, администрациями мест содержания задер-
жанных и заключенных под стражу?
2.	Дайте характеристику предмета надзора и полномочий проку-
рора по надзору за исполнением законов администрациями на-
званных выше органов и учреждений.
3.	Назовите законодательные акты и международные договоры,
надзор за соблюдением нормативных положений которых осу-
ществляет прокуратура.
4.	Какие особенности свойственны организации работы прокуро-
ра по надзору за исполнением законов администрациями орга-
нов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые су-
дом меры принудительного характера, администрациями мест
содержания задержанных и заключенных под стражу?
ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА
В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ
УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
В уже далеком и вместе с тем сравнительно недалеком прошлом
(до января 1992 г.) область деятельности прокуратуры, именуемая
ныне как участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел,
называлась надзором за исполнением законов при рассмотрении дел
в судах. Однако произошедшая в последние годы эволюция во взгля-
дах на взаимоотношения прокуратуры и судов привела в конечном
счете к утверждению на законодательном уровне позиции, провоз-
гласившей замену прокурорского надзора за законностью рассмо-
трения дел в судах на участие прокурора в рассмотрении судами уго-
ловных дел. Главный аргумент, использовавшийся для устранения
понятия надзора из стадии судебного рассмотрения уголовных дел
(к нему прибегают и ныне), сводился к утверждению тезиса о том,
что прокуратура не может (не должна) осуществлять надзор за суда-
ми. Тезиса далеко не бесспорного, поскольку каждому мало-мальски
сведущему человеку, не говоря о специалистах, было предельно
ясно, что прокуратура всегда осуществляла надзор нс за судами, а за
законностью рассмотрения дел судами, за исполнением судами за-
конов, устанавливающих процедуру производства по уголовным де-
лам в суде.
Объективности ради нужно отмстить, что при всей бесспорно-
сти особой политико-правовой значимости осуществляемой супом
267
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
функции правосудия, высокого конституционно-правового стату-
са судей, несомненной самостоятельности и процессуальной обо-
собленности судебной власти, суду тем не менее, как любой другой
государственной структуре, решающей ответственные задачи, не-
обходим контроль со стороны. Такой контроль в наиболее последо-
вательной, действенной и, самое главное, — отвечающей интересам
правосудия форме может обеспечить прокурорский надзор. Надзор-
ные функции прокурор, несомненно, выполняет и будет выполнять
в кассационной и надзорной стадиях. Без прокурорского надзора на
этих стадиях зашита прав граждан, интересов общества и государства
не может быть полноценной.
Нельзя игнорировать ведущую роль прокуратуры в обеспечении
действия принципа публичности в уголовном судопроизводстве, ле-
жащего в основе правоохранительной деятельности в Российской
Федерации. Принцип публичности заключает в себе прежде всего
обязательность исполнения требований закона, утверждающих при-
оритет публичных интересов, представляющих собой единый взаи-
мосвязанный сбалансированный комплекс интересов личности, об-
щества, государства. Прямая связь принципа публичности с практи-
кой применения законов указывает на присутствие в механизме его
соблюдения в качестве неотъемлемого звена прокурорского надзо-
ра. Защита публичного интереса отнюдь не означает дискриминации
частного интереса. Хотя данные понятия различны по своему содер-
жанию, социальному наполнению, тем не менее не в их противопо-
ставлении, а в гармоничном сочетании заложена стабильность в об-
ществе. Публичный интерес в уголовном судопроизводстве выра-
жает охраняемый законом интерес в создании обстановки реальной
защиты прав личности, всеобщего утверждения обстановки неотвра-
тимости уголовного наказания за совершение преступлений, в обес-
печении такой судебной практики, при которой ни один невинов-
ный не был бы незаконно осужден и ни один виновный не избежал
бы приговора суда. Вследствие данных обстоятельств участие проку-
рорского надзора в защите публичного интереса в уголовном судо-
производстве и особенно на его судебных стадиях в силу специфики
решаемых задач и средств их решения представляется, безусловно,
необходимым. Мнение многих судей, в частности районного звена,
тоже сводится к тому, что прокурорский надзор в стадии судебного
разбирательства нужен.
По своему процессуальному положению прокурор, участвующий
в рассмотрении дела, является стороной. В соответствии с Федераль-
268
/. Прокурор в суде первой инстанции
ным законом «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляя
уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве го-
сударственного обвинителя. Другой стороной в процессе выступает
защита. При равенстве процессуальных прав сторон прокурор, буду-
чи представителем государства, поддерживая от имени государства
обвинение, как сторона имеет принципиальные отличия от другой
стороны не только по представляемым интересам, что вполне зако-
номерно, но по ряду других параметров.
Прокурор самостоятелен в определении своей позиции по всем
вопросам, разрешаемым в ходе судебного разбирательства. Он не свя-
зан выводами обвинительного заключения или обвинительного акта.
Для него недействительны никакие указания на этот счет со стороны
его руководства — прямого или вышестоящего. Процессуальная са-
мостоятельность прокурора в суде — один из важнейших принципов,
который подлежит обязательному соблюдению. Для прокурора глав-
ное значение имеет оценка обстоятельств дела, доказательств, рас-
смотренных в судебном заседании. Адвокат связан позицией подсу-
димого и не вправе проводить линию, идущую с ней вразрез либо
в каком-то отношении отклоняющуюся от нее.
Прокурор обязан отказаться от обвинения, если обвинение,
предъявленное подсудимому, в суде не нашло подтверждения. На
неукоснительное соблюдение данного требования постоянно обра-
щается внимание в организационно-распорядительных документах
Генерального прокурора Российской Федерации. Алвокат отказать-
ся от защиты не имеет права. Он обязан использовать все указанные
в законе средства защиты подсудимого и осуществлять защиту до за-
вершения судебного процесса.
Прокурор в силу должностного положения обязан следить за точ-
ным и неуклонным соблюдением законности во всех сферах право-
применительной деятельности и от выполнения данной обязанности
в судебных стадиях уголовного судопроизводства, очевидно, также
не освобожден. Реагирование прокурора на нарушения закона, допу-
щенные в ходе судебного разбирательства, как кажется, не уклады-
вается в рамки только понятия «участия» в рассмотрении дел. Здесь
его действия несут на себе явно выраженную печать представляемого
им надзорного органа. В отличие от прокурора адвокат может впол-
не индифферетно относиться к нарушениям процессуального зако-
нодательства. Он в состоянии, причем будучи нередко убежденным
в своей абсолютной правоте, не обращать внимание суда на наруше-
ния закона, если это противоречит интересам защиты подсудимого.
269
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
К тому же во многих случаях ему тактически выгодно, чтобы нару-
шения закона остались вне поля зрения суда. На последующих эта-
пах (например, в судебных прениях) или стадиях (кассационного,
надзорного производств) он может использовать допущенные нару-
шения в интересах своего подзащитного. Опытные, высококвалифи-
цированные адвокаты к подобным уловкам, как правило, не прибе-
гают, предпочитая опираться в своих выводах на профессионально
выверенный глубокий анализ доказательств. Однако адвокаты от-
кровенно слабые, не имеющие данных для выполнения миссии ад-
воката и в особенности недобросовестные, редко упускают подоб-
ную возможность для подкрепления избранной линии защиты.
Прокурор в своих действиях в суде исходит в первую очередь из
интересов законности, точного следования требованиям закона. У
адвоката на первом плане интересы подсудимого, стремление всеми
доступными способами добиться максимально возможного смягче-
ния наказания подзащитного (в оптимальном варианте оправдания),
даже в тех случаях, когда характер преступления и обстоятельства
дела не дают для этого никаких оснований.
Прокурор обязан быть объективным и беспристрастным. Он
должен учитывать все возможные судебные версии. Для прокурора
в равной степени важно добиться как осуждения виновного при до-
казанности вины, так и оправдания невиновного, когда нет основа-
ний для обвинительного приговора. Адвокату же часто приходится
исходить из версии, предложенной подсудимым, или придерживать-
ся той, которая подсудимому представляется наиболее приемлемой.
Адвокат не может быть защитником двух обвиняемых, если ин-
тересы одного противоречат интересам другого. Дня участия проку-
рора данное обстоятельство не имеет принципиального значения.
Будучи самостоятельным субъектом уголовного процесса, опре-
деляя свою позицию в суде на основании закона и внутреннего убеж-
дения, прокурор в то же время должен строго соблюдать установлен-
ный порядок слушания дела в суде. Прокурор обязан явиться в суд
в назначенное время. Факты неявки по неуважительным причинам
доводятся судом до сведения вышестоящего прокурора (руководи-
теля прокуратуры, если речь идет о помощнике прокурора). Проку-
рор в ходе судебного заседания обязан точно следовать всем осно-
ванным на законе указаниям и обращениям суда. В настоящее время
согласно действующему законодательству по всем уголовным делам
публичного и частно-публичного обвинения участие государствен-
ного обвинителя в судебном разбирательстве обязательно. Допусти-
270
/. Прокурор в суде первой инстанции
мо участие прокурора в судебном разбирательстве дел частного об-
винения, когда они приобретают публичную окраску, привлекают
внимание широкой общественности, а также, как рекомендует Ге-
неральная прокуратура Российской Федерации, если уголовное дело
было возбуждено следователем либо дознавателем (с согласия проку-
рора). В соответствии с УПК Российской Федерации в качестве госу-
дарственного обвинителя может выступать только наделенное соот-
ветствующими полномочиями федеральным законом должностное
лицо прокуратуры, поддерживающее от имени государстве! государ-
ственное обвинение в суде по уголовному делу. Установленная зако-
ном обязательность стопроцентного поддержания государственного
обвинения по делам публичного и частно-публичного обвинения
породила ряд сложных проблем в деятельности прокуратуры, прежде
всего связанных с кадровым обеспечением данного участка работы
прокуроров. В свое время, в преддверии произошедших изменений
уголовно-процессуального законодательства, учеными было подсчи-
тано, что для обеспечения участия государственных обвинителей по
всем делам (кроме дел частного обвинения) требовалось увеличение
штатов органов прокуратуры на 12 тыс. единиц. В результате орга-
низационных мероприятий, предпринятых Генеральной прокурату-
рой Российской Федерации, и осуществленных государством мер по
увеличению штатной численности органов прокуратуры требование
закона об обязательном участии в судебном разбирательстве госу-
дарственного обвинителя прокурорской системой выполняется не-
укоснительно, хотя подчас прокурорам приходится сталкиваться и с
экстремальными ситуациями.
Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел Генеральной
прокуратурой Российской Федерации считается одним из приори-
тетных направлений деятельности органов прокуратуры и вместе с
тем первостепенной служебной обязанностью всех прокурорских ра-
ботников.
Генеральный прокурор ориентирует подчиненных ему прокуро-
ров на обеспечение высокого уровня поддержания государственного
обвинения, которое должно максимально полно способствовать
установлению судом истины, необходимой для вынесения законно-
го, обоснованного и справедливого решения. Генеральным прокуро-
ром Российской Федерации уделяется серьезное внимание вопросам
участия прокурора в рассмотрении уголовных дел апелляционной,
кассационной и надзорной инстанциями. Учитывая трудности, с ко-
торыми приходится сталкиваться государственным обвинителям, не
271
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
имеющим достаточного опыта на этом сложном поприще, в норма-
тивных актах и практике Генеральной прокуратуры Российской Фе-
дерации отводится значительное место мероприятиям по совершен-
ствованию профессионального мастерства прокуроров.
Поддержание государственного обвинения относится к тем ви-
дам прокурорской деятельности, которые требуют особенно высоко-
го уровня профессиональной подготовки прокуроров. Участие про-
курора при рассмотрении судом конкретного дела — это тяжелый,
напряженный труд, требующий максимальной отдачи. Помимо хо-
рошего знания закона, всех материалов дела, прокурору нужно об-
ладать способностью быстрого реагирования на те изменения си-
туации, которые так нередки в суде. Он должен обладать большой
выдержкой, спокойно и уверенно, используя предоставленные ему
полномочия, принимать участие в судебном следствии, прениях сто-
рон.
Хотелось бы специально отметить, что государственное обвине-
ние в лице прокуроров в судах России появилось значительно поз-
же, чем в друшх европейских странах. Эго произошло после Судеб-
ной реформы 1864 г., что, однако, не помешало довольно быстро и
с достоинством войти государственным обвинителям в российскую
правовую действительность. В России сложился особый тип госу-
дарственного обвинителя, лишенный позы, не склонный к униже-
нию лиц, оказавшихся на скамье подсудимых, следующий голосу
закона, разума и совести, рассудительно и беспристрастно стремя-
щийся к поиску и утверждению истины. Известный судебный дея-
тель А.Ф. Кони вовсе не случайно выделял в качестве черт русского
типа обвинителей такие, как: спокойствие, отсутствие личного озло-
бления против подсудимого, опрятность приемов обвинения, чуж-
дая возбуждения страстей и искажения данных дела манера поведе-
ния, отсутствие лицедейства в голосе, в жесте и способе держать себя
в суде. Традиции сложившегося в результате проведения Судебной
реформы 1864 г. корпуса государственных обвинителей сохраняют-
ся на протяжении всего времени деятельности прокуратуры России
вплоть до наших дней.
Генеральный прокурор Российской Федерации, определяя за-
дачи прокуроров — государственных обвинителей, обращает особое
внимание на необходимость соблюдения объективности, постоянное
повышение профессионализма, активности при осуществлении об-
винительной функции. При этом подчеркивается, что деятельность
государственного обвинителя не должна ограничиваться только уго-
272
/. Прокурор в суде первой инстанции
ловным преследованием. Она должна последовательно и органично
сочетаться с защитой прав и интересов граждан и в первую очередь
жертв преступлений.
Работа государственного обвинителя строится с учетом общих
условий судебного разбирательства уголовных дел в суде первой ин-
станции и прежде всего соблюдения требований непосредственно-
сти, устности и непрерывности, равенства прав граждан перед зако-
ном и судом, гласности. В случае назначения судьей предваритель-
ного слушания (оно проводится в порядке, установленном гл. 34
УПК РФ) прокурор обязан принять участие в судебном заседании,
поскольку в ходе предварительного слушания рассматриваются во-
просы, имеющие прямое отношение к реализации функции госу-
дарственного обвинения. Обязательность участия относится прежде
всего к ситуациям, когда основанием назначения предварительно-
го слушания является наличие ходатайств защиты об исключении
доказательств. Кроме того, в ходе предварительного слушания мо-
жет решаться и вопрос о возвращении уголовного дела прокурору
по одному из оснований, названных в ч. 1 ст. 237 УПК Российской
Федерации (составление обвинительного заключения с нарушением
процессуальных требований, невручение копии обвинительного за-
ключения обвиняемому и др.). Подчас оценка таких оснований про-
изводится с формальных позиций, поэтому участие прокурора в су-
дебном заседании, на котором решаются вопросы, имеющие важное
процессуальное значение, является объективно необходимым.
Прокурор, участвующий в деле, определяет содержание и такти-
ку своих действий в суде исходя из особенностей каждого этапа су-
допроизводства: подготовительной части судебного заседания, су-
дебного следствия, судебных прений, постановления приговора. Для
этого государственный обвинительдолжен профессионально грамот-
но и в полном объеме использовать предоставленные ему полномо-
чия. Они установлены уголовно-процессуальным законодательством
и в исчерпывающем виде представлены в УПК Российской Федера-
ции. Непосредственно полномочиям прокурора в судебных стадиях
посвящены его ст. 37, 246. Полномочия прокурора реализуются в со-
ответствующих формах его участия в судебном разбирательстве. На-
зовем основные из них.
Мнение прокурора — одна из важнейших форм участия прокуро-
ра в рассмотрении судом уголовных дел. Высказывая мнение, проку-
рор формулирует свою позицию по отношению к интересующим суд
вопросам. Мнение прокурора излагается прежде всего по существу
273
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
предъявленного обвинения, а также по другим вопросам, возникаю-
щим в подготовительной части судебного заседания, в ходе судебно-
го следствия. В подготовительной части судебного заседания проку-
рором, в частности, высказывается мнение по одному из главных во-
просов — о возможности разбирательства дела при неявке кого-либо
из участников судебного разбирательства (к ним относятся: подсуди-
мый, его защитник, потерпевший, гражданский истец, гражданский
ответчик или их представители), кроме того, высказывается мнение
о возможности удовлетворения судом заявленных ходатайств. Мне-
ние прокурора, произносимое им в процессе судебного следствия,
может относиться, так же как и подготовительной части, к вопросам
удовлетворения ходатайств участников уголовного судопроизводства
(если ходатайство заявлено в ходе судебного слушания дела), к дру-
гим вопросам, касающимся порядка производства судебного след-
ствия, применения мер воздействия к лицам, неподобающим об-
разом ведущих себя в судебном заседании. Мнение прокурора вы-
ясняется при разрешении судом вопроса об удовлетворении просьб
допрошенных свидетелей об их удалении из зала судебного заседа-
ния до окончания судебного следствия. Мнение прокурора требует-
ся при определении вопросов эксперту при производстве эксперти-
зы в суде и др.
Заключение прокурора — ранее действовавшая форма участия
в судебном разбирательстве, свойственная только государственному
обвинителю. Никто из других участников процесса ее использовать
не мог. Будучи мотивированным, со ссылкой на соответствующий
закон ответом прокурора на поставленный судом вопрос, выражаю-
щим единственно возможный, по его мнению, вариант решения, за-
ключение прокурора, разумеется, нс имело обязательной силы. Тот
факт, что суды в большинстве случаев соглашались с прокурором, не
свидетельствовал о его директивном характере, а, скорее, говорил о
взвешенности и убедительности высказываемого прокурором мне-
ния в тех случаях, когда он ответственно подходил к его формиро-
ванию, как это и должно быть в прокурорской практике. Выслушав
заключение прокурора, суд, однако, мог принять и решение, не со-
впадающее с его позицией. Исходя из специфики роли прокурора
в судебном разбирательстве уголовных дел данное полномочие мож-
но было бы с очевидной пользой для правосудия восстановить в пол-
ном объеме, по крайней мерс в суде первой инстанции. Сейчас оно
применяется в уголовном процессе лишь в качестве итогового доку-
мента прокурора, констатирующего наличие оснований возобнов-
274
/. Прокурор в суде первой инстанции
ления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь от-
крывшихся обстоятельств.
Ходатайство прокурора — обращение прокурора к суду о попол-
нении доказательственной базы, производстве конкретных процес-
суальных действий, выполнении иных действий, имеющих значение
для принятия судом законного, обоснованного и справедливого ре-
шения. Прокурор вправе заявить ходатайства: о вызове новых сви-
детелей, об истребовании вещественных доказательств, приобщении
к делу документов, вызове ранее не фигурировавших в деле экспер-
тов и специалистов, о дополнении судебного следствия перед объяв-
лением председательствующим о его завершении. Как участник уго-
ловного судопроизводства, представляющий одну из сторон в деле,
прокурор наделен правом заявить ходатайство об исключении дока-
зательств, влекущее назначение судом предварительного слушания.
По окончании прений сторон, но до удаления суда в совещательную
комнату прокурор может заявить ходатайство о возобновлении су-
дебного следствия. Каждое свое ходатайство прокурор должен обо-
сновать.
Предложение может высказываться прокурором в отношении по-
рядка исследования доказательств в ходе судебного следствия, т.е. о
последовательности представления доказательств, которые он, как
сторона обвинения, называет первым. Серьезной формой участия
прокурора в роли государственного обвинителя выступают его пред-
ложения о применении уголовного закона и назначении подсудимо-
му наказания.
Непосредственное участие в производстве судебно-следственных
действий. Прокурор — активный участник процесса. Ему принад-
лежит ведущая роль в осуществлении уголовного преследования,
которая наиболее последовательно и зримо проявляется именно
в стадии судебного разбирательства. Практически во всех судебно-
следственных действиях он принимает участие: в допросе подсуди-
мого, свидетелей, экспертов, потерпевших, осмотре местности и по-
мещений, вещественных доказательств.
По инициативе прокурора в любой момент судебного следствия,
полностью или частично, могут быть оглашены приобщенные к делу
документы.
Отказ от обвинения допустим, если представленные доказатель-
ства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение. Отказ
может быть полным, когда прокурор — государственный обвинитель
приходит к обоснованному выводу о недоказанности обвинения,
275
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
либо частичным, когда обвинение оказалось не подтвержденным
в какой-либо его части. К принятию решения об отказе от обвине-
ния (как полностью, так и частично) прокурор должен подходить
предельно ответственно, памятуя о его серьезных правовых послед-
ствиях. В этой связи отказ должен быть глубоко и всесторонне моти-
вированным, строиться с учетом мнения потерпевшего. Ныне часто
наблюдаемые факты изменения показаний в суде свидетелями, по-
терпевшими требуют тщательного выяснения их причин. Если они
вызваны давлением со стороны обвиняемого на указанных лиц, со-
ответствующим образом должна строиться опенка таких показаний.
Отказ от обвинения (полностью или частично) может быть заявлен
прокурором только после исследования в суде доказательств в пол-
ном объеме.
Речь государственного обвинителя^ как ()юрма участия прокуро-
ра в судебном разбирательстве уголовных дел, требует от прокуро-
ра большого напряжения, собранности, тщательной подготовки к ее
произнесению. Это не значит, что текст речи составляется заранее.
Ни один опытный прокурор, зная высокий динамизм ситуаций, ха-
рактеризующих судебное разбирательство, полного текста не гото-
вит. Фиксируются, главным образом, наиболее важные тезисы, вы-
воды, основанные на анализе исследованных судом доказательств,
выдержки из показаний допрошенных в ходе судебного следствия
лиц, из оглашенных протоколов следственных действий, иных до-
кументов, излагается характеристика доказательств, суть предложе-
ний по тем вопросам, решение которых прокурор обязан предложить
в своей речи. Многие судебные деятели совершенно справедливо от-
рицательно относились к зачитыванию текста готовой речи. Извест-
ный судебный оратор времен Реформы 1864 г. товарищ прокурора
Московского окружного суда В.Ф. Громницкий полагал, например,
что написанные заранее речи «гладки и стройны, но бледны, безжиз-
ненны и не производят должного впечатления; это блеск, но не свет
и тепло; это красивый букет искусственных цветов, но с запахом бу-
маги и клея».
Какого-либо стереотипа в построении обвинительной речи
не существует, да и не может существовать. «Говорящий судья»
(А.Ф. Кони) — прокурор сам, основываясь на конкретных материалах
дела, строго индивидуально подходя к освещению обстоятельств со-
вершенного преступления и доказательств вины подсудимого, опре-
деляет ее структуру и содержание. В соответствии со сложившейся
практикой речь прокурора — государственного обвинителя состоит
276
/. Прокурор в суде первой инстанции
как бы из трех частей. В первой (вводной) содержится характеристи-
ка обстоятельств совершенного преступления, приводятся данные о
том, кем, когда и что было совершено1. Вторая часть включает анализ
доказательств, уличающих подсудимого в совершении инкримини-
руемого ему деяния, его правовую оценку (квалификацию деяния по
уголовному законодательству). Здесь же дается характеристика лич-
ности подсудимого, приводятся смягчающие и отягчающие вину об-
стоятельства. В третьей (заключительной) части прокурор высказы-
вает предложение о мере наказания, которое должно быть назначено
подсудимому, виде исправительного учреждения с соответствующим
режимом, который должен быть определен подсудимому, если про-
курор просит назначить наказание в виде лишения свободы, о разме-
ре возмещения причиненного ущерба, о том, каким образом должен
быть разрешен гражданский иск (если он был заявлен), о судьбе ве-
щественных доказательств.
Реплика прокурора. Согласно ст. 5 УПК Российской Федерации
репликой является замечание участника прений сторон относитель-
но сказанного в речах других участников. Но по существу реплика
прокурора может представлять собой его повторное выступление
в судебных прениях по поводу сказанного в речах защитника или
подсудимого (если защитник в судебном заседании не выступает),
гражданского истца и гражданского ответчика или их представите-
лей. Опытные прокуроры крайне редко пользуются правом реплики.
Квалифицированный, ответственно относящийся к делу обвинитель
предусматривает все возможные варианты освещения обстоятельств
Подчас в специальной литературе акцентируется внимание на том. что всту-
пление (вводная часть) призвано решать такие задачи, как овладение внимани-
ем слушателей, достижение расположения их к обвинителю, завоевание их до-
верия и т.п. Это не совсем так. Задачей вступления является раскрытие общей
характеристики преступления, его социально-правовой оценки, обозначение
главных особенностей деяния, что в своей совокупности должно позволить полу-
чить прежде всего судьям, присяжным заседателям основанное на исследованных
в суде материалах достоверное представление о существе тела и гать возможность
обвинителю перейти к обоснованию зафиксированных в таком введении соот-
ветствующих положений на основе предлагаемого в обвинительной речи анализа
доказательств и затем к <|юрмулироваиию конечных выводов. Нельзя игнориро-
вать тот факт, чт о государственный обвинитель — оратор, но оратор особою рода,
для которого логика изложения стоит выше его эмоциональной стороны, хотя ее
значение в практике госуцарственного обвинения, естественно, не hi норируется.
и эмоциональный компонент всегда присутствует в речи обвинителя в разумных
пределах.
277
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
в речах участников судебных прений и в своей речи заблаговременно
(он выступает первым) нейтрализует нежелательные моменты, ко-
торые можно ожидать от последующих ораторов. Прокурор должен
в полной мере отдавать отчет в том, что его положение особое. Он
является представителем государства и потому должен быть мудрым
и справедливым, проявлять обстоятельность в своих суждениях, все-
ми своими дейс гвиями способствовать созданию в суде такой атмос-
феры, которая не допускала бы ни малейших проявлений беззако-
ния. На реплики могут его подвигнуть только обстоятельства экстра-
ординарные, которые он не мог и по всем нормальным меркам не
должен был предвидеть.
Имеются и дру] ие формы участия прокурора.
§ 2. Особенности участия прокурора
в рассмотрении уголовных дел
судом присяжных
Суд присяжных в Российской Федерации возрожден в России
Законом Российской Федерации от 16 июля 1993 г.1, которым УПК
РСФСР был дополнен разделом X «Производство в суде присяж-
ных». В действующем законодательстве особенности производства
в суде с участием присяжных заседателей регламентируется норма-
ми раздела XII УПК Российской Федерации. На момент введения
в действие УПК Российской Федерации в суде с участием присяж-
ных заседателей могли рассматриваться уголовные дела, подсудные
верховному суду республики, краевому или областному суду, суду
города федерального значения, суду автономной области и суду ав-
тономного округа, то есть уголовные дела о преступлениях, преду-
смотренных ч. 2 ст. 105. ч. 3 ст. 126. ч. 3 ст. 131. ч. 3 ст. 152, ч. 2 и 3
сз. 205, ст. 206, ч. 3 ст. 208, ч. 3 ст. 269, ч. 3 и 4 ст. 275—279, 281, ч. 2 и
3 ст. 290, ст. 294-302, ч. 2 и 3 ст. 303, ст. 304, 305, 316, 317, ч. 2 ст. 318,
ч. 3 ст. 321, ч. 2 ст. 322, ст. 353-358. ч. 1 и 2 ст. 359 и ст. 360 УК РФ.
Ныне в данный перечень не входят уголовные дела о преступлениях,
квалифицируемых как терроризм (ст. 205 УК РФ), захват заложни-
ка (ст. 206 УК РФ, части вторая—четвертая), организация массовых
беспорядков (ст. 212 УК РФ, часть первая), государственная измена
ВВС РФ. 1993. №33. С1 1313.
278
£ 2 Особенности участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судом присяжных
(ст. 275 УК РФ), шпионаж (ст. 276 УК РФ), насильственный захват
власти (ст. 278 УК РФ), вооруженный мятеж (ст. 279 УК РФ), дивер-
сия (ст. 281 УК РФ). Рассмотрение уголовных дел в суде с участием
присяжных заседателей осуществляется не иначе как по ходатайству
обвиняемого, а если обвиняемых несколько — по ходатайству хотя
бы одного из них о рассмотрении уголовного дела судом в данном
составе.
Особенности участия прокурора в суде присяжных обусловлены
максимальной полнотой выраженности в их деятельности состяза-
тельного начала. Именно здесь впервые в уголовном процессуаль-
ном законодательстве Российской Федерации было признано в рав-
ной степени обязательным участие по всем уголовным делам защит-
ника и государственного обвинителя, а также заработало правило
о том, что полный или частичный отказ прокурора от обвинения
влечет прекращение дела полностью или в соответствующей части.
В суде присяжных должно реально и неукоснительно обеспечивать-
ся равенство прав сторон. Самому суду должны быть присуши объ-
ективность и беспристрастность.
Формы участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судом
присяжных зависят от особенностей порядка рассмотрения уголов-
ных дел на его двух основных стадиях: предварительного слушания
(ст. 325 УПК РФ) и разбирательства дела судом присяжных (ст. 324,
326—353 УПК РФ). Предварительное слушание в суде с участием
присяжных проводится в порядке, установленном гл. 34 УПК Рос-
сийской Федерации с учетом требований ст. 325 УПК Российской
Федерации. Деятельность прокурора в данной стадии определяется
обшими правилами и особенностями, присущими производству с
участием присяжных.
По делам, подлежащим рассмотрению судом с участием присяж-
ных заседателей, на этапе предварительного слушания производится
проверка законности и обоснованности принятия дела к производ-
ству именно судом присяжных. Его итог — вынесение судьей реше-
ния о назначении уголовного дела к слушанию либо иного решения,
предусмотренного ст. 325 УПК Российской Федерации. В ходе пред-
варительного слушания выясняются, в частности, такие вопросы,
как:
•	имеется ли ходатайство обвиняемого о рассмотрении его дела
судом присяжных и подтверждает ли он его;
279
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
•	если обвиняется несколько лиц, имеется ли ходатайство о
рассмотрении дела судом присяжных хотя бы от одного об-
виняемого;
•	подлежат ли удовлетворению заявленные в ходе предвари-
тельного слушания ходатайства: государственного обвините-
ля, потерпевшего, обвиняемого, его защитника, а также иные
ходатайства.
Прокурор принимает участие в предварительном слушании пу-
тем выражения своего мнения в тех случаях, когда это необходимо, и
путем заявления соответствующих ходатайств.
Достаточно характерные особенности отличают участие проку-
рора в разбирательстве судом присяжных уголовных дел. Среди них
в первую очередь назовем следующие.
Участие в отборе присяжных заседателей в суде. Присяжными за-
седателями могут быть лица, отвечающие определенным требовани-
ям, установленным законом. Прокурор принимает участие в опро-
се кандидатов в присяжные заседатели, пользуется правом задать
им вопросы, связанные с выяснением обстоятельств о соответствии
кандидатов в присяжные заседатели этим требованием, участвует
в обсуждении каждого кандидата. При наличии у прокурора данных,
препятствующих конкретному присяжному заседателю войти в кол-
легию присяжных по рассматриваемому делу, он использует свое
право заявить мотивированное ходатайство об отводе заседателя.
Прокурор наделен правом немотивированного отвода двух при-
сяжных заседателей. А.Ф. Кони, как известно, скептически относил-
ся к праву отвода прокурором присяжных заседателей, которое су-
ществовало в судах дореволюционной России, считая, что это мо-
жет негативно сказаться на репутации государственного обвинителя.
Чрезмерная щепетильность, как представляется, в данном случае из-
лишня. Прокурор в суде присяжных может и должен использовать
данное право, руководствуясь интересами вынесения судом справед-
ливого приговора. Эго тем более необходимо потому, что прокурор
согласовывает свою позицию по данному вопросу с другими участ-
никами уголовного судопроизводства со стороны обвинения.
Государственный обвинитель в суде присяжных вправе своим за-
явлением обратить внимание председательствующего на тенденци-
озность состава коллегии присяжных, способную помешать им вы-
нести объективный вердикт. Прокурор наделен правом высказать
мнение по заявлениям других участников процесса о тенденциозно-
280
£ 2 Особенности участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судом присяжных
сти состава коллегии присяжных. Использование названных полно-
мочий возможно до приведения присяжных заседателей к присяге.
Участие прокурора на этапе судебного следствия в суде присяжных.
В отличие от общего порядка рассмотрения дел судами, где оно со-
гласно принятым правилам начинается с изложения государствен-
ным обвинителем предъявленного подсудимому обвинения (ст. 273
УПК Российской Федерации), в суде с участием присяжных проку-
рор делает вступительное заявление, в котором освещает существо
предъявленного обвинения и формулирует предложение о порядке
исследования представленных им доказательств. Во вступительном
заявлении прокурора не упоминаются факты судимости, признания
подсудимого хроническим алкоголиком или наркоманом, а также
иные сведения, способные вызвать негативное отношение присяж-
ных к подсудимому. Закон в данном случае заботится о том, чтобы
присяжные заседатели исходили исключительно из фактических об-
стоятельств дела, чтобы они не подпали пол влияние сведений о пре-
досудительном, и прежде всего, уголовном прошлом подсудимого.
В ходе судебного следствия прокурор выступает в качестве сто-
роны обвинения, используя полномочия, которыми он наделен в су-
дебном разбирательстве, осуществляемом в общем порядке. Как го-
сударственный обвинитель прокурор в суде с участием присяжных
заседателей может заявить ходатайство о признании доказательств
недопустимыми. При возникновении вопроса о недопустимости
доказательств по инициативе других участников судопроизводства
прокурор высказывает мнение о возможности их исключения из ма-
териалов дела. При этом учитывается, что обсуждение и разрешение
ходатайств такого рода происходит в отсутствие присяжных заседа-
телей.
Судебные прения. Произнесение прокурором обвинительной
речи, пожалуй, самый трудный момент для прокурора в суде присяж-
ных. Речь прокурора адресуется прежде всего присяжным заседате-
лям, которые не являются юристами. Они воспринимают и оценива-
ют все происходящее в суде в значительной мере не только (а подчас
и не столько) разумом, сколько под влиянием эмоций. Они не вос-
принимают правовую подоплеку дела так, как ее воспринимают про-
фессиональные правоведы.
Речь государственного обвинителя в силу указанных обстоя-
тельств должна быть яркой, понятной, убедительной, легко доступ-
ной для восприятия всеми участниками процесса и вместе с тем ло-
281
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
гичной и глубоко аргументированной, безупречной в правовом от-
ношении.
Для выполнения роли государственного обвинителя в суде при-
сяжных, помимо высокой профессиональной подготовки, нужны не-
заурядные ораторские данные. Прокурору надо делом, точнее, умно
и эмоционально выстроенными словами, доказать присяжным не-
обходимость вынесения такого вердикта, который был бы объектив-
ным и справедливым, а председательствующему судье помочь поста-
новить обоснованный приговор.
Немногие прокуроры в первый период функционирования су-
дов присяжных оказались готовыми к выполнению сложной и от-
ветственной миссии государственного обвинителя. Характерный для
того времени высокий процент оправдательных приговоров, когда
такие решения явно не соответствовали имеющейся доказатель-
ственной базе, в определенной мере был обусловлен слабостью сти-
ля обвинения. Не случайно в директивных документах и методиче-
ских рекомендациях Генеральной прокуратуры Российской Феде-
рации последовательно проводится мысль о том, чтобы в качестве
государственных обвинителей в суде присяжных выступали специ-
ально подготовленные прокуроры, обладающие навыками оратор-
ского мастерства и, безусловно, имеющие высокую квалификацию и
надлежащий опыт профессиональной деятельности.
Требования, предъявляемые к речи государственного обвините-
ля в суде присяжных в прениях, проводимых после окончания судеб-
ного следствия, в целом те же, что и при общем порядке судебного
разбирательства. Однако есть существенная особенность, касающа-
яся ее содержания. Прокурор не вправе в своей речи упоминать об-
стоятельства, которые рассматриваются после вынесения вердикта
без участия присяжных заседателей. Это обстоятельства, связанные
с правовой стороной дела, требующие для высказывания суждений о
них профессиональной юридической подготовки и которых присяж-
ные заседатели не должны касаться. Прокурор имеет также право на
реплику.
При постановке председательствующим вопросов, подлежащих
разрешению коллегией присяжных заседателей, прокурор может
предложить свои поправки к ним.
И, наконец, еще одной важной формой участия прокурора в рас-
смотрении уголовного дела является выступление государственного
обвинителя при обсуждении вердикта коллегии присяжных заседате-
лей. В выступлении получает выражение позиция прокурора по во-
282
$ 3. Деятельность прокурора в стадиях кассационного и надзорного производств
просам, связанным с юридическими последствиями вердикта. Речь
идет о правовой оценке (квалификации) содеянного подсудимым,
виде и мере наказания, которое должно быть ему назначено, другие
вопросы права, подлежащие разрешению судом при постановлении
приговора.
§ 3. Деятельность прокурора
в стадиях кассационного
и надзорного производств
Рассмотрение судебных приговоров, определений и постановле-
ний в кассационном порядке и в порядке надзора служит средством
устранения судебных ошибок, важнейшей и незаменимой гаранти-
ей восстановления прав граждан, нарушение которых повлекли не-
законные, необоснованные или несправедливые судебные решения.
Деятельность прокурора в стадиях кассационного и надзорного про-
изводств имеет отчетливо выраженную связь с реализацией нал юр-
ной функции прокуратуры в уголовном судопроизводстве.
В кассационном порядке обжалуются не вступившие в законную
силу приговоры и дру| ие решения суда первой инстанции. В связи
с созданием института мировых сулей кассационному обжалованию
также подлежат приговоры (постановления) суда апелляционной
инстанции1. Обращение прокурора именуется кассационным пред-
ставлением. Замена представлением в Уголовно-процессуальном
кодексе Российской Федерации акта прокурора, называвшегося до
того протестом, мотивировалось, главным образом, тем, что понятие
протеста противоречит принципам равноправия сторон и состяза-
тельности. При этом, однако, фактически был проигнорирован над-
зорный аспект деятельности прокурора. Принесение кассационного
представления является не только правом, но и обязанностью проку-
рора. Представление может быть принесено на любое решение суда
первой и апелляционной инстанций, вплоть до приговора Верховно-
го Суда Российской Федерации, кроме вынесенных в ходе судебного
разбирательства определений и постановлений: о порядке исслсдо-
Участие прокурора в рассмотрении уголовного дела судом апелляционной ин-
станции. которое производится по правилам слушания «ела судом первой ин-
станции, существенной специфики нс имеет, и но этой причине лот участок ра-
боты прокурора здесь нс исслсдус гея.
283
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
вания доказательств; об удовлетворении или отклонении ходатайств
участников судебного разбирательства; о мерах обеспечения порядка
в зале судебного заседания, за исключением решений о наложении
денежного взыскания.
Порядок принесения представления прокурором на судебное ре-
шение по конкретному уголовному делу определяется ст. 354, 355
УПК Российской Федерации и Федеральным законом «О прокура-
туре Российской Федерации». Первоначально УПК Российской Фе-
дерации наделил правом принесения представления из числа долж-
ностных лиц органов прокуратуры только государственного обви-
нителя. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. такое право было
предоставлено также вышестоящему прокурору, что является, безу-
словно, правильным. По смыслу закона вышестоящим прокурором
признается как руководитель вышестоящей прокуратуры, так и ру-
ководитель прокуратуры, в подчинении которого находится государ-
ственный обвинитель. Выполнение требования закона об обжалова-
нии в кассационном порядке каждого незаконного, несправедивого
или необоснованного приговора всегда было делом сложным. Введе-
ние обязательности участия государственного обвинителя в рассмо-
трении всех, за исключением дел частного обвинения, уголовных дел
несколько облегчает решение этой задачи, поскольку позволяет про-
курору иметь дело не с отсроченной информацией и получать ее без
промедления. В былые времена приходилось предпринимать недю-
жинные усилия для того, чтобы каждое уголовное дело, рассмотрен-
ное без участия государственного обвинителя, не прошло мимо вни-
мания прокурора, чтобы во всех случаях была обеспечена его соот-
ветствующая проверка со стороны прокуратуры. Многое зависело от
прокурорских работников, занятых поддержанием государственного
обвинения в суде. Они должны были предельно внимательно отно-
ситься к выполнению данной задачи, безотлагательно информиро-
вать руководителей прокуратуры о каждом деле, судебное решение
по которому у них вызвало сомнение в его законности и обоснован-
ности. Сейчас об этом можно не думать. Значительное кадровое уси-
ление корпуса государственных обвинителей обеспечивает возмож-
ность кассационного обжалования судебных решений практически
по каждому заслуживающему того уголовному делу.
В своих выводах о незаконности, необоснованности или не-
справедливости приговора прокурор исходит из имеющихся на
этот счет указаний уголовно-процессуального закона. Приговор
считается незаконным, необоснованным или несправедливым,
284
$ 3. Деятельность прокурора в стадиях кассационного и надзорного производств
если судебное следствие было односторонним и неполным, выво-
ды суда, изложенные в приговоре, не соответствуют фактическим
обстоятельствам, по делу было допущено существенное наруше-
ние уголовно-процессуального или неправильное применение уго-
ловного закона либо оно является несправедливым (ст. 379—383
УПК РФ).
Односторонность судебного следствия, его неполнота выража-
ются в оставлении невыясненными обстоятельств, имеющих су-
щественное значение для квалификации вменяемого подсудимому
в вину деяния, определения меры наказания: времени и места совер-
шения преступления, роли каждого участника, смягчающих и отяг-
чающих обстоятельств и др.
О несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам
дела свидетельствуют: отсутствие достаточной доказательственной
базы, игнорирование судом отдельных обстоятельств, имеющих су-
щественное значение для правовой оценки инкриминируемого под-
судимому деяния, наличие противоречивых доказательств, отвергну-
тых судом без необходимой мотивировки, противоречивость выво-
дов суда, изложенных в приговоре.
На существенное нарушение закона указывают: вынесение при-
говора при наличии оснований для прекращения дела в судебном за-
седании, вынесение приговора незаконным составом суда, рассмо-
трение дела в отсутствие подсудимого либо защитника в тех случаях,
когда по закону их участие обязательно. Законом признается обя-
зательность отмены приговора в случаях нарушения тайны совеща-
тельной комнаты, несоответствия требованиям закона оформления
приговора, отсутствия в деле протокола судебного заседания.
Неправильным применением уголовного закона признается: не-
применение закона, подлежащего применению, либо применение
закона, применению не подлежащего, а также произвольное истол-
кование закона, противоречащее его смыслу.
Несправедливым считается приговор, которым было назначено
наказание, не соответствующее тяжести преступления и личности
осужденного, являющееся несправедливым как в силу его чрезмер-
ной мягкости, так и суровости.
Кассационное представление приносится в вышестоящий суд,
что является вполне объяснимым. Объективную, а главное беспри-
страстную. оценку требований прокурора, очевидно, трудно ждать
от суда, которым был вынесен незаконный, по мнению прокурора,
приговор. В свою очередь, чтобы не допустить усложнения процеду-
285
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных de l
ры поступления представления в кассационную инстанцию, он при-
носится именно через тот суд, чей приговор оспаривается.
Кассационное представление как документ, исходящий из над-
зорного органа, должно быть профессионально грамотно оформ-
лено, быть, по возможности, лаконичным, но одновременно все-
сторонне аргументированным и убедительным. Закон (ст. 375 УПК
Российской Федерации) в доступной и понятной форме определя-
ет требования к содержанию и структуре кассационного представле-
ния.
Анализ законодательства позволяет выделить следующие струк-
турные элементы, свойственные кассационному представлению
прокурора- Вводная часть представления содержит наименование
кассационной инстанции, данные о лице, подавшем представление,
указание приговора, иного решения, которое обжалуется, с перечис-
лением всех его индивидуализирующих реквизитов (дата постанов-
ления, по какому делу вынесен, фамилия осужденного, квалифика-
ция преступления, за которое осужден), название - «Кассационное
представление».
В следующей, назовем ее описательно-аналитической, части кас-
сационного представления вначале кратко излагается суть пригово-
ра, с акцентированием внимания на тех его положениях, которые, по
мнению прокурора, представляются незаконными и необоснован-
ными либо свидетельствующими о его несправедливости. Затем идет
констатация мнения прокурора о том, что приговор является неза-
конным (или необоснованным или несправедливым, либо незакон-
ным и необоснованным одновременно) и указываются доводы, по-
зволившие прокурору прийти к соответствующему мнению.
В результативной части представления излагается суть прошения
прокурора, обращенного к кассационной инстанции. Оно сводит-
ся к определению одного из возможных вариантов решения, кото-
рое может быть принято судом при рассмотрении дела в кассацион-
ном порядке, т.е. в данном случае прокурор может просить об отмене
либо изменении приговора. Аналогичные требования подлежат со-
блюдению и при составлении кассационных представлений на иные
судебные решения.
Генеральный прокурор Российской Федерации требует обеспе-
чить участие прокурора по всем делам, рассматриваемым в кассаци-
онном порядке, исходя из того, что судебное разбирательство в суде
кассационной инстанции основано на принципе состязательности,
предполагающем непосредственное исследование доказательств
286
$ 3. Деятельность прокурора в стадиях кассационного и надзорного производств
в этой стадии, возможность представления дополнительных матери-
алов. Данные обстоятельства требуют, чтобы прокуроры принима-
ли участие при рассмотрении дел в кассационном порядке не только
в тех случаях, когда ими принесены кассационные представления, но
и когда дела рассматриваются в кассационном порядке по жалобам
осужденного, оправданного, их защитников и законных представи-
телей. Между тем задача эта далеко не простая. Количество обжало-
ванных и опротестованных приговоров объективно достаточно вели-
ко. Ситуация уже многие годы такова, что кассационным инстанци-
ям приходится постоянно работать с большим напряжением. И тем
не менее установка Генеральной прокуратуры Российской Федера-
ции на обязательное участие прокуроров в рассмотрении уголовных
дел является единственно правильной, полностью отвечающей инте-
ресам обеспечения законности в уголовном судопроизводстве.
Напомним, что в соответствии с действующим законодательст-
вом приговоры районных (городских) судов рассматриваются в кас-
сационном порядке судебными коллегиями по уголовным делам вер-
ховных судов республик, краевых, областных судов, городов феде-
рального значения, суда автономной области, судов автономных
округов в составе трех судей. Судебной коллегией по уголовным де-
лам Верховного Суда Российской Федерации рассматриваются в кас-
сационном порядке приговоры верховных судов республик, краевых,
областных, судов городов федерального значения, суда автономной
области, судов автономных округов. Приговоры Верховного Суда
Российской Федерации, которые ранее обжалованию не подлежали,
ныне рассматриваются Кассационной коллегией Верховного Суда
Российской Федерации.
При слушании дела в кассационной инстанции по представле-
нию прокурора прокурор после доклада члена суда обосновывает со-
держащиеся в представлении доводы. Если поступили дополнитель-
ные материалы, ему обеспечивается возможность ознакомиться с
ними. Если дело рассматривается в кассационном порядке по жало-
бе стороны защиты, прокурор излагает свои соображения по суще-
ству содержащихся в них доводов.
Производство в кассационной инстанции позволяет прокуро-
ру заявлять ходатайство об исследовании доказательств, приобще-
нии дополнительных материалов и др. Представление может быть
отозвано до начала рассмотрения дела в кассационной инстанции.
Действующий Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде-
рации такое право предоставляет прокурору, подавшему представле-
287
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
ние. Другие лица, в том числе и вышестоящий прокурор, аналогич-
ным правом законом не наделены. И это представляется разумным.
Как известно, прокурор любого ранга самостоятелен в своих поступ-
ках. Он несет в полном объамс ответственность за свои действия.
Корректировать деятельность нижестоящего прокурора вышестоя-
щий прокурор может и должен, но для этого он обязан прибегать к
таким средствам, которые не ущемляли бы самостоятельность про-
курора, не вели к ограничению его компетентности. Отзыв представ-
ления вышестоящим прокурором вполне обоснованно может быть
отнесен к средствам противоположного рода.
Надо сказать, что в период работы над проектом редакции Фе-
дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (1995 г.)
весьма активно обсуждался вопрос необходимости сохранения за
вышестоящим прокурором права отзыва протеста, роль которого
сейчас выполняет представление, принесенного нижестоящим про-
курором. По логике устройства прокуратуры как строго централи-
зованного ведомства с его безусловным подчинением нижестоящих
прокуроров вышестоящим положительное решение данного вопроса
для определенной части специалистов в области прокурорского над-
зора представлялось вполне оправданным. И тем не менее победил
точный теоретический расчет и взвешенный практический взгляд
при определении позиции законодателя по установлению порядка
отзыва протеста (ныне представления).
Деятельность прокурора в стадии надзорного производства харак-
теризуется определенной спецификой.
Пересмотр судебных решений, вступивших в законную силу,
в надзорной инстанции составляет исключительную стадию уголов-
ного судопроизводства. Это прежде всего обусловливает ограниче-
ние круга прокурорских работников, наделенных законодательством
правом принесения надзорного представления. К ним относятся Ге-
неральный прокурор Российской Федерации и его заместители, про-
куроры субъектов Российской Федерации1.
Надзорное представление может быть принесено не только на
приговоры, определения и постановления судов первой и апелля-
ционной инстанций, но и на постановления президиума верховно-
го суда республики, краевого или областного суда, суда города фе-
Здссь и далее имеются в виду также приравненные к ним военные и иные специ-
ализированные прокуроры.
288
$ 3. Деятельность прокурора в стадиях кассационного и надзорного производств
дерального значения, суда автономной области и суда автономного
округа.
Надзорное представление готовится, как правило, по результа-
там рассмотрения поступающих в прокуратуру жалоб на незакон-
ность и необоснованность решений судов по уголовным делам. При
приеме обращений желательно предлагать заявителям представлять
копии обжалуемых судебных решений. Целесообразность данной
рекомендации обусловливается тем, что прокурор по действующему
уголовно-процессуальному законодательству не обладает правом за-
прашивать уголовное дело и гем более категорию дел, хотя соответ-
ствующее полномочие из ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» не исключено. В силу признаваемого в тео-
рии права приоритета специальной нормы при конкуренции общих
и специальных норм это давало бы основание прокурору действовать
согласно предписаниям Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации», если бы не внесенные в УПК РФ изменения
в порядок обжалования приговоров и иных судебных решений, всту-
пивших в законную силу. Иначе говоря, указанная норма, содержа-
щаяся в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федера-
ции», фактически утратила силу.
Надзорное представление по своей форме аналогично кассаци-
онному представлению, так же, как кассационное представление,
оно должно содержать наименование суда (но уже нс кассационной,
а надзорной инстанции), данные о лице, подавшем представление,
указание на решение суда, которое обжалуется, основания, по кото-
рым прокурор считает судебное решение подлежащим изменению
или отмене, перечень прилагаемых к представлению материалов и,
естественно, подпись прокурора.
Судами, рассматривающими надзорные представления, являют-
ся Президиум Верховного Суда Российской Федерации, Судебная
коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Феде-
рации, Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации,
президиум верховного суда республики, краевого или областного
суда, суда города федерального значения, суда автономной области,
суда автономного округа, президиум окружного (флотского) военно-
го суда.
Необходимо иметь в виду, что в соответствии с действующим
законодательством (ст. 406 УПК Российской Федерации) решение
о возбуждении надзорного производства принимается судьей соот-
ветствующего суда, который на основании изучения представления
289
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
прокурора выносит по этому вопросу постановление и передает его
вмесге с уголовным делом на рассмотрение суда надзорной инстан-
ции. В случае отказа в удовлетворении надзорного представления
прокурор, принесший представление, вправе обжаловать его пред-
седателю суда. При отказе в удовлетворении обращения прокурора
председателем верховного суда республики, краевого или областного
суда и других судов данного уровня прокурор субъекта Российской
Федерации вправе возбудить ходатайство перед Генеральным проку-
рором Российской Федерации о внесении представления в Верхов-
ный Суд Российской Федерации.
Президиумом Верховного Суда Российской Федерации рассма-
триваются надзорные представления Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации на определения Кассационной коллегии Вер-
ховного Суда Российской Федерации, приговоры и определения
Судебной коллегии по уголовным делам Российской Федерации и
Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, поста-
новления судьи Верховного Суда Российской Федерации о назначе-
нии судебного заседания.
Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Рос-
сийской Федерации рассматривает дела по представлениям о пере-
смотре: вступившего в законную силу приговора, определения и по-
становления верховного суда республики, краевого, областного суда,
суда города федерального значения, суда автономной области, суда
автономного округа, если они не были предметом кассационного
рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации; постанов-
ления президиума верховного суда республики, краевого, областного
суда, суда города федерального значения, суда автономной области,
автономного округа; приговоры и постановления мирового судьи,
приговоры, определения и постановления районного суда, кассаци-
онные определения верховного суда республики, краевого, област-
ного и других судов данного уровня, если они обжаловались в поряд-
ке надзора.
Приговоры, определения, постановления районных судов, при-
говоры и постановления мировых судей, кассационные определения
верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города
федерального значения, суда автономной области, суда автономного
округа в порядке надзора пересматриваются президиумами верхов-
ных судов республик, краевых, областных, суда городов федерально-
го значения, судов автономной области, автономных округов.
290
$ 3. Деятельность прокурора в стадиях кассационного и надзорного производств
Особо следует отметить, что по общему правилу пересмотр обви-
нительного приговора, а также иного решения суда не может приво-
дить к ухудшению положения осужденного, т.е. реализуется прин-
цип недопустимости поворота к худшему. В силу действия данного
принципа не допускается также и пересмотр оправдательного при-
говора, определения или постановления о прекращении уголовного
дела. Однако пересмотр судебного решения допустим, если в пред-
шествующем судебном разбирательстве были допущены существен-
ные (фундаментальные) нарушения, приведшие к неправильному
разрешению уголовного дела. Такая правовая позиция была сформу-
лирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Фе-
дерации от 11 мая 2005 г.1, содержащем указание на необходимость
внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальное
законодательство. Федеральным законом от 14 марта 2009 г. была
принята новая редакция статьи 405 Уголовно-процессуально го ко-
декса Российской Федерации.
Надзорное представление приносится на судебные решения
при наличии данных об их незаконности, необоснованности или
несправедливости. Показатели незаконности, необоснованности
или несправедливости судебных решений идентичны тем, кото-
рые были уже названы при рассмотрении оснований принесения
кассационного представления. Прокурор города, района, который
не обладает правом обжалования судебных решений в надзорном
порядке, при наличии данных о незаконности, необоснованно-
сти или несправедливости приговора, определения, постановления
суда, входит с проектом надзорного представления к вышестояще-
му прокурору.
Участие прокурора в рассмотрении дела в надзорной инстанции
обязательно (ст. 407 УПК Российской Федерации). В судебном за-
седании после доклада члена президиума суда прокурор выступает с
поддержкой внесенного им представления. До внесения изменений
в УПК РФ Федеральным законом от 4 июля 2003 г. прокурор имел
право дачи заключения по надзорной жалобе, что было вполне ло-
гично. Исключение данного полномочия, по существу, лишило суд
одной из немаловажных гарантий принятия законного, обоснован-
ного решения.
Российская газета. 2005. 20 мая.
291
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
§ 4. Действия прокурора
при возобновлении производства
по уголовному делу ввиду новых
или вновь открывшихся обстоятельств
Возбуждение производства по уголовному делу ввиду новых или
вновь открывшихся обстоятельств и связанные с этим актом дейст-
вия прокурора являются особым видом прокурорской деятельности.
В ней прокурор выступает прежде всего в качестве органа надзора
за законностью судебных решений. Вместе с гем здесь находит вы-
ражение и присущая прокуратуре функция уголовного преследова-
ния. Установление новых и вновь открывшихся обстоятельств может
служить основанием для отмены вступивших в силу судебных реше-
ний — приговоров, определений и постановлений суда — и возобнов-
ления производства по уголовному делу.
Вновь открывшимися обстоятельствами закон называет обсто-
ятельства, которые существовали на момент вступления судебно-
го решения в законную силу, но которые не были известными суду.
К ним, согласно ст, 413 УПК Российской Федерации относятся уста-
новленные вступившим в законную силу приговором суда заведомая
ложность пока &аний потерпевшего или свидетеля, заключение экс-
перта, подложность вещественных доказательств, протоколов след-
ственных и судебных действий и иных документов, заведомая непра-
вильность перевода; установленные приговором, вступившим в за-
конную силу, преступные действия дознавателя, следователя или
прокурора, повлекшие постановление незаконного, необоснован-
ного или несправедливого приговора суда, вынесение незаконного
или необоснованного определения или постановления. Данной ста-
тьей вновь открывшимися обстоятельствами в общем перечне ука-
зываются установленные вступившим в законную силу приговором
суда преступные действия судьи, совершенные им при рассмотрении
уголовного дела, приговор по которому подлежит пересмотру. Оче-
видно. более точно было бы в законе указать, что вновь от крывши-
мися обстоятельствами являются также преступные действия судьи,
поскольку они не подпадают под признак неизвестности суду.
В качестве новых обстоятельств рассматриваются обстоятель-
ства, не известные суду на момент вынесения судебного решения,
устраняющие преступность и наказуемость деяния. К числу новых
обстоятельств закон относит признание Конституционным Судом
Российской Федерации не соответствующим Конституции Россий-
292
£ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу
ской Федерации закона, примененного в данном уголовном деле;
установленное Европейским Судом по правам человека наруше-
ние положений Конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовных дел,
иные новые обстоятельства.
Постановление о возбуждении производства ввиду новых или
вновь открывшихся обстоятельств, за исключением случаев, связан-
ных с решениями Конституционного Суда Российской Федерации
и Европейского Суда по правам человека, выносится при наличии
надлежащих поводов, в качестве которых могут выступать сообще-
ния граждан, должностных лиц, данные органов расследования, суда.
Рассматривая вопрос о возобновлении производства по уголовному
делу, прокурор исходит из положений закона о том, что пересмотр
ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств оправдательно-
го приговора или обвинительного приговора в связи с мягкостью на-
казания либо применения к осужденному уголовного закона о более
тяжком преступлении допустим только в пределах срока давности
привлечения к уголовной ответственности и не позднее одного года
с даты открытия новых или вновь открывшихся обстоятельств. Пе-
ресмотр обвинительного приговора ввиду новых или вновь открыв-
шихся обстоятельств в пользу осужденного сроком не ограничен.
После возбуждения производства ввиду новых или вновь открыв-
шихся обстоятельств прокурором проводится проверка, в ходе кото-
рой истребуется копия приговора, которым установлена ложность
показаний потерпевшего или свидетелей либо заключения экспер-
та, либо других действий и обстоятельств, повлекших постановление
неправосудного приговора, иного судебного решения, запрашива-
ются нужные документы, получаются объяснения от лиц, распола-
гающих сведениями об обстоятельствах, при которых судебное ре-
шение было вынесено, и др. Если в сообщении речь идет об «иных
новых обстоятельствах» (п. 3 ч. 4 ст. 413 УПК Российской Федера-
ции), прокурор возбуждает производство ввиду новых обстоятельств
и, поскольку их установление происходит с помощью доказательств,
направляет материалы руководителю следственного органа для про-
изводства расследования новых обстоятельств и решения вопроса об
уголовном преследовании лиц, допустивших нарушение уголовно-
го законодательства. Ранее, как известно, расследование проводил
либо сам прокурор, либо по его поручению следователь прокурату-
ры. По завершении расследования руководитель следственного ор-
гана представляет материалы прокурору.
293
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
Располагая материалами проверки или расследования, считая,
что для возобновления производства основания имеются, прокурор
составляет заключение и вместе с материалами уголовного дела на-
правляет его в суд, правомочный решать вопрос о возобновлении
производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств.
Суды, правомочные разрешать вопрос о возможности производ-
ства по уголовному делу, указаны в ст. 417 УПК Российской Феде-
рации. Согласно данной статье заключение прокурора о необходи-
мости возобновления производства по уголовному делу ввиду вновь
открывшихся обстоятельств в отношении приговоров (постановле-
ний) мировых судей рассматривается судьей районного суда, в отно-
шении приговоров, определений, постановлений районных судов —
президиумами краевых, областных и других судов данного звена
судебной системы. Рассмотрение заключения прокурора о необходи-
мости возобновления производства по уголовному делу ввиду вновь
открывшихся обстоятельств в отношении приговоров, определений
и постановлений верховных судов республик, краевых, областных
судов, судов автономных округов производится судебной коллеги-
ей по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, а
в отношении приговоров, определений и постановлений, вынесен-
ных в первой инстанции коллегиями Верховного Суда Российской
Федерации, — Кассационной коллегией Верховного Суда Россий-
ской Федерации. Заключения прокурора о необходимости возобнов-
ления производства в отношении определений Кассационной кол-
легии, Судебной коллегии по уголовным делам и Военной коллегии
Верховного Суда Российской Федерации ввиду новых или вновь от-
крывшихся обстоятельств рассматриваются Президиумом Верховно-
го Суда Российской Федерации.
Суд, рассмотрев заключение прокурора, может отменить приго-
вор и передать дело для производства нового судебного разбиратель-
ства либо отменить приговор, определение, постановление суда и
прекратить дело. Суд также может вынести решение об отклонении
заключения прокурора.
Если в результате прокурорской проверки или проведенного
следственным органом расследования основания для возобновле-
ния производства по уголовному делу, т.е. наличие новых или вновь
открывшихся обстоятельств, не были установлены, прокурор вы-
носит постановление о прекрашении возбужденного им производ-
ства.
294
£ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
§ 5. Участие прокурора в обеспечении
законности исполнения приговоров
Как особая самое гоятельная стадия уголовного судопроизвод-
ства исполнение приговоров в качестве главной задачи имеет реаль-
ное принятие мер уголовно-правового воздействия, определенных
решениями суда, клипам, совершившим преступления. В этой свя-
зи важным является точное соблюдение установленного порядка ис-
полнения приговоров, чему существенным образом может способ-
ствовать прокурорский надзор за исполнением законов, регламенти-
рующих данную сферу деятельности.
В соответствии с уголовно-процессуальным законом к исполне-
нию обращаются только приговоры, вступившие в законную силу.
Обращение приговора к исполнению производится судом в установ-
ленных законом формах и точно в определенные сроки. Согласно за-
кону приговор вступает в законную силу по истечении срока на апел-
ляционное или кассационное обжалование, который составляет 10
суток, если, разумеется, он не был обжалован сторонами. В случае
обжалования приговора в кассационном порядке он вступает в за-
конную силу после вынесения определения кассационной инстан-
ции. Оправдательный приговор, а также приговор, освобождающий
подсудимого от наказания, подлежат немедленному исполнению.
После вступления приговора в законную силу судьей или пред-
седателем суда в трехдневный срок должно быть направлено рас-
поряжение о его исполнении органу или учреждению уголовно-
исполнительной системы с обязательным приложением к распоряже-
нию копии приговора. Поскольку закон предписывает суду следить
за тем, чтобы приговор бы т реально исполнен, администрации ор-
ганов и учреждений уголовно-исполнительных учреждений должны
направлять в суд сообщения об исполнении приговора. За неиспол-
нение приговора суда виновные лица подлежат привлечению к от-
ветственности, в том числе и уголовной (ст. 315 УК РФ). Суды, как
должно быть, ответственно подходят к реализации полномочий по
исполнению приговоров. Вместе с тем в их деятельности могут на-
блюдаться отступления от установленного законом порядка приве-
дения судебных решений к исполнению. Задача прокуроров состоит
в том, чтобы отслеживать допускаемые нарушения закона и инфор-
мировать о них суды.
В системе действий, направленных на своевременное и точное
исполнение приговора, существенная роль принадлежит надзору за
295
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
законностью освобождения от наказания, надзору за законностью
отсрочки исполнения приговора.
Надзор за законностью освобождения от наказания. Освобож-
дение от наказания проводится строго в порядке и на основаниях,
предусмотренных законом. На прокуроре лежит обязанность сле-
дить за тем, чтобы предписания закона точно исполнялись в практи-
ке освобождения осужденных от наказания.
Следует отметить, что освобождение от наказания может отно-
ситься к назначенному наказанию в полном объеме либо касаться
неотбытой части наказания. В качестве оснований освобождения от
наказания судом Уголовный кодекс Российской Федерации называ-
ет: состояние здоровья (психическое расстройство, иная тяжкая бо-
лезнь); поведение осужденного, свидетельствующее о возможности
его исправления без необходимости полного отбывания назначен-
ного судом наказания, либо с помощью более мягкого вида наказа-
ния; истечение сроков давности обвинительного приговора суда; акт
амнистии; возраст осужденного. Соответственно законом предусма-
триваются виды освобождения от наказания:
•	освобождение от наказания в связи с болезнью (ст. 81
УК РФ);
•	условно-досрочное освобождение (ст. 79 УК РФ);
•	замена неотбытой части наказания более мягким видом на-
казания (ст. 80 УК РФ);
•	освобождение от отбывания наказания в связи с истечением
сроков давности обвинительного приговора (ст. 83 УК РФ);
•	освобождение от наказания по акту амнистии (ст. 84
УК РФ);
•	освобождение от наказания несовершеннолетних (ст. 92
УК РФ).
Законность освобождения от наказания — проблема особенно ак-
туальная в современных условиях. Используя самые различные сред-
ства, преступники стремятся уклониться от отбывания наказания.
Прокурорский надзор здесь необходим. Профессионализм и прин-
ципиальность являются теми непременными качествами, от которых
зависит эффективность работы прокурора на данном участке.
В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством
прокурор участвует в заседаниях судов, рассматривающих вопросы
освобождения осужденных от наказания. В процессе подготовки к
судебному заседанию и в ходе его он тщательно анализирует имею-
щиеся материалы с тем, чтобы была полная ясность прежде всего по
296
Контрольные вопросы
вопросу о наличии или отсутствии оснований для освобождения от
наказания. Помимо формального наличия оснований, выясняются
также данные о личности осужденного, позволяющие более обосно-
ванно определиться в выводе о возможности освобождения от на-
казания. Естественно, прокурором оцениваются полнота и досто-
верность документов, которые по закону должны быть представле-
ны в суд. Кроме того, в ходе судебного заседания прокурор следит за
тем, чтобы не было нарушений процессуального порядка рассмотре-
ния судом материалов об освобождении от наказания.
Основная форма деятельности прокурора в судебном заседании —
изложение мнения о возможности принятия в отношении конкрет-
ного лица решения о его освобождении от наказания. Используются
и другие формы участия в рассмотрении дел судами.
Отсрочка исполнения приговора. Закон допускает возможность
переноса исполнения наказания на определенный срок для беремен-
ных женщин и женщин, имеющих малолетних детей. Данное пра-
вило не применяется к осужденным на срок свыше пяти лет за тяж-
кие и особо тяжкие преступления против личности. Во временном
плане исполнение приговора в отношении беременных женщин и
женшин, имеющих малолетних детей, отсрочивается до достижения
младшим ребенком четырнадцатилетнего возраста. Фактически от-
срочка исполнения приговора в данном случае означает освобожде-
ние от наказания, но только при условии соблюдения лицом, в от-
ношении которого применена отсрочка, требований, установленных
законом. Осуществляя надзор за законностью предоставления от-
срочки исполнения приговора, прокурор должен предотвратить слу-
чаи как необоснованного и потому противозаконного предоставле-
ния отсрочки (предусмотренные законом основания отсутствуют),
так и необоснованного отказа судом в отсрочке отбывания наказа-
ния (предусмотренные законом основания есть, но они игнорируют-
ся). Кроме того, для прокурора, безусловно, важным моментом явля-
ется недопущение необоснованной отмены отсрочки.
Контрольные вопросы
1.	Каково процессуальное положение прокурора в суде первой
инстанции?
2.	Какими правами наделен прокурор при проведении предвари-
тельного слушания?
297
Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
3.	Каковы полномочия и формы участия прокурора - государст-
венного обвинителя в судебном разбирательстве?
4.	В каких случаях прокурор - государственный обвинитель впра-
ве отказаться от обвинения, должен ли прокурор при этом учи-
тывать мнение других участников уголовного судопроизвод-
ства?
5.	Каким образом и при каких обстоятельствах государственный
обвинитель может изменить обвинение?
6.	Каковы полномочия прокурора - государственного обвинителя
при применении особого порядка судебного разбирательства?
7.	В чем выражаются особенности участия прокурора в разбира-
тельстве уголовных дел в суде с участием присяжных заседате-
лей?
8.	Кто из числа прокурорских работников наделен правом обжало-
вания судебных решений в апелляционном и кассационном по-
рядке?
9.	Каким требованиям должно отвечать кассационное представ-
ление прокурора?
10.	Назовите формы участия прокурора в рассмотрении уголовных
дел в апелляционном и кассационном порядке.
11.	Опишите основания и порядок участия прокурора при рассмо-
трении уголовного дела судом надзорной инстанции.
12.	Каковы основания и порядок возбуждения прокурором произ-
водства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств?
ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА
В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ
ГРАЖДАНСКИХ И АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
§ 1. Участие прокурора
в рассмотрении судами общей юрисдикции
гражданских дел
Основными задачами участия прокурора в рассмотрении судами
гражданских дел является содействие осуществлению установлен-
ных законом форм защиты прав, свобод и законных интересов граж-
дан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъек-
тов Российской Федерации, муниципальных образований, других
лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых и иных право-
отношений, в судах общей юрисдикции, использование предостав-
ленных прокурору полномочий для обеспечения законности рассмо-
трения судами i ражданских дел.
Гражданско-правовые споры, рассматриваемые судами в поряд-
ке гражданского судопроизводства, затрагивают в основном частный
интерес. Вместе с тем они нередко приобретают отчетливо выражен-
ную государственную или общественную значимость, требующую
вмешательства прокурора для их зашиты, поскольку ни один другой
государственный, или тем более общественный орган обеспечить до-
стижение этой цели в той мере, как это свойственно прокуратуре, не
способны. Нельзя игнорировать и тот факт, что дела, рассматривае-
мые в порядке гражданского судопроизводства, касаются споров не
только о чисто гражданских правах. В их число также входят семей-
299
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
ные, трудовые, земельные, жилищные дела и др. Этим делам явно
присущи признаки публичности. Очевидно, следует также сказать,
что определенные категории дел имеют прямое отношение к публич-
ным интересам. К ним, в частности, относятся дела, возникающие
из административно-правовых отношений. Безусловно, публичный
характер носит рассмотрение судами заявлений о признании недей-
ствующими правовых актов федеральных органов государственной
власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и др.
Публичная природа участия прокурора в рассмотрении судами
дела проявляется в направленности его действий на соблюдение за-
кона всеми субъектами правоприменения, устранение и предупре-
ждение нарушений, восстановление нарушенных прав и законных
интересов граждан, общества, государства.
Участие прокурора в суде способствует повышению правовой
культуры судебных процессов, оказывает положительное воздей-
ствие на правосознание их участников. Имеется в виду не некое ком-
пенсирующее оздоровляющее воздействие прокурора на атмосферу
судебного заседания, своеобразная помощь прокурора в повышении
качества правовой образованности участников процесса. Речь идет
совершенно о другом — о его реальной роли в обеспечении закон-
ности процедур судебного рассмотрения и законности принимаемых
судом решений. И здесь хотелось бы специально подчеркнуть имен-
но публичную значимость утверждения законности в гражданско-
процессуальной деятельности. Незаконные решения суда подрыва-
ют авторитет закона, причем по силе своего отрицательного эффекта
они не сравнимы ни с какими актами других органов. Незаконные
решения создают определенную антиправовую среду, способную
воспроизводить, тиражировать подобные им акты судебной власти.
Они обладают неприятной особенностью переносить свое негатив-
ное воздействие на другие сферы правоприменительной деятельно-
сти, ибо правосудие обоснованно считается высшей формой ее вы-
ражения. Необходимость участия прокурора в рассмотрении судами
гражданских дел ныне не отрицается ни теоретиками гражданского
и гражданского процессуального права, ни прокурорскими работни-
ками и судьями.
Этому правилу следует и зарубежная практика. В законодатель-
стве, решениях органов судейского сообщества последовательно
проводится мысль о праве прокурора в гражданском судопроизвод-
стве на обращение в суд в защиту публичных интересов и в защиту
300
£ /. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских де-?
интересов определенных категорий лиц. Данная позиция нашла за-
крепление в ст. 45 ГПК РФ, согласно которой прокурор вправе обра-
титься в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Фе-
дерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образо-
ваний. В защиту прав, свобод, законных интересов граждан проку-
рор обращается в суд в тех случаях, когда эти лица неспособны само-
стоятельно обеспечить защиту своих прав в силу состояния здоровья
(инвалиды, лица, страдающие тяжелыми неизлечимыми заболевани-
ями), возраста (несовершеннолетние, лица престарелого возраста),
а также недееспособные и лица, которые по другим уважительным
причинам не могут сами обратиться в суд. Ныне законодатель пошел
дальше. Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ установ-
лено, что ограничение права обращения прокурора в суды в защиту
интересов только лиц, не способных в силу указанных причин са-
мостоятельно обеспечить защиту своих прав, не распространяется
на заявления прокурора, основанием которых является обращение
к нему граждан с просьбами о защите нарушенных или оспоренных
социальных прав в сфере трудовых и иных связанных с ним отно-
шений, зашиты семьи, материнства, отцовства и детства, социаль-
ной защиты, охраны здоровья, обеспечения права на благоприятную
среду, образование. Нормам ГПК РФ полностью корреспондируют
положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде-
рации», устанавливающие право (и одновременно обязанность) про-
курора предъявлять и поддерживать в суде иск в интересах лиц, ко-
торые по состоянию здоровья, возрасту или по иным причинам не
могут лично отстаивать защищаемые в порядке гражданского судо-
производства права и свободы (эти интересы в теории именуют без-
личными), либо когда нарушены права и свободы значительного
числа граждан (интересы которых обозначаются как неперсонифи-
цированные), а также когда в силу иных обстоятельств нарушение
прав и свобод приобрело особое общественное значение.
Интересы Российской Федерации, субъектов Российской Феде-
рации, муниципальных образований имеют, безусловно, публичный
характер. Публичными по своей природе являются интересы неопре-
деленного круга лиц, поскольку, как свидетельствует практика, они
в каждом конкретном случае выражают интересы достаточно мно-
гочисленной группы лиц, которым свойственны: общность для всех
входящих в данный круг лиц подлежащих защите прав и законных
интересов, единство средств, (}юрм и способов их защиты, единый
301
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
источник нарушения прав и интересов, идентичность требований,
предъявляемых в защиту прав и законных интересов неопределен-
ного круга лиц. В качестве типичных прав, свобод и законных инте-
ресов неопределенного круга лиц, защита которых может быть обе-
спечена в порядке гражданского судопроизводства, обычно называ-
ют права потребителей, экологические права граждан и др.
Проводя различия между интересами публичными, исходящими
от общества, государства, и частными, имеющими направленность
на обслуживание потребностей личности, се прав и свобод, следует
иметь в виду вполне очевидную условность такого деления. Защищая
интересы граждан в суде, государство выполняет свою конституци-
онную обязанность, выражающуюся в признании, соблюдении и за-
щите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем гражданин,
обратившийся в суд за защитой своих гражданских прав, обоснован-
но рассчитывает на гарантию государственной защиты прав и сво-
бод человека и гражданина, судебной защиты прав и свобод каждого.
В качестве признаков, свидетельствующих о государственной или
общественной значимости споров, разрешаемых в порядке 1раж-
данского судопроизводства, как правило, рассматривается их связь
с условиями обеспечения социальной защищенности граждан, реа-
лизацией прав, имеющих особое значение для жизни и быта отдель-
ных категорий населения, значительная распространенность споров,
затрагивание нарушениями, являющимися предметом гражданского
процессуального разбирательства, интересов регионов, крупных на-
селенных пунктов, трудовых коллективов ведущих предприятий ре-
гиона, значительной части населения.
Многолетняя отечественная практика подтверждает плодотвор-
ность участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел и
показывает безусловную необходимость использования правообес-
печивающего и правозащитного потенциала прокуратуры в граждан-
ском судопроизводстве.
Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом первой
инстанции. В соответствии с действующим законодательством (ст. 45
ГПК РФ) установлены две формы реализации полномочий прокуро-
ра по участию в рассмотрении судами гражданских дел. Первая - об-
ращение в суд с заявлением, на основании которого суд возбуждает
гражданское дело в порядке искового, либо особого производства,
либо производства по делам, возникающим из публичных правоот-
ношений. Вторая форма определяется правом прокурора вступить
в процессе для дачи заключения по делам: о выселении, о восстанов-
302
£ /. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских де-?
лении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоро-
вью, а также иным делам, по которым вступление в процесс проку-
рора предусмотрено федеральными законами. Следует отметить, что
до введения в действие ГПК РФ обязательность участия прокурора
в рассмотрении названных категорий дел устанавливалась приказа-
ми Генерального прокурора Российской Федерации. В зависимости
от названных форм законом определяются процессуальные особен-
ности участия прокурора в рассмотрении гражданских дел.
Прокурор, подавший заявление в суд в защиту прав, свобод и за-
конных интересов граждан, охраняемых законом интересов обще-
ства и государства, наделяется правами и обязанностями истца, хотя
по делам искового производства фактическим истцом является иное
лицо. Учитывая особый процессуальный статус прокурора, в своем
исковом заявлении, предъявляемом в защиту интересов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об-
разований, в защиту прав и законных интересов неопределенного
круга лиц, прокурор должен конкретно указать, в чем выразилось на-
рушение прав и интересов, дать ссылку на соответствующий закон,
а при обращении с заявлением в защиту прав и законных интересов
граждан, кроме того, указать причины, не позволившие гражданину
самому обратиться в суд.
Исковое заявление прокурора составляется по общим правилам,
установленным гражданским процессуальным законодательством.
Заявление имеет письменную форму. В нем указываются наимено-
вание суда (в который подается заявление), наименование ответчи-
ка и лица, в защиту интересов которого заявляется иск прокурором,
их место жительства (физических лиц) или место нахождения (юри-
дических лиц), цена иска в тех случаях, когда он поддается оценке,
обстоятельства, на которых основано требование прокурора со ссыл-
кой на подтверждающие их конкретные доказательства и положения
законодательных актов, содержание требований прокурора. Если
есть необходимость, к заявлению прилагаются соответствующие до-
кументы. Несоблюдение требований, которым должно отвечать за-
явление прокурора, может явиться основанием для оставления ис-
кового заявления без движения. Оставление искового заявления без
движения оформляется определением суда.
Обладая правами истца, прокурор может знакомиться с матери-
алами дела, производить из них выписки, снимать копии, заявлять
отводы, представлять доказательства, участвовать в их исследова-
нии, заявлять ходатайства, высказывать свое мнение в отношении
303
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
ходатайств, заявленных другими участниками гражданского процес-
са, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного
разбирательства вопросам, обжаловать судебные постановления, ис-
пользовать другие процессуальные права стороны. Поскольку про-
курор обращается с заявлением в защиту не своих, а прав и охраняе-
мых законом интересов личности, общества, государства, предъяв-
ление к нему встречного иска недопустимо.
Используя названные полномочия, прокурор проводит актив-
ную линию на восстановление нарушенных или оспариваемых прав
граждан, интересов неопределенного круга лиц, интересов Россий-
ской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципаль-
ных образований, последовательно участвуя во всех частях судебно-
го разбирательства.
По окончании исследования доказательств прокурору либо пред-
ставляется слово для заключения по делу (когда он вступил вдело, по
которому требуется заключение прокурора), либо он выступает в су-
дебных прениях, состоящих из речей лиц, участвующих в деле. По
праву участника процесса, наделенного правами истца, свою речь он
произносит первым. В случае, если он давал заключение по делу, то
при отсутствии заявлений и дополнений рассмотрение дела объявля-
ется законченным и суд переходит к судебным прениям.
Представляется возможным специально отметить конструктив-
ную роль в обеспечении законного и справедливого разрешения дела
правильно избранную прокурором систему изложения объяснений
по заявленному иску и построения речи в судебных прениях. В своих
объяснениях по иску прокурор должен кратко, но убедительно обо-
сновать заявленные требования. Ответственно и взвешенно проку-
рор должен подходить к оценке доказательств обоснованности ис-
ковых требований, используя в этих целях все материалы дела, в том
числе и те, которые представлены ответчиком. Столь же важно все-
сторонне проанализировать возможные дополнительные, помимо
изложенных в исковом заявлении, аргументы ответчика в пользу от-
клонения иска, заранее нейтрализовать их.
Речь прокурора в судебных прениях имеет важное значение для
определения позиции суда по отношению к существу заявленных им
требований. Оттого, как построит и произнесет свою речь прокурор,
нередко зависит судьба дела. Отнюдь не презюмируя абсолютную
правоту решений прокурора об обращении с иском в суд, не пре-
увеличивая его тактические возможности и безупречность использу-
емых для подтверждения исковых требований доказательств, тем не
304
£ /. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских де-?
менее нельзя не отметить, что по общему правилу, действуя строго
в рамках законности, прокуроры предъявляют иски, заслуживающие
удовлетворения. Это, однако, не значит, что соответствующее реше-
ние будет принято судом. Судебное разбирательство представляет
собой арену борьбы взаимоисключающих интересов. Каждая сторо-
на стремится продемонстрировать суду свою правоту, используя для
этого все разрешенные законом средства. Соотношение сил истца и
ответчика, если такое сравнение применимо к судебному заседанию,
может меняться в ходе судебного заседания .много раз. Интерпрета-
ция прокурором в своей речи в прениях возражений, представлен-
ных против заявленного им иска, будучи основана на тщательном
анализе их обоснованности, правового значения для судьбы оконча-
тельного решения по делу, помогает суду дать объективную оценку
исследованных в судебном заседании обстоятельств.
В структуре речи прокурора обычно выделяются вводные поло-
жения, анализ доказательств, заключительная часть. Анализ доказа-
тельств, подтверждающих состоятельность заявленных прокурором
требований, а равно доказательств, использованных для их опровер-
жения, определяет основную часть речи прокурора, занимая в ней
доминирующее место. Две другие части речи прокурора требуют от
него не столь интенсивных усилий, но тем не менее и к ним отно-
шение должно быть самое серьезное. Во вводных положениях про-
курор дает краткое освещение сути спора, к этому он бывает готов
в основных чертах еще до начала заседания. В заключительной части
речи прокурор подытоживает сказанное в ее аналитическом разде-
ле и облекает вытекающие из него выводы в пользу удовлетворения
заявленного прокурором иска в конкретные требования. Прокурор
как никто иной из других участников процесса обязан свою аргумен-
тацию, все свои выводы последовательно увязывать с положениями
законодательных актов, сопровождать их ссылками на материаль-
ный, а при необходимости и процессуальный закон. Сказанное не
означает, что речь прокурора должна представлять сухое изложение
фактов, сопровождаемое их правовой оценкой. Совсем нет. Опыт-
ные прокуроры понимают значительную сложность гражданских дел
и для привлечения внимания суда, помимо доводов сугубо правового
характера, применяют разнообразные ораторские приемы, привле-
кают литературные источники, используют выводы специалистов
в различных областях знаний. Тем не менее и у них всегда на первом
плане правовой анализ материалов дела, правовая оценка фактиче-
ских данных, ибо прокурор участвует в разрешении судом правового
305
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
спора, он является тем особым участником процесса, который пред-
ставляет орган надзора за законностью в стране, и от него в первую
очередь и с наибольшей обоснованностью суд вправе ждать предло-
жения оптимального варианта правового разрешения представлен-
ного на его рассмотрение дела. Заключение прокурора по делу пред-
ставляет собой резюме, содержащее правовую оценку рассмотрен-
ных судом обстоятельств и мнение прокурора о том. какое решение,
основываясь на положениях закона, следует принять по делу.
Заключение прокурора не имеет обязательного значения для суда,
который может с ним согласиться, но может и отвергнуть его. Роль
прокурора в этом отношении не следует преувеличивать, как иногда
это встречается в некоторых публикациях, сообщениях средств мас-
совой информации. Но нельзя забывать и о том, что сила прокуро-
ра в обоснованности его позиции положениями закона, в продуман-
ности используемой аргументации. Если позиция прокурора в дан-
ном отношении выглядит безупречной, суд, конечно же, не может
ее проигнорировать. Самостоятельность суда в принятии решения
в этом случае ни у кого не вызывает сомнений, поскольку он после-
довательно руководствуется в своих действиях представлениями за-
конности.
Рассмотрение дел в порядке особого производства осуществля-
ется по общим правилам искового производства с особенностями,
установленными для разбирательства данной категории дел. Участие
прокурора законом признается обязательным при рассмотрении за-
явления об усыновлении, дела о признании гражданина безвестно
отсутствующим или об объявлении гражданина умершим, о лише-
нии родительских прав, об ограничении дееспособности граждани-
на, о признании гражданина недееспособным, заявления об объяв-
лении несовершеннолетнего полностью дееспособным и др.
Обширным полем деятельности прокурора, связанной с граж-
данским судопроизводством, является участие в рассмотрении воз-
никающих из публичных правоотношений дел об оспаривании нор-
мативных правовых актов. Этот вид деятельности — продолжение
работы прокурора по надзору за исполнением законов и форма осу-
ществления надзорной функции прокуратуры. Вместе с тем участие
в рассмотрении возникающих из публичных правоотношений дел
составляет важнейшее самостоятельное направление реализации се-
рьезного правозащитного потенциала российской прокуратуры. В ее
современной практике все более широкое применение находит об-
ращение в суды с заявлениями о признании недействующими нор-
306
£ /. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских де-?
мативных и ненормативных актов федеральных органов исполни-
тельной власти, органов власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, нарушающих социальные, эко-
номические права физических и юридических лиц.
Заметно усилилось внимание органов прокуратуры к обеспече-
нию реального соблюдения избирательных прав граждан Российской
Федерации и участие в их рассмотрении судами. Эта работа имеет
прямое отношение к утверждению демократических норм жизни об-
щества, принципов правового государства, упрочения ее правовых
основ, усиления позиций прокуратуры как важнейшего элемента ме-
ханизма обеспечения честных и справедливых выборов и заслужива-
ет постоянного к себе внимания и всемерной поддержки со стороны
прогрессивных сил общества.
Наряду с призывами об ограничении сферы участия прокурора
в гражданском судопроизводстве наблюдается и совершенно иная
тенденция — расширение перечня категорий дел, по которым при-
знается обязательным участие прокурора в рассмотрении граж-
данских дел судом. Об этом свидетельствует дополнение, внесен-
ное в ст. 45 ГПК Российской Федерации Федеральным законом от
5 апреля 2009 г., включение в Семейный кодекс Российской Федера-
ции ст. 70,73, предусматривающих право прокурора обратиться в суд
с заявлением о лишении родительских прав или их ограничении,
в Трудовой кодекс Российской Федерации ст. 391, наделяющей про-
курора правом обратиться в суд с заявлением о признании несоот-
ветствующим закону решения комиссии по трудовым спорам и др.
Прокурор заявляет иск в защиту государственных или обще-
ственных интересов в тех случаях, когда им может быть или уже при-
чинен вред. Такие возможности предусмотрены, например, Феде-
ральным законом «О профессиональных союзах, правах и гарантиях
их деятельности», Законом Российской Федерации «О коллектив-
ных договорах и соглашениях», другими законами, о которых гово-
рилось выше. В целом же можно сказать, что основанием обраще-
ния прокурора с иском в суд могут быть любые факты нарушения
законов, сопряженные с причинением вреда государственным либо
общественным интересам (повреждение имущества государствен-
ного предприятия, самовольный захват земли, нецелевое расходо-
вание бюджетных средств и др.). Участие прокурора в гражданском
процессе всегда связано с зашитой интересов, включающих в себя
в той или иной мере элемент публичности. Прокурор не вправе вме-
шиваться в рассмотрение частного спора, что приводило бы к необо-
307
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
снованному фактическому усилению позиций одной из сторон. Од-
нако, когда речь идет об интересах, требующих защиты их государст-
вом, участие прокурора в судебном разбирательстве следует признать
необходимым, он вправе предъявить иск во всех случаях, когда нару-
шение прав приобрело не только особую, но и просто общественную
значимость в самых различных ее проявлениях.
Участие прокурора в рассмотрении дел судами второй инстанции.
Производство в суде второй инстанции в настоящее время включает
в себя апелляционное и кассационное производства.
В апелляционном порядке обжалуются не вступившие в закон-
ную силу решения мировых судей. Право обжалования прокуро-
ром решений мировых судей предусмотрено ст. 320 (ч. 2) ГПК РФ,
согласно которой прокурор, участвующий в деле, может принести
апелляционное представление. Апелляционное представление пода-
ется в течение десяти дней со дня принятия мировым судьей реше-
ния в окончательной форме.
Апелляционное представление прокурора направляется в соот-
ветствующий районный суд через мирового судью. Оно должно точ-
но соответствовать требованиям, установленным законом. В апел-
ляционном представлении указываются: наименование районного
суда, наименование должностного лица органа прокуратуры, обжа-
луемое решение мирового судьи, вывод о незаконности или (и) не-
обоснованности судебного решения и его обоснование, конкретное
предложение прокурора об изменении, либо отмене решения миро-
вого судьи и принятии нового решения, или, при наличии основа-
ний. о прекращении судебного производства, перечень прилагаемых
документов. Хотя это и очевидно, в законе специально оговорено,
что апелляционное представление должно быть подписано прокуро-
ром.
В случае несоблюдения установленных законом правил оформ-
ления апелляционного представления оно может быть оставлено
мировым судьей без движения. При этом в определении, служащем
основанием оставления представления без движения, судья назнача-
ет срок устранения имеющихся недостатков. Невыполнение указа-
ний судьи, а также нарушение срока принесения представления вле-
чет возвращение представления прокурору, о чем судьей выносится
соответствующее определение. Представление может быть возвра-
щено мировым судьей прокурору по его просьбе только до истече-
ния срока обжалования, поскольку после этого дело подлежит неза-
медлительному направлению в районный суд.
308
£ /. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских де-?
Судя по характеру рассматриваемых мировыми судьями дел, мо-
жет сложиться (по крайней мере, у определенной части юристов)
представление о том, что прокурору нет необходимости принимать
участие в их рассмотрении и соответственно принимать участие
в апелляционном производстве по обжалованию решений мировых
судей. Такое представление ошибочно. Законодатель вполне обо-
снованно установил возможность участия прокурора в рассмотре-
нии гражданских дел мировым судьей и последующего его участия
в апелляционном производстве. Практически по всем относящим-
ся к подсудности мировых судей категориям дел. названным в ст. 23
ГПК РФ, допустимо участие прокурора. Исключение, пожалуй, мо-
гут составлять дела о выдаче судебного приказа, о расторжении бра-
ка при отсутствии спора о детях. По остальным категориям дел в тех
случаях, когда существует необходимость защиты интересов несо-
вершеннолетних, инвалидов, недееспособных, престарелых, а также
когда дело приобрело особое общественное значение у прокурора,
как кажется, есть достаточные основания для обращения с заявлени-
ем к мировому судье.
Производство в суде апелляционной инстанции осуществляется
по правилам производства в суде первой инстанции. Аналогичны-
ми являются полномочия прокурора и формы их реализации. По ре-
зультатам рассмотрения судом представления прокурора может быть
принято одно из следующих решений:
•	об оставлении решения мирового судьи без изменения, а
представления прокурора без удовлетворения;
•	об изменении решения мирового судьи;
•	об отмене решения мирового судьи и принятии нового реше-
ния;
•	об отмене решения мирового судьи полностью или частич-
но и прекращении судебного производства полностью или
в соответствующей части;
•	об оставлении представления прокурора без рассмотрения.
В отличие от уголовного судопроизводства решение суда апелля-
ционной инстанции по гражданскому делу вступает в законную силу
со дня его принятия. Прокурор, участвующий в деле, в случае несо-
гласия с ним готовит материалы для обращения в суд надзорной ин-
станции, которые в установленном порядке направляются вышесто-
ящему прокурору.
В кассационном порядке обжалуются не вступившие в законную
силу решения районных судов, а также других судов, рассмотрев-
309
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
ших гражданское дело в качестве суда первой инстанции. Обраще-
ние прокурора в суд кассационной инстанции, носившего ранее на-
звание «протест», ныне именуется представлением. Замена понятий
мотивировалась соображениями, аналогичными ранее изложенным
при рассмотрении участия прокурора в рассмотрении в кассацион-
ном порядке уголовных дел.
Основаниями для принесения кассационного представления вы-
ступают: неправильное определение либо недоказанность обстоя-
тельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда,
содержащихся в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение или
неправильное применение норм материального или процессуаль-
ного права. Гражданское процессуальное законодательство (ст. 362
ГПК РФ) ориентировано прежде всего на принятие решений, соот-
ветствующих исходным фактическим данным. Наличие чисто фор-
мальных нарушений при правильном по существу решении не может
рассматриваться как основание для его отмены. Это нужно иметь
в виду прокурору, чтобы избежать неправильных шагов в практике
обжалования судебных решений.
Представление приносится в вышестоящий суд в течение деся-
тидневного срока. По делам, рассмотренным с участием прокурора,
основную миссию по обжалованию решений выполняют помощни-
ки прокурора и прокуроры отделов, которые представляли прокура-
туру в суде. По смыслу закона кассационное представление может
быть принесено прокурором или заместителем прокурора по делам,
в рассмотрении которых участвовали подчиненные им прокурор-
ские работники. При подготовке представления прокурор пользует-
ся предоставленными ему полномочиями по изучению всех материа-
лов дела.
Требования, предъявляемые к содержанию кассационного пред-
ставления, установлены законом (ст. 339 ГПК РФ). В кассационном
представлении так же, как и в апелляционном, должны быть в обя-
зательном порядке указаны наименование суда, в который оно на-
правляется, название решения и суда, постановившего это решение,
изложение существа принятого решения и оснований, исходя из ко-
торых прокурор считает его незаконным или необоснованным, суть
прошения прокурора, принесшего представление.
В кассационной инстанции (ею являются судебная коллегия по
гражданским делам Верховного суда республики, краевого, област-
ного, судов городов федерального значения, автономной области и
автономного округа — в отношении решений районных (городских)
310
£ /. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских де-?
судов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации — в отношении решений верховных судов
республик, краевых, областных и других равных им судов, Касса-
ционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации — в от-
ношении его решений) прокурор после доклада председательству-
ющего или одного из членов суда выступает с обоснованием пред-
ставления, причем можно приводить дополнительные доводы, не
названные в нем. Представление может быть отозвано прокурором
в любое время, но обязательно до начала его рассмотрения судом.
Судебное разбирательство в суде кассационной инстанции ведется
по правилам судебного разбирательства в суде первой инстанции с
учетом специфики кассационного производства. Соответствующи-
ми его порядку являются и полномочия прокурора.
Участие прокурора в стадии пересмотра судебных решении, всту-
пивших в законную силу. Сохранение порядка пересмотра граждан-
ских дел в порядке надзора особенно актуально для гражданского
судопроизводства ввиду сравнительно широкой распространенно-
сти ошибочных решений судов первой и второй инстанций, неудо-
влетворительного качества большой части решений. Постановления
судов надзорной инстанции имеют серьезное значение для обеспе-
чения единства судебной практики. Регламентируя основания и по-
рядок участия прокурора в надзорном производстве, законодатель ис-
ходит из принципов состязательности и диспозитивности. По закону
(ст. 376 ГПК РФ) прокурор относится кчислулиц, которые наделены
правом принесения надзорного представления в порядке надзора на
решения, вступившие в законную силу. Прокурорскими работника-
ми, правомочными приносить представления в порядке надзора, яв-
ляются прокуроры субъектов Российской Федерации, Генеральный
прокурор Российской Федерации и его заместители в соответствии с
теми полномочиями, которые установлены для них процессуальным
законодательством. Представления могут приноситься как на реше-
ния судов первой инстанции, так и на кассационные определения и
апелляционные решения и определения районных судов. Основани-
ем для принесения надзорного представления служит получение про-
курором данных о неправильном применении или толковании норм
материального права, о существенных нарушениях процессуального
закона, явившихся причиной вынесения незаконного судебного ре-
шения. Источником указанных данных могут выступать материалы
проверок жалоб, заявлений и обращений граждан, органов государ-
ственной власти, местного самоуправления, различных учреждений
311
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
и организаций, непосредственное обнаружение прокурором наруше-
ний закона при изучении материалов конкретных гражданских дел,
результаты общенадзорных прокурорских проверок, иные сведения.
В целях получения необходимой информации прокуроры практику-
ют получение копий документов, имеющихся у заявителей.
В суде надзорной инстанции прокурор поддерживает надзорное
представление. В соответствии со ст. 386 ГП К РФ в случае, если про-
курор является участвующим в деле лицом, в заседании Президиума
Верховного суда республики, областного и равных с ним судов при-
нимает участие прокурор субъекта Российской Федерации или его
заместитель, в заседании Президиума Верховного Суда Российской
Федерации — Генеральный прокурор Российской Федерации или,
как это фактически бывает, — его заместитель. В заседаниях судеб-
ных коллегий Верховного Суда Российской Федерации участвуют
должностные лица прокуратуры по поручению Генерального проку-
рора Российской Федерации. Судебные решения могут быть обжа-
лованы в суд надзорной инстанции в течение одного года со дня их
вступления в законную силу.
Определенное место в работе прокурора занимает участие в пере-
смотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определе-
ний, постановлений, вступивших в законную силу. Располагая до-
казательствами о наличии оснований для пересмотра решений по
вновь открывшимся обстоятельствам (в качестве таковых основа-
ний закон называет существенные для дела обстоятельства, которые
не были и не могли быть известны заявителю, установленные при-
говором суда заведомо ложные показания свидетеля, заведомо лож-
ное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, подлож-
ность документов или вещественных доказательств, установленные
приговором преступные действия истца, ответчика, других лиц, уча-
ствующих в деле, преступные деяния судей, совершенные при рас-
смотрении данного дела; отмену решения, приговора, определения
суда либо постановления государственного органа или органа мест-
ного самоуправления, послужившего основанием к вынесению дан-
ного судебного решения), прокурор подает в суд, вынесший это ре-
шение, соответствующее представление. Если решение, определение
изменены судом апелляционной, кассационной или надзорной ин-
станций, поскольку пересмотр судебного решения производится тем
судом, которым было осуществлено изменение судебного решения
или принятие нового решения, представление вносится в данный
суд. Следует иметь в виду, что к вновь открывшимся обстоятельствам
312
£ /. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских де-?
относятся обстоятельства, существовавшие на момент вынесения ре-
шения судом. Если обстоятельства возникли после принятия реше-
ния, они как вновь открывшиеся рассматриваться не могут. Проку-
рор вносит представление в суд независимо от того, принимал ли он
участие в рассмотрении дела или нет. Такое право прокурора обу-
словлено осуществлением возложенных на него полномочий в граж-
данском процессе. Наличие данных о незаконности решения обязы-
вает его реагировать во всех без исключения случаях. Целью внесе-
ния прокурором представления о пересмотре по вновь открывшимся
обстоятельствам решений, определений суда является отмена в уста-
новленном законом порядке неправосудного решения и направле-
ние дела на новое рассмотрение, которое должно обеспечить приня-
тие законного и обоснованного решения.
Особенностью пересмотра судебных постановлений по вновь от-
крывшимся обстоятельствам как стадии гражданского судопроиз-
водства является установление законом фиксированного срока для
обращения лиц, участвующих в деле, в суд с заявлением о пересмот-
ре дел а. Гражда иски м п роцессуал ьн ы м коде кс ом Росси йс кой Феде-
рации данный срок определен в три месяца со дня установления об-
стоятельств, служащих основанием для пересмотра. Обусловлен он
спецификой гражданских дел. Лица, чьи права нарушены, вольны
в выборе средств их восстановления, действуя, естественно, в рамках
закона. Поэтому усмотрение заинтересованных лиц является факто-
ром, непосредственно влияющим на принятие ими решения об об-
ращении в суд за защитой. Срок, предоставленный законом для реа-
лизации принятого решения, достаточен для обеспечения судебной
зашиты прав граждан. В отличие от ранее действовавшего порядка,
данное правило распространяется ныне и на прокурора. И это пра-
вильно. Оперативность пересмотра дела по вновь открывшимся об-
стоятельствам играет первостепенную роль в защите прав, свобод и
законных интересов граждан, общества, государства. И если в про-
шлом Генеральным прокурором Российской Федерации утвержда-
лась практика безотлагательного обращения в подобных ситуациях
в суд, то сейчас она обрела прочную законодательную базу. Так же,
как и другие участники гражданского процесса, прокурор должен
соблюдать трехмесячный срок подачи заявления в суд со дня уста-
новления обстоятельств, служащих основанием для пересмотра. По-
мимо фактора оперативности устранения нарушений закона, в дан-
ном случае безусловное значение имеет соблюдение условий ста-
бильности гражданских правоотношений. В судебном заседании
313
Piaea 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
прокурор поддерживает свое представление, заявляет ходатайства о
привлечении к делу дополнительных материалов, участвует в иссле-
довании доказательств, выполняет другие действия.
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел
арбитражными судами
Основными задачами участия прокурора в рассмотрении дел ар-
битражными судами выступают: содействие осуществлению пра-
восудия при разрешении экономических споров, возникающих из
гражданских, административных и иных правоотношений, а также
других дел, связанных с экономической деятельностью; укрепление
законности и предупреждение правонарушений в сфере предприни-
мательской и иной экономической деятельности; зашита предостав-
ленными прокуратуре законом средствами государственных и обще-
ственных интересов в сфере экономики, формирование уважитель-
ного отношения к закону и суду.
Участие прокурора е рассмотрении дела арбитражным судом пер-
вой инстанции. Основанием для участия прокурора в рассмотре-
нии дела арбитражным судом является согласно ст. 40, 52 АПК РФ
его обращение в суд с заявлением либо иском. Учитывая специфи-
ку российской правовой действительности, российской экономиче-
ской практики, особенности переживаемого страной периода, впол-
не разумным было бы вступление прокурора в процесс не связывать
столь жестко только с актом предъявления им иска, а предусмотреть
в этом плане более широкие возможности, скажем, отдать решение
этого вопроса на усмотрение суда, самого прокурора и т.п.
Основанием для предъявления иска прокурором служат не все
нарушения законности в сфере экономической деятельности, а толь-
ко те, которые затрагивают государственные или общественные ин-
тересы, в защиту которых в соответствии с предписаниями закона он
имеет право и обязан выступить. Защищать иные интересы прокуро-
ру не дано, что представляется обоснованным. Прокурор как долж-
ностное лицо органа, призванного защищать интересы государства
и общества в сфере, проповедующей рыночные правила экономики,
очевидно, не может и не должен выступать в поддержку частного ин-
тереса в сфере предпринимательства.
Для практического обеспечения участия прокурора в рассмотре-
нии дел арбитражными судами важно иметь точное представление
314
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
о содержании понятия государственных и общественных интересов
применительно к особенностям разрешаемых ими дел.
Как правовая категория «интерес» («законный интерес») в об-
щепринятом понимании представляет собой личную, групповую
или общественную потребность в обладании определенными мате-
риальными и нематериальными благами, возможность удовлетворе-
ния которой предусмотрена и обеспечена законом. Соответственно
государственный или общественный интерес может быть опреде-
лен в качестве общественной потребности в благах, необходимых
для обеспечения жизнедеятельности и развития общества и государ-
ства. Государственные и общественные интересы, в защиту которых
прокурор направляет иск в арбитражный суд, составляют публич-
ные интересы, признанные государством и нашедшие закрепление
в праве. Государственные и общественные интересы в своей осно-
ве и большей части их совокупности связаны с удовлетворением по-
требностей всех членов общества, обеспечением нужд, от которых
зависит поступательное развитие государства. Этим они отличают-
ся от интересов групповых и личных, имеющих направленность на
удовлетворение потребностей отдельных социальных групп или от-
дельных лиц. Групповые и личные интересы в силу конкретных об-
стоятельств могут совпадать с государственными и общественны-
ми и соответственно приобретать публичное значение. Как прави-
ло, такая их оценка наблюдается в случаях, когда они охватывают
достаточно большие социальные общности, определяющие общий
социально-экономический климат в регионе, населенном пункте,
местности, когда от удовлетворения групповых интересов прямо или
опосредованно зависит удовлетворение интересов населения страны
в целом или в большей части, в иных случаях, свидетельствующих
о наличии связи интересов определенных социальных групп с инте-
ресами других социальных групп, общества и государства. Не может
признаваться публичной значимость групповых интересов, несовме-
стимых с обеспечением нормальной жизнедеятельности населения
страны и общественного прогресса, имеющих, как сейчас принято
говорить, направленность на обслуживание клановых потребностей
и т.п. Личные интересы могут совпадать с государственными и об-
щественными, но тождественными не являются. По своему объему
и качественному наполнению государственные и общественные ин-
тересы всегда шире личных. При буквальном совпадении направ-
ленности личных и государственных интересов, которые не могут и
не должны противопоставляться друг другу, вместе с тем для оценки
315
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
как первых, так и вторых важно иметь точное представление об их
персонифицированной природе, а также сфере их присутствия, при-
чем с учетом конкретных условий места и времени их действия.
До принятия действующего АПК РФ прокурор самостоятельно
решал в каждом конкретном случае предъявления иска вопрос о том,
что, по его мнению, нуждается в защите в качестве государственного
или общественного интереса. Практика прокурорского надзора вы-
работала определенные подходы к оценке наблюдающихся в право-
применительной деятельности нарушений охраняемых законом го-
сударственных и общественных интересов, требующих вмешатель-
ства прокурора. В частности, Генеральным прокурором Российской
Федерации предписывалась обязательность обращения с иском в суд
при установлении фактов занятия запрещенными видами деятельно-
сти либо занятия коммерческой деятельностью без лицензии (когда
она необходима), наличии данных о недействительности оспоримых
сделок и ничтожности сделок, в случаях нарушений природоохран-
ного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью
людей и окружающей природной среде, невыполнения обязательств
в пользу государства, представляющего угрозу срыва крупных инве-
стиционных проектов, целевых программ, несоответствия учреди-
тельных документов юридических лиц требованиям законодатель-
ства, нарушения установленного порядка их образования и регист-
рации.
Приведенный перечень фактических обстоятельств, указываю-
щих на необходимость обращения с иском в суд, безусловно, дока-
зал свою полезность при решении практических задач органов про-
куратуры, касающихся участия в рассмотрении дел арбитражными
судами. Он, по существу, отражал наиболее часто встречающиеся
в прокурорской практике ситуации и при этом одновременно под-
сказывал, что подход к определению показателей нарушения госу-
дарственных и общественных интересов, несомненно, должен быть
более всесторонним и основательным. Действующий Арбитражный
процессуальный кодекс Российской Федерации, сохранив общий
критерий законодательного решения вопроса об основаниях участия
прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами, вполне оправ-
данно пошел по линии конкретизации правовых ситуаций, требую-
щих присутствия прокурора в арбитражном процессе. Согласно ст. 52
АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
•	с исками о признании недействительными сделок и о при-
менении последствий недействительности сделки, совер-
316
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
шенной органами государственной власти Российской Фе-
дерации, органами государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации, органами местного самоуправления,
государственными и муниципальными унитарными пред-
приятиями, государственными учреждениями, а также юри-
дическими лицами, в уставном капитале которых есть доля
участия названных органов, учреждений, предприятий и ор-
ганизаций;
•	с заявлениями об оспаривании правовых актов (как норма-
тивных, так и ненормативных) органов государственной вла-
сти Российской Федерации, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного само-
управления, затрагивающих права и законные интересы ор-
ганизаций и граждан в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности.
Особо хотелось бы подчеркнуть, что ч. 5 ст. 52 АПК РФ преду-
смотрено право прокурора в интересах обеспечения законности
вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса.
Следует отметить, что наряду с общим обозначением в АПК РФ
права прокурора обратиться в арбитражный суд в ранее действовав-
шем законодательстве о наличии права обращения прокурора в суд
говорилось в отдельных законах. Например, в Федеральном законе
«О несостоятельности (банкротстве)» в соответствии с его ст. 6 и 30
было предусмотрено право прокурора обращаться в суд с заявлени-
ем о возбуждении производства в случаях обнаружения признаков
умышленного или фиктивного банкротства, Федеральный закон «О
рынке ценных бумаг» согласно п. 5 его ст. 51 давал прокурору право
обратиться с иском о признании недействительным выпуска ценных
бумаг, Федеральный закон «О приватизации государственного иму-
щества и основах приватизации муниципального имущества», ст. 29
которого обеспечивала прокурору возможность возбуждать дела о
признании недействительными, о расторжении сделок приватиза-
ции государственного и общественного имущества. В связи с имев-
шими место изменениями в законодательстве указанные норматив-
ные предписания утратили силу. Однако их содержание может рас-
сматриваться в качестве своего рода ориентиров для прокуроров, как
средства понимания логики действующего законодательства и, сле-
довательно, подлежать определенному учету в практике работы орга-
нов прокуратуры.
317
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
Обращение прокурора с иском в арбитражный суд, как это сле-
дует из ст. 52 АПК РФ, являющееся по своей сути способом защиты
государственных и общественных интересов, не исключает предъ-
явления иска в интересах конкретных предприятий и организаций.
В их числе могут быть не только государственные и муниципальные
предприятия, но и коммерческие организации, в уставном капитале
(фонде) которых есть доля органов власти Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Когда речь идет о государственных и муниципальных предприяти-
ях, иск в защиту их интересов предъявляется прокуратурой в случае,
если они по объективным причинам или из-за бездействия своих ру-
ководителей не имели возможности самостоятельно предъявить иск.
Прокурор, прежде чем обратиться в арбитражный суд, должен точно
оценить фактический вред государственным структурам и муници-
пальным образованиям, исходя в первую очередь из размера дол и уча-
стия органов власти Российской Федерации, доли участия субъекта
Российской Федерации, доли участия муниципальных образований
в деятельности хозяйствующих субъектов. Кроме того, нельзя забы-
вать, что вмешательство прокурора является правомерным и оправ-
данным в том случае, когда субъект нарушенного права не в состоя-
нии самостоятельно обеспечить его защиту. Частный интерес в эко-
номической деятельности всегда имеет бдительного и конкретного
хозяина, в отличие от государственного интереса, защита которого
возложена на представителя государства, осуществляющего опера-
тивное управление государственной собственностью. Следует учи-
тывать и последствия возбуждения дела на основании искового за-
явления прокурора. Заявление прокурора освобождается от государ-
ственной пошлины, а она при значительной, как правило, цене иска
достигает немалых размеров. При подаче иска прокурором не тре-
буется соблюдения претензионного порядка. Определенное влияние
на ход рассмотрения дела арбитражным судом в таких случаях может
оказывать и сам авторитет прокуратуры, тем более что беспокоит-
ся она не о своих интересах, а об интересах общества и государства.
В этой связи абсолютно правильна позиция Генеральной прокурату-
ры Российской Федерации, рекомендующая прокурорам рассматри-
вать участие в арбитражном процессе в первую очередь как действен-
ное средство защиты государственных и общественных интересов,
укрепления законности и предупреждения правонарушений в эко-
номической сфере. Предъявляя иск в защиту интересов конкретных
предприятий, организаций, прокурор должен учитывать позицию
318
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
истца, постольку, поскольку отказ истца от иска может быть принят
судом, а это, согласно п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, является основанием
для прекрашения производства по делу. Не выяснив позицию ист-
ца. прокурор рискует проделать напрасную работу. Хотя на практике
такого рода ситуации маловероятны, но тем не менее полностью не
исключаются. Необходимо иметь в виду, что не любой отказ от иска
влечет прекращение дела. Арбитражный суд, как сказано в ч. 5 ст. 49
АПК РФ, не должен принимать отказ истца от иска, уменьшение им
размера исковых требований, если это противоречит закону или, что
практически то же. нарушает право других лиц.
Источником материалов для подготовки искового заявления
прокурора являются результаты надзорных проверок, проверок за-
конности приговоров и решений по уголовным и гражданским де-
лам, материалы уголовных дел и др.
Исковое заявление, направляемое прокурором в арбитражный
суд, должно отвечать общим требованиям, установленным законом.
В нем указываются: наименование арбитражного суда, в который
подается заявление, наименование должностного лица прокурату-
ры, направляющего исковое заявление в суд, наименование органи-
зации, в защиту которой предъявляются исковые требования, ответ-
чика, их местонахождение, требования, предъявляемые к ответчику,
их обоснование с обязательной ссылкой на соответствующие законы
и указанием цены иска, перечень прилагаемых документов. Исковое
заявление составляется в письменной форме и подписывается про-
курором. При предъявлении иска копии искового заявления направ-
ляются прокурором другим лицам, участвующим в деле.
Правом направления искового заявления в суд обладают толь-
ко Генеральный прокурор, его заместители (направляют заявления
в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), прокурор и
заместители прокурора субъекта Российской Федерации и прирав-
ненные к ним прокуроры (направляют иски в арбитражный суд пер-
вой инстанции в субъекте Российской Федерации). Это обусловлено
функциональными особенностями построения системы арбитраж-
ных судов. Арбитражными судами первой инстанции в ней являют-
ся арбитражные суды республик, краев, областей, городов федераль-
ного значения, автономной области, автономных округов (далее —
арбитражные суды субъектов Российской Федерации) и Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации (согласно своей компе-
тенции). В заседаниях арбитражных судов принимают участие про-
куроры, предъявившие иск, либо по их поручению старшие помощ-
319
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
ники и помощники прокурора, старшие прокуроры, прокуроры
управления, отдела. Прокурор города (района) при наличии основа-
ний для обращения с иском в арбитражный суд входит с соответст-
вующим представлением к прокурору субъекта Российской Федера-
ции с приложением проекта искового заявления.
Формы участия прокурора в рассмотрении дела арбитражным су-
дом первой инстанции определяются его самостоятельным статусом
органа, заявившего иск в защиту государственных и общественных
интересов. Он не является стороной, поскольку не имеет собствен-
ных требований. По закону он только пользуется правами истца,
кроме права заключать мировое соглашение. Правда, в действую-
щем АПК РФ указание на отсутствие у прокурора права на заключе-
ние мирового соглашения исчезло (ч. 3 ст. 52 АПК РФ), но это поло-
жения дел не меняет. Права на заключение мирового соглашения не
было у прокурора в прошлом, нет его и сейчас.
Прокурор обязан принимать активное участие в обсуждении всех
вопросов, возникающих в ходе судебного заседания: в его подгото-
вительной части, при исследовании доказательств, при окончании
рассмотрения дела. Наделенный правом истца прокурор может зна-
комиться с материалами дела, заявлять отводы, представлять дока-
зательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы, за-
являть ходатайства, делать заявления, давать объяснения арбитраж-
ному суду, представлять свои доводы по всем возникающим в ходе
рассмотрения дела вопросам, возражения против ходатайств, до-
водов других участвующих в деле лиц, обжаловать судебные акты и
пользоваться другими процессуальными правами. Реализуя предо-
ставленные ему права, прокурор в состоянии оказывать действен-
ное влияние на весь ход процесса. Так, на стадии подготовки дела
к судебному разбирательству в соответствии с директивами Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации прокурор принимает
обязательное участие в предварительном судебном заседании, на ко-
тором решается вопрос о готовности дела к судебному разбиратель-
ству. В стадии судебного разбирательства существенное значение для
объективного и всестороннего рассмотрения дела имеет мнение про-
курора об отводе судьи, эксперта, переводчика, об удовлетворении
заявленных ходатайств, о возможности слушания дела в отсутствие
отдельных участников судебного заседания. Ходатайства прокуро-
ра о приобщении дополнительных доказательств оказывают помощь
суду в принятии решения по делу. В процессе исследования дока-
зательств в установлении истины серьезную роль играют: сама по-
320
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
становка прокурором вопросов, его аргументированные возражения
против доводов ответчика, объяснения, данные по поводу отдельных
обстоятельств дела. После завершения исследования доказательств
прокурор может выступить с заявлением о приобщении к делу до-
полнительных материалов, что имеет, безусловно, позитивное зна-
чение для принятия судом законного и обоснованного решения, и
затем первым выступить в судебных прениях.
Поддерживая иск в арбитражном суде, участвуя в исследовании
доказательств, прокурор в то же время должен постоянно держать
в поле зрения вопросы законности рассмотрения дела. При наруше-
нии закона судом, лицами, участвующими в деле, он обязан обра-
щаться с соответствующими заявлениями к суду. Достижение этой
цели прокурор должен иметь в виду и при реализации других форм
участия в рассмотрении дела судом.
Рассмотрение дел, возбужденных по заявлению прокурора об
оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, за-
трагивающих права и законные интересы организаций и граждан
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельно-
сти, производится по общим правилам искового производства с осо-
бенностями, установленными гл. 23 и 24 АПК РФ. Эти особенности
касаются оснований права на обращение в арбитражный суд про-
курора, а также государственных органов, органов местного само-
управления, граждан, организаций, иных органов и лиц с заявлени-
ем о признании актов незаконными и недействующими, содержания
представляемого в суд заявления, процедуры доказывания соответ-
ствия оспариваемых актов закону и некоторых других обстоятельств.
Формы участия и полномочия прокурора в судебном разбиратель-
стве по делам об оспаривании правовых актов в целом аналогичны
тем, которые свойственны исковому производству.
Участие прокурора в рассмотрении дела в апелляционной инстан-
ции. Деятельность прокурора в следующих после слушания дела
в суде первой инстанции стадиях арбитражного процесса — апелля-
ционного, кассационного и надзорного производств — имеет цель
обеспечения законности в арбитражном процессе, т.е. отчетливо вы-
раженную надзорную направленность. Хотя в апелляционной (равно
как и в кассационной) инстанции рассмотрение дел идет (с некото-
рыми особенностями) по правилам рассмотрения дел судом первой
инстанции, при которых прокурор пользуется правами истца и до-
казывает обоснованность заявленного им иска, тем не менее главная
его цель заключается в достижении законности судебного решения,
321
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
устранении нарушений закона, допущенных при его постановлении.
То же самое можно сказать о стадиях производства в кассационной
инстанции и производства в порядке надзора.
Производство в апелляционной инстанции может быть воз-
буждено по апелляционной жалобе прокурора не только в случае
его участия в суде первой инстанции. И это правильно — вспомним
ст. 40, ч. 5 ст. 52 АПК РФ. Вместе с тем нельзя не заметить, что при-
меняемое понятие жалобы, а не представления, как это свойствен-
но современной законодательной практике, не согласуется с процес-
суальным статусом прокурора в арбитражном процессе. В нем, как
уже отмечалось, прокурор не является стороной, он только пользует-
ся правами истца, за известными исключениями. Истцом выступает
лицо, в защиту материально-правовых интересов которого выступил
прокурор. Обращение с жалобой присуще истцу, но не прокурору —
должностному лицу органа, стоящего на страже государственных и
общественных интересов. По всей видимости, законодатель, исклю-
чая право принесения прокурором представления на решение суда
первой (и апелляционной) инстанции, допустил известную непосле-
довательность в определении своей позиции поданному вопросу.
Апелляционная жалоба приносится прокурором на незаконное и
необоснованное, по его мнению, решение арбитражного суда. Жало-
ба подается на решение, которое не вступило в законную силу. Отве-
денный на обжалование срок — один месяц. Жалоба рассматривает-
ся арбитражным судом апелляционной инстанции, представляющим
ныне самостоятельное звено системы арбитражных судов, включаю-
щее 20 арбитражных апелляционных судов. Основаниями, позволя-
ющими прокурору считать решение незаконным, является наличие
данных, указывающих на допущенные судом нарушения (используе-
мое в АПК РФ понятие «неправильного» применения закона пред-
ставляется лишенным необходимой для нормативного акта точности
в силу его аморфности, неопределенности) норм материального и
процессуального права, дефектность доказательственной базы, ста-
вящей под сомнение обоснованность выводов суда. Конкретными
показателями нарушения норм материального права являются при-
менение недействующего, утратившего силу закона, применение за-
кона, который не подлежал применению в данном деле, либо непри-
менение того закона, который должен быть применен, неправильное
истолкование закона. О нарушениях процессуального закона свиде-
тельствуют отклонение судом первой инстанции обоснованных, по
мнению прокурора, заявлений об отводе суда, рассмотрение дела
322
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
в отсутствие отдельных участвующих в нем лиц, которые не были из-
вещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседа-
ния, несоблюдение судом прав участвующих в деле лиц. Безусловны-
ми основаниями для обжалования в апелляционном порядке реше-
ния арбитражного суда первой инстанции являются: рассмотрение
дела арбитражным судом в незаконном составе; нарушение правил о
языке рассмотрения дела: принятие судом решения о правах и обя-
занностях лиц, не привлеченных к участию в деле, и другие подоб-
ного рода нарушения.
Дефектность доказательственной базы принятия решения, соз-
давшую возможность апелляционного обжалования решений арбит-
ражного суда, прокурор может усмотреть исходя из данных, указы-
вающих на то, что был нарушен принцип непосредственности су-
дебного разбирательства, что содержащиеся в решении выводы не
подтверждаются приведенными доказательствами, использованные
доказательства носят противоречивый характер и др.
Основные формы участия прокурора в рассмотрении дела в апел-
ляционной инстанции идентичны формам участия в суде первой ин-
станции.
Участие прокурора в рассмотрении дел в кассационной инстанции.
В кассационном порядке осуществляется проверка законности всту-
пивших в законную силу судебных актов по делам, рассмотренным
арбитражными судами субъектов Российской Федерации и арби-
тражными апелляционными судами. Прокурор наделен правом по-
дачи кассационной жалобы наряду с другими лицами, участвующи-
ми в деле. Данным правом прокурор пользуется в том случае, если
приходит к выводу о незаконности и необоснованности судебных
постановлений. Основанием для таких выводов могут служить дан-
ные, указывающие на незаконность решений суда, о которых гово-
рилось при рассмотрении обстоятельств, связанных с подачей апел-
ляционной жалобы.
Прокурор должен направить кассационную жалобу не позднее
двух месяцев после вступления в законную силу решения или поста-
новления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Требования, предъявляемые к содержанию кассационной жало-
бы, в целом аналогичны тем, которые предъявляются к апелляцион-
ным жалобам, хотя закон говорит о них особо (ст. 277 АПК РФ).
Пересмотр решений и постановлений в кассационном поряд-
ке осуществляют федеральные арбитражные суды округов, обра-
зованные в соответствии с Федеральным конституционным зако-
323
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
ном «Об арбитражных судах в Российской Федерации». В Россий-
ской Федерации действуют десять федеральных арбитражных судов
следующих округов: Волго-Вятского, Восточно-Сибирского, Даль-
невосточного. Западно-Сибирского. Московского. Поволжского.
Северо-Западного, Северо-Кавказского, Уральского и Центрально-
го. Юрисдикция каждого федерального арбитражного суда округа
распространяется на территории нескольких субъектов Российской
Федерации. Например, федеральный арбитражный суд Централь-
ного округа, имеющий местом нахождения г. Брянск, осуществляет
проверку решений, принятых арбитражными судами Белгородской.
Брянской, Воронежской, Калужской, Курской, Липецкой, Орлов-
ской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской и Тульской областей.
Прокурор субъекта Российской Федерации адресует кассационную
жалобу с]>едералы1ому арбитражному суду того округа, который пол-
номочен ее рассматривать. Кассационная жалоба подается в обяза-
тельном порядке через тот суд, который принял обжалуемое реше-
ние. В кассационной жалобе прокурора указываются: наименова-
ние арбитражного суда, которому адресуется жалоба, наименование
должности прокурора, направляющего жалобу, точное обозначение
решения или постановления, на которое подается жалоба, наимено-
вание суда, принявшего обжалуемое решение, требования прокуро-
ра с указанием конкретных данных о нарушении или неправильном
применении норм материального права либо норм процессуального
права, перечень прилагаемых документов.
Формы участия прокурора в кассационной инстанции те же, что
и в суде первой инстанции. При этом, естественно, учитываются
особенности кассационного производства.
В заседании суда участвует прокурор, предъявивший иск, или
прокурор субъекта Российской Федерации по месту нахождения фе-
дерального арбитражного суда, либо по их поручению работающие
в аппаратах прокуратур субъекта Российской Федерации старшие
помощники, помощники прокурора, старшие прокуроры и прокуро-
ры управления, отдела.
Участие прокурора в пересмотре судебных актов в порядке надзора
арбитражным судом. Пересмотр вступивших в законную силу реше-
ний и постановлений арбитражных судов в порядке надзора служит
важнейшей гарантией зашиты прав субъектов экономической дея-
тельности, государственных и общественных интересов, действен-
ным средством исправления судебных ошибок, допущенных при
разрешении дел судами. Апелляционная и кассационная инстан-
324
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
ции не всегда показывают себя надежным фильтром, улавливаю-
щим нарушения закона, наблюдающиеся в арбитражной практике.
Роль надзорного звена судебной арбитражной системы в механизме
обеспечения законности в хозяйственной деятельности оценивает-
ся воистину высоко. Пересмотр судебных актов в порядке надзора
осуществляется Высшим Арбитражным Судом Российской Федера-
ции. В этой связи из должностных лиц прокуратуры правом прине-
сения представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора
пользуются Генеральный прокурор Российской Федерации и его за-
местители — на судебные акты любого арбитражного суда в Россий-
ской Федерации.
Основаниями для принесения представления, так же, как и при
апелляционном и кассационном обжалованиях, являются данные о
незаконности или необоснованности решения и постановления ар-
битражного суда. К их числу относятся данные, указывающие на на-
рушения норм материального и процессуального права, а также на
несоответствие судебных постановлений доказательствам, исследо-
ванным в суде. Ориентирующее в этом плане значение для подго-
товки представления Генеральным прокурором Российской Федера-
ции имеют перечисленные в ст. 304 АПК РФ основания для изме-
нения или отмены в порядке надзора судебных актов, вступивших
в законную силу: нарушение оспариваемым судебным актом прав и
законных интересов неопределенного круга лиц или иных публич-
ных интересов, нарушение единообразия в толковании и примене-
нии арбитражным судом норм права, если оспариваемый судебный
акт препятствует принятию решения по другому делу.
Представления прокурора о пересмотре судебных актов в поряд-
ке надзора вносятся на основе анализа материалов дела, а также ре-
зультатов проверки обращений по делам, предусмотренным ст. 52
АП К РФ.
Представление направляется непосредственно в Высший Ар-
битражный Суд Российской Федерации. При рассмотрении пред-
ставления Генерального прокурора Российской Федерации или его
заместителя в заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации участвующим в заседании высшим долж-
ностным лицом Генеральной прокуратуры РФ могут быть даны
разъяснения по поводу обстоятельств и доводов представления, если
у членов Президиума после доклада судьи Высшего Арбитражного
Суда возникнут какие-либо вопросы на этот счет.
325
Глава 13. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел
Участие прокурора в производстве по пересмотру судебных актов
арбитражного суда, вступивших в законную силу, по вновь открывшим-
ся обстоятельствам. Это важная и необходимая стадия арбитражно-
го процесса, призванная обеспечить восстановление законности и
справедливости в случаях, когда существенные для дела обстоятель-
ства не могли быть учтены при постановлении судебного решения.
В общепризнанном значении вновь открывшиеся обстоятельства
характеризуются следующими признаками: они имеются в нали-
чии на момент рассмотрения дела, их значение для принятия реше-
ния оценивается как существенное, они не были известны и не мог-
ли быть известны во время рассмотрения дела лицу, обратившемуся
в суд с заявлением или с жалобой о пересмотре судебного акта, их
причиной могут быть преступные деяния лиц, участвующих в деле,
отмена судебного акта арбитражного суда, послужившего основани-
ем для принятия решения по данному делу, и др.
Исчерпывающий перечень оснований для пересмотра решений и
постановлений арбитражных судов изложен в ст. 311 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации. Наряду с входив-
шими в ст. 192 ранее действовавшего АПК РФ такими обстоятель-
ствами, как: установленные вступившим в законную силу пригово-
ром суда заведомо ложные показания свидетелей, заведомо ложное
заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, подлож-
ность документов либо вещественных доказательств, повлекшие за
собой принятие незаконного или необоснованного судебного акта;
установленные вступившим в силу приговором суда преступные дей-
ствия лиц, участвующих в деле, либо их представителей или преступ-
ные деяния судьи, совершенные при рассмотрении данного дела,
действующий арбитражный процессуальный закон особо указывает,
что к числу оснований пересмотра судебных актов по вновь открыв-
шимся обстоятельствам относятся: признание Конституционным
Судом Российской Федерации нс соответствующим Конституции
Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом
в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому зая-
вител ь обращал ся в Конституцио н н ы й Суд Росси йско й Феде ра ци и;
установленное Европейским Судом по правам человека нарушение
положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод
при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с
принятием решения по которому заявитель обращался в Европей-
ский Суд по правам человека.
326
Контрольные вопросы
Пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам судебных ак-
тов арбитражного суда производится по заявлениям лиц, участву-
ющих в деле. Закон в этом отношении не делает исключения для
прокурора. По смыслу ст. 312 АПК РФ прокурор вправе обратить-
ся с такого рода заявлением в основном по делам, предусмотренным
ш, 52 Кодекса. Заявление направляется прокурором в суд, приняв-
ший подлежащий пересмотру судебный акт, не позднее трех месяцев
со дня открытия новых обстоятельств. Тем же арбитражным судом
в случае отмены судебного акта дело пересматривается повторно по
правилам, установленным для соответствующей стадии арбитражно-
го процесса.
Контрольные вопросы
1.	Каковы основания участия прокурора в гражданском и арбит-
ражном процессах?
2.	Определите формы участия прокурора при рассмотрении граж-
данских дел и разрешении экономических споров судами.
3.	Каково процессуальное положение прокурора при рассмотре-
нии судами первой инстанции гражданских дел и разрешении
экономических споров?
4.	Как должно быть составлено исковое заявление, с которым про-
курор обращается в суд?
5.	В каких случаях и на каких стадиях судопроизводства прокурору
предоставляется право вступления в процесс для дачи заклю-
чения?
6.	Назовите особенности участия прокурора в рассмотрении дел,
возникающих из административных и иных публичных правоот-
ношений, при рассмотрении дел в порядке особого производ-
ства.
7.	Каковы основания, порядок и формы участия прокурора при
рассмотрении дел (в гражданском и арбитражном процессах)
судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций?
8.	В чем выражается участие прокурора в пересмотре вступивших
в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоя-
тельствам?
ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
§ 1. Сущность и значение
функции координации деятельности
по борьбе с преступностью
Координацию как функцию прокуратуры характеризуют два от-
личительных признака. Согласно ч. I ст. 8 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» первый из признаков заклю-
чается в том, что осуществляемая Генеральным прокурором Рос-
сийской Федерации и подчиненными ему прокурорами координа-
ция распространяется только на сферу борьбы с преступностью,
второй признак указывает, что круг субъектов координационной
деятельности ограничен исключительно правоохранительными ор-
ганами.
Борьба с преступностью по смыслу ст. 8 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» представляет особый вид
государственно-правовой деятельности, осуществляемой специали-
зированными органами, обеспечивающими правовую защиту инте-
ресов человека и гражданина, общества и государства, направленной
на выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение преступле-
ний. Правоохранительными органами принято считать уполномо-
ченные государством органы, обеспечивающие охрану права путем
применения юридических мер воздействия в строгом соответствии
с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порял-
328
£ /. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
ка1. В Законе о прокуратуре назван перечень основных видов пра-
воохранительных органов, координируемых Генеральным проку-
рором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.
Среди них конкретно указываются: органы внутренних дел, органы
Федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборо-
том наркотических средств и психотропных веществ, органы тамо-
женной службы и, кроме того, говорится и о «других» правоохрани-
тельных органах. В этой связи необходимо отметить, что перечень
правоохранительных органов, приведенный в ст. 8 Федерального за-
кона «О прокуратуре Российской Федерации», по существу, является
исчерпывающим на настоящий момент. Хотя, как известно, право-
охранительной деятельностью занимаются и иные государственные
органы (например, органы дознания в лице судебных приставов, ко-
мандиров воинских частей, некоторые должностные лица — капи-
таны морских или речных судов, главы дипломатических предста-
вительств или консульских учреждений, наделенные правом воз-
буждения уголовных дел). Однако собственно правоохранительная
деятельность для них не имеет профилирующего значения, она за-
нимает относительно небольшой объем в их работе, поэтому та-
кие органы не принято причислять к категории правоохранитель-
ных. К «другим» правоохранительным органам, о которых говорит-
ся в тексте ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», не относятся также и суды. Такое исключение сделано
в силу их принадлежности к самостоятельной судебной ветви власти.
Однако определенную роль сыграли предпринимаемые попытки за-
крепления за судом статуса освобожденного от обязанности установ-
ления истины нейтрального арбитра. Надо сказать, что фактически
суды выполняют функции охраны права и будут, несомненно, вы-
полнять их в дальнейшем, поскольку защита публичных интересов
является неотъемлемым элементом правосудия, других функций,
выполняемых органами судебной власти.
Возложение на прокуратуру функции координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью обусловле-
но причинами объективного порядка. Реализуя свои надзорные пол-
номочия, прокуратура оказывает корректирующее влияние на дейст-
вия других субъектов правоохранительной деятельности, вследствие
чего она находится в центре системы данных органов. Прокуратура.
См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 2000. С 8.
329
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
благодаря своему месту в правоохранительной системе, располагает
наиболее полным объемом информации о состоянии законности на
федеральном и региональных уровнях. Немаловажным является тот
факт, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независи-
мо от федеральных органов власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле-
ния, и, несмотря на местные различия, ведомственные и местниче-
ские влияния.
Функция координации впервые получила законодательное закре-
пление в 1979 г. В ст. 3 Закона Союза Советских Социалистических
республик «О прокуратуре СССР» в числе основных направлений
деятельности прокуратуры указывалась «координация деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными
правонарушениями». Для своего времени это было актом, имевшим
важное значение для решения большого круга вопросов выявления,
пресечения и предупреждения широкого спектра правонарушений,
включая в первую очередь их наиболее опасные, преступные фор-
мы. Закон способствовал консолидации усилий правоохранитель-
ных органов в деле обеспечения законности именно на той правовой
основе, которая была единственно приемлемой, однако долгое вре-
мя оставалась нереализованной. Достаточно показательным в этом
плане было отношение к нормативной регламентации координаци-
онной деятельности прокуратуры в предшествующий период совет-
ского этапа ее истории.
Как известно, Положение о прокурорском надзоре, принятое
28 мая 1922 г., нс содержало указаний на осуществление органами
прокуратуры функции координации. Не было их и в последующих
правовых актах, определявших статус органов прокуратуры: «Поло-
жении о прокуратуре Союза ССР», утвержденном Постановлением
ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г.* 1, «Положении о прокурор-
ском надзоре в СССР», угвержденном Указом Президиума Верховно-
го Совета СССР 24 мая 1955 г.2 Лишь в «Положении о судоустройстве
РСФСР», принятом 3-й сессией XII созыва ВЦИК 19 ноября 1926 гД
в ст. 59 отмечалось, что на прокуратуру возлагалось «общее наблю-
дение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с
1 СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6.
3 ВВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
1 СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст. 624.
330
£ /. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
преступностью». На основе положений названной статьи обеспечить
эффективную координацию деятельности правоохранительных ор-
ганов было совсем непросто.
В силу объективной необходимости прокуроры брали на себя
выполнение определенных координационных полномочий. В част-
ности, по инициативе прокуроров регулярно проводились межве-
домственные совещания, в которых принимали участие работники
органов прокуратуры, суда, внутренних дел. Практиковалось изда-
ние совместных нормативных документов, касающихся актуальных
вопросов борьбы с преступностью и обеспечения законности. Не-
смотря на определенный положительный эффект, признать такую
деятельность выполнением прокуратурой функции координации
можно лишь условно. Она не имела надлежащей правовой базы.
Работа по проведению совместных мероприятий регламентирова-
лась в лучшем случае ведомственными нормативными актами, что, с
одной стороны, существенно ограничивало возможности координа-
ционной деятельности, а с другой — не создавало условий для обяза-
тельности ее осуществления.
Недостаточная результативность борьбы с преступностью в от-
дельные периоды предопределяла необходимость принятия реальных
мер по усилению согласованности усилий правоохранительных ор-
ганов по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений.
Соответствующие решения, однако, не всегда принимали форму за-
кона и часто излагались в виде партийных директив либо совмест-
ных постановлений партийных и советских органов. Они давали, как
правило, временный эффект. Так было, в частности, с реализацией
Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля
1966 г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью»1. В Поста-
новлении в отношении правоохранительных органов было сказа-
но, что их руководители должны систематически предпринимать со-
вместные действия по актуальным направлениям борьбы с преступ-
ностью и укрепления правопорядка. Первое время, действительно,
шла активная работа по воплощению в жизнь содержавшихся в По-
становлении требований — проводились партийно-хозяйственные
активы районного масштаба, на предприятиях, правоохранительны-
ми органами разрабатывались совместные планы борьбы с преступ-
ностью. Были достигнуты заметные позитивные результаты. С улиц
1 ВВС СССР. 1966. № 30. С. 595.
331
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
практически исчезли хулиганы, наметилось сокращение других ви-
дов уличной преступности, насильственных преступлений и т.д. Од-
нако менее чем через год жизнь опять вошла в прежнее русло и пра-
воохранительная деятельность стала осуществляться с той же интен-
сивностью и фактически по тем же правилам, которые утвердились
ранее.
Серьезная и, надо сказать, результативная попытка обеспече-
ния координации в общегосударственном масштабе была предпри-
нята в 1971 — 1972 гг. Имеются в виду меры, которые были приняты
по материалам проверки работы Брянской областной партийной ор-
ганизации по решению задач борьбы с правонарушениями. Провер-
ка была хорошо продумана и организована. Она проводилась как
бы в два этапа: на первом был осуществлен всесторонний, масштаб-
ный криминологический анализ состояния преступности в регионе
и практики борьбы с ней. На втором этапе проводилась разработка и
осуществление конкретных мер, главным образом организационно-
го характера по активизации борьбы с преступностью. В принятом
в январе 1972 г. по материалам проверки решении ЦК КПСС в ка-
честве одного из основных выводов была названа необходимость ре-
ального обеспечения координации деятельности правоохранитель-
ных органов по борьбе с преступностью. В соответствии с данным
решением органы прокуратуры вели систематическую работу, на-
правленную на достижение согласованных усилий органов прокура-
туры, суда, органов внутренних дел, других правоохранительных ор-
ганов по борьбе с преступностью, укреплению законности и право-
порядка. До принятия в 1979 г. Закона СССР «О прокуратуре СССР»
указанное решение ЦК КПСС являлось фактической организацион-
ной и в известном смысле правовой основой выполнения прокурату-
рой координационной функции.
Начало 90-х гг. минувшего столетия отличалось исключитель-
ной сложностью ситуации, характеризовавшей состояние законно-
сти и правопорядка в стране, организацию борьбы с преступностью.
Тем не менее, несмотря на резко возросшее значение согласованно-
сти действий всех элементов правоохранительной системы, Закон «О
прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. не содер-
жал положений, закреплявших координирующую роль органов про-
куратуры в борьбе с антиобщественными проявлениями. Это было
серьезным пробелом в характеристике правового статуса российской
прокуратуры. Данный пробел был восполнен Указом Президента
Российской Федерации от 20 октября 1994 г. № 1685, сущность со-
332
£ /. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
держащихся положений о координации в котором была воспринята
Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и
дополнений в Закон “О прокуратуре Российской Федерации”».
Возможность и необходимость координации деятельности по
борьбе с преступностью коренятся в наличии системы постоянных
профессиональных связей между правоохранительными органами,
единстве их целей, общности правовой базы, определяющей направ-
ления действий по борьбе с преступностью, процессуальные основы
правоохранительной деятельности, формы и правовые средства ее
осуществления. Устойчивость профессиональных связей между от-
дельными элементами правоохранительной системы играет осново-
полагающую роль в нахождении оптимальных стабильных организа-
ционных форм обеспечения их согласованной деятельности.
Распространение координационных связей только на систему
правоохранительных органов отнюдь не исключает деловых контак-
тов органов прокуратуры с другими государственными органами и
организациями. Соответствующие отношения, безусловно, есть, но
они имеют иную природу. Применительно к такого рода органам и
организациям можно говорить не о координации, а о взаимодейст-
вии с ними. В частности, прокуратура ведет активную линию на под-
держание постоянного взаимодействия с контролирующими органа-
ми. С помощью контролирующих органов достигается более высо-
кая степень полноты выявления и устранения правонарушений, их
причин и способствующих им условий. Однако характер связей про-
куратуры и контролирующих органов и связей прокуратуры с право-
охранительными органами существенно отличается, что определяет
особенности предпринимаемых прокуратурой усилий по обеспече-
нию координации деятельности правоохранительных органов и вза-
имодействия прокуратуры с контролирующими и другими органа-
ми. В случае, когда речь идет о координации, основным фактором,
позволяющим достигать согласованности общих усилий, выступает
единство основных целей и задач координируемых органов. В том
же случае, когда речь идет о взаимодействии прокуратуры с государ-
ственными и иными органами, возможность взаимодействия опре-
деляется совпадением отдельных сфер деятельности и решаемых ими
задач, причем такое совпадение может быть краткосрочным, эпизо-
дическим, но может иметь более глубокие корни, включая достиже-
ние взаимодействия на постоянной основе. Именно такой вид взаи-
модействия свойствен отношениям прокуратуры и контролирующих
333
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
органов. Особый тип взаимодействия характеризует сотрудничество
в сфере борьбы с преступностью органов прокуратуры и судов.
Координация деятельности правоохранительных органов, обе-
спечивая согласованность действий всех элементов правоохрани-
тельной системы, является необходимым инструментом объедине-
ния их усилий в решении задач борьбы с преступностью. Входящие
в правоохранительную систему органы, обладающие специальной
компетенцией, благодаря координации, получают возможность до-
полнения и многократного усиления эффекта своих действий за счет
использования результатов деятельности координируемых субъек-
тов борьбы с преступностью. Одновременно координация позволяет
преодолеть обособленность действий отдельных правоохранитель-
ных подсистем. Она превращает деятельность каждой из них в ор-
ганически связанные составные части единой правоохранительной
деятельности, достигая на этой основе синергетического эффекта
конечных результатов функционирования правоохранительной си-
стемы, значительно превышающего эффект, который могло бы обе-
спечить простое сложение результатов их работы по отдельности.
§ 2. Правовые и организационные формы
координации
Проведение действенной координации возможно при условии
точного определения целей и задач, принципов, на которых она ба-
зируется, основных направлений координационной деятельности,
форм ее осуществления, полномочий участников координационной
деятельности. Характеристика сущности и содержания данных во-
просов дается в Положении о координации деятельности правоохра-
нительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Ука-
зом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. Хо 567 (в
дальнейшем — Положение). Положение утверждено в соответствии
со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-
ции», устанавливающей общие требования по осуществлению про-
куратурой функции координации и предусматривающей их конкре-
тизацию данным Положением.
Закон «О прокуратуре Российской Федерации» посчитал необхо-
димым установить именно такую процедуру нормативного регулиро-
вания координационной деятельности. Для своего времени она ка-
залась вполне достаточной. Казалось бы, имея прежде всего в виду
334
£ 2. Правовые и организационные формы координации
нормативную связь Положения и закона о прокуратуре, позволяю-
щую рассматривать его в качестве части закона, есть все основания
считать данный вариант правового регулирования не только доста-
точным, но и оптимальным. Однако современная практика борьбы
с преступностью указывает на все с большей очевидностью заявляю-
щую о себе потребность в повышении правового статуса прокуроров
в сфере координации действий правоохранительных органов по борь-
бе с преступностью. Жизнь подсказывает, что наиболее действенной
формой установления конкретного порядка осуществления коор-
динационной деятельности в наше время могло бы быть признано
его закрепление в специальном законе, посвященного координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступно-
стью. К такому мнению ныне склоняется большинство ведущих спе-
циалистов в области прокурорского надзора. И это правильно, учи-
тывая высокое государственно-правовое значение объединения всех
сил, сосредоточенных в правоохранительных органах, в решении за-
дач борьбы с преступностью, необходимость безотлагательной ней-
трализации дестабилизирующего воздействия преступности на клю-
чевые явления и процессы, формирующие направления экономиче-
ского и социального развития страны.
В ныне действующем Положении о координации названы в ка-
честве цели координации — повышение эффективности борьбы с
преступностью, а в качестве задач — разработка и осуществление
правоохранительными органами согласованных действий по свое-
временному выявлению, раскрытию, пресечению и предупрежде-
нию преступлений, устранение причин и условий, способствую-
щих их совершению. Наблюдающаяся лаконичность в определении
как цели, так и задач, в известной мере затрудняя получение о них
развернутого представления, тем не менее позволяет увидеть глав-
ное в сущности координации — нацеленность на усиление натиска
на преступность на основе повышения результативности действий
правоохранительных органов на ведущих участках деятельности: вы-
явления, раскрытия, пресечения и предупреждения преступлений.
Еще один, не менее важный, момент, заложенный в формулировке
цели и задач, связан с указанием специфики координации как осо-
бого вида деятельности, обеспечивающей более высокие результаты
функционирования правоохранительных органов путем достижения
согласованности действий каждого из них, направленных на борьбу
с преступностью.
335
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
В любой деятельности ведущую роль в обеспечении полноты ре-
ализации возможностей ее субъектов играют принципы, на которых
она базируется. В координации роль лежащих в ее основе руководя-
щих идей имеет повышенную значимость. Принципы здесь должны
выступать, с одной стороны, в качестве базы интеграции усилий всех
координируемых органов, а с другой — не являться тормозом на пути
использования возможностей, не быть средством сдерживания каж-
дого из этих органов, позволять им в полном объеме реализовать тот
правозащитный потенциал, которым они обладают, проводить ли-
нию взаимоотношений между координируемыми органами, не по-
зволяющую ограничивать их самостоятельность, либо допускать пе-
рекладывание обязанностей одних органов на другие.
В числе принципов, на которых основывается координационная
деятельность, в Положении о координации деятельности правоохра-
нительных органов по борьбе с преступностью на первое место обо-
снованно поставлен принцип законности. Точное, последовательное,
неуклонное соблюдение требований законов, регламентирующих
вопросы борьбы с пресгупностыо, правовой статус отдельных под-
систем правоохранительных органов, порядок их взаимоотношений,
выполнение профессиональных обязанностей сотрудниками право-
охранительных органов, представляет собой один из тех устоев, ко-
торый позволяет всем органам уверенно и эффективно делать общее
дело, соблюдая при этом права и интересы граждан, общества и го-
сударства, допуская достижение искомого результата строго в рам-
ках закона и в пределах компетенции субъектов координационной
деятельности.
Не менее важную роль в достижении цели повышения эффек-
тивности борьбы с преступностью на основании использования ме-
ханизма координации играет принцип равенства всех участников ко-
ординационной деятельности. Каждый из координируемых органов
наряду с общими имеет свои конкретные, особые задачи, связан с
решением определенного объема вопросов профессиональной на-
правленности, отличается особенностями профилирующих видов
правоохранительной деятельности. Однако названные различия не
могут быть причиной выделения правоохранительных органов менее
значимых или более значимых, наделения одних органов большими
полномочиями и т.д. Все участники координации в той мере, в какой
они причастны к координационной деятельности, полностью равны
в своих правах, возможностях влиять на ее ход. Каждый из коорди-
нируемых органов обладает равными возможностями в постанов-
336
2. Правовые и организационные формы координации
ке вопросов, которые заслуживают внимания с точки зрения при-
нятия согласованных действий правоохранительных органов. Они
вправе рассчитывать на внимательное отношение ко всем вносимым
ими предложениям, на исключение дискриминационных шагов со
стороны других участников координации при разработке и приня-
тии рекомендаций и проведении мероприятий по борьбе с преступ-
ностью.
Следующий принцип — принцип самостоятельности каждого
правоохранительного органа при выполнении согласованных реше-
ний. рекомендаций в проведении мероприятий. Данный принцип
выступает гарантией профессионального подхода к осуществлению
координационной деятельности, ибо каждый ее участник исходит из
содержания тех полномочий, которыми он наделен по закону. Ре-
шения, рекомендации, выполняемые в процессе координации ме-
роприятия, имеют силу для конкретного правоохранительного орга-
на при условии учета его согласия на их проведение в жизнь и в той
только части, которая соответствует его компетенции. Возложение
исполнения решений, рекомендаций, не укладывающихся в рамки
профессиональной деятельности того или иного органа, недопусти-
мо. Самостоятельность проявляется также в том, что, принимая на
себя определенные обязательства, участник координационной дея-
тельности сам определяет способы их осуществления, необходимые
для этого правовые средства, исходя из характера своей профессио-
нальной деятельности.
Гласность как принцип координации обеспечивает создание проч-
ной социальной базы координационной деятельности. Доведение до
сведения широкой общественности результатов практики борьбы с
преступностью, осуществляемой на координационной основе, соз-
дает благоприятные условия для проверки обоснованности и необ-
ходимости принятия конкретных решений. Гласность необходима
для достижения целей общей превенции. Прокуратура, которой до-
верено держать в своих руках нити руководства координационной
деятельностью, должна в полном объеме использовать возможно-
сти усиления за счет гласности эффекта, получаемого от проводи-
мых координационных мероприятий, от деятельности по борьбе с
преступностью в целом. О каждом координационном мероприятии
прокурор, координируемые органы должны информировать органы
исполнительной власти, законодательные (представительные) орга-
ны власти, органы местного самоуправления, широкие слои граж-
дан. Допускаемые ограничения принципа гласности не могут быть
337
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
сколько-нибудь заметными. В основном потребность в таких огра-
ничениях возникает в ситуациях, связанных с опасностью разгла-
шения сведений, содержащих государственную, следственную, слу-
жебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Но и
в этих ситуациях не следует стремиться к «закрытию» информации.
Нужно понимать, что всегда есть возможность информировать об-
щественность о результатах борьбы с преступностью с использова-
нием таких приемов и средств, которые не отражаются в целом на
качестве и полноте сообщаемой гражданам информации, сохраняя
при этом требуемый режим работы с документами.
Принцип ответственности руководителя каждого правоохрани-
тельного органа за выполнение согласованных решений в совокуп-
ности с другими принципами составляет основу действенности реа-
лизуемых в процессе координационной деятельности мероприятий.
Принимая предусматривающие выполнение соответствующих меро-
приятий решения совместно, исходя из интересов и возможностей
участников координационной деятельности, направленной на повы-
шение эффективности борьбы с преступностью, руководитель каж-
дого правоохранительного органа возлагает на себя ответственность
за выполнение мероприятий, относящихся к его компетенции. Без
установления такого требования исполнение решений целиком за-
висело бы от усмотрения руководителей правоохранительных орга-
нов, а этого явно недостаточно для четкой работы механизма коор-
динации деятельности правоохранительных органов. Персональная
ответственность руководителя правоохранительного органа за вы-
полнение согласованных решений представляет собой необходимое
условие обеспечения высокого уровня исполнительской дисципли-
ны во всей координационной деятельности.
Основные направления координационной деятельности детерми-
нированы содержанием осуществляемых правоохранительными ор-
ганами действий по борьбе с преступностью. В качестве первого на-
правления в законодательстве называется совместный анализ со-
стояния, структуры и динамики преступности, определяющих их
показателей, тенденций, изучение состояния практики выявления,
расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения престу-
плений. Это позволяет вести борьбу с преступностью на основе бо-
лее широкой, полноценной информационной базы. При этом ана-
лиз может касаться преступности в целом либо охватывать отдель-
ные категории и виды преступлений. Изучение, в зависимости от
поставленных целей, может включать в свою орбиту показатели, ха-
338
2. Правовые и организационные формы координации
растеризующие преступность, за различные периоды — от полугодия
до нескольких лет.
Другим направлением координационной деятельности высту-
пает обеспечение выполнения решений, направленных на борьбу с
преступностью, требующих участия всех правоохранительных орга-
нов либо большей их части. Прежде всего, это касается выполнения
программ борьбы с преступностью, которые могут приниматься на
федеральном или региональном уровнях. В программах определяют-
ся органы, ответственные за исполнение конкретных мероприятий.
Прокурор, как правило, обеспечивает не только выполнение своей
части работы, но и контролирует реализацию соответствующих мер
другими правоохранительными органами. К этому его обязывает по-
ложение координатора деятельности по борьбе с преступностью.
Следующим направлением является разработка правоохрани-
тельными органами совместно с другими государственными органа-
ми предложений о предупреждении преступлений, которая в совре-
менных условиях приобрела повышенную актуальность. Подготовка
предложений осуществляется исходя из особенностей криминоген-
ной ситуации в стране в целом, в отдельных регионах. Правоохра-
нительные органы ведут разработку предложений о мерах борьбы с
преступностью в соответствии со своей профессиональной специа-
лизацией. Возможности правоохранительных органов в первую оче-
редь используются для нейтрализации и устранения криминогенных
факторов правового характера. От них реально можно ожидать пред-
ставления квалифицированных предложений о совершенствовании
законодательства, в том числе касающихся правового регулирова-
ния деятельности по борьбе с преступностью, повышении эффек-
тивности практики выявления и раскрытия преступлений. Вместе с
тем материалы правоохранительных органов могут рассматривать-
ся в качестве полезного источника информации для разработки мер
предупреждения преступлений экономического, социального, орга-
низационного, технического характера органами исполнительной
власти, органами местного самоуправления, в частности, их кон-
трольными аппаратами.
Как правило, разработка предложений о предупреждении пре-
ступлений осуществляется правоохранительными органами в тес-
ном контакте с научно-исследовательскими центрами, входящими
в систему органов прокуратуры, органов внутренних дел Российской
Федерации, органов Федеральной службы безопасности, органов
ФСКН, таможенных органов Российской Федерации. При необхо-
339
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
димости привлекаются в установленном порядке специалисты выс-
ших учебных заведений указанных органов, а также представители
академической науки, сотрудники научных и педагогических учреж-
дений других федеральных министерств, служб, иных федеральных
органов исполнительной власти и высококвалифицированные пре-
подаватели вузов.
Безусловно, нужным делом является подготовка и направление
информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью
высшим федеральным органам государственной власти — Прези-
денту Российской Федерации, Правительству Российской Федера-
ции, Федеральному Собранию Российской Федерации. Позитивный
резонанс имела, например, направленная в высшие органы страны
информация о состоянии борьбы с преступлениями и нарушениями
законов в сфере внешнеэкономической деятельности. В другом слу-
чае с учетом материалов Генеральной прокуратуры Российской Фе-
дерации Президентом России было принято распоряжение, опреде-
лившее на правительственном уровне проведение инвентаризации
объектов транспорта, не подлежащих приватизации, обеспечившее
защиту прав государства как собственника имущества.
Активно используются возможности информирования по во-
просам борьбы с преступностью органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле-
ния. На основе материалов прокуратуры и координируемых право-
охранительных органов регулярно предоставляются информации гу-
бернаторам, органам законодательной власти субъектов Федерации.
Принимаемые по ним решения помогают укреплению законности и
правопорядка в регионах.
Безусловно необходимым, имеющим широкие перспективы счи-
тается направление координации, содержанием которого охватыва-
ется разработка предложений о совершенствовании правового ре-
гулирования деятельности по борьбе с преступностью. Материалы
координационной практики находят применение при подготовке
рекомендаций по внесению изменений и дополнений в уголовное,
уголовно-процессуальное, другие отрасли законодательства.
Важным направлением координационной деятельности, значе-
ние которого постоянно возрастает в силу с необходимости укрепле-
ния связей в сфере борьбы с преступностью с государствами ближне-
го зарубежья, а также странами дальнего зарубежья, выступает обоб-
щение практики выполнения международных договоров Российской
340
2. Правовые и организационные формы координации
Федерации и соглашений по вопросам сотрудничества в борьбе с
преступ ностью.
Постоянное место в координационной деятельности занима-
ет такое се направление, как изучение накопленного опыта право-
охранительных органов по осуществлению согласованных действий
по своевременному раскрытию, выявлению, пресечению и преду-
преждению преступлений. Результаты такого изучения позволяют
оперативно обнаруживать допускаемые ошибки, вносить в коорди-
национную деятельность необходимые коррективы. Одновременно
они дают возможность накапливать, распространять положитель-
ный опыт. Генеральный прокурор Российской Федерации и под-
чиненные ему прокуроры как должностные лица, координирующие
деятельность по борьбе с преступностью, принимают меры к тому,
чтобы положительный опыт, накопленный как федеральными, так и
региональными органами, становился известным всей системе пра-
воохранительных органов страны.
Формы координации в своей основе имеют результаты практи-
ческой деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре-
ступностью. Их проверка практикой позволила отобрать и законода-
тельно закрепить наиболее действенные и результативные средства
обеспечения согласованной работы органов прокуратуры, внутрен-
них дел. Федеральной службы безопасности, таможенных органов,
органов по контролю за оборотом наркотических средств и психо-
тропных веществ.
В качестве ведущей формы координации согласно Положению
признается проведение координационных совещаний руководите-
лей правоохранительных органов. Координационные совещания
действуют на уровнях Генеральной прокуратуры, прокуратур субъек-
тов Российской Федерации, прокуратур городов, районов. Предсе-
дателем координационного совещания руководителей федеральных
правоохранительных органов является Генеральный прокурор Рос-
сийской Федерации, нижестоящих правоохранительных органов —
прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры городов,
районов. Руководители правоохранительных органов или исполня-
ющие их обязанности лица входят в состав координационных сове-
щаний в качестве их членов. Организационное обеспечение коорди-
национной деятельности производится аппаратами, создаваемыми
при координационных совещаниях. В федеральных округах коорди-
нацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре-
ступностью осуществляют подразделения Генеральной прокуратуры
341
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
Российской Федерации в соответствующих округах. Координацион-
ные совещания в них возглавляют заместители Генерального проку-
рора Российской Федерации.
На рассмотрение координационных совещаний вносятся во-
просы, имеющие крупное значение для решения задач борьбы с
преступностью. В разное время на разных уровнях предметом об-
суждения на координационных совещаниях являлось состояние
борьбы с организованной преступностью, борьбы с преступлени-
ями в сфере внешнеэкономической деятельности, борьбы с нару-
шениями лесного законодательства и др. Принимаемые решения
подписываются председателем координационного совещания и
руководителями органов, на которых возлагаются обязанности по
их исполнению. Данные решения доводятся до сведения сотрудни-
ков координируемых органов. Порядок подготовки и проведения
координационных совещаний, реализации их решений устанавли-
вается, помимо Положения о координации деятельности право-
охранительных органов по борьбе с преступностью также Регла-
ментом координационного совещания руководителей правоохра-
нительных органов.
В числе других основных форм координации широко практи-
куется обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью,
проведение совместных семинаров и конференций, выпуск совмест-
ных информационных писем, бюллетеней, сборников, освещаю-
щих вопросы методики правоохранительной деятельности. С помо-
щью данных мероприятий достигается более высокий уровень осве-
домленности правоохранительных органов о ведущих направлениях
и конкретных результатах деятельности своих коллег по координа-
ции, создаются условия для укрепления организационно-учебной
базы повышения профессиональной подготовки сотрудников орга-
нов прокуратуры, органов внутренних дел Российской Федерации,
Федеральной службы безопасности, органов ФСКН, таможенных
органов.
В плане обеспечения эффективной координации весьма значи-
тельна роль такой ее формы, как разработка и утверждение согла-
сованных планов координационной деятельности. От качества пла-
нирования непосредственно зависят действенность других форм
координации, обоснованность выбора направлений борьбы с пре-
ступностью, требующих усиленного внимания правоохранительных
органов, своевременность разработки и осуществления мер, направ-
ленных на совершенствование практики правоохранительных орга-
342
2. Правовые и организационные формы координации
нов по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению пре-
ступлений.
В качестве других основных форм координации в Положении
называются: совместные выезды в регионы для проведения согласо-
ванных мероприятий по борьбе с преступностью, оказания помощи
правоохранительным органам; создание следственно-оперативных
групп: проведение согласованных по месту и времени целевых меро-
приятий для выявления, пресечения и предупреждения преступле-
ний; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безо-
пасности и некоторые другие.
Для решения возложенных на них задач участники координа-
ционной деятельности обладают необходимыми полномочиями. По
сравнению с другими участниками несколько более широким кру-
гом полномочий в силу своей координирующей роли обладают про-
куроры. Данное положение не противоречит принципу равенства
всех участников координационной деятельности, поскольку связа-
но с выполнением прокурором организационных функций, не от-
ражающихся на их правовом статусе. По существу, основная часть
работы по организации координации и контроля за исполнением
принимаемых решений лежит на прокуроре как председателе ко-
ординационного совещания. Он наделен правом созыва координа-
ционного совещания, истребования необходимой для координаци-
онной деятельности информации, организации рабочих групп из
представителей правоохранительных органов. Председатель назна-
чает главу секретариата координационного совещания, который од-
новременно является ответственным секретарем координационного
совещания.
Члены координационного совещания обладают достаточно ши-
рокими правами. Они могут вносить предложения по вопросам ко-
ординационной деятельности, проекты документов, подлежащих
совместному обсуждению. Им предоставлено право участвовать в об-
суждении и процессе принятия решений по обсуждаемым вопросам.
Мнение руководителей координируемых органов учитывается при
формировании рабочих групп.
Координация деятельности правоохранительных органов пред-
полагает их тесное взаимодействие с органами юстиции и судами.
Выделение в Положении вопросов взаимодействия с судами и орга-
нами юстиции в самостоятельный раздел достаточно наглядно сви-
детельствует о правоохранительной природе их деятельности. Вместе
с тем прослеживаются и различия в подходе к определению характе-
343
Глава 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью
ра взаимоотношений правоохранительных органов, в том числе ор-
ганов прокуратуры, судов и органов юстиции. Взаимодействие но-
сит преимущественно информационный характер. Его основными
формами признаются взаимный обмен информацией о состоянии
преступности и судимости, совместная работа по подготовке зако-
нопроектов о борьбе с преступностью, направление совместных ин-
формационных писем, справок, обзоров, проведение совместных
семинаров и конференций и некоторые др. Особый характер отно-
шений правоохранительных органов и судов усматривается в содер-
жащемся в Положении указании о том, что формы взаимодействия
с ними должны быть согласованными. Наконец, для понимания
специфики сотрудничества правоохранительных органов и судов не-
обходимо иметь в виду содержащиеся в данном нормативном акте
положения о том, что взаимодействие правоохранительных органов
с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с со-
блюдением принципа самостоятельности органов судебной власти,
независимости судей, их подчиненности только Конституции Рос-
сийской Федерации и федеральным законам.
Обеспечивая координацию деятельности по борьбе с преступ-
ностью, Генеральный прокурор Российской Федерации и подчи-
ненные ему прокуроры в полной мере осознают реальную угрозу,
которую представляет современная преступность охраняемым за-
коном правам и свободам граждан, интересам общества и государ-
ства, экономической, экологической безопасности, обороноспо-
собности страны. Координационная деятельность строится с уче-
том необходимости усиления единства и согласованности действий
правоохранительных органов по выявлению, пресечению, раскры-
тию и предупреждению умышленных убийств, бандитизма, терро-
ризма, экономических преступлений, коррупционных преступле-
ний, незаконного оборота наркотиков и оружия. Уделяется вни-
мание борьбе с должностными преступлениями лиц, оказывающих
содействие преступным группировкам и создающих им условия для
уклонения от уголовной ответственности. В директивах Генераль-
ной прокуратуры Российской Федерации подчеркивается особая
значимость эффективного использования полномочий прокурату-
ры для наращивания силы воздействия на преступность всех эле-
ментов правоохранительной системы, опираясь на имеющийся по-
ложительный опыт, принимая меры к мобилизации имеющихся ре-
зервов.
344
Контрольные вопросы
Контрольные вопросы
1.	Сформулируйте понятие координации деятельности право-
охранительных органов, охарактеризуйте ее сущность, значе-
ние и место в системе функций прокуратуры.
2.	Назовите основные этапы зарождения и утверждения функции
координации деятельности правоохранительных органов.
3.	Какими правовыми актами регламентируется осуществление
прокуратурой функции координации?
4.	Опишите основные направления координационной деятельно-
сти.
5.	Назовите принципы, на основе которых осуществляется коор-
динация деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью.
6.	Какие формы координации предусмотрены действующим зако-
нодательством9
7.	Дайте характеристику полномочий участников координацион-
ной деятельности.
8.	Как строятся взаимоотношения правоохранительных органов
и судов в ходе осуществления координации деятельности по
борьбе с преступностью?
ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Участие в правотворческой деятельности
Согласно ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» прокурор в ходе осуществления своих полномочий при
установлении необходимости совершенствования действующих нор-
мативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы
и органы, обладающие правом законодательной инициативы, пред-
ложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов
и иных нормативных правовых актов. Содержание данной статьи
указывает на то, что возложение на прокуратуру функции участия
в правотворческой деятельности связано главным образом с реше-
нием задач совершенствования правовой базы государства. Упоми-
нание об иных нормативных правовых актах, исходя из системно-
го анализа положений Конституции Российской Федерации, Закона
«О прокуратуре Российской Федерации», правового статуса органов
прокуратуры, имеет в виду подзаконные акты, обеспечивающие ре-
ализацию законов, — постановления Государственной Думы, указы
Президента Российской Федерации, принятие которых связано с ре-
гулированием вопросов полномочий, порядка и организации дея-
тельности прокуратуры.
Основными направлениями реализации функции участия в пра-
вотворческой деятельности выступают:
•	оказание помощи законодательным органам в определении
приоритетов и общей стратегии законотворческой деятель-
ности:
346
£ 1. Участие в правотворческой деятельности
•	оказание помощи законодательным органам в подготовке за-
конопроектов, обеспечении профессионального уровня их
рассмотрения;
•	разработка проектов законов и других нормативных пра-
вовых актов и представление их в установленном порядке
субъектам права законодательной инициативы для внесения
на рассмотрение органов, в компетенцию которых входит их
принятие;
•	подготовка заключений для Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации по вопросам оценки конституционности
федеральных законов;
•	базирующийся на материалах прокурорского надзора систе-
матический анализ действующего законодательства в целях
выявления пробелов, противоречий и иных проявлений не-
совершенства правового регулирования различных видов об-
щественных отношений.
Все направления деятельности, характеризующие участие про-
куратуры в правотворческой деятельности, находятся между собой
в органичной взаимосвязи. Наиболее тесные связи прослеживают-
ся между направлением аналитического характера с другими назван-
ными направлениями. Систематический анализ действующего зако-
нодательства и практики прокурорского надзора за его исполнением
фактически является одним из главных источников данных, иници-
ирующих работу прокуратуры на всех направлениях деятельности,
связанной с совершенствованием законодательства, и потому дан-
ное направление может рассматриваться в качестве обеспечивающе-
го работу прокуратуры на этом участке в целом.
Предложения прокуроров по совершенствованию законодатель-
ства могут относиться как к федеральным законам и другим норма-
тивным правовым актам федерального характера, так и к законам
субъектов Российской Федерации.
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности
определяются их компетенцией, в зависимости от наличия шли от-
сутствия у них права законодательной инициативы. Поскольку пра-
вом законодательной инициативы Генеральный прокурор Россий-
ской Федерации в настоящее время не обладает, он может вносить
законопроекты в законодательные органы, прибегая к посредниче-
ству и помощи тех лиц и органов, которые наделены правом зако-
нодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции
Российской Федерации право законодательной инициативы при-
347
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
надлежит Президенту Российской Федерации. Совету Федерации,
членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Пра-
вительству Российской Федерации, законодательным (представи-
тельным) органам субъектов Российской Федерации. По вопросам
их ведения право законодательной инициативы также принадлежит
Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду
Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской
Федерации. Судя по составу субъектов, обладающих правом законо-
дательной инициативы, Генеральный прокурор Российской Федера-
ции, безусловно, в данном перечне может быть представлен.
Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой
деятельности, определения в ней приоритетных направлений, вхо-
дят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и
правопорядка в Российской Федерации, который ежегодно пред-
ставляется Генеральным прокурором Российской Федерации пала-
там Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту
Российской Федерации. Определенные возможности активного уча-
стия в правотворческой деятельности дает Генеральному прокурору
Российской Федерации, его заместителям право присутствовать на
заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации,
их комитетов и комиссий, законодательных (представительных) ор-
ганов субъектов Российской Федерации. Рамки возможностей воз-
действия органов прокуратуры существенно раздвинуло данное
Конституционным Сулом Российской Федерации в названном выше
Постановлении от 18 июля 2003 г. истолкование права Генерального
прокурора Российской Федерации обращения в Конституционный
Суд Российской Федерации при установлении фактов противоречи-
вости конституций и уставов субъектов Российской Федерации Кон-
ституции Российской Федерации.
Значительный вклад в процесс повышения качества законотвор-
ческой продукции вносит Генеральная прокуратура Российской Фе-
дерации, выполняя большой объем работы по осуществлению пра-
вовой экспертизы законопроектов, нормативных актов органов ис-
полнительной власти. Это направление получило наиболее полное
претворение в деятельности Генеральной прокуратуры Российской
Федерации. Правовое управление Генеральной прокуратуры Рос-
сийской Федерации, на которое приходится основной объем рабо-
ты, связанной с участием Генеральной прокуратуры Российской Фе-
дерации и подчиненных ей органов, учреждений в правотворческой
деятельности, в пределах их компетенции проводит всестороннее
348
£ 1. Участие в правотворческой деятельности
изучение поступающих нормативных правовых документов и гото-
вит заключения об их соответствии Конституции Российской Феде-
рации, действующим на территории Российской Федерации зако-
нам, как по существу содержащихся в них положений, так и с точки
зрения соблюдения процедур их реализации в правоприменитель-
ной практике. Ответы (заключения) органам по поступившим от них
проектам правовых документов направляются Генеральным проку-
рором Российской Федерации или его заместителями. Помимо под-
готовки заключений по законопроектам, сотрудники органов проку-
ратуры принимают участие в различных рабочих комиссиях, занима-
ющихся разработкой проектов законов.
Эффективной и активно используемой формой участия прокура-
туры Российской Федерации в правотворческой деятельности следу-
ет назвать ее действия, направленные на разработку законопроектов,
получивших в прокурорском окружении наименование инициатив-
ных. Они готовятся на основе материалов общенадзорных проверок,
аналитических документов, других материалов прокуратуры. В прак-
тику органов прокуратуры все шире внедряется идея правового мо-
ниторинга, позволяющего своевременно выявлять потребности
в подготовке нужных законов и решать вопросы совершенствова-
ния законодательной базы страны на системной основе. Постоянное
внимание в деятельности Генеральной прокуратуры уделяется во-
просам совершенствования законодательства о прокуратуре, связан-
ным с укреплением правовой зашиты прокурорских работников, их
материального и социального обеспечения, с внесением изменений
в систему правового регулирования полномочий прокуроров.
Существенное место в деятельности прокуратуры России за-
нимает участие в формировании регионального законодательства.
В настоящее время большая часть прокуроров субъектов Российской
Федерации обладает правом законодательной инициативы в соот-
ветствии с основными законами субъектов Федерации — их консти-
туциями и уставами. Благодаря наличию данного права прокуроры
субъектов Российской Федерации имеют возможность самостоя-
тельно вносить законопроекты и проекты других нормативных пра-
вовых актов на рассмотрение соответствующих органов. Прокуроры
субъектов Российской Федерации ведут систематический, постоян-
ный надзор за законностью правовых актов законодательных (пред-
ставительных) и исполнительных органов субъектов Российской Фе-
дерации, принимая необходимые меры прокурорского реагирования
в случае их расхождения с нормами, установленными Конституцией
349
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
Российской Федерации и федеральными законами. Практика про-
курорского надзора является источником сведений не только о на-
рушениях законов, но и вместе с тем о широком спектре причин и
условий, к ним приводящих. Высокая распространенность однотип-
ных правонарушений, устойчивая повторяемость их основных при-
знаков отнюдь далеко не всегда свидетельствует о преднамеренно-
сти, «злой воле» правонарушителей, но в не меньшей степени го-
ворит о дефектности правового регулирования, несовершенстве
закона, регламентирующего соответствующие виды общественных
отношений. В таких ситуациях глубокий анализ причин правона-
рушений всегда дает прокурору содержательные материалы, позво-
ляющие ему выступать с инициативой об изменении, дополнении,
отмене тех или иных правовых норм, введении новых правил регу-
лирования определенных сфер общественных отношений. Обеспе-
чению надлежащего уровня правотворческой деятельности прокура-
тур субъектов Российской Федерации способствует методическая и
иная помощь, регулярно оказываемая им Генеральной прокуратурой
Российской Федерации.
Реализация функции участия в правотворческой деятельности
обеспечивается действиями не только Генеральной прокуратуры,
прокуратур субъектов Российской Федерации, но также и усилиями
прокуратур городов и районов. Имеющиеся в их распоряжении ма-
териалы, свидетельствующие о необходимости внесения изменений
в действующее законодательство, направляются прокурорами горо-
дов и районов вышестоящему прокурору, а если речь идет о феде-
ральных законах, то непосредственно в Генеральную прокуратуру
Российской Федерации.
Помимо названных, используются и другие формы реализации
рассматриваемой функции, такие, как участие сотрудников Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации, научных и педагоги-
ческих работников учреждений прокуратуры в рабочих группах, соз-
даваемых в Государственной Думе и других органах для разработ-
ки проектов законодательных актов, участие прокуроров субъектов
Федерации в обсуждении законопроектов на пленарных заседани-
ях законодательных (представительных) органов. Работа по совер-
шенствованию апробированных, постоянный поиск новых форм
организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры
в настоящее время ведется достаточно активно Вместе с тем имею-
щиеся резервы используются не в полной мере. В частности, более
заметной могла бы быть помощь прокуратуры в формировании пла-
350
§ 2. Функция уголовного преследования
нов законопроектной деятельности Президента Российской Федера-
ции, палат Федерального Собрания, органов власти субъектов Рос-
сийской Федерации.
Практика выполнения органами прокуратуры Российской Фе-
дерации функции участия в правотворческой деятельности идет по
пути обеспечения единства правовой политики всех звеньев проку-
рорской системы, установления централизованного порядка направ-
ления в законодательные и иные органы подготовленных прокуро-
рами законопроектов, заключений по поступающим проектам нор-
мативных актов законодательных и исполнительных органов власти.
Исходя из особенностей организации правотворческой деятельности
в органах прокуратуры серьезное значение придается формированию
необходимой для этого информационной базы. Опыт работы Право-
вого управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
прокуратур субъектов Российской Федерации позволяет считать, что
в этих целях эффективно могут быть использованы возможности вве-
дения мониторинга законодательства и правоприменительной дея-
тельности по актуазьным направлениям обеспечения законности,
создание банка данных о наиболее распространенных нарушениях
закона, их причинах и способствующих им условиях, привлечение
материалов всех надзорных структурных подразделений Генераль-
ной прокуратуры Российской Федерации. Не заслуживают забвения
и традиционные средства накопления нужной информации, связан-
ные с ведением сплошного учета и систематизацией поступающих
законов, иных нормативных актов, поддержанием в контрольном
состоянии законов, определяющих ведущие направления деятельно-
сти прокуратур, периодической подготовкой на постоянной основе
аналитических обзоров по ключевым проблемам укрепления закон-
ности. Вместе с тем нельзя не отдавать отчет в том, что в современ-
ных условиях в качестве непреложного условия эффективной работы
все большее и большее значение приобретает использование передо-
вых информационных технологий на всех направлениях работы ор-
ганов прокуратуры. В первую очередь соблюдение данного условия
касается организации правотворческой деятельности в органах про-
куратуры Российской Федерации.
§ 2. Функция уголовного преследования
О выполнении прокуратурой функции уголовного преследо-
вания говорится в ст. 1 и 35 Федерального закона «О прокурату-
351
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
ре Российской Федерации». Данными статьями определяется, что
прокуратура Российской Федерации осуществляет уголовное пре-
следован ие в соответстви и с пол номочиями, установленными
уголовно-процессуальным законодательством Российской Федера-
ции. Исходя из содержания положений УПК Российской Федерации
и закона о прокуратуре можно выделить два основных направления
реализации функции уголовного преследования — на досудебных
стадиях уголовного процесса и при участии в рассмотрении уголов-
ных дел судами.
В соответствии со ст. 37, 221, 226 УПК Российской Федерации
прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства наде-
лен правами выносить мотивированное постановление о направле-
нии материалов, содержащих признаки преступления, в следствен-
ный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном
преследовании, давать органу дознания указания о направлении рас-
следования, производстве процессуальных действий, давать согласие
дознавателю на возбуждении перед судом ходатайства об избрании
меры пресечения, производстве процессуальных действий, допуска-
емых на основании судебного решения, утверждать обвинительный
акт и обвинительное заключение по уголовному делу, использовать
иные полномочия, связанные с реализацией функции уголовного
преследования.
В стадии судебного разбирательства, согласно ст. 35 (ч. 2) Фе-
дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проку-
рор осуществляет уголовное преследование, выступая в качестве го-
сударственного обвинителя. В данной сфере деятельности прокуро-
ра его полномочия в основной своей части регламентируются ст. 246
УПК Российской Федерации.
На досудебных стадиях уголовного процесса осуществляемое
прокуратурой уголовное преследование смыкается с функцией над-
зора за исполнением законов органами, осуществляющими дозна-
ние и предварительное следствие. Что касается поддержания про-
курором государственного обвинения в суде, то эту форму реализа-
ции функции уголовного преследования можно характеризовать как
имеющую прямое отношение к функции участия прокурора в рас-
смотрении уголовных дел. И тем не менее функция уголовного пре-
следования, бесспорно, является самостоятельной, хотя необходимо
отмстить несомненную условность установления границ между от-
дельными функциями, наличие между ними устойчивых связей, об-
условленных их общей подчиненностью целям и задачам, которые
352
§ 2. Функция уголовного преследования
призвана решать российская прокуратура в целом как важнейший
элемент правоохранительной системы страны.
Обладающая признаком самостоятельности функция уголовного
преследования имеет свое предназначение, собственное содержание,
конкретные формы своего выражения. Уголовное преследование на-
правлено на установление, изобличение и привлечение к уголовной
ответственности лиц. совершивших преступления. Оно возможно
только при условии доказанности вины лица, совершившего престу-
пление. Получение необходимых для этого доказательств составля-
ет содержание деятельности органов расследования, прокурора, осу-
ществляющего надзор за исполнением законов органами дознания и
предварительного следствия, государственного обвинителя в суде.
Функции уголовного преследования и надзора различны. Гово-
ря о роли надзорной деятельности прокурора в реализации функ-
ции уголовного преследования, необходимо иметь в виду, что уго-
ловное преследование не входит в качестве составной части в над-
зорные действия, а составляет самостоятельную профессиональную
обязанность прокурора, выполняемую им наряду с другими функци-
ями. Уголовное преследование в данном случае опирается на инфор-
мационную базу, формируемую в ходе надзорной деятельности, од-
нако принимаемые в целях реализации функции уголовного пресле-
дования действия прокурора имеют прямую связь с решением задач
борьбы с преступностью, с решением задач уголовного судопроиз-
водства. Надзорные полномочия прокурора действительно позволя-
ют ему эффективно выполнять роль органа уголовного преследова-
ния. В свою очередь, именно осуществляемое прокурором уголовное
преследование придает наблюдению за исполнением законов орга-
нами дознания и предварительного следствия точную целевую на-
правленность, дает прокурору возможность полно и объективно обе-
спечивать законность расследования преступлений, добиваться вы-
полнения требований закона о том, чтобы каждый совершивший
преступление был подвергнут справедливому наказанию.
Формами выражения функции уголовного преследования высту-
пают использование полномочий прокурора для обеспечения свое-
временного привлечения к уголовной ответственности лиц. в от-
ношении которых имеются доказательства о совершении ими пре-
ступлений, применения в отношении подозреваемых и обвиняемых
мер пресечения, утверждение обвинительного заключения, направ-
ление уголовного дела в суд, поддержание государственного обвине-
ния в суде.
353
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
Осуществление уголовного преследования строится на нача-
лах точного следования принципам полноты, всесторонности, объ-
ективности подхода к материалам о выявленных прокурором нару-
шениях уголовного законодательства дела. Для прокурора в равной
мере является обязательным соблюдение требований закона об обе-
спечении неотвратимости наказания каждого совершившего престу-
пление и недопустимости привлечения к уголовной ответственности
невиновных.
Характеризуя функцию уголовного преследования, желательно не
забывать о том, что на протяжении многих лет квалифицированное
решение широкого круга задач, связанных с ее реализацией, обеспе-
чивали следователи прокуратуры. Следователи прокуратуры всегда
отличались высокой профессиональной подготовкой. Ими успешно
расследовано немалое количество сложных дел. В настоящее время,
как известно, выполнявшиеся следователями прокуратуры функции
возложены на следователей Следственного комитета при прокурату-
ре Российской Федерации. В этой связи важно не допустить осла-
бления потенциала принадлежащей прокуратуре функции уголов-
ного преследования и прежде всего за счет использования правовых
средств прокуратуры в целях содействия следователям Следственно-
го комитета при прокуратуре Российской Федерации в достижении
полноты раскрытия преступлений, обеспечении законности рассле-
дования, безупречного процессуального закрепления результатов ра-
боты в целом. В то же время практика подсказывает, что прокурату-
ра, не имея собственного следственного аппарата, постоянно будет
сталкиваться с осуществлением уголовного преследования в отно-
шении определенных категорий лиц. Очевидно, реанимировать быв-
ший следственный аппарат прокуратуры сейчас нет смысла. Одна-
ко образование в Генеральной прокуратуре Российской Федерации
специализированного следственного подразделения (отдела, груп-
пы, следственной части), пусть немногочисленного по составу, но
укомплектованного специалистами высокой квалификации для рас-
следования наиболее сложных преступлений, могло бы существенно
укрепить позиции прокуратуры как органа уголовного преследова-
ния. Эта мера не противоречила бы международной практике, при-
знающей за прокуратурой ведущую роль в осуществлении от имени
государства уголовного преследования. Одновременно она могла бы
служить показателем проявления тенденции сохранения принципи-
альных основ деятельности российской прокуратуры — исторически
354
§ 3. Международное сотрудничество
возникшего первого в России специализированного органа уголов-
ного преследования.
§ 3. Международное сотрудничество
Сущность и основные направления реализации прокуратурой
функции международного сотрудничества определены в ст. 2 Феде-
рального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Междуна-
родное сотрудничество осуществляется органами прокуратуры в ин-
тересах обеспечения эффективной борьбы с преступностью, в пер-
вую очередь организованной и профессиональной, а также с другими
видами правонарушений на основе объединения усилий правоохра-
нительных органов различных государств. Особенностями осущест-
вляемого Генеральной прокуратурой Российской Федерации меж-
дународного сотрудничества являются: ограничение его кругом во-
просов правовой помощи и борьбы с преступностью, отнесенных к
компетенции органов прокуратуры; прямая форма исполнения, не
исключающая вместе с тем и косвенные формы, реализуемые через
дипломатические каналы; допустимость осуществления на основе
норм национального законодательства, положений соответствующих
межгосударственных и межправительственных договоров, ведом-
ственных международных соглашений; выполнение прокуратурой
роли координирующего центра в международном сотрудничестве по
вопросам борьбы с преступностью отечественных правоохранитель-
ных структур. В качестве основных направлений обеспечения меж-
дународного сотрудничества Федеральный »акон «О прокуратуре
Российской Федерации» называет:
•	осуществление Генеральной прокуратурой Российской Фе-
дерации прямых связей и непосредственное сотрудничество
с соответствующими органами других государств и междуна-
родными организациями;
•	заключение соглашений по вопросам правовой помощи и
борьбы с преступностью;
•	участие в разработке международных договоров Российской
Федерации.
Данные направления находятся между собой в тесной взаимо-
свя tn, взаимно дополняют и обеспечивают реализацию друг друга.
Прямые связи и непосредственное сотрудничество Генеральной про-
куратуры возможны только на основе международно-правовых доку-
355
Гюва 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
ментов, включая и договоры, которые заключает Генеральная проку-
ратура Российской Федерации. В свою очередь, заключаемые проку-
ратурой и подготавливаемые с ее участием международные договоры
в абсолютном большинстве случаев сопряжены с исследованием воз-
можностей осуществления прямых связей между правоохранитель-
ными органами договаривающихся государств, установлением осно-
ваний и условий их осуществления. При этом, естественно, нужно
иметь в виду, что в международных договорах решаются вопросы не
только процессуального характера.
Осуществление прямых связей с соответствующими органами
других государств и международными организациями необходимо
для оперативного решения вопросов выявления, пресечения, рассле-
дования преступлений как транснационального характера (трансна-
циональными специалисты считают преступления, совершаемые на
территории нескольких государств преступными интернациональ-
ными группами, а также преступления, механизм совершения кото-
рых рассчитан на согласованную деятельность в нескольких странах),
так и совершенных на территории одного из сотрудничающих госу-
дарств. В современных условиях отмечается повышенная потреб-
ность в объединении усилий правоохранительных органов в борь-
бе с терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств,
психотропных веществ и прекурсоров, хищений автотранспортных
средств, их незаконным оборотом, контрабандой, незаконным обо-
ротом оружия, боеприпасов, ядерных и радиоактивных материалов,
взрывчатых и отравляющих веществ, отмыванием доходов от пре-
ступной деятельности, финансированием преступной деятельности,
налоговыми преступлениями, незаконным оборотом культурных и
исторических ценностей и др.
Формы осуществления прямых связей устанавливаются между-
народными соглашениями сотрудничающих стран. В деятельности
органов прокуратуры Российской Федерации они применяются, как
правило, с учетом рекомендаций, устанавливаемых ведомственными
нормативными актами Генерального прокурора Российской Феде-
рации. Международное сотрудничество в этой части выражается во
взаимном обмене информацией о состоянии тех видов преступно-
сти, которые представляют взаимный интерес для сотрудничающих
стран, оказании консультативной помощи, производстве процессу-
альных действий, розыскных мероприятий по поручениям, поступа-
ющим от сотрудничающих правоохранительных органов, и т.п.
356
3. Международное сотрудничество
Основной объем прямых связей прокуратуры с соответствующи-
ми органами других государств приходится на страны Содружества
Независимых Государств (СНГ). Это связано с совпадением боль-
шинства решаемых этими странами проблем обеспечения законно-
сти, сходством их правовых систем, общностью подходов к определе-
нию стратегии и основных средств борьбы с преступностью, другими
правонарушениями. Высокая потребность в развитии отношений со
странами СНГ в сфере правоохранительной деятельности в настоя-
щее время диктуется необходимостью достижения стабильности пра-
вовой ситуации в каждом из входяших в Содружество Независимых
Государств, устранения криминогенных факторов, тормозящих ре-
шение экономических и социальных проблем, обеспечения эффек-
тивного использования правовых средств для поддержки интеграци-
онных процессов, обеспечения совместной работы ученых, защиты
прав россиян в странах СНГ, координации действий государств —
членов Содружества по борьбе с преступностью на международном
уровне. Примером конструктивной организации взаимодействия
прокуратур стран Содружества является Соглашение о сотрудниче-
стве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников
Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией, под-
писанное 25 апреля 2007 г. в г. Астане (Республика Казахстан).
Наряду с ближним зарубежьем, включающим бывшие союзные
республики некогда единого Советского Союза, в последние годы за-
метно усилились связи Генеральной прокуратуры Российской Феде-
рации с правоохранительными органами государств — членов Совета
Европы. Укреплению контактов способствовало принятие в 1996 г.
Российской Федерации в Совет Европы, обновление законодатель-
ства о прокуратуре, обеспечившее его соответствие принятым в ми-
ровом сообществе стандартам. В современных условиях отмечается
повышение актуальности укрепления контактов Генеральной проку-
ратуры Российской Федерации также и с другими странами: США,
Китайской Народной Республикой, Индией, Республикой Корея.
Особым участком сотрудничества Генеральной прокуратуры Рос-
сийской Федерации с правоохранительными органами зарубежных
стран является ее деятельность по рассмотрению запросов иностран-
ных государств о выдаче (экстрадиции) иностранных граждан и лиц
без гражданства, совершивших преступления на территории других
стран. Она осуществляется на основании и на условиях, предусмот-
ренных межгосударственными договорами о правовой помощи и
правовых отношениях по уголовным делам и иными международны-
357
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
ми обязательствами Российской Федерации, а также на основании
принципа взаимности исполнения обязательств1. При этом долж-
ны строго соблюдаться требования, определяемые ст. 61 Конститу-
ции Российской Федерации, не допускающей выдачи другим госу-
дарствам граждан Российской Федерации, ее ст. 62. устанавливаю-
щей, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства
иностранного государства не умаляет его прав и свобод, ст. 63 Кон-
ституции Российской Федерации, исключающей возможность выда-
чи другим государствам лиц, преследуемых за политические убежде-
ния, а также за действия (бездействие), не признаваемые в Россий-
ской Федерации преступлением.
Прокуроры обязаны тщательно проверять законность и обосно-
ванность задержания лиц в соответствии с поручениями компетент-
ных органов других государств, наличие документов об аресте.
Запрос о выдаче должен отвечать установленным требованиям.
В запросе должны быть указаны фамилия и имя (отчество) лица, о
выдаче которого ходатайствует запрашивающая сторона, информа-
ция о ею гражданстве, месте жительства, дру! ие данные о личности,
приложены фотографии и отпечатки пальцев, описание состава пра-
вонарушения, в связи с которым запрашивается выдача, текст соот-
ветствующего закона, предусматривающего квалификацию данного
правонарушения и санкцию за его совершение, копия постановле-
ния о заключении под стражу, а также заверенная копия приговора
в отношении осужденного лица с указанием неотбытой части нака-
зания.
В соответствии с указаниями Генерального прокурора Россий-
ской Федерации прокуроры по месту задержания и заключения под
стражу подлежащих выдаче лиц обязаны получить от них объясне-
ния о цели их приезда в Россию, месте проживания и регистрации,
гражданстве, действиях, связанных с получением политического
убежища, обстоятельствах и мотивах совершенного преступления,
обстоятельствах, исключающих их выдачу. Прокурорам предписы-
вается проверять подлинность имеющихся у задержанных и заклю-
ченных под стражу документов, устанавливать их личность и граж-
данство. Материалы проверок с заключением представляются терри-
В отечественном законодательстве порядок выдачи лица иля уголовного пресле-
дования или исполнения приговора определяется гл. 54 УПК Российской Феде-
рации.
358
3. Международное сотрудничество
ториальными прокурорами через прокуроров субъектов Российской
Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Принятие решений о выдаче осуществляется Генеральным прокуро-
ром Российской Федерации или его заместителем. Это относится к
их исключительной компетенции. Другие должностные лица орга-
нов прокуратуры таким правом не обладают.
Вопросами экстрадиции в Генеральной прокуратуре Российской
Федерации занимается Главное управление международно-правового
сотрудничества. В прокуратурах субъектов Российской Федерации
обязанности по организации и исполнению поручений Генеральной
прокуратуры Российской Федерации по экстрадиции возлагаются на
специально выделенных конкретных работников прокуратуры.
Заключение соглашений по вопросам правовой помощи и борь-
бы с преступностью необходимо для обеспечения нормативной базы
сотрудничества, осуществляемого прокуратурами различных госу-
дарств по специальным, сугубо профессиональным вопросам их дея-
тельности'. Исходя из компетенции органов прокуратуры Россий-
ской Федерации к числу вопросов, по которым могут заключаться
соглашения, относятся: определение перечня материалов прокурор-
ской и следственной деятельности, предоставляемых по запросам
прокуратурой одной страны прокуратурам других государств, а так-
же порядка их пересылки, определение порядка выполнения поруче-
ний о производстве процессуальных действий, содействие в розыске
лиц, совершивших преступления, вопросы этапирования арестован-
ных и осужденных и др. Предметом соглашений могут также быть
вопросы, касающиеся конкретизации порядка выполнения отдель-
ных пунктов международных договоров о правовой помоши и пра-
вовых отношениях по гражданским и уголовным делам: о направле-
нии запросов об оказании правовой помощи и соответствующих до-
кументов через Генеральную прокуратуру, передаче для отбывания
наказания лиц, осужденных к лишению свободы, и др.
Наряду с соглашениями, посвященными вопросам практическо-
го оказания правовой помощи и профессионального сотрудничества,
между прокуратурами суверенных государств могут заключаться со-
глашения о сотрудничестве в проведении научных исследований,
что, кстати, имеет прямое отношение к обеспечению необходимых
Вопросам правовою регулирования оказания правовой помощи по уголовным
делам посвящена гл. 53 УПК Российской Федерации.
359
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
условий эффективной деятельности органов прокуратуры. Такого
рода соглашение было, например, заключено в декабре 1995 г. Гене-
ральными прокурорами стран СНГ.
Соглашения о правовой помоши и сотрудничестве заключаются
по вопросам, не урегулированным межгосударственными договора-
ми, и в тех пределах, которые признаются договаривающимися сто-
ронами допустимыми исходя из задач, решаемых органами прокура-
туры соответствующих государств.
Соглашения могут быть двусторонними (например: Соглашение
о правовой помоши и сотрудничестве между Генеральной прокура-
турой Российской Федерации и Прокуратурой Республики Болга-
рия, подписанное в Софии 20 октября 2000 г.) и многосторонними
(например: Соглашение о правовой помоши и сотрудничестве между
органами прокуратуры Российской Федерации, Казахстана, Белару-
си и Кыргызстана, подписанное в Алма-Ате в январе 1993 г.). Двусто-
ронние соглашения заключаются в основном по вопросам, не урегу-
лированным многосторонними соглашениями. Вместе с тем следует
иметь в виду, что их заключение может являться средством конкре-
тизации положений многосторонних договоров на основе учета осо-
бенностей правовых ситуаций договаривающихся стран.
Участие в разработке международных договоров Российской
Федерации обусловлено необходимостью использования матери-
алов прокурорской практики, накопленного органами прокура-
туры опыта борьбы с преступностью и иными правонарушениями
для квалифицированного, профессионально точного изложения
в международно-правовых документах положений, исполнение ко-
торых возлагается на Генеральную прокуратуру Российской Феде-
рации, а также иных положений, по которым необходимо или про-
сто желательно получение экспертной оценки Генеральной проку-
ратуры.
Помощь представителей органов прокуратуры может оказать-
ся полезной при разработке международных договоров по широко-
му кругу вопросов. В высшей степени эффективным их участие мо-
жет быть, например, при подготовке проектов договоров о правовой
помощи по уголовным делам, о сотрудничестве в области борьбы с
преступностью, о передаче осужденных для отбывания наказания, о
выдаче. Без помощи прокурорских работников достаточно сложно
определить необходимые виды правовой помощи, порядок докумен-
тального оформления обращений и поручений договаривающихся
360
3. Международное сотрудничество
сторон, обстоятельства, осложняющие или исключающие возмож-
ность их выполнения, и др.
Основной формой участия в разработке международных догово-
ров является работа представителей Генеральной прокуратуры Рос-
сийской Федерации в составе рабочих комиссий по подготовке про-
ектов международных правовых актов. Включение в состав рабочих
комиссий возможно только при наличии согласия высших долж-
ностных лин Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Ге-
нерального прокурора Российской Федерации или его заместите-
лей). Данное правило неприменимо лишь к ситуациям, связанным с
подготовкой так называемых инициативных (т.е. исходящих из Гене-
ральной прокуратуры) проектов международных договоров. В таком
случае состав рабочей группы определяется приказом или распоря-
жением должностного лица прокуратуры соответствующего ранга.
Перспективной формой работы, заслуживающей широкое вне-
дрение в практику Генеральной прокуратуры Российской Федера-
ции, с полным основанием можно рассматривать привлечение ее
представителей в качестве экспертов в комиссии, i руппы, создава-
емые для разработки рекомендаций по борьбе с опасными прояв-
лениями транснациональной преступности. Результаты их деятель-
ности могут быть плодотворно использованы при подготовке соот-
ветствующих международно-правовых актов в качестве обоснования
необходимости их принятия, для аргументации ключевых положе-
ний. Процесс разработки международных договоров может быть
инициирован Генеральной прокуратурой Российской Федерации
путем направления компетентным органам страны, международным
организациям предложений по рассмотрению актуальных конкрет-
ных задач борьбы с преступностью, требующих для своего решения
межгосударственного подхода.
Как свидетельствует практика Генеральной прокуратуры Россий-
ской Федерации, международному сотрудничеству в ее деятельности
уделяется серьезное внимание. В центральном аппарате вопросами
международного сотрудничества занимается большинство струк-
турных подразделений. Эти вопросы определяют основное содер-
жание деятельности Главного управления международно-правового
сотрудничества Генеральной прокуратуры. В последние годы замет-
но укрепились связи Генеральной прокуратуры Российской Федера-
ции с прокуратурами, министерствами юстиции зарубежных стран.
Представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации
привлекаются к работе различных комиссий, изучающих вопросы
361
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
участия прокуратуры в правоохранительной деятельности. Прокура-
тура Российской Федерации вошла в Международную ассоциацию
прокуроров, созданную в 1995 г. Международная ассоциация проку-
роров имеет целью содействие созданию оптимальных условий орга-
низации и деятельности органов прокуратуры, использования их по-
тенциала в борьбе с транснациональной преступностью, защите прав
и свобод человека. Ежегодно Ассоциацией проводятся собирающие
широкую аудиторию конференции, на которых проходит обсужде-
ние актуальных вопросов по совершенствованию деятельности про-
куроров, укреплению международного сотрудничества прокуратур
различных государств. Создан Координационный совет генераль-
ных прокуроров государств — участников Содружества Независи-
мых Государств. Согласно Положению о Координационном совете,
принятому на заседании Совета генеральных прокуроров государств
Содружества 7 декабря 1995 г., целями Совета являются осущест-
вление и укрепление сотрудничества органов прокуратуры в сфере
обеспечения законности, борьбы с преступностью, иными право-
нарушениями. В качестве основных направлений деятельности Со-
вета Положением установлены: обмен информацией и консульта-
ции по вопросам состояния законности, организации работы орга-
нов прокуратуры, координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью; анализ состояния транснацио-
нальной преступности в странах СНГ, разработка общей стратегии
и согласованной политики борьбы с ней, подготовка предложений
и рекомендаций по борьбе с транснациональной преступностью;
оценка эффективности международно-правовых актов, действую-
щих в сфере правовой помощи и правовых отношений по граждан-
ским, семейным и уголовным делам, выработка предложений по со-
вершенствованию правового регулирования связанных с этим во-
просов; подготовка предложений и рекомендаций по разрешению
и предупреждению относящихся к ведению Генеральных прокуро-
ров коллизий и иных спорных вопросов во взаимоотношениях сто-
рон; разработка и согласование концептуальных положений о месте
и роли прокуратуры в системе государственных органов и доведение
их до сведения компетентных национальных органов; сотрудниче-
ство в разработке и в согласованном осуществлении мер подготов-
ки и повышении квалификации кадров прокуратуры, их научного,
научно-технического, методического и информационного обеспече-
ния. С января 2000 г. Координационный совет Генеральных проку-
роров СНГ имеет статус межгосударственного органа СНГ.
362
3. Международное сотрудничество
Генеральная прокуратура Российской Федерации принимает
участие в организации международных форумов по вопросам дея-
тельности прокуратуры и других правоохранительных органов. В ее
активе многосторонняя встреча, организованная Советом Европы
совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации,
посвященная проблеме роли прокуратуры в правовом государстве
(1997 г.), участие во Всероссийской конференции по проблемам
отмены смертной казни (1999 г.), на которой широко были пред-
ставлены зарубежные неправительственные организации, Между-
народной научно-практической конференции «Россия — XXI век,
антитеррор (2000 г.)», проведение конференции «Роль прокурату-
ры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-
правовой сферы» (2008 г.) и др. В 2003 г. для прокурорских и след-
ственных работников органов прокуратуры Российской Федерации
проведен с участием экспертов-юристов европейских стран семинар
по проблеме: «Исполнение Европейских принципов и норм, касаю-
щихся роли и места публичного обвинения в уголовном судопроиз-
водстве России».
Регулярно осуществляются выезды работников прокуратуры всех
уровней в зарубежные служебные командировки. Генеральным про-
курором Российской Федерации предписывается в процессе таких
выездов знакомиться с характером и направлениями деятельности
правоохранительных органов других государств, анализировать эф-
фективность их работы, обращая при этом особое внимание на по-
ложительный опыт, который может найти применение в отечествен-
ной правоохранительной практике. Одновременно рекомендуется
знакомить зарубежных коллег с опытом правоохранительной дея-
тельности, итогами борьбы с преступностью в Российской Федера-
ции. Последнее обстоятельство заслуживает особого внимания, по-
скольку часто за рубеж идет тенденциозная информация о деятельно-
сти прокуратуры. Получение сведений о работе прокуратуры, других
правоохранительных органов из первых рук, несомненно, способно
дать нужный положительный эффект, необходимый для формирова-
ния объективного представления у иностранных граждан, и прежде
всего специалистов в области права, о жизнедеятельности россий-
ской прокуратуры. В целях использования зарубежной информации
в отечественной практике Генеральным прокурором введено прави-
ло, согласно которому по результатам поездок в десятидневный срок
руководству Генеральной прокуратуры представляется подробная
докладная записка.
363
Г-iaea 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
Генеральной прокуратурой накоплен определенный опыт заклю-
чения соглашений по вопросам правовой помощи и сотрудничества
с прокуратурами других государств. Одно из первых таких соглаше-
ний было заключено 7 декабря 1995 г. в Москве между Генеральной
прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Республи-
ки Таджикистан. Прокуратуры договаривались оказывать друг другу
помощь по широкому кругу вопросов: пересылке материалов, в том
числе архивных, касающихся надзорной и следственной деятельно-
сти; выполнению отдельных процессуальных действий, надзорных
функций, связанных с расследованием преступлений; содействию
в розыске лиц, совершивших преступления, пропавших без вести,
в этапировании арестованных и осужденных, борьбе с правонару-
шениями в экономической и внешнеэкономической деятельности;
обмену информацией о преступлениях и причастных к ним лицах
и др.
В качестве основных форм сотрудничества в Соглашении указы-
вались: обмен опытом работы и научно-технической информацией
по вопросам деятельности органов прокуратуры, совместное прове-
дение научных исследований, разработок и программ по представля-
ющим взаимный интерес проблемам.
В соответствии с Соглашением осуществляемые в его рамках вза-
имоотношения реализуются, если иное не установлено межгосудар-
ственными соглашениями, через Генеральную прокуратуру Россий-
ской Федерации и Прокуратуру Республики Таджикистан.
В соглашении нашли развернутое освещение процедурные во-
просы оказания правовой помощи и осуществления сотрудниче-
ства.
В последние годы заметно активизировалась работа, связанная с
участием Генеральной прокуратуры Российской Федерации в разра-
ботке международных договоров Российской Федерации.
Контрольные вопросы
1.	В чем заключается смысл и значение функции участия прокуро-
ров в правотворческой деятельности?
2.	Назовите основные направления и формы участия прокуроров
в правотворческой деятельности.
3.	Оцените, насколько эффективно функция участия в правотвор-
ческой деятельности обеспечивает реализацию правозащитно-
го потенциала прокуратуры в законотворческом процессе?
364
Контрольные вопросы
4.	Охарактеризуйте сущность функции уголовного преследова-
ния, покажите основные направления и формы ее реализации.
5.	Дайте характеристику сущности функции международного со-
трудничества, ее значения в современных условиях.
6.	Каково организационное обеспечение деятельности по реа-
лизации прокуратурой функции международного сотрудниче-
ства?
7.	По каким основным направлениям осуществляется междуна-
родное сотрудничество Генеральной прокуратурой Российской
Федерации?
ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
СЛУЖБА В ОРГАНАХ
И УЧРЕЖДЕНИЯХ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях
(далее - органах) прокуратуры
Служба в органах прокуратуры как один из видов государствен-
ной службы обладает всеми присущими ей свойствами. В то же вре-
мя служба в органах прокуратуры имеет несомненные особенности,
обусловленные спецификой организации и деятельности правоохра-
нительных органов в целом и спецификой организации и деятель-
ности органов прокуратуры Российской Федерации. В силу данных
обстоятельств условия службы и правовое положение прокурорских
работников устанавливаются законодательством о государственной
службе Российской Федерации, законодательством о правоохрани-
тельной службе, Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации». В систему правовых актов о службе в органах прокура-
туры помимо законов входит также и рад нормативных подзаконных
актов Российской Федерации.
Базовое значение для понимания сущности, определения по-
рядка и условий прохождения службы в органах прокуратуры име-
ют конституционные положения. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации граждане Российской Федерации обладают
правом равного доступа к государственной службе (ч. 4 ст. 32), они
вправе распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию (ч. I ст. 37). Применительно к рассматри-
ваемому виду государственной службы это означает наличие у каж-
дого гражданина Российской Федерации равных возможностей для
366
£ /. Понятие службы в органах и учреждениях (далее — органах) прокуратуры
поступления на службу в органы прокуратуры. Несмотря на специ-
фический характер своей деятельности, прокуратура отнюдь не яв-
ляется закрытой системой. В ней могут работать все профессиональ-
но пригодные граждане Российской Федерации. Важное значение
для определения ведущих параметров службы в органах прокуратуры
имеют конституционные нормы, закрепляющие верховенство Кон-
ституции Российской Федерации и федеральных законов, приоритет
прав и свобод человека и гражданина, осуществление государствен-
ной власти на основе ее разделения на законодательную, исполни-
тельную и судебную.
Необходимость последовательного учета влияния законодатель-
ства о государственной службе и законодательства о правоохрани-
тельной службе на порядок правового регулирования службы в ор-
ганах прокуратуры обусловлена принципиальным характером со-
держащихся в них положений. Имеются в виду в первую очередь
положения, раскрывающие содержание понятий государственной
службы, государственного служащего, устанавливающие принципы
государственной службы, квалификационные требования, права и
основные обязанности государственного служащего, его ответствен-
ность за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных
обязанностей, ограничения, связанные с государственной службой,
обеспечиваемые законом гарантии правовой защиты, материального
и социального обеспечения государственных служащих и некоторые
другие. Особо следует отметить содержащееся в Федеральном законе
«О системе государственной службы в Российской Федерации» по-
нятие правоохранительной службы, определяющее ее как «вид феде-
ральной государственной службы, представляющей профессиональ-
ную служебную деятельность граждан на должностях правоохрани-
тельной службы в государственных органах, службах, учреждениях,
осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законно-
сти и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и сво-
бод человека и гражданина».
К деятельности органов прокуратуры определенное отношение
имеет Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от Т1 июля 2004 г. Им устанавливаются пра-
вовые, организационные и финансово-экономические основы рабо-
ты в системе прокуратуры Российской Федерации федеральных го-
сударственных служащих, занимающих соответствующие должности
во всех ее звеньях — Генеральной прокуратуре Российской Федера-
ции, прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах
367
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
городов (районов). Однако, имея в виду, что условия их службы яв-
ляются общими для всех гражданских служащих вне зависимости от
ее места (вида государственного органа), вопросы деятельности фе-
деральных государственных гражданских служащих в учебнике не
рассматриваются.
Будучи одной из подсистем государственной правоохранитель-
ной службы Российской Федерации, обладая всеми присущими ей
признаками, служба в органах прокуратуры вместе с тем отличает-
ся достаточно широким диапазоном своих специфических черт, учет
которых необходим для обеспечения оптимальной организационной
структуры, эффективного выполнения системой органов прокурату-
ры возложенных на нее функций.
В качестве особенностей службы в органах прокуратуры, опреде-
ляемых исходя из законодательства о государственной службе Рос-
сийской Федерации, о правоохранительной службе, Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации», необходимо прежде
всего иметь в виду следующие ее отличительные признаки.
Во-первых, служба в органах прокуратуры, как это следует из на-
званных выше законов, есть самостоятельный вид федеральной госу-
дарственной службы, она находится в ведении Российской Федера-
ции и не может относиться к государственной службе субъектов Рос-
сийской Федерации. Это, безусловно, важная особенность, имеющая
в своей основе организационную природу прокуратуры как единой
федеральной централизованной системы органов, обеспечивающих
выполнение функции надзора ст имени государства за соблюдением
Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на
территории Российской Федерации законов.
Во-вторых, служба в органах прокуратуры, относясь к разряду
правоохранительной службы, имеет в своей основе отчетливо вы-
раженную всеобщую правоохранительную направленность профес-
сиональной деятельности ее сотрудников. В данном случае имеет-
ся в виду, что вся деятельность прокурорских работников подчине-
на служению закону, обеспечению верховенства закона, единства и
укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражда-
нина, охраняемых законом интересов общества и государства. Пра-
воохранительная сущность службы в органах прокуратуры обуслов-
ливает повышенные требования к деловым и моральным качествам
ее сотрудников, требует от них во всех случаях подходить к оценке
ситуаций, связанных с применением правовых норм, прежде всего с
позиций законности.
368
£ /. Понятие службы в органах и учреждениях (далее — органах) прокуратуры
В-третьих, представляется необходимым указать высокую сте-
пень нормативной урегулированности службы в органах прокура-
туры. Полномочия прокуроров, порядок их применения достаточно
детализирование устанавливаются законодательством о прокура-
туре, процессуальным законодательством, приказами и указания-
ми Генерального прокурора Российской Федерации. Кто-то может
усмотреть известную ущербность положения прокурорских работни-
ков, низведение их роли до уровня лишенных инициативы испол-
нителей установленных нормативных предписаний. Конечно, объ-
емность нормативного регулирования прокурорской деятельности
влечет определенные издержки. Но нельзя не видеть очевидной за-
кономерности такого подхода. Высокая степень нормативной уре-
гулированности служебной деятельности прокурорских работников
необходима для исключения ошибок, вольностей и тем более про-
извола в выполнении прокурорских обязанностей, поскольку при-
ходится иметь дело с живыми людьми, судьбами людей, причем и та-
ких, которые сами неспособны защитить свои права.
Правовая урегулированность отнюдь не лишает прокурорских
работников свободы выбора оптимальных решений, не исключает их
самостоятельности в определении линии поведения в самых слож-
ных правовых ситуациях. Совершенное правовое обеспечение слу-
жебной деятельности прокурорских работников не имеет ничего об-
щего с мелочной или чрезмерной нормативной регламентацией тех
вопросов, которые в этом не нуждаются, либо нуждаются в ограни-
ченном объеме.
В-четвертых, службу в органах прокуратуры отличает абсолют-
ная властность характера полномочий прокуроров, выражающаяся
в обязательности исполнения основанных на них требований. Безу-
словность исполнения требований прокуроров связана со специфи-
кой их профессиональной деятельности, направленной на укрепле-
ние законности и правопорядка в стране.
Свойственные службе в органах прокуратуры особенности со-
ставляют единый комплекс, действующий только при наличии всех
компонентов. Главным в определении их сущности является гене-
тическая связь, их обусловленность функциональными и организа-
ционными основами деятельности прокуратуры как государственно-
правового института.
Опираясь на высказанные положения, службу в органах прокура-
туры можно рассматривать как профессиональную деятельность по
выполнению возложенных на прокуратуру функций прокурорскими
369
Г-uiea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
работниками, составляющими особую категорию государственных
федеральных служащих, правовое положение и условия службы ко-
торых устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации» с учетом положений законодательства о госу-
дарственной службе Российской Федерации, государственной пра-
воохранительной службе Российской Федерации. Соответственно
служба в органах прокуратуры может быть определена как самосто-
ятельный вид федеральной государственной правоохранительной
службы, представляющей собой профессиональную деятельность
работников учреждений и органов прокуратуры, осуществляющих от
имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением действующих на территории Российской
Федерации законов, а также выполняющих другие предусмотренные
законом функции, порядок и условия осуществления которой уста-
навливаются федеральным законодательством.
В качестве дополнения к представленной характеристике служ-
бы в органах прокуратуры следует отметить повышенную сложность
исполнения прокурорскими работниками возложенных на них пол-
номочий. Уголовные и гражданские дела, разрешаемые прокурату-
рой жалобы и заявления граждан, конкретные надзорные ситуации
всегда индивидуальны. Обусловленная этим необходимость поддер-
жания нужной «профессиональной формы» (спортсменам сохранять
спортивную форму значительно легче) оборачивается для прокурор-
ских работников трудовой деятельностью в состоянии постоянного
высокого умственного и физического напряжения, нередко грани-
чащего со стрессовыми ситуациями. Отсюда — нервные перегрузки,
повышенная вероятность ошибок, ускоренность процессов профес-
сиональной деформации. Учет данных факторов, своевременная их
нейтрализация имеет серьезное значение для оптимального функци-
онирования службы в органах прокуратуры.
И еще следует сказать о такой немаловажной особенности, как
повышенная степень риска для личной безопасности, здоровья и
в известной степени для жизни сотрудников прокуратуры. Активи-
зация криминалитета, несколько снизившаяся в последние годы, но
отнюдь не потерявшая своей агрессивности, высокая степень кор-
румпированности чиновничества, дискредитирующая государст-
венную власть, должны в конце концов заставить государство при-
нять решительные дополнительные меры для ограждения работни-
ков правоохранительных органов от негативного воздействия извне.
Одновременно данная особенность службы в органах прокуратуры
370
£ 2. Правовое положение прокурорских работников
указывает на необходимость отбора на должность прокуроров лю-
дей стойких, знающих, на какое дело они идут. Особые условия тру-
да прокурорских работников требуют их полновесного учета при ре-
шении вопросов материального и социального обеспечения сотруд-
ников органов прокуратуры.
§ 2. Правовое положение
прокурорских работников
На службу в органы прокуратуры принимаются граждане Россий-
ской Федерации, способные исполнять обязанности по соответству-
ющей государственной должности. Требования, предъявляемые к
лицам, назначаемым на должности прокуроров, условия и порядок
приема на службу в органы и учреждения прокуратуры установле-
ны исходя из общих предписаний законодательства о государствен-
ной службе Российской Федерации и соответствующих положений
законодательства о государственной правоохранительной службе,
положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе-
дерации». С учетом особенностей профессиональной деятельности
сотрудников органов прокуратуры обя нательными условиями на-
значения на должности прокуроров являются: наличие российско-
го гражданства, высшего юридического образования, обладание над-
лежащими профессиональными и моральными качествами, наличие
определенного стажа работы по специальности (для занятия долж-
ности прокуроров города, района, субъектов РФ), необходимое для
выполнения профессиональных обязанностей состояние здоровья.
Гражданином Российской Федерации считается каждый, имею-
щий российское гражданство, независимо от способа его приобрете-
ния — по рождению, в результате признания в порядке регистрации,
в результате приема в гражданство Российской Федерации и др.
Лица, имеющие гражданство иностранного государства, вклю-
чая и тех, которые имеют его наряду с гражданством Российской
Федерации, не могут быть приняты на службу в органы и учрежде-
ния прокуратуры. Такое положение четко и определенно установле-
но Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»
в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации и за-
конодательством о государственной службе Российской Федерации.
Государственная служба представляет собой особую категорию про-
фессиональной деятельности. Из ее названия следует, что это служе-
371
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
ние государству, деятельность, направленная на обеспечение инте-
ресов государства, вследствие чего к ее несению должны привлекать-
ся только граждане своей страны. В этом состоит одна из важнейших
гарантий исключения любой вероятности подчинения работы госу-
дарственного аппарата иностранным интересам, подхода органов го-
сударственной власти к решению экономических, социальных, орга-
низационных и других задач с общегосударственных позиций. Осо-
бую значимость наличие такой гарантии имеет в важнейшей для
государства сфере обеспечения законности и правопорядка. Вместе
с тем признание российского гражданства как необходимого условия
занятия государственной должности служит также и гарантией ре-
ального осуществления конституционного права граждан на равный
доступ к государственной службе.
Наличие высшего образования у кандидата на должность про-
курорского работника должно быть подтверждено соответствую-
щим документом (дипломом). Учитывая распространенность него-
сударственных высших учебных заведений, дающих образование на
коммерческой основе, в целях гарантированности равенства при-
влечения специалистов, обладающих надлежащей образовательной
подготовкой, законодатель установил возможность приема на служ-
бу в органы прокуратуры выпускников только тех образовательных
учреждений высшего профессионального образования, которые
имеют государственную аккредитацию. Государственная аккредита-
ция в данном случае рассматривается в качестве доказательства со-
ответствия обучения в таком образовательном учреждении государ-
ственным стандартам. Прокуратуре нужны не просто люди с дипло-
мами, а знающие специалисты, способные решать сложные задачи
охраны интересов граждан, общества, государства.
Обладание необходимыми для работы в органах прокуратуры
профессиональными качествами, составляющее одно из главных
требований, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности
прокуроров, самым тесным образом связано с надлежащим уровнем
образовательной подготовки претендента на должность. Нередко эти
требования воспринимают даже как тождественные, что является не-
сомненной ошибкой.
Понятно, что профессиональные качества без надлежащей об-
разовательной подготовки сформировать нельзя. Даже у самых ода-
ренных людей способное™ нуждаются в развитии. Приобретение
знаний, требующихся для овладения профессией прокурора, спо-
собствует усвоению профессиональных навыков. Однако наличие
372
£ 2. Правовое положение прокурорских работников
профессиональной образовательной подготовки еще не гарантиру-
ет присутствия в должном объеме профессиональных качеств. Об-
разование выступает главным образом как условие, создающее воз-
можность профессиональной деятельности прокуроров, в то время
как профессиональные качества являются ее основой, необходимой
предпосылкой осуществления. Образовательная подготовка, услов-
но говоря, составляет теоретическую базу профессиональной дея-
тельности, профессиональные качества — основу ее практики. От-
сутствие профессиональных качеств делает невозможным надлежа-
щее исполнение служебных обязанностей.
Для определения профессиональной пригодности прокурорских
работников используются различные методики, однако они во мно-
гих случаях не могут гарантировать точность диагностики качеств
проверяемых лиц. Самый надежный результат может дать только
проверка их практикой. Система профессионального отбора должна
начинать действовать с момента поступления абитуриента в высшее
учебное заведение, примерно так, как, она была применена в юриди-
ческих институтах прокуратуры. В плане формирования профессио-
нальных качеств на ранних стадиях подготовки специалистов для ор-
ганов прокуратуры в учебном процессе юридических вузов полезно
уделять самое серьезное внимание методикам работы прокуроров,
воспитанию таких необходимых прокурорским работникам качеств,
как компетентность, проницательность, способность к аналитиче-
ской работе, умение принимать самостоятельные решения в экстре-
мальных ситуациях, инициативность и др.
Моральные качества не случайно упомянуты в законе. К мораль-
ному облику прокуроров предъявляются высокие требования. Про-
куроры и следователи должны уметь противостоять любым формам
давления на них извне — угрозам преступников, неправомерным
указаниям руководителей, предложениям об оказании услуг заинте-
ресованными лицами и т.п. Прокурорским работникам нужно тре-
бовательно подходить к выбору круга своих знакомств, памятуя, что
любые контакты с нечистоплотными людьми могут быть ими ис-
пользованы в неблаговидных целях. Работа с людьми требует от про-
курорских работников внимательного отношения к ним, предельной
чуткости, недопустимости предвзятости в оценке их жалоб и заяв-
лений, объективном подходе к анализу фактических данных, сооб-
щаемых ими. При назначении на должности прокуроров, как прави-
ло, обращается внимание на то, насколько им свойственны правди-
373
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
вость, самокритичность, отношение к правам и свободам человека, к
закону как к высшим социальным ценностям.
Несоответствие моральных качеств предъявляемым требованиям
может служить основанием для отказе! в приеме на службу в органы
прокуратуры, а равно и прекращения ее.
Вопрос о пригодности прокуроров к работе по состоянию здоро-
вья обоснованно поставлен в законе.
Напряженный характер их деятельности не позволяет игнориро-
вать показатели психического и соматического здоровья прокурор-
ских работников исходя из необходимости соблюдения как интере-
сов службы, так и интересов работников прокуратуры. Для положи-
тельного решения вопроса о приеме на работу прокуроров должно
быть соответствующее медицинское заключение.
Специфика службы в органах прокуратуры обусловливает ряд
других причин, по которым лицо не может быть принято на служ-
бу либо не вправе находиться на ней. В этой связи, помимо уже на-
званных обстоятельств, имеет смысл дополнительно назвать некото-
рые из них.
Так, полностью исключается возможность назначения на служ-
бу в органы и учреждения прокуратуры лиц, имеющих или имевших
судимость. В данном случае нет ущемления прав человека. Каждый
вид государственной службы имеет свои особенности, которые ста-
вят профессиональную пригодность претендентов на занятие соот-
ветствующих должностей в зависимость от определенного комплекса
факторов. Для прокурорских работников важна безупречность их ре-
путации, причем в первую очередь. В этом заложен большой смысл.
Человек, отбывший назначенное судом уголовное наказание, за не-
многими исключениями, не может сохранять объективность в оцен-
ке ситуаций, связанных с нарушением закона, самооценке собствен-
ного поведения при принятии происходящих, как правило, в усло-
виях повышенной сложности решений, связанных с ограничением
прав и свобод человека и гражданина. Необходимость запрета прие-
ма и нахождения на службе в органах прокуратуры лиц, ранее суди-
мых, диктуется прежде всего заботой о правах и законных интересах
других лиц, которые могут пострадать в результате их необъектив-
ности.
Очевидно, не могут состоять на службе в органах и учреждени-
ях прокуратуры лица, признанные решением суда недееспособны-
ми или ограниченно дееспособными. Признание недееспособными,
ограничение дееспособности (способности гражданина своими дей-
374
£ 2. Правовое положение прокурорских работников
ствиями приобретать и осуществлять свои гражданские права, соз-
давать для себя гражданские обязанности и исполнять их — ст. 21
Гражданского кодекса Российской Федерации) допускаются при на-
личии психического расстройства, в случаях, если гражданин зло-
употребляет спиртными напитками или наркотическими вещества-
ми. Данные обстоятельства делают невозможным исполнение недее-
способными или ограниченно дееспособными лицами обязанностей
по службе в органах прокуратуры.
Обстоятельством, препятствующим приему и нахождению на
службе в органах прокуратуры, является отказ от прохождения про-
цедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государст-
венную тайну, если должность, на которую претендует лицо, связа-
на с использованием таких сведений. Данное положение закона ис-
ходит из признания невозможности исполнения указанным лицом
служебных обязанностей по должности, в силу чего его прием, на-
хождение на службе становятся беспредметными.
Особые требования предъявляются к руководителям прокура-
тур. В данном случае присутствуют дополнительно два цензовых
признака: возраст и стаж работы в органах прокуратуры прокурором
или следователем. Прокурорами города, района могут быть назначе-
ны лица, имеющие возраст не моложе 25 лет и стаж работы не менее
трех лет, прокурорами субъектов Российской Федерации — лица не
моложе 30 лет и имеющие стаж работы в органах прокуратуры не ме-
нее пяти лет.
Прием на службу в органы прокуратуры осуществляется на усло-
виях трудового договора, заключенного на неопределенный срок,
либо срочного договора (контракта). На службу по контракту со-
гласно Федеральному закону «О системе государственной службы
Российской Федерации» принимаются граждане, владеющие госу-
дарственным языком Российской Федерации и достигшие возрас-
та, установленного Федеральным законом о государственной служ-
бе данного вида (т.е. правоохранительной службе). Прокурорские
работники, впервые поступающие на службу в органы прокуратуры,
принимают присягу. Текст присяги включен в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации». Он имеет следующее со-
держание:
«Посвящая себя служению Закона, торжественно клянусь:
•	свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, зако-
ны и международные обязательства Российской Федерации,
не допуская малейшего от них отступления;
375
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
•	непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто
бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности про-
курорского надзора и предварительного следствия;
•	активно защищать интересы личности, общества и государ-
ства;
•	чуткой внимательно относится к предложениям, заявлениям
и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедли-
вость при решении судеб людей;
•	строго хранить государственную и иную охраняемую законом
тайну;
•	постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить сво-
ей профессиональной честью, быть образцом неподкупно-
сти, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приу-
множать лучшие традиции прокуратуры.
Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим
пребыванием в органах прокуратуры».
Присяга прокурора принимается в торжественной обстановке.
Организационное обеспечение процедуры принятия присяги Гене-
ральным прокурором Российской Федерации возложено на проку-
роров субъектов Российской Федерации.
Права и обязанности прокурорских работников — государствен-
ных федеральных служащих — определяются законодательством о
прокуратуре с учетом норм законодательства о государственной пра-
воохранительной службе Российской Федерации.
Принадлежность к государственной службе предопределяет на-
личие определенной группы прав прокурорских работников, ко-
торые свойственны всем категориям государственных служащих.
В частности, они имеют право: получать в установленном порядке
информацию и материалы, необходимые для исполнения служебных
обязанностей; посещать предприятия, учреждения, организации, не-
зависимо от форм собственности, в связи с выполнением служебных
обязанностей; знакомиться со всеми материалами, находящимися
в личном деле прокурорского работника. Прокурорские работники
имеют право на государственную защиту своей жизни и здоровья,
медицинское страхование и др.
Как все государственные служащие, прокурорские работники
вправе обратиться для разрешения споров, связанных со служебной
деятельностью, к соответствующим должностным лицам органов и
учреждений прокуратуры, либо в суд.
376
£ 2. Правовое положение прокурорских работников
В целом права и обязанности прокурорских работников как слу-
жащих правоохранительной службы во многом совпадают с права-
ми и обязанностями других категорий государственных служащих.
Специфику их деятельности отражают полномочия прокуроров, свя-
занные с выполнением их служебных обязанностей, устанавливае-
мые законодательством Российской Федерации о прокуратуре и про-
цессуальным законодательством, другими федеральными законами.
Во многих случаях права прокуроров и одновременно являются и
их обязанностью. Полномочия прокуроров подробно рассмотрены
в соответствующих главах учебника.
Существенное значение для нормального функционирования
органов прокуратуры имеют гарантии для прокурорских работни-
ков, установленные Федеральным законом «О прокуратуре Россий-
ской Федерации».
Прокурорские работники имеют право на денежное содержание
с учетом выслуги лет, классного чина, особых условий службы, слож-
ности, напряженности и высоких достижений в труде, ученой степе-
ни, ученого звания, почетного звания «Заслуженный юрист Россий-
ской Федерации», денежного поощрения (премии) по итогам работы
за квартал и год. иных предусмотренных законодательством выплат.
Для прокурорских работников и членов их семей установлено
пенсионное обеспечение применительно к условиям, нормам, по-
рядку, предусмотренному законодательством Российской Федера-
ции для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и чле-
нов их семей.
Прокуроры и следователи, а также научные и педагогические
работники системы органов прокуратуры имели льготы по налого-
обложению, по оплате жилых помещений, всех коммунальных услуг,
пользованию телефонами. Соответствующие нормы Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 44, п. 1, 5, 7, 8)
были исключены Федеральным законом от 28 июня 2002 г. № 77-ФЗ
в связи с признанием целесообразности учета их стоимостных эк-
вивалентов при определении размера денежного содержания про-
курорских работников1. Дальнейшие коррективы в порядок матери-
ального и социального обеспечения прокурорских работников по-
Дальнейшис изменения в систему материального и социального обеспечения
были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 г.
377
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
следовали в связи с принятием получившего небывалую известность
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122.
Прокуроры, нуждающиеся в улучшении жилищных условий,
обеспечиваются жилой площадью, приобретаемой за счет средств
федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокурату-
ры Российской Федерации. За ними закреплено право на дополни-
тельную жилую плошадь. Прокурорские работники обеспечиваются
проездными документами на проезд в служебных целях на всех видах
транспорта общего пользования городского, пригородного и мест-
ного сообщения. Они также обеспечиваются форменным обмунди-
рованием в порядке, устанавливаемом Правительством Российской
Федерации.
Законодательством предусматривается обязательное государ-
ственное личное страхование прокуроров и следователей на случай
причинения вреда их жизни и здоровью.
Прокуроры находятся под особой защитой государства, поря-
док и условия которой определяются Федеральным законом «О госу-
дарственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и
контролирующих органов».
Обязанности прокурорских работников, как относящихся к кате-
гории государственных служащих, полностью соответствуют основ-
ным обязанностям государственных служащих, установленным за-
конодательством о государственной и правоохранительной службе
Российской Федерации. В силу специфики деятельности органов
прокуратуры для прокурорских работников они имеют особое кон-
кретное содержание. Соблюдение указанных обязанностей является
основой и непременным условием исполнения прокурорскими ра-
ботниками своего служебного долга, решения стоящих перед ними
профессиональных задач.
Для прокурорских работников является аксиоматичным требова-
ние обеспечивать своей профессиональной деятельностью поддерж-
ку конституционного строя, соблюдение Конституции Российской
Федерации, исполнение действующих на территории Российской
Федерации законов, защиту прав и законных интересов граждан. Все
это входит в круг прямых обязанностей прокуроров и следователей.
Прокурорские работники должны добросовестно исполнять слу-
жебные обязанности. В условиях централизованной системы органов
прокуратуры Российской Федерации для всех прокурорских работ-
ников является нормой, не допускающей каких-либо отклонений,
точное и неуклонное исполнение приказов и указаний вышестоя-
378
£ 2. Правовое положение прокурорских работников
щих прокуроров нижестоящими. При этом, разумеется, должна быть
полностью исключена вероятность отдачи незаконных приказов.
Прокурорские работники обязаны постоянно поддерживать не-
обходимый для надлежащего выполнения возложенных на проку-
ратуру функций уровень квалификации, хранить государственную и
иную охраняемую законом тайну, соблюдать порядок работы со слу-
жебной информацией. Кстати сказать, что все эти положения нашли
отражение в приведенном выше тексте присяги прокурора (следова-
теля), с которой начинается их путь в органах прокуратуры.
На прокурорских работников распространяются ограничения,
связанные с государственной службой, устанавливаемые законода-
тельством о прокуратуре Российской Федерации с учетом положе-
ний законодательства о государственной правоохранительной служ-
бе Российской Федерации.
В частности, прокурорские работники, являющиеся государ-
ственными служащими, не вправе заниматься другой оплачиваемой
деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой.
Прокурорские работники должны быть действительно свобод-
ны от любых внешних воздействий, поэтому запреты, устанавливае-
мые для работников органов прокуратуры, являются вполне оправ-
данными. Действующий в отношении прокурорских работников на-
званный запрет служит не только гарантией их независимости, но
и одним из главных условий полноценного исполнения работника-
ми органов прокуратуры своих должностных обязанностей. В этом
его главный смысл, основополагающее значение для установления
ряда других видов запретов, связанных с государственной службой:
недопустимости совмещения основной деятельности прокурорских
работников с депутатской деятельностью, предпринимательской
деятельностью, пребыванием в качестве членов в органах управле-
ния коммерческих организаций, исполнением роли поверенных или
представителей по делам третьих лиц в государственных органах.
Помимо интересов службы в органах прокуратуры, учитывается так-
же необходимость исключения возможности использования проку-
рорских полномочий в направлении, не совместимом с целями про-
куратуры, когда прокуратура, по существу, может становиться инст-
рументом удовлетворения нужд частных организаций и лиц.
Прокурорские работники не вправе использовать во внеслужеб-
ных целях государственное имущество, служебную информацию,
средства информационного и материально-технического обеспече-
ния.
379
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
Недопустимым является использование прокурорскими работ-
никами своего служебного положения в интересах политических
партий и общественных объединений. Прокурорским работникам
так же, как и другим категориям государственных служащих, запре-
щено получать вознаграждения от физических и юридических лиц
(подарки, ссуды, услуги и др.), связанные с исполнением служебных
обязанностей, выезжать в служебные командировки за границу за
счет физических и юридических лиц.
Прокурорские работники не могут получать гонорары за публи-
кации и выступления в качестве государственного служащего. Эта
работа входит в число их служебных обязанностей и дополнительной
оплате, следовательно, не подлежит. Данный запрет не распростра-
няется на публикации и выступления сотрудников органов прокура-
туры в качестве частных лиц, которые выходят за пределы сферы ис-
полнения непосредственных обязанностей по службе.
Следует также сказать об отсутствии у прокурорских работников
права самостоятельно решать вопрос о получении наград, почетных
и специальных званий иностранных государств, международных и
иностранных организаций. Принимать такие награды и звания они
могут, как и все государственные служащие, только с разрешения
Президента Российской Федерации. На прокурорских работников
распространяются ограничения и запреты, обусловленные ими обя-
занности, которые установлены Федеральным законом «О противо-
действии коррупции».
Полностью исключено для прокурорских работников право уча-
стия в забастовках.
В целях стимулирования плодотворной работы законодательст-
вом предусмотрена действенная система мер поощрения прокурор-
ских работников. В их числе: объявление благодарности, награжде-
ние Почетной грамотой, занесение на Доску почета, в Книгу почета,
выдача денежной премии (не смешивать с премиями, предусмот-
ренными системой оплаты труда), награждение подарком и ценным
подарком, награждение именным оружием, досрочное присвоение
классного чина или присвоение классного чина на ступень выше
очередного, награждение нагрудным знаком «За безупречную служ-
бу в прокуратуре Российской Федерации», награждение нагрудным
знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»
с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Рос-
сийской Федерации. За особые отличия, крупные достижения в деле
укрепления законности прокурорские работники могут быть пред-
380
£ 2. Правовое положение прокурорских работников
ставлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Рос-
сийской Федерации», награждению государственными наградами.
Совершение правонарушений прокурорскими работниками вле-
чет ответственность, установленную законом. Дисциплинарная от-
ветственность прокурорских работников установлена за неисполне-
ние или ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязан-
ностей. совершение проступков, порочащих честь прокурорского
работника. В качестве дисциплинарных взысканий применяются:
замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине,
лишение нагрудных знаков «За безупречную службу в прокуратуре
Российской Федерации», «Почетный работник прокуратуры Рос-
сийской Федерации», предупреждение о полном служебном несо-
ответствии, увольнение из органов прокуратуры. Дисциплинарные
взыскания налагаются руководителями органов и учреждений про-
куратуры в пределах предоставленной им компетенции. Лишение
нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской
Федерации» может быть произведено только Генеральным прокуро-
ром Российской Федерации. Награжденный данным почетным зна-
ком прокурорский работник может быть уволен также только с со-
гласия Генерального прокурора Российской Федерации. Работник,
совершивший дисциплинарный проступок, может быть до решения
вопроса о применении мер ответственности отстранен от должности
на срок до одного месяца.
Некоторые особенности определяют порядок привлечения про-
куроров к административной и уголовной ответственности. При со-
вершении прокурором и следователем административного правона-
рушения по решению прокурора, в компетенцию которого входит
назначение этих работников на должность, проводится служеб-
ное расследование. В случае поступления сообщений о совершении
прокурором или следователем преступления назначается проверка.
Проверка сообщения, возбуждение в отношении прокурора уголов-
ного дела, расследование преступлений относятся к исключитель-
ной компетенции органов прокуратуры. Уголовно-процессуальным
законодательством установлено, что решение о возбуждении уголов-
ного дела в отношении прокурора принимается вышестоящим руко-
водителем следствнного органа Следственного комитета при проку-
ратуре Российской Федерации. В отношении Генерального проку-
рора Российской Федерации уголовное дело может быть возбуждено
Председателем Следственного комитета при прокуратуре Россий-
ской Федерации на основании заключения трех судей Верховного
381
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
Суда Российской Федерации о наличии в действиях Генерального
Прокурора Российской Федерации признаков преступления, при-
нятого по представлению Президента Российской Федерации. За-
держанный по подозрению в совершении преступления прокурор, за
исключением случаев задержания на месте преступления, подлежит
немедленному освобождению после установления личности.
Указанный порядок возбуждения уголовного дела в отношении
прокурора, задержания прокурора исходит из роли и места прокура-
туры в системе правоохранительных органов. Прокуратура, осущест-
вляющая надзор за исполнением законов всеми правоохранительны-
ми органами, координирующая их деятельность, вправе располагать
необходимыми гарантиями для ограждения своих сотрудников от
нежелательных ошибок при решении вопросов об уголовной ответ-
С1 венности прокуроров, исключения возможных провокаций со сто-
роны заинтересованных лиц.
§ 3. Условия службы прокурорских работников
Условия службы определяются исходя из интересов обеспечения
плодотворной, результативной работы прокурорских работников.
Их содержание отличают: высокая требовательность к профессио-
нальной подготовке кадров, подход к решению задач создания опти-
мального режима профессиональной деятельности на комплексной
основе, направленность на создание атмосферы повышенной ответ-
С1 венности за принимаемые прокурорскими работниками решения.
Высокая требовательность к уровню профессиональной под-
готовки кадров органов и учреждений прокуратуры в основе сво-
ей имеет особую значимость правоохранительной деятельности,
выполняемой прокурорскими работниками, постоянное повыше-
ние ее сложности, высокий динамизм, индивидуальность и мно-
гообразие правоохранительных ситуаций, с которыми приходится
иметь дело прокуратуре. В органах прокуратуры, несмотря на высо-
кую производственную нагрузку, есть достаточные условия для са-
мостоятельной работы сотрудников над повышением собственной
квалификации, особенно на уровне центрального аппарата, проку-
ратур субъектов Российской Федерации. В них имеются методиче-
ские подразделения, подразделения правового обеспечения, мето-
дические кабинеты, современное техническое оснащение, которые
обеспечивают систематизацию законодательства, слежение ia юри-
382
£ 3. Условия службы прокурорских работников
дической литературой, обобщение практики прокурорского надзо-
ра, разработку мер по ее совершенствованию. Благодаря этому, про-
курорские работники имеют возможность своевременно узнавать об
изменениях законодательства, знакомиться с новинками юридиче-
ской литературы. Главными управлениями и управлениями Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации регулярно готовятся и
направляются в прокуратуры субъектов Федерации, городов и райо-
нов информационные письма, пособия, обзоры. Серьезное внима-
ние донесению полезной информации до прокуроров и следовате-
лей уделяет ежемесячный научно-практический правовой журнал
«Законность», доступный каждому прокурорскому работнику. За-
метно расширило возможности непрерывного пополнения знаний,
необходимых для профессиональной деятельности прокурорских ра-
ботников, оснащение органов и учреждений прокуратуры компью-
терной техникой. Достаточные условия для поддержания професси-
ональной квалификации на должном уровне имеются и в прокурату-
рах районов, городов.
Основную роль в подготовке методической литературы для ор-
ганов прокуратуры играет ее главный научный центр — Научно-
исследовательский институт Академии Генеральной прокурату-
ры Российской Федерации, которая была образована в 2007 году на
базе и путем слияния входивших на тот момент в систему прокура-
туры Российской Федерации Научно-исследовательского института
проблем укрепления законности и правопорядка и образовательных
учреждений. В планах Института методическим разработкам отво-
дится значительное место. Подготовленные Институтом методиче-
ские пособия и рекомендации направляются, как правило, во все
прокуратуры субъектов Российской Федерации, городов и районов.
Эффективной формой повышения квалификации прокурорских
работников низовых звеньев зарекомендовала себя стажировка про-
куроров в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, включа-
ющая в своей обязательной части в большинстве случаев стажировку
в НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. Обязательная ста-
жировка практикуется в подразделениях прокуратур субъектов Фе-
дерации для вновь назначенных городских и районных прокуроров.
В системе прокуратуры России ведется постоянная работа по
поддержанию на современном уровне профессиональной подго-
товки прокурорских работников. В Академии Генеральной проку-
ратуры, кроме названного выше НИИ, действуют в качестве фи-
лиалов Институт повышения квалификации руководящих кадров
383
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Москва), Санкт-
Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры
и др. Преподавание в системе высшего юридического образования
будущих прокурорских работников, в системе повышения квалифи-
кации прокуроров и следователей ведут опытные специалисты, из-
вестные ученые страны. Постоянное внимание уделяется работе по
совершенствованию методик учебного процесса.
Эффективной формой контроля за состоянием профессиональ-
ной подготовки служит аттестация работников органов и учрежде-
ний прокуратуры. Аттестация прокурорских работников предусмо-
трена Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федера-
ции». Она проводится в порядке, установленном Положением об
аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Россий-
ской Федерации, утвержденным Генеральным прокурором Россий-
ской Федерации.
Цели аттестации состоят в проверке соответствия прокурорских
работников занимаемой должности, обеспечении реализации права
продвижения по службе, укреплении служебной дисциплины, повы-
шении уровня их квалификации. В органах прокуратуры аттестации
подлежат прокуроры, научные и педагогические работники органов
и учреждений прокуратуры, другие прокурорские работники, имею-
щие классные чины (воинские звания).
Классные чины, по смыслу законодательства о государственной
службе, есть квалификационные разряды, которые присваиваются
прокурорским работникам исходя из занимаемой должности, уров-
ня профессиональной подготовки, стажа работы. Классные чины
присваиваются пожизненно. Порядок присвоения классных чинов
установлен Положением о классных чинах прокурорских работни-
ков, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от
30 июня 1997 г. Вопросы представления работников к присвоению
классных чинов решаются в соответствии с приказами и указания-
ми Генерального прокурора Российской Федерации. К первоначаль-
ному классному чину представляются работники, прошедшие атте-
стацию. Всего в прокурорской «Табели о рангах» насчитывается 11
видов классных чинов. Работники, имеющие классные чины, обе-
спечиваются форменным обмундированием по нормам и в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации.
Проведение аттестаций работника носит периодический харак-
тер: аттестация проводится не реже одного раза в пять лет. Это так
называемые плановые аттестации. Во внеплановом, а также во вне-
384
£ 3. Условия службы прокурорских работников
очередном порядке аттестация предусмотрена в случаях выдвижения
работника на вышестоящую должность, при наличии данных о яв-
ном несоответствии занимаемой должности или совершения поро-
чащего его проступка, а также по просьбе самого работника.
Аттестацию проводят аттестационные комиссии, образуемые
в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в прокуратурах
субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокурату-
рах, прокуратурах крупных городов с районным делением, научных
и образовательных учреждениях системы прокуратуры Российской
Федерации. Компетенция указанных комиссий определяется Поло-
жением об аттестации работников органов и учреждений прокурату-
ры Российской Федерации.
В соответствии с установленным порядком соответствующим ру-
ководителем представляются аттестационной комиссии документы,
характеризующие аттестуемое лицо. Аттестация, как правило, про-
водится в присутствии аттестуемого. Комиссия принимает решение
открытым голосованием. Заседание комиссии считается возможным
при участии не менее двух третей ее состава. Решение считается при-
нятым, если за него проголосовало больше половины присутствую-
щих членов комиссии. При равенстве голосов аттестуемый призна-
ется соответствующим занимаемой должности. Решение, принятое
аттестационной комиссией, подлежит утверждению руководителем
органа или учреждения прокуратуры. Решение комиссии, соглас-
но которому аттестуемый признан не соответствующим занимаемой
должности, может быть обжаловано: до его утверждения руководите-
лем органа или учреждения прокуратуры — руководителю, после его
утверждения — вышестоящему прокурору или в суд.
Работа в органах и учреждениях прокуратуры организуется с уче-
том создания здоровых условий труда. Работникам предоставляются
оборудованные рабочие места, возможность планировать использо-
вание рабочего времени с расчетом получения оптимальных резуль-
татов.
Серьезное значение в деятельности органов и учреждений про-
куратуры придается организации ее нормального кадрового, пра-
вового, информационного, научно-методического, материально-
технического обеспечения. В далеко не простых современных
условиях эти задачи в целом решаются удовлетворительно, хотя про-
блемные ситуации отнюдь нс исключаются. Времена, когда проку-
рорам не хватало средств на посылку повесток, оплату труда экспер-
тов, коммунальных услуг, похоже, остались в прошлом. На смену
385
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
им пришли другие заботы, в основном касающиеся качества рабо-
ты, обеспечения антикоррупционной чистоты атмосферы в органах
и учреждениях прокуратуры.
Характерное для прокурорских работников чувство повышен-
ной ответственности за принимаемые решения обусловлено прежде
всего тем, что любые действия прокуроров связаны с обеспечением
прав и свобод человека и гражданина. Ошибок и недоработок здесь
не должно быть. Генеральная линия органов прокуратуры на всемер-
ную защиту конституционных прав и свобод, отчетливо прослежива-
ющаяся во всех ситуациях, требующих восстановления нарушенных
прав, возмещения вреда, причиненного неправомерными действия-
ми пострадавшим, менее видна в случаях, ставящих прокуратуру пе-
ред необходимостью ограничения прав и свобод граждан, естествен-
но, в порядке и на основаниях, установленных законом. Однако и
здесь в не меньшей мере реализуется правозащитная функция про-
куратуры, поскольку возможность ограничения прав граждан Кон-
ституцией Российской Федерации и федеральными законами допу-
скается только в целях защиты интересов других лиц, защиты инте-
ресов общества и государства. Сознание того, что высокая точность
решений, принимаемых в тех случаях, когда речь идет о восстанов-
лении явно нарушенной справедливости, так и в тех, когда нару-
шителя нужно остановить, лишить его возможностей продолжения
противоправного поведения, заставляет прокуроров и следователей,
если они, действительно, являются профессионалами, подходить к
принятию решений предельно осмотрительно, взвешенно, с необхо-
димой долей осторожности. Принцип «не навреди» в повседневной
практике прокуроров и следователей имеет не меньшее, а в каком-
то отношении даже большее значение, чем во врачебной практике.
Прокурорские работники, забывающие об этом, теряющие обострен-
ное чувство ответственности за свои действия и решения, способны
нанести непоправимый вред людям, интересам утверждения закон-
ности, создавать превратное представление о сущности деятельности
прокуратуры, ее роли в механизме правовой охраны государства.
О повышенных требованиях законодателя к кадрам прокурор-
ских работников красноречиво говорят основания прекращения
службы в органах и учреждениях прокуратуры. Закон «О прокуратуре
Российской Федерации», помимо общих причин прекращения госу-
дарственной службы, особо выделяет такие основания прекращения
службы в органах прокуратуры, как нарушение присяги прокурора
(следователя), совершение проступков, порочащих честь прокурор-
386
Контрольные вопросы
ского работника, несоблюдение ограничений, связанных со служ-
бой, разглашение сведений, составляющих государственную и иную
охраняемую законом тайну. Одновременно законом предусмотрена
возможность оставления службы при наличии принципиа тьных рас-
хождений прокурора с решениями или действиями государственного
органа или вышестоящего руководителя. В этом случае за прокуро-
ром признается право выхода в отставку. Под отставкой прокурора
исходя из смысла действующего законодательства следует понимать
почетное оставление должности, прекращение служебной деятель-
ности по причинам уважительного характера.
Результаты работы органов прокуратуры непосредственно зави-
сят от ее кадров, уровня мастерства прокурорских работников, от-
ношения к исполнению профессионального долга. Свои задачи про-
курату ре приходится решать при сравнительно невысокой штатной
численности сотрудников. На всю Россию в 2008 i. приходилось не-
сколько более сорока тысяч прокуроров. В настоящее время в орга-
нах в основном трудятся квалифицированные, преданные делу, до-
бросовестные специалисты. Имея возможность реального восста-
новления нарушенных прав граждан, прокуроры проводят большую
работу по обеспечению истинной правовой защищенности граждан,
существенно дополняя в этой части деятельность других государст-
венных органов, в том числе и судов.
В свою очередь, в сложившейся обстановке от Генеральной про-
курату ры требуется предельное внимание к выработке точных при-
оритетов в кадровой политике, определении ее стратегической ли-
нии.
Контрольные вопросы
1.	Дайте характеристику понятия и правовых основ службы в орга-
нах прокуратуры.
2.	Назовите условия и порядок приема на службу в органы проку-
ратуры, назначения на должность и освобождения от должно-
сти.
3.	Охарактеризуйте требования, предъявляемые к лицам, назна-
чаемым на должности прокуроров.
4.	Каковы права и обязанности прокурорских работников как лиц,
находящихся на государственной правоохранительной службе
Российской Федерации?
387
Г-iaea 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
5.	Воспроизведите содержание и покажите значение присяги про-
курора (следователя).
6.	Какие меры поощрения и дисциплинарной ответственности ра-
ботников предусмотрены действующим законодательством о
прокуратуре? Каков порядок привлечения прокуроров к уголов-
ной и административной ответственности?
7.	Перечислите установленные законом меры правовой и социаль-
ной защиты прокуроров.
ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
КОНЦЕПЦИЯ
ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и значение концепции
организации и деятельности
органов прокуратуры
Российской Федерации
Концепция организации и деятельности органов прокурату-
ры есть система основополагающих идей, взглядов, представлений,
характеризующих важнейшие стороны жизнедеятельности проку-
ратуры как ведущего института государственной правовой охраны.
Концепция создается на основе всестороннего анализа факторов,
определяющих место прокуратуры в совокупности государственных
органов, ее цели и задачи, функциональное назначение, пути и сред-
С1 ва решения прокуратурой стоящих перед ней задач. Исходя из ре-
алий, действующих на момент ее разработки, концепция учитывает
перспективы развития прокурорской системы и включает в себя по-
ложения прогностического содержания.
Создание концепций составляет в основном удел теоретиков,
ибо концепция — это прежде всего научный документ. Однако любая
профессионально разработанная концепция имеет серьезное прак-
тическое значение.
Концепция организации и деятельности прокуратуры — науч-
ный продукт длительного действия. Она нужна прежде всего для соз-
389
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
дания совершенной правовой базы деятельности прокуратуры. Не
имея надежной системы концептуальных положений, сложно пла-
нировать законотворческую деятельность, разрабатывать конкрет-
ные предложения по вопросам правового регулирования проку-
рорской деятельности. Опыт работы над редакцией Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г. убедитель-
но подтвердил плодотворность использования в законотворческой
практике результатов научных исследований.
Созд а н ная ус ил ия м и колле кти ва сотруд н и ко в Н ауч но-
исслсдовательского института проблем укрепления законности и
правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации
Концепция развития прокуратуры на переходный период1 оказала
существенную помощь в поиске оптимальных вариантов законода-
тельного решения вопросов о полномочиях прокуроров, организа-
ции и порядке деятельности прокуратуры, гарантиях независимо-
сти прокуроров, а также по многим другим позициям. Во избежание
ошибочных решений и в дальнейшем изменения законодательства о
прокуратуре, безусловно, должна иметь пол собой прочные концеп-
туальные основы.
Концепция организации и деятельности прокуратуры нужна для
решения практических задач, причем как широкомасштабного и
долговременного характера, так и связанных с повседневной, опе-
ративной деятельностью прокурорских работников. Она в известной
мере может быть сравнима с компасом, по которому выверяется точ-
ность избираемых ими направлений, предпринимаемых практиче-
ских шагов по обеспечению верховенства законов, единства и укре-
пления законности.
Наличие обоснованной концепции позволяет с большей сте-
пенью надежности решать вопросы кадрового, организационно-
го, материального, технического обеспечения деятельности орга-
нов прокуратуры. Имея точное представление о стратегической ли-
нии действий прокуратуры на обозримую перспективу, о факторах,
влияющих на объем и содержание действий прокуроров, их ожидае-
мых изменениях, очевидно, можно со знанием дела планировать ме-
роприятия по своевременной корректировке ведущих направлений
деятельности прокуратуры, совершенствованию форм и методов ее
Подробнее об этом см.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция разви-
тия на переходный период). М„ 1994.
390
£ /. Значение концепции организации и деятельности органов прокуратуры РФ
организации, обоснованию потребностей прокуратуры в кадрах, фи-
нансовых средствах и др.
Концепция необходима прокуратуре Российской Федерации для
поддержания стабильной профессионально-творческой атмосс])сры
в коллективах прокурорских работников. Определение перспектив
развития прокурорской системы на концептуальном уровне суще-
ственно снижает вероятность принятия волюнтаристских, незрелых
решений, способных внести влекущие непредсказуемые отрицатель-
ные последствия изменения в содержание и условия труда сотруд-
ников органов прокуратуры. В этой связи нельзя не вспомнить о
массовом оттоке из прокуратуры в конце 80-х — начале 90-х гг. сле-
дователей, когда шли разговоры о создании единого следственного
аппарата, прокуроров-обшенадзорников в связи с интенсивно вы-
двигавшимися в то время предложениями об изъятии у прокурату-
ры надзорной функции и др. Уверенное видение перспектив своей
службы ограждает прокурорских работников от неверных шагов, по-
зволяет трудиться с полной отдачей сил, не тратя времени на резер-
вирование запасных вариантов трудоустройства. По большому счету
оно просто дает возможность работать с уверенностью в завтрашнем
дне.
Наконец, наличие развитой концепции организации и деятель-
ности прокуратуры является эффективным средством предупрежде-
ния возникновения теоретических построений, претендующих на
звание концептуальных, но объективно направленных на ослабле-
ние прокуратуры, снижение ее правозащитного потенциала. Вспо-
миная события недалекого прошлого, но уже ставшего достоянием
истории, уместно отметить, что именно созданная к моменту рабо-
ты над редакцией 1995 г. Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации» упоминавшаяся выше Концепция развития на
переходный период оказала заметную помощь также и в нейтрали-
зации предлагавшихся тогда нововведений в деятельность прокура-
туры, основной смысл которых состоял в заметном ограничении ее
функций.
Как документ, имеющий научную природу, рассчитанный на
длительную жизнь, концепция организации и деятельности проку-
ратуры вместе с тем не исключает возможности внесения в нее пери-
одических коррективов. Возможность коррекции относится к поло-
жениям концепции, связанным с социальными и правовыми явле-
ниями и процессами, отличающимися повышенной подвижностью,
склонностью к постоянным изменениям, зависящим от складываю-
391
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
шейся в обществе и государстве конъюнктуры в области социальных,
экономических и иных преобразований. Вместе с тем основное со-
держание концепции, не являющейся простым умозрительным по-
строением, а представляющей собой труд, опирающийся на матери-
алы серьезных научных исследований, определяется положениями
стабильного характера, отражающими ее истинную прогностиче-
скую сущность. В концепции, таким образом, сочетаются установ-
ки или, как сказали бы математики, величины постоянные и пере-
менные.
Научная и практическая ценность концепции непосредственно
зависит оттого, насколько адекватное целям и задачам прокуратуры
отражение в ней находят факторы, определяющие основные черты
и условия осуществления прокуратурой своей деятельности. В чис-
ле такого рода факторов ведущее место занимают обстоятельства, ха-
рактеризующие особенности состояния законности в отдельные вре-
менные периоды, особенности конкретно-исторической ситуации,
правовой статус прокуратуры, ее место в системе государственных
органов и взаимоотношения прокуратуры с ними, степень соответ-
ствия потребностям эффективного решения ключевых задач госу-
дарственного строительства организационных форм и методов, сти-
ля деятельности прокуратуры и др.
Ядром концепции выступает правовой статус прокуратуры. Его
анализ и описание охватывают те вопросы, которые с наибольшей
полнотой отражают специфику прокуратуры как важнейшего эле-
мента правоохранительной системы государства. В частности, сюда
относятся вопросы о принципах организации и деятельности проку-
ратуры, месте прокуратуры в системе органов государства, ее функ-
циях и направлениях деятельности, полномочиях прокуроров, осно-
вы кадрового и иного обеспечения органов прокуратуры. Однако
так же важны и другие вопросы концептуального плана. Имея как
бы «фоновый» характер, они тем не менее определяют возможные
конкретные параметры решения ключевых проблем, придают им
предметность содержания и конкретность форм выражения. Зна-
чительную нагрузку в этом смысле несут условия действительности,
олицетворяющие особенности конкретно-исторической ситуации
и свойственное ей состояние законности. Предлагаемые на осно-
ве концептуальных выводов рекомендации по внесению изменений
в правовую действительность служат необходимым условием укре-
пления прокурорской системы, поскольку преследуют цели устра-
нения отживших, устаревших форм и методов деятельности, замены
392
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
исчерпавших свои возможности правовых институтов при одновре-
менном включении в практику деятельности прокуратуры нового,
отвечающего современным требованиям инструментария обеспече-
ния средствами прокурорского надзора верховенства Конституции
Российской Федерации и действующих на ее территории законов,
последовательного укрепления законности.
§ 2. Общая характеристика содержания
концепции организации и деятельности
органов прокуратуры
Российской Федерации
В числе концептуальных положений первоочередного внимания,
как представляется, заслуживают те, которые характеризуют особен-
ности конкретно-исторической ситуации, ибо только максимально
полно учитывая данные особенности, прокуратура может рассчи-
тывать на жизнеспособность, общий позитивный эффект своей дея-
тельности. Современная ситуация является весьма сложной для про-
куратуры. Продолжает сохраняться действие обширного комплекса
факторов, препятствующих повсеместному утверждению законно-
сти. Хотя кризис законности, наблюдавшийся на протяжении дли-
тельного времени и являвшийся следствием общесистемного кризи-
са, по всей видимости, удалось преодолеть, оснований Д1Я чрезмер-
ного оптимизма пока нет.
Достаточно большой период потребуется для устранения либо
нейтрализации негативных факторов, с которыми связаны трудно-
сти с удовлетворением жизненно важных потребностей граждан,
низкий уровень материальной обеспеченности, безработица значи-
тельной части населения страны, имущественное расслоение граж-
дан. Испытываемые людьми материальные затруднения отнюдь не
стимулируют признания ими абсолютной силы закона, а в условиях
ограниченного применения на легитимной основе своих способно-
стей, могут прямо толкать на совершение противоправных действий.
Крайне отрицательные последствия влечет наличие значительной
доли теневого бизнеса (по различным оценкам, на его долю прихо-
дится от 40 до 60% внутреннего валового продукта). Теневой бизнес с
его криминально-эгоистическими нравами, антисоциальной психо-
логией, односторонней ориентированностью на получение сверхдо-
холов при минимальных затратах труда, при отсутствии радикальных
393
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
перемен в отношении к нему государства, еще долго будет крупным
источником пополнения преступности, сопутствующих ей правона-
рушений. Общегосударственной задачей продолжает оставаться вы-
ведение из под контроля криминальных структур малого бизнеса,
которое поможет при обеспечении значительных доходов государ-
ства существенно подорвать социально-экономические корни пре-
ступности, иных правонарушений.
Серьезные проблемы в сфере обеспечения верховенства закона,
укрепления законности реально можно ожидать в связи с возмож-
ными попытками передела собственности. Конфликты в сфере обе-
спечения прав собственников, включая в первую очередь государ-
ства, возникают постоянно, нередко разрешаются с помощью край-
них мер. Серьезную проблему представляет преодоление практики
завладения имуществом с помощью использования механизмов ис-
кусственного банкротства. Хотя основная масса объектов государ-
ственной и муниципальной собственности поменяла своего хозяи-
на, здесь тоже все еще сохраняется широкое поле для обретения со-
лидных состояний частными лицами. Не исключено, что конкурсы и
аукционы, связанные с выставлением на продажу пусть уже не столь
многочисленных, но обещающих большую прибыль объектов, будут
сопровождаться кипением криминальных страстей. Несомненно со-
хранение опасности использования псевдозаконных схем перево-
да государственного и муниципального имущества в частные руки.
Всех этих явлений нельзя не учитывать при определении направле-
ний форм и методов деятельности прокуратуры.
В современной конкретно-исторической ситуации влиятельную
группу факторов, приводящих к совершению преступлений и иных
правонарушений, составляют недостатки и нарушения законов в сфере
административно-управленческой деятельности. Административно-
управленческая деятельность играет незаменимую роль в обеспече-
нии согласованного функционирования механизма государствен-
ного управления и местного самоуправления, в укреплении дис-
циплины в обществе, пресечении, устранении и предупреждении
отрицательных явлений и процессов, лежащих в основе антиобще-
ственных проявлений. Между тем именно в данной области наблю-
дается, пожалуй, наибольший объем нерешенных проблем.
Государственная власть ныне не обеспечивает в должной мере
контроля за исполнением действующих на территории Российской
Федерации законов. Иначе говоря, одна из главных и первостепен-
394
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
ных обязанностей органов исполнительной власти, а также органов
местного самоуправления выполняется неудовлетворительно.
Неэффективно работает система органов специализированного
контроля, в результате чего большая часть правонарушений нс вы-
является и прокуратуре приходится прилагать немалые дополнитель-
ные усилия, чтобы компенсировать бездействие контролирующих
органов. В то же время органы государственного и муниципального
контроля проявляют неоправданную активность в отношении мало-
го и среднего бизнеса. Для наведения порядка в данной области за-
коном, как уже отмечалось, прокуратуре были приданы конкретные
полномочия по исключению из практики контролирующих органов
излишних плановых и в особенности внеплановых проверок. Вполне
естественно, сохраняется необходимость осуществления действен-
ного прокурорского надзора за исполнением законов контролирую-
щими органами по всему спектру решаемых ими задач с тем, что-
бы они неукоснительно выполняли свою роль одного из важнейших
звеньев системы укрепления законности.
Принимаемые органами исполнительной власти и местного са-
моуправления меры не во всех случаях исходят из интересов граж-
дан, общества, государства, что не может не сказываться отрица-
тельно на создании прочного режима законности в обществе. Такая
практика органов, призванных обеспечивать стабильность экономи-
ческой и социальной ситуации как в отдельных регионах, так в це-
лом масштабе страны, обусловливает необходимость усиления кор-
ректирующего воздействия органов прокуратуры на их правоприме-
нительную деятельность.
В высшей степени актуальной в современных условиях являет-
ся борьба с коррупцией в управленческих структурах исполнитель-
ной власти и местного самоуправления. О коррупции ныне говорит-
ся много и убедительно, однако ее искоренение требует не только
публинистически-разоблачительных акций, но в первую очередь ко-
ренного изменения отношения общества к этому опасному явлению,
осуществления на программной основе комплекса мер, которые по-
зволили бы подорвать не только социально-психологические осно-
вы коррупции, но нейтрализовать приводящие к ней обстоятель-
ства материально-экономического характера. С принятием в 2008 г.
пакета антикоррупционных законов борьба с коррупцией вступила
в новую фазу. Однако для решения этой задачи понадобится не один
год. Соответственно прокуратуре придется еше долгое время стро-
ить свою деятельность с учетом данного фактора. Создание в цен-
395
Гюаа 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
тральном аппарате и в регионах специализированных подразделений
прокуратуры по борьбе с коррупцией представляет собой лишь один
из шагов в деле усиления организационной базы этого важнейше-
го участка работы прокуроров. Противодействие органов прокура-
туры коррупции и в прошлом и в настоящем уже дало положитель-
ные результаты, показало незаменимую роль прокуратуры в прове-
дении наступательной политики в борьбе с этим опасным явлением.
Общество ждет от прокуратуры дальнейшего наращивания усилий,
направленных на искоренение коррупции. Наделение прокурату-
ры полномочиями по производству антикоррупционной экспертизы
правовых актов органов исполнительной власти имеет бесспорное
значение для расширения возможностей реализации ее правозащит-
ного потенциала в деле очищения корпуса чиновников от корруп-
ционеров. Вместе с тем процесс совершенствования системы полно-
мочий прокуроров на этом не должен остановиться. В ближайшей
перспективе нужно сформулировать и на законодательном уровне
осуществить меры не только по расширению полномочий прокуро-
ра, но и по возврату некоторых упраздненных из них, которые иско-
ни принадлежали прокуратуре, имея в виду в первую очередь восста-
новление права возбуждения прокурором уголовного дела.
Особенности современного периода жизнедеятельности Рос-
сийского государства указывают на необходимость усиления влия-
ния органов исполнительной власти, местного самоуправления на
экономику. Первоначальные рассуждения о саморегулирующем ха-
рактере рыночной экономики, послужившие идеологической осно-
вой бегства государства из экономики, обернулись серьезными по-
терями. Повторять подобные ошибки становится просто недопу-
стимым. Государство в лице своих органов обязано воздействовать
на развитие экономических отношений, которое неразрывно связа-
но с проведением эффективной политики демократизации всех сто-
рон жизни общества. Разумное, проявляемое только в безусловно
необходимых сферах хозяйственной жизни присутствие государства
в экономике является непременным условием достижения прогрес-
са социальных и экономических преобразований в России. Одно из
важнейших направлений обеспечения государственного влияния на
экономику связано с усилением роли прокуратуры в укреплении за-
конности в сфере хозяйственной деятельности.
В современной государственной и общественной практике все
более заметную роль начинают играть факторы правового характе-
ра. В дальнейшем, учитывая провозглашение России в Конституции
396
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
Российской Федерации правовым государством, их значение будет
неукоснительно возрастать. Соответственно следует рассчитывать
на последующее усиление позиций прокуратуры как наиболее со-
вершенного и пригодного в профессиональном отношении инстру-
мента утверждения диктатуры права, диктатуры закона в обществе.
Влияние факторов правового характера на процессы решения
стоящих перед государством задач проявляется прежде всего через
законы, регулирующие основные сферы общественных отношений.
Процесс законотворчества в России после распада СССР проход ил
не без ошибок. На первых порах не было детально продуманной стра-
тегии законодательной деятельности. В результате экономические
реформы уже в самом начале столкнулись с серьезными проблемами
в своем правовом обеспечении. Рыночные преобразования начались
в отсутствие главного рыночного закона — Гражданского кодекса,
первая часть которого, как известно, была принята в октябре 1994 г.
и вступила в действие с 1 января 1995 г. Вторая часть Гражданского
кодекса Российской Федерации соответственно была принята Госу-
дарственной Думой в конце декабря 1995 г. и вступила в действие с
I марта 1996 г., третья часть Гражданского кодекса введена в дейст-
вие в 2001 г., четвертая часть — в 2004 г.
Крайне медленно формировалась правовая база ключевых на-
правлений административной, правоохранительной, хозяйственной
деятельности, отдельных направлений экономических реформ.
Законы, принимаемые в последующие годы, нередко противоре-
чили ранее принятым и не всегда согласовывались с другими закона-
ми. Не соблюдается принцип стабильности законодательства, о чем
свидетельствует наличие многочисленных поправок, которые внесе-
ны в большой массив действующих законов. Подчас законы несут
на себе печать ведомственных интересов, что характерно, в частно-
сти, для некоторых актов налогового, банковского законодательства
и др.
Несовершенство законов, их внутренняя несогласованность,
имеющиеся пробелы в правовом обеспечении ключевых видов госу-
дарственной, хозяйственной, иной деятельности значительно ослож-
няют работу по обеспечению верховенства законов, укрепления и
единства законности. Это требует от прокуратуры нахождения таких
форм решения стоящих перед ней задач, которые позволяли бы в из-
вестной мерс компенсировать дефекты правового регулирования об-
щественных отношений, поддерживать режим законности надоста-
точно высоком уровне. Одновременно заслуживает самого серьезно-
397
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
го внимания проблема использования в целях совершенствования
правовой системы страны обширной и по-своему уникальной ин-
формации о состоянии законности, которая концентрируется в ор-
ганах прокуратуры благодаря ее функциональному предназначению
в жизни государства.
Заметно отстает от требований времени правоприменительная
практика. Низкий уровень правовой культуры, широко распростра-
нившийся правовой нигилизм нередко сводят на нет усилия зако-
нодателя, парализуют процесс исполнения содержащихся в законе
предписаний. Нелишне заметить, что наиболее циничное пренебре-
жительное отношение к закону демонстрируют отнюдь не рядовые
граждане, что не может не вызывать обоснованную тревогу ввиду на-
ступающих негативных последствий, причем не только правового,
но в большей степени обшесоциального характера.
Прокуратура, имеющая значительный опыт реализации полно-
мочий по выявлению и устранению нарушений закона, может во
взаимодействии с другими правоохранительными органами и учреж-
дениями существенно ослабить давление пресса ненадлежащего пра-
воприменения на правовую действительность России.
Наряду с проблемой совершенствования законов, надзор за ис-
полнением которых осуществляет прокуратура, необходимо уделять
постоянное внимание укреплению правовых основ деятельности
самой прокуратуры. Законодательные новеллы должны готовить-
ся оперативно, без опасной поспешности, с опорой на достижения
передовой правовой мысли, точным просчетом возможных послед-
ствий, в особенности негативных.
Прокуратура не может строить свою деятельность в отрыве от по-
литической жизни страны. При всем том, что прокуратура есть в ис-
тинном смысле полностью деполитизированная структура, ее дей-
ствия должны учитывать факторы политического характера в не
меньшей степени, чем факторы экономические, управленческие,
правовые. В данном случае речь идет о политике государства, поли-
тике, выражающей всеобщие интересы, а не интересы отдельных со-
циальных общностей, политических партий, общественных движе-
ний. Выражая всеобщие интересы, политика государства исходит из
основ конституционного строя, положений Конституции Россий-
ской Федерации — главного закона страны, определяющего важней-
шие начала жизни общества и государства. В таком понимании по-
литика государства действительно является для прокуратуры одной
398
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
из основ формирования подхода к решению ключевых вопросов ее
организации и деятельности.
Современная политика Российского государства прежде все-
го однозначно указывает на необходимость сохранения и укрепле-
ния в качестве ведущего направления в деятельности прокуратуры
зашиты прав и свобод человека и гражданина. Наблюдающееся по-
рой, может быть даже временное, ослабление управленческих свя-
зей между федеральным центром и субъектами Российской Федера-
ции указывает на необходимость наращивания усилий прокуратуры,
направленных на укрепление конституционных основ федерализма,
соблюдение положений Конституции Российской Федерации, ре-
гламентирующих порядок взаимоотношений Российской Федера-
ции и субъектов Российской Федерации. В этом же ряду находится
вопрос об укреплении вертикали власти, ибо в государстве, обладаю-
щем столь крупной территорией и сложным федеративным устрой-
ством, нарушение вертикальных связей чревато опасностью утраты
управляемости страны. Прокуратура — государственный орган, кото-
рый создавался с целью консолидации государства посредством при-
нятия мер к повсеместному, точному и единообразному исполнению
законов на всем его пространстве. Прокуратуре чужды местнические
и ведомственные интересы. Ее деятельность строится независимо от
местных и иных различий и особенностей. Как федеральная систе-
ма государственных органов, осуществляющая от имени Российской
Федерации надзор за исполнением законов, прокуратура самым не-
посредственным образом заинтересована в укреплении российской
государственности, располагает для этого необходимыми средства-
ми. Широкие возможности усиления влияния прокуратуры на реше-
ние общегосударственных задач связаны с деятельностью подразде-
лений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федераль-
ных округах, что, в свою очередь, требует глубокой теоретической
проработки ключевых аспектов их деятельности.
Необходимо, хотя бы кратко, сказать о факторах социально-пси-
хологического характера. Эта группа факторов достаточно многочис-
ленна. Особого внимания среди них заслуживают обстоятельства,
определяющие процесс формирования отношения различных соци-
альных групп к закону, к практике его исполнения, и обстоятельства,
под влиянием которых формируется общественное мнение о право-
охранительных органах в целом, о прокуратуре в том числе.
Нетрудно заметить, что в последние годы принимаются меры
по активизации некогда практически забытой работы по правово-
399
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
му воспитанию населения, которому прокуратура всегда придавала
большое значение и в восстановлении системы которого принимает
самое непосредственное участие в настоящее время. Приходит осо-
знание непреложной истины, что без интенсивных усилий государ-
ства, направленных на формирование правовой культуры граждан,
в особенности той их немалой части, которая достаточно тесно свя-
зана с правоприменительной деятельностью, укрепление законно-
сти не может быть обеспечено в полной мере. Прокуратура может и
должна играть активную роль в формировании правовой атмосферы
в обществе. Правда, в данном случае должны быть учтены не только
имевшиеся в прошлом позитивные моменты, но и допущенные пе-
регибы и просто ошибки. От прокурорских работников, несомнен-
но, нельзя требовать превращения лекционной пропаганды в их вто-
рую профессию. Однако широкие возможности воздействия на мас-
совую аудиторию, которыми располагают прокурорские работники,
должны реализовываться в полном объеме, включая использование
средств массовой информации, издательской деятельности, участие
в проведении массово-просветительских мероприятий и т.п. В кон-
цепции организации и деятельности прокуратуры данные вопросы,
как кажется, должны звучать в полный голос.
Общественное мнение о прокуратуре непосредственно влияет
на отношение к ее деятельности широких масс людей, восприятие и
оценку общественностью реализуемых прокуратурой акций, на со-
циальный престиж профессии прокурора и следователя. Бесспорно,
общественное мнение формируется прежде всего под воздействием
результатов работы органов прокуратуры. Действенный прокурор-
ский надзор, способствовавший своевременному возбуждению уго-
ловного дела и успешному расследованию сложного преступления,
результативная надзорная проверка поднимают в глазах обществен-
ности их авторитет. И наоборот, допускаемые ошибки и просчеты
дают пишу не только для справедливых упреков, но и спекулятивных
измышлений о профессиональной несостоятельности прокуратуры,
о чрезмерности объема ее властных полномочий, о неумелом их ис-
пользовании и т.п. Учитывая сложный механизм формирования об-
щественного мнения, необходима целенаправленная работа орга-
нов прокуратуры по обеспечению нормального хода этого процесса.
Только при этом условии общественное мнение может обрести при-
знаки истинности и объективности. Органы прокуратуры должны
без малейшего промедления опровергать любые ложные, тенденци-
озные сообщения и выступления, касающиеся их работы. При этом
400
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
не должно забываться главное — информационные действия должны
постоянно сочетаться с повышением уровня и качества работы про-
куроров.
Важнейшей составной частью концепции является характеристи-
ка состояния законности1, рассчитанная на определение ее ведущих
параметров в течение достаточно длительного периода времени. Со-
временное состояние законности продолжает вызывать обоснован-
ную тревогу, несмотря на обозначившиеся определенные положи-
тельные подвижки. Абсолютные показатели преступности по оценке
специалистов продолжают расти (при росте числа обращений граж-
дан в правоохранительные органы с заявлениями о преступлениях
темпы роста зарегистрированной преступности последние годы не-
сколько замедлились). Как известно, в 1999 г. впервые число заре-
гистрированных преступлений превысило трехмиллионный рубеж.
Хотя в дальнейшем эта цифра несколько снизилась (в 2003 г. коли-
чество зарегистрированных преступлений составило около 2.8 млн).
прак1 ически уровень преступности в последующие годы уверенно
подтверждал действие тенденции к увеличению (в 2006 г., например,
было зарегистрировано 3 855 373 преступления). Несмотря на то что
в 2009 г. зарегистрировано 2 994 820 преступлений, по всей вероят-
ности, может наблюдаться процесс увеличения фактической чис-
ленности показателей преступности в будущем, поскольку, по дан-
ным криминологических исследований, во-первых, доля латентной
преступности продолжает оставаться высокой и, следовательно, по-
полнение возможно за счет легализации данного резерва, во-вторых,
следует иметь в виду устойчивость сохранения в обозримой перспек-
тиве достаточно большой группы факторов, продуцирующих пре-
ступность.
Для современной преступности характерно поступательное воз-
растание ее общественной опасности за счет увеличения среди за-
регистрированных преступных деяний доли тяжких и особо тяжких
преступлений.
Внедрение рыночных отношений, точнее, их нецивилизованных
форм, наложило заметную печать на структуру преступности. Сре-
ди совершенных преступлений отмечается рост преступлений в сфе-
ре экономической деятельности (в среднем их доля в структуре пре-
При характеристике состояния законности использовались аналитические мате-
риалы НИИ Академии Гснера еьной прокуратуры РФ.
401
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
ступности составляла в последние годы около 14%). Растут престу-
пления, совершаемые сотрудниками правоохранительных органов.
В мотивации преступности усиливаются корыстные начала. Повы-
шается организованность преступных группировок, ужесточающих
контроль над доходными видами экономической деятельности. Не-
гативные тенденции характерны и для противоправных деяний не-
преступного характера, что также не может не вызывать беспокой-
ства. Постоянно растут нарушения законов в экономической сфере:
нарушения налогового законодательства, законодательства о внеш-
неэкономической деятельности, о собственности, о предпринима-
тельской деятельности, о кредитно-банковской деятельности и др.
Из-за экономических правонарушений государство терпит колос-
сальные убытки.
Сохраняется, и по всем прогнозам, надо полагать, будет сохра-
няться в ближайшие годы, напряженная ситуация в части обеспече-
ния законности в социальной сфере. Невыплаты заработной платы,
пенсий, пособий заметно выросли в период экономического кризи-
са. Есть основания полагать, что они будут о себе напоминать еще
долгое время, нередко принимая затяжной и хронический характер,
если, конечно, не будут приняты решительные меры для их устране-
ния. Позитивные изменения осуществляются медленно. Не снижа-
ется количество нарушений законодательства о труде. Нарушаются
жилищные права граждан.
Напряженное положение, характеризующее состояние преступ-
ности и иных правонарушений, обусловливает необходимость эф-
фективного распределения сил и средств, которыми располагает
прокуратура, усиления избирательности в подходе к выделению ак-
туальных направлений деятельности прокуратуры на основе всесто-
роннего учета, действующих в условиях данного региона и конкрет-
ного периода времени факторов, приводящих к совершению право-
нарушений.
В системе концептуальных положений особо выделяется в силу
тех организационных и правовых выводов, которые они могут по-
влечь, соображения, характеризующие место прокуратуры в системе
органов государственной власти, включающих все ее три ветви. Ред-
ко, ио в специальной литературе встречаются попытки представить
принадлежность прокуратуры к той или иной ветви власти исходя из
якобы присущей прокурорам склонности к поиску хозяина, которо-
му «нужно исправно служить». Это несерьезно. Прокуратура — это
прежде всего важнейшая государственная структура, решающая от-
402
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
ветственные задачи по защите интересов личности, общества, госу-
дарства. Ее предназначение определяется конституционным строем
страны. При решении вопроса о месте прокуратуры в системе госу-
дарственных органов, представляющего несомненную сложность,
необходимо, на наш взгляд, учитывать следующие обстоятельства.
Положения ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавли-
вающие порядок осуществления государственной власти на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви,
нс исключают наличия государственных органов, не имеющих жест-
кой привязки к какой-либо одной ветви власти. К такого рода ор-
ганам относится, в частности, прокуратура. Она имеет отношение
ко всем ветвям власти, не входя ни в одну из них. Как уже отмеча-
лось, для законодательной власти прокуратура выступает в качестве
государственно-правового института, обеспечивающего повседнев-
ное наблюдение за исполнением предписаний государственной вла-
сти, которые устанавливаются ею путем принятия законов. Испол-
нительная власть имеет в лине прокуратуры тот орган, который по-
могает ей в решении одной из главных ее задач — проведении в жизнь
устанавливаемых законом требований. Судебной власти прокурату-
ра оказывает содействие в разрешении правовых конфликтов, воз-
никающих в правоприменительной деятельности. В качестве органа,
способствующего решению задач всех ветвей государственной вла-
сти, выполняя возложенные на нее функции, прокуратура одновре-
менно является элементом системы сдержек и противовесов, обе-
спечивающей баланс, согласованность их действий. Из этого может
быть сделан вывод о необходимости теоретического решения вопро-
са о характеристике прокуратуры как элемента механизма сдержек и
противовесов, о месте и роли прокуратуры в данном механизме. В то
же время нужно иметь в виду, что отнесение прокуратуры к какой-
либо одной ветви власти способно привести к коренному изменению
государственно-правового содержания ее деятельности, утрате про-
куратурой ее ведущей роли в укреплении законности и правопоряд-
ка в стране.
В настоящее время прокуратура составляет систему государст-
венных органов, функционально подконтрольных Президенту Рос-
сийской Федерации и Федеральному Собранию Российской Феде-
рации. Президент России вносит в Совет Федерации представление
о назначении на должность и освобождении от должности Гене-
рального прокурора Российской Федерации, издает обязательные
для исполнения на всей территории Российской Федерации указы
403
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
по вопросам организации и деятельности прокуратуры, обеспечива-
ет подготовку и внесение в Государственную Думу законопроектов,
подписывает законы, надзор за исполнением которых осуществляет
прокуратура. Федеральное Собрание — Парламент Российской Фе-
дерации, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государ-
ственной Думы, осуществляет законотворческую деятельность, фор-
мируя правовую базу, на которой основывается деятельность проку-
ратуры. Советом Федерации производится назначение на должность
и освобождение от должности Генерального прокурора Российской
Федерации. Палаты Федерального Собрания рассматривают ежегод-
ные доклады Генерального прокурора Российской Федерации о со-
стоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной рабо-
те по их укреплению.
Сложившаяся система организации органов прокуратуры отве-
чает интересам выполнения возложенных на нее функций. Она в со-
стоянии сохранить свою конструктивную роль, по крайней мере, и
в ближайшие годы. Передача прокуратуры под эгиду Министерства
юстиции, о чем периодически выдвигаются предложения, как пред-
ставляется, приведет к снижению ее правозащитного потенциала,
усложнит решение задач обеспечения укрепления и единства закон-
ности в стране. Из органа независимого прокуратура может превра-
титься в орган, зависимый от исполнительной власти. Даже при со-
хранении автономности своей деятельности в системе исполнитель-
ной власти, как это наблюдалось в двадцатые и в первой половине
тридцатых годов прошлого столетия в советский период ее истории,
когда прокуратура структурно входила в Народный комиссариат
юстиции (НКЮ) РСФСР, прокуратура не сможет осуществлять пол-
номасштабный надзор за исполнением законов, поскольку органи-
зационно будет поставлена на один уровень с органами, которые эти
законы и исполняют.
Правовой статус прокуратуры в современных условиях в пер-
вую очередь определяют принципы ее организации и деятельности.
В соответствующей главе учебника их характеристика дана с уче-
том практической оценки материалов дискуссий о роли прокурату-
ры Российской Федерации в государстве, прошедших в последние
годы. Во избежание повторений характеризующие их основные по-
ложения здесь не приводятся. Тем не менее необходимо еше раз под-
черкнуть. что чистоту принципов надо особо беречь и последова-
тельно утверждать незыблемость принципов, обладающих высокой
жизнеспособностью. Слабость позиций авторов законопроектов о
404
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
прокуратуре Российской Федерации, стремившихся, мягко говоря,
к ограничению сферы ее деятельности, состояла в том, что их кон-
цептуальная модель была противоречива. Так, формально не отри-
цая конституционных принципов единства и централизации, буду-
чи вынужденными их назвать при характеристике системы прокура-
туры, разработчики внесенного в Государственную Думу в октябре
2000 г. проекта Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» в статье, посвященной принципам организации и дея-
тельности прокуратуры, предпочли о них нс упоминать. Руковод-
ствуясь определенными соображениями, они допустили серьезную
методологическую ошибку, поставившую, по существу, под сомне-
ние конституционно-правовую состоятельность всего законопроек-
та. Естественно, такой законопроект не выдерживал сколько-нибудь
серьезной критики и в скором времени был отозван, что не было не-
ожиданным как для большинства депутатов, так и в целом для юри-
дической общественности страны.
Имея в виду основополагающее значение принципов для эффек-
тивного функционирования прокурорской системы, специалистам
в области прокурорского надзора нужно постоянно держать связан-
ную с ними проблематику в поле своего зрения, сосредоточить вни-
мание на усилении их теоретического обоснования, более полного
раскрытия их содержания и, главное, влияния принципов на все со-
ставные части организации и деятельности прокуратуры.
Сущность, содержание, направленность деятельности прокура-
туры, как было уже сказано, определяются ее функциями. Теоретиче-
ское решение проблемы функций прокуратуры приобретает особую
значимость в современной борьбе мнений о будущем прокуратуры.
Сейчас как раз тот этап развития научной мысли, когда от господ-
ствующей доктрины может зависеть дальнейшая судьба прокурату-
ры. Разработкой теории функций в этой связи должны заниматься
специалисты, способные в полной мере осознавать характер всех
возможных последствий предлагаемых решений. Что касается зако-
нотворческой деятельности, связанной с корректировкой функций
прокуратуры, то возможен только такой подход, который предпола-
гает высокий профессионализм участников законотворческого про-
цесса и прежде всего на стадии разработки и экспертизы подготавли-
ваемых законопроектов.
Современная ситуация в области борьбы с преступностью и ины-
ми правонарушениями, роль, которую играет прокуратура в обеспе-
чении верховенства закона, единства и укрепления законности, ука-
405
Гюаа 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
зывают на необходимость сохранения прокуратуры Российской Фе-
дерации как прокуратуры многофункционального типа. Эта позиция
разделяется подавляющим большинством специалистов в области
теории и практики прокурорского надзора. Однако есть и другие точ-
ки зрения на проблему функций прокуратуры. Наибольшую остроту
приобрел вопрос о надзорной функции прокуратуры и, в особенно-
сти, об обшем надзоре. Наиболее интенсивно дискуссии в этой об-
ласти развернулись после одобрения Верховным Советом РСФСР
21 октября 1991 г. Концепции судебной реформы. Общий надзор
в Концепции квалифицировался как державное орудие принуждения
«в условиях отсутствия материальной заинтересованности и неразви-
тости гражданского общества», орудия, осуществлявшего «внеэконо-
мическое принуждение прокурорским протестом». Концепцией ста-
вилась под сомнение правомочность и других отраслей прокурорского
надзора. Главный вывод Концепции в части, посвященной прокура-
туре, выражался в признании в качестве доминирующей в прокурор-
ской деятельности функции уголовного преследования.
Усилия по утверждению идеи превращения прокуратуры исклю-
чительно в орган уголовного преследования не были восприняты
юридической общественностью, хотя серьезное значение функции
уголовного преследования никогда не отрицалось и тем более не мо-
жет принижаться в современных условиях, когда участие прокурора
является обязательным в судебном разбирательстве дел публичного
и частно-публичного обвинения. Возможности надзорной деятель-
ности прокуратуры далеко не исчерпаны. Высшими руководителями
страны неоднократно акцентировалось внимание на том, что проку-
ратура предназначена в первую очередь для надзора. Укрепление над-
зорных позиций прокуратуры непосредственно связано с решением
вопросов, поставленных Президентом РФ Д. Медведевым на расши-
ренной коллегии Генеральной прокуратуры РФ4 марта 2010 г., отме-
тившим, что прокуратура должна стать более современной, отвечать
текущей жизни, стоять на страже интересов государства и общества,
защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопоря-
док. В современных условиях и тем более в обозримой перспективе
крайне нежелательно отказываться от использования средств проку-
рорского надзора в целях укрепления порядка и дисциплины в хо-
зяйственной деятельности, при реализации планов модернизации
экономики, в социальной сфере, в деятельности органов исполни-
тельной власти, местного самоуправления. Благодаря наличию над-
зорной функции прокуратура будет и в дальнейшем играть активную
406
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
роль в защите суверенитета субъектов Российской Федерации, кон-
ституционных основ федеративного устройства государства. Над-
зорные полномочия прокуратуры нужны для обеспечения ее участия
в деле укрепления российской государственности, повышения уров-
ня управления государством. Неоценимой и невосполнимой каким-
либо другим органом является роль прокуратуры в защите прав и
свобод граждан. Актуальность этой проблемы будет сохраняться еше
долгое время.
В надзоре прокуратуры за исполнением законов заключена боль-
шая часть профилактического потенциала прокуратуры. Предупре-
дительное воздействие на возможных правонарушителей оказывает
уже сам факт существования прокурорского надзора. Конкретные
действия прокуроров, помимо достижения своих прямых целей, од-
новременно во всех случаях заключают в себе значительный профи-
лактический заряд.
Возможно, и, скорее всего, так и будет, наступит время, когда
задачи, которые решает сейчас прокуратура в ходе реализации над-
зорной функции, будут возложены на дру1ие органы. В этом случае
естественным будет отказ от надзорных полномочий прокуратуры.
Сейчас пока ей реальной замены в этом деле нет. Поэтому функция
надзора за исполнением законов за прокуратурой должна быть со-
хранена впредь до создания иного, будем полагать, более совершен-
ного механизма обеспечения законности и правопорядка в стране.
Нуждаются в сохранении также все остальные ныне присущие
прокуратуре функции. Их необходимость подтверждена практикой.
Только в своей совокупности с функцией надзора они в состоянии
обеспечить выполнение в полном объеме стоящих перед прокурату-
рой задач. Вместе с тем нельзя не заметить, что содержание отдель-
ных функций нуждается в корректировке. В частности, функция уча-
стия в правотворческой деятельности должна основываться на праве
Генерального прокурора на законодательную инициативу, на праве
обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с за-
просом о проверке соответствия Конституции Российской Федера-
ции не только конституций и уставов субъектов Российской Федера-
ции (согласно Постановлению Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционно-
сти положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 281 и 253 ГПК РФ,
ст. 1, 21. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде-
рации»), но также и федеральных законов. Функция координации,
учитывая тесную взаимосвязь преступлений и правонарушений, как
407
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
кажется, должна охватывать не только сферу борьбы с преступно-
стью, но и сферу борьбы с иными правонарушениями. Думается, что
хотя бы в ограниченном объеме должна быть восстановлена функция
расследования прокуратурой преступлений.
В качестве самостоятельной группы выступают положения кон-
цепции организации и деятельности прокуратуры, определяющие
характер взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной,
исполнительной и судебной власти. Этой проблеме в последние годы
стало уделяться значительно больше внимания1, что представляется
вполне оправданным с точки зрения определения дополнительных
возможностей консолидации усилий всей системы государственных
органов в деле обеспечения законности.
Связи прокуратуры с законодательной властью имеют в своей
основе общность интересов в обеспечении государства совершен-
ным законодательством и эффективной реализации его предписа-
ний. Прокуратура является для законодательной власти одним из
основных источников информации о пробелах в области правового
регулирования конкретных видов общественных отношений, дефек-
тах действующих законов, о противоречиях, нарушениях корреля-
ционных связей между нормами материального и процессуального
права, несостыковке отдельных законодательных актов. С помощью
материалов прокуратуры законодатель получает более широкие воз-
можности своевременно корректировать стратегию законотворче-
ства, планировать текущую работу, принимать концептуальные ре-
шения, определяющие содержание законов. Подтвержденная прак-
тикой плодотворность сотрудничества законодательных учреждений
с органами прокуратуры свидетельствуют о необходимости дальней-
шего укрепления их связей.
Кроме основной формы информирования Федерального Собра-
ния путем представления Генеральным прокурором Российской Фе-
дерации ежегодного доклада о состоянии законности и правопоряд-
ка и работе органов прокуратуры, следует теоретически обосновать
и детализировать возможности использования полномочий по озна-
комлению законодательных органов с данными о недостатках пра-
вового регулирования, связанные с реализацией права Генерального
См., например: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры
(в условиях переходного периода). М., 1998. С. 20—29; Судебная власть. М., 2003.
С. 148-158: и др.
408
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
прокурора Российской Федерации, его заместителей, других проку-
роров присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, а
прокуроров субъектов Российской Федерации, их заместителей — на
заседаниях законодательных (представительных) органов субъектов
Российской Федерации.
Совершенная правовая база является главной предпосылкой, по-
зволяющей прокуратуре эффективно решать стоящие перед ней за-
дачи по надзору за соблюдением Конституции Российской Федера-
ции, действующих на территории Российской Федерации законов.
В этой связи следует сказать об особой важности работы законодате-
ля по совершенствованию правовых основ деятельности прокурату-
ры. Эта работа ведется систематически и плодотворно. Как видно из
предыдущего изложения, оперативно, на высоком профессиональ-
ном уровне было обеспечено принятие первого российского закона о
прокуратуре. Своевременно в названный закон в 1995 г. были внесе-
ны изменения и дополнения, обусловленные принятием ныне дей-
ствующей Конституции Российской Федерации, заметно укрепив-
шие позиции прокуратуры в правоохранительной системе страны.
Не менее плодотворные шаги по упрочению правовых основ органи-
зации и деятельности прокуратуры были предприняты законодате-
лем в последующие годы в результате чего большому числу положе-
ний, существенных для прокуратуры, но решавшихся подзаконными
актами, была придана высшая юридическая сила — сила закона. Оче-
видно, работа в данном направлении заслуживает серьезного внима-
ния и в будущем.
Безусловно, нужно последовательно и на постоянной основе
укреплять деловое сотрудничество прокуратуры с органами испол-
нительной власти. Устранение средствами прокурорского реагирова-
ния нарушений законов способствует их эффективной работе, помо-
гает более успешно выполнять возложенные на них функции обеспе-
чения законности и правопорядка, решать вопросы экономического
и социального характера. При определении взаимоотношений орга-
нов прокуратуры и исполнительной власти важно иметь в виду, что
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, дей-
ствующих на территории Российской Федерации законов органами
исполнительной власти служит действенным средством и, в извест-
ном смысле, предпосылкой обеспечения высокого качества управ-
ленческой деятельности, оказывает дисциплинирующее воздействие
на работу персонала исполнительных органов.
409
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
Наряду с надзором, составляющим главное направление взаимо-
отношений органов прокуратуры и органов исполнительной власти,
плодотворно осуществляется между ними взаимодействие в решении
задач укрепления законности и правопорядка. Опыт работы органов
прокуратуры указывает на возможность применения таких форм вза-
имодействия, как: участие прокуратуры в реализации федеральных и
региональных программ борьбы с преступностью и иными правона-
рушениями, взаимный обмен информацией по вопросам состояния
законности, проведение совместных мероприятий по предупрежде-
нию правонарушений, работа в комиссиях (с учетом строгого соблю-
дения принципов самостоятельности и независимости) по подготов-
ке проектов нормативных актов по вопросам правоохранительной
деятельности.
Особое место в деятельности прокуратуры занимает взаимодей-
ствие с контролирующими органами, позволяющее заметно повысить
надежность организационной базы решения задач борьбы с преступ-
ностью и другими правонарушениями. В силу данных обстоятельств
разработка теоретических основ взаимодействия выступает в совре-
менных условиях в качестве одной из первоочередных задач нау-
ки прокурорского надзора. Контролирующие органы, по существу,
представляют тот главный фильтр, который должен «улавливать»
основную массу правонарушений, поскольку одной из основных их
задач является слежение за деятельностью государственных органов,
учреждений, организаций, негосударственных структур и своевре-
менное выявление отклонений их правоприменительной практики
от требований закона. Контролирующие органы обязаны во всех слу-
чаях установления фактов нарушения законов, требующих принятия
мер прокурором, направлять материалы в органы прокуратуры. Со-
трудники контролирующих органов могут оказать неоценимую по-
мощь прокурорам при производстве проверок исполнения законов
в качестве специалистов, выполнении поручений о проведении про-
верок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомствен-
ных им организаций.
В теории прокурорского надзора в дальнейшем должно уделять-
ся внимание развитию принципиальных основ отношений прокура-
туры и судебной власти, поскольку их связывает участие в решении
общегосударственной задачи укрепления законности и правопоряд-
ка в стране. Сохраняя полную самостоятельность, используя свой-
ственные им правовые средства, исходя из содержания своих функ-
ций, органы прокуратуры и суды призваны обеспечивать основан-
410
£ 2. Характеристика содержания концепции организации органов прокуратуры РФ
ное на точном исполнении законов, справедливое и обоснованное
разрешение дел посредством гражданского, уголовного и админи-
стративного судопроизводств. Благодаря толкованию закона, дан-
ному в упомянутом выше Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 18 июля 2003 г. по делу о проверке кон-
ституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и
253 ГПК РФ, ст. 1, 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации» устранена дискуссионность права Генерально-
го прокурора обращаться в Конституционный Суд Российской Фе-
дерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Феде-
рации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, что
позволяет обеспечить более активное участие органов прокуратуры
в конституционном судопроизводстве, более полно реализовать воз-
можности в укреплении конституционной законности.
Концепция Судебной реформы уделила сравнительно немного
места характеристике взаимоотношений прокуратуры и судов. Тем
не менее позиция ее авторов понятна, хотя используемая ими ар-
гументация могла бы иметь более развернутый вид, поскольку в ее
основе лежат далеко не бесспорные выводы. В частности, никак
нельзя согласиться с утверждением, что «прокурор в судебном раз-
бирательстве (это относится ко времени, когда писалась Концепция
Судебной реформы. — В.Я.) надзирает за ведущим процесс судом».
Данный вывод был подвергнут справедливой и обоснованной крити-
ке в специальной литературе1, поэтому нет необходимости подроб-
но излагать всю высказанную по этому поводу аргументацию. Од-
нако одно обстоятельство назвать, как кажется, следует. Говоря об
осуществлении прокуратурой надзора за судом, авторы Концепции
допускают явную логическую ошибку (будем считать непреднаме-
ренно), именуемую подменой тезиса. Прокуратура никогда, ни в ка-
кие времена не «надзирала» за судом: прокуратура осуществляла над-
зор только за законностью судопроизводства, за соблюдением требо-
ваний закона всеми участниками процесса, за законностью судебных
решений. А это совсем другое дело, нежели надзор за судом. Полно-
мочия прокурора в этой части нужно было бы сохранить. Не следует
думать, что обладание прокурором надзорными полномочиями от-
рицательно отражается на авторитете суда, ведет к ограничению его
См., например: Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М.,
1994.
411
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
независимости и самостоятельности. Напротив, в лице прокурора
суд имеет соратника, в не меньшей степени заинтересованного в по-
становлении законного, обоснованного решения судом. Выполне-
ние прокурором надзорных полномочий способно играть далеко не
последнюю роль в предупреждении судебных ошибок. Нельзя, так-
же, помимо всего прочего, игнорировать и потребность суда, как лю-
бой системы государственных органов, в наличии внешнего контро-
ля, который в современных условиях наиболее реально может быть
обеспечен только прокуратурой.
Исходя из особенностей современной правовой действительно-
сти, как кажется, следует пересмотреть нормы закона, определяю-
щие правовой статус прокурора в арбитражном процессе. Ни сточки
зрения обеспечения интересов судопроизводства, ни с точки зрения
соблюдения интересов сторон, ни сточки зрения защиты публичных
интересов, порядок, в соответствии с которым прокурор может обра-
титься в арбитражный суд с заявлением или иском только при нали-
чии тех оснований, которые указаны в ст. 52 АПК РФ, не выглядит
оптимально. При принятии АПК РФ, вступившего в силу с 1 сентя-
бря 2002 г., были и ныне сохраняются возможности более широкого
участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами, кото-
рые, как представляется, могли быть с пользой закреплены в законе.
Для эффективного функционирования прокурорской системы
немаловажное значение имеют вопросы ее ресурсного обеспечения,
в силу чего они также входят в число положений, определяющих со-
держание Концепции организации и деятельности прокуратуры Рос-
сийской Федерации. Имеются в виду прежде всего вопросы кадро-
вого обеспечения и материально-технического обеспечения органов
прокуратуры, материального обеспечения прокурорских работни-
ков. Штатная численность работников органов прокуратуры долж-
на определяться на основе учета факторов, обусловливающих фак-
тический объем и интенсивность выполняемых обязанностей по
соответствующей должности, социальных, экономических, терри-
ториальных особенностей конкретного региона, показателей, харак-
терного для него состояния законности, кадрового обеспечения дру-
гих правоохранительных органов.
Материально-техническое обеспечение органов прокуратуры
должно иметь только один источник своего пополнения — государ-
ственный бюджет — и быть достаточным для создания надлежащих
условий для продуктивной работы аппарата их сотрудников. Привле-
чение средств со стороны и тем более средств частных коммерческих
412
Контрольные вопросы
структур является не только нежелательным, но и недопустимым,
поскольку может поставить прокуратуру в зависимое положение от
лиц, «облагодетельствовавших» прокуратуру. Абсолютно правиль-
ным и своевременным было исключение Федеральным законом от
29 декабря 2001 г. п. 4 ст. 52 Федерального закона «О прокуратуре
Росси йс ко й Фе дера ци и», котор ы м предус матри вал ось перечисление
в фонд развития прокуратуры Российской Федерации 10% денежных
средств, поступавших от рассмотренных по инициативе прокурату-
ры исков в доход предприятий и организаций. Отдельными проку-
рорами данная норма воспринималась как основание навязывания
«услуг» по предъявлению исков в пользу коммерческих структур, что
не могло отрицательно не отражаться на авторитете прокурорской
системы.
Материальное обеспечение прокурорских работников должно
соответствовать выполняемому ими тяжелому, ответственному и не-
редко сопряженному с угрозами, реальной опасностью труду. Опла-
та труда прокурорских работников, несомненно, должна быть всег-
да адекватной затрачиваемым усилиям, иметь размеры, достаточные
для удовлетворения разумных потребностей, исключения возможно-
сти подкупа прокуроров и следователей. Помимо гарантий матери-
ального характера, государство должно в полной мере обеспечить га-
рантии личной безопасности сотрудников органов прокуратуры.
Прокуратура необходима государству, и прежде всего для утверж-
дения в общественном сознании понимания законности как фено-
мена общегосударственного, как всеобщего условия обеспечения
интересов личности, общества, государства. Решая стоящие перед
ней задачи, она должна действовать активно, с высокой отдачей,
способствуя выходу страны на путь экономического и социального
прогресса, утверждению подлинных демократических основ органи-
зации общественной жизни, обеспечению реальной защиты прав и
свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.
Контрольные вопросы
1.	Дайте описание концепции организации и деятельности орга-
нов прокуратуры. Раскройте значение концепции для совершен-
ствования правовой базы, организационной структуры, опреде-
ления актуальных направлений деятельности органов прокура-
туры Российской Федерации.
413
Глава 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ
2.	Назовите факторы, подлежащие учету при разработке концеп-
ции организации и деятельности прокуратуры
3.	Осветите концептуальные основы необходимости сохранения
за прокуратурой принадлежащих ей ныне функций.
4.	Изложите перспективы развития правового статуса прокурату-
ры Российской Федерации.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ...........................................IX
ГЛАВА ПЕРВАЯ. СУЩНОСТЬ И ЗАДАЧИ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА
КУРСА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»..................I
§ 1.	Прокуратура Российской Федерации:
понятие, сущность, место
в системе государственных органов.....1
§ 2.	Предмет и система курса
«Прокурорский надзор»....................10
Контрольные вопросы.........................24
ГЛАВА ВТОРАЯ. КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК
РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА
РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
(основные законодательные акты).............25
§ 1.	Прокуратура России
до Судебной реформы 1864 г..............25
§ 2.	Судебная реформа 1864 г. и прокуратура.33
§ 3.	Прокуратура РСФСР......................38
Контрольные вопросы.........................51
III
Оглавление
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ..................... 53
§ 1.	Конституционные основы деятельности
прокуратуры Российской Федерации............. 53
§ 2.	Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации»
как основное звено правового обеспечения
деятельности органов прокуратуры........57
§ 3.	Процессуальное законодательство
и иные законодательные акты..................67
§ 4.	Международные договоры
Российской Федерации.........................72
§ 5.	Решения Конституционного Суда
Российской Федерации.........................78
§ 6.	Организационно-распорядительные документы
Генеральной прокуратуры
Российской Федерации.....................80
Контрольные вопросы..........................81
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ........................83
§ 1.	Понятие и система принципов организации
и деятельности органов прокуратуры...........83
§ 2.	Конституционные принципы организации
и деятельности прокуратуры..................87
§ 3.	Другие принципы организации
и деятельности прокуратуры..................96
Контрольные вопросы......................... 102
ГЛАВА ПЯТАЯ. ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
(общая характеристика).................... 103
IV
Оглавление
§ 1.	Понятие и сущность функций
и основных направлений деятельности
прокуратуры...........................103
§ 2.	С истема функций и основных направлений
деятельности прокуратуры.
Общая характеристика.............................109
Контрольные вопросы.............................118
ГЛАВА ШЕСТАЯ. СИСТЕМА И СТРУКТУРА
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.....................120
§1.	Генеральная прокуратура
Российской Федерации......................120
§ 2.	Прокуратуры субъектов Российской Федерации.130
§ 3.	Прокуратуры городов и районов.......134
§ 4.	Специализированные прокуратуры......137
§ 5.	Следственный комитет при прокуратуре
Российской Федерации......................145
Контрольные вопросы......................149
ГЛАВА СЕДЬМАЯ. НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ...........................150
§ 1.	Понятие и предмет надзора...........150
§ 2.	Полномочия прокурора................159
Контрольные вопросы......................179
ГЛАВА ВОСЬМАЯ. НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ
ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА.............180
§ 1.	Предмет надзора.....................180
§ 2.	Полномочия прокурора................184
Контрольные вопросы......................191
Оглавление
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ
И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ..................193
§ 1.	Предмет прокурорского надзора
за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание
и предварительное следствие.......193
§ 2.	Полномочия прокурора.............206
§ 3.	Прокурорский надзор и судебный контроль.220
Контрольные вопросы...................223
ГЛАВА ДЕСЯТАЯ. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (ОРД)....................224
§ 1.	Предмет надзора..................224
§ 2.	Полномочия прокурора.............239
Контрольные вопросы...................244
ГЛАВА ОДИННАДЦАТАЯ. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ
И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ
НАКАЗАНИЕ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ
МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА,
АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ
СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ
И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ..............245
§ 1.	Предмет надзора..................245
§ 2.	Полномочия прокурора.............260
Контрольные вопросы...................266
VI
Оглавление
ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА
В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ
УГОЛОВНЫХ ДЕЛ.............................267
§ 1.	Прокурор в суде первой инстанции.....267
§ 2.	Особенности участия прокурора
в рассмотрении уголовных дел
судом присяжных............................278
§ 3.	Деятельность прокурора в стадиях
кассационного и надзорного производств.....283
§ 4.	Действия прокурора при возобновлении
производства по уголовному делу ввиду новых
или вновь открывшихся обстоятельств......292
§ 5.	Участие прокурора в обеспечении законности
исполнения приговоров....................295
Контрольные вопросы.......................297
ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА
В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ
ГРАЖДАНСКИХ И АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ.............299
§ 1.	Участие прокурора в рассмотрении
судами обшей юрисдикции гражданских дел..299
§ 2.	Участие прокурора в рассмотрении дел
арбитражными судами......................314
Контрольные вопросы.......................327
ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ. КООРДИНАЦИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ
С ПРЕСТУПНОСТЬЮ...........................328
§ 1.	Сущность и значение функции
координации деятельности
по борьбе с преступностью................328
§ 2.	Правовые и организационные формы
координации..............................334
Контрольные вопросы.......................345
VII
Оглавление
ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ. ДРУГИЕ ФУНКЦИИ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ....................346
§ 1.	Участие в правотворческой деятельности.346
§ 2.	Функция уголовного преследования.......351
§ 3.	Международное сотрудничество...........355
Контрольные вопросы.........................364
ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ. СЛУЖБА В ОРГАНАХ
И УЧРЕЖДЕНИЯХ ПРОКУРАТУРЫ...........................366
§ 1.	Понятие службы в органах и учреждениях
(далее - органах) прокуратуры..............366
§ 2.	Правовое положение
прокурорских работников.....................371
§ 3.	Условия службы прокурорских работников.382
Контрольные вопросы.........................387
ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ. КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ............389
§ 1.	Понятие и значение концепции
организации и деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации...........389
§ 2.	Общая характеристика содержания
концепции организации и деятельности
органов прокуратуры Российской Федерации....393
Контрольные вопросы.........................413
Ястребов Владислав Борисович
Прокурорский надзор
Учебник для юридических вузов
VI КД «Зерцало-М»
Подписано в печать 10.09.2010.
Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 26,5.
Тираж 700 экз.
Заказ 5fe 1395
Отпечатано с готовых диапозитивов в типографии ООО «ЕВСТИ»