/
Author: Захаров Н.А.
Tags: история россии история российского государства
ISBN: 5-89097-044-5
Year: 1912
Text
вг
IS)
СИСТЕМА
ГУССИОЙ
ГОСУДАРСТВЕННО!!
РЛАСТИ.
Юридическое изелЪдоваже.
ММВОЧКРКАСЧ К"1>.
Ялоктро-Тиногра4йя Ф. Туникова.
1912.
H.A. Захаров
СИСТЕМА
русской
государственной
ВЛАСТИ
Москва
2002
ПРИЛН1ЕНИЕI ЖУРНАЛУ «М§СК1Л»
Составитель серии М. Б. СМОЛИН
Н. А. Захаров
Система русской государственной власти. — М.: Москва, 2002. —
400 с (Пути русского имперского сознания).
ISBN 5-89097-044-5
Книга Николая Алексеевича Захарова (1883 — после 1928) — капитальное
юридическое исследование, явившееся важным этапом в развитии филосо¬
фии русской государственности. Она повествует об основополагающих идеях
русской власти, всячески игнорировавшихся российским либеральным пра¬
воведением Молодой талантливый юрист (книга вышла в 1912 году, когда
ему было 25 лет) выступил против схематичной теории Монтескье о разделе¬
нии властей на три ветви и бездумного следования западноевропейским пра¬
вовым учениям. Н. А Захаров выделил четыре власти, формирующие Верхов¬
ную Власть в государстве власть судебную, власть законодательную, власть
управления и власть самодержавную, и построил идеологическую систему
русского властвования
В приложении к этому труду мы переиздаем интереснейшую работу Н. А За¬
харова (в период его преподавания международного права в Практической
Восточной академии) — «Наше стремление к Босфору и Дарданеллам и про¬
тиводействие ему западноевропейских держав», увидевшую свет в 1916 году.
© Редакция журнала «Москва»,
2002
©МБ Смолим Составление,
вступительная статья, примечания.
2002
© Д Е Бикашов Оформление, 2002
ПУБЛИЦИСТИКА
государственной
самобытности
Начало XXI века совпало с концом постсовет¬
ского либерального диктата, идеологи которого всего за какие-
нибудь десять лет попробовали заменить институт государства сво¬
бодолюбивыми прениями о гражданском обществе, о свободном
рынке. Не заставивший себя долго ждать итог этого эгалитарного
эксперимента обернулся страшным упадком государственности, по¬
терей территориального единства и устремленностью второпях по¬
строенной федеративной системы в сторону распадающейся кон¬
федерации.
Современность, приостановившись перед бездной небытия, по¬
велительно настаивает на пересмотре либеральных представлений
о государстве и других человеческих союзах и властно требует ут¬
верждения нового государственного мировоззрения в противовес
прошедшему десятилетию принципиальной индивидуальности и
на государственном, и на общественном уровнях.
Сущностью этого современного требования, продиктованного
государственной необходимостью, не является прямолинейная про¬
тивопоставленность коллективного — личному, общих интересов —
интересам индивидуума. Смысл современной реанимации ценнос¬
тей государства и других человеческих общностей (например, Цер¬
кви, семьи) заключается в необходимости выравнивания отноше¬
ний между каждой из личностей и различными социальными со¬
юзами, объединяющими эти личности. Смысл новой, теоретичес¬
ки предполагаемой государственной политики, которую взыскует
общество ныне, — в гармонизации корпоративных отношений,
вписываемости личности в мир государства и общей устойчивости
общества.
Поиск подобной системы, лучшей работоспособной и наиболее
стройной, — сверхзадача и насущнейшее дело для современной
государственности. Эта ведущая задача в теоретико-практической
области, от которой во многом зависит дальнейшая жизнеспособ¬
ность русского государства. И решения этой насущной проблемы
Михаил СМОЛИН
сеюднишнеи государственности мы вправе были бы ждать и даже
фебонать прежде всего от русской юридической науки.
Государство должно снова выйти на общественную сцену в глав-
нон роли творца, устроителя национальной жизни, восстановив
свою властную первородность.
На этом пути в новой современной ситуации определяются и
новые соблазны, главный из которых можно назвать соблазном
чистой юсударственной силы — государственной власти без духов¬
ною обоснования и без духовного ограничения. Этот «языческий»
соблазн возможно преодолеть юлько обратившись к христианскому
пониманию власти как тяжелого бремени, почти Голгофы.
Русская государствен нос ib строилась не на писаных конститу¬
циях и бумажных законах, а на реальной силе русской нации,
духовной и физической, имевшей олицетворение в державных вож¬
дях — в Православных Государях. Все попытки подменить реаль¬
ную силу силой бумажной, то есть поставить во главу угла рус¬
ской государственности безликий закон, потерпят неминуемый
крах. Любить закон невозможно, он является проявлением много-
МИ1СЖПОП воли самого человека, он вторичен по отношению к
властной воле самого человека. Власть государственная не может
опираться только на писаный закон. Такие понятия, как государ¬
ственная целесообразность, постоянно приходят в противоречие с
законодательством, положенным на бумагу.
Свободное развитие и поддержание жизненных сил нации, чи¬
стота и сохранность духовного источника этих сил — Православ¬
ной Церкви — гораздо более должны заботить государство, чем
диктатура закона.
Иван Солоневич в одной из своих поздних статей писал: «Рос¬
сийская государственность строилась на Православии, а не на юрис¬
пруденции. Все попытки перевода с православного языка на язык
■‘конституций” суть попытки безнадежные»*.
В этой мысли классика консерватизма нет пренебрежения к
юридической науке — Иван Лукьянович Солоневич сам по обра¬
зованию был юристом. В ней есть отрицание сугубо секулярного и
позитивистского подхода к традиционалистским формам властво¬
вания. которые демонстрировало правоведение в своем увлечении
чисто теоретическими, бумажными «конституционными* конст¬
рукциями и попытками «зарегулирования* свободных и едино¬
личных властных действий. В ней есть убеждение, что юриспруден¬
ция не может и не должна быть автономна в своих теоретических
* Союневич И Л Царь и помещики // Наша страна. 1949. № 14.
Публицистика государственной самобытности
7
построениях ни от исторической судьбы нации, ни от вероиспо¬
ведных форм ее сознания. В противном случае беспочвенность пра¬
ва будет только ослаблять и нацию, и союзы, ею создаваемые.
Глядя на современное государство, на его властные иституты,
трудно не заметить их крайнюю слабость, прежде всего в вопросах
зашиты правды и справедливости, в противодействии антигосу¬
дарственной, уголовной и экономической преступности. Сложи¬
лась такая правовая ситуация, при которой влиятельный преступ¬
ник может легко уходить от любой ответственности, предусмот¬
ренной законом, были бы хорошие адвокаты и надлежащие связи
в судах Получается, что государство невольно способствует этому
через многочисленных своих служащих, так или иначе вовлечен¬
ных в коррупционную деятельность.
Неиспользование власти есть тягчайший грех современного го¬
сударства перед законопослушными гражданами, для которых оно
оборачивается утяжелением государственного бремени. Слабые пе¬
рестают рассчитывать на защиту сильного государства, а это зна¬
чит, что наносится тяжелейший урон престижу Власти. Но кроме
этого при демократическом принципе властвования существует боль¬
шое количество ситуаций, когда невозможно (по действующему
закону) использовать власть из-за ее скованности всевозможными
узаконениями и юридическими идеологическими фетишами.
Общий кризис демократического мировоззрения и государство-
вания подобного толка подталкивает людей думающих к поиску
политических альтернатив сложившейся идеологической системе,
столь легко мирящейся с отсутствием правды и социальной спра¬
ведливости в возглавляемом ею обществе.
Государственная альтернатива и книга Н. А. Захарова
Говоря о государственной альтернативе демократическому прин¬
ципу властвования, невозможно обойти вниманием книгу Н. А. За¬
харова «Система русской государственной власти*. Исследование
это вполне обоснованно может быть названо публицистикой на¬
циональной самобытности*.
• Слово «публицистика» употребляется нами здесь в соответствии с тем
смыслом, который оно имело в староправовой традиции: в то время «пуб¬
лицистом» назывался ученый, изучающий государственное право; ученый,
изучающий гражданское право, назывался «цивилистом», церковное — «ка¬
нонистом» и т. д.
8
Михаил СМОЛИН
Книга «Система русской государственной власти* уникальна
тем, что молодой и весьма талантливый юрист Николай Алексее¬
вич Захаров (1883 — после 1928) исследует самобытность идеи
Самодержавной Власти, всячески игнорируемой российским ли¬
беральным правоведением. «Трудно установить, — отмечал в своей
книге Н. А. Захаров, — в силу каких условий происходит это неже¬
лание скроить перчатку юридических концепций по русской руке,
вероятнее всего, в силу психологических условий поклонений пе¬
ред внешней стороной Запада, полнейшего обособления науки права
от реальной жизни и пассивности нашей натуры, но во всяком
случае как с кафедры, так и в литературе мы все время слышим о
правовом строе Запада и весьма мало — об общих началах нашего
юсударственного строя. Прежде чем изучать мировые идеи, надо
ознакомиться с своими местными, а это игнорируется нашими
юристами»*.
Об авторе представляемой нами книги известно очень немно¬
го, и сведения о нем носят подчас гадательный характер. Он был,
скорее всего, питомцем юридического факультета Императорско¬
го Новороссийского университета — самого консервативного до¬
революционного университета, где учился у выдающегося юрис¬
та, профессора Петра Евгеньевича Казанского (1866-1947)**.
Есть основания предполагать, что Н. А. Захаров в 10-х годах XX
столетия являлся преподавателем международного права в Прак¬
тической Восточной академии в Санкт-Петербурге. Это учебное
заведение состояло в ведении Учебного отдела Министерства тор¬
говли и промышленности и Совета Императорского общества вос¬
токоведения. Академия имела своей целью, как подчеркивалось в
специальной книге, посвященной ее деятельности, «подготовлять
лиц в практическом знании восточных языков и стран для адми¬
нистративной, консульской и торгово-промышленной службы и
деятельности на наших восточных окраинах и в сопредельных с
ними странах»***.
Директором Практической Восточной академии был профессор
монгольской словесности, тайный советник Алексей Матвеевич
Позднеев (1851-1920), человек строгих консервативных убежде¬
• Захаров И А Система русской государственной власти. Новочеркасск,
1912 С 6
•* Книгу профессора П. Е Казанского «Власть Всероссийского Императо¬
ра» мы переиздали в нашей серии «Пути русского имперского сознания» в
1999 году В ней крупный ученый часто ссылался на исследование Н. А. Заха¬
рова «Система русской государственной власти».
*•* Практическая Восточная академия. Пг„ 1915. С 1.
Публицистика государственной самобытности
9
ний и участник правого академического движения. Возможно, Н.А. За¬
харов окончил персидское отделение этой академии, поскольку н
отчете Академии отмечена поездка в 1910 году в Персию некоего
Захарова.
Одним из косвенных подтверждений, что это был именно Ни¬
колай Алексеевич, является предисловие к его феноменальной по
эрудиции книге «Курс общего международного права», вышед¬
шей в Петрограде в 1917 году, которое было написано, как поме¬
чено в конце самого предисловия, во взятой императорскими рус¬
скими войсками турецкой крепости Эрзурум, находящейся не¬
сколько западнее собственно Персии.
Скорее всего, во время Первой мировой войны Н. А. Захаров
служил на турецком фронте, в военной администрации завоеванных
территорий или в какой-то иной сфере в прифронтовой полосе*.
О дальнейшей судьбе этого блестящего юриста, специалиста
как в русском государственном, так и в международном праве нам
известно лишь то, что в 1928 году он жил в Краснодаре и препо¬
давал прикладную экономику и экономическую географию в Ку¬
банском сельскохозяйственном и Кубанском педагогическом ин¬
ститутах. Что было с ним позже — неизвестно...
Самобытность власти и историческая самобытность
Свое капитальное юридическое исследование «Система русской
государственной власти», значение которого в развитии филосо¬
фии русской государственности еще только предстоит оценить в
будущем, Н. А. Захаров выпустил в 1912 году в Новочеркасске. В
нем он выступил против схематичной теории Монтескье о разде¬
лении властей на три ветви и безосновательного следования запад¬
ноевропейским либеральным правовым учениям. Н. А. Захаров вы¬
деляет четыре власти, формирующие Верховную власть в государ¬
стве: власть судебную, власть законодательную, власть управле¬
ния и власть самодержавную — и строит на их основе цельную
идеологическую систему русского властвования.
Западная природа юридических определений в русской право¬
вой литературе приводила к невозможности поиска самостоятель-
* Он был специалистом в области восточной политики России, о чем сви¬
детельствуют его работа «Наше стремление к Босфору и Дарданеллам и про¬
тиводействие ему западноевропейских держав» (1916), да и сама книга «Курс
общего международного права»
10
Михаил СМОЛИН
ного пути развития в политико-юридических науках России, по¬
рождая слепое следование воззрениям западных теорий. Н. А. Заха¬
ров призывал к изучению прежде всего национальных идей, рож¬
денных исторической жизнью нашего Отечества, к отказу от сле¬
дования чуждым шаблонам, от стремления перестроить все и вся
гю заранее готовым схемам европейских конституций.
«Мы не говорим. — писал Н. А. Захаров, — о необходимости
национализировать науку о государстве — это было бы абсурдно,
мы только утверждаем, что наука о государстве может только тог¬
да называть себя этим именем, когда она объс.млет в себе учения о
всех видах государственного устройства и создаст на этом основа¬
нии общее понятие государства. Пока же она остается при своей
нынешней задаче изложения основных принципов, положенных в
основание устройства некоторых западных европейских государств,
юрдых своей культурой, то это явится только описанием полити¬
ческою строя тех стран, которые стремятся занять в этом отноше¬
нии привилегированное положение среди семейства государств,
создан теорию, не поддающуюся общему определению — право¬
вого государства»*.
Как юрист. Н. А. Захаров отстаивал за государством право само¬
бытности, непохожести, оригинальности. В его глазах именно ин¬
дивидуальные особенности государства порождают политическую
независимость и жизненную силу этих государств, тогда как об¬
щества, построенные по чужым трафаретам, как и посредствен¬
ные личности, носят на себе печать безжизненности, искусствен¬
ности, а значит, цивилизационной слабости и неустойчивости. Из
этого положения исследователь выводил необходимость изучать
государственный строй в непосредственной связи с историей на¬
ции в целом.
Особенности формирования русской системы власти он видел
в основополагающем влиянии византийской идеи власти Импера¬
тора — идеи религиозного автократизма, глубоко воспринятой
русскими книжниками и летописцами, и в частноправовом харак¬
тере власти Великих князей из рода Рюриковичей, для которых
владения есть неотчуждаемая вотчина, переходящая по наследству
в их роде. В России, по Н. А. Захарову, не было того феодального
строя, характерного для Европы, который сформировал враждеб¬
ные классы, породил борьбу королевской власти с феодальной
аристократией. Счастливое разрастание рода Рюрика не дало воз¬
можности боярской знати стать реальной силой, могущей проти-
Захаров НА Указ соч С 7
Публицистика государственной самобытности
11
волействовать собиранию единой власти. Борьба на Руси за власть
всегда была противоборством между родственниками. На Руси не
было крупных землевладений, находящихся не в собственности
дома Рюрика, и разросшаяся династия Рюриковичей «окняжила»
землю; на Западе же произошло «обаристокративание», земля по¬
пала в руки знатных родов. Феодализм на Западе породил борьбу
королей с аристократией, а затем, после поражения последней, —
порабощение остатков аристократии и народа. Таким образом, за¬
рождение и развитие власти на Руси и на Западе глубоко отлича¬
лось по характеру поземельных отношений — феодальных на За¬
паде и частноправовых у нас. Московский князь, а затем и Царь
смотрели на наследованную и приобретенную землю как на свою
личную собственность, которую они передают по наследству сво¬
им сыновьям, они видели в Руси свою «отчину*, — землю, пере¬
данную им во владение их отцами.
Формированию большого Московского государства способство¬
вали и две другие причины: концентрация земель в руках москов¬
ской линии Рюриковичей, а затем вымирание этой линии после
Царя Феодора Иоанновича. Вторая причина позволила новой дина¬
стии владеть московской «отчиной» вследствие занятия московско¬
го престола и отказаться от поддерживавшейся всеми московскими
Рюриковичами удельной системы, при которой каждый Государь
выделял своим сыновьям уделы во владение. Романовы окончатель¬
но превратили вотчину Рюриковичей в Московское царство, а князя-
вотчинника в Государя, но власть Московских Царей сохранила
свою родовую частноправовую черту. Романовы также смотрели на
Московское государство как на свою личную собственность.
По мнению Н. А. Захарова, «такой характер властвования нала¬
гал особую печать на развитие понятия о существе нашей Верхов¬
ной власти. Эта частноправность вошла в плоть и кровь русского
государства, несмотря ни на потрясения смутного времени, ни на
все изменения императорского периода**.
Владение землей в Московском государстве разделялось на вот¬
чинное владение (наследуемое во владетельном роде) и на помест¬
ное (не наследуемое) и зависело от службы Государю. За верную
службу землю дарили либо во временное, либо в наследственное
пользование; неисполнение государевой службы вызывало неми¬
лость, отобрание дарованного. Таковое владение землей высшего
слоя государства значительно отличалось от западного феодально¬
го владения.
Захаров Н. А. Указ соч. С. 16
12
Михаил СМОЛИН
«На Западе, — пишет Н. А. Захаров, — родовая аристократия
развивалась при конкуренции с королевской властью на террито¬
риях, охраняемых вассалами, подданными сюзерена. У нас подо¬
бие этой аристократии — удельные князья, потомство общего с
царствующим государством родоначальника, — потеряли всякое
значение под твердой рукой московского государя. На Западе выс¬
ший слой общества составила родовая аристократия, которая в
некоторых местах, потеряв возможность противостоять воле воз¬
высившегося над всеми феодала-короля, создала корпоративные
законодательные собрания, ограничивающие власть государя. У нас
же весь высший класс состоял из лиц, непосредственно избрани:.!.':
царем, и экономически зависел от государя, который имел неогра¬
ниченное право отбирать земли у тех, кто неправильно или неисп¬
равно нес свои обязанности. Если на Западе феодал был неограни¬
ченный господин своих земель, то русский служилый человек был
государственный работник, которому государь давал за его труды
право вечной, наследственной, или пожизненной аренды* **.
Эта система начала разрушаться только при Екатерине II, ос-
вободившсн дворян от обязательной службы. С этого момента в
тсударственную систему было введено структурное противоре¬
чие: одни продолжали служить, другие получали право не слу¬
жить. Такое понимание развития государства определяло и отно¬
шение Н. А. Захарова к противостоянию славянофилов и западни¬
ков (и их последователей), в споре которых он определял следую¬
щую коллизию. «Оба эти направления, — утверждал он, — взаим¬
но развиваясь и противореча друг другу, носили в себе, в своих
идеях и своем развитии, коренную ошибку: одно стремилось воз¬
делывать чуждые растения на не подготовленной историческим
ходом жизни для них почве, а другое не представляло себе ясно
тою растения, которое должно было дать на русской ниве обиль¬
ную жатву. Западники, увлекаясь внешним блеском европейской
культуры, видели ее пышные плоды, но весьма небрежно иссле¬
довали ту почву, на которую они собирались ее пересадить; славя¬
нофилы ревностно изучили почву, но весьма смутно отдавали себе
отчет о тех растениях, которые возможно было плодотворно куль¬
тивировать на ней. Под влиянием этих идей, все еще взаимно
оппозиционных и плохо ассимилирующихся друг с другом, вся
политическая жизнь XIX века идет нервным темпом***.
* Захаров Н А Указ соч С 20-21
•* Там же С 67-68
Публицистика государственной самобытности
13
Самодержавие — понятие более широкое, чем просто власть урав¬
новешивающая. На нее влияют как внутреннее монаршее сознание,
способное самоограничивать власть, так и внешнее общественное
сознание, тоже имеющее немалое влияние на Верховную власть.
Н. А. Захаров придерживался мнения, что нравственное и пси¬
хологическое состояние нации весьма важно для определения сис¬
темы государственного строя.
Нация настолько сроднилась с самодержавной властью, исто¬
рически настолько привыкла к ней, что национальное самосозна¬
ние. по сути, не признает никакой другой власти, построенной на
других принципах. В связи с этим Н. А. Захаров писал: «Понятие о
верховном главенстве царской власти росло веками, вот почему
самодержавие можно вычеркнуть из основных законов, самодер¬
жец может от него отречься сам, но это будет актом односторон¬
ним; чтобы это понятие исчезло, необходимо изгладить еще его и
из сознания народного, так как сознание народное в своем право¬
образующем движении всегда может восстановить пропущенное в
тексте законов понятие. Лишь двусторонний отказ может изгла¬
дить понятие самодержавия в основном его смысле без всех атри¬
бутов, приписываемых ему теорией, подчиненной идее западного
абсолютизма**.
Применение такой власти Н. А. Захаров считал делом не повсед¬
невной жизни государства, а явлением, необходимым в моменты
чрезвычайные, когда речь идет о жизни или смерти государствен¬
ного организма или когда необходима максимальная духовная или
физическая концентрация нации для достижения какой-либо важ¬
ной цели. Именно в такие периоды жизни государства Верховная
власть приобретает черты диктаторские, решения которой носят
абсолютный характер. Иметь подобную власть — власть, благо¬
творную для государства, — возможно только при обоюдном до¬
верии власти и подданных, основанных на любви и чувстве долга,
на общем стремлении к славе и развитию своего Отечества.
Самобытность идеала русского Самодержавия
Великий спор, и сегодня ведущийся о России, — это спор о ее
самобытности. Обсуждается возможность для нашего Отечества са¬
мобытного исторического пути, самобытного мировоззрения, са-
Захаров Н. А. Указ. соч. С. 295.
н
Михаил СМОЛИН
мобытного устройства государственности. Вот уже несколько ве¬
ков русская публицистика настаивает на признании принципа са¬
мобытности России как религиозно-политического мира, утверж¬
дая его реальность и важность перед лицом множества отрицаю¬
щих самостоятельную значимость нашего Отечества в череде чело¬
веческих цивилизаций.
Самой удивительной стороной этого процесса было практичес¬
ки абсолютное неучастие в нем академической юридической мыс¬
ли. которая выказала крайнюю тенденциозность в отношении изу¬
чения принципа Самодержавия. Вместо тщательного и глубокого
изучения самобытного русского принципа государственной власти
правоведы всячески избегали юридического исследования этого
явления, не останавливая свое внимание на его национально-пра¬
вовой уникальности.
В чем же состоит особенность Самодержавной власти?
Одну из ее базовых особенностей глубоко понял Н. А. Захаров.
«С одной стороны, — писал он, — ее можно понимать как основ¬
ное свойство нашей верховной объединенной государственной вла¬
сти. а с другой — как власть непосредственного волеизъявления,
установленную в общих своих чертах в Основных Законах и нео¬
граниченную в этой сфере применения или вовсе не упоминае¬
мую, но могущую проявить себя в экстраординарную минуту жизни
государства»*.
Самодержавие как власть «непосредственного волеизъявления*
не может быть исчерпана точным юридическим определением, чет¬
ким конституциированием. Здесь возможно дать лишь описатель¬
ную характеристику Самодержавной власти, которая есть власть
«учредительная, умеряющая, последнего решения и внешнего ин¬
дивидуального олицетворения государственной воли***.
О Самодержавной власти можно также сказать, что это власть,
стоящая выше всех частных интересов, и потому власть социально
нейтральная, уравновешивающая разнонаправленные стремления
общества. А потому необходимой для нее сущностью является дей¬
ствие согласно особому надпрапному властвованию или «царской
прерогативе», как ее называл Л. А. Тихомиров. Это особое, чрезвы¬
чайное и непосредственное волеизъявление в области верховного
государственного управления есть одновременно и самобытней¬
шая. и наиважнейшая функция Самодержавия. Государь прежде
всего лично ответственен за выход из тех чрезвычайных ситуаций,
* Захаров Н А Указ соч С 280
** Там же С 300-301
Публицистика государственной самобытности
15
в которые попадает государство и которые никак не могут быть
предусмотрены обычным законодательством, рассчитанным на ре¬
зультативное функционирование только в режиме стабильного и
устойчивого общества. Для любого государства, активно участву¬
ющего в мировой жизнедеятельности, необходимость прибегать к
Верховному чрезвычайному управлению напрямую связана с жиз¬
ненно важной потребностью воплощения воли этого государства.
Такое чрезвычайное включение «царской прерогативы» отнюдь
не заменяет собою течение государственных дел в порядке обыч¬
ного законодательства, но лишь сохраняет особый путь для Вер¬
ховной власти в чрезвычайных исторических обстоятельствах для
государства.
Право в государстве отвечает за поддержание разумного уровня
следования в обществе таким понятиям, как добро, правда, спра¬
ведливость, закономерность в том их понимании, какое сложи¬
лось в этом обществе. В ситуации же, когда государство подверга¬
ется неординарному давлению на принципы его общежития или
когда решается вопрос о его существовании как человеческого
сообщества, Верховная власть не может результативно отстаивать
целостность государства, не мобилизуя своих дополнительных вла¬
стных возможностей для восстановления устойчивости подвергаю¬
щемуся чрезвычайной опасности обществу. В эти моменты Верхов¬
ная власть как бы возвращается к моменту рождения государства,
когда она непосредственно откликалась на все происходящее с
обществом, лично неся все заботы по управлению нарождающим¬
ся государством. Никакие отношения в государстве — ни обще¬
ственные, ни семейные, ни профессионально-сословные, ни лич¬
ные — не избегают в такие периоды усиленного надзора Верхов¬
ной власти. Власть не может быть тем, чем она бывает в обычные
периоды существования государства, когда она выступает как сила
направляющая и контролирующая. Почему, собственно, и обыч¬
ное, не чрезвычайное законодательство в такие моменты не соот¬
ветствует задаче сохранения как жизнедеятельности государства,
так и поддержания нравственной законности общежития.
«И вот в эти моменты, — пишет Л. А. Тихомиров, — верховная
власть обязана снова делать то, что делала, когда еще не успела
построить государства: должна делать сама, и по усмотрению сове¬
сти, то, чего не способно сделать государство»*.
• Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. IV. С. 155-
156.
16
Михаил СМОЛИН
Иначе говоря, при экстренных обстоятельствах сфера чрезвы¬
чайного управления, законодательства, суда есть сфера творческо¬
го действия Верховной власти Самодержавия, свободной от вне¬
шних юридических стеснений, тогда как действие вне чрезвычай¬
ного управления в этих сферах в силу обычного администрирова¬
ния. законодательства и суда есть простое применение закона к
различным случаям управления.
Можно также сказать, что чрезвычайное управление входит в
область верховного, или личного управления Самодержца как са¬
мая сложная и наиболее самобытная часть его государственных
обязанностей
Другими словами, «чем важнее вопрос управления, чем завет¬
нее он для национальных интересов русского народа, охранение и
защиту которых Провидение и история концентрировали в руках
Всероссийского Самодержца, — тем нужнее Его личная инициа¬
тива, Его верховный надзор и непосредственное вмешательство»*.
Есть в русской монархии много трудно формулируемого и дей¬
ствительно удивительного, завораживающего своей исторической
славой, военной и государственной мощью и широтой и одновре¬
менно своей потрясающей патриархальной семейной интимнос¬
тью и христианской незлобивостью и милостью.
В Монархии, в отличие от любой другой власти, есть что-то
глубоко личностное, человеческое, персонифицированное, понят¬
ное и родное для русского человека, но одновременно — в области
исполнения своих державных обязанностей — и что-то неимовер¬
но возвышающееся над жизнью простого человека, несоизмери¬
мое со значением жизни этого простого человека, — несоизмери¬
мое, как жизнь полководца и рядового солдата.
Есть в Монархии особая привлекательность, особое обаяние,
способное подчинять себе сердца людей, даже борющихся с ней. В
этом смысле очень показателен рассказ Ивана Солоневича о двух
своих приятелях-студентах (оба члены революционных партий,
один — польской национальной, другой — социалистической). Во
время празднования 300-летия царствования Дома Романовых Иван
Солоневич и эти два студента оказались в Санкт-Петербурге сви¬
детелями проезда Государя и восторженного приветствия его на¬
родом. Увидев Государя, студенты позабыли, по-видимому, все
свои предубеждения относительно царской власти и с ликованием
возглашали русское «ура* проезжавшему Императору. Сработала
' Ромаиович-Сизватинский А В Система
Киев, 1886 Т I С 262
Публицистика государственной самобытности
17
какая-то метафизическая, таинственная сила обаяния Помазан¬
ника Божия, неизъяснимая человеческим языком. Личность — это
вообще всегда тайна, постичь которую до конца нет никакой воз¬
можности, тем более личность Помазанника Божия, сердце кото¬
рого в «руне Божией».
Мощь монархической власти способна увлечь за собой милли¬
оны людей, и нс в последнюю очередь личными и династически¬
ми качествами ее носителей. С одной стороны, нацию привлекает в
Монархии то, что Царская Семья, как и все ее подданные, живет
семейной жизнью с по-человечески всем понятными личными
горестями и радостями: так же, как и у всех, в царских семьях
рождаются дети, женятся молодые, умирают старики и т.п.; с
другой стороны, нация видит, что при обшей всем семьям (в том
числе и царской) обыкновенности воспроизведения «рода люд¬
ского» по заповеди «плодитесь* весь круг личностных и семейных
интересов в семье Царской подчинен главному — царскому слу¬
жению на посту главы государства и нации.
Это сочетание обыкновенности Государей в семейной жизни и
уникальности в служении государственном делает их одновремен¬
но и личностно понимаемыми, и метафизически почитаемыми.
В республике же подобной метафизики власти нет, в ней господ¬
ствует физика количества поддерживающего или просто открыто не
бунтующего большинства; в ней (как в типе власти) личностное
начало ослаблено, у нее, как правило, нет своего лица (человеческо¬
го, персонифицированного), нет человеческой связи с нацией, ее
нельзя любить как личность — так, как можно любить Царя.
Президентство как институт, к которому пришла республика,
видя крайнюю неэффективность парламентского государственно¬
го строения, ничего не меняет. Личность президента скована как
«дружественными» партийными деятелями и финансистами, при¬
ведшими его к власти, так и политической оппозицией, заставля¬
ющей больше думать о том, как вернуть долги «друзьям* за под¬
держку и как побороть «недругов», ведущих непрерывную поли¬
тическую гражданскую войну, чем о нуждах нации и интересах
государства. Срок президентства столь мал, что президент живет от
выборов до выборов в постоянной борьбе за власть, что не позво¬
ляет отдавать все силы управлению государством.
Восемь или пять лет, четыре или неполный срок (такое тоже
ведь нередко) пребывания у власти демократических президен¬
тов— это срок ничтожный для того, чтобы сложились серьезные
отношения (личностные) между правителем и народом. Президен¬
ты для нации остаются всегда любовниками, которых ждет неми¬
18
Михаил СМОЛИН
нуемое охлаждение и почти всегда ненависть и презрение, равные
силе первоначального увлечения ими. Нация всегда остается обма¬
нутой в своих нравственных ожиданиях. И вместо обоюдной люб¬
ви и со1ласия, мудрого руководства ее духовной жизнью и эконо¬
мическим хозяйством она получает лишь очередную любовную
интрижку, заканчивающуюся почти всегда новым обиранием про¬
стодушной «жены-нации».
Политические партии выступают в республике в роли сводни¬
ков. предлагающих нации своих политических «ловеласов», про¬
фессиональных соблазнителей. Демократические правители при¬
страиваются только благодаря опыту, энергии и деньгам «сватаю¬
щих» Нация же развращается от частой смены своего руководите¬
ля по жизни и перестает интересоваться, кто с лей живет, какой
сейчас «мужчина» в Доме.
В Монархии власть, одним из главных принципов которой явля¬
ется дмпастнчность, входит с нацией в самую крепкую связь —
связь общем историей. На каждого представителя царствующей Ди¬
настии нация, кроме личного отношения к делам и личности конк¬
ретною царствующего Государя, распространяет еще и отношение,
выработанное к его предкам. Связь, переходящая в родственность
подчинения и властвования, устанавливается глубже и сильнее.
Вообще параллель личного и общественного во власти очень
важна. Для Монархии очень существенно не только положитель¬
ное отношение к монархическому принципу властвования в об¬
щем, но еще и личностное отношение к каждому царствующему
Монарху в частности.
Как любовь глубже влюбленности, как единение любящих суп-
рутв сильнее, чем временных любовников, так и связь между
властью и нацией более глубока и значима в монархическом госу¬
дарстве, чем в республиканском...
Таким образом, в споре о самобытности России идеал Русско¬
го Самодержавия, составляющими которого являются понятия Вер¬
ховенства, Самодержавия и Неограниченности его Верховной вла¬
сти, был и остается одним из главных пунктов идейного противо¬
стояния православных монархистов и современных демократов.
Верховенство Самодержавной власти
Принадлежащая Государю Императору власть верховна, само¬
державна и имеет божественное освящение. По мнению юриста
Н.А. Захарова, можно говорить о родственности понятий «верхо¬
Публицистика государственной самобытности 19
венства» и «неограниченности*. «Термин “верховная", — говорит
он, — отмечает, так сказать, положительную сторону, а термин
“неограниченная” — отрицательную одного и того же явления».
Той же точки зрения придерживался и профессор В. Д. Катков:
«Верховная власть, по самому существу этого понятия, не ограни¬
чена юридически, ибо если бы она была юридически ограничена,
она не была бы Верховной властью — верховной была бы власть
огран ич ивающая»*.
При этом Верховной Царская власть именуется, потому что
она является властью наиглавнейших, окончательных, чрезвычай¬
ных и крайних решений в области управления государством, влас¬
тью учредительной, основополагающей, правообразуюшей. Тако¬
вые решения не могут быть прописаны в обычном законодатель¬
стве, почему, собственно, и являются сугубой прерогативой воли
Государей. Такие решения называются Высочайшими волеизъяв¬
лениями, поскольку им обязаны подчиняться все служебные го¬
сударственные власти и все подданные государства. Исходя из сво¬
его Верховенства, власть Самодержца является универсальной вла¬
стью в государстве, единственно хранящей в себе все функции
государства— как исполнительную, законодательную, так и су¬
дебную — в полном их объеме. Верховной Самодержавная власть
называется еще и потому, что выше ее юридически в государстве
нет никакой другой власти.
Профессор В. Д. Катков останавливается на этой стороне Само¬
державной власти особо: «Нет в мире власти, кроме Престола Бо¬
жия, которая могла бы привлечь Верховную власть русского Им¬
ператора к отчету и ответственности за Его деяния по управлению
страной*. Верховная власть «может изменять законы, приостанав¬
ливать и издавать новые, но не может нарушать их, не может
делать правонарушений, ибо правонарушение есть акт, не одобря¬
емый ни моралью, ни законами, и акт, не согласный с представ¬
лением о нравственном и легальном величии Власти, так как пред¬
полагает наличность другой высшей легальной силы, служащей
источником права и ограничивающей признанную законами Вер¬
ховную власть***.
Власть Самодержца называется Верховной еще и в силу ее над-
правного положения именно потому, что она сама является сво¬
бодной, самостоятельной, независимой и учредительной властью
• Катков В. Д. О власти русского Императора и ее недругах // Русская речь.
1912. № 1870.
** Катков В. Д. Там же.
20
Михаил СМОЛИН
в отношении законотворчества. Она творец государственных зако¬
нов. потому и не может быть подчинена сама своему творению.
У Святителя Филарета (Дроздова), митрополита Московского,
читаем. «Царь, по истинному о нем понятию, есть Глава и Душа
Царства Но вы возразите мне. что Душой государства должен быть
закон Закон необходим, досточтим, благотворен; но закон в хар¬
тиях и книгах есть мертвая буква, ибо сколько раз можно наблю¬
дать н царствах, что закон в книге осуждает и наказывает пре¬
ступление. а между тем преступление совершается и остается не¬
наказанным; закон в книге благоустрояет общественные звания и
дела, а между тем они расстраиваются. Закон, мертвый в книге,
оживает в деяниях, а верховный государственный деятель и воз¬
будитель и одушевитель подчиненных деятелей есть Царь»*.
Но одновременно Самодержавная власть действует и по писа¬
ному закону, во имя исполнения закона, почему и является за¬
щитницей законности в государстве, хотя в любой момент сама
может придать законам необходимый смысл и форму.
Верховенство в Самодержавном государстве принадлежит По¬
мазаннику. лицу физическому, фактически олицетворяющему го¬
сударственную силу России. Именно на этом заострял внимание,
описывая сущность Самодержавия, профессор П. Е. Казанский:
«Власть есть воля, на основании права распоряжающаяся силой.
Таким образом, во главе государства Русского стоит воля физи¬
ческого лица. Сила, которой она распоряжается, есть сила русско¬
го государства, русская сила, русская мощь. Русское право прини¬
мает все возможные меры для того, чтобы Верховная власть была
просвещена всеми данными знания, гения и опыта, которыми
обладает русский народ, чтобы она нашла себе организованную
поддержку со стороны воль всех русских граждан, была в едине¬
нии с ними, а равно чтобы она могла действительно опираться на
всю русскую мощь, так как только при этих условиях государство
может двигаться вперед. Верховная власть имеет право надправных
решений при помоши русской силы»**.
Власть Самодержавная никогда не была чисто юридически со¬
зданной властью, ее генезис глубоко связан с историческим пу¬
тем самой России, в котором она играла волевую, направляющую
роль. Именно Самодержавие явилось насадителем Св. Православия
на некогда многобожно-языческой Руси, создало из междоусоб-
езнуюших княжеских земель мощнейшую Русскую Империю, спло¬
* Св Филарет (Дроздов). Государственное учение. М., 1888 С. 18.
** Казанский // £' Власть Всероссийского Императора. М , 1999. С. 241
Публицистика государственной самобытности
21
тило разрозненные славянские племена в единую русскую нацию,
успешно охраняло на протяжении тысячи лет наш православный
мир от внешних и внутренних посягательств на него, взрастило
все, что современное общество называет наукой и культурой.
Власть Самодержавная, выступая как положительный фактор
на протяжении всей русской истории, входит в состав базовых
идей нашей цивилизации, в ее генетический код: Самодержавие
не может уйти из русского мира без патологии его организма. На
Самодержавии лежало множество важнейших государствообразу¬
ющих и социальноохраняющих функций, возводимых им на уро¬
вень нравственного императива. «Все сложности, — писал Л. А.Ти-
хомиров в 1905 году,— борьба социальных элементов, племен,
идей, появившаяся в современной России, не только не упразд¬
няют самодержавия, а напротив — требуют его.
Чем сложнее внутренние отношения и споры в Империи, сре¬
ди ее семидесяти племен, множества вер и неверия, борьбы эко¬
номических, классовых и всяких прочих интересов, — тем необ¬
ходимее выдвигается единоличная власть, которая подходит к ре¬
шению этих споров с точки зрения этической. По самой природе
социального мира лишь этическое начало может быть признано
одинаково всеми как высшее. Люди не уступают своего интереса
чужому, но принуждены умолкать перед требованием этического
начала**.
Именно Самодержавие регулировало, примиряло и соглашало
между собою огромное количество всевозможных и зачастую раз¬
нонаправленных социальных сил в русском государстве. Все наро¬
ды и народности, сословные и родовые интересы, аристократи¬
ческие и демократические принципы находили свое место, свой
смысл, свою службу в многосложном политическом организме
Русской монархии, и беспристрастными третейскими судьями меж¬
ду ними выступали Государи Императоры, в числе личных инте¬
ресов которых благо подданных, как и благо всего государства,
занимало первейшее место.
Задача эта, непосильная для человеческих сил, становилась по¬
сильной для Помазанника Божия (Помазанник на греческом язы¬
ке означает Христос) — Царя. Так, например, при помазании Царя
Саула Священное Писание Ветхого Завета говорит: «И найдет на
тебя Дух Господень, и ты будешь пророчествовать; и сделаешься
иным человеком», «Бог дал ему иное сердце» (1 Цар. 10, 6, 9). У
Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. 111. С. 224.
Михаил СМОЛИН
Царя, как Помазанника Божия, иное сердце (оно «в руце Божи-
еи»), он — ином человек, почему с помощью Божией ему и по
плечу столь непосильное бремя Верховной власти Империи.
Св. Феофил Антиохийский писал: «Царю некоторым образом
вверено от Бога управление; Царя почитай благорасположенным к
нему»*.
Император «благорасположен» к властвованию, его личность
получает особый дар к Верховной власти, ему даруются специаль¬
ные властные таланты для поистине великих государственных под¬
вигов. для которых нужна и великая власть. «А подвиг управления
Российской Империей. — писал профессор В. Д. Катков. — при
разнородности се состава и при отсутствии внутренней дисципли¬
ны как в народных массах, так и в так называемом образованном
обществе, действительно велик»**.
Развитие тех же мыслей мы находим и у Н. А. Захарова: «Власть,
стоящая выше каких бы то ни было классовых, сословных и фа¬
натично религиозных интересов, власть, руководимая в своих дви¬
жениях целесообразностью и моральным чувством, не может не
существовать в разноплеменном государстве как охранительница
целости политического общества»***.
Цари призваны к охранению не только «души нации» и право¬
верия церковного, призваны не только к роли третейского судьи
в социальных отношениях, но и к творческому применению госу¬
дарственной власти, ее силы. Только Верховная Власть в государ¬
стве имеет право повелевать и принуждать к повиновению, это ее
единоличная привилегия.
Но эту привилегию единоличная власть в широком контек¬
сте может применять только через систему передаточных звень¬
ев. то есть через подчиненные ей власти управительные, по¬
скольку сама она ограничена пределами своего прямого и не¬
посредственного действия, доступного силам одного человека.
Это нисколько не уменьшает эффективности монархической вла¬
сти как таковой, а напротив, способствует лучшей организации
всей государственной вертикали так, чтобы на долю Верховной
власти оставались лишь наиважнейшие стратегические функции
и она нс погрязала в рутинной мелочной деятельности. Такое
построение управительных дел в Империи всегда позволяло Вер¬
* Сочинения древних христианских апологетов в переводе священника
Преображенского. С 179.
** Катков В Л О русском Самодержавии. Харьков, 1906. С. 17.
**• Захаров Н А Указ соч. С. 143.
Публицистика государственной самобытности
23
ховной власти в нужный момент непосредственно вмешиваться
в ход государственных дел и либо восстанавливать нарушенный
почему-либо порядок, либо, если это необходимо, кардиналь¬
но и, главное, оперативно реформировать управление Импери¬
ей.
Принцип Царского Самодержавия
Самодержавие — явление глубоко национальное, самобытное и
оригинальное. Как юридический термин слово «самодержавие» по¬
является в древнерусской письменности задолго до официального
принятия его как титула московских Государей. Первым офици¬
ально стал титуловаться Самодержцем Великий князь Иоанн III
Васильевич. Этот титул обозначал, с одной стороны, преемство с
византийскими василевсами, а с другой — подчеркивал самостоя¬
тельность русских Государей от татарских ханов.
Слово «сам» в древнерусской литературе, как утверждают не¬
которые исследователи (например, профессор И. Т. Тарасов), иногда
понималось как держава, то есть власть или управление* **.
Однако в корне «сам» заложено и другое значение — высшая
степень чего-либо.
Слово «держава» означает власть, правление. «Отсюда, — пи¬
шет профессор И. Т. Тарасов, — из состава слова самодержавие,
ясно, что этим термином определяется высшая, неограниченная
верховная власть, рядом с которой нет и не может быть никакой
другой равнодержавной власти***.
Таким образом, Самодержавие есть владение Верховной влас¬
тью в силу самостоятельного, независимого и неограниченного
могущества. Такое понимание Самодержавия уяснилось для рус¬
ских Государей с самого начала. Особенно ярко об этом говорил
Царь Иоанн IV Грозный: «Земля правится Божиим милосердием и
Пречистыя Богородицы милостью и всех святых молитвами и ро¬
дителей наших благословением и последи нами, государями свои¬
ми, а не судьями и воеводы, и еже ипаты и стратиги*. В полемике
с князем Курбским Грозный Царь вопрошает: «Как же назовется
самодержцем, если не сам строит землю?*; и в другом месте: «Рос-
• См.: Срезневский И. И. Материалы для словаря древнерусского языка. Т. III.
С. 256, Материалы для истории письмен. Издание Московского университета
к столетию. В отделе материалов Ф. И. Буслаева. Т. V. С. 50.
** Тарасов И Т Самодержавие и абсолютизм. М., 1917. С. 7.
24
Михаил СМОЛИН
сийскис самодержцы изначала сами владеют всеми царствами, а
не бояре и вельможи»* *.
Никаких человеческих источников, из которых могла бы про¬
изойти власть Самодержцев, то есть юридических договоров, меж¬
дународных соглашений, делегирования полномочий от одной власти
друюй. — ничет подобного в истории формирования Самодер¬
жавной власти в России найти нельзя. Есть только один источник
происхождения власти Самодержавных Государем — Воля Божия.
Тем самым отсекаются все другие воли, не могущие быть источ¬
ником Самодержавия. Русские Самодержцы, таким образом, есть
Монархи Божией милостью.
Эта формула — «Божией милостью» — такая же древняя, как и
сам термин «самодержавие», и появилась она впервые еще во вре¬
мена Великого князя Василия II Темного. Понимание Власти Го¬
сударей ярко выражено у Святителя Филарета (Дроздова), митро¬
полита Московского: «Глубочайший источник и высочайшее на¬
чало власти только в Боге. От Него же идет и власть Царская. Бог
по образу Своего небесного единоначалия устроил на земле Царя,
по образу Своего вседсржительства — Царя самодержавного, по
образу Своего непреходящего царствования — Царя наследствен¬
ного***.
Таким образом, Верховная власть Государей Императоров яв¬
ляется самостоятельной, непроизводной, имеющей единственное
основание в самой воле Божией, и потому в земной действитель¬
ности она являет собою господствующую силу в государстве. Эта
сила не только юридически верховная, но и фактически сильней¬
шая, без чего невозможно было бы и господство.
Вслед за этим можно вывести следующее утверждение: Само¬
держец есть суверен не только юридический, как обладающий
юридически закрепленными в Основных Законах государства пра¬
вами Верховной власти, но суверен и фактический, обладающий
фактически господствующей силой в государстве.
Тут же нельзя не отметить, вослед за профессором П. Е. Казан¬
ским, преимущества русской юридической терминологии, по ко¬
торой суверенитет юридический выражается термином «верховен¬
ство», а суверенитет фактический — термином «самодержавие».
Разделение суверенитетов юридического и фактического принци-
• Цит по Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб.. 1992.
С. 245
’* Кременецкий П. Христианское учение о царской власти и об обязанностях
верноподданных М . 1888. С. 13.
Публицистика государственной самобытности
25
iiHa^ibiio недопустимо hj-зл возможной борьбы ja власть. А потому
только та Верховная Влаоь может быть юридически Верховной,
коюрая Самодержавна, и только длань господствующая, а значит
Самодержавная, должна быть одновременно и Верховной.
В исторической жилш юсударства русскою Самодержавие все¬
гда стремилось исполнять заповедь Божию о том, что кто хочет
быть большим, тог должен бы1ь всем слугою. Русские Самодерж¬
цы всегда отдавали себе отчет в том, что их власть нс есть само¬
цель. а лишь орудие для претворения в исторической действи¬
тельности тех высоких национально-политических идеалов, кото¬
рыми жила нация. Русское Самодержавие всс1да служило русско¬
му государству, русской нации, Православной Церкви как ревно¬
стный служка, не щадивший ни сил, ни самой жизни в своем
подвиге. Потому и всякий истинный сын Церкви Православной,
каждый патриот русскою государства видели в Самодержцах Все¬
российских своих державных Вождей.
Неограниченность и самоограниченность Самодержавной власти
Можно ли назвать Верховной властью ту, которая не является
полновластием и не может сделать то, что ей желательно? Яснее
ясного, что такую власть назвать настоящей Верховной властью
никак нельзя. Она является лишь ограниченной властью, имею¬
щей властных конкурентов в государстве.
Закрепленная в русском государственном праве юридическая
неограниченность Самодержавия в Российской Империи естественно
подразумевала, что фактически Самодержавная власть самоогра-
ничивала себя массой религиозных и национальных традиций. Нор¬
мы же права исходят от Верховной власти, которая одна только и
может законодательствовать.
Неограниченность Верховной власти заключается в том, что
никакая другая власть не имеет в государстве равенства с Верхов¬
ной властью, никакая другая власть не имеет возможности огра¬
ничить свободу Верховной власти и нет никаких юридических или
фактических препятствий, которыми Верховная власть должна ог¬
раничиваться в своей деятельности. Верховная власть является не¬
ограниченной, если свободе ее властвования в государственном
организме не положено границ и препятствий, если она не имеет
себе юридических конкурентов и если она не подчинена никакой
другой власти в государстве или вне его.
26
Михаил СМОЛИН
Различие между понятиями верховенства и неограниченности
очень емко определил профессор П. Е. Казанский. В 1913 году он
писал. «Если верховенство понимается как власть, стоящая над
правом и над подзаконным управлением, то неограниченность есть
отрицание всяких возможностей, при которых эта власть могла бы
оказаться ниже какой-либо лругой или хотя бы на одной плоско¬
сти с какой-либо лругой. а в результате этого и подправной. Не¬
ограниченность есть действительно только отрицательное выраже¬
ние верховенства»*.
В дальнейшем неизбежно встает вопрос о соотношении неогра¬
ниченности власти и деспотичности власти. Где граница между
этими двумя понятиями?
Деспотическое правление никак не связано законом, при дес¬
потии воля правителя, ясно выраженная им, тем самым уже и
становится законом. Таким образом, закон представляет собой труд¬
но определимую и непостоянную почву для деспота. Неограничен¬
ный же Самодержец, изъявляя свою волю в писаном законе, сам
после ею издания или собственноручного подписания самоогра-
ннчнваст свою волю уже появившимся на свет законом, что дает
возможность устойчивого функционирования государственному за¬
конодательству. Иначе говоря. Монарх неограничен в праве изда¬
ния, изменения и отмены законов, но самоограничен в обязанно¬
сти подчиняться этому закону, пока не пришло время его измене¬
ния или отмены. Законы для Верховной Власти имеют, таким об¬
разом, лишь нравственное значение. Как только нравственная правда
закона перестает работать, как только закон перестает обеспечи¬
вать поддержание правды в обществе, Верховная власть теряет
необходимость самоограничиваться в отношении такого закона и
либо изменяет, либо отменяет его вовсе.
Самодержец владеет Верховною властью не для утехи вседоз¬
воленностью. а для исполнения своего долга и для побуждения
других к его исполнению. Посему, будучи ограниченным самой
сущностью монархического принципа, Самодержец должен быть
образцом служения долгу, правде. Л. А. Тихомиров даже считал
Самодержца органом абсолютной правды и справедливости в го¬
сударстве, так же как, например, суд — оргайом законности, ар¬
мию — органом мужества.
Столь же самоограничивающее влияние на Верховную власть
имеет нравственное единение Царя и нации, единение, коим рос¬
* казанский II. Е Власть Всероссийского Императора М., 1999. С. 306.
27
Публицистика государственной самобытности
ло и крепло государство русское. Именно в факте единения Госу¬
даря и народа можно увидеть смысл олицетворения государства в
образе Царя, а также возможности династической монархии вооб¬
ще Только единение народа и Верховной власти способно созда¬
вать династии, то есть единение в историческом прошлом, насто¬
ящем и будущем. Наследственный Монарх гораздо чаще является
ближе нации, чем временный и недавний ее правитель. Наслед¬
ственный Государь не добивался своей власти, а получил ее от
своих предков по праву рождения наследником Престола, что не
затрагивает никакого чужого самолюбия, и главное — наследственно
полученная власть не обязывает ее носителя никому и ничем, что
сохраняет одинаковое отношение Царя ко всем подданным без
изъятия. Вообще, династичность является лучшим средством под¬
держания и сохранения монархической идеи как в Монархе, так и
в самом народе.
Важнейшим фактором единения является обязательное испове¬
дание Русским Императором православной веры, веры русского
народа, что дает самую сильную связь — религиозно-нравствен¬
ную — между Царем и народом в России.
«Государь, — писал профессор В. Д. Катков, — ограничен
рамками Православной Церкви и ответственностью перед Бо¬
гом. Этим, с одной стороны, опровергаются нелепые обвинения
в “олимпийстве” Верховной власти (“нет больше олимпийцев!..”)
или в возможности ее столкновения с велениями религии и
Христа; а с другой стороны, подчеркивается невозможность для
самого Государя собственной волей изменить характер власти,
освященной Православной Церковью: он не может вводить та¬
ких в ней, власти, изменений, которые бы шли наперекор ве¬
рованиям народа**.
Это подчеркивает предпочтение, выказываемое Самодержави¬
ем как религиозно-политическим принципом началу нравствен¬
ному, что, собственно, и составляет большое ограничение при
юридической неограниченности Верховной власти.
Самодержавие — нравственно ценный государственный инсти¬
тут, «диктатура совести* (В. С. Соловьев), содействующая как нрав¬
ственному росту общества, так и росту его материального благосо¬
стояния. Служение Самодержавию никак не противоречит христи¬
анскому служению человека вообще, это не раздвоение человека
• Катков В. Д. Нравственная и религиозная
Харьков, 1907. С. 37-38.
28
Михаил СМОЛИН
межлу Церковью и i осударством, а единение в служении нрав-
ciвенному совершенствованию страны в целом.
Идеал Самодержавии возрос в России не в безвоздушном про-
аранстве. а в среде русского народа, посему принцип этот на
нашей почве впитал многое из самобытной народной психологии.
Преданность Самодержавию была для многих синонимом предан¬
ности высшим интересам нации. Сие положение совершенно неиз¬
бежно в таком огромном государстве, как Россия, поскольку для
ею скрепы, кроме православной веры, наследственного и неогра¬
ниченного Самодержавия, необходимо еще и господство, преоб¬
ладание какого-нибудь одного народа, наиболее потрудившегося
на поприще укрепления государства. Такой народ должен почи¬
таться государствообразующим, и Монарх не имеет возможности
игнорировать фактическое положение вещей, почему неизбежно
вводит в жизнь государства направляющий «дух нации» как не¬
кую общую силу, единящую государственность.
Как епископы есть «свидетели веры», так Государь есть выра¬
зитель «духа нации». Как власть в Церкви не у паствы, а у еписко¬
пов, так и в государстве власть должна быть не у нации, а у
Императора, который является персонифицированным и единствен¬
ным представителем народной воли.
Идея Самодержавия есть вечная, всегда возможная идея госу¬
дарственного возрождения для России. Эта идея универсальна при
решении проблем, стоящих перед нашим Отечеством. А потому
применение ее к нашему ослабевшему под влиянием «нравствен¬
ных кислот» либеральной демократии государственному телу есть
путь самого эффективного и решительного излечения современ¬
ной демократической смуты.
Михаил СМОЛИН
СИСТЕМА
русской
государственной
ВЛАСТИ
Глава I
ОДНОСТОРОННОСТЬ
ЮРИДИЧЕСКИХ
ОПРЕДЕЛЕНИЙ
Одна из таких точных наук, как юриспруденция,
не должна, по-видимому, возбуждать споров при толковании раз¬
личных входящих в ее область понятий, а между тем мы встречаем
нечто совершенно иное; рядом с преимущественным господством
отвлеченных теорий, с очевидным, в большинстве случаев, неже¬
ланием подчинить их требованиям жизненных естественных усло¬
вий мы наталкиваемся на чисто схоластические споры об основных
началах. Как часто мы употребляем слово «право*, как много о нем
пишут и говорят, как много анализируют с точки зрения права, а
все-таки, что такое право, мы не знаем и не имеем общего точного
определения. «Юристы еще ищут определения для своего понятия
права», — сказал Кант; прошло с этого времени более столетия, и
искомое понятие не установилось. Вместе с тем, при такой неуста-
новленности основного понятия, масса неопределенности встреча¬
ется и в специальных юридических дисциплинах. Существование
некоторых из них, например международного права, подвергается
сомнению потому, что, не зная родового признака права, трудно
установить его деления на виды и признать те или иные видовые
отличия. Даже само наименование дисциплины, признаваемой су¬
ществующей и необходимой, иногда не вполне установлено и изме¬
няется согласно той точке зрения, на которую писатель становится
при изложении методов этой науки, — возьмите, например, госу-
дарствоведение, и вы увидите, что наука о государстве излагается
или как Staatslehre, или как droit administratif, или как государствен¬
ное право. Но пойдите дальше, войдите в ту же самую науку о госу¬
дарстве, и вы остановитесь перед спорностью самого понятия госу¬
дарства, перед понятием его суверенитета; многочисленные теории,
дающие то или иное определение, подходят к вопросу с одной сто¬
роны и заводят в дебри споров и определений, не дав точного объяс¬
нения основных начал.
Наука о государстве слишком увлеклась общими теориями: в то
Н. Л. ЗАХАРОВ
3^
нрсмя как ранее государства образовывались в силу естественных
условии, ныне промалывает 1еплепция образования государствен¬
ною оркпшзма по известным готовым схемам. Такое положение
вешен, такая замена естественного строительства искусственным,
имея многие преимущества в смысле установления планомерной
работ юсударствепных органов и гарантии государственным под¬
данным справедливой защиты их интересов, подчас оказывается не
вполне ючпо применимым, так как слишком ухолит в сторону от
реальпоп жизни. Учение о государстве, рассматривая государствен¬
ное устройство страны, всегда стремится указать разницу между те-
ореппеекпмп учениями и действующими законами страны, чем
ставит весьма часто науку в положение критики существующего
строя, между тем казалось бы более правильным, отделив общее
учение о государстве в одну дисциплину, в другой, специальной,
творить исключительно о существе строя каждого отдельного госу¬
дарства dc lege lata в согласии с его историческим развитием и теми
местными характерными условиями, которые создались историчес¬
ким ходом жизни. При сравнительном изложении внутреннего уст¬
ройства государств ярко выступают недостатки и несовершенство
отельных тсударственных систем и конституции, но не дело юри¬
ста. излагающего учение о государстве, входить в критику суще¬
ствующей конституции. Dura lex, sed lex. Он должен изложить дей¬
ствие этих законов, их основание и их следствие — недостатки их
ясно могут обрисоваться в этом освещении, — и люди практики и
опыта — законодательные палаты, руководствуясь этими освеще¬
ниями, сумеют разобраться в существующих недостатках и заменить
их новыми, которые затем, в свою очередь, подлежат изучению го-
сударстиоведа. Правоверным юристам нередко приходится терпеть
разочарования, видя, как все правомерные постановления, вся сим¬
метричность юридических построений разбивается фактическим хо¬
дом жизни. Политическая жизнь последнего века слишком полна
различных переворотов и крушений различного рода государствен¬
ных строев, чтобы она не могла ни быть предметом внимания уче¬
нии государствовела — последний есть и должен быть спокойным,
беспристрастным созерцателем этих событий, он должен их про¬
анализировать, облечь в юридическую форму совершившиеся фак¬
ты и вывести те нормы, которые создались в народном сознании
под влиянием совершившихся событий. Всякая критика совершив¬
шихся событий, их осуждение или восхваление есть вопрос полити¬
ки. политических страстей и отнюдь не может найти себе место в
Глава I. Односторонность юридических определений
33
сочинениях государствоведа, последние должны быть самым чис¬
тым и ярким зеркалом государственной жизни страны, а не руко¬
водством для политических партий. Политические убеждения есть
дело свободной совести каждого индивидуума, создание его внут¬
реннего «я» — вот почему, конечно, и тот же юрист не может отка¬
заться от самого себя, стать выше своих симпатий, но он должен
помнить, что его сочинения, его слова, рисуя картину обществен¬
ной жизни страны, должны быть самой чистой фотографией, вос¬
производящей картину государственного строя, которую общество
уже само вольно комментировать и понимать ее по-своему. В области
нашей юриспруденции мы можем отметить известную робость, из¬
вестную пассивность в изложении основ нашей государственной
власти: вся наша юридическая наука по преимуществу стремилась
уложить нормы нашего строя в рамки теории, и из этого выходила
натянутость, а нередко и полная неопределенность.
Впрочем, это и понятно: мы не имеем самостоятельного взгляда
в своей политической и юридической науке, а лишь копируем в
большинстве случаев воззрения западных теорий, забывая слова
одного из видных представителей науки Л. фон Штейна': «В земле и
народе государство имеет свою индивидуальность... Такое индиви¬
дуальное образование своей естественной жизни принадлежит каж¬
дому государству. Посредством него все, а без него ничего нельзя
вполне объяснить и понять в действительно существующем государ¬
стве». Правда, всякая наука есть наука космополитическая, это так,
но не следует забывать при этом, что в науках социологических и
политических метод синтеза даст нам более возможности устано¬
вить общие понятия, а поэтому, вместо того чтобы принимать, как
святыню, концепции юридических понятий, составленных иност¬
ранными учеными на основании сделанных ими выводов из окру¬
жающей их обстановки, созданной под влиянием внешней и внут¬
ренней исторической и бытовой жизни, и насильно натягивать эту
перчатку иноземного определения на руку русской действительнос¬
ти только для того, чтобы втиснуть ее в эту готовую, может быть,
мастерски, но для чужой руки приготовленную форму, было бы
более рациональным для русской науки и полезным для русского
общества, если бы русские учения в таких восприятиях проанализи¬
ровали теоретические учения иностранного юриста, делающего свой
вклад в мировую науку, с точки зрения жизни, условий и примени¬
мости к государству, величайшему на земном шаре; может быть,
тогда такая дисциплина, как учение о государстве, была бы расши-
рена включениями в нее понятий, соответствующих реальной жиз¬
ни, а не подводимых, как это делается ныне, под существующие
уже теоретические представления. Трудно установить, в силу каких
условий происходит это нежелание скроить перчатку юридических
концепций по русской руке, вероятнее всего, в силу психо-социо¬
логических условий поклонений перед внешней стороной Запада,
полнейшего обособления науки права от реальной жизни и пассив¬
ности нашей натуры, но, во всяком случае, как с кафедры, так и в
литературе мы все время слышим о правовом строе Запада и весьма
мало — об общих началах нашего государственного строя. Между
гем эта нищета нашей юридической науки давно уже осознается, и
восполнить эти пробелы, хотя бы с точки зрения указания общих
начал и установления связи между историческим прошлым и со¬
временностью. брались наши публицисты, а иногда и психологи
русской действительности, создававшие в своих романах, повестях
и отдельных статьях рельефные картины интересной, оригиналь¬
ной, многосторонней и быстро меняющейся русской жизни. Нельзя
не считаться со взглядами лиц этих двух категорий, воспроизводив¬
ших то господствовавшее в среде русского общества сознание своих
особенностей, неизвестных и чуждых нашим юристам, без которого
нельзя приступать к объяснению основ государственной жизни, ни
изучать их, довольствуясь лишь общими взглядами Руссо, Монтес¬
кье, Гоббса, Локка и многих других. Прежде чем изучать мировые
идеи, надо ознакомиться со своими местными, а это игнорируется
нашими юристами. Наше государство существует более 1000 лет;
кажется, мы должны иметь свое какое бы то ни было право, какие
бы то ни было основы власти, которые нуждаются в изучении, а не
и одной лишь их критике или восхвалении, как это мы обыкновен¬
но видим. И в настоящее время, после реформ и установления но¬
вого порядка деятельности нашей государственной машины, это
стремление признать в нашей конституции господство излюблен¬
ных теоретических основ проявилось с большей силой. Целый ряд
наших известных юристов с Лазаревским2, Гессеном3, Шалландом4,
Кокошкиным5 и другими во главе в своих сочинениях игнорируют
всякие особенности нашей конституции. Однако они существуют и
нуждаются в освещении и изучении — и это понял один немецкий
юрист — Dr. Schlesinger, который, указывая на современные мысли
современной конституции, не смотрит на нее так узко и односто¬
ронне, как наши юристы, а полагает, что в области современного
русского государственного устройства «теоретикам государственно-
Глава I. Односторонность юридических определений 35
го права, как в России, так и в Европе открывается новое обшир¬
ное поле»*.
Мы не говорим о необходимости национализировать науку о го¬
сударстве — это было бы абсурдно, мы только утверждаем, что на¬
ука о государстве только может тогда называть себя этим именем,
когда она объемлет в себе учения о всех видах государственного ус¬
тройства и создаст на этом основании общее понятие государства.
Пока же она остается при своей нынешней задаче изложения ос¬
новных принципов, положенных в основание устройства некоторых
западных европейских государств, гордых своей культурой, то это
явится только описанием политического строя тех стран, которые
стремятся занять в этом отношении привилегированное п/оложение
среди семейства государств, создав теорию, не поддающуюся об¬
щему определению — правового государства. И действительно, как
установить деление на правовой и неправовой строй с точки зрения
логики, если родовое понятие — право — ускользает от нашего оп¬
ределения. Но даже если для объяснения себе понятия правового
или неправового строя мы обратимся к существующим определени¬
ям права, то всякий, не посвященный в схоластические дебри со¬
временной юридической метафизики, может дойти до различных
противоречивых выводов. Возьмем, например, определения Иерин-
га‘ и его последователей права как принуждения, — оказывается
тогда, что только то государство, которое носит наименование пра¬
вового, обладает совокупностью принудительных норм для испол¬
нения своих велений, неправовое же их не имеет. Тогда как в дей¬
ствительности любое из восточных государств, относимых к катего¬
рии неправовых, не только обладает элементом принуждения, на¬
равне с правовыми западноевропейскими, но и пользуется, в лице
своего единого носителя неразделенной власти, более строгими и
решительными мерами для исполнения своих велений. Весь недо¬
статок заключается в абстрактности науки о государстве, в много¬
численности теорий, определений различных кривотолков, что до
чрезвычайности усложняет ту науку о государстве, которая должна
быть проста, ясна, общедоступна и носить в себе отражение обще¬
ственного устройства, быть зеркалом жизни, а не повелевать и не
порабощать себе общественное сознание своими запутанными умо¬
* Dr. М. L. Schlesinger. Die Verfassungsreform in Russland // Jahrbuch des
ofTentlichen Rechts. Heraus. von Gellinek, Laband und Piloty. 1908. В. II. S. 423.
(Шлезингер M. Л. Конституционная реформа в России // Ежегодник обще¬
ственного права.)
36
Н. А. ЗАХАРОВ
заключениями, подчас трудно приложенными на практике. Возьмем
хотя бы такое въевшееся в плоть и кровь учение, как теория разде¬
ления властей, в основании которой легла истолкованная Монтес¬
кье система государственного строя Англии. Его учение оказалось
затем далеко нс точно приложимым именно к тому государству,
которое ему казалось идеалом политического устройства. В данном
случае, как н во многих иных, теория создавалась не под влиянием
объективной систематизации явлений, но под субъективным давле¬
нием индивидуального воззрения, соотношением между реально су¬
ществующим и идеально представляемым. Подобная тенденция су¬
ществует и до настоящего времени, и наука о государстве, вместо
того чтобы учить, что есть, учит тому, что должно быть, — вместо
реально существующего строит теории идеального бытия, переходя
нередко в сферу утопий или чисто фантастического учения, вроде
Фурье7.
С другой стороны, абсентеизму дисциплины о государстве от ре-
апьной жизни способствует отделение от нее истории политическо¬
го строя и обособление этой науки в истории права. В этом отноше¬
нии на весьма правильной точке зрения стоят английские юристы,
которые признают необходимым изучение современных институтов
в связи с историей их развития. Это является вполне понятным и
правильным и особенно ценным в стране, не имеющей кодифици¬
рованных основных законов; нельзя сказать, как это иногда дума¬
ют, что их в Англии нет, там просто нет различия между основны¬
ми и вообще законами, а поэтому те статьи, которые внесены в
конституционные законы западноевропейских государств, если они
соответственно существуют и для Англии, то их следует искать в
книге статутов, заключающей в себе все законы, изданные в тече¬
ние всего существования английского королевства, поэтому Anson8
говорит, что английская конституция скорее практична, чем сим¬
метрична; это вполне понятно, так как каждый из тех законов, ко¬
торый нам кажется основным, издавался здесь по мере возникнове¬
ния в нем потребности, а не являлся плодом отвлеченного мышле¬
ния, как это мы видим в континентальных законодательствах, где
нередко вся совокупность основных законов, регулирующих всю
жизнь страны, то есть конституция, издается в один день, а подчас
является в своих основах не результатом исторических наслоений, а
плодом единоличного труда. В наших старых основных законах было
также заметно это естественное наслоение, так как в ч. 1, т. I входи¬
ли издаваемые время от времени законодательные постановления
Глава I. Односторонность юридических определений
37
различных эпох, начиная с 1667 года. Правда, старые основные за¬
коны были неполны, оставалось значительное количество назрев¬
ших вопросов неурегулируемыми и ощущалась потребность в их до¬
полнении. Ревизия же их в 1906 году, введя в состав ч. 1 т. I 178 новых
статей под влиянием принципов западноевропейских основных за¬
конов, стала до некоторой степени на континентальную точку зре¬
ния, воспринятую и у нас под влиянием юридических учений —
изменения и создания конституции в один день одним почерком
пера. Впрочем, эти статьи, доминирующие по своему количеству,
частью вполне свободно поместились среди старых статей, изложив
в письменном виде или признанные давно принципы, но не изло¬
женные в законах, как например признание Государя Императора
главой судебной власти, или те веления государственной власти,
которые издавались по мере их потребности, но не находили себе
изложения или перечисления в статьях основных законов, частью
же легли совершенно особенным слоем, и нужно ждать, пока они
войдут в плоть и кровь народного сознания после издания дополни¬
тельных специальных узаконений; сюда следует отнести, например,
свободу слова, печати и прочее. Вся сила закона и все достоинство
его заключается не в установлении им каких-либо новых начал или
принципов, а в регулировании им тех норм, которые признаны са¬
мой жизнью и имеют свое основание в прошлом. Вот почему зако¬
нодательство не должно забегать далеко вперед, а идти рядом с жиз¬
нью, не сходя с основ своих, историей установленных, принципов.
Наши новые основные законы не сошли в своем характере с исто¬
рического своего основания; могут возникать различные мнения об
их существе и их принципах, возможны их толкования с различных
точек зрения, но, берясь за их изложение, следует отказаться от
всяких личных симпатий и излагать основы государственного строя
по основным законам так, как говорят их статьи, — без всякой их
критики. Лучшая критика закона и конституции — это жизненная
практика, а не субъективный теоретический взгляд. Если ими вво¬
дится какое-либо новое понятие, неизвестное существующей тео¬
рии, то мы не должны избегать его рассмотрения, а, наоборот, не¬
обходимо обратиться к рассмотрению его истории и изложить в со¬
ответствии с теми обстоятельствами, которые способствовали его
возникновению.
Приступая в настоящее время к изложению основ нашей госу¬
дарственной власти в том виде, как о ней говорят основные зако¬
ны, нам придется отступить от общих рамок теории, чтобы изло¬
38
Н. А. ЗАХАРОВ
жить принципы наших основных законов, памятуя, что государ¬
ство. как и отдельная личность, пользуется правом свободного внут¬
реннего развития, и что оно, как и отдельная личность, всегда име¬
ет свои индивидуальные особенности, и последние бывают всегда
более оригинальны и разительны, чем индивидуум более силен и
независим. Посредственность всегда имеет шаблон, личность силь¬
ная всегда найдет твердые и правильные пути для своего развития и
усовершенствования.
Исходя из указанного нами выше взгляда на узость понятия о
нашем государственho.ni строе, объясняемой игнорированием исто¬
рических основ государственной жизни, непринятием в расчет осо¬
бенностей быта и народной психологии, рассмотрением его исклю¬
чительно с основанной на чужеземных примерах точки зрения, яв¬
лялось бы весьма желательным изложить основы нашего государ¬
ственного строя, как представляющих известную оригинальность,
в том виде, в котором мы знаем их в настоящее время в связи с
историческим их развитием, с учением о них как наших юристов,
так и публицистов и с уяснением себе характера реформ законода¬
тельства и их влияния на общие исторические основы власти. Под¬
ходя к этому вопросу, мы должны изъяснить, в какую определен¬
ную конституированную форму вылился наш веками слагавшийся
строй, в какой степени он сходен со строем других конституцион¬
ных государств, и в каком виде его неизменные основы руководят
общим ходом жизни русского государства.
Глава II
ИСТОРИЧЕСКОЕ
развитие идеи
русской
государственной
власти
Как уже отмечено выше, нельзя изучать госу¬
дарственный строй без соотношения с историей. Это положение
имеет особенно большое значение для государств с оригинальным
строем, с ярко выраженным и особенно ему присущим принци¬
пом, положенным в основу государственной системы. Взгляните,
например, на Англию: она выросла на феодальных порядках, и вся
ее государственная система развивалась последовательно, представ¬
ляя собой ряд причин и следствий; и в некоторых отношениях,
как, например, в области поземельных отношений, сохраняются
доселе старые неизменные, может быть, даже и непрактичные по¬
нятия.
У нас, в России, при известной твердости исторических заве¬
тов и принципов, которые на могли исчезнуть под вкоренивши¬
мися в жизнь посторонними влияниями и заимствованиями, а
наоборот, сами стремились подчинить их себе или согласовать со
своими требованиями, жизнь с большим трудом может быть от¬
клонена от своих естественных путей, несмотря даже на многочис¬
ленные осуждения русскими своих национальных начал и на то,
что немного есть таких, которые бы могли повторить слова Пуш¬
кина: «Ни за что на свете я не захотел бы иметь другой истории,
как историю наших предков, такую, как нам Бог ее послал»*.
Но в то же самое время большинство инстинктивно и поддер¬
живает, и развивает, и отстаивает те жизненные русские принци¬
пы, за которыми стояли многие поколения, браня их в теории и
не будучи, в сущности, знакомы с их историей.
* Почта эти же слова говорил английский писатель Купер: «England with all
thy faults, i love thee still».
40
Н. А. ЗАХАРОВ
Было бы весьма желательно и полезно вникнуть в смысл рус¬
ской истории, во все ее события, чтобы яснее представить себе
основы пашей власти. Но такое подробное историческое изложе¬
ние потребовало бы много времени и места, — вот почему в на¬
стоящем очерке приходится пожертвовать подробным рассмотре¬
нием многих исторических событий и учреждений, сыгравших важ¬
ную роль в истории России и достаточно изученных, и остано¬
виться лишь или на общих исторических выводах, или на тех
вз1лилах и фактах, которые необходимы для уяснения себе тех
или иных сторон исторических событий, имевших влияние на ха-
paxiep государственной власти.
Если стать па историческую точку зрения и объективно рас-
см01рсть все стадии нашего государственного развития, то тогда,
быть может, и явится возможность выяснить основы нашего со¬
временного политического строя. Все наше понимание истории в
этом отношении, начиная с первой половины XIX века, резко
разделилось на два направления — одни искали идеалы за Петром
Великим и стремились из московской эпохи вывести общие прин¬
ципы русской жизни, другие игнорировали всю русскую историю
до Петра, видели лишь с этого царствования зачаток развития
культурной жизни, разыскивали идеалы за западной границей и
требовали постоянной погони за европейской цивилизацией. Одни
уходили вглубь, другие в сторону, не останавливаясь на рассмот¬
рении настоящего положения дел, являющегося известным след¬
ствием исторического развития. Славянофилы, почти единствен¬
ная самобытно-национальная партия, особенно склонны, разби¬
рая московскую эпоху истории Руси, выводить из нее свои след¬
ствия, заключения и объяснения сущности государственной влас¬
ти, не принимая во внимание все последующие, выработанные
жизнью, принципы. Вот почему, не идеализируя того или иного
периода русской истории, следует учесть характер русской госу¬
дарственной власти в зависимости от тех влияний, под которыми
она росла с древнейших известных нам времен.
Что такое был любой удельный князь, как не помещик с
современной точки зрения, получавший свою вотчину по наслед¬
ству и дробивший ее между своими нисходящими наследниками?
Чем иным были княжеские съезды, на которых старались разре¬
шить взаимные споры, как не съезд родственников, которые вла¬
дели русской землей на правах вечного, потомственного владе¬
ния? Да и как могло’ быть иначе, если владение любого удельного
Глава II. Историческое развитие идеи власти
41
князя по величине и по числу подданных было не более поместья
XVIII века. Каждый князь жил как помещик; занимался своими
хозяйственными делами и вел споры со своим соседом-родствен-
ником. Но как западные варвары тяготели к Риму, так восточные
стремились к Византии. Вот это-то поклонение и подражание Ви¬
зантии и дает толчок к восприятию у нас государственной идеи
восточно-византийского характера.
Идея власти византийского императора нашла себе адептов на
Руси, и стремление сравняться с Византией мы видим в продол¬
жение всей русской истории, начиная с древнейших времен, до
Бориса Годунова, до введения патриаршества. Эта тенденция по¬
степенно росла и укреплялась, и развитию ее немало способство¬
вали и исторические события, и различные учения, вроде, напри¬
мер, учения старца Филофея о Москве как о третьем Риме. Эту же
идею поддерживали и развивали и представители нашей древней
учености — летописцы. С. Корф9 в статье* об отношениях древне¬
русского летописца к монархическому принципу пишет, что мо¬
нархизм, как единственная возможная основа государства, состав¬
лял фундамент политического миросозерцания древнего книжни¬
ка, воспитанного и выросшего на византийских идеалах государ¬
ственного устройства. Падение Константинополя и брак Иоанна III
содействовали признанию за Русью права на преемство византий¬
ских традиций. В 1517 году игумен Синайской обители Даниил
величает великого князя полным титулом греческих царей, назы¬
вая его «самодержавным-боговенчанным величайшим царем всея
России». Это смешение национального частноправового характера
власти и византийского религиозного автократизма и легло в ос¬
нование нашей идеи о Верховной власти и нашем государственном
строе. Такая единоличная власть с частноправовым характером,
принадлежавшая князьям-вотчинникам из одного рода, препят¬
ствовала созданию аристократии и крупных поземельных собствен¬
ников, образовавших на Западе господствовавший класс, который
уже в начале XIII века в Венгрии и Англии добился письменного
подтверждения своих фактических прав и преимуществ в ущерб
полноте королевской власти. У нас не было феодализма, и это
признается всеми, даже теми учеными, которые стремятся найти
его зачатки в нашей истории. «Последствием иммунитета на Запа¬
де, — говорит Павлов-Сильванский10, — был захват крупнейши¬
* Журнал Министерства народного просвещения. Июль 1909. С. 64.
42
Н. А. ЗАХАРОВ
ми землевладельцами верховной власти, иммунитет послужил опо¬
рой для образования средневековых княжеств-государств. Этого
последствия у нас иммунитет не имел... Ни один удельный боярин
не превратился в князя-государя. Но это произошло по совершен¬
но случайной причине — вследствие быстрого размножения владе¬
тельных князей Рюриковичей. Род Каролингов рано угас. У нас в
момент назревшего разделения страны оказалось налицо множе¬
ство потомков Всеволода Большого Гнезда. И “окняжение” земли
у нас. в противоположность Западу, предупредило ее “ободре¬
ние”»*.
Не входя в детальное рассмотрение причин, почему феодализм
не развился у нас на Руси, хотя идеи его легко могли бы быть
занесены, если бы не зародились сами, из соседней Венгрии, с
которой в удельный период русские состояли в близких сношени¬
ях, или из другой западной страны, мы можем видеть, что отсут¬
ствие феодальных начал дало совершенно особое направление рус¬
ской жизни. Феодальный западный строй создал борьбу классов,
выдвинул один класс выше других, заставил королевскую власть
за сохранение единства власти и государства бороться с земельной
аристократией. Короли искали в горожанах союзников против фе¬
одалов: когда последние были сломлены и короли могли торже¬
ствовать свою победу, тогда они изменили свою политику и стали
вместе с бывшими феодалами оказывать давление на свободных
граждан с целью извлечения от них доходов. Посмотрите, напри¬
мер, на историю Франции XVI—XVIII веков; закончив свою борь¬
бу с феодалами, французские короли, сами по себе те же феода¬
лы, восприняли и их тенденции — угнетать население в целях
извлечения больших доходов на покрытие издержек по содержа¬
нию своего двора. Потому и события французской революции,
изгнание династии и провозглашение республики носило характер
как бы борьбы между угнетаемой нацией и феодалом-королем.
Точно также и в других государствах, следовавши примеру блестя¬
щих Людовиков, вслед за французской революцией возникает
аналогичная борьба между недоверяющей нацией и королем, за¬
канчивающаяся конституционным договором, устанавливающим
права нации и короля, — таков характер конституций германских
и романских народов. Совершенно иное мы видим в России. Самые
бунты покрывали царским именем, вожаки стремились поднять
* Пав.юв-Сильванский Н. П. Иммунитет в Удельной Руси. 1900. С. 48.
Глава 11. Историческое развитие идеи власти
43
народ именем Царя. Масса шла не против Царя, но в защиту его
якобы попранных прав. Социальные борьбы связывались с цар¬
ским именем. При таком положении вещей возможны были пуга¬
чевщина, разиновщина и все самозванства Смутного времени.
Различия между происхождением королевской власти на Запа¬
де, основанной на феодальном строе, и власти русского Государя,
выросшей на почве частноправовых отношений, стоит в значи¬
тельной степени в связи с различием в поземельных отношениях у
нас и на Западе.
Взгляд князей на свое княжество как на свою частную, родо¬
вую собственность, как на вотчину, проходит красной нитью чрез
всю историю вплоть до смутного времени. «Боярская вотчина, —
говорит профессор Платонов11, — это миниатюра Московского
государства, и по первому впечатлению вы не знаете, что поду¬
мать — государство ли слагалось по образцу вотчины или частное
вотчинное хозяйство по образцу государственного?»* Московское
государство росло таким путем, каким всякий бережливый хозя¬
ин увеличивает свое имение: путем сделок, купли-продажи, обме¬
на, а подчас и захвата. Его развитие сокращало число удельных
княжеств, дробившихся между потомством Рюрика, но оно нис¬
колько не уничтожило мысли о создании новых уделов. Московс¬
кий князь и царь, если и преследовал высказанную устами вели¬
кого князя Василия Дмитриевича программу — «Мне имение со¬
бирать и возноситься», то он все-таки не мог отказаться (да это
было и невозможно) от мысли, что все наследованное и приобре¬
тенное им есть его личная собственность, которую он передаст по
наследству своим сыновьям. «По ходу развития великокняжеской,
а потом царской власти, — говорит профессор Сергеевич12, — у
нас и ожидать было нельзя, чтобы кто-либо из Московских Госу¬
дарей издал указ о неделимости государства и воспретил назначе¬
ние уделов. Это значило бы ограничить самого себя»**. Уделы воз¬
рождались с каждым новым царствованием. Даже сам Иван IV
Грозный, сплотивший вокруг Москвы все уделы, и тот назначил
своему сыну Федору удел: Суздаль, Шую, Кострому, Любим,
Судислав, Нерехту, Ярославль, Козельск, Серпейск, Мценск и
Волок-Ламский. Но, предоставляя такой удел Федору, царь в за¬
вещании оговорил: «А удел сына моего, Федора ему ж (старшему
* Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 366.
** Сергеевич В. И. Русские юридические древности. М., 1890. Т. 1. С. 78.
44
Н. А. ЗАХАРОВ
сыну моему, Ивану) к великому Государству». Подобная оговорка
появляется в духовных завещаниях московских государей со вре¬
мени Ивана Васильевича, установившего неотчуждаемость уделов
вне прямой линии наследодателя. «А которого моего сына не ста¬
нет. — говорится в завещании Ивана III, — а не останется у него
ни сына, ни внука, ино его удел, весь к Московской земле и во
Тверской земле, что есми ему ни дал, то все сыну моему Василию.
А братья его у него в тот удел не вступаются». Таким образом,
если многочисленность потомков Рюрика в киевский и владимир¬
ский периоды русской истории до некоторой степени препятство¬
вала созданию крупных поземельных владений вне княжеских вла¬
дений, то счастливая для государства случайность — вымирание
прямых потомков московской линии Рюриковичей — способство¬
вала концентрации всех приобретаемых земель в руках того, кто
владел Московской «отчиной», то есть Московским престолом, и
мешала разложению наследственного и благоприобретенного име¬
ния на уделы. Татарское иго указало на необходимость государ¬
ственного объединения отдельных удельных вотчин. Те славяне,
которые в VI веке так поразили греков своим миролюбием, отсут¬
ствием жажды воинских подвигов и стремления к установлению
государственного союза, мало-помалу, под ударами врагов вне¬
шних. сознали необходимость известной внутренней организации.
А господство монгольских кочевников уже окончательно указало
на необходимое развитие начал государственных. Государственный
характер, начиная с царствования Ивана III, вторгается в отноше¬
ния между князем-вотчинником и его вотчиной и постепенно со¬
действует обращению вотчины в государство, а князя-вотчинника
в государя. Московская вотчина превратилась в Московское цар¬
ство, но это новое государство сохранило свою старую черту вла¬
ствования — частноправность. Такой характер властвования нала¬
гал особую печать на развитие понятия о существе нашей Верхов¬
ной власти. Эта частноправность вошла в плоть и кровь русского
государства, несмотря ни на потрясения Смутного времени, ни на
все изменения императорского периода. Даже в 1843 году барон
Август Гакстгаузен13, хорошо изучивший Россию за девять лет
пребывания и поразивший Герцена тонкостью и глубиной пони¬
мания русского быта*, описывая ее с точки зрения иностранца,
находил в ее быте те основные черты, которые были присущи ей
• Герцен А И. Переписка с А Н. Захарьиной. Т. VII. С 65.
Глава II. Историческое развитие идеи власти
45
почти 1000 лет тому назад. «Тогда как все страны Западной Евро¬
пы должны быть по их историческим событиям причислены к
феодальным государствам, Россия должна быть названа патриар¬
хальным государством... По традиционному воззрению Россия
представляет одну большую семью, с царем во главе, которому
одному вручена власть над всеми». Частноправовое отношение и
удельного князя, и Московского Царя, и Всероссийского Импе¬
ратора проявляется во всех актах властвования. Древнерусские князья
управляли своим княжеством-имением через своих приказчиков,
которые и управляли, и судили, и собирали плоды земли. Разви¬
тие государственного характера не уничтожило частноправовых
основ административной власти. Отдавая в управление какую-либо
свою волость, князь уполномочивал назначенного администрато¬
ра собирать в его пользу доходы, а себе брать за труды ту или
иную часть, тот или иной их вид, — это создало «кормления» и
«лу/иы». Кормленщики, весьма часто увеличивая причитающуюся
им часть, обременяли население поборами, и Верховная власть
для борьбы с этим злом не применяла мер публично-правового
характера — ревизий или контроля, но предоставляла населению
самому возбуждать путем челобитных преследование своих корыс¬
тных администраторов. В этом отношении кормленщик не всегда
мог быть уверен в своей безнаказанности, которая существовала
для французских интендантов XVII—XVIII веков. Но, несмотря на
все взыскания, налагаемые царями на своих корыстных слуг, не¬
довольство ими в царствование Иоанна IV достигло высшей своей
точки, и вот тут Царь идет навстречу населению в противополож¬
ность позднейшим французским королям, поддерживавшим ин¬
тендантов. Сначала даются то той, то другой отдельной волости
права собственного суда и самоуправления, а затем последовала
полная отмена кормлений указом 1555 года. Параллельно с корм¬
лениями начинает возникать и практика раздачи земли за службу.
Но пожалование такое давалось условно, а именно, оно давалось
до тех пор, пока пожалованный служил князю, то есть, говоря
иными словами, оно носило характер аренды. В завещании Иоанна
Калиты мы встречаем, например, изложение этого условия. Князь
здесь как бы напоминает наследнику, что часть отделенной ему в
наследство земли состоит в условном пользовании известного лица:
«А что есмь купил село в Ростове Богородическое, я дал есмь
Борису Воркову, а же иметь сыну моему которому служити, село
будет за ним; не иметь ли служити детям моим, село отоимут».
46
Н. А. ЗАХАРОВ
Такие пожалования на срок земли именовались поместьями; ря¬
дом с ними шла высшая награда — вотчина, то есть дарованное в
наследство владение земельным участком. Княжества сами по себе
были не что иное, как вотчины, и вот, по мере того как Москва
протягивала свою руку на княжества и присоединяла их к себе,
она нередко передавала присоединенные земли в вотчинное владе¬
ние потомству бывшего князя, чтобы оно могло с этой земли
служить московскому государю и нести государево тягло. Ростовс¬
кие князья стали служилыми с XIV века и получили вотчины, в
1493 году по завоевании Вязьмы Иоанн III «пожаловал князей
Вяземских их же вотчиной Вязьмою и повелел им себе служити».
Наряду со служилыми князьями московские государи жаловали
вотчинами и своих московских слуг. Вообще, землей награждались
только липа, служившие государю, но без различия рода их служ¬
бы и происхождения: бояре, дворяне, дьяки, подьячие, придвор¬
ные служители, гости, рейтары, драгуны, а иногда и лица, зани¬
мавшие должности по выбору*.
Все эти пожалования имели вид как бы подарка наследствен¬
ного или временного — за верную службу государю. Неисполнение
обязанностей или немилость вызывали отобрание пожалования, и
имение шло «на государя».
Иоанн IV, например, весьма круто поступал с вотчинниками.
Известна его реформа по переселению служилых княжат с наси¬
женных ими родовых гнезд, некогда их удельных владений, на
окраины государства, и замещение их в центре московскими слу¬
жилыми людьми. «Овладев всем их наследственным имением и
землями, — пишет Флетчер, — царь дал им другие земли на праве
поместном, владение коими зависит от произвола царя и которые
находятся на весьма дальнем расстоянии и в других краях государ¬
ства»**. Вся борьба Грозного с потомством св. Владимира, обратив¬
шимся в служилых княжат, его поместные реформы, образование
опричнины, переселение княжат, раздача подмосковных помес¬
тий по Тысячной книге в 1550 году знаменуют уже деятельность,
проникнутую общими соображениями государственного характе¬
ра. основанную на сознании своих неотъемлемых наследственных
прав. Царь распоряжался землей как единственный полновластный
* Владимирский-Буданов М. Ф." Обзор истории русского права. Киев, 1888.
С 583
** Флетчер. О государстве русском С. 32.
Глава И. Историческое развитие идеи власти
47
владелец, но все его реформы были вызваны одной боязнью, как
бы потомки удельных князей не предъявили своих частных прав
на вотчины, не разрушили всего большого московского владения
и ни оставили первому Московскому Царю одну его «отчину» —
Московский уезд. Говоря короче, Иоанн Грозный стремился ввес¬
ти однообразные порядки в поземельных отношениях, которые
крепко связали бы право землевладения с обязательною служ¬
бою, ввести широко в понятие всеобщей государственной служ¬
бы, на что впоследствии обратил внимание и Петр Великий. Прав¬
да, вся его стройно составленная система не могла сохраниться во
всей своей полноте благодаря последовавшим историческим собы¬
тиям смутной эпохи, но основная мысль ее — возложение всего
бремени государственных дел и защиты страны на служилый класс,
наделенный землями, который доминировал в земских соборах, в
земских местных учреждениях и в реорганизованных военных ок¬
ругах, — эта система укрепилась в смутную эпоху и легла в осно¬
вание последовавшего развития государственного строя. Таким об¬
разом, Иоанн Грозный предначертал ту роль служилому поземель¬
ному классу, которую он впоследствии сыграл: он умиротворил
Русь и дал из своей среды Московского Царя. К. С. Аксаков15 в
своей рецензии на историю Соловьева (Собрание сочинений. Т. 1. С.
25) говорит, что «земля» встала, подняла в 1612—1613 годах раз¬
валившееся государство, и с этого времени начинается укрепле¬
ние союза «земли» и «государства», то есть, говоря иными слова¬
ми, управление на началах единения народа и правительства. Дей¬
ствительно, XVII век, век развития нашей государственности, был,
по выражению профессора Латкина16, золотым веком земских со¬
боров, когда все важнейшие мероприятия обсуждались представи¬
телями «земли», которые в свою очередь излагали свои нужды и
желания. Эта совместная работа, созданная еще по мысли Иоанна
Грозного, была необходима в течение этого века, наполненного
внутренними смутами и борьбой за существование. Финансовые
кризисы ухудшали положение дел; и вот в это время земский
собор и давал государству те «пятые» и «десятые» деньги, которые
были ему так необходимы.
Идея, которая ложилась в основание земских соборов, была не
народное представительство, не ограничение власти, но необходи¬
мость прийти на помощь царю в трудную минуту государственной
жизни. Что бы ни говорили об ограничении царской власти при
Михаиле Федоровиче, едва ли оно могло иметь реальную и юри-
48
Н. А. ЗАХАРОВ
лмчсскую силу и значение при воззрении народа на сущность цар¬
ской власти. Даже признав наличность этого факта в начале XVII
века, мы его не можем проследить в течение всего столетия. Да и
как, действительно, было бы возможно, чтобы служилый чело¬
век, верстанный поместьем для царской службы, являлся в Моск¬
ву из своего уезда с мыслью об ограничении Царя. Правда, земс¬
кие соборы сыграли большую роль в создании льгот для сосло¬
вий, и наибольший выигрыш в этом отношении, конечно, падает
на долю служилою класса, стремившегося расширить свои позе¬
мельные права и остановить выход вотчин из служилого оборота.
Но такое расширение прав на земли вовсе не было соединяемо со
стремлением узурпировать территориальные права московского
юсударя, который оставался таким же верховным повелителем
Русской земли, каким он был и до Смутного времени. Но зато,
если для московского государя старой династии земля была вотчи-
нои, переходящей к нему от отца, дяди и более отдаленных род¬
ственников — путем ли наследования, дарения или даже просто
захвата, то для государя новой династии, вышедшей из круга мос¬
ковского служилого сословия, земля сначала была как бы по¬
местьем. Наряду с этим вымирало самостоятельное понятие вотчи¬
ны как родового наследственного имения, отличного по мысли
своего пожалования или владения от поместья, и постепенно при¬
давался родовой наследственный вотчинный характер поместью
как имуществу, за право обладания которым владеющее им лицо
обязано нести тягло государственной службы. Московские госуда¬
ри до смутного периода в своем неудержимом стремлении собира¬
ния земли старались сокрушить родовой аристократический эле¬
мент бывших удельных князей и заменить его элементом служи¬
лым, и вполне достигли своей цели. На Западе родовая аристокра¬
тия развивалась при конкуренции с королевской властью на тер¬
риториях, завоеванных их предками, в странах крепких замков,
охраняемых вассалами, подданными сюзерена. У нас подобие этой
аристократии — удельные князья, потомство общего с царствую¬
щим государством родоначальника, — потеряли всякое значение
под твердой рукой московского государя. На Западе высший слой
общества составила родовая аристократия, которая в некоторых
местах, потеряв возможность противостоять воле возвысившегося
над всеми феодала-короля, создала корпоративные законодатель¬
ные собрания, ограничивающие власть государя. У нас же весь
высший класс состоял из лиц, непосредственно избранных царем,
Глава 11. Историческое развитие идеи власти
49
и экономически зависел от государя, который имел неограничен¬
ное право отбирать земли у тех, кто неправильно или неисправно
нес свои обязанности. Если на Западе феодал был неограничен¬
ный господин своих земель, то русский служилый человек был
государственный работник, которому государь давал за его труды
право вечной, наследственной или пожизненной аренды. К этому
нельзя не прибавить еще и того, что если западные короли были
не что иное, как обыкновенные феодалы, сумевшие захватить
верховную власть, а вслед за тем расширить свои феодальные пра¬
ва над всем государством, то московские государи до Смутного
времени были первыми вотчинниками государства, а с XVII века
первыми его служилыми людьми, и если до конца XVI столетия
Москва носила характер вотчины, то с XVII столетия она стала
государством. В первом случае они собирали свои наследственные
имения, во втором, восприняв все принципы исторического по¬
нятия власти и обязанности службы на защиту своей родины про¬
тив врагов, они путем непрерывных войн расширили пределы земли
Русской. Династия, вышедшая из среды служилого московского
боярства, на первых порах не могла, конечно, блеснуть рядом
предков, сидевших на троне, а поэтому с местнической точки
зрения открывалось поле зависти и являлось сознание равенства
происхождения; может быть, это обстоятельство и содействовало
рождению представления об ограничении первоначально царской
власти собором, состоявшим в большинстве своем из лиц служи¬
лого сословия.
Но когда на престол вступил царь, которого отец занимал трон
и который, следовательно, уже был царской «породы», то, есте¬
ственно, личность царя приняла все непосредственные оттенки,
свойственные единственному носителю природной, верховной —
наследственной, государственной власти. Но при всем этом изме¬
нившемся титуле территориального господства и его основания
остались неизменяемыми правовая сторона царской власти и пси¬
хологическое сознание взаимных требований и обязанностей мос¬
ковского царя и его подданных. Это соотношение и эта нравствен¬
ная связь всегда составляли оригинально-самобытную черту, лег¬
шую в основание идеи о нашей Верховной власти.
Поземельные отношения всегда и везде в значительной степе¬
ни определяли характер власти: в Иудее — теократию, в Спарте —
коммунарную военную республику, феодализм на Западе, само¬
державие в России. В этом отношении мы можем согласиться до
50
Н. А. ЗАХАРОВ
известной степени со взглядами Н. Рожкова*17, который ставит
развитие самодержавия в связь с экономическими и социальными
явлениями, признавая основной причиной этого развития с XVI
века экономические и хозяйственные кризисы. Феодальные по¬
рядки западных аристократий офеодапизировали верховную власть.
Наше самодержавие развивалось до XVII века включительно под
влиянием религиозным и поземельным. Первое давало оттенок не¬
сколько теократический; второе играло, как мы видели, огром¬
нейшую роль в образовании названного понятия, носившего у
пас своеобразный характер.
Наше поземельно-служилое сословие не отделяло себя от наро¬
да ни крепкими стенами замка, ни подъемными мостами, как
западные феодалы, и сколь многочисленны случаи, когда извест¬
ная служилая семья снова обращалась в крестьянство. Вспомните
однодворцев и тех простых крестьян, поныне существующих в
России, хлебопашцев, которые носят княжеские титулы, и это
еще лишний раз подчеркнет то положение, что служба и личные
заслуги пред государством и олицетворяющим его царем значили
больше, нежели родовые, наследственные права. Верховная власть
отражает в себе черты высшего сословия государства, и это мы
еще раз подтвердим указанием на то, что близость к народу, су¬
ществовавшая у служилого сословия, была присуща и первому
служилому лицу государства — царю. Частые случаи непосред¬
ственного обращения к населению и широкое право народа обра¬
щаться к своему царю с челобитными по всяким вопросам дока¬
зывают ту вековую, естественно-историческим путем сложившу¬
юся связь между ним и Верховной властью, связь, которую сле¬
дует иметь в виду при уяснении себе основ нашего государствен¬
ного строя. Царь, с точки зрения общенародного представления,
не есть исключительно господин, как это существовало на Запа¬
де, а вместе с тем отец и благодетель своих подданных, — такой
взгляд существовал на московского царя и так народ смотрел,
например, еще на Иоанна Грозного. Изложить теорию власти мос¬
ковского царя является, конечно, затруднительным; можно лишь
сказать, что идея ее развивалась под влиянием восточно-визан¬
тийского представления о неограниченной власти, системы всеоб¬
щей службы общегосударственного тягла и церковного благосло-
• Рожков Н А. Происхождение Самодержавия в России. 1906. С. 2, 204, 208.
51
Глава И. Историческое развитие идеи власти
вения, возвышавшего в глазах населения царя над уровнем обык¬
новенных людей. Петр Великий в своем решении европеизировать
Россию стремился регламентировать всякий уголок жизни по тому
или иному западному образцу, но переделать все было немысли¬
мо; можно было изменить лишь внешность, но не внутреннее со¬
держание, и под европейскими формами и названиями сохранял¬
ся и тлел московский дух. Весь XVIII век пошел по стопам Петра и
служил ареной борьбы старых и новых понятий. Не входя в оцен¬
ку деятельности Преобразователя, мы приведем определение его
деятельности, высказанное Руссо в Contrat Social: «...Pierre avait le
genie imitatif, il n'avait pas le vrai genie. Quelques unes des choses qu'il fit
etaient bien, la plupart deplacees. II a d'abord voulu faire des Allemands, des
Anglais, quand il fallait commencer parfaire les Russes. II a empeche de jamais
devenir ce qu'ils pouraient etre en leur persuadant, qu'ils etaient ce qu'ils ne sont
pas». Руссо не признавал в его действиях начал творческо-нацио¬
нальных, а лишь одни подражательные. Первое и самое важное из
подражаний Петра — это укрепление идеи государства не в духе
XVII века, не с точки зрения старой вотчины, а западных поня¬
тий. Смутное время, новая династия выдвинули вперед интересы
государственные, и в XVII веке царская власть являлась носитель¬
ницей частных прав уже по традиции. Петр понял это двойствен¬
ное положение своих предшественников и окончательно огосудар¬
ствил личность царя. Прежнее понятие «государево дело» замени¬
лось государственным делом. Московская вотчина стала Российс¬
кой империей, самодержавие личное — самодержавием государ¬
ственным. В этом отношении Петр завершил дело Грозного, но он
здесь шел не медленно и постепенно, как Михаил Федорович,
патриарх Филарет, хорошо знакомый с идеями Грозного, Алексей
Михайлович, а прямо, напролом. Свою власть Петр стремится обо¬
сновать философски. Все предшественники Петра и сам Иоанн IV,
как это явствует из его спора с Курбским, видели в государстве и
своей над ним власти частное наследственное право. Петр Вели¬
кий, под влиянием господствовавших тогда идей Греция18, Гоб¬
бса19 и Пуффендорфа20 о договорном характере власти, поручил
Феофану Прокоповичу переработать эту идею для России. И вот
появляется сочинение «Правда воли монаршей», в котором нео¬
граниченная власть Русского Государя основывается на договор¬
ном начале, и он, следовательно, является уже не хозяином зем¬
ли, но носителем верховных суверенных прав. Многие, особенно
славянофилы, ставят в вину Петру, что он заменил древнее само¬
Н. А. ЗАХАРОВ
державие европейским абсолютизмом, но Петр не вникал в смысл
и различие этих понятий, — он желал лишь утвердить и огосудар¬
ствить свою власть и находил на Западе уже готовые изложения
идей о государстве. Копируя западные учения, утверждая идею
русской Верховной власти на мыслях философских XVII века о
договорном происхождении, смешивая понятия самодержавия с
абсолютизмом, он хотя и придавал самодержавию новую, чуж¬
дую ему форму, однако не мог изменить ни его смысла, ни исто¬
рического о нем представления. И сам, вполне естественно, под
новой формой власти продолжал во внутренней жизни развитие
старых московских идей. Если при древнем самодержавии была
возможна мысль о выделе сыновьям уделов и если еще незадолго
до Петра при царе Федоре Алексеевиче существовал проект «веч¬
ных наместничеств» с «великородным боярином» во главе, то при
Петре все это было бы немыслимо: отныне существовала единая
Империя, единый носитель суверенных государственных прав и
штаб государственных чиновников. Так смотрел Петр, из этого же
взгляда исходили и те многочисленные сановники, которые пыта¬
лись в XVIII веке конституировать Верховную власть, но совер¬
шенно иной был взгляд массы населения, которая все еще про¬
должала видеть в Императоре старого московского вотчинника.
Одни ждали от него лишь милости, наград и поместий, другие —
защиты от различных угнетений. Такое положение вещей, когда
подданные упорно держались старых традиций, заставляло иногда
и Русских Государей отступаться от своих личных взглядов и стрем¬
лений и идти навстречу народным представлениям о власти. Екате¬
рина II в 1782 году сказала своим приближенным: «Я в душе
республиканка и деспотизм ненавижу, но для блага народа рус¬
ского абсолютная власть необходима». В своем Наказе она выража¬
ла эту свою мысль так: «Государь есть самодержавный, ибо ника¬
кая другая, как только соединенная в его особе власть не может
действовать сходно с пространством толь великого государства»*.
Реформы Петра тянули строй жизни в сторону Запада; вот по¬
чему в тех мероприятиях, которые были вызваны обстоятельства¬
ми времени, он действовал, сообразуясь с западноевропейским
строем. Укажем для примера на те мероприятия, которые были
вызваны необходимостью увеличения податного обложения на
нужды многочисленных войн этого времени. Эти мероприятия,
• Полное Собрание Законов. Т. XVIII. № 12494.
53
Глава II. Историческое развитие идеи власти
направленные на увеличение ресурсов казны и числа солдат, не
подвергались обсуждению на земских соборах, как это было в
XVII веке, а устанавливались путем указов, причем они ставились
в весьма тесную связь с поземельными отношениями, которые,
как уже отмечено выше, имеют влияние на характер государ¬
ственного строя. Результатом этих финансовых мер явилось совер¬
шенное изменение отношения населения, его общегосударствен¬
ной службы, его тягла в пользу введения известных феодальных
начал. Падает прежнее бессословное понятие службы, появляется
класс благородного шляхетства, земли закрепляются за ним, со¬
здаются некоторые права, основанные на феодальных принципах,
например, указом об единонаследии; наконец, прикрепление кре¬
стьян, имевшее до этого времени общегосударственное значение,
превратилось в личное «подданство» шляхетства, каковой термин
и усвояется официальными актами XVIII века. Такое положение
явилось не делом одного указа, а путем последовательных повеле¬
ний, изданных Петром I и развитых его преемниками*.
Прежний служилый класс, не ограниченный определенными
рамками, давно стремился сохранить земли в своем обороте и ме¬
шать выходу их из круга своего потомства. Наконец, при Петре I
• Конечно, Петр Великий, быть может, и не имел ясной цели установле¬
ния настоящих феодальных порядков, но, применяя эти принципы к клас¬
су, искавшему экономических выгод, он дал основание к развитию и ук¬
реплению известных феодальных начал личного господства. Чтобы указать
на это развитие, о котором мы не можем говорить подробно, приведем
указание на некоторые государственные акты, которые укажут нам на разви¬
тие крепостного права в XVIII века, начиная с 1718 года, вплоть до 1762
года, то есть с издания указа о ревизии. Хотя производство ревизии, по
мысли Петра I, имело целью производство учета населения, а вместе с
ним, как главное, производство подушного обложения, но ведь в ревиз¬
скую сказку «души» записывались за владельцем, и этим создавалось право
последнего на записанное за ним лицо. Предшествовавшие указы уже сгла¬
живали различие между крестьянином и холопом: ревизия в податном от¬
ношении слила окончательно холопов и владельческих крестьян.
При ревизии 1718—1727 годов помещикам велено было писать в сказки
♦всех своих подданных, какого бы звания они ни были». В 1720 году было
предоставлено в Сибири вместо служилых людей принимать в рекруты и
купленных, чем закон признает право торговли людьми.
В нескольких указах 1720-1723 годов поведено помещикам включать в ре¬
визские сказки излишних церковнослужителей, а детьми прежде бывших
попов, дьяконов и причетников владеть тем, на чьих землях они будут
записаны в подушный сбор.
Указом 1 февраля 1721 года посадским и боярским людям и монастырским
слугам деревни иметь и людей, и крестьян покупать запрещено, чем под¬
черкивалось как бы особое право на владение деревнями и людьми.
S4
H. А. ЗАХАРОВ
он достигает своих стремлений и приобретает вместе с тем как
права высшего благородного сословия, так и права на своих под¬
данных. Однако права эти были сопряжены с немалым трудом:
шляхе1 ство обязано было служить, пока было сил, или в регуляр¬
ных войсках, а нс являться, как прежде, в случае необходимости
«конно, людно и оружно», или занимать прежние подьяческие
места в новых канцеляриях. Вот почему начинают появляться стрем¬
ления к скорейшему освобождению от этой тягости и к приобре¬
тению возможности пользоваться своим выгодным положением в
государстве.
И действительно, во второй половине XVIII века начинают
создаваться не только давно желанные облегчения, но и вольно¬
сти дворянства, которое делается с этого момента первым сосло¬
вием по своим привилегиям, но не по своим обязанностям, как
это было до этого времени. Сто лет, прошедшие между актами
дворянской и крестьянской вольностей, столетие, когда дворян¬
ство пользовалось наследием без обязанности нести за это службу
по принуждению, когда оно пользовалось даровым трудом и до¬
сугом, — дало большой толчок для умственного и культурного
развития нашего первого сословия, но, к сожалению, в смысле
исключительного восприятия западных, иноземных начал, и пре¬
В том же 1721 году указано, что шляхетство записи в ревизские сказки нс
подлежит, то есть оно свободно от личных податей и ответственно лишь за
правильную уплату «подлым* населением подушной подати. Шляхетские
списки ведутся герольдмейстером.
Указом I июня 1722 года повслевалось. чтобы «никто в гулящих нс был*,
•тех людей, которые в подданных сказках о душах мужского пола написаны
в службу, в вольницу нс принимать*; вместе с тем надзор за платежной
исправное гью возлагался на владельцев, которыми могли даваться разре¬
шения на временные отлучки своих подданных.
В силу указа 19 января 1722 года, всех служащих при помещике стали класть
н подушный оклад, как крестьян.
Указом 23 октября 1723 года постановлено малолетних (до 10 лет), не по¬
мнящих «чьи они прежде сего были*, отдавать на воспитание желающим «в
печное владение*
В силу указа 26 марта 1729 года, кабальные люди записывались по требова¬
нию их владельцев в подушный оклад.
В развитие указа 1721 года. 2S октября 1730 года запрещено приобретать
недвижимое имущество дворовым людям, монастырским слугам и, вооб¬
ще. крестьянам, указом 14 марта 1746 года это запрещение распространено
на купечество, казаков, ямщиков и разных разночинцев. Это же подтверж¬
дается и межевой инструкцией I7S4 года, запрещающей крестьянам госу¬
дарственным и помещичьим, купцам, приказным служителям не шляхет¬
ского происхождения и нижним чинам не обер-офицерского ранга (то есть
нс получившим чина, дающего право на дворянское звание) владеть зем¬
лями вообще и. в частности, землями, населенными крестьянами. В силу
Глава II. Историческое развитие идеи власти
55
имущественно внешности. Это слепое увлечение внешностью и
погубило или, говоря вернее, приостановило то развитие нацио¬
нальной культуры, которое стало заметно в XVII веке и которое
поощряли цари этого века. Бокль21 в своей общеизвестной «Исто¬
рии цивилизации в Англии» говорит, что без богатства не может
быть досуга, а без досуга не может быть знания, и развитие циви¬
лизации делается возможным с того лишь времени, когда имеют¬
ся лица, не находящиеся под гнетом ежедневных материальных
забот. Служилый класс, несомненно, являлся всегда классом пере¬
довым и наиболее по сравнению с населением, не считая, конеч¬
но, духовного, культурным, но он до XVIII века за редкими ис¬
ключениями далеко не являлся богатым: в его распоряжении были
жалованные царями вотчины и поместья, которые, вне всякого
сомнения, давали средство к существованию, но отнюдь не дава¬
ли возможности к развитию накопления богатств, так как они
нередко выходили из оборота одних и тех же семейств. Лишь в
XVIII веке вместе с щедрыми пожалованиями земель, соединен¬
ными с правами на даровой труд, начинает развиваться у нас
состоятельный независимый привилегированный дворянский класс,
не поглощенный всецело служебным обязанностям, но имевший
возможность посвятить себя любому занятию. Если служилый че-
этого в I7S8 году было поведено людям, «находящимся в военной и иных
службах, кои в службу вступили не из шляхетства, но из посаженных в
подушный оклад и других званий, а обер-офицерских рангов не имеют*,
продать свои имения в полугодичный срок.
Указом 1731 года, отменившим нелюбимый шляхетством указ 23 марта 1714
года, утверждается понятие дворянской недвижимости. Этот указ установил
•как поместья, так и вотчины именовать равно одно недвижимое имение,
вотчина». Таким образом, владелец такого имущества стал смотреть на него
как на наследственную недвижимую собственность, равно как и на живших
здесь крестьян, а не как на собственность, принадлежавшую ему под усло¬
вием службы.
Указ 4 декабря 1747 года окончательно признал за помещиками личное пра¬
во над подданными, разрешая им продавать крестьян и дворовых с обяза¬
тельством платить подушные деньги за проданных.
Указ 1760 года предоставил им право ссылать их в Сибирь.
Из этого краткого перечня можно видеть, как в XVIII веке шляхетство
отделяется от общей массы населения. Вместе с таким выделением шля¬
хетства ему стараются присвоить западные взгляды и понятия. Стремле¬
ния Петра I в этом отношении общеизвестны. В манифесте о дворянской
вольности 18 февраля 1762 года, этом акте, признавшем за российским
служилым человеком право быть gentil'homme’OM, даровавшем привиле¬
гированное положение шляхетству, в понятие которого, как известное
преимущество, входило право ездить учиться за границу, окончательно
был провозглашен принцип сословного строя, издавна господствовав¬
ший на Западе.
56
Н. А. ЗАХАРОВ
ловек московского периода без различия своего происхождения
нес службу за то, что ему дана земля, и до гех пор, пока он ее
имел: если при Петре I шляхетство служило вечно потому, что оно
носило это имя, то, начиная с царствования Елизаветы Петров¬
ны. дворянство ciало уже служить добровольно в силу установив¬
шихся традиций, в силу своих исключительных, привилегирован¬
ных прав на службу. Этот старый исторический принцип остался
пережитком, почему еще до недавнего времени наше законода¬
тельство предоставляло права на государственную службу исклю¬
чительно лицам дворянского происхождения, распространяя с те¬
чением времени постепенно эти права службы на отдельные кате¬
гории лиц, как по происхождению, так и по полученному ими
образованию, пока, наконец, в силу Именного Высочайшего Указа
5 октября 1906 года не был уничтожен этот пережиток эпохи
перехода дворянской службы из общеобязательной в поощряемую
и «всем Российским подданным предоставлены одинаковые в от¬
ношении государственной службы права»* подобно тому, как в
старые времена служилый класс пополнялся людьми различного
происхождения. Но служба государству в течение веков впиталась
в плоть и кровь прежнего служилого класса и его преемника —
дворянства, и сознание обязанности службы до сих пор живо в
русском дворянстве, со времен глубокой древности. Создание дво¬
рянской вольности и органов дворянских самоуправлений дало
толчок возрождению земской самодеятельности, забытой со вре¬
мен лсмских учреждений Грозного и созыва земских соборов; на¬
чинает постепенно образовываться особый класс помещиков, про¬
водящих молодые годы на службе, а затем посвящающих себя
сословным и местным делам. Большое развитие в этом отношении
дало введение земских учреждений. Прежнее служилое сословие в
XVI веке, одновременно принимавшее участие и в государствен¬
ной и в земской деятельности, сконцентрированное Петром на
службу одному государству, разделилось с XIX века на две части:
земскую и бюрократическую, воспроизводивших в известных чертах
непримиримые оба течения русской жизни: первая, воспроизво¬
дящая идеи земской Руси, идеи национализма в различных фор¬
мах его понимания, а вторая — плод западного.учения, воспитан¬
ного по иностранным системам XVIII века, смотрящая на русский
* Именной Высочайший Указ 5 октября 1906 г.-Собрание Указов. 1906.
№ 1700.
Глава II. Историческое развитие идеи власти
57
государственный строй с точки зрения западного абсолютизма,
без всякого соотношения с глубокими корнями основных поня¬
тий, преемственно сохраняющих свою силу в сознании общества*.
XVIII век является весьма интересной эпохой в Русской истории,
эпохой, когда русская национальная жизнь очутилась на воспита¬
нии у западной няньки и когда она, не прилагая особых стараний
приручить самое воспитательницу к своему праву, стала бессозна¬
тельно воспринимать некоторые ее воззрения и понимания. Здесь
в интересующей нас области мы не можем не остановиться на той
* В нашей литературе, особенно в славянофильской (см., например, И. С
Аксаков. Т. V. С. 103), и в иностранной (A. Leroy Bcaulicn22. L’cmpire des Tsars T.
II P 59. Engelmann, Stajisrcchidcs Russ Reiches § 102) указывается на исчез¬
новение «земско-государственного строя* со времен Петра Великого Земс¬
кие реформы 60-х годов выдвинули мысли, с одной стороны, о воссозда¬
нии идеалов этого земско-государственного строя, а с другой — о приведе¬
нии в жизнь идеалов теоретических учений западных юристов, — идея еди¬
нения земства и правительства неоднократно высказывалась в земских и дво¬
рянских собраниях, и проекты графа Валуева-'1 и графа Лорис-Меликова-4
служат отражением этих известных пожеланий земств о совместной работе с
правительством — впрочем, и само правительство, как это видно из прави¬
тельственного сообщения, помещенного в № 168 «Правительственного ве¬
стника» 1878 года, призывало общество к содействию. Целый ряд ходатайств
о созвании выборных от населения был заявлен в 60-х годах в дворянских
собраниях — петербургском, московском, новгородском, тверском, туль¬
ском, смоленском. Московское дворянство ходатайствовало о созвании в
Москве всесословной земской думы для приготовления проекта реформ;
тверское дворянство просило о «созвании выборных всей земли русской —
как единственного средства к удовлетворительному разрешению вопросов,
возбужденных, но не разрешимых Положением 19 февраля» («Колокол» >6
126. Revue des deux Mondes 1861 г. 15 июня. 793-798) В 1865 году петербург¬
ское земское собрание после речей председателя собрания А. П. Платонова и
графа А. П. Шувалова высказало сочувствие мысли о необходимости цент¬
рального земского учреждения («Санкт-Петербургские ведомости». 1865 №
318-319). В 1867 году это же собрание прямо высказалось о допущении зем¬
ства к участию в законодательных работах. После указанного выше обраще¬
ния правительства за содействием к обществу в 1878 году земства стали
заявлять о необходимости созыва земского собора — так высказались земства
харьковское, полтавское, черниговское, самарское и тверское. Но вместе с
тем в это же время земские деятели постепенно вступают на скользкий путь,
на путь соглашения с террористами и революционерами. На пути этого со¬
глашения и возник около 1880 года Земский союз, имевший своею зада¬
чею, как гласит его орган «Вольное слово» — № 51, 52 и 87, начать «осво¬
бодительное движение». Деятельность союза была перенесена за границу и
слилась с общей революционной пропагандой. Старые земские национальные
идеи были забыты, и земские съезды 1904 и 1905 годов уже не явились
защитниками развития национальных идей, а преимущественно сторонни¬
ками теорий с западными оттенками мысли, как воспитанные исключи¬
тельно на западных примерах. (См.: В.Ш. Новейшие преобразования русско¬
го государственного строя. СПб., 1906; Граф С. Ю. Витте. Самодержавие и
земство. 1908).
ss
H. А. ЗАХАРОВ
окраске, какая была придана Верховной власти в XVIII веке, на
попытках се ограничения и их характера и на правительственных
органах, созывавшихся для законодательной деятельности. Мы не
станем входить в рассмотрение органов управления, появившихся
после Петра I. Это завело бы нас, с одной стороны, в дебри исто¬
рии, а с другой — вся эта нестройная система не представила бы
нам иной, кроме хаотической, картины нашего государственного
строя
Прежде всего мы остановим наше внимание на внезапном ис¬
чезновении земских соборов, деятельность которых в эпоху их
расцвета настолько исследована и известна, что едва ли представ¬
ляется необходимым пересказывать ее здесь. После своего золотого
века в XVII столетии земские соборы как будто пропадают, и в
науке существуют различные гипотезы о причинах их исчезнове¬
ния в связи с тем характером, который им придавался. Одни ви¬
дят в них подобие западных парламентов, зачатки представитель¬
ства, инициативы по законодательным вопросам, другие считают
их лишь немыми свидетелями царских решений. Дать однообраз¬
ную картину земских соборов было бы весьма трудно, не только
соборы XVI века рознились от соборов XVII века, но каждый из
них имел оригинальную до некоторой степени физиономию, а
подчас и одинаковые по своему характеру соборы были различны
по тому элементу, который здесь собирался. Так, например, та
организация, которая была придана служилому сословию по Ты¬
сячной книге*, наделяла служилых людей, имевших земли в раз¬
личных уездах, землей в Московском уезде и сконцентрировала
этим представительство служилого класса в Москве. Созыв таких
верстанных в столичном уезде служилых лиц, находившихся под
руками в любое время, не мог ни дать представительного характе¬
ра собранию, так как каждое такое лицо всецело могло считать
себя представителем провинциального уезда. С распадением такой
организации те собрания московских людей, которым дается на¬
звание земского собора, вроде, например, избравшего Василия
Шуйского или одобрявшего вступление на трон Иоанна и Петра
Алексеевича, являлись более случайным сборищем, чем правиль¬
но организованным законодательным собранием. Вместе с тем в
созыве собора преследовалось решение какого-либо определенного
* Киочевский В. О. Состав представительства на земских соборах // Русская
мысль 1890 № I
Глана II. Историческое развитие идеи власти
59
вопроса. Например, собор 1648 года составлял законодательный
сборник, собор 1598 года избирал Царя, в 1581, 1621 и 1642 годах
соборы решали вопрос о войне, в 1654 году — о присоединении
Малороссии, ряд соборов XVII века вотировал введение нового
обложения. Соборы не имели ни правильно приписанного им кру¬
га деятельности, ни точно установленных систем выборов, ни пе¬
риодичности заседания, ни той компетенции, которая бы застав¬
ляла их ревниво относиться к своим делам. Участие в соборе была
служба, своего рода повинность, — правда, в той же самой Анг¬
лии, классической стране парламентаризма, участие в заседании
парламента была и есть служба, и там уклонялись от несения этой
службы и молили в прежнее время, подобно нашим членам земс¬
ких соборов, уволить от этой тяготы, но зато там была известная
система, известная организация сословий, отстаивавших свои ин¬
тересы, борьба за них, и известный ряд дел, издавна в силу хар¬
тий и традиций, подлежащих решению лишь на основании общего
совета с землей. Наши же земские соборы носили характер случай¬
ный, они собирались не в установленные сроки, не для решения
определенных дел, а когда главе государства желательно было по¬
ручить лучшим людям особую работу или спросить мнение и совет
страны по известному вопросу. Причем иногда все обстоятельства
дела предлагались на рассмотрение непосредственно самим царем.
Так, например, из акта собора 12 октября 1621 года мы знаем,
что сам царь Михаил Федорович держал речь пред собором о не¬
правых и обидных действиях польского короля. Таковы были по¬
чти все соборы, за исключением соборов Смутного времени, когда
они являлись и законодательной и исполнительной властью, дей¬
ствовавшей в силу принятого ими же решения. Кроме того, в со¬
став собора почти всегда входил, как знакомый с административ¬
ными вопросами, элемент приказный и высшее учреждение, со¬
стоявшее из близких к царю сановников, — Боярская Дума. Собор
не был ни законодателем, ни контролером администрации, — он
был лишь помощником правительства, советником царя и иногда
наряду с челобитными, в силу признанного права просить у царя
милости и расправы, выразителем известных нужд или тягостного
положения. Такое общее неопределенное положение земского со¬
бора не дает нам возможности точно установить понятие собора, и
исследователи этого вопроса не сходятся на этом основании на
одном определенном их числе. Вместе с тем они как-то с недоуме¬
нием останавливаются пред исчезнувшими внезапно при Петре I
60
Н. А. ЗАХАРОВ
сознаниями соборов и отсутствием у общества требований об их
созыве. Даже профессор Лапкин, известный исследователь земских
соборов, и тот признает их внезапное исчезновение, несмотря на
по. что его перу принадлежит единственное, исключительное со¬
чинение о законодательных комиссиях в России в XVIII веке,
несомненно, являющихся до известной степени преемниками по
своей идеи этих выборных учреждений. Чтобы осветить себе воп¬
рос об уменьшении интереса общества в XVIII веке по сравнению
с XVII веком к государственным делам, мы должны остановиться
на этих комиссиях. Тогда мы можем вместе с тем и выяснить, с
одной стороны, отношение общества и правительства к идее собо¬
ров в то время, когда старые московские традиции, столь недав¬
но. в XVII веке, облеченные в государственные самобытные фор¬
мы столкнулись с новыми западноевропейскими формами и взгля¬
дами, а с другой, представить себе то хаотическое и лишенное
твердых законных устоев положение дел в России, которое XIX
век получил в наследие от XVIII века. Мы можем твердо устано¬
вить, что, не считая Смутного времени, присутствие на земском
соборе являлось более службой или обязанностью, чем правом
или привилегией. Петр Великий столь обременил службой населе¬
ние, и без того несшее это тягло личной повинности при его
предшественниках, что оно искало всякого предлога освободить
себя от лишней службы. Увеличение тягот и обязательного несения
службы или во вновь учрежденных постоянных регулярных войс¬
ках, или в канцеляриях отняло у служилого сословия и досуг, и
возможность пенять на приказный строй. Если ранее раздавались
жалобы на приказы, где сидели дьяки, и жалобы эти произноси¬
лись на земских соборах, где доминировало сословие помещиков
и вотчинников, то теперь в коллегии были посажены служилые
люди, которые обязаны были выслуживаться за свою принадлеж¬
ность к первому сословию государства. Идеи соборов, в сущности,
не исчезли, и правительство их не боялось, но то сословие, кото¬
рое было главным служебным советником на соборах, оказалось
на постоянной службе. И собор начала XVIII века был бы состав¬
лен, главным образом, или из тех, кто и без того нес регулярную
службу в войске или канцелярии и прилагал свои знания и спо¬
собности на своей службе, или из старцев, утомленных и уволен¬
ных на покой. Нечто подобное было и в действительности: из пред¬
ставленного Сенатом в Верховный тайный совет 11 декабря 1728
гола поименного списка лиц, избранных от губерний Москов¬
Глава II. Историческое развитие идеи власти
61
ской, Новгородской, Белгородской, Воронежской, Нижегород¬
ской, Казанской, Архангелогородской и Смоленской в члены за¬
конодательной комиссии, видно, что более половины избранных
лиц было ь возрасте от 55-70 лет. Да и действительно, молодых,
лучших, способных и энергичных людей правительство ставило
на постоянную службу, — откуда же провинция могла найти и
избрать «лучших людей», при полном отсутствии условий про¬
явить самостоятельно какую-либо самодеятельность на торговом,
умственном, промышленном и ином, кроме военного, поприщ. Да
и вообще, все, что было лучшего и способного, немедленно бра¬
лось на службу, посылалось учиться за границу. Механизм, как
приказный, так и соборный, далеко не был на высоте поставлен¬
ных ему задач, и Петр Великий, полагая, что образованные люди
более полезны, чем наилучшие по своей организации учрежде¬
ния, несомненно, надеялся, что созданные им коллегии будут
выше, нежели старые приказные дьяки, и подчас могут сослу¬
жить лучшую службу, нежели соборы, благодаря подготовке и
знанию дела входящих в их состав лиц. Мобилизовав все силы
служилого сословия на службу, Петр не видел нужды в созыве
какого-либо особого совещания, в котором руководящая роль в
силу традиций и фактического положения вещей должна была бы
принадлежать представителям этого же класса; вот почему он для
такого вопроса, как составление законодательного сборника, не
прибегал к тому способу, к которому обратился его отец, царь
Алексей Михайлович, в 1648 году, а просто поручал эту работу
известной коллегии служилых лиц. Между тем в обществе идея
собора жила, и Посошков25 в своей известной книге «О Скудости
и Богатстве», говоря о неотложной необходимости кодификации
действовавших законов в соответствии с действительно назревши¬
ми нуждами, пишет: «И к сочинению тоя судебные книги избрать
человека два или три из духовного чина самых разумных и ученых
людей и от гражданства, кои в судебных и военных правитель¬
ственных делах искусны... и от приказных людей... и от дворян¬
ства, кои разумны и правдолюбивы, и от купечества, кои во
всяких делах перебыли б, кои и от солдат смышлены, и в службах
и в нуждах натерлись и правдолюбивы, из людей боярских, кои
за дела хотят и из фискалов. А мнится мне: не худо бы выбрать из
крестьян, кои в старостах и в сотских бывали, и во всяких нуждах
перебывали бив разуме смышленые... и, написав те новосочи¬
ненные пункты всем народом, освидетельствовать самым воль¬
62
Н. А. ЗАХАРОВ
ным голосом, а не под принуждением»*. Посошков предлагал со¬
зыв собора для выработки законоположений представителями раз¬
личных классов населения, а Петр Великий был занят сначала
лишь мыслью о кодификации действовавших приказов и указов,
а затем, верный самому себе, задался мыслью привить к России и
иностранные нормы закона. Возьмите, например, изданный при
нем в 1716 году воинский Устав; ведь это не сборник законов,
выработанных русскими законодательными органами, не плоды
канцелярских измышлений коллегии, а просто перевод иностран¬
ных законоположений, редактированный до известной степени
согласно условиям русской жизни. Правда, те законодательные
работы, которые по своему характеру могли подлежать обсужде¬
нию земского собора, как-то: кодификация и издание различных
регламентов и уставов, никогда не могли быть исполнены в том
духе и с такой быстротой, как этого желал Петр I, а иногда и
просто были бы не по силам многолюдному и в большинстве сво¬
ему малообразованному собранию. Усиление тягла государствен¬
ной службы, создание регулярной армии, пригвоздившей к по¬
стоянной службе лучшие силы населения, учреждение взамен при¬
казов коллегий, реформы, требовавшие для проведения в жизнь
быстрых и решительных мероприятий, ряд специальных узаконе¬
ний, новых для русского государства и доступных для составления
лишь отдельным лицам, изучившим эту отрасль за границей, на¬
конец, условие времени, когда Петр, по выражению Посошкова,
«сам на гору тянет, а десять с горы», встречая не симпатии ново¬
введениям, — все едва ли давало почву для успешной работы
созванного собора.
К этому надо еще добавить, что с начала XVIII века обще¬
ственная жизнь пошла столь быстрым и неровным темпом, что
идеи соборов с каждым годом отдалялись от действительных зап¬
росов жизни и от создавшегося в умах представления о порядке
государственного управления. Между тем старая система созыва
«лучших» людей далеко не была забыта правительством, и если
мы бросим беглый взгляд на комиссии XVIII века, то увидим
здесь колебания между поручением такой важной и требовавшей
усидчивого труда работы, как кодификация, то представителям
ведомств, то собранным из провинции выборным, то собранию,
составленному из обоих элементов, причем представители ведомств
• Посошков И Т Сочинения. 1842. С. 76.
Глава II. Историческое развитие идеи власти
63
входили сюда не как чиновники, а как представители особых «со¬
словий». Однако на практике в течение более столетия все эти
коллективные труды не привели к желательному результату, и
лишь одному человеку — Сперанскому удалось довершить эту за¬
дачу. Одна личность имела более сил и энергии, чем многолюдные
собрания в течение целого века. Нельзя не остановиться на этой
важной работе, к которой призывались в течение XVIII века силы
общества, наряду с многочисленными, имевшими целью упоря¬
дочение строя Империи, мероприятиями. Петр Великий задумал
пересмотр и дополнение Уложения 1649 года в связи с потребнос¬
тями, возникшими за 50 лет его существования, и с теми рефор¬
мами, которые он проводил в жизнь.
В этих соображениях 18 февраля 1700 года состоялся царский
указ, которым учреждалась особая палата об Уложении. Это собра¬
ние было поименно назначено из 71 человека, принадлежащих
исключительно к служилому сословию. Задача ее не была так об¬
ширна, как у собора 1649 года, — от нее требовалась тщательная
работа по собранию вышедших указов и тщательное редактирова¬
ние, — это была, так сказать, кодификационная канцелярия. Па¬
лата выполнила возложенное на нее поручение. Старое Уложение
было сведено с новоуказанными статьями и была составлена Но-
воуложенная книга. Неизвестно, по каким соображениям Петр I
не обнародовал ее работы, но, принимая во внимание образова¬
ние йм новой комиссии, можно предполагать, что, увлекшись
всем иностранным, он решил заменить исторически сложившиеся
русские правовые обычаи иностранными путем рецепций норм
какого-либо западного права. Между тем вместе с новым Уложе¬
нием составители его приготовили и манифест, никогда не быв¬
ший обнародованным; любопытно отметить, что вступительные
слова его воспроизводили форму приговора земских соборов: «Ве¬
ликий Государь, Царь и Великий Князь Петр Алексеевич всея
России и Малыя и Белыя России Самодержец, советовал с отцом
своим Великого Государя и богомольцем, с великим.Господином
Святейшим Кир Адрианом, Архиепископом Московским и всея
России и всех Северных стран патриархом и с преосвященными
митрополиты, и архиепископы, и епископы и со всем освящен¬
ным собором, и говорил со своими Великого Государя боярами и
с окольничими, и с думными и с ближними людьми*. Недоволь¬
ный, очевидно, деятельностью этой комиссии, он 20 мая 1714
года издает указ на имя Сената, в силу которого повелевается
6-4
Н. А. ЗАХАРОВ
руководствоваться в судебной деятельности одним Уложением и
теми лишь из повоуказанных статей, которые служат дополнени¬
ем (а нс изменением) Уложения. Затем последовал другой указ об
образовании новой комиссии, о деятельности которой имеются
скудные известия, а работы ее вовсе не видно. В 1718 году Петр
решается приступип> к изданию нового Уложения, приняв за об¬
разец шведский и датский кодексы, задавшись целью свести их с
русским Уложением и назначив для исполнения этой работы деся¬
тимесячный срок. Времени этого оказалось мало; работа, конечно,
не была исполнена, и в 1720 году 8 августа Сенат учреждает но¬
вую (по счету грегью) комиссию. Но и эта комиссия затянула
работу': нужно было и заниматься переводами иностранных зако¬
нов, и согласовать их с русскими. В то же самое время, рассчиты¬
вая, что увеличение числа членов комиссии сделает ее рабогу бо¬
лее продуктивной, правительство увеличивало постепенно число
се членов, предписав 19 октября 1722 года герольдмейстеру выб¬
рать 10 человек из офицеров и дворян и назначить их в комиссию.
Это не были, конечно, народные представители в настоящем смысле
этого слова, хотя в 1761 году Елизавета Петровна, призывая из
провинции представителей для принятия участия в законодатель¬
ных работах, указывала на этот факт как на обращение за содей¬
ствием к обществу, и не без основания, так как способ призвания
их к участию напоминал приказы воевод о присылке лучших лю¬
дей в собор, а тот элемент, из которого предлагалось приолать
выборных, было именно господствовавшее служилое сословие, —
предлагалось прислать не депутатов из провинции, а представите¬
лей от всего российского высшего сословия. Комиссия эта также
не достигла цели, и Петр I в 1724 году издал новый указ, проти¬
воречивший по смыслу указу 1714 года, предоставлявший перевес
при разногласии указам над Уложением.
Работа третьей Петровской комиссии, несмотря даже и на вклю¬
чение в ее состав и представителей науки, как, например, по
совету Остермана26, профессора Вренгиштейна («человека науки
высокой»), — не дала никаких результатов, и правительство в
лице уже Верховного тайного совета решило в 1728 году возвра¬
титься на прежний путь составления свода русских законов. Для
этого 14 мая 1728 года последовал указ Верховного тайного совета
о новой кодификации Уложения, причем работу предполагалось
уже возложить на выборных лиц из дворянского сословия. «А для
этого сочинения, — говорится в указе, — выслать к Москве из
Глава II. Историческое развитие идеи власти
65
офицеров и из дворян добрых и знающих людей из каждой губер¬
нии, кроме Лифляндии, Эстляндии и Сибири по пять человек за
выбором от шляхетства». Но на этот призыв общество ответило
весьма равнодушно, несмотря даже на то, что выборным было
определено довольствие по полтине в день. Для производства вы¬
боров и посылки депутатов приходилось прибегать даже к черес¬
чур решительным мерам. Так, например, Новгородская губернс¬
кая канцелярия донесла Сенату, что для отправления в Москву
выбран из дворян помещик Иван Скобельцын, что за ним посла¬
ны в уезд солдаты уже в третий раз, и что она сделала распоряже¬
ние о приводе его в Новгород силой, если же он укроется, то
взять его жену, а имущество конфисковать. Равным образом и в
других губерниях депутаты не более охотно ехали сочинять законы.
Так было в то время, когда на другом конце Европы, в Англии,
создавалось понятие парламентарного управления, и сила народ¬
ных представителей имела столь серьезное значение, что первый
министр Роберт Вальполь” создал целую систему подкупов день¬
гами и местами членов парламента, чтобы обеспечить себе этим их
поддержку в осуществлении своих мероприятий.
11 декабря 1728 года из Сената в Верховный тайный совет был
представлен список лиц, коих оказалось 38, вместо 40, от губер¬
ний: Московской, Новгородской, Белгородской, Воронежской,
Нижегородской, Казанской, Архангелогородской и Смоленской.
Список этот не блещет именами деятелей, равно как и зажиточ¬
ностью лиц избранных, лишь стольник Петр Азанчеев (от Смо¬
ленской губернии) имел 500 душ да майор Яков Сытин (от Мос¬
ковской губернии) имел 50 дворов. Правительство осталось недо¬
вольно присланными депутатами и, указом 16 мая 1729 года*
отпустив депутатов домой, назначило новые выборы, но уже не
доверяясь одним избирателям, а предписало губернаторам, согла-
* Полное Собрание Законов. Т. VIII. № 5412, мая 16, 1729. Именной Сена¬
ту: «...Ныне отпустить в дома их по-прежнему. А к губернаторам послать
Наши указы, чтобы на их места выбрали других знатных и добрых людей,
которые к тому делу были достойны, из каждой губернии по два человека,
согласясь губернаторам обще с дворянами, и те выборы им, губернаторам,
и тем дворянам прислать прежде их высылки в Верховный тайный совет, а
их самих, до Нашего указа, к Москве не высылать. А ежели усмотрено бу¬
дет, что губернаторы выберут к тому делу людей неспособных, то взыскано
будет на них: и для того повелено будет с теми людьми к Москве быть
самим им. губернаторам или товарищам их, чтобы могли сами ответство¬
вать*.
5 Заказ 3300
66
Н. А. ЗАХАРОВ
сясь обще с дворянами, избрать новых депутатов. Выборы были
исполнены, и депутаты явились после смерти Петра II, когда в
царствование Анны Иоанновны правительство решилось шире об¬
ратиться за содействием к обществу и призвать представителей
трех сословий, входивших в состав прежних соборов. Именной указ*
I июня 1730 юла гласит: «Стремясь к тому, чтобы во всей нашей
Империи был суд равный и справедливый, повелеваем начатое
Уложение немедленно оканчивать и определить к тому добрых и
знающих в делах людей, выбрав их из шляхетства, и духовных, и
купечества». Срок съезда депутатов был назначен к I апреля 1730
юда, но они не приезжали; лишь к 8 декабря прибыло 5 дворянс¬
ких депутатов. При таком равнодушии не было иного исхода, как
отпустить прибывших и поручить работу над Уложением снова
одним чиновникам. Но и тут дело шло плохо: необходимые доку¬
менты и справки доставлялись медленно, и приходилось посылать
солдат брать из приказов сведения. При Елизавете Петровне была
вновь организована комиссия из чиновников, но на более широ¬
ких основаниях: помимо общей были устроены губернские комис¬
сии и 35 частных по отдельным ведомствам. В апреле 1755 года
комиссия исполнила часть работы и поднесла ее на утверждение
Императрице, но та ее не утвердила. Однако комиссия продолжала
свою работу до 1761 года, когда 1 марта она вошла в Сенат с
доношением, ходатайствуя о созыве народных представителей для
составления нового Уложения, указывая на созвание царем Алек¬
сеем Михайловичем собора в 1648 году, на примеры 22 октября
1722 года, 9 ноября 1726 года и 14 мая и 12 июня 1728 года:
«Выслать в комиссию из всех губерний и провинций (кроме ново-
завоеванных, також Сибирской, Астраханской и Киевской), из
всякой провинции штаб и обер-офицеров и дворян, не выключая
из того и вечно отставных от всех дел, токмо к тому делу достой¬
ных, по одному человеку из каждой провинции за выбором всего
тех городов шляхетства, и от купцов по два человека от губернии».
Сенат согласился с мнением комиссии и 29 сентября издал указ**,
воспроизводивший, в сущности, представление 1 марта с той толь¬
ко разницей, что предписывалось выслать не двух купцов от гу¬
бернии, а по одному от провинции. Немного ранее, 11 августа,
согласно той же просьбе комиссии, Сенат послал указ гетману
* Полное Собрание Законов. Т. VII. № 5567.
•• Полное Собрание Законов. Т. XV. № 11335.
Глава II. Историческое развитие идеи власти
67
графу Разумовскому2* пересмотреть литовский статут и прислать в
комиссию для соглашения. 24 октября комиссия вошла с дополни¬
тельным доношением, прося назначения присылки депутатов и от
новозавоеванных провинций от шляхетства: «А из Малой России с
статутов депутатов прежде уже выслать, определено по тому ж,
как из великороссийских городов по два человека дворян, равно и
из новозавоеванных провинций также и из Тобольского л Иркут¬
ского, из Киевского и Нежинского, и Оренбургского купечества
по два человека, кроме иркутских купцов, которых два человека
здесь обретаются и они к помянутому делу употреблены быть мо¬
гут». Согласно с этим последовал указ Сената* о присылке допол¬
нительных депутатов, причем на этот раз число купеческих депу¬
татов было сравнено с дворянскими. Таким образом, можно ви¬
деть, что принцип созвания выборных был тот же, который прак¬
тиковался для земских соборов. Так, мы знаем, например, что для
собора 1648-1649 годов были созваны от городовых дворян и де¬
тей боярских от большого уезда по два, от малых городов и от
новогородских пятин по одному, из гостей и привилегированных
сотен по два. Из списка находившимся в комиссии новосочиняе-
мого Уложения лицам видно, что число выборных достигает 104
(43 купца и 61 дворянин). Что касается до съезда депутатов, то они
проявили такое же равнодушие, как и в 1728 году. Под разными
предлогами выборные уклонялись от поездки, мало кто прибыл в
срок, и, наконец, многие из прибывших столь мало удовлетворяли
предъявляемым к членам законодательной комиссии требованиям,
что их пришлось отпустить обратно. Через два года все выборные
были отпущены домой, но комиссия продолжала свое существова¬
ние до 1767 года, не дав в свою очередь никаких реальных резуль¬
татов, хотя некоторые труды были закончены и восходили даже на
Высочайшее рассмотрение.
Вслед за прекращением Елизаветинской законодательной ко¬
миссии начинает непосредственно свою деятельность, выделяю¬
щаяся по своим задачам и своему составу Екатерининская комис¬
сия, созванная манифестом 14 декабря 1766 года**, в котором
излагались поводы созыва. «Мы в первые три года узнали о недо¬
статке правосудия, о противоречии между ними при том же и
страстные толки часто затмевали прямой разум многих законов,
* Полное Собрание Законов. Т. XV. № 11378.
** Полное Собрание Законов. Т. XVIII. № 12801.
68
Н. А. ЗАХАРОВ
сверх того, еше умножила затруднения разница тогдашних времен
м обычаев, несходных вовсе с нынешними, кои последние суть
основания и следствия великих предприятий премудрого Госуда¬
ря, Деда нашего, Императора Петра I». Вслед за тем в манифесте
следует указание на бесплодность работ предшествовавших комис¬
сий и на устранение тех причин, которые ее вызывали. «И понеже
Наше первое желание есть видити Наш народ столь счастливым и
довольным, сколь далеко человеческое счастье и довольствие мо¬
жет на сей земле простираться; для того, дабы лучше Нам узнать
было можно нужды и чувствительные недостатки Нашего наро¬
да», повелевалось прислать депутатов, которым «будут даны от
Нас особливые выгоды» и которых «Мы созываем не только для
того, чтобы от них выслушать нужды и недостатки каждого места,
но и допущены они быть имеют в комиссию», долженствующую
«заготовить новый проект нового Уложения к поднесению нам
для конфирмации». Всматриваясь в эту комиссию, в порядке ее
образования, в круг поставленных задач, мы видим тут более ши¬
рокие задачи, нежели это было до сих пор в комиссиях, собирае¬
мых ad hoc. Комиссия должна была заняться не только кодифика¬
цией, но и изложением чрез присланных депутатов народных нужд,
на основании которых, очевидно, соответствующие законополо¬
жения должны были быть изменены и дополнены, то есть то, о
чем писал и Посошков. Хотя в основание выборов и был положен
старый сословный принцип, причем первое сословие соборов —
духовенство совершенно было исключено, но в городах был уста¬
новлен для избрания имущественный ценз, допускавший таким
образом тут всесословные выборы; были вместе с тем призваны
крестьянские депутаты, давно уже не принимавшие участия в вы¬
борных общегосударственных собраниях, но только принадлежав¬
шие к разрядам свободных. Сверх сего, сюда были приглашены
депутаты от коллегий. Сената и Синода, заменивших собой при¬
сутствовавших на прежних соборах Думу, освященный собор и
приказных дьяков. Общее число всех явившихся депутатов было
564, из них правительственных 28, дворянских 161, городских
208, казацких 54, крестьянских 79 и иноверческих 34. Депутат
обеспечивался во время пребывания в Москве казенным жалова¬
ньем и должен был привезти с собой инструкции от своих изби¬
рателей с изложением их нужд и желаний. Эти инструкции полу¬
чили название депутатских наказов, и их число, представленное в
комиссию, достигало цифры 1066. Со своей стороны Императри¬
Глава II. Историческое развитие идеи власти
69
ца, чтобы указать те пути, которыми должны идти работы комис¬
сии, и порядок ее занятий, составила три документа: Наказ, Об¬
ряд управления комиссией и Генерал-Прокурорский наказ. Эти
документы имели целью поставить работы комиссии на извест¬
ную точку и указать русло, по которому они должны идти. Неуда¬
ча предшествовавших комиссий заключалась, в значительной сте¬
пени, в том, что они получали указания, что делать, но не знали
как. Работы собора 1648-1649 годов, составившего Уложение, были
поставлены на мудрую точку: за основу был принят свод законов,
составленный из старых русских законоположений с дополнением
византийских и литовских, адаптированных в принципе русской
жизнью или близких к ней по духу. Затем этот свод дополнялся и
изменялся, согласно многочисленным, поданным как до собора,
так и заявленных на нем, челобитным, указывавшим на жела¬
тельность исправления, согласно новым требованиям жизни, ста¬
рых законов. При образовании Екатерининской комиссии, оче¬
видно, имелся в виду и принцип, принятый собором 1648—1649
годов, и необходимость указания общего направления работ. Пер¬
вое выразилось в требовании привоза депутатских наказов, вто¬
рое — в составленном Императрицей Наказе. Как известно, на прин¬
ципы, изложенные в Наказе, имели исключительное влияние со¬
чинения французских мыслителей и энциклопедистов XVIII века,
раскачавших устои западного ancien rtgime. Сочинения Вольтера,
I'Esprit des lois Монтескье, о котором сама Императрица писала
д'Аламберу29, что она «обобрала в Наказе президента Монтескье»,
и Беккария30 «О преступлениях и наказаниях* были литературны¬
ми источниками ее труда. Наказ не был окончательно издан в том
виде, как императрица написала. Она не скрывала своей работы и
показывала ее по частям своим приближенным, например, князю
Орлову, графу Панину3', встречая с их стороны очень частые осуж¬
дения многих высказанных ею либеральных идей. Такое отноше¬
ние к черновику Наказа заставило ее «зачеркнуть, разорвать и
сжечь больше половины». Но и сокращенный теперь Наказ она
представила на рассмотрение особого совещания. «В Москве, —
пишет Императрица, — где, быв в Коломенском дворце, назна¬
чила я разных персон, весьма разномыслящих, дабы выслушать
заготовленный Наказ. Я дала им волю чернить и вымарать все, что
хотели. Они более половины того, что написано было мною, по¬
марали, и остался Наказ, яко оный напечатан». Цензоры марали
то, что слишком ярко носило отпечаток подчинения идеям фран-
Н. Л. ЗАХАРОВ
~0
пузских энциклопедистов или не соответствовало, по их взгляду,
русской жизни, и. таким образом. Наказ получил изложение взгля¬
дов Императрицы постольку, поскольку они не противоречили
взглядам придворных и интересам представителей дворянства. Но
Императрица не могла нс считаться со взглядами этого быстро
приобретшего за XVIII век могущество сословия. Вся сила и значе¬
ние его, конечно, были основаны в это время на даровом труде
крепостного населения. Смешение в XVIII веке понятия крестья¬
нина п холопа, в ущерб крестьянской свободе, неимоверно увели¬
чило значение поместного дворянства. Екатерина II, насколько
известно, и взгляд этот проскатьзывает в первоначальной редак¬
ции Наказа, не была особенной сторонницей крепостничества и
возникшего в XVIII веке обращения крестьян в холопы, — но она
была возведена на трон гвардией, состоявшей из представителей
дворянства, дворянство было могущественнейшей силой и было
ей опорой. — поэтому она не могла не уступить и не поддержать
дворянство Императрица должна была поступиться своими теоре¬
тическими взглядами и принять подсказываемые ей ее прибли¬
женными. В этом отношении и сама комиссия выступила против
личных взглядов Императрицы. Когда, ссылаясь на Наказ, депу¬
тат Коробьин высказался за определение в законодательном по¬
рядке повинностей крестьян и предоставления им права собствен¬
ности на часть земли, то это возбудило бурные прения, и из 17
ораторов лишь 5 поддержали Коробьина, а 12 отстаивали суще¬
ствовавшее положение.
30 июля 1767 года комиссия была торжественно открыта в
Москве в присутствии самой Императрицы генерал-прокурором
князем Вяземским52. Мы не будем останавливаться на деятельнос¬
ти комиссии: известно, что и она постепенно замерла, и столь
пышно затеянное начинание совсем заглохло. И единственные ее
результаты были не в ней самой, а в тех указаниях, которые она
оставила в своих наказах. «Комиссия Уложения, — писала впос¬
ледствии Императрица, — подала мне совет и сведения по всей
Империи, с кем дело иметь и о ком нестись должно. Стали многие
о цветах судить по цветам, а не яко слепые о цветах». Созванное во
Франции лет 20 спустя подобное нашей комиссии собрание депу¬
татов. привезших свои наказы с изложением своих нужд — cahiers
tie dolcance, воспринявших те же идеи, которые были вложены в
Наказ, привело к переворотам, страшным драмам и историческим
событиям, повлекшим за собой изменение политического строя
Глана II. Историческое развитие идеи власти
71
всей Западной Европы. Наша комиссия никогда не могла дойти до
этого в развитии этих же теоретических идей и обратиться в по¬
стоянное не только законодательное, но, даже, по крайней мере,
законосовещательное учреждение. Идеи Руссо, Вольтера, Монтес¬
кье — идеи протеста против французского ancien regime — сколь¬
знули по поверхности русского собрания депутатов, не уяснивших
себе ясно принципов французской философии. И этот интересный
опыт созвания русского земского собора, которому в руководство
были даны Императрицей те знаменитые идеи французских мыс¬
лителей, которые впоследствии перевернули весь западный госу¬
дарственный строй, — прошел у нас без всякого влияния на ха¬
рактер политического строя и развивавшихся идей абсолютизма.
Да это и понятно: единственным классом населения, способным
играть политическую роль в стране, было, конечно, дворянство.
Оно одно могло сплотиться для защиты своих нужд и интересов,
но оно стояло у власти, ему не было нужды в органе для выраже¬
ния своих желаний, сама Верховная власть шла ему навстречу,
предоставляя ему льготы, права и вольности. Что же касается до
выражения этим сословием идеи государственности, то она уходи¬
ла назад и даже забывалась, так как Верховная власть была един¬
ственной выразительницей общегосударственных и целей, и за¬
дач, и забот.
Единственно, какие проекты возникали в среде дворянства, —
это аристократическая попытка захватить в пользу олигархичес¬
кого учреждения, в целях личных или классовых преимуществ,
исключительное влияние на государственные дела. Но и они поте¬
ряли свой эгоистический характер при широких милостях дворян¬
ству в царствование Екатерины II. Разносословная же комиссия не
могла сыграть, по всему ходу исторической жизни, какой-либо
роли в области присвоения себе каких-либо суверенных прав, уже
по одному тому, что и идея народного суверенитета была чужда
общественному сознанию. Причины прекращения деятельности Ека¬
терининской комиссии готовы видеть чуть не в революционных ее
стремлениях. Профессор Латкин приводит три мнения о причинах
неудачи и роспуска комиссии: ее ранновременность, увлечение
вольнодумием, выразившемся в стремлении уничтожить крепост¬
ное право, и тот факт, что она, будучи созвана Императрицей для
поддержания ее популярности, сыграла нужную для нее роль.
Все это едва ли основательно; непригодность для дела избран¬
ного председателем Бибикова в связи с другими обстоятельствами
72
Н. А. ЗАХАРОВ
способствовали неуспеху комиссии. О последних приведем доволь¬
но верно рисующие положение дела слова профессора Платонова:
«...несовершенства организации комиссии лишили ее всякого пря¬
мого результата. Если бы дело устроено было и лучше с внешней
стороны, все-таки можно было предсказать, что из работы комис¬
сии ничего не выйдет. Грандиозный проект нового законодатель¬
ства был недостижимой утопией, прежде всего по количеству не¬
обходимого для сего труда. Кроме того, нельзя было примирить
либеральные принципы французской философии с противоречи¬
выми желаниями русских сословий. Депутаты стояли в этом отно¬
шении среди многих исключающих друг друга противоположнос¬
ти. и можно ручаться, что они никогда не вышли бы из них, как
не могла выйти из них и сама Екатерина»*.
После роспуска Екатерининской комиссии исчезает попытка при¬
влечения выборных от населения лиц для совместной работы с пра¬
вительством над выработкой законодательного кодекса, и дело это
переходит в руки постоянных чиновников, от которых стали требо¬
вать лишь кодификационной работы. Однако мысль о реформах, об
установлении правильного конституционного порядка в стране, ото¬
рванной от слагавшейся государственной конституции XVII века и
попавшей в неопределенное положение благодаря трудности согласо¬
вания принципов, живших в стране и привитых Петром I, на что
Императрица Екатерина II и указывала в манифесте 14 декабря 1766
юда, всегда жила и у Императрицы, от которой остались заметки на
сочинения Блэкстона,\ где она рисует план русской конституции с
участием выборных от населения в законодательных делах**.
Вместе с этим исчезает и старая идея соборов, и получает раз¬
* Платонов С. Ф Лекции по русской истории. С. 541.
*• В «Русском архиве» 1908 года, кп. 6, напечатаны заметки Императрицы
Екатерины 11. сделанные ею на полях сочинения Блэкстона об английской
конституции, являющейся в известной степени в общем виде изложением
цельной системы основных государственных законов для России. Устанавли¬
вая все упоминаемые Блэкстоном конституционные гарантии, Императри¬
ца предоставляет Верховное господство Самодержавной власти на началах
законности, привлекая к участию в законодательных работах выборных от
населения Вот что пишет Императрица о законах и об отношении его к
Верховной власти: «La loi £tait I'organe et la voix de la Majeste 1шрёпа1е, elle est
joujours censec circ prcscnic dans tous les inbunaux ei у repeter sans cesse au juges:
lust ice plcinc cl cniicrc. prompte et sans delay et mains nettes. La Majeste Impiriale est
unc persone seule dont la volonle est uniforme et Гегте et don't la person! n'a point
d egale dans Г empire dc Russic. Elle est supenriure en dignitl el en pouvoir i tout autre
et jouit d unc existence separie, toujours capable d'agir dans tous les temps el en tout
lieu»
Глава II. Историческое развитие идеи власти
73
витие не в массах, но в кругах образованных лиц новая западная
идея — представительства народа как органа власти. Уже в Екате¬
рининской комиссии мы видим господство иных начал — начал
инициативы представителей в смысле изложения своих нужд вме¬
сте со стремлением примирить идеи старых соборов с теми новы¬
ми, отвлеченными тогда еще идеями Монтескье, которые затем
легли в основание государственного строя западных государств. Идеи
образования представительного органа с широкими правами зако¬
нодательства в конце XVIII века были, конечно, известны под
влиянием знакомства со строем западных государств, где сослов¬
ный строй был довольно силен и находил себе выражение в со¬
словных представительных учреждениях. Вторая половина XVIII
века была золотым веком для нашего служилого или дворянского
сословия; так как оно представляло собой хорошо сплоченный
класс, то правительство на него и опиралось, а оно, взамен этого,
требовало и привилегий. Сколь ни боролись московские государи
с тенденцией выслужившегося боярства забирать власть в свои
руки, все же оно при первой возможности стремилось расширить
свои права и преимущества. Беспощадная борьба Грозного с кня¬
жатами не вырвала стремления к власти и у бояр служилых. Не¬
смотря на все демократические тенденции русского народа, не¬
смотря на постоянное пополнение рядов высшего класса населе¬
ния «худородными людьми», несмотря на то, что боярство сказы¬
валось единолично и не составляло наследственного высшего дво¬
рянства, подобно западной аристократии, — стремления олигар¬
хические ясно и определенно выступали на фоне исторических
В организации высшего государственного устройства Императрица намечает
две палаты: Сенат и Главную Расправную палату, о которых она пишет так:
«Сенат составлен из служителей Императорского Величества, а Главная
Расправная палата — из депутатов всех губерний.
В Главной Расправной палате в первый департамент канцлер и 12 заседате
лей, у коих требовать во всяком сумнительном случае по законам мнения.
Второй департамент Главной Расправной палаты — есть Верхний уголов¬
ный суд, который может принимать жалобы, взыскать и приговор учинить
по законам над всеми теми, кои нигде одне судимые не могут.
Для заседаний в Главной Расправной палате прислать из каждой губернии
по три от депутата, один от дворян, другой от города, третий от поселян,
итого 42 губернии, по три от губернии — составит 126 человек, и уместить
попеременно в каждый департамент Главной Расправной палаты по 10 чело¬
век дворян — по дворянским делам, по 10 человек мешан по мещанским
делам да по 10 человек поселян, 30 же человек остальных — составляют
департамент Главной Расправной палаты, где составляют законы, как ниже
сказано. Aucune nouvelle loi ne pcul £tre faile sans qu'elle n'aye dcrite, rfvue on corrigde
ct sans la connaissance dc Главной Расправной палаты первого департамента».
ч
Н. А. ЗАХАРОВ
событии. Уже тотчас после Грозного проявляются стремления бояр
к захвату в свои руки большой власти, вот почему и Борис Году¬
нов, и сам боярский ставленник Василий Шуйский стремились
прикрыться земским собором от бояр, и, как известно, присягая
по крестоцслованной записи о разделении своей власти с бояра¬
ми, о неприкосновенности личности и имущества, он заменил
бояр собором. Договор 4 февраля 1610 года об избрании Владисла¬
ва на Московский престол, являющийся уже чисто конституци¬
онной хартией и устанавливающий, в случае вступления на пре¬
стол поляка-царя, господство православной религии, неприкос¬
новенность имущества и прав духовных и светских лиц, судебную
lapamriio и невведение произвольного обложения налогами, хотя
и упоминает о нижней палате-соборе, от воли которого совместно
с боярами зависит изменение законов, однако дает много выгод
боярству, сохраняя и укрепляя их имущественное положение; он
дает боярам доминирующее значение в законодательстве, требует
их соыасня в ущерб власти царя, на производство суда и след¬
ствия, наложение наказания и на обложение налогами. И в XVII
веке, несмотря на постоянное почти присутствие налицо земских
соборов, сохранивших в смутное время неприкосновенность идеи
царской власти, среди бояр олигархические тенденции находили
себе возможность развиваться, несмотря на принципы, восприня¬
тые со времени Грозного и более точно впоследствии сформулиро¬
ванные Петром I в табели о рангах, что личная служба выше
породы. Но и сам Петр, на своем твердом пути традиционной
политики Москвы поддержания служилого класса, не избег неко¬
торого влияния этих стремлений служилого класса-шляхетства или
дворянства, в буквальном смысле этого слова, не «знати», не
nobles, не nobilitq, не Adel по европейским понятиям, а именно,
дворянства, класса, взысканного милостью двора. Только отныне
они стали основываться уже на западноевропейских примерах.
Вспомним, например, известные нам пропозиции, присланные
из-за границы Салтыковым, потомком тех Салтыковых, которые
волши Владиславу документ 4 февраля 1610 года; увлекшись ари¬
стократическим духом Англии, он предлагает установление у нас
наследственного сословного строя по «стяжательству» лиц, нося¬
щих различные титулы*.
* Павлов-Сильванский Н. П. Проекты реформ в записках современников Петра
Великого. С. 25
Глава II. Историческое развитие идеи власти
Его же пропозии легли, как известно, в основание Петровско¬
го закона 1714 года о майорате, столь невыгодного для среднего
дворянства и чуждого принципам нашего поземельного владения.
По смерти Петра Великого олигархическая тенденция бывших бояр,
ныне заменившихся высшей бюрократией, стали явно вырисовы¬
ваться в Верховном тайном совете. В ночь с 18 на 19 января 1730
года Верховный тайный совет, состоявший из восьми лиц — че¬
тырех Долгоруких, двух Голицыных, Головкина и Остермана, ре¬
шил избрать, в виду отсутствия установленного порядка престо¬
лонаследия. на русский престол после смерти Петра II — Анну
Иоанновну. Но при этом ярко выразились стремления ограничить
власть Императрицы в свою пользу, и новой Императрице были
предложены ограничительные пункты. Этот конституционный ог¬
раничительный акт напоминает по своему содержанию договор 4
февраля 1610 года, только в последнем законодательные права
принадлежали еще и земскому собору, а тут, хотя также создавал¬
ся своего рода земский собор, но вся полнота не только законода¬
тельной, но и исполнительной власти принадлежала немногочис¬
ленному по составу Совету, даже личная жизнь Государыни и та
была регламентирована Советом. Одно лишь странно, что верхов-
ники, устанавливая ограничение Верховной власти в свою пользу,
забывали, что власть их самих основана не на наследственном пра¬
ве, не на праве народного представительства, а на назначении их
тою же самою Верховною властью, которую они хотели ограни¬
чить. «Боже сохрани, — высказал в это время опасение известный
деятель Волынский34, — чтобы не сделалось вместо одного само¬
державного Государя девять самовластных и сильных фамилий;
так мы, шляхетство, совсем пропадем».
Из этих последних слов мы видим, что служилый класс дво¬
рян совсем не был на стороне «затейки» Верховного тайного сове¬
та и верховного господства знатнейших и наиболее ловких карье¬
ристов из своей среды. Но бескорыстные намерения шляхетства
недолго оставались таковыми; желая оградить себя от верховни-
ков, а вместе с тем получить известные выгоды, шляхетство стало
составлять и со своей стороны проекты о расширении своих льгот
и о предоставлении ему права, через особое собрание, участия в
государственном управлении и назначении на высшие государ¬
ственные должности. Эти последние права были заимствованы из
плана верховников. Проект князя Д. М. Голицына35 заключался в
том, чтобы, сохраняя за Императрицей звание главы государства,
-6
Н. А. ЗАХАРОВ
передать, фактически, всю полноту Верховной власти Верховно¬
му совету, состоящему из 10—12 членов из знатнейших фамилий
государства, который наделялся правами законодательства, уп¬
равления финансами, назначения на должности, жалования поме¬
стьями, заключения мира и объявления войны, то есть Совет при¬
сваивал себе не только законодательные права и административ¬
ные, но и исключительные права монарха. Облекая себя и своих
товарищей такой властью, князь Д. М. Голицын создавал при Со¬
вете два учреждения «для предварительного рассмотрения дел»;
первым был состоящий из 36 членов Сенат, а вторым — Сейм, то
есть тот же самый земский собор с его совещательными функция¬
ми, но разделенный по входившим в него сословиям на две пала¬
ты — шляхетскую из 200 человек и торгово-промышленную из
двух депутатов от каждого города. Императрице были представле¬
ны, равным образом, и другие проекты в противоположность это¬
му. Так, например, известен проект Татищева,<|, под которым зна¬
чилось 288 подписей, образовывавший Сенат из 21 члена и низ¬
шее правительство из 100 человек с обновлением в своем составе
по третям. В проекте шляхетства, подписанном 743 дворянами, оно
просило Императрицу «соизволить собраться всему генеральству,
офицерству и шляхетству, по одному или по два от фамилий,
рассмотреть и все обстоятельства исследовать, согласным мнением
по большим голосам форму правления государственного сочинить
и вашему Величеству к утверждению представить». Эта шляхетс¬
кая петиция просила, в сущности, об образовании такой же ко¬
миссии, подобной земскому собору, какая созывалась в XVIII веке
для сочинения Уложения, только с функциями учредительного
собрания: однако разногласие среди шляхетства и его отношение к
делам законодательных комиссий едва ли могли предвещать ус¬
пешность этого дела. Помимо указанных нами проектов-реформ, в
XVI11 веке были и другие. Известны, например, «Генеральный
проект» Волынского, дворянская конституция, скопированная со
шведской Паниным, получившая даже одобрение цесаревича Пав¬
ла. Возникновение всех этих проектов и планов в XVIII веке впол¬
не понятно. Тут могли у верховников зарождаться мысли о воз¬
можности прекращения династии; возрождались старые олигархи¬
ческие тенденции; сами обстоятельства — занятие престола лицам
женского пола, фаворитизм, влияние случайных иностранцев и,
самое важное, отсутствие прочной внутренней системы управле¬
ния, отсутствие твердо установленных законов, определенного
Глава II. Историческое развитие идеи власти
порядка престолонаследия, при постоянных дворцовых переворо¬
тах, — все это побуждало к установлению известной одной внут¬
ренней системы. И действительно, само понятие царской власти-
объединительницы всех отраслей жизни государства, его воли, его
перводвигателя, несмотря на всю силу цемента, скреплявшего от¬
дельные части Империи, было поколеблено дворцовыми событи¬
ями XVIII века. Лишь Императору Павлу удалось, наконец, издать
правила о престолонаследии для царской семьи, события в жизни
которой связаны с жизнью государства и имеют на нее влияние.
Вместе с дворцовыми событиями власть во всех делах попадала в
руки фаворитов-иностранцев, прививавших к Верховной власти
особые понятия и способствовавших, в связи с общими события¬
ми, уклонению принципов управления от национальных основ.
Главнейшим основанием к бескорыстному предложению консти¬
туционных проектов была, конечно, необходимость устройства
правильной внутренней организации. Мы уже указывали, в каком
положении находилось законодательство. Едва возникали рефор¬
мы, власть укреплялась; так, например, при Императрице Елиза¬
вете мы не знаем о существовании проектов государственного пе¬
реустройства. В указанных выше проектах проявлялись два старых
течения, к которым присоединилось и одно новое — заимствова¬
ние органов управления на Западе, как, например, в проекте Па¬
нина. Замысел верховников являлся возрождением ограничитель¬
ных грамот Василия Шуйского, Владислава и других, в пользу
высшей бюрократии. Проект шляхетства — известный уже прием
созыва собора для обсуждения важных государственных дел. Таким
образом, идея о народном представительстве как о выразителе
желаний суверенного народа, соединенная с мыслью об ограниче¬
нии власти монарха, не была известна в России в XVIII веке до
проникновения сюда сочинений французской просветительской
литературы, и то, в чем видят попытки ограничить Верховную
власть, были или планы об установлении известной системы в
делах государственного управления в эту эпоху частых смен пра¬
вителей, или же проекты, связанные с личными выгодами выс¬
шего поместного бюрократического класса. Две близкие между со¬
бой идеи, встретившиеся в XVIII веке по отношению к Верховной
власти, были: византийско-русское самодержавие и европейский
абсолютизм. Раздвоение, создавшееся со времени Петра I в рус¬
ской жизни, сказалось и во взгляде на Верховную власть. Царь
Московский и Император Всероссийский совместились в одном
78
Н. А. ЗАХАРОВ
лице, и ЭЮ понятие двойственности сохранилось, в известной
степени, и поныне. Положение монарха в государстве определяет¬
ся томнее и вернее не буквой писаного закона, но суммой припи¬
сываемых ему народным сознанием прав и обязанностей, — вот
почему в то время, как в глазах одних, русский монарх навсегда
остался тем же царем московским, в сознании других, фильтрую¬
щих свои мысли о государстве сквозь представление о современ¬
ном западном строе, русский монарх облекается во все формы
западною главы государства. Такие оба взгляда, выросшие на по¬
чве различных пониманий Верховной власти, стояли в начале сво¬
его возникновения, в сущности, близко друг к другу, но истори¬
ческие, национальные, религиозные и бытовые особенности про¬
водили грань между ними. Грань эта оказалась более заметной с
того момента, когда западный абсолютизм на своей родине стал
мало-помалу заменяться конституционным, представительным стро¬
ем. Русское воззрение выросло под влиянием православия, Визан¬
тии, татар, на славянских основах; западное — под влиянием Рима,
феодализма, на романской почве. Познакомившись с наследием
обеих культур восточной и западной Римской империи, стоя на
рубеже двух миров, Россия, по словам Владимира Соловьева, пре¬
дуготована для примирения Европы и Азии. Быть может, пророче¬
ству Владимира Соловьева и суждено исполниться, но прежде,
чем это совершится, нужно еще позаботиться о примирении этих
двух начал в самой России, нужно установить правильный еди¬
ный путь нашей государственной жизни на основах наших нацио¬
нальных особенностей, но не отрекаясь, вместе с тем, от тех мно¬
гих. ставших уже общемировыми, принципов, которые, со вре¬
мени сближения России с Западом, успели у нас акклиматизиро¬
ваться и пустить глубокие корни. Вполне правильно замечает про¬
фессор Блок37: «Новое, в полном смысле слова, оригинальнее со¬
держание русской жизни требует и новых, истинно-самобытных
форм, хотя при построении их необходимо иметь в виду всю пред¬
шествовавшую эволюцию человеческого общества»*.
Если Владимир Соловьев указывал на историческую задачу
России примирения в себе Европы и Азии, то эту же точку зре¬
ния мы видим и в нашей государственной системе примирения
византийских религиозных и национальных демократических идей
с западными конституционными. Вот почему и современная наша
Блок А Л Политическая литература в России и о России. Варшава, 1884.
Глаца 11. Историческое развитие идеи власти
79
конституция в том виде, как она вылилась в настоящих основных
законах, стоит на рубеже между создавшимися историческим хо¬
дом жизни понятиями и требованиями нашего общества, воспи¬
танного, со времен Петра Великого, по западным теориям. Этот
психологический дуализм, охвативший всю нашу жизнь, а вместе
с тем и общественную мысль, отразился и на наших основных
законах, — поэтому лицу, изучающему их, следует всегда по¬
мнить об этом и излагать и комментировать их, как они есть, как
они создались силой исторических событий и внутреннего народ¬
ного сознания.
В указанном смешении двух понятий, в противоположном взгля¬
де на Верховную власть, в противоречивом стремлении национа¬
листов, желавших возрождения русских основ единения царя и
земли, и западников, нередко в течение XVIII и XIX веков зани¬
мавших руководящие посты, выступавших в качестве либералов и
консерваторов в западном понятии этих слов, смотревших во всем
на западные примеры и стремившихся к прививке понятию рус¬
ской власти и руководимому ими управлению теоретического и
подражательного характера, несмотря на то, что их система под¬
вергалась осуждению со стороны их же единомышленников, про¬
текала русская жизнь и мысль за последние 200 лет. Господство¬
вавшая в течение XIX века боязнь обращения царя к народу, как
это было прежде, была связана с потерей самосознания и с под¬
чинением духу западного абсолютизма. Наши увлеченные запад¬
ными примерами деятели и мыслители, отрицая живой нацио¬
нальный прогресс, задерживали правильное развитие страны. Рав¬
ным образом, и стремления наших либералов-западников, несмотря
на всю их огромную теоретическую подготовку, разлетались в пух;
представляя себе Россию западным государством, они задавались
целью навязать ей и все те формы, о которых начинала только
говорить западная наука. Взгляните, например, на многочислен¬
ные проекты первой четверти XIX века. Широкие по своим пла¬
нам и замыслам, они, проникнутые благими намерениями и целя¬
ми вместе с указаниями на необходимость неотложных реформ,
бьши лишены твердых основ. Провозглашая принцип народного
суверенитета, они в то же время не считались ни с чем, кроме
своих идейных представлений и знаний, и облекали званием суве¬
рена народ, который в этот момент жаловали, дарили и продавали.
В XIX веке доминирующее значение в области политической мыс¬
ли получили западные идеи, с одной стороны, благодаря слабому
80
Н. Л. ЗАХАРОВ
развитию самостоятельного мышления, а с другой — рабскому
подчинению западной науке и отрицательному отношению, вмес-
ie с тем, к произведениям национальной мысли, выступавшим в
защиту национальною характера власти*.
Но. несмотря на это быстрое завоевание русской мысли идея¬
ми Запада и постепенное умерщвление самобытной мысли, госу¬
дарственная практика всего петербургского периода, хотя и ведо¬
мая в большинстве случаев, людьми, более склонными симпати¬
зировать западным образцам, чем воссоздавать национальные ус-
1ановленпя, более способными к подражанию, чем к оригиналь¬
ному творчеству, все-гаки не могла не считаться в действительно-
с 1 и с народной психологией, со всеми оригинальностями быта и,
удерживаемая этим подчас от чрезмерных уклонений в область
теоретических измышлении или чрезмерных увлечений чужими
образцами, создавала нечто среднее, выхваченное из западной мысли
и практики и примененное к реальным потребностям русской жизни.
Эта система заимствований и перелицеваний на русский лад со¬
ставила известный компромисс между требованиями наших теоре¬
* Как курьезнейшим явлением можно считать для русской истории то. что
такое событие, как движение 1905-1906 годов, было вызвано организация¬
ми. как это видно нз опубликованных нмн протоколов и деклараций, отри¬
цавшими прогрессивное развитие русских национальных задач и преследо¬
вавших своп собственные цели. Из журнала «Освобождение», где напечата¬
ны их решения (Мв 17.9 ноября 1904 года; см. также: Vici Bdrard L'limpirc
Rnsse ci Ic Tsarismc 1905 год. c 352). мы знаем, что таковыми организациями
были партии- сониал-рсволюинонеров. польская социалистическая, латыш¬
ская социал-демократическая рабочая, грузинская соцпалистов-фсдералис-
тов революционеров, армянской революционной федерации, польской на¬
циональной лиги, финляндская партия активного сопротивления и союз
«Освобождение» Стремлениями их было достижение своих личных партий¬
ных интересов, н объединение их. как это видно из их решения, послсдо-
вато в целях соединенной борьбы Вот почему и все революционные движе¬
ния 1905-1906 голов нс носили специально национального характера, по¬
добного многим европейским революциям, а являлись отголоском партий¬
ных интересов и воздействием со стороны теоретических проектов, которые
у нас со времени декабристов быстро развивались и стремились, в боль¬
шинстве случаев, переделать все одним взмахом, игнорируя законы после¬
довательною эволюционного развития и психологического сознания, не¬
обходимого для правильного прогрессивного движения жизни. Вот почему
реформы этого времени, преднамеченные еще ма1Гифестом 1903 года, шли
вразрез с томи иэо дня в день развивавшимися проектами, которые как бы
из чувства соревнования в течение 1905 года стремились превзойти друг
друга своими построениями Великий дух критики, самоотречения, само-
нрезреппя и специфического нигилизма русского человека, который, по
словам графа Л Н. Толстого («Война и мир»), гордится тем, что он ничего
нс знает н знать нс желает, в эту эпоху прорвался наружу в полный силе.
81
Глава II. Историческое развитие идеи власти
тиков и их стремлениями и известным самосознанием наших прак¬
тиков. Наступившее ныне примирение, подчас полное противоре¬
чий, служит путем для настоящего развития нашей государствен¬
ной жизни. Нельзя не сказать, что эта система представляет иног¬
да отсутствие в себе руководящей идеи, и неизвестно, насколько
заимствованные идеи и учреждения приспосабливаемы к само¬
бытным условиям. Но в мерах, созданных неустойчивыми комп¬
ромиссами, нередко выскажется национальный дух, пробьется на¬
ружу и изменит все, что тут окажется чуждого, привитого к это¬
му живому организму. Нередко самые крупные исторические яв¬
ления принимают в России отличную от Запада окраску. Сами
государственные перевороты, революции не были у нас воплоще¬
нием борьбы народа за свои права, за приобретение себе власти,
они шли выше, шли подчас сверху. Император Николай I, пока¬
зывая себе на грудь, сказал декабристу Завалишину18: «Зачем вам
революция, я сам вам революция — я сам сделаю все, чего вы
стремитесь достигнуть революцией»*.
Движения общественной жизни не были чужды сознанию но¬
сителей нашей Верховной власти. Общественные реформы, осво¬
бождение крестьян, сама мысль о создании определенного кон¬
ституционного порядка исходили от самих Императоров. Пони¬
мать народные нужды, руководить ими — вот традиционная по¬
литика русской Верховной власти. Эту силу отлично понял немец¬
кий ученый Лоренц фон Штейн и с западнокоролевской точки
зрения предрекал «обращение королевства в призрак власти, в
деспотию или республику, если оно не будет иметь нравственного
мужества стать монархией социальных реформ»**.
Подобный взгляд на отношения между монархом и обществен¬
ными желаниями был высказан однажды и Императрицей Екате¬
риной II, в объяснение силы неограниченной власти: «Когда я
наперед уверена в общем одобрении, тогда выпускаю я мое по¬
веление и имею удовольствие видеть то, что ты*** называешь
слепым повиновением; и вот основание власти неограниченной».
Император Александр II по поводу крестьянской реформы, имев¬
шей против себя многих противников, так как она серьезно затра¬
* Завалишин Д. И. Записки декабриста. Мюнхен, 1904. Т. 1. С. 255.
** L. V. Stein. Das Kunigthum, die Republik und die Souvernnitnt der franzosischen
Gesellschaft seit der Febmarrevolution. S. 49.
*** См.: Русский архив. 1891. № 5. Статс-секретарь Попов передает Импера¬
тору Александру I его разговор с Императрицей Екатериной II.
82
Н. А. ЗАХАРОВ
гивала экономические интересы и намечала иной путь экономи¬
ческой жизни, сказал: «Лучше отменить крепостное право сверху,
нежели дожидаться того времени, когда оно само собой начнет
отменяться снизу»*.
В этом мы можем видеть отличительную психологическую чер¬
ту нашего правления от западного абсолютного. Абсолютная запад¬
ная монархия есть монархия эгоизма, классовых интересов и их
защитница. Монархия в той форме, как она вылилась в России,
по своей идее есть монархия альтруизма без различия интересов
классов и сословий. Это понимается и поныне: в 1905 году при
приеме Государем Императором 6 июня депутации земских и го¬
родских деятелей профессор князь С. Трубецкой19 сказал в своей
речи, что русский народ, несмотря на все испытания, не утратил
патриотизма, веры в своего Царя, Царя не сословий, но всея
Руси, который, как он видит, хочет ему добра.
Вот почему и Екатерина II в своем Наказе, который едва ли
мог бы быть признан апогеей деспотической власти, указывая на
необходимость для России самодержавной власти, писала: «Какой
предлог самодержавного правления? Не тот, чтобы у людей отнять
естественную их вольность, но чтобы действия их направить к
получению самого большого от всех добра»**. Это соединение, с
одной стороны, руководительства социальными реформами, а с
другой — уверенности в удовлетворении справедливых народных
нужд и желаний, создало представление единения царя с народом.
Токвиль40, как иностранец, со своей точки зрения, стараясь вник¬
нуть в смысл оригинальных особых отношений русского царя и
русского народа, отрицая возможность основывать власть русско¬
го царя на силе, находит, что основания его власти покоятся на
горячих симпатиях и признаниях русского народа***.
Таким образом, вникая в основы существа нашей Верховной
государственной власти, мы должны отметить, прежде всего, что
* Соловьев Я. Записки // Русская старина. 1881. № 2. С. 228.
•• Полное Собрание Законов. Т. XVIII. № 12949. Ст. 13.
*** Alexis Tocqueville. Souvenirs. Paris. Ed. 1893. P. 371: «On aurait bien tort en effet
de croirc que Г immense pouvoir du tsar ne fut basd que sur la forse. II dtait surtout fondd
sur les volontds ct les ardentes sympathies des Russes. Car le principe de la souverainetd du
pcuplc rdsidc an fond de tous les gouvemements, quoi qu'on en dise et se cashe sous les
institutions les moins libres. La noblesse russc avait adoptd les principes et surtout les vices
de Г Europe: mais le pcuplc dtait sans contact avec notre Occident et I'esprit nouveau qui
I anime II voyait daus I'cmpcrcur non sculcment le prince Idgitime, mais lenvoyd de Dieu
ct presque Dieu mdme»
Глава II. Историческое развитие идеи власти
83
понятие ее обрисовалось в народном сознании исключительно под
влиянием всех исторических и бытовых явлений, изменяясь вмес¬
те с ними. Частноправовой характер власти русских князей, вос¬
принятый Московскими царями, со времен Петра I закрашивае¬
мый идеями западного абсолютизма, мало-помалу уступал место
характеру государственному в императорском самодержавии, пока,
наконец, реформы 1905—1906 годов, не изменяя существа нашей
исторической Верховной власти и не задерживая развития его, не
привели в порядок государственную систему, стремясь согласо¬
вать старые принципы с усовершенствованными способами про¬
явления деятельности власти, отстраняя от нее, впрочем, до изве¬
стной степени влияние тех имеющих в науке широкое распростра¬
нение теоретических представлений, которые не имеют за собой
исторической почвы.
Весь XVIII век был направлен на согласование новых заим¬
ствованных идей со старым строем; эта мысль, как мы видели,
была высказана и в Наказе Екатерины II. К этому же установле¬
нию твердого внутреннего порядка были направлены и все стрем¬
ления XIX века. Однако понятия о путях установления этого по¬
рядка расходились, и осуществление его искали в принципах за¬
падных теорий и практике, как абсолютизма, так и парламента¬
ризма. Однако это увлечение Западом привело к полнейшему бан¬
кротству идей нашего космополитического общества, и Россия
возвратилась снова назад, к идеям Иоанна IV Грозного, устано¬
вившего земское самоуправление и земские общегосударственные
соборы в единении с своей властью. Воспринятое Грозным поня¬
тие Верховной власти как единоличной и единовольной, вопло¬
щающей в себе все цели и задачи государства, сохранило свой
основной исторический принцип и доныне, изменяясь, как мы
видели, в своих проявлениях. Смутная эпоха, развитие соборной
деятельности не нарушили ее характера, но придали ей иной отте¬
нок, равно как иной оттенок ее создался как в XVIII, так и в XIX
веке. В связи с этим представлением был еще один фактор, услож¬
нявший внутреннее положение вещей и колебавший принцип Вер¬
ховной власти, — это полнейшее отсутствие планомерной дея¬
тельности внутренней организации. Пока государство было мало
развито, самодержавная власть могла быстро и решительно прояв¬
лять свое действие, но когда оно развилось и необходимо было
правильное функционирование власти, то сама природа не дозво¬
ляла носителю Верховной власти, иногда слабой женщине, вхо-
84
Н. А. ЗАХАРОВ
лить во все детали государственной жизни. Мы уже видели, как
трудно давалась кодификация законов, а при отсутствии ее, при
полнейшей внутренней дезорганизации, при массе противоречий
и различных посторонних влияний, отсутствии компетентных ор¬
ганов, недостатке самосознания, при быстром естественном рас¬
ширении территориальных владений Верховной власти нужно было
размениваться на мелочи, входить в детали внутренней жизни.
Нужно удивляться силе и крепости принципа государственной са¬
модержавной власти, которая сама, можно сказать, ощупью, без
всяких советов и поддержек народа, лишь единственной верой в
целесообразность и истинность своих решений создала и сохранила
такую огромную Империю. Однако ныне достигшая своих есте¬
ственных границ страна почувствовала необходимость установле¬
ния, наконец, внутреннего конституционного порядка. Развивша¬
яся общественная жизнь запуталась во внутренних своих противо¬
речиях, вместе с тем примирение начал государственных и обще¬
ственных, о чем говорили И. Аксаков, Достоевский и другие,
стало неотложным вопросом; вот почему реформы 1905-1906 го¬
дов явились исторической необходимостью примирения создав¬
шихся жизнью обоих культурных течений — русско-националь¬
ного и западно-философского, на основах старых принципов вла¬
сти, но в новых формах ее осуществления.
6 июня 1905 года, при Высочайшем приеме земских и город¬
ских деятелей в Петергофе исторические царские слова указали на
новый возрожденный путь государственной жизни:
«Пусть установится, как было встарь, единение между Царем
и всею Русью, общение между Мною и земскими людьми, которое
ляжет в основу порядка, отвечающего самобытным русским на¬
чалам».
Глава III
НАЦИОНАЛЬНО-
социологические
и юридические
учения
об основах
русской
государственной
власти
А. Учения национально-социологические
Изложив с точки зрения истории развитие рус¬
ской государственной власти, является весьма уместным и необхо¬
димым обратиться к теоретическим о ней учениям. Эти последние
не только не представляют строгой однообразной картины, а, на¬
оборот, дают место самым разнообразным спорам о самом существе
и основах нашей государственной власти. Такое спорное понимание
идеи нашей государственности еще увеличилось в своей трудности
с момента реформ 1905-1906 годов. Вот почему, прежде чем при¬
ступить к рассмотрению принципов, изложенных в действующих
основных законах, следует сгруппировать различные учения и взгля¬
ды о нашей государственной власти. Эти учения не составляют предмет
исключительно юридических сочинений, но являются также темою
многочисленных сочинений публицистического характера, которые,
наравне со многими сочинениями историческими и юридически¬
ми, признавая оригинальность развития русской жизни и русских
государственных основ, с социологической точки зрения анализи¬
руют русскую действительность, психологию русского народа, оп¬
ределяют наши государственные начала и изыскивают то русло, по
которому прямо и спокойно должна течь русская жизнь.
Этого рода сочинения оказываются ценными уже потому, что,
не подчиняясь односторонней теории, как большинство исследо¬
86
Н. А. ЗАХАРОВ
ваний в области правовых вопросов, дают простор свободным суж¬
дениям о тех бытовых, национальных, исторических и психоло¬
гических особенностях, которых нельзя не принимать во внима¬
ние при изучении основ государственности и развития политичес¬
кого строя. Однако, с другой стороны, невозможно не признать
того, что разросшееся за XIX веков мировое общение государств,
взаимная их не только экономическая, но и политическая зависи¬
мость друг от друга, общий бег мировой культуры, втягивающий
на поприще соревнования государства, различные по своему уст¬
ройству, быстрота распространения новых идей, вызываемых не¬
удержимым стремлением куда-то вдаль, к достижению земного
рая, — все это, взятое вместе, соединяя человечество в одну идей¬
ную организацию, заставляет и Россию, имевшую благодаря раз¬
мерам своей территории, сконцентрированной в одном месте, и ее
естественным богатствам полную возможность жить самостоятель¬
но и независимо и достичь, в пределах своих границ, полного и
всестороннего развития своей жизни, но не достигшую до сих пор
этого вследствие недостаточного самопознания, слабого экономи¬
ческого развития и предприимчивости, войдя в круг мирового
общения и последовав за развивающимися в Западной Европе
стремлениями, воспринимать подчас трудно ассимилирующиеся с
русским духом идеи и мировоззрения.
Эти две тенденции — создать национальный тип государства и
воспитать сознание общества согласно тем воззрениям, которые
стремятся установить один общий культурный тип человечества, —
живут рядом и борются в течение веков. Если сторонники второго
воззрения видят у себя перед глазами, как живой пример, силь¬
ную волю Петра I, могучей рукой втиснувшего Россию в семью
европейских государств, давшего ей европейскую внешность и ста¬
равшегося облечь в форму западных понятий явления отечествен¬
ной жизни, то приверженцы первого могут указать на то, что
противодействие подражанию Западу, как одному общему типу
культуры, у нас еше весьма живо и поныне. Идеи Петра I, идеа¬
лизировавшего Запад и подражавшего ему, вкоренились в плоть и
кровь русского просвещения, Запад стал идеей чего-то лучшего —
«прекрасного далекого», как говорил Тургенев, но вместе с тем
они не изменили ни русской психологии, ни души русского чело¬
века. Это вполне понятно, если мы вспомним развитие зародыша
государственной жизни Руси и Запада. Русь получила зародыши
культурного учения от Византии, и, в то время как западные
Глава III. Учения об основах государственной власти
87
государства объединялись под главенством Священной Римской
империи, земля Русская входила в состав обширной монархии
Чингисхана, начинавшейся у нашей нынешней западной грани¬
цы, уходившей в глубь Азии, в горы Тибета, охватывавшей Ки¬
тай и Сибирь и кончавшейся у берегов Желтого моря. В то время
как западные короли искали утверждения в правах Императора в
Риме у пап, русские князья ездили утверждаться в звании вели¬
кого князя к великому хану, жившему в пределах нынешнего
Северного Китая. Народ, создавший Империю на рубеже Азии и
Европы, захватив по половине территории каждой, воспринима¬
ющий идеи, идущие из обеих сторон света, народ слишком мно¬
гочисленный и разноплеменный, чтобы за 200 лет, со времени
Петра I, изменить все свои особенности, выросший на той почве,
на которой он продолжает жить, он живет жизнью полуевропейс¬
кой, полуазиатской, перерабатывая и примиряя в себе нередко
противоречивые жизненные условия. Такая исторически образо¬
вавшаяся двойственность натуры ясно обрисовывается, и недаром
говорят французы: gratter le russe — vous verrez le tartare. Такой же
двойственный взгляд мы можем найти и в литературе об основах
нашего государственного строя. Мы говорим, очевидно, об учени¬
ях западнических и славянофильском с примыкающими к нему
разновидностями, которые мы назовем одним именем — самобыт¬
но-национальными. Рассмотрение всех подробностей и разновид¬
ностей существующих в этом отношении воззрений и учений мог¬
ло бы занять слишком много времени и места, так как весь этот
вопрос является предметом целого отдельного сочинения. Вот по¬
чему мы постараемся изложить в общих чертах основания этих
противоречащих друг другу воззрений, допуская подробное изло¬
жение взглядов в тех случаях, когда это представляется особенно
интересным.
Идея национальной обособленности Руси всегда ясно выска¬
зывалась в московский период нашей истории учеными книжни¬
ками. Лишь история Восточно-Римской империи, преемницей ко¬
торой себя считала Москва, и эпизоды из ее государственной жизни
служили основаниями и прецедентами для объяснения событий из
жизни Московского государства; например, соборное постановле¬
ние об избрании на царство Бориса Годунова содержит указание
на целый ряд фактов из жизни Византии, которыми подкрепля¬
ются права новоизбранного царя на престол. В XVII веке, в лице
Юрия Крижанича4', слышится первый призыв к сохранению
88
Н. А. ЗАХАРОВ
самобытных основ. Он противополагает западному «своеволь¬
ству» начало самодержавия, составляющее основу и силу рус¬
ского государственного строя, предостерегает от увлечения строем
западных держав. В своем сочинении «Разговоры о владатель-
стве» он говорит о царе и задачах Московского государства. Ос¬
тавляя за царем самодержавным права, он считает их совмести¬
мыми со свободой: «Пусть царь даст людям всех сословий при¬
стойную, умеренную, сообразную со всякой правдой свободу,
чтобы на царских чиновников всегда была надета узда, чтобы
они не могли исполнять своих худых намерений и не могли бы
доводить людей до отчаяния».
В XVIII веке появляются первые сочинения, призывающие к
подражанию Западу, в виде апологетических сочинений, оправ¬
дывавших новаторские стремления Петра I, таковы, например,
сочинения Феофана Прокоповича и отчасти Посошкова; на рубе¬
же XVIII и XIX веков начинает уже ясно очерчиваться разделение
взглядов и симпатий в области политических вопросов. К концу
XVIII века стали создаваться различные литературные течения,
пробуждавшие общественную мысль и разъяснявшие господство¬
вавшие в обществе идеи. Просвещение и общественное благо были
исходной точкой зрения представителей этих течений, но пути их
разошлись и выразились в образовании двух направлений: мисти¬
ческого — мартинистов и вольномыслящего — вольтерьянцев. Это
литературное движение в связи с западноевропейскими события¬
ми этого времени вызвало против себя оппозицию, во главе кото¬
рой стали Шишков42 и Карамзин.
Но такое пробуждение мысли, толчок к которому был дан еще
самой Императрицей Екатериной, получило дальнейшее развитие
благодаря событиям последующего времени: первые годы царство¬
вания Александра I с его стремлением к реформам, возбуждение,
созданное Отечественной войной, долгое пребывание за границей
значительной части русского просвещенного общества, знаком¬
ство с философско-политической западной литературой вызвали
к началу двадцатых годов широкое литературное и общественное
движение. Это движение по большей части было руководимо иде¬
ями европейской литературы и направлялось к сближению идей
русской жизни с западноевропейской. Поддержка распростране¬
нию этих идей заключалась еще в том, что в различные годы
первой четверти XIX века поручалось Государем разным лицам
составление проектов государственного устройства России. Кон¬
Глава III. Учения об основах государственной власти
89
ституция Дешана, проекты Сперанского и Мордвинова41, «Устав¬
ная грамота» Новосильцева — все это, основанное или на запад¬
ных примерах, или на теориях западных ученых, невольно увле¬
кало просвещенную часть общества к изучению первоисточников
и политических учений. Не следует забывать, что при вступлении
на престол Александра I внутренний порядок управления Россией
представлял довольно хаотическую картину: не было простого сбор¬
ника действующих законов, так как работы законодательных ко¬
миссий XVIII века не привели ни к каким результатам, местное
управление и суд находились во власти полнейшего произвола,
высшее управление — коллегии — не имели никакого авторитета,
и сам Сенат должен был посылать частые указы и ждать многие
годы, чтобы добиться исполнения на месте своих приказаний. Все
управление, вся тяжесть сохранения твердости и единства госу¬
дарственной власти покоилась на единой неразделенной воли мо¬
нарха, народ верил в искренность благих намерений царя, доверял
поэтому всем поставленным от его имени властям и этим поддер¬
живал могущество Империи. Это отлично понял Сперанский, когда
он, по возвращении с Государем Александром I из-за границы,
сказал о Западной Европе, что там порядки лучше, а у нас люди
лучше. Видя, однако, в то же самое время всю трудность положения
монарха, долженствовавшего регламентировать все отрасли госу¬
дарственной жизни, он признавал необходимым установление из¬
вестного определенного порядка; такое упорядочение общего хода
дел в России должно было, по его мнению, выразиться в том,
чтобы «правление, доселе самодержавное, постановить и учредить
на непременном законе». Проект государственных преобразований
Сперанского, редактированный и дополненный самим Государем,
составленный на принципах западных политических учений, пред¬
ставляет собой правильное схематическое, неизвестное доселе на
Руси определение действия законодательства, администрации и суда.
Такие же планы преобразований, построенные на основаниях
западных теорий, принадлежат перу многих частных лиц того вре¬
мени и ходили по рукам. Чтобы представить себе, сколь горячо
желали просвещенные люди этого времени развития государствен¬
ной жизни и сил страны, но и сколь они заблуждались, принося
свои мысли в жертву отвлеченным теориям и уйдя от реальной
жизни, горячо спорили о преимуществах неизведанных ими поли¬
тических устройств, следует познакомиться, хоть в коротких чер¬
тах, с проектами декабристов.
90
Н. А. ЗАХАРОВ
Когда мы бросим взгляд на проекты преобразования Рос¬
сии, составленные ими, то мы увидим полное подчинение раз¬
личным, по своему существу, сочинениям политического ха¬
рактера, согласно с которыми и возникали предположения об
установлении в России самых разнообразных основ государствен¬
ного строя, — то предполагалось сохранить принцип монархи¬
ческий, то, расчленив Россию, образовать из этих частей феде¬
ративный союз, то обратить ее в республику. Батеньков44, на¬
пример, считавший необходимым для России сохранение на¬
следственной монархии и образование сильного «вельможества»,
предоставлял исполнительную власть безответственному госу¬
дарю; Н. Муравьев45 в своем проекте конституции весьма огра¬
ничивал власть русского императора, наделяя его функциями
президента Соединенных Штатов, основное устройство которых
он копировал, присвоив ему звание «верховного чиновника Рос¬
сийского правительства». Наподобие Соединенным Штатам,
Муравьев проектировал разделение России на 14 федеративных
«держав» и две области, а в это же время Пестель в своей «Рус¬
ской правде», отвергая мысль о федеративном устройстве, как
«пагубнейший вред и величайшее зло», на том основании, что
«разнородные области отложатся от России, и она скоро поте¬
ряет свое могущество, величие и силу», проектировал введение
олигархической республики, предоставляя в ней «верховно-ис¬
полнительную» власть «державной думе», состоящей из пяти
человек, следуя примеру французской директории, и власть «вер-
ховно-блюстительную» (особый вид власти, заимствованный им
из учения французского писателя Детю де Трасси о Corps
Conservateur) верховному собору, состоящему из 120 «бояр».
Н. Муравьев, устанавливая деление на державы — подобие аме¬
риканских штатов, учреждал верховную думу — американский
сенат, состоящую из представителей держав, и палату народных
представителей — копию американской палаты депутатов; их
права и обязанности, их соединение вместе в «Народное вече» —
американский конгресс, лишение его, подобно последнему, права
пересмотра основных законов, — все это заимствовано из кон¬
ституции Соединенных Штатов. В противоположность Пестелю,
проектировавшему введение всеобщего избирательного права, с
устранением какого бы то ни было намека на сословную или
цензовую систему, на началах полнейшего равенства, Муравьев
вводил высокий избирательный ценз: от лица, избираемого в
Глава III. Учения об основах государственной власти
91
члены верховной думы, им требовалось владение недвижимым
имуществом в 30 тысяч рублей или движимым в 60 тысяч руб¬
лей; он устанавливал значительный ценз и для членов палаты
представителей, но отменил его по указанию Пестеля и Южно¬
го общества. Еще более аристократический оттенок придавал сво¬
ему проекту Батеньков, предполагавший составить верхнюю
палату из наследственных членов, а в нижней — доминирующее
значение предоставить землевладельцам, добавив к ним пред¬
ставителей от городов и университетов, говоря яснее, он вос¬
производил картину английского парламента этого времени,
с наследственной палатой лордов и палатой общин, находив¬
шейся во власти земельных собственников. Но не один Батень¬
ков возлагал большие надежды на аристократию: люди государ¬
ственного опыта, как, например, Мордвинов, а впоследствии и
Сперанский, также видели в крупной поземельной аристокра¬
тии, вероятно, по примеру Англии, защитников конституцион¬
ного строя; Новосильцев, составлявший для России «Уставную
грамоту», тоже высказывал аристократические тенденции.
Взгляды Батенькова не оставались одинокими: так, напри¬
мер, проект республиканской конституции, найденный в бума¬
гах графа Дмитриева-Мамонова46 и принадлежащий, как предпо¬
лагают, перу Новикова, устанавливает две палаты: нижнюю па¬
лату и палату вельмож. В первую избираются представители всех
сословий, в том числе и дворянского в числе 3 тысяч человек, во
второй же 442 места предоставлено «простым» избираемым дво¬
рянам, а 221 — наследственным вельможам, владеющим непри¬
косновенными уделами.
Из этих разнообразных и противоположных взглядов, которые
жили в начале XIX столетия, можно видеть, сколь противоречивы
были все эти планы устроения порядка в России: одни видели
спасение в федеративном устройстве, другие считали это гибе¬
лью, одни предлагали создание наследственных вельмож, которые
так ревностно охраняли конституцию в Англии и противодейство¬
вали королевским планам, другие смотрели с точки зрения фран¬
цузов XVIII века и видели в «аристокрации» один из источников
иностранного законодательства, предлагали в сущности коренную
ломку государственного здания, перестройку вновь тысячелетнего
государства одним почерком пера, без всякого соотношения с про¬
шлой жизнью*. Вместо исправления недостатков в существующем
строе, установления известного правильного порядка в деятельно¬
92
Н. А. ЗАХАРОВ
сти органов и постепенного их усовершенствования все эти проек¬
ты, изложенные людьми образованными и желавшими блага ро¬
дине и развития ее жизни, являясь, в сущности, перефразиров¬
кой западных учений и конституций, составляли предмет акаде¬
мического творчества, объединенного лишь общей идеей: необхо¬
димости для пользы отечества правильного действия государствен¬
ного организма.
Но и среди этого молодого литературного и политического,
увлеченного Западом, течения начинают раздаваться отдельные
протесты, постепенно сливающиеся в одно общее направление.
Таков, например, не говоря уже о Карамзине, один из первых
протестов против увлечения Западом — протест Грибоедова в его
знаменитом «Горе от ума». В этот момент зарождалась школа наци¬
онального индивидуализма, задавшаяся целью, следуя учению
Шеллинга, определить историческое значение русской националь¬
ности, получившая свое имя от Шишкова с его пропагандой «сла¬
вяно-российского стиля» — славянофилов. Первоначально лица,
составившие затем эту школу, совершенно не отмежевывались от
тех, кто скоро стал их идейными противниками. Они вместе рабо¬
тали на литературном поприще, и один из современников, описы¬
вая торжественное собрание литераторов в доме Хомяковых по
поводу решения издавать «Московский вестник», говорит, что на
этом собрании присутствовали, кроме братьев Хомяковых и Пого¬
дина (избранного редактором), Пушкин, Мицкевич, Баратынский,
два брата Веневитиновых47, два брата Киреевских, Шевырев48,
Титов, Мальцев, Ражалин, Раич, Рихтер, Оболенский, Соболев¬
ский49. Толчком, внесшим разлад в молодые московские кружки
30-х годов, было «Философическое письмо» Чаадаева, помещен¬
ное в «Телескопе», где он заявлял, что «мы не имеем ничего ин¬
дивидуального, на что могла бы опереться наша мысль... Не знаю,
в крови у нас что-то отталкивающее, враждебное совершенство- ** Эти планы, как и большинство последующих дальнейших требований,
указывавших на крайнюю необходимость немедленного введения в практи¬
ку принципов, не усвоенных населением, составляли отличительную черту
наших политических движений и революций, не считавшихся с необходи¬
мостью эволюции. Нельзя тут по этому поводу не сопоставить взгляд на
установление органов народного представительства дальневосточных держав:
Японии и Китая. В 1881 году был издан манифест микадо, приглашавший
население подготовиться к открытию парламента в 1890 году. То же самое
говорит и императорский указ 14 августа 1908 года для Китая, устанавливая
срок собрания парламента в 1916 году.
Глава III. Учения об основах государственной власти
93
ванию. После этого скажите, справедливо ли у нас почти общее
предположение, что мы можем усвоить европейское просвеще¬
ние?» Уже давно созревала национальная теория защиты заветов
прошлого, — нужен был только толчок. И вот Киреевский, Хомя¬
ков, поддерживаемые потом К. Аксаковым, Ю. Самариным50 и И.
Аксаковым, выступили с проповедью национальных идеалов и
приступили к выработке основных положений своего учения.
Таким образом, те литературные московские кружки, которые
после крушения идеалистического движения двадцатых годов, дви¬
жимые любовью к родине, желанием ее величия и блага, работа¬
ли дружно и солидарно по мере своих юных сил, — теперь разош¬
лись в разные стороны, и хотя их цели и желания остались одни и
те же, но пути, которыми возможно было бы их достичь, призна¬
вались различными. Установившийся взгляд на образовавшиеся и
поныне существующие два течения таков: одни во всем хотят ко¬
пировать Запад, другие проповедуют восстановление отживших
московских порядков; одни, безусловно, прогрессисты, другие
ретрограды, враги всякого государственного развития. Такой взгляд
слишком односторонен, оба учения в своем чистом виде являются
полной картиной цельного мировоззрения, а не единственно по¬
литическими учениями, и нередко убежденные западники более
реакционны, чем Самарин со своей брошюрой «Революционный
консерватизм» или К. Аксаков, указывавший в поданной чрез гра¬
фа Блудова51 Императору Александру И, вскоре после его вступ¬
ления на престол, записке на необходимость «полной свободы слова
устного, письменного и печатного», а равно о «восстановлении
земских соборов в тех случаях, когда правительство пожелает спро¬
сить мнение страны». Различие их воззрений покоится лишь на
различном понимании путей прогрессивного совершенствования.
В этих двух школах особенно резко отразился весь разлад рус¬
ского мировоззрения. Оба эти направления, взаимно развиваясь и
противореча друг другу, носили в себе, в своих идеях и своем
развитии коренную ошибку: одно стремилось возделывать чуждые
растения на не подготовленной историческим ходом жизни для
них почве, а другое не представляло себе ясно того растения,
которое должно было дать на русской ниве обильную жатву. За¬
падники, увлекаясь внешним блеском европейской культуры, ви¬
дели ее пышные плоды, но весьма небрежно исследовали ту по¬
чву, на которую они собирались ее пересадить; славянофилы рев¬
ностно изучили почву, но весьма смутно отдавали себе отчет о тех
94
Н. А. ЗАХАРОВ
растениях, которые возможно было плодотворно культивировать
на ней. Под влиянием этих идей, все еще взаимно оппозиционных
и плохо ассимилирующихся друг с другом, вся политическая жизнь
XIX века идет нервным темпом. Еще Белинский, Грановский, Герцен
и другие, отколовшиеся в сторону от московских кружков, иска¬
ли исход из грезившегося им мрачного будущего России в сбли¬
жении с западноевропейской цивилизацией. Не менее славянофи¬
лов они любили Россию, не менее их желали ее славы, не менее
их работали для ее пользы: они одинаково понимали современную
русскую действительность, одинаково были ею недовольны и ис¬
кали выхода из этого положения.
Но и у тех, кого принято называть западниками, мы встретим
мысли чисто славянофильского характера, указывающие, что и
среди увлечения Западом появлялись поиски самобытных идей, и
что они, в свою очередь, признавали в русской жизни наличие
известных особенностей, ничем незаменимых. Так, например, мы
видим это из одного письма Белинского (смотри сочинение А. Н.
Цыпина «Белинский, его жизнь и переписка». I, 177-185), из его
статей о Бородинском сражении. «Для России, — писал он в этом
письме, — назначена совсем другая судьба, нежели для Франции,
где политическое направление и науки, и искусства, и характер
жителей имеют свой смысл, свою законность и свою хорошую
сторону. Совсем другое назначение России. Если хочешь понять ее
назначение, прочти историю Петра Великого, — она объясняет
тебе все... Петр есть явное доказательство, что Россия из себя
разовьет свою гражданственность и свою свободу, но получит то и
другое от своих царей, так как уже много получила от них и того
и другого». В другом месте, он пишет: «Ход нашей истории обрат¬
ный в отношении к европейской: в Европе точкою отправления
жизни всегда была борьба и победа низших ступеней государ¬
ственной жизни над высшими: феодализм боролся с королевской
властью и, побежденный ею, явился аристократией; среднее со¬
словие боролось и с феодализмом, и с аристократией; у нас со¬
всем наоборот... В царе наша свобода, потому что от него вся наша
цивилизация, наше просвещение, так же, как от него наша жизнь...
Пора привести в ясное, гордое и свободное сознание то, что в
продолжение многих веков было непосредственным чувством и
непосредственным историческим явлением; пора сознать, что мы
имеем разумное право быть гордыми нашею любовью к царю,
нашею безграничною преданностью его священной воле, как гор¬
Глава III. Учения об основах государственной власти
95
ды англичане своими государственными постановлениями, свои¬
ми гражданскими правами, как горды Северо-Американские шта¬
ты своею свободою».
В постепенном развитии нашего западничества, тесно стоящего
в связи с общим развитием мировых идей, необходимо отметить
два направления: гуманитарное и реалистическое. Первое высказа¬
лось в рационализме, в известном религиозном скептицизме — и,
как следствие этого, в политическом либерализме. Это было пер¬
вое, так сказать, облечение в жизненную форму влияния новей¬
ших западных идей. Круг лиц, среди которых это направление
возникло и получило распространение до отмены крепостного права,
был невелик. Равным образом, второе направление в связи с пер¬
вым охватило более широкие слои общества после реформы 1861
года. Главным источником интереса явился здесь, конечно, соци¬
ально-экономический вопрос, который, несомненно, стал весьма
важен и существенен с переходом к системе денежного хозяйства,
исчезновением дарового труда и выступлением России на мировом
торговом рынке, Оба эти направления волнуют точно так же умы
и на Западе. Затронутые вопросы настолько широки, общечело¬
вечны и неизбежны при современном мировом строе, что занима¬
ющиеся ими не могут обойтись без основательного ознакомления
с мыслями ученых и политиков-практиков всех наций. Знаком¬
ство с произведениями этих лиц, потрудившихся в том или ином
отношении на пользу мировой культуры, невольно возбуждало и
в наших западниках желание принести посильную пользу отече¬
ству, отменить те порядки, которые, по их взглядам, казались
неправильными, уничтожить все существующие недостатки и на¬
править Россию на тот путь европейского просвещения и цивили¬
зации, который сам по себе явился плодом исключительно внут¬
реннего самостоятельного исторического развития идей и жизни
западноевропейских государств. Если западники смотрели на уч¬
реждения и явления западноевропейской жизни, как на общече¬
ловеческие, которые неизбежно должны стать достоянием всего
мира, а поэтому для блага народов необходимо скорейшее воспри¬
ятие этих начал и их усовершенствование, то славянофилы счита¬
ли их местными, самобытными созданиями, пригодными лищь
для тех государств, где они возникли, а поэтому отнеслись крити¬
чески к необходимости этого заимствования.
Если западники все свое внимание обращали на улучшение
внешних и материальных условий, то старые славянофилы смот¬
96
Н. А. ЗАХАРОВ
рели в область духовную. В то время как ученые юристы пропове¬
довали элемент принуждения, славянофилы говорили о нравствен¬
ном воздействии; когда первые находили, что право есть защи¬
щенный интерес индивидуума против всех, то вторые заявляли,
что такое взаимное недоверие не может служить основанием жиз¬
ни независимой общины, — необходимо нравственное самосозна¬
ние взаимных прав и обязанностей, освещенное великим учением
христианства. Основной чертой славянофильского учения, в пер¬
воначальном его виде, является отрицание необходимости всяких
юридических норм, охраняющих отдельные интересы. Конструи¬
ровать их учение о государстве во всей полноте было бы весьма
затруднительно, так как их теория — теория юридически бесфор¬
менного государства, построенного на нравственных началах. То,
что вообще называется государством, по их мнению, есть вне¬
шняя, грубая, материальная сила. Наш же народ по своим стрем¬
лениям есть истинный носитель нравственной истины, и если ему
и навязано государство, то это потому, что мы окружены враж¬
дебными странами и что в нашей стране могут появиться лихие
люди, с которыми необходимо бороться. Вообще, все славяно¬
фильское племя, а великорусское в частности, с его общиной,
построенной на братских началах единения, является носителем
того идеала честной, мирной и трудовой жизни, к которой долж¬
но стремиться все человечество. Отводя государству второстепен¬
ную роль и подчиняя его влиянию народных начал, старые славя¬
нофилы не дали нам подробного их изложения и разбора. Однако
в их учении коренится тот зародыш национального сознания, ко¬
торое, не переставая жить поныне, должно явиться, наконец, ос¬
нованием последовательного, прогрессивного развития нашего го¬
сударственного строя, с большими, конечно, соответствиями тре¬
бованиям реальной жизни и уступками идеям, созданным общи¬
ми условиями современного мирового прогресса, нежели это до¬
пускали славянофилы. «Народных начал, — говорит по их адресу
Градовский52, — нельзя взять с разбегу и на ура. Германия додума¬
лась до своих национальных начал, пройдя всю школу схоластики
и возрождения, проделав реформацию, выдержав тридцатилет¬
нюю войну, вынесши всю тяжелую умственную работу XVIII века,
после своего “бефрейюнгскрига” пройдя школу Шеллингов, Геге¬
лей да всевозможные общественные и политические опыты. А тут
вдруг, без труда и образования, можно сказать, спросонья, обре¬
сти себе духовную самостоятельность, да еще возвестить миру та¬
Глава III. Учения об основах государственной власти
97
кие начала, во имя которых должна пасть Европа и уничтожиться
всякое ее влияние у нас».
Не входя в разбор или критику учения старых славянофилов,
нельзя не сказать, что оно не могло иметь в полной мере реально¬
го применения в силу того, что они строили свое учение на общем
неясном искании истины. Они писали, что чувствовала их широ¬
кая по природе и глубоко заглядывающая в сущность вещей рус¬
ская душа, но в своих теориях они зашли несколько далеко, увле¬
каясь общеславянской идеей и идеализацией класса, не тронутого
фальшью цивилизации, — крестьянства. И вот среди славянофи¬
лов появилось особое течение — «почвенников», вместо ортодок¬
сальных взглядов старых славянофилов, вымерших со смертью в
1886 году И. Аксакова, появилась тенденция выдвинуть на первый
план конкретную национальность. Вместо прежней доктрины, ис¬
кавшей всемирной исторической роли русского народа, А. Григо¬
рьев53, Страхов54, до некоторой степени Н. Данилевский, стояв¬
ший на рубеже между этими двумя течениями, и К. Леонтьев
выступили с ультранационалистическою проповедью, восхваляя
великорусское и отдавая ему предпочтение пред славянским, не
строя широких всемирных программ и не интересуясь планами
возрождения и обновления человечества.
Подробный разбор всех этих воззрений увлек бы нас слишком
в сторону от общего предмета нашего изложения, но, с другой
стороны, было бы желательным для цельности и полноты карти¬
ны настоящего очерка познакомиться хоть с некоторыми основ¬
ными воззрениями наших националистов и мыслителей различ¬
ных оттенков. Поэтому мы постараемся изложить некоторые рель¬
ефные черты этих учений и господствующих представлений о на¬
циональных особенностях русского народа и нашего строя, обыч¬
но игнорируемых при изучении истории права, о его особенных
задачах и целях, как это проповедуется теми нашими мыслителя¬
ми, которые указывали и будили в русском народе творческое
сознание на основах своей самобытной жизни, принципы которой
принимаются многими из них с некоторыми изменениями, а под¬
час и совершенно противоположно.
Что же касается господствующих западных политических уче¬
ний, то мы не войдем в изложение их, так как они все объедине¬
ны в сочинениях по истории философии права и составляют пред¬
мет введения к курсу государственной науки; но вместе с тем мы
считаем необходимым, наряду с русскими общественными учени-
98
Н. А. ЗАХАРОВ
ями, изложить и те определения основ нашего государственного
строя, которые давались нашими исследованиями государственно¬
го права до реформ 1905-1906 годов. Что же касается тех взглядов
на сушность указанных реформ и их принципов, которые вместе с
этими событиями возникли, то мы будем их приводить и ссы¬
латься на них при рассмотрении значения этих реформ и основ
созданного ими строя. Одно лишь можно сказать по отношению к
ним, что одни они рассматривают, по большей части, существую¬
щий строй не de lege lata, a de lege ferenda, исходя из общих прин¬
ципов конституционного учения и стараясь подчеркнуть несовер¬
шенство русской конституции; впрочем, в некоторых случаях
имеются и попытки установить известное соотношение между
существующими нормами и общими принципами государствен¬
ного учения. Но, во всяком случае, юридическое учение о совре¬
менной русской государственной власти еще не вылилось пока в
определенную форму, а лишь ощупью разбирается в отдельных
вопросах.
Из указанных нами наших мыслителей, которые рассматрива¬
ли наше государство с социологической точки зрения, мы ознако¬
мимся со взглядами И. С. Аксакова, Ф. Достоевского, В. Соловье¬
ва, графа Л. Толстого, А. Хомякова, М. Каткова, К. Леонтьева.
И. С. Аксаков. Наиболее подробное изложение взглядов на ори¬
гинальность русских основ власти и на сущность нашего строя мы
можем найти у Ивана Сергеевича Аксакова. Мы не имеем ни одно¬
го капитального сочинения на тему о государственном строении
России. Его взгляды и мысли помещены в целом ряде отдельных
статей. Постараемся же соединить высказанные там им отдельные
положения, чтобы его же словами представить его взгляды на
сущность русской жизни. Как один из самых выдающихся славя¬
нофилов, он, конечно, был глубоким, искренним противником
«всего наносного в нашей истории, в нашей жизни, что исковер¬
кало нас и сделало нас прислужниками чужих идей, стыдящихся
самих себя, но неудачных во всех имитациях». «Отчего, по-види¬
мому, ты так безобразна, наша святая, великая Русь? Отчего все,
что ни посеешь в тебе доброго, всходит негодной травой, выраста¬
ет бурьяном да репейником... Тебя ли не наряжали, не румянили,
не белили? За тобой ли не было уходу и призору? Тысяча при¬
служников холят тебя и денно и нощно, выписаны из-за моря
дорогие учителя; есть у тебя и немцы дядьки, и французы гувер¬
Глава III. Учения об основах государственной власти
99
неры, — а все-таки не впрок идет тебе ученье, и смотришь ты
неряхой, грязным неучем, весь в заплатах и пятнах и, как дурень
в сказке, ни шагу ступить, ни слова молвить кстати не умеешь...
Оттого я так безобразна, отвечает святая Русь, что набелили вы,
нарумянили мою красу самородную, что связали вы могучие пле¬
чи во немецкий тесный кафтан. И связали и стиснули, да и нуди¬
те: ходить по полю — да не по паханому, работать сохой не прила¬
женной, похмелиться во чужом пиру, жить чужим умом, чужим
обычаем, чужой верой, чужой совестью».
Как вполне русский человек, И. С. Аксаков не мог любить
Петербурга с его неискренностью, с его фальшью, с его извра¬
щением русской жизни на западный манер, позой на псевдолибе¬
рализм. Его сердце тянуло в глубь Руси, туда, где бились сочув¬
ствовавшие ему патриотические сердца; «В Москву, в Москву! —
писал он в «Руси» в 1881 году, — пора домой, пора покончить с
петербургским периодом русской истории, со всеми кровавыми
преданиями переворотов, измен, крамол XVIII и XIX веков»*. Как
в русском общественном движении правые взгляды сходятся с
левыми и центром на осуждении русского бюрократизма, так еще
и Аксаков видел в нем ненормальный строй жизни, созданный
петербургским периодом нашей истории. Его непосредственную,
открытую натуру, искавшую истины, живого дела и справедливо¬
сти, не привлекала к себе механическая работа канцелярий. Он
бросил свою начинающуюся карьеру и осудил потом эту службу в
своих статьях, показав на деле свое критическое отношение к
безжизненной системе бюрократической работы, создателя кото¬
рой — Петербург — он нещадно разносил. «Петербург есть отец,
верховный жрец и слуга бюрократизма — то есть формального,
безжизненного, отвлеченного, бумажно-чиновничьего механичес¬
кого управления русским народом... оно искажает, оно кривит и
вне и внутри образ и дух управляемого государства. Петербург,
творец и пестун казенщины — он же породил и другое зло, колос¬
сальное, представляющееся у нас на степени истинно историчес¬
кого явления, — это пошлость. Пошло все, что не искренно, ус¬
ловно, легковесно, скользит поверх жизни... Что может быть по¬
шлее безличного человека? Что, кроме пошлости, может дать в
своем высшем развитии обезличенная народность?» Так горячо
бичуя принципы петербургского периода истории, он в 1881 году
* Аксаков И. С Собрание сочинений. Т. V. С. 17.
100
Н. А. ЗАХАРОВ
писал: «Пора, наконец, сознать, что у правительства нет, кроме
чиновничества, в котором оно изверилось и которое само в себя
не верит, никакого другого орудия, кроме земства» (Т. V. С. 84);
«вот почему только на земскую Русь может опереться русская
политическая Верховная власть, и в этом союзе земли и государ¬
ства следует искать спасения от всех бед, волнующих Россию, и
правильное самобытное развитие, забытое с тех пор, как Петр I,
прорубив окно в Европу, стал смотреть туда, повернувшись спи¬
ной к России» (Т. V. С. 78).
Вместе с тем, затрагивая вообще вопрос о государстве, Акса¬
ков подходил к нему с точки зрения отношения его к обществу.
Он восставал против установившейся теории права как некоего
элемента принуждения, стоящего вне жизни общества, он стре¬
мился показать, что все понятие регулирующих жизнь норм долж¬
но исходить от общего духа народа, что все эти нормы должны
жить и меняться согласно с развитием народа, его духовных по¬
требностей, а не оставаться неизменяемыми принципами, по ко¬
торым необходимо строить жизнь. Осуждая и науку, дающую та¬
кое учение, и сторонников ее, он не хотел отрицать государства,
он хотел показать, что не отвлеченные принципы должны норми¬
ровать жизнь государства, а историческое развитие жизни госу¬
дарства и выработавшийся вместе с этим дух должны служить
основанием к созданию норм, сохраняющих свою силу вместе со
своей жизнеспособностью и соответствием национальным заветам.
«Наука, или та совершенная и замкнутая со всех сторон отшлифо¬
ванная и отделанная теория, возвещает нам, что в мире нет ниче¬
го, кроме мертвого государственного механизма, что все соверша¬
ется и должно совершаться от власти и посредством власти, в
какой бы форме она ни проявилась, лишь бы носила она на себе
печать внешней законности, — что, наконец, сама жизнь, следо¬
вательно, и жизнь духа, есть одно из отправлений или функций
государственного организма. С точки зрения такой несчастной док¬
трины, нет места, вне порядка государственности, никакому сво¬
бодному творчеству народного духа. Начало внешнее, начало при¬
нудительное (в монархической ли или республиканской форме),
начало правды формальной и условной ставится выше начала внут¬
ренней свободы, правды и совести. Проповедники смешивают внеш¬
нее с внутренним, форму с содержанием, норму с живой само¬
стоятельною силой, кору с сердцевиной... Государство, конечно,
необходимо, но не следует верить в него, как единственную цель
Глава III. Учения об основах государственной власти
101
и полнейшую норму человечества. Общественный и личный идеал
человечества стоит выше всякого совершеннейшего государства,
точно так, как совесть и внутренняя правда стоит выше закона и
правды внешней... Для юриста важно свободное отношение жизни
к закону, его исполнимость или неисполнимость, его соответ¬
ствие или несоответствие современному уровню общественной
нравственности, его содержание, а не сигнатура. Закон не есть
непреложная истина, не есть какое-то непогрешимое изречение
оракула, не подверженное изменениям: он имеет значение ограни¬
ченное и временное, и бессмыслен закон, носящий в себе притя¬
зания уловить в свои тесные рамки свободную силу постоянно
творяшей и разрушающей жизни! Самое "право" не есть нечто
самое для себя и по себе существующее; неспособное выразить
полноты жизни и правды, оно должно ведать свои пределы и
находиться, так сказать, в подчиненном отношении к жизни и к
идее высшей нравственной справедливости» (Т. II. С. 18 и 19).
Сопоставляя, таким образом, доктрину и органическую жизнь,
И. С. Аксаков еще в 1861 году, в этот исторический год, предосте¬
регал новые, молодые силы от увлечения чужими теориями. «Толь¬
ко, освободясь от всякого духовного и умственного рабства пред
последним словом науки вообще и западной науки в особенности,
только признав за русской народностью право на самостоятель¬
ную духовную и умственную деятельность, только проповедью
духовной свободы, живого знания и любвеобильной мысли будут
они в состоянии направить к плодотворной работе молодые рус¬
ские силы» (Т. II. С. 21).
Видя в государстве выражение отвлеченной мысли, он ищет
жизни внутри государства — в обществе, в народе, в которых идет
органическое развитие процесса творчества и которые хранят в
себе заветы прошлого и принципы культурного развития. Но прежде
чем войти в обсуждение этого вопроса, Аксаков задается таким,
вполне естественным, вопросом: «Что такое общество и какое его
значение у нас в России между землей и государством?», а затем и
отвечает на этот вопрос: «Общество, по нашему мнению, есть та
среда, в которой совершается сознательная, умственная деятель¬
ность известного народа, которая создается всеми духовными си¬
лами народными, разрабатывающими народное самосознание. Дру¬
гими словами, общество есть народ во втором моменте, на второй
ступени своего развития, народ самосознающий». Вместе с тем мы
не можем не привести его определения понятия народа. Народ,
102
Н. А .ЗАХАРОВ
как население известной страны, представляющее цельность нрав¬
ственную и физическую, «хранит в себе развитие своей духовной
особенности, своего типа. Но этот тип, эта особенность являются
в нем на степени н с характером силы стихийной, — разумеется,
не в физическом, а в духовном смысле, силы духовной, но еще
не покоренной личному сознанию, нс ставшей предметом созна¬
ния» .. В этой-ю массе и совершается бессознательное творчество
народного разума и воли... Само народное творчество принадле¬
жит всему народу, развивающемуся по своим внутренним основ¬
ным законам, а не отдельным лицам; так всему же народу при¬
надлежит пока и сознание этого творчества. Отдельные лица уже
особым, новым действием пересознания постигают мысль, выра¬
батываемую народным творчеством. Это постижение народной мысли
личным сознанием есть уже новая ступень в жизни народной —
народное самосознание. Это самосознание совершается в обществе,
которое, по существу, является тем же народом, но в высшем
своем человеческом значении, не пребывающим только в извест¬
ных началах своей народности, но сознающим их, сознательно
развивающимся и совершающим свой земной исторический под¬
виг» (Т. И. С. 37).
При таких своих взглядах на государство и общество Аксаков
противополагает их друг другу, причем все свои симпатии остав¬
ляет на стороне второго. Государство, по его определению, есть
начало внешней деятельности; общество — внутренней, нравствен¬
ной, умеряющей деятельность внешнюю, полагающей ей нрав¬
ственные пределы. При отсутствии общества, при бездействии его
государственное начало, захватывая все шире и шире круг своей
деятельности внутри государства, может, наконец, как кора серд¬
цевину, сдавить и почти заглушить жизнь народа, находящегося
на степени непосредственного бытия. И вот в этом случае только
сознание народных начал, только общество, служащее истинным
выражением народности, являющее высшую сознательную дея¬
тельность народного духа, может спасти народ и остановить расту¬
щее внутрь государство. Восставая против чрезмерного порабоще¬
ния всех отраслей жизни государством, роль которого в России,
по его взгляду, разрослась чрезмерно, он находит, что государство
и государственное начало должны быть отвлечены от жизни наро¬
да и общества на поверхность и оставаться в тех скромных преде¬
лах. какие полагает им духовная и нравственная силы, выражени¬
ем чего должно служить свободное печатное слово. Разграничивая
Глава III. Учения об основах государственной власти
ЮЗ
общество от государства, он и деятельности правительственной
противополагает деятельность общественную, которая на русском
языке обозначается словами земля, земство, земщина, предполагая в
единении этих двух начал правильное развитие русской жизни. В
своей проповеди широкого развития земского самоуправления он,
наравне с другими славянофилами, был сторонником органа, за¬
вершающего идею выражения голоса земли, — земского собора,
который, по его определению (Т. V. С. 90), есть свободный акт
самодержавной власти, ее прерогатива. Причем, собираясь на зем¬
ский собор, идущие туда лица вступают в него с тем, чтобы «ут¬
вердить государственную меру на всеобщем сознании и согласии,
на всеземской готовности нести за нее сообща с царем и нрав¬
ственную ответственность». Из этих слов мы можем уловить, что,
по мысли Аксакова, понятие самодержавной — как русской Вер¬
ховной — власти заключалось именно в психологической гармо¬
нии царских решений с народными желаниями, основанными на
нравственных началах.
Как мы уже видели, мы не найдем у И. С. Аксакова юридичес¬
кого учения о государстве в том смысле, как это трактуется с
профессорских кафедр; он говорит об этом со своей точки зре¬
ния — бытовой и моральной, он говорил, как думал и понимал,
он говорил от той земли, за которую так ратовал.
Вот почему и в своих словах о русской Верховной власти он
основывает ее не на учениях теоретиков, а на народном сознании
ее исторических бытовых начал, на внутреннем признании наро¬
дом царя — самодержцем. «Правда нашего самодержавия основана
не на недоразумениях, и не во тьме коренится, а на отчетливом и
свободном убеждении всего народа в современной необходимости
именно этой, а не другой формы правления, и в преимуществе
этой формы пред всеми другими для его дальнейшего преуспева¬
ния и развития, как гражданского общества и политического орга¬
низма» (Т. V. С. 15).
Эта форма, по его мнению, только и подходит русскому наро¬
ду, видящему в царе не отвлеченный принцип, а человека «с
живой человеческой душой, с русским сердцем и с христианской
совестью»... «Скажем, что, по мнению русского народа, как мы
его понимаем, лучше видеть власть, без которой обойтись граж¬
данскому обществу по его немощи невозможно, наделенною чело¬
веческой душой и сердцем, облеченною в святейшее звание “че¬
ловека”, нежели обратить ее в какой-нибудь бездушный механи¬
104
Н. А. ЗАХАРОВ
ческий снаряд, вроде, например, парламентского большинства»
(Т. V. С. 13).
Определяя нашу государственную власть с бытовой стороны,
как продукт народного сознания, он видел русский политический
идеал в связи самоуправляющейся местно земли с самодержавным
царем. Мы не встретим у И. С. Аксакова анализа Верховной власти,
но зато мы находим здесь весьма интересное социальное учение о
машем строе, отрицание государства как некоего абстрактного на¬
чала, вне народа стоящего, и подчинение его духу народности,
духу исторического развития страны.
Аксаков — сторонник возвращения к старине, к принципам
земского управления страной в единении царя с народом, разру¬
шенном западными течениями в русской истории XVIII и XIX
веков, — вовсе не был каким бы то ни было защитником проти¬
водействия развитию страны, он требовал лишь этого в согласии
с основными законами, конституцией национальных историчес¬
ких заветов. Он отрицает учение о консерватизме и прогрессе в той
их государственной форме, в которых мы их привыкли понимать,
отрицает их взаимное противоречие. Консервативно, по его пред¬
ставлению, то, что народно, то есть то, что не противоречит ос¬
новным началам народности, а вместе с тем то, что в этом смысле
народно, то и прогрессивно, так как развитие, связанное с иска¬
жением общественной жизни, есть болезненное уродство и не спо¬
собно к нормальному росту. «В нашей старине, по его словам,
вместе с отпором новизнам, чуждым русскому народному духу,
таятся и действительные условия истинного прогресса — живого,
плодотворного развития земских основ нашего государственного
строя, под сенью могущественной, вполне своей народу и всей
земле, вполне национальной по духу и стремлениям Верховной
державной власти» (Т. V. С. 97).
Ф. М. Достоевский. Почти все наши публицисты XIX века трак¬
туют о народе, задаваясь целью систематизировать его оригиналь¬
ные мировоззрения. Равным образом, и на практике эти стремле¬
ния народопознания выражались в «хождении в народ», в пропо¬
веди ему различных социальных и научных доктрин, в восприя¬
тии которых видели народное спасение, но, как известно, вся эта
миссионерская деятельность не дала никаких результатов: обе сто¬
роны друг друга не поняли, и многомиллионная масса по-прежне¬
му осталась в своей замкнутой среде при своих взглядах. Народ и
Глава III. Учения об основах государственной власти
105
та часть общества, которая носит наименование интеллигенции,
не слились и остались один против другого.
Во всех своих сочинениях и статьях наши публицисты говорят
о народе как-то бережно, с нежной заботливостью, а подчас и со
снисходительным сожалением. Мы менее всего можем надеяться
встретить тут юридические построения или даже учения о сувере¬
нитете идеализируемого народа: мы прочтем тут лишь об обязан¬
ности власти заботиться о народе. Власть и народ представляются
по этим взглядам выросшими на различных основаниях. Было бы
излишним входить во все детали таких воззрений наших мыслите¬
лей, но нельзя не обратиться к тем из них, которые, понимая,
какую важную роль в нашей исторической жизни играла психоло¬
гия народа, смотрели на события жизни с психологической точки
зрения. В этом отношении мы не можем не остановиться на взгля¬
дах Достоевского и Владимира Соловьева, глубоко знавших рус¬
скую душу: один душу мыслящую, другой — душу чувственную.
Если у иных великих русских писателей, как, например, у
Тургенева мы можем познакомиться с картиной нашей действи¬
тельности, с внешними проявлениями русской души как в ее ин¬
дивидуальных, так и социальных стремлениях, то у Достоевского
мы найдем все движения этой души, всю психологию как инди¬
вида, так и целого общества. Владимир Соловьев о Достоевском и
его сочинениях сказал, что общественное значение его романов
велико*, в них предсказаны важные общественные явления, кото¬
рые не замедлили обнаружиться; вместе с тем эти явления осуж¬
дены во имя высшей религиозной истины и указан лучший исход
для общественного движения в принятии этой самой истины.
Относясь весьма скептически к Западу, к его блеску и благо¬
состоянию, он считал своего рода преступлением следовать запад¬
ным идеалам, которые так не прочны**.
«В Европе, где накоплено столько богатства, все гражданское
основание всех европейских наций — все подкопано и, может
быть, завтра же рухнет бесследно на веки веков», тогда как рус¬
ский народ «при всей его экономической нищете» проявляет в
себе «великую силу любящего и всеединяющего духа», который
всегда спасал Россию в тяжелые моменты ее исторической жизни.
Признавая нравственное превосходство России перед Европой, он
• Соловьев В. С. Сочинения. Т. III. С. 180.
'• Достоевский Ф. М. Дневник писателя. Август. 1880.
106
Н. А. ЗАХАРОВ
верует, что она нс сегодня-завтра придет искать у нас спасения от
себя самой. И между тем вся наша интеллигенция не видит всю
высоту русского народа и не знает его, она живет лишь для дру¬
гих, для чужих и способна лишь, продавая крепостных крестьян,
ехать в Париж, издавать социальные журналы или, подобно Руди¬
ну, умирать за границей на баррикадах*.
Гоняясь за Европой, мы в угоду ей «презирали свою нацио¬
нальность», стыдились своего собственного я. Надо прогнать ла¬
кейскую боязнь, что нас назовут в Европе азиатскими варварами
и скажут про пас, что мы азиаты еще более, чем европейцы**.
И эта боязнь преследует нас уже почти два века. «А между
тем, — говорит он в заметке о взятии Геок-Тепе, — Азия, может
быть, и впрямь наш исход в будущем». Признавая неизмеримую
нравственную силу за русским народом, он простирается ниц пред
идеей русского царя, «как высшего носителя идеала великого на¬
ционального духа, воплощения народа, всей его идеи, надежд и
верований его». Россия народна, и в каждый значительный момент
нашей исторической жизни дело всегда решалось народным духом
и взглядом, царями народа в высшем единении с ним. Устанавли¬
вая этот взгляд, он снова бросает упрек нашей интеллигенции,
этой «международной обшмыге», презирающей свой народ: «Это
чрезвычайно важное историческое обстоятельство обыкновенно у
нас пропускается почти без внимания нашей интеллигенцией и
вспоминается всегда как-то вдруг, когда грянет исторический
срок»***.
«Если хотите, — говорит он в другом месте, — у нас в России
и нет никакой другой силы, зиждущей, сохраняющей и ведущей
нас, как эта органическая, живая связь народа с царем своим, и
из нею у нас все и исходит»****. «Отношение это русского народа
к своему царю есть самый особливый пункт, отличающий наш
народ от всех других народов Европы и всего мира». «Наши умни¬
ки, — восклицает он, — не понимают, что история наша не мо¬
жет быть похожей на историю других европейских народов, и -что
все у нас переделается в Европу без всякой особливости. Свобода
наша, после периода лжеевропеизма, утвердится не письменным
* Достоевский Ф. М. Дневник писателя. Январь. 1877.
** Там же Январь 1881.
— Там же. Март 1877.
’*’* Там же Январь. 1881.
Глава Ш.Учения об основах государственной власти
107
листом, а созиждется лишь на детской любви народа к царю, как
к отцу. Вот тут-ю и заключается идея глубокая и оригинальней¬
шая. тут-то организм живой и могучий, организм народа, слиян-
ного со своим царем воедино. Идея же эта есть сила». Речь Досто¬
евского 8 июня 1880 года на Пушкинских торжествах была по
горячности и искренности своего чувства наилучшим выражением
его стремления к идеалу родной земли. В это же самое время он
издает свой роман «Братья Карамазовы», где он рисует Россию.
Старик — отец, полудикая, исковерканная европейским влияни¬
ем провинция — Иван, олицетворяющий Европу и ненавидящий
современную Россию — Димитрий, над которыми возвышается
Алексей — будущая великая святая Русь. Владимир Соловьев оп¬
ределил основную мысль Достоевского: «Россия должна сказать
новое слово — это есть слово примирения для Востока и Запада в
союзе вечной истины Божьей и свободы человеческой. Вот высшая
задача и обязанность России, и таков общественный идеал Досто¬
евского».
В. С. Соловьев. Мы были бы неправы, не упомянув вслед за
Достоевским ни слова о нашем знаменитом философе Владимире
Соловьеве. Преданный идее нравственно-религиозной, он, каза¬
лось бы, должен быть чужд всяких политических вопросов, но в
действительности он был такой любящий сын своей родины, ве¬
рящий в «святую Русь», что он не мог не оценивать ее мировой
роли, не указывать на ее оригинальное положение. Чистота сердца
и души, живое стремление к идеалу — все это делало Владимира
Соловьева щепетильным по отношению к вопросам политики. В
его устах всякая политика, связанная с угнетением, человеконе¬
навистничеством, имела осуждение; недаром же он осуждал поли¬
тику того, кто считался гениальным умом и государственным му¬
жем недавнего времени — Бисмарка. Выйдя из учения славянофи¬
лов, на страницах органа которых — «Руси» появились его первые
произведения, и всецело разделяя идейные и нравственные стрем¬
ления первых славянофилов, видоизменившихся затем новым на¬
правлением, он стал критиком последних. И как бы с точки зре¬
ния старого славянофила он осудил все новое направление этого
учения, которое, выйдя из неопределенных политических идеалов
старых славянофилов, постепенно сблизилось с новыми консер¬
вативными учениями. Владимир Соловьев, подобно, например,
А. Хомякову, в основание политических взглядов ставил идею
108
Н. А. ЗАХАРОВ
религиозную, которой, по его мнению, должна руководствовать¬
ся вся общественная жизнь. Россия, по его словам, «имеет в мире
религиозную задачу»*, и исполнение этой задачи он видит в тес¬
ном союзе России с Западом. П. Милюков55 изъясняет** основную
идею Владимира Соловьева в смысле установления всемирной мо¬
нархии путем облечения всемирной Церкви политической влас¬
тью, необходимой для спасения и возрождения Европы и всего
мира, что является возможным с помощью союза между русским
царем и римским первосвященником. Идея сближения Запада и
Востока, слияние этих двух различных культур была ему особенно
приятна, и осуществление ее он видел в России. «Недаром тогда,—
говорит он по поводу Пушкинской речи Достоевского, — почув¬
ствовалось, что упразднен спор между славянофильством и запад¬
ничеством, а упразднение этого спора значит упразднение в идее
самого многовекового исторического раздора между Востоком и
Западом: это значит — найти для России новое нравственное по¬
ложение, избавить ее от необходимости продолжать противохрис-
тианскую борьбу между Востоком и Западом и возложить на нее
великую обязанность нравственно послужить и Востоку и Западу,
примиряя в себе обоих»***. «Россия должна сказать новое слово —
это есть слово примирения для Востока и Запада в союзе вечной
истины Божьей и свободы человеческой»****.
Говоря о слиянии с Западом, он видел в этом объединении
человечества, двух его разномыслящих половин, сторону духов¬
ную: «действительное и внутреннее примирение с Западом состо¬
ит не в рабском подчинении западной форме, а в свободном со¬
глашении с тем духовным началом, на котором зиждется жизнь
западного мира*****.
В этих своих взглядах он не осуждал Запад, он не восставал
против реформ Петра I, но из общего положения о примирении
начал Запада и Востока в России, о духовном возрождении, иду¬
щем из России для всего мира, явствует, что в глазах Владимира
Соловьева Россия являлась неким особым государством, народ
которого облечен особым высшим чувством нравственности. Вот
• Соловьев В. С. Собрание сочинений. Т. V. С. 30.
** Милюков П. Из истории русской интеллигенции.
••• Соловьев В. С Собрание сочинений. Т. III. С. 197. Три речи в память
Достоевского
•••• Там же. С. 200.
*•••• Соловьев В. С Собрание сочинений. Т. V. С 18.
Глава III. Учения об основах государственной власти
109
почему он не видит в русском народе того чувства эгоизма, зави¬
сти, властолюбия, которые существуют на Западе. «Не от нацио¬
нальности, — пишет он, — отрекались наши предки, а от похоти
властвования...»* То же отречение от властолюбивой похоти, от
принципа «народного верховенства» (le souverainetd du peuple) про¬
являлось и после варягов несколько раз в русской истории, а в
1613 году, когда государство разбилось вдребезги, народ восстано¬
вил его снова, ходил по самодержавного царя за Волгу, несколь¬
ко лет упрочивал его власть авторитетом и надзором своих земских
соборов, а потом с полным доверием, не заручившись никакими
гарантиями, «пошел в отставку», по выражению Хомякова, «воз¬
вратился к своей земской жизни». Видя в таком особом свете мо¬
ральную фигуру русского народа, он такой же моральный оттенок
придает и понятию русского царя, и это он высказал в своей
лекции 13 марта 1881 года**. «Несомненно, для народа царь не есть
представитель внешнего закона. Да, народ видит в нем носителя и
выразителя всей своей жизни, личное средоточение всего своего
существа. Царь не есть распорядитель грубой физической силы для
осуществления внешнего закона. Но если царь действительно есть
личное выражение всего народного существа, и прежде всего, ко¬
нечно, существа духовного, то он должен стать твердо на идеаль¬
ных началах народной жизни. То, что народ считает верховной
нормой жизни и действительности, то и царь должен ставить вер¬
ховным началом жизни». Из всех приведенных выше определений
Владимира Соловьева невозможно, конечно, составить цельной
системы политического строя, но из всего сказанного мы видим,
что такой философ и моралист, как Владимир Соловьев, видел в
России и ее царе известное оригинальное национально-самобыт¬
ное понятие, заключающееся в известном нравственном объеди¬
нении народных и правительственных начал.
Граф Л. Н. Толстой. Точно также и у другого нашего мыслите¬
ля, у Л. Н. Толстого, мы наталкиваемся на взгляды, напоминаю¬
щие славянофилов и до некоторой степени В. Соловьева. Убежден¬
ный враг государственности, каких бы то ни было форм государ¬
ственной жизни, социализма, революционных переворотов, ка¬
питалистического строя жизни, современной цивилизации, осно-
• Соловьев В. С. Собрание сочинений. Т. V. С. 44.
•• Соловьев В. С. Собрание сочинений. Т. III. С. 383-387 и журнал «Былое».
Март 1906. С. 52.
по
Н. Л. ЗАХАРОВ
ванном на капитале, он проповедует отречение от всех основ со¬
временной жизни, от всякого патриотизма, который он считает
«чувством неестественным, неразумным, вредным, причиняюшим
большую долю тех бедствий, от которых страдает человечество»,
от всякой, подобно В. Соловьеву, национальности. Считая, как и
старые славянофилы, государство за явление зла, он пишет, что
«русский народ всегда смотрел на власть не как на благо, к кото¬
рому свойственно стремиться каждому человеку, как смотрит на
власть большинство европейских народов и как, к сожалению,
смотрят уже некоторые испорченные люди русского народа, но
смотрел всегда на власть как на зло, от которого человек должен
устраняться»*.
Несмотря на такую враждебность к государству, на горячее
желание его переделать, в области истории Л. Толстому остается с
горечью и подчас в резких выражениях констатировать факт раз¬
вития понятия государства, но и в констатации этого факта он
подчеркивает особое отношение русского народа к истории разви¬
тия государственной власти, отношение пассивное, одному этому
народу присущее, основанное на идее непротивления злу. Эту идею
он видит в легенде о призвании варягов: «Мы не хотим сами
участвовать в грехах власти. Если вы не считаете это грехом, при¬
ходите и властвуйте». Отвергая необходимость существования го¬
сударственной власти как установляющей порядок общежития, Тол¬
стой видит исчезновение этого зла с усвоением человечеством «хри¬
стианского учения в его истинном, освобожденном от извраще¬
ний и лжетолкований значении». Сходясь здесь на важной роли
учения Христа в области государственных вопросов, он смотрит
шире славянофилов и В. Соловьева, признававших лишь за Право¬
славием особые задачи в культурной жизни. Он шире в этой идее
нравственного христианского возрождения, долженствующего из¬
менить весь мировой строй. Но и в этой проповеди общего христи¬
анского возрождения на социально-анархических началах идеаль¬
ного человечества он, считаясь с историей, видит в русском «со¬
всем особенном по своему складу стомиллионном народе» ту по-
* Изложение взглядов графа Л. Н. Толстого на государство см. в книге Эльц-
бахср — «Анархизм». О государстве в связи с русскими событиями см. статьи
Толстого: «Одумайтесь», «Единое на потребу», «Конец века* (написана в
декабре 190S года), «Патриотизм и правительство», «Обращение к прави¬
тельству. революционерам и народу». «О значении русской революции» и
другие.
Глава III. Учения об основах государственной власти
111
чву, на которой должно начаться это возрождение, так как в нем
«удержалось истинное христианство, как учение братства, равен¬
ства, смирения и любви». Признавая за Россией первенство возве¬
щения миру новых начал, Толстой в то же время видит в русском
революционном движении, осуждая при этом всякие социалисти¬
ческие и конституционные тенденции, «признак начинающегося
разрушения русского государства. Разрушение же русского госу¬
дарства есть, по моему мнению, признак начала разрушения всей
лжехристианской цивилизации».
Но если русский народ в силу своего особенного религиозного
чувства, которое всегда подчеркивалось всеми нашими национа¬
листами и теоретиками основ самобытной власти, способен от¬
речься от всякого госуларственного порядка и руководствоваться
в своей жизни лишь одной христианской моралью, то в нем сло¬
жилась, по мнению Л. Толстого, вместе с тем и та форма жизни,
которая необходима для этого анархического, бесформенного строя:
«русскому народу нужно продолжать жить своей земледельческой,
мирской, общинной жизнью». В своей проповеди христианского
учения, в идеализации нетронутого цивилизацией крестьянства, в
обшинно поземельном устройстве, наконец, в не чуждом ему взгля¬
де отделения от правительства царя, символизирующего идею спра¬
ведливости и милосердия*, Толстой напоминает до известной сте¬
пени славянофилов. Но, признавая известные оригинальные черты
русского народа, идеализируя их и видя в них залог развития
своих направлений, Толстой, считая государство злом, которому
противополагаются все указываемые им самобытные наши начала,
впадает в некоторое противоречие уже потому, что развитие об¬
щественных этих начал издревле возможно было лишь при суще¬
ствовании прочного государственного союза на заре политической
жизни страны. Но не это нас тут интересует, для нас важно то,
что и такой анархический и космополитический мыслитель, как
Толстой, не может не признать исторически развивающихся само¬
бытных основ нашей государственности, отличающихся от дру¬
гих, хотя и понимаемых им по-своему, в пользу своих воззрений.
А. С. Хомяков. Близко к Владимиру Соловьеву в изображении
моральных черт русской национальности подходил А. Хомяков,
• См. журнал «Былое». 1906, март. Событие 1 марта и Л. Толстой. Пересказ
письма Толстого к Императору Александру III.
112
Н. А. ЗАХАРОВ
который, в свою очередь, видел необходимость примирения на¬
циональных и западных начал в нашей жизни, но решительно
восставал против порабощения наших взглядов западными поня¬
тиями. Он смотрит радужно на будущее, в котором видит развитие
русских исторических начал с помощью науки. «Нет сомнения, —
пишет он, — что у нас наука совершит то, что она разумно нача¬
ла, и что она соединится с истинным просвещением России по¬
средством строгого анализа в путях исторических, посредством
беспристрастной оценки всякой истины, откуда бы она ни яви¬
лась, и любви ко всему доброму, где бы оно ни высказывалось.
Тогда будет и у нас то жизненное сознание, которое необходимо
всякому народу и которое обширнее и сильнее сознания формаль¬
ного и логического. Тогда и крайнее наше теперешнее смирение
пред всем иноземным и наши попытки на хвастовство, в которых
самоунижение проглядывает еще ярче, чем в откровенном смире¬
нии, заменяется спокойным и разумным уважением наших искон¬
ных начал»*.
К этому же он добавляет: «Нам не суждено еще сделаться орга¬
ном, выражающим русскую мысль: хорошо, если сделаемся хоть
сосудами, способными сколько-нибудь ее воспринять. Лучшая доля
предстоит будущим поколениям. В них уже могут выразиться впол¬
не все духовные силы и начала, лежащие в основе Святой Право¬
славной Руси»**.
В своих взглядах на подчинение России западным влияниям он
подчеркивает ошибку Петра Великого, но указывает на то, что
дух национальный все-таки остался, несмотря на эту внешнюю
иностранную культуру: «Много ошибок помрачают славу преоб¬
разователя России, но ему остается честь пробуждения ее к силе и
к сознанию силы. Средства, им употребленные, были грубые и
вещественные, но не забудем, что силы духовные принадлежат
народу и церкви, а не правительству; правительству же предостав¬
лено только пробуждать или убивать их деятельность каким-то
насилием, более или менее суровым. Но грустно подумать, что
тот, кто так живо и сильно понял смысл государства, кто порабо¬
тил вполне ему свою личность, так же как и личность всех под¬
данных, не вспомнил в то же время, что там только сила, где
любовь, а любовь только там, где личная свобода»*.
• Хомяков А. С. Собрание сочинений. 1900. Т. I. С. 28.
** Там же. С. 173. По поводу Гумбольдта54; написано в 1849 году.
Глава 111. Учения об основах государственной власти
113
Однако Хомяков верит в возрождение и развитие национальных
русских основ, свободных от всяких рамок чуждых понятий. «Те¬
перь, когда эпоха создания государственного кончилась, когда
связались колоссальные массы в одно целое, несокрушимое для
внешней вражды, настало для нас время понимать, что человек
достигает своей нравственной цели только в обществе, где силы
каждого принадлежат всем и силы всех каждому. Таким образом,
мы будем подвигаться вперед смело и безошибочно, занимая слу¬
чайные открытия Запада, но придавая им смысл более глубокий
или открывая в них те человеческие начала, которые для Запада
остались тайными, спрашивая у истории Церкви и законов ее —
светил, путеводительных для будущего нашего развития, и вос¬
крешая на святости уз семейных и на неиспорченной индивиду¬
альности нашего племени. Тогда в просвещенных и стройных раз¬
мерах, в оригинальной красоте общества, соединяющего патриар¬
хальность быта областного с глубоким смыслом государства, пред¬
ставляющего нравственное и христианское лицо, воскреснет древ¬
няя Русь, но уже сознающая себя, а не случайная, полная сил
живых и органических, а не колеблющаяся вечно между бытием и
смертью* **.
Как уже указывалось выше, мы не имеем целью останавли¬
ваться особенно подробно на взглядах наших мыслителей и публи¬
цистов об оригинальности нашего строя и, излагая наиболее рель¬
ефные из них, желаем лишь показать, что сознание оригинально¬
сти русского быта проявляется весьма сильно, и сознание это
выражалось не в отдельных определенных нормах или в теорети¬
ческих построениях, а в указаниях общих принципов основ наше¬
го государственного строя. Однако развитие этих идей требовало
облечения их в известную практическую форму. Таких готовых
форм мы не найдем даже у таких публицистов, которые, оставляя
в стороне принципы нравственных начал, выступали с изложени¬
ем национальных основ государственного строя и старались найти
то русло, по которому должна была идти русская жизнь. Если
старые славянофилы, устанавливая государственную психологию
русского народа и видя в ней особые черты, благодаря историчес¬
ким условиям, не входили в рассмотрение деталей ее организа¬
ции, то новая школа почвенников, решительно восставая против
* Хомяков А. С. Собрание сочинений. 1900. Т. III. С. 27.
** Там же. С. 29.
114
Н. А. ЗАХАРОВ
какой бы то ни было западной идеи, хотя бы уже и воспринятой
жизнью, желала установления в России и особой политической
системы, но какой именно, она, видимо, не знала сама и не
могла себе ее ясно уяснить*.
Чтобы ознакомиться с этими полными неопределенностей воз¬
зрениями, приведем для примера взгляды Леонтьева и Каткова.
К. Н. Леонтьев. Относясь своеобразно к славянофильству, ко¬
торое он называл «мечтательным и неясным учением», он прямо
доказывал, что «славянство» есть термин без всякого культурного
содержания, что славянские народы жили и живут чужими нача¬
лами. В основу их развития был положен византизм, которому по¬
ныне приходится конкурировать с возрастающим влиянием евро¬
пеизма. Россия своим развитием обязана именно византизму, ко¬
торый Леонтьев идеализировал, но объяснял его в весьма туман¬
ных красках. «Византизм в государстве значит самодержавие. В ре¬
лигии он значит христианство с определенными чертами, отлича¬
ющими его от западных церквей, от ересей и расколов... Визан¬
тизм отвергает надежду на всеобщее благоденствие народов... Ви¬
зантизм есть сильнейшая антитеза идеи всечеловечества в смысле
земного всеравенства, земной всесвободы, земного всесовершен-
ства и вседовольства»...
В таком виде византизм всосался в нашу плоть и кровь. Сходясь
со славянофилами в мысли о разложении Запада, которое, по его
мнению, являлось следствием общего естественного закона, а не
порока в основных началах, он признавал наличность его в Рос¬
сии, находя этот губительный процесс в развитии эгалитарной
буржуазности после Крымской войны и освобождения крестьян.
Принимая Византию за исходную точку, откуда вышла идея цар¬
ской власти. Леонтьев находил, что эта идея слилась у нас с
родовым началом: «Родовое чувство, столь сильное на Западе в
аристократическом элементе — у нас нашло себе главное выраже¬
ние в монархизме... У нас родовой наследственный царизм был
так крепок, что и аристократическое начало приняло под влияни¬
ем его служебный, полуродовой характер». Наш царизм, по его
* Например, Данилевский «Россия и Европа». С. 126 (издание 1871 года):
«Будучи чужда европейскому миру по своему внутреннему складу... Россия
должна стать главой особой самостоятельной политической системы госу¬
дарств и служа противовесом Европе во всей ее общности и целости».
Глава 111. Учения об основах государственной власти
115
мнению, основанный на родовом быту, развивался под влиянием
византийской идеи, а наряду с этим «родовое чувство общества
приняло у нас государственное направление». Останавливаясь под¬
робно на общих рассуждениях, Леонтьев не дает ни подробного
анализа того «монархического начала, которое у нас является един¬
ственным организующим», ни сущности его, ни отношения к на¬
роду, ни влияния на государственный строй. Таким образом, в
смутном искании общего строения русского государства ему не¬
доставало аналитического ума юриста для более тщательного и
схематического построения своих положений*.
М. Н. Катков. Также ушедшим в сторону от идеалистов-славя-
нофилов является другой крупный публицист — М. Н. Катков**.
Ему, равно как Г. П. Данилевскому57 и Ю. Ф. Самарину, работав¬
шему в Редакционной комиссии по освобождению крестьян, бро¬
сается упрек, что они не удержались на точке зрения православно¬
русского славянофильства, стали под русскими именами пропове¬
довать иностранные понятия и положили начало новому направ¬
лению — русских государственников и русских народников.
Действительно, Катков был государственником, он не мог удов¬
летвориться неясными идеалами славянофилов, стремившихся при¬
мирить идейные представления с современной действительностью,
он хотел ясно и определенно рисовать себе картину власти. Но
старая точка зрения славянофильства — отвлеченная идея без ана¬
лиза ее построения — осталась у него, и это мы можем увидать в
его статьях о народном представительстве. Отвергая его, он указы¬
вал на необходимость обращения к народу, но не объясняя, ка¬
ким путем это может быть исполнено. «В каких бы размерах, силе
и форме ни замышляли представительство — оно всегда окажется
искусственным и поддельным произведением и всегда будет более
закрывать народ с его нуждами. Оно будет выражением не народа,
а чуждых ему партий».
Высказав такой свой решительный взгляд на народное пред¬
ставительство, он в 1881 году, в этот тревожный год, писал о
необходимости близости к народу: «Правительству необходимо
сближение с народом, но для этого требуется обратиться к нему
• См.: Леонтьев К. U. Византизм и славянство.
** Катков М. Н. Собрание передовых статей из «Московских ведомостей».
М., 1897-1898. Т. 1-25.
116
Н. А. ЗАХАРОВ
непосредственно, а не через представительство какое бы то ни
было, узнавать нужды страны прямо от тех, кто их испытывает...
Устроить так, чтобы голос народных потребностей, не фиктив¬
ных, а действительных достигал престола без всякой посторонней
примеси — вот задача, достойная правительства самодержавного
монарха, вот верный шаг на пути истинного прогресса». Сопостав¬
ляя обе эти мысли, невольно бросается в глаза какая-то неопреде¬
ленность и противоречие, соединенные с фактической невозмож¬
ностью осуществления этого желания; но нечто подобное мы слы¬
шим в этом же году в «Дневнике писателя» и от Достоевского, —
Катков боится представительства, которое закроет собой народ с
его нуждами. Достоевский боится тех «людей в белых жилетах»,
взгляды которых «не похожи на склад русского народного миросо¬
зерцания», которые «брезгливы к народу и высокомерны к земле
русской», которые одни, по их мнению, «могут совет сказать» и
«научить народ его правам и обязанностям» — и вот они-то и
«кончат тем, что заведут для одних себя говорильню». Катков хло¬
потал за нужды народа, Достоевский за нужды «лаптя» и «зипу¬
на», и в указанных выше мнениях, в сущности, противоречия
нет: Катков, как и Достоевский, видел, что лица, руководившие
при них и политикой, и общественной жизнью, тяготели к запад¬
ным принципам, не знали, да и знать не хотели русского народа;
если это было так при абсолютном строе, то при введении парла¬
мента влияние Запада лишь усилилось бы, и «европейские русские
люди» совсем бы забыли Россию, тогда как Катков и Достоев¬
ский именно стремились к возрождению в России русского, со¬
хранившего еще свои основные черты в народе. Если Достоевско¬
му, как психологу, можно ставить в заслугу то, что он улавливал
в массах настроения и высказывал, что испорчено в народной пси¬
хике, то Каткову, как публицисту и общественному деятелю, сле¬
дует поставить в вину, что он, указывая, что следует делать, не
говорил, как это надо исполнить и каким путем достичь осуще¬
ствления русских интересов на национальной почве; отвергая идею
народного представительства, он не учил, каким иным способом
можно было осуществить его желание — непосредственное выра¬
жение народных нужд. Катков, желая, видимо, избежать вырабо¬
танных Западом форм представительства, не чуждых, однако, и
нашим земским соборам, не мог сам придумать каких-либо но¬
вых, практически удобных, форм общения народа с Верховной
властью и закончил этот вопрос вместе с Достоевским лишь осуж¬
Глава III. Учения об основах государственной власти
117
дением тех элементов населения, которые, склоняясь к европеиз¬
му, устраивают средостение между царем и русским народом. Бо¬
лее определенно высказывается Катков о Верховной власти и ее
отношении к народу. Он видит основу русского государства в еди¬
нении царя с народом. «Все разнородные племена великого рус¬
ского мира, — говорит он, — составляют его живые части и чув¬
ствуют свое единство с ним в единстве государства, в единстве
Верховной власти — в Царе, в живом олицетворении этого един¬
ства». «Россия сильна именно тем, что народ ее не отделяет себя от
своего Государя». Это единение возможно только при неограни¬
ченном доверии народа к своему царю, при вере в его неусыпные
заботы о благе народном, и эту черту Катков отмечает через 20 лет
после вышеприведенных слов. «Противоположность между нами и
Западом в том состоит, что там все основано на договорных отно¬
шениях, а у нас на вере. Такое слияние царя с народом и взаимная
их принадлежность друг к другу вели к тому выводу, что всякая
царская служба была службой государственной, и всякая государ¬
ственная служба — царской, то же самое были и обязанности».
Катков последовательно пришел к этому выводу: «Служба Госу¬
дарю не может считаться исключительно принадлежностью бю¬
рократической администрации... Все, от мала до велика, могут и
должны видеть в себе, в какой бы то ни было степени и мере,
слуг государевых. Что у нас называется общественною службою,
то, в сущности, есть такая же служба Государю, как и всякая
другая, и в этом отношении различия между государственной и
так называемой общественной службой не существует. Мировой
судья так же служит Государю, как и бюрократический деятель*.
Эти взгляды Каткова применялись уже на практике предоставле¬
нием лицам по выборам прав государственной службы, но они
были не новы, так как Московские цари, считавшие всех обязан¬
ными нести государственное тягло, смотрели на лиц, занимавших
выборные должности, как бы состоящими на коронной службе и
взыскивали с них, как со своих агентов. Проповедуя это старое
учение о всеобщем государевом тягле, он видит в нем участие в
государственном строении, а следовательно, нужно полагать, и
непосредственное влияние на ход жизни страны, то есть, насколько
мы правильно понимаем его мысль, если на Западе государствен¬
ный корабль направляется согласно словесным указаниям состав¬
лявших себе общественную популярность лиц, то у нас он дви¬
жется под влиянием этико-политической обязанности службы не-
Н. А. ЗАХАРОВ
118
раздельным царю — родине. Общая воля, направленная к одной
цели, руководит правильностью исполнения. «Русские поддан¬
ные,— пишет он в 1886 году, — имеют нечто более, чем полити¬
ческие права: они имеют политические обязанности. Каждый из
русских подданных обязан стоять на страже прав Верховной власти
и заботиться о пользах государства. Каждый не то что имеет толь¬
ко право принимать участие в государственной жизни и заботить¬
ся о ее пользах, но призывается к тому долгом верноподданного.
Вот наша конституция. Она вся, без параграфов, содержится в
краткой формуле нашей государственной присяги на верность».
Сюда следует добавить еще слова: «высоко призвание Государя
России, но и обязательно более, чем всякая другая власть на зем¬
ле. Носить этот сан требуется не только с достоинством, но с
благоговением. Его обязанности выше всех его прав». Таким обра¬
зом, Катков признает этический характер нашей конституции,
основанной на взаимном доверии и нравственных обязанностях,
но ведь это принципы конституции, а не детали, — он и в этом
месте не пошел далее утверждения того, что представляет собой
русская конституция, или, говоря вернее, что она должна собой
представлять, и ни слова не сказал, как она исполняется и в
каком порядке. В данном случае от Каткова веяло романтизмом: он
проповедовал высокие принципы, освященные и историей, и тра¬
дициями, но не давая схему их выполнения — так как таковая
была бы столь ненавистной ему «бумажной конституцией». Насто¬
ящая конституция заключена в душе каждого русского — в душе
царя, в виде возложенной на него Богом обязанности вести свой
народ к благоденствию, а в душе каждого его подданного, как
обязанность помогать Царю в исполнении его задачи, что для об¬
легчения исполнения достигается благодаря существованию сосло¬
вий: «никакая полиция не может действовать у нас так успешно и
надежно, как организованные для государственной цели наши со¬
словные общества». Однако, как бы возвышенны ни были идеи
государственного строя и как бы сильны они ни были в сознании
всего общества или части его, однако они получают большую силу,
крепость и правильность осуществления, будучи облечены в опре¬
деленные формы конституционных постановлений, точно соот¬
ветствующих историко-национальным идеалам.
Неопределенность идеалистических мечтаний в области госу¬
дарственного строения в столкновении с реальной жизнью может
повести к неожиданным результатам. Около 50 лет до Каткова,
Глава III. Учения об основах государственной власти
119
подобие его учения, не возведенного в строго конституированное
положение, потерпело поражение в Пруссии. Фридрих Вильгельм
IV вместе со своими друзьями — учеными исторической и роман¬
тической школы Нибуром, Савиньи, Ранке, отвергая принципы
рационалистической и демократической власти народа, равно как
и необходимость «бумажных конституций», проповедовали роман¬
тический культ идеализированного средневекового государства —
всеми любимый и обожаемый государь, получающий свою власть
от Бога и ему одному отчетом обязанный, правящий в единении
со своими подданными, сгруппированными в традиционные спе¬
циальные классы, отечески их любящий и управляющий ими со¬
гласно велениям свыше. Но эти романтические стремления шли
далее. В Кенигсберге, при восшествии на престол, Фридрих IV,
говоря с балкона речь к собравшемуся на площади народу, закон¬
чил: «Хотите ли вы верою и правдой служить и помогать мне, как
в дни удач, так и в дни бедствий? О, тогда ответьте мне самым
красивым, самым ясным звуком родного языка, ответьте мне твер¬
дым, как честь: “ja”». И когда в ответ раздались крики одобрения,
король добавил: «Это “да” было для меня, это моя собственность...
оно нас связывает неразрывно взаимною любовью и верностью*.
Но через несколько лет этот верный народ уже строил баррикады,
испуганный король подписал «бумажную конституцию* и одетый
в имперские, они же студенческие, цвета (черно-красно-золотой)
проехал верхом по Берлину, произнося несколько речей. Вот так
потерпела крушение теория, созданная на отвлеченной идее и не
основанная на известном психологическом сознании народа, за¬
фиксированном в основные пункты государственной конститу¬
ции.
Лица такого образа мыслей, как Катков, стремились, быть
может, более приблизиться к действительной жизни, чем это де¬
лали идеалисты-славянофилы, но они не умели поставить идеи на
правильный путь и вместо того, чтобы создавать живой, действу¬
ющий тип национальной конституции, переходили в область го¬
сударственного романтизма, подобного прусскому, и этим запу¬
тывали выяснение правильных основ нашего строя. Такое неясное
воззрение шло рядом с отсутствием в основных законах норм,
указывавших на строгую определенность действий подчиненных
самодержавной власти властей, служивших у нас раньше до изве¬
стной степени причиной государственных замешательств. С того же
момента, когда основы нашего строя вылились в более определен¬
120
Н. А. ЗАХАРОВ
ные рамки основных законов, мы, руководствуясь общественным
сознанием, принципами нашего национального развития в связи
с фиксированными нормами конституции, можем надеяться на
постепенное естественное развитие национальных основ нашей го¬
сударственной жизни.
Б. Учения юридические
При переходе от общественно-государственных
взглядов наших мыслителей к учениям юридическим мы сразу уви¬
дим всю бедность юридической мысли в этом отношении, исклю¬
чительный формализм в определении понятий и неизменную под¬
чиненность формуле. Юристы не считались с социологическими и
психологическими условиями — они избрали метод сравнительный.
Из приведенных нами выше взглядов наших мыслителей на суще¬
ство нашей государственной власти и народного сознания мы ви¬
дим, что элемент моральный — стоит на первом месте. Нравствен¬
ность и право — это две сестры, и, казалось бы, что такое широкое
признание моральных начал в нашем государственном строе долж¬
но было бы повлечь за собой и изучение морали в связи с нашим
правом. Но в действительности мы этого не видим, и наша наука
остается глуха ко всем этим указаниям психологических основ на¬
шей власти. Лишь за последнее время этот вопрос о связи права и
нравственности был поднят в нашей юридической литературе про¬
фессором Петражицким, но все-таки он еще не поставлен в основу
учения о нашей власти. Русская наука государственного права вы¬
росла совершенно при иной обстановке, нежели ее воспитательни¬
ца — западная. Последняя строила свои выводы и умозаключения в
известной степени на реальных фактах.государственной жизни, так
или иначе понимаемой ее представителями. Наша наука, питавшая¬
ся и доселе питающаяся западным материалом, слишком ими ув¬
леклась и без всякой проверки, без должного сравнения истори¬
ческого развития русских и западноевропейских исторических за¬
дач жизни и психологических оснований власти признала выводы
западной науки общим началом государственного права, а русский
строй, как не соответствующий им, исключением из общего пра¬
вила. Л. Тихомиров в своем сочинении «Монархическая государ¬
ственность» вполне справедливо говорит по адресу нашей науки
государственного права: «Наша наука не шла впереди существую¬
щего строя, не помогала ему найти пути развития, не умела для
монархического принципа сделать ничего, кроме компиляции ста¬
Глава 111. Учения об основах государственной власти
121
тей законов, столь многочисленных и иногда столь случайных. Это
показывает, что при чрезмерной подражательности наша государ¬
ственная наука не усвоила доселе самого духа европейской научно¬
сти»*. Немного далее он добавляет: «Исследование юридического
сознания нации есть нормальный путь созидания государственного
права, и истинный ученый, не находя в писаном законодательстве
достаточно ясных формул или же находя формулы очевидно слу¬
чайные и ошибочные, должен для уяснения себе, науке и стране
истинных начал власти, действующих в ней, смотреть на жизнь,
на факты истории страны, психологии народа, и из них извлекать
познание внутреннего закона государственной жизни, хотя бы этот
закон и не был еще записан в томах узаконений и надлежаще
опубликован». И действительно, в течение всего XIX века все наши
государствоведы в своих сочинениях всегда подчеркивали ориги¬
нальность нашего монархического принципа, разбирали его исто¬
рию, но «не пошли впереди его», не дали ему указаний для его
самостоятельного развития и даже не сошлись на одной общей фор¬
мулировке понятия нашего строя. Законодательные реформы
последнего времени, точная формулировка основных понятий на¬
шего государственного строя в настоящей конституции изложили
его ныне в известной определенной форме, представляющей собой
компромисс между московским и западными принципами власти,
и дали известное поле юридического исследования особенностей
нашего строя; вот почему, прежде чем приступать к изложению
начал современной государственной власти, является уместным
показать, как смотрели наши ученые-юристы на принципы нашей
государственной власти до реформ 1905—1906 годов и какие опре¬
деления давались ими.
На первом месте здесь нельзя не поставить знаменитого госу¬
дарственного деятеля графа Сперанского, стремившегося соеди¬
нить до известной степени западную теорию с существовавшей
практикой и создать стройную систему управления. «Сколь ни просто
на первый взгляд, — пишет он в введении к Уложению государ¬
ственных законов в 1809 году, — кажется правление самодержав¬
ное, но, когда оно смешано с разными установлениями монархи¬
ческими и покрыто формами, к другому порядку вещей принад¬
лежащими, состав его делается многосложен, и разрешить его на
• Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 54.
122
Н. А. ЗАХАРОВ
первые его стихии не есть дело удобное. Первое начало власти в
России весьма кажется просто. Государь, соединяющий в особе
своей все роды сил, единый законодатель, судия и исполнитель
своих законов, — вот в чем состоит на первый взгляд вся консти¬
туция сего государства. Но когда рассматривают образ, коим вер¬
ховное сие начало действует, и средства, коими оно силы свои
распределяет и приводит в упражнение, сия простота первого по¬
нятия исчезает, и на место ее являются разные системы управле¬
ния, к разным началам принадлежащие и никакой вещественной
между собой связи не имеющие»*.
Немного далее он пишет: «Единое понятие, которое можно
сделать себе о государственном управлении в России, есть следую¬
щее: Верховное начало в России есть Государь самодержавный,
соединяющий в особе своей власть законодательную и исполни¬
тельную и располагающий неограниченно всеми силами государ¬
ства. Начало сие не имеет никаких вещественных пределов. Но оно
имеет некоторые умственные границы, мнением, привычкой и
долголетним употреблением поставленные в том, что власть сего
начала не иначе приводится в действие, как всегда единообраз¬
ным порядком и установленными формами». В позднейшем своем
сочинении — «Руководстве к познанию законов», представляю¬
щем собой изложение учения о государстве, читанного Наследни¬
ку Цесаревичу, а впоследствии Императору Александру II, Спе¬
ранский пишет: «Империя Российская есть монархия, в коей все
стихии державного права соединяются в особе Императора»**.
Что же касается до понятия державного права, то таковое оп¬
ределяется им в том же сочинении. «Власть законодательная есть
всегда власть Верховная и всегда неразрывно соединена с властью
Верховного правления. Две сии власти совокупно взятые имену¬
ются державою, или властью державной (la souveraineti, pouvoir
souverain)». Сперанский, хорошо знакомый с учениями западноев¬
ропейских государствоведов своего времени, поклонник наполео¬
новских установлений, в основу своих учений клал краеугольным
камнем теорию разделения властей; в вышеназванном сочинении
он упоминает о державной власти с точки зрения этой теории и
видит в ней соединение сил законодательной, исполнительной и
судной, причем последняя, по мнению Сперанского, «в источни-
* План государственных преобразований графа Сперанского. 1905. С. 181.
** Сперанский М. М. Руководство к познанию законов. 1845. С. 49.
Глава III Учения об основах государственной власти
123
ке своем не что другое, как власть исполнительная». В этом же
«Руководстве» он из указанных слов дает и определение самодер¬
жавия, как характерной особенности государственного строя. «Слово
самодержавие имеет два разных смысла: когда оно прилагается к
государству, то оно означает независимость государства от всякой
посторонней власти. В сем смысле все государства независимые мо¬
гут быть названы государствами самодержавными. Когда оно при¬
лагается к особе Государя, то оно означает соединение всех стихий
державного права во всей полноте их, без всякого участия и раз¬
деления. Посему все государи в чистых монархиях могли бы име¬
новаться самодержцами, но именование сие в особенности при-
свояется монархам российским в силу сложившихся исторических
событий». Давая такое понятие самодержавной власти — как дер¬
жавного права, соединяющего в себе все стихии государственной
власти, Сперанский выдвигает рядом с самодержавием и другое
самостоятельное понятие — неограниченности нашей Верховной
власти, о которой он говорит, что словом этим указывается на то,
что никакая другая власть на земле, власть правильная и закон¬
ная, ни вне, ни внутри Империи не может положить пределов
Верховной власти российского Самодержца. Таким образом, ка¬
жется, что, по мнению Сперанского, самодержавие и неограни¬
ченность — два различных понятия, объединившиеся в лице носи¬
теля русской Верховной власти: одно есть существо власти, а дру¬
гое его свойство. Точно так же, как нечто отдельное от самодержа¬
вия, толкует неограниченность и Градовский, утверждая, что этим
словом показывается на нестесненность воли Императора извест¬
ными юридическими нормами, поставленными выше его власти.
Коркунов, сопоставляя определения неограниченности и самодер¬
жавия, находит, что они сливаются воедино, и в статье 2 прежних
основных законов, говорившей о власти неограниченной и само¬
державной, «неограниченная» власть заменяется, как синонимом,
«Верховной». Говорить об этой неограниченности нам теперь долго
не приходится. Прежде всего, само понятие неограниченности есть
вещь условная, и абсолютное ее существование, независимое от
внешнего воздействия реальной жизни, невозможно; что же каса¬
ется до относительного ее понятия, как свойства русской государ¬
ственной власти, то она всегда остается признаком свободного
волеизъявления как русских, так вообще и всяких других госу¬
дарственных велений. Вместе с тем мы и не встречаем в нынешних
основных законах термина неограниченности: прежняя статья 1
124
Н. А. ЗАХАРОВ
основных законов, гласившая, что «Император Российский есть
монарх самодержавный и неограниченный», заменена статьей 4
настоящих основных законов (издание 1906 года), которая гово¬
рит, что Императору Всероссийскому принадлежит Верховная са¬
модержавная власть; сопоставляя эту статью с мнением Коркуно-
ва5\ следует сказать, что понятие неограниченности кроется в по¬
нятии верховенства как общего свойства независимой государ¬
ственной власти.
Деятельность Сперанского, как кодификатора, заставляла от¬
носится с уважением к его комментариям, считая их известным
пособием в спорных вопросах, но вместе с тем наука не шла дале¬
ко вперед с развитием основных понятий, данных Сперанским в
изъяснении основ самодержавия. Тот же Градовский*, несмотря на
свои подробные исследования многочисленных вопросов, не оста¬
навливался долго на этом предмете и лишь в нескольких строчках
объясняет выражение «самодержавный», как означающее то, что
русский Император не разделяет своих верховных прав ни с ка¬
ким установлением или сословием в государстве, то есть что каж¬
дый акт его воли получает обязательную силу независимо от со¬
гласия другого установления. Градовский не входит в детальные
подробности этого понятия, он только констатирует, придержи¬
ваясь близко изложения действовавших основных законов, налич¬
ность существования Верховной власти, характер которой отличен
от установленного теорией. Немногим более дал нам в этом отно¬
шении другой известный наш юрист Коркунов**.
Они оба ставят в зависимость определение самодержавия от
статьи 47 основных законов, объявлявшей, что «Империя Рос¬
сийская управляется на твердых основаниях положительных зако¬
нов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»,
как бы желая этим показать, что самодержавная монархия есть
монархия, основанная на праве, а не на произволе. Для подтверж¬
дения этой мысли Коркунов обращается к сравнительному методу.
«Самодержавием, — говорит он, — существующее у нас государ¬
ственное устройство отличается от монархии ограниченной, за¬
конностью от деспотии, где место закона заступает ничем не сдер¬
живаемый личный произвол правителя». Сперанский, равным об¬
разом, точно так же старался доказать, что самодержавие не тожде-
* Градовский А. Д. Собрание сочинений. СПб., 1901. Т. VII. С. 2.
** Харкунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1899. С. 200.
Глава III. Уме! шя об основах государственной власти
125
ственно с деспотическим произволом, но различие это он нахо¬
дил в самом внутреннем свойстве русской государственной влас¬
ти, в самом смысле самодержавия: «Пределы власти, самим рос¬
сийским самодержцем постановленные, извне государственными
договорами, внутри словом Императорским, суть и должны быть
для него непреложны и священны. Всякое право, а следовательно,
и право самодержавное, потолику есть право, поколику основано
на правде. Там, где кончится правда и где начинается неправда,
кончится право и начинается самовластие»*.
Отмечая законность как отличительный признак самодержа¬
вия, Коркунов в последней видит свойство русской Верховной
власти, причем весьма мало дает толкований соответствовавшим
статьям основных законов. «Обозначение власти монарха Верхов¬
ной показывает, что ему принадлежит высшая, безответственная
власть в государстве, как это имеется в каждой монархии. Само¬
державие и неограниченность показывают, что вся полнота власти
сосредотачивается у нас в руках монарха».
Не менее известный наш государствовед Чичерин59 в трех томах
своего «Курса государственной науки»**, посвящая немало внима¬
ния вопросу о чистой монархии, разбирая ее достоинства и недо¬
статки, уделяет весьма скромное место изложению понятия само¬
державия. Вот что он говорит по этому поводу: «По самому суще¬
ству этого правления, монарх держит власть независимо от кого
бы то ни было, не как уполномоченный, а по собственному праву.
Поэтому он называется самодержцем. Этот титул присваивается
обыкновенно монархии неограниченной, хотя, по смыслу выра¬
жения, оно может относиться и к монархии ограниченной, где
престол приобретается в силу наследственного права». Таким обра¬
зом, по определению Чичерина, самодержавие не есть свойство
государственной власти, не есть особый вид государственного строя,
а является лишь отличительной чертой положения носителя Вер¬
ховной власти в государстве по своему собственному прирожден¬
ному праву, а не по делегации. А посему, согласно с мнением
Чичерина, возможно существование такой самодержавной кон¬
ституции, по которой носитель Верховной власти по собственно¬
му своему праву оказывается ограниченным иной, более сильной,
* Сперанский М. М. О законах. Сборник Русского исторического общества.
Т.ХХХ. С. 371.
** Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное
право. 1891. С. 134.
126
Н. А .ЗАХАРОВ
нежели его, волей, которой, следовательно, он и подчиняется.
Заглянув в различные иные учебники и курсы государственно¬
го права, мы не встретим особенно подробных толкований само¬
державного строя как отличительной особенности русского госу¬
дарственного устройства, и то, что мы в этом отношении найдем
в этих трудах, явится комментариями к основным законам, глав¬
ным образом к статье 1. Например, профессор Сокольский60, пос¬
ле цитирования указанной статьи, делает из нее выводы: 1) что
империя Российская есть монархия неограниченная, то есть такая,
в которой не существует органов или учреждений, с необходимо¬
стью участвующих в законодательной или правительственной дея¬
тельности монарха; 2) что Император Всероссийский царствует по
собственному праву и соединяет в своих руках все стихии держав¬
ного права, почему и называется самодержцем. Кроме того, выра¬
жение «самодержавный» указывает и на то, что монархи России
признаются преемниками власти восточных римских цезарей, свя¬
тых греческих царей-самодержцев и 3) что власть российским Го¬
сударям вручается от Господа, что она, подобно власти древних
греческих самодержцев, божественного происхождения. В то же са¬
мое время самодержавная власть рассматривается и как великое
служение перед Господом*. Все высказанное определение едва ли
может служить ясным представлением о сущности той власти, о
которой идет речь. Власть, получаемая от Бога, «Божьей милос¬
тью», присуща не исключительно русскому Государю, но и боль¬
шей части наследственных монархов, и едва ли этот признак мо¬
жет быть отмечаем как специально присущее свойство русского
Государя, равным образом, и «царствование по собственному пра¬
ву» есть общий признак всех наследственных монархий. Что же
касается до указания на самодержавие как на известный принцип
власти, преемственно полученный от греческих цезарей, то Со¬
кольский не дает объяснения греческих основ власти, ее внутрен¬
них устоев, и нам придется в этом определении видеть в самодер¬
жавии то, что с внешней стороны видел и профессор Ключев¬
ский**, говоривший, что Иоанн III, близко стоявший к Визан¬
тии, свергнувший татарское иго, принял наименование самодер¬
жца как указание на внешнюю независимость. Этот взгляд Клю-
* Сокольский В. В Учебник русского государственного права. Одесса, 1890.
С. 62-63.
** Ключевский В. О. Боярская Дума. М., 1883. 2-е над. С. 2S8.
Глава 111. Учения об основах государственной власти
127
невского мы видели еще у Сперанского в его определении внеш¬
ней стороны нашей самодержавной власти. После реформы 1905—
1906 годов, после установления законодательных представитель¬
ных учреждений и сохранения в основных законах термина само¬
державия явились попытки толковать его именно с этой внешней
стороны. Такое определение самодержавия дает, например, в сво¬
ем «Государственном праве» Л. Шалланд. Тот же взгляд мы заме¬
тим и в вышедшей в 1906 году брошюре С. Князькова «Самодер¬
жавие в его исконном смысле», имеющей, по-видимому, своей
целью доказать, что реформы этого времени возродили и восста¬
новили в России самодержавие в том истинном смысле, в котором
оно существовало в Москве; автор дает ему определение с внут¬
ренней и внешней стороны: к первой он относит свойства, прису¬
щие как чистой, так и ограниченной монархиям, а ко второй —
независимость Государя и государства*.
Возвращаясь к последнему, высказанному профессором Соколь¬
ским указанию на отсутствие органов, участвующих в законода¬
тельной и правительственной деятельности монарха, нужно ска¬
зать, что это не только не давало объяснения самодержавию, но и
противоречило и действительности и требованию законов: суще¬
ствование и практика высших учреждений, обязательное требова¬
ние основных законов о рассмотрении предначертаний законов в
Государственном Совете говорят в этом отношении за себя.
Обращаясь к «Русскому государственному праву» профессора
Куплевасского61, мы и тут встретим общие слова об интересую¬
щем нас вопросе, которые, указывая на отличие нашего самодер¬
жавного строя от западноевропейского, не выясняют самого отли¬
чия. Термин «самодержец», по его определению, указывает на не¬
ограниченную власть Государя во внутреннем управлении**.
Понятие же неограниченности, как говорит он, означает, что
Верховная власть Государя не подчинена никакой другой, что,
однако, есть признак всякой Верховной власти; таким образом,
сопоставление этих двух определений указывает на отсутствие ка¬
кого-либо особого свойства самодержавной Верховной власти. Вот
почему Куплевасский, тотчас после определения неограниченнос¬
ти, пытается объяснить и самодержавие: самодержавность обозна-
• Князьков С. Самодержавие в его исконном смысле. 1906. На правах руко¬
писи.
>• Куплевасский Н. О. Русское государственное право. Харьков, 1902.
128
Н. А. ЗАХАРОВ
мает, что русский Император Верховной власти не делит ни с
каким другим учреждением или лицом, в противоположность кон¬
ституционной монархии, где Верховная власть принадлежит сооб¬
ща королю и представителям. Этим определением он подходит близ¬
ко к Градовскому. Противополагая строй самодержавный — не¬
ограниченный — строю конституционному — ограниченному, в
противоречие мнению Чичерина, допускающего, как мы видели,
существование ограниченного самодержавия, Куплевасский выс¬
казывал тот общераспространенный почему-то взгляд, что само¬
державие не может служить пунктом конституционной хартии, а
вместе с тем и быть поставлено в положение, которым бы гаран¬
тировалось правильное действие государственной машины по ус¬
тановленному плану.
Профессор Юрьевского университета Энгельман62 в своем «Рус¬
ском юсударственном праве», изданном в Германии на немецком
языке*, старался дать подробное и тщательное изложение наших
законов, касающихся внутренней организации государства. В тех
местах, которые касаются объяснения существа нашей Верховной
власти, он несколько отступает от узкого толкования одних ста¬
тей. главным образом 1-й и 47-й основных законов, как это дела¬
лось другими юристами. Россия, по словам Энгельмана, «есть про¬
стая монархия, в которой вся полнота государственной власти,
как собственность, принадлежит главе Императорского Дома, цар¬
ствующему Государю». Сам же Император, по его определению,
есть «неограниченный самодержец, власть ему дана от Бога, кото¬
рую он ни с кем не разделяет, которая не ограничена никакими
нормами закона: последние не устанавливают пользование ею, но
Государь сам себя ограничивает определенными нормами». Опре¬
деляя, таким образом, нашу Верховную власть, Энгельман не дает
объяснения понятию самодержавия и присваивает всей совокуп¬
ности действий Государя в области законодательства и админист¬
рации наименование верховного управления (souvertne Verwaltung).
Предметами этого верховного управления он считает издание но¬
вых законов, распоряжений, требующих по своему существу ут¬
верждения Государя, осуществление прав Верховной власти, ко¬
мандование армией и флотом. В делах верховного управления ему
помогают Государственный Совет и другие органы в пределах сво¬
ей компетенции. Таким образом, следует понимать, что самодер¬
* Engelmann. Das Staatsrecht des russischen Reiches. Freiburg, 1889.
Глава 111. Учения об основах государственной власти
129
жавная власть осуществляется, по представлению Энгельмана, в
виде верховного управления непосредственно одним монархом,
но в то же время он признавал и существование у нас условно
понятий закона и распоряжений в формальном и материальном
смысле. Актами, на которых основывается положение Верховной
власти, он считает акт об избрании Михаила Федоровича Романо¬
ва 1613 года и Учреждение Императорской Фамилии 1797 года. В
своих мыслях о верховном управлении как о сущности деятельно¬
сти самодержавной власти он приближается к взглядам Сперанс¬
кого и Коркунова.
В нашей юридической науке неоднократно вместе с тем, поми¬
мо одних толкований статей закона, старались иногда показать,
что самодержавие не поддается точному определению и его воз¬
можно понять и представить себе ясно лишь после ознакомления с
русской историей. Так, например, профессор Андреевский41, не
предлагая формулировки понятия существа нашей Верховной вла¬
сти, говорит: «Историческая жизнь России выработала неограни¬
ченное самодержавие Верховной государственной власти»*. В то же
самое время, желая обрисовать русскую государственность, он
писал**: «Отличным от западноевропейских государств представ¬
ляется государство Русское: 1) Русская общественность не под¬
вергалась судьбе ленных отношений, не нуждалась вследствие того
в создании средневековых западных корпораций, и жизнь горо¬
дов, равно как и начала сословные, получили здесь совершенно
другое, сравнительно с Западом, развитие. 2) Русский народ при¬
нял не католицизм, а Православие. В русском мире поэтому Цер¬
ковь играет совершенно иную роль, чем на Западе; здесь не было
двоевластья; влияние Церкви на государственные формы и об¬
щественную жизнь дало свои совершенно особые последствия.
3) Русский народ брошен был судьбой в близкие столкновения с
народами Востока; подвергся вначале и в своем праве и в своих
началах общественной жизни сильному влиянию Востока, а по¬
том, при известном своем развитии, не только освободился от
этого влияния, но стал систематически проводить свое государ¬
ственное влияние на восточные народности, из которых многие
стали мало-помалу входить в недра Русского государства; русская
государственная жизнь, таким образом, сознала свой призыв ос-
* Андреевский И. Е. Русское государственное право. СПб., 1866. Т. 1. С. 129.
** Там же. С. 37-40.
130
Н. А. ЗАХАРОВ
вобождения и развития Востока... Новые государственные формы
и юридические начала, занимаемые из развивавшихся совершенно
иначе западноевропейских государств, не прилагаются к действи¬
тельности, остаются формальными, делаются правом и государ¬
ственным началом только для некоторых классов населения... Акт
1861 года возвращает к потерянному государственному единству,
Верховная государственная власть становится в союз с другим го¬
сударственным элементом — свободой многочисленного народа —
и дает самостоятельный русский государственный тип».
Подчеркивает отличие русского государственного строя от за¬
падноевропейского как основание развития его оригинальности,
подобно Андреевскому, в своем труде и Дмитрий Никольский: «В
отличие от России в Западной Европе власть ограничивалась субъек¬
тивными правами граждан. Поэтому там государство сложилось в
форму ограниченной монархии»*.
«Что же касается до самой Российской империи, то таковая
есть неограниченная монархия. Сущность этой формы правления
состоит в том, что в ней Верховная власть принадлежит одному
монарху и ничем не ограничена. Из всех политических форм не¬
ограниченная монархия выражает единство государственной воли
в наибольшей полноте. Поэтому неограниченная монархия есть все¬
стороннее выражение государственного единства. Воля государства,
как юридического лица, в неограниченной монархии отождеств¬
ляется с волей монарха, как физического лица. В этой монархии
единство государственной воли совершенно наглядно и естествен¬
но»... Подобно другим юристам, Никольский подчеркивает за¬
конность как отличительный признак русской государственной
власти — «власть осуществляется монархом на основании закона»,
объясняя в то же время, что принцип законности в русском госу¬
дарственном праве установился постепенно в силу естественного и
исторического развития государственной жизни, а потому в Рос¬
сии законность, или правомерность, является собственным созда¬
нием Верховной власти в интересах установления прочного поряд¬
ка, а не результатом ограничения, навязанного извне.
Самобытность начал русской государственной власти особенно
старался подчеркнуть профессор Алексеев64. Слово «самодержав¬
ный», по его мнению, означает то, что русский царь не получил
* Никольский Д Государственное право. 1904. С. 21.
Глава 111. Учения об основах государственной власти
131
Верховной власти извне, а сам держит ее. «Русские цари, — гово¬
рит он, — возникли с русским царством, воспитавшим русский
народ к созданию своего единства. Власть русского царя — власть
самодержавная, то есть власть самородная, не полученная извне,
не дарованная другой властью. Основанием этой власти служит не
какой-нибудь юридический акт, не какое-нибудь законное поло¬
жение, а все историческое прошедшее русского народа»*. Вслед за
таким определением он переходит на объяснение связываемых с
самодержавием неограниченности и закономерности, как допол¬
няющих друг друга понятий. «Если в конституционной монархии,
— пишет он, — неограниченная Верховная власть распределяется
между несколькими органами, из которых поэтому ни один не
обладает неограниченной властью, то в России она сосредоточена
в одном органе, который поэтому обладает всею полнотой Вер¬
ховной власти, не ограниченной по своему существу»**. Призна¬
вая, таким образом, облечение самодержца всей полнотой суве¬
ренных прав, которые, по мнение западноевропейских юристов,
принадлежат отвлеченному понятию государства, Алексеев, оли¬
цетворяя эту власть и сосредотачивая ее в одном органе, в одном
лице — в особе Государя, должен неминуемо отметить и общее
свойство этой власти — неограниченность, существующую в пре¬
делах и на основании законов, самой такой властью изданных.
Вот почему он, вполне последовательно в этом отношении отож¬
дествляя понятие самодержавной власти с понятием суверенитета,
говорит: «Если Верховная власть не может быть ограничена дру¬
гой, вне ее стоящей властью, то из этого не следует, что она не
может ограничивать самое себя. Признавая для себя обязательны¬
ми законы, ею самой изданные, она не ограничивается вне ее
стоящей властью, но этим лишь сама себя ограничивает. Это, дру¬
гими словами, — самоограничение, не противоречащее самоопре¬
делению, составляющему существенное свойство Верховной влас¬
ти как власти неограниченной».
Интересно отметить, что профессор Алексеев из своего опреде¬
ления самоограничения приходит к логическому выводу, что в
России princeps legibus solutus non est, в то время, как профессор
Романович-Славатинский65, равным образом усиленно подчерки¬
вающий самобытность основ самодержавия, в полноте державных
* Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1897.
** Там же. С. 222.
9*
132
Н. А. ЗАХАРОВ
прав Русского монарха видел освобождение последнего от дей¬
ствия законов.
По мнению этого последнего юриста, «русская Верховная власть
стихийно выработана народными массами»*.
В определении понятий самодержавия и неограниченности он
не дает ничего нового и ничего не прибавляет к цитированным
нами выше определениям. Самодержавие, по его определению,
означает, что Государь Император сам держит все стихии своего
державного права, без всякого участия другой какой бы то ни
было власти в государстве. В нем воплощается самость и державные
права великой русской нации, которые она выработала потом и
кровью своею многовекового исторического развития. В определе¬
нии же неограниченности он слово в слово повторяет определение
Сперанского, но, говоря затем о том, что неограниченность эта не
впадает в произвол, он пишет: «Произвол монарха ограничивается
только его совестью, тем, что называется страхом Божьим, силою
вешен, логикой событий. Гарантия заключается в положении са¬
модержца. возвышенном над всеми сословиями и партиями, в
совершенной общности его интересов с государственной пользой
и благом народным».
Обращаясь ко всем данным нашими учеными-юристами опре¬
делениям существа и понятия нашей Верховной власти, мы не
видим одного общепризнанного представления. Несомненно, са¬
модержавие представляет собой явление оригинальное, и в опре¬
делении его всегда желательно было подчеркнуть его отличитель¬
ное свойство. Из всего вышесказанного ясно видно, что наши юри¬
сты признавали оригинальные особенности самодержавия, и каж¬
дый сам по-своему подчеркивал те его черты, которые он прини¬
мал за основные. То его помешали между монархией и деспотией,
как особый вид государственного властвования, то, считая поня¬
тием тождественным неограниченной монархии, отмечали те сто¬
роны, которые, по мнению автора, были наиболее существенны и
особенно рельефно подчеркивали положение самодержавия в об¬
щем учении о Верховной власти. Выдвигалась на вид статья 47
старых основных законов, чем подчеркивалась подзаконность дея¬
тельности монарха велениям, им самим изданным, чем как бы
хотели показать, что неограниченность воли самодержца проявля¬
* Ромонович-Сюватинский А. В. Система русского государственного права.
Киев. 1886 С. 75
Глава 111. Учения об основах государственной власти
133
ется в пределах и границах, им самим ранее указанных, а поэто¬
му, следовательно, нужно считать Российскую империю государ¬
ством правомерным, а не деспотией; указывалась самостоятель¬
ность и независимость Верховной самодержавной власти от какой
бы то ни было воли, вне ее находящейся, указывалось на особен¬
ность ее исторического развития в связи со всей русской истори¬
ей, — все это, взятое вместе, очерчивало в большей степени вне¬
шнюю сторону самодержавия.
Что же касается до внутреннего его содержания, то в этом
отношении наиболее полное и ясное определение дано Сперанс¬
ким, и наши государствоведы нисколько не развили его, как оп¬
ределение внутренней стороны самодержавия. Нельзя поэтому ска¬
зать, чтобы понятие о той русской государственной власти, кото¬
рая заставляла трепетать и Европу и Азию, решавшая одним по¬
черком пера труднейшие вопросы не только внутренней жизни,
но и мировые, было всесторонне и детально разобрано и изложено
в нашей науке. Едва ли всякий из изучавших юридические науки
мог ясно дать себе отчет об оригинальности нашего государствен¬
ного строя. Когда в период революционного движения 1905-1906
годов раздавались теоретические нападки на самодержавие, то в
них трудно было уловить, что собственно подразумевалось под
этим словом, надо ли было это понимать как атаку вообще на
принцип наследственной монархии, как недовольство правитель¬
ственной системой, законодательною деятельностью. В произволь¬
ном действии властей, в отсутствии строгого соблюдения начал
законности, в безответственности администрации, в отсутствии
уважения личности и свободы мнения видели основные свойства
самодержавного правления: фактическое положение вещей сме¬
шивали с известным принципом. Одни смешивали самодержавие
с полицейским режимом, с полицейской системой правления и
не отделяли Верховную власть от правительства, другие, точно
так же осуждая систему управления, в самодержавии видели един¬
ственный залог правильного развития наших государственных сил.
В то время как раздавались приветствия по случаю учреждения
Государственной Думы, в которой видели возрождение старины —
совета с землей, забытого в западнический период русской жиз¬
ни, говорилось, что созыв Государем представителей народа для
обсуждения законодательных проектов явится залогом столь лю¬
безного нашим славянофилам единения царя с народом и должен
служить восстановлению самодержавия в его истинном смысле,
134
Н. А. ЗАХАРОВ
затемненном бюрократической системой управления; слышалось
вместе с тем нечто другое: в созыве народных представителей
видели отказ от исторических монархических прав, коренное
изменение принципа Верховной власти, слияние с западными
теоретическими учениями, полнейшее крушение монархии в
России; например, газета «Начало» писала (№ I, 13 ноября
1905 года), что в событиях 1905 года пролетариат схоронил са¬
модержавие. При таких условиях возможно лишь допустить, что
возрождали и, в особенности, хоронили нечто такое, о чем не
составилось в обществе истинного, точного и определенного
понятия.
При такой неопределенности понятия самой Верховной власти,
при наличии многих неясностей в законах, неурегулированности
многих сторон внутренней жизни, естественно являлась необходи¬
мость в ясном, стройном изложении основ нашего строя, в уста¬
новлении правильно работающего государственного механизма. На
это установление государственного порядка на всем пространстве
огромной имперской территории и были направлены заботы всех
русских императоров, но теория — отвлеченная мысль, продукт
учения западных мыслителей, ставила на первое место не консти¬
туцию порядка, а конституцию власти, в смысле разделения суве¬
ренитета Верховной власти. Это столкновение двух течений — прак¬
тического и теоретического — при отсутствии ясных, определен¬
ных, в стройную форму облеченных основ власти и давало место
постоянной борьбе мнений и внутренним настроениям.
Вместе с тем неясная характеристика основ нашей Верховной
власти в связи с известными внутренними неустройствами, несо¬
вершенством административной системы, отсутствием гарантий
закономерности действия властей выдвигала понятие конституции
правового порядка как лозунга общественных движений, за кото¬
рой скрывались иногда самые разнообразные цели и стремления,
и которая проповедовалась как начало благоденствия и порядка в
противоположность самодержавию, причем и конституция, и са¬
модержавие понимались в извращенном виде.
В это же самое время, при таком неопределенном взгляде на
конституцию и самодержавие, одно слово конституция являлось
каким-то страшилищем, даже когда она понималась как установ¬
ление столь необходимого правопорядка. Например, А. А. Киреев64
в своем сочинении «Россия в начале XX века» (издание 1905),
видя, в какое неопределенное состояние пришла страна, и взывая
Глава III. Учения об основах государственной власти
135
к старым Земским соборам, пишет: «Мы пришли к распутью: мы
должны избрать тот или другой путь — или опрокинуться в кон¬
ституцию, в правовой порядок и погибнуть, перестать быть вели¬
кою, святой Русью, или “вернуться домой”». Даже такой государ¬
ственный деятель, как граф С. Ю. Витте, который в своем всепод¬
даннейшем докладе 17 октября 1905 года писал, что Россия пере¬
росла форму существующего строя и стремится к строю правовому
на основе гражданской свободы, и что задача правительства сво¬
дится к устроению правового порядка, и тот в свое время в своей
записке «Самодержавие и земство»*, составленной в 1901 году,
говорит, что «конституция вообще «великая ложь нашего време¬
ни» и что, в частности, к России, при ее разноязычности и разно¬
племенности, эта форма правления неприменима без разложения
государственного режима». Этот взгляд на конституцию, с одной
стороны, как на начало, враждебное историческим устоям жизни,
а с другой — как на якорь спасения при смутном настроении
конца XIX и начала XX века, при полной беспомощности и несо¬
стоятельности русской юридической науки, не шедшей, в лице
большинства своих государствоведов, далее перефразировки ино¬
странных учебников, при отсутствии принципов национального
воспитания и образования, при расшатанности общих устоев в
сознании общества, служил основанием ко многим волнениям умов,
к увлечению теориями и к разладу в области и без того неясных
идейных представлений. В указанном нами выше всеподданнейшем
докладе граф Витте считал, что корни волнений находятся «в на¬
рушенном равновесии между идейными стремлениями русского
мыслящего общества и внешними формами его жизни»; и дей¬
ствительно, изучение основ западной государственной власти в
связи с общим увлечением Западом и полнейшим игнорировани¬
ем изучения и развития принципов национальной власти увлека¬
ло наше общество в даль от реальной жизни, от родной почвы, в
высь неопределенных, полуизученных представлений, в чужую
психологию, пока, наконец, не привело к полнейшему банкрот¬
ству мысли, проявившейся в революции 1905—1906 годов. Если
планы молодого земства 60-х годов стояли на земле, были про¬
никнуты чувством национализма, любви к родине, то решения
земских съездов 1904-1905 годов носили на себе отпечаток каких-
* Граф Витте С. Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 210-211.
136
Н. А. ЗАХАРОВ
то идей, почерпнутых из наскоро изученных юридических сочи¬
нений, ничем не связанных с общими русскими государственны¬
ми понятиями. В то время как спокойные исследователи русской
жизни, как, например, Грановский, A. Leroy-Beaulien и другие,
видят в централизации, в единстве государственной власти — са¬
модержавии — то начало, которому единственно обязана Россия
своей цивилизацией, теоретические реформы 1905 года, исходя из
обратного, антиисторического понимания сущности русской Вер¬
ховной власти, смешиваемой ими с понятием администрации, в
своих конституционных планах совершенно игнорировали вопрос
о Верховной власти, и лозунг «долой самодержавие» никогда не
получал правильного, беспристрастного анализа. Ни в конститу¬
ционном плане, выработанном группой образовавшегося в 1901
году союза «Освобождение», напечатанном зимой 1905 года за гра¬
ницей, а затем и в России*, ни в другом, измененном и исправ¬
ленном С. А. Муромцевым67, помешенном в «Русских ведомостях»**,
пн в программе наиболее популярной в это время партии консти¬
туционно-демократической, выработанной учредительным съездом
партии 12-18 октября 1905 года, мы не встретим указания на
существо нашей Верховной власти, представляющей в своем лице
всю полноту единства государственной власти. В указанные кон¬
ституционные проекты, как и в другие, вкладывались теоретичес¬
кие понятия, конституция писалась как копия с общего кодекса
конституций, а не составлялась на основаниях, добытых из всего
исторического развития народа. План государственного строения
должен быть суммой народных представлений о своем государ¬
ственном устройстве, а не плодом отвлеченного мышления. Под¬
чинение чуждым народному пониманию конституционным нор¬
мам есть подчинение насильственное. В конституции должен отра¬
зиться народный дух, народные верования, тогда конституция будет
обладать присушим ей свойством — неизменяемостью. Конститу¬
ции Франции в течение XIX века менялись несколько раз, и все
они, наравне со многими западноевропейскими конституциями,
составленными под гром орудий, залитыми кровью сторонников
различных политических учений, представляют мало гарантий в
своей неизменяемости, в правильном соотношении между норма¬
ми и воззрениями населения. У нас в России опьянение теорети¬
* Журнал «Право». 1905 №21.
** Русские ведомости. № 180. 6 июля 1905 г.
Глава III. Учения об основах государственной власти 1_37
ческими учениями в связи с поклонением Западу давно толкало
общественную мысль принять принципы отвлеченного юридичес¬
кого учения как основу конституции. A. Leroy-Beaulieu говорит по
этому поводу, что Россия так много и во всем копировала Запад,
что она, несомненно, в конце концов заимствует и идею консти¬
туции, которая, в какой бы она форме ни была заимствована,
будет искусственна, бессильна*.
Россия действительно в конце концов заимствовала конститу¬
цию во внешней ее форме, и нужно надеяться, что в этой форме
она не окажется бессильной, а начнет, наконец, развивать вло¬
женную в нее идею о нашей национальной власти, и Россия выс¬
тупит на путь, говоря словами И. Аксакова, «истинного прогрес¬
са, живого, плодотворного развития земских основ нашего госу¬
дарственного строя под сенью могущественной, вполне своей на¬
роду и всей земле, вполне национальной по духу и стремлениям,
Верховной державной власти». Такова, нам кажется, идея основ¬
ных законов, к изучению которых мы постепенно переходим.
• Leroy-Beaulieu A. L'empire des Tsars et les Russes. — 1892. T. II, 599. Toute езрбсб
de constitution politique ne serait en Russie qu’ un emprunt plus ou moins diguisi, qu’une
oeuvre artificielle, sans force durfe, sans vertu Aucun Elat n’a aussi souvenl copii
autmi, a ce poinl de vue meme j’oserai dire qu’elle a ddja trap imife Occident pour ne
point pousser plus loin limitation.
Глава IV
НАСТОЯЩЕЕ
положение
основ русской
государственной
власти
Изложив основные моменты истории нашего
строя, учения о нем, мы должны обратиться к ближайшему рас¬
смотрению современного положения государственной власти и дей¬
ствия ее в том виде, в котором она представляется согласно суще¬
ствующим основным законам.
Ни учреждение Государственной Думы, ни новые начала, воз¬
вещенные 17 октября 1905 года, не сопровождались, в сущности,
ясными указаниями на изменения основ нашей государственной
власти. Это были личные октроированные акты Государевой мило¬
сти, возвещенной путем манифеста, а не в установленном статьей
50 основных законов (издание 1892 года) законодательном поряд¬
ке, то есть в виде Высочайше утвержденных мнений Государ¬
ственного Совета. Критики акта 6 августа 1905 года, учреждавшего
Государственную Думу, исходя из того взгляда, что Высочайше
утвержденное мнение Государственного Совета 6 июня 1905 года,
укрепляя порядок издания законов, обязывало Сенат не обнаро¬
довать законодательных постановлений в случае, если порядок их
издания не соответствует правилам основных законов, считали
положение 6 августа лишь Высочайшим повелением, изданным в
порядке управления, а потому могущим быть ежеминутно отме¬
ненным. Нельзя не признать этот взгляд, быть может, и правиль¬
но обоснованным с логической точки зрения обшей теории права,
не вполне обоснованным с исторической и практической точек
зрения. Во-первых, в русской истории не было случая, чтобы Вер¬
ховная власть лишала народ тех милостей, которые она ему дава¬
ла, и заподозрить ее в этом — это значит смотреть на русскую
жизнь глазами тех теорий, которые основаны на личном недове¬
Глава IV. Настоящее положение основ власти
139
рии к монарху. Во-вторых, в тех немногочисленных случаях, ког¬
да издание законодательных велений совершалось в виде манифе¬
стов*, они на практике не сопровождались утвержденным мнени¬
ем Государственного Совета, что является вполне естественным,
так как сам по себе манифест есть объявление Высочайшей воли
по каким-либо чрезвычайным событиям, знаменующим собой из¬
вестные исторические моменты, а поэтому воссоздание в России
и включение в число высших государственных установлений но¬
вого образуемого из выборных лиц органа есть скорее дар Верхов¬
ной власти, нежели получившее Высочайшее утверждение пред¬
положение и мнение Государственного Совета. Вот почему назван¬
ный акт, равно как и некоторые последующие, как, например,
избирательный закон 11 декабря 1905 года, манифест и указы 20
февраля 1906 года и конституция 23 апреля 1906 года, изданные
как непосредственное, самостоятельное волеизъявление новых ос¬
новных начал государственного строя, не были актами в строгом
смысле слова ни законодательными, ни правительственными, это
были акты той особой власти, которая располагала в данном слу¬
чае всеми тремя моментами законодательной деятельности — ини¬
циативы, рассмотрения и последнего решения, черпавшей свои
права в самой себе, а не пользовавшейся ею в силу какой-либо
делегации — власти единоличной, единовольной, а поэтому и бо¬
лее сильной, чем какое-либо учредительное собрание — власти
самодержавной, которая начинает с этого времени получать более
определенное очертание и отличие от понятия абсолютизма, навя¬
зываемого ей нередко за последние два века. Отныне является
возможность более отчетливо представлять себе понятие о русской
Верховной власти, отделить ее от всех тех административных оши¬
бок и пробелов в действиях подчиненных властей, которые удава¬
лось покрывать безответственностью Верховной власти.
Реформы 1905-1906 годов не изменили известных основ госу¬
дарственной власти, они установили иной порядок ее волеизъяв¬
ления, многое дополнили, создали известное единство действия
правящих учреждений и предуказали пути, которыми должно раз¬
виваться разорванное единство народной мысли с царским реше¬
нием. Указ Сенату 23 апреля 1906 года, которым были объявлены
новые конституционные законы, заменившие собой прежние, до
известной степени запутанные, основные законы и согласованные
• См.: Коркунов Н. М. Государственное право. СПб., 1897. Т. П. С. 119.
140
Н. А. ЗАХАРОВ
с дарованными за последнее время манифестами правами, ясно и
определенно говорил о том, что издаваемая конституция сохраня¬
ет в своих основных чертах прежние основы Верховной власти:
«Манифестом 17 октября 1905 года Мы возвестили об осуществле¬
нии Нами законодательной власти в единении с представителями
народа и о даровании населению незыблемых основ гражданской
свободы. Установив новые пути, по которым будет проявляться
самодержавная власть Всероссийских монархов в делах законода¬
тельства (курсив мой. — Н. 3), мы утвердили манифестом 20
февраля сего года порядок участия выборных от народа в сих делах
и определили временными правилами условия пользования насе¬
лением гражданскою свободою. Вместе с тем, в видах укрепления
основ обновляемого государственного строя, Мы повелели свести
воедино постановления, имеющие значение основных государствен¬
ных законов, подлежащих изменению лишь по почину Нашему, и
дополнить их положениями, точнее разграничивающими область
принадлежащей Нам нераздельно власти Верховного государствен¬
ного управления от власти законодательной».
Таким образом, в этом последнем акте, закончившем собой
цикл манифестов и указов, которыми вводились изменения в
политическую жизнь страны, в его заключительных словах мы
видим завершение работ, возбужденных указом 12 декабря 1904
года. Принцип, высказанный в указе 12 декабря, обнародован¬
ный в неоднократно указываемом нами законе 6 июня 1905 года
по отношению к старому порядку, в смысле обязательного пред¬
варительного обсуждения законопроектов в специальном органе,
то есть в Государственном Совете, примененный манифестом 17
октября к новому учреждению, созданному манифестом 6 авгус¬
та, — Государственной Думе, яснее очерченный манифестом 20
февраля 1906 года, установившим точнее и определеннее права
Думы и Совета, нашел себе окончательную формулировку в ос¬
новных законах 23 апреля. В этих новых основных законах исчеза¬
ет все то различие форм законодательных велений, которые были
перечислены в статье 53 тома I (по изданию 1892 года), и лишь
один «закон» становится единственной формой этих велений,
вместе с тем устанавливается и понятие .указа в том смысле,
который ему придавался Коркуновым в его монографии «Указ и
закон». Теория закона в формальном смысле, закона не по свое¬
му существу, а по форме издания, присвоение имени закона
лишь велениям, изданным в установленном порядке (статьи 84-
Глава IV. Настоящее положение основ власти
141
86). получила господствующее значение. Мысль, многие годы
жившая в обществе и в самих государственных установлениях,
мысль о разграничении закона и указа нашла себе наконец осу¬
ществление в настоящих основных законах. Прежнее домини¬
рующее положение материальных законов заменилось формаль¬
ными. В силу этого статья 84 нынешних основных законов гласит:
«Империя Российская управляется на твердых основаниях зако¬
нов, изданных в установленном порядке», заменив собой ста¬
тью, в которой говорилось о законах, «от самодержавной власти
исходящих». В такой формулировке следует видеть не изменение,
какого бы то ни было принципа Верховной власти, а лишь ука¬
зание на то, что ныне признаком закона является не момент его
издания, как это рассматривалось при старом порядке законода¬
тельства, но прохождение его чрез специально для сего установ¬
ленные стадии, то есть развивается принцип статьи 50 прежних
основных законов, о которой будет еще речь. Статья 84 является
отражением всех трудов по установлению твердого понятия зако¬
на, но рассматривать ее следует в связи со статьей I учреждения
Государственного Совета и Думы. Если бы означенная статья ос¬
талась без изменения в редакции, то и ныне пришлось бы все
веления Верховной власти без различия формы издания считать
законом. Вместе с тем, сопоставляя эту статью со статьей I уч¬
реждения Государственной Думы и статьей I учреждения Госу¬
дарственного Совета, которые говорят о Думе и Совете как об
учреждениях, существующих для обсуждения «законодательных
предположений, восходящих к Верховной самодержавной влас¬
ти», окажется, что законопроекты получают силу закона лишь
по утверждении их носителем самодержавной власти, то есть ис¬
ходят от сей последней уже как общеобязательные для всех нор¬
мы. Говоря иными словами, принцип прежней статьи 47 основ¬
ных законов нисколько не прекратил своего существования, а
лишь видоизменился в том смысле, что Верховная самодержав¬
ная власть издает законы не в порядке, указанном в прежней 50
статье, то есть по обсуждении законопроекта лишь в Государ¬
ственном Совете, а по обсуждении его и в Совете, и в Думе.
Если, на основании статьи 53 прежних основных законов, силу
закона имели различного рода наименования велений государствен¬
ной власти, то с того момента, когда указом 12 декабря 1904 года
было объявлено об укреплении начал законности, о сведении, так
сказать, законов к одному месту, когда отличительным призна¬
142
Н. А. ЗАХАРОВ
ком закона был выставлен порядок издания и когда вместе с тем
отделены были, о чем говорит и указ 23 апреля, веления Верхов¬
ной власти в порядке законодательства от иных, станет ясным,
какой смысл имеет статья 84 нынешних основных законов, гово¬
рящая о законах, изданных в установленном порядке. Отныне ни
доклад отдельного министра, ни положение учреждений, считав¬
шихся ранее конкурировавшими с Государственным Советом, как,
например, Военного и Адмиралтейств Советов, не могут получить
по точному смыслу статьи 86 настоящих основных законов наиме¬
нование и силы закона, хотя бы они даже и содержали в себе
веления общего характера.
Издание основных законов, установивших и формулировавших
права русских подданных и их обязанности, порядок издания зако¬
нов чрез установленные органы, объединенную деятельность пра¬
вительства, имело в виду ту же цель, к которой стремился еще и
Сперанский, о чем он писал в своем знаменитом пермском письме
в 1813 году Императору Александру I: «Весь разум сего плана (об¬
щего государственного преобразования) состоял в том, чтобы по¬
средством законов утвердить власть правительства на началах по¬
стоянных и тем самым сообщить действию сей власти более досто¬
инства и истинной силы»*. Издание их явилось завершением мысли
о развитии принципов государственного устройства, высказанной
еще манифестом 1810 года, что «истинный разум усовершенствова¬
ний в государственном устройстве России состоял в том, чтобы, по
мере просвещения и расширения общественных дел, учреждать по¬
степенно образ управления на твердых и непеременяемых основа¬
ниях закона».
23 апреля 1906 года был тем днем, когда Россия перешла от
режима, полного нередко противоречий и колебаний, опиравшего¬
ся частью на писаное право, но большей частью на временные
правила и на случайные переменчивые административные распоря¬
жения, к режиму, конституированному писаными нормами новых
законов, воплотивших в себе как известные теоретические требова¬
ния века, так и старые исторические принципы и практику. Прин¬
ципиальные противники понятия самодержавия, понимаемого как
понятие, тождественное с абсолютизмом, как, например, В. Гес¬
сен, видевший в нем «символ всего нашего мрачного прошлого,
векового гнета, тяготевшего и еще тяготеющего над несчастной
• Барон Корф М. А." Жизнь графа Сперанского. 1. I. С. 110.
Глава IV. Настоящее положение основ власти
143
страной»*, признали, что после событий 1905—1906 годов Импера¬
тор Всероссийский потерял всякое свое значение и волю и стал
лишь простым исполнителем велений народного собрания. В журна¬
ле «Полярная звезда» В. Гессен говорит, что после 17 октября 1905
года воля монарха, поскольку она не совпадает с волей народного
представительства, лишена значения и силы закона**.
Едва ли можно признать правильным уже при одном существо¬
вании абсолютного veto тот взгляд, что этот манифест лишил мо¬
нарха свободного волеизъявления в области законодательных воп¬
росов. Вместе с тем создавшаяся как будто в этом случае некоторая
неопределенность актов, имевших своею задачею развитие даро¬
ванных реформ, изданных вскоре после манифеста 17 октября не
в указанном здесь порядке, то есть без согласия не собиравшейся
еще фактически Государственной Думы, заставили Н. Лазаревско¬
го*** и В. Ивановского**** признать прекращение так называемо¬
го самодержавного режима и замену его конституционным не 17
октября, а 27 апреля 1906 года, то есть в день собрания первой
Государственной Думы. Мы не можем согласиться с обоими этими
положениями: во-первых, манифест 17 октября не вводил тотчас
-непосредственно новый законодательный порядок, он устанавли¬
вал его в будущем с момента собрания Государственной Думы,
вместе с тем он не сопровождался отменою действия существовав¬
ших тогда основных законов, хотя пересмотр их логически являл¬
ся первой неотложной необходимостью*****, а поэтому они со¬
храняли в этот момент всю свою силу. Вот почему издаваемые в
это время в старом установленном порядке законы были настоя-
* Полярная звезда. № 9. 10 февраля 1906 г. С. 634.
** Там же. С 634.
*** Лазаревский Н. И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 117.
•••* Ивановский В. В." Учебник государственного права. 1908. С. 336.
***•• Этого же взгляда держится и Dr. Schleslnger (Jahrbuch des offentlichen
Bechts. Her. von Jellinek, Laband und Piloty, 1908. В. II. C. 411). Он говорит, что
власть русского Государя после манифеста 17 октября осталась та же, что
была и раньше, и считает правильным взглядом высказанный в Думе взгляд
октябристов, что акт 17 октября не внес идеи ограничения, — он был лишь
актом обещания реформ; также профессор Палиенко (Основные законы и
формы правления в России. 1910. С. 42): «В морально-политическом отноше¬
нии манифест 17 октября есть декларация величайшей важности, но с фор¬
мально юридической стороны она не ввела никаких существенных измене¬
ний в действовавшее в этот момент государственное право России, преду¬
казав лишь путь, по которому должна была идти реформа».
Равным образом A. Palme (Die russische Verfassung, с. 81) признает за актом
17 октября лишь значение обещания.
144
Н. А. ЗАХАРОВ
шими. а не «временными» законами, как это считает В. Гессен. Во-
вторых, нельзя не признать, что манифест 17 октября, при сохра¬
нении общих основ власти, являлся прямым продолжением прин¬
ципа привлечения выборных лиц от населения манифеста 6 авгус¬
та, которым же и предусматривалось сохранение за Верховной вла¬
стью права усовершенствовать учреждение Государственной Думы,
«когда сама жизнь укажет необходимость изменений», которые
«удовлетворяли бы потребностям времени и благу государственно¬
му». При этом следует ведь вспомнить, что по бывшему 17 октяб¬
ря в силе положению 6 августа о Государственной Думе, имевшей
характер совещательного органа при Государственном Совете, об¬
суждение законопроекта в Думе не являлось обязательным при¬
знаком закона, тогда как, согласно Высочайше утвержденному
мнению Государственного Совета 6 июня того же года, обсужде¬
ние в Государственном Совете было таковым признаком, и при
этом по положению о Государственной Думе допускались случаи
издания законов без обсуждения предварительно их в Государ¬
ственной Думе. Это могло иметь место тогда (статья 53), когда, по
указании Его Императорского Величества на медленность рассмот¬
рения дел в Думе, Совет назначает срок для представления Думой
своего заключения, и если он его к этому времени не получит, то
рассматривает дело сам, без всякого по сему вопросу мнения Го¬
сударственной Думы.
Равным образом министры и главноуправляющие могли вно¬
сить свои дела в один Государственный Совет, если это дело не
могло быть обсуждено Думой из-за неприбытия дважды на рас¬
смотрение этого дела в Общее собрание свыше 2/3 всего числа
членов, а в отдел свыше 1/2. Манифест 17 октября изменил это
положение Государственной Думы и признал за нею те права,
которые недавно были подтверждены за Государственным Сове¬
том в том смысле, что обсуждение законопроекта в Государствен¬
ной Думе является одним из главнейших обязательных формаль¬
ных признаков закона. Правда, принципы, положенные в образо¬
вание Государственной Думы и Совета, были различны, и явля¬
лась полнейшая возможность делать различные выводы и о суще¬
стве, и об отношениях к другим учреждениям вновь образуемого
органа, однако, со строго юридической точки зрения, после ок¬
тябрьского манифеста можно признать лишь уравнение прав буду¬
щей Думы с Советом в обсуждении законопроектов, что и долж¬
но было сохранять свою силу впредь до издания тех законодатель¬
Глава IV. Настоящее положение основ власти
145
ных норм, которыми ясно и точно определялись права законода¬
тельных органов. Вместе с тем и день собрания первой Государ¬
ственной Думы, 27 апреля, можно считать переходом к новому
законодательному порядку исключительно с фактической сторо¬
ны — как со дня открытия действий законодательных органов,
наличие которых требует и соблюдения новых, ранее сего момента
установленных правил; на этой же практической точке зрения и
стоит, очевидно, манифест 20 февраля 1906 года, постановляю¬
щий общее правило, что «со времени созыва Государственного
Совета и Государственной Думы закон не может воспринять силы
без одобрения Совета и Думы», то есть с момента фактического
существования новых органов законодательства. Но ведь с юриди¬
ческой общеустановленной точки зрения, закон сохраняет свою
силу до того момента, когда он будет отменен новым, с ним
равносильным: манифест 17 октября не отменил существовавших
основных законов, и последние сохраняли свою силу до замены
их новыми, то есть до 23 апреля, когда все изданные доселе и
существовавшие законоположения были соединены вместе и уста¬
новили тот путь, по которому должен был идти новый законода¬
тельный порядок, и самый созыв Государственной Думы, равно
как и все полномочия законодательных органов, были очерчены
основными законами. Вот почему было бы более правильным при¬
знать установление у нас нового конституционного строя со дня
опубликования новых основных законов, то есть 23 апреля*.
Если же держаться того толкования, с юридической точки зре¬
ния, что в первый день собрания первой Думы произошла смена
режимов, что и имеется в виду писателями, рассматривающими
указанные акты с политической точки зрения, то тогда следует
признать, что с этого момента режим монархический, режим вер¬
ховенства единой самодержавной власти как центра и перводвига-
теля в области государственной жизни, заменился теоретическим
понятием народного верховенства, истинное выражение воли ко¬
торого никогда не может быть точно определено, и уступил
место главенству органа, служащего выражением общей народной
воли, которую в свое время проповедовал Руссо как высшую су¬
веренную власть в государстве, но и вслед за тем, испугавшись
этого созданного им грозного призрака власти, а может быть,
146
Н. А. ЗАХАРОВ
увидав трудность и даже почти невозможность осуществления прак¬
тически своего принципа, объявил, как говорит Бенжамен Кон-
стан7", что суверенитет не может быть ни уступаем, ни делегиру¬
ем, ни представляем. Говоря иными словами, он не может быть
осуществляем — это значит упразднить тот принцип, который
был только что провозглашен*.
Признав такой взгляд правильным, мы вступили бы в проти¬
воречие со статьей 4 основных законов, которая, воспроизведя до
известной степени статью 1 прежних основных законов, указыва¬
ет на то, что власть Императора Всероссийского основывается на
милости Божьей. Тут нет статьи, подобной, например, статье 25
бельгийской конституции, 21 греческой, 31 румынской, 39 мек¬
сиканской и 71 швейцарской, говорящих, что все власти исходят
от народа. По общему смыслу нашей конституции, по ее характеру
октроирования следует заключить, что все власти покоятся в осо¬
бе монарха и находят себе выражение в делегировании их извест¬
ным учреждениям. Вот почему в тот день, в который устанавлива¬
ется начало новой эры, следует видеть осуществление дарованного
права, исполнение данного ранее Верховною властью обещания, а
в частности исполнение велений указа монарха, назначающего день,
скажем словами английских официальных актов, «выслушать свой
народ в парламенте».
Равным образом возможна была бы речь о 27 апреля, как о
создании нового принципа власти, если бы наша конституция,
подобно, например, статье 70 бельгийской, статье 53 греческой,
статье 100 нидерландской, признавала бы за Государственной Ду¬
мой самостоятельное право собрания к определенному числу по
собственному почину, а не по указу Императора. Вот почему все
это, взятое вместе, заставляет-признать лишь день опубликования
основных законов днем установления нового законодательного
порядка.
По своему содержанию, определяющему общий порядок госу¬
дарственных властей, наши основные законы, несомненно, могут
именоваться тем именем, которое присвоено наукой для законов,
устанавливающих внутреннюю организацию в стране, — консти¬
туцией. И всеми авторами сочинений, касающихся вопроса о го¬
сударственном строе России, после реформ 1905-1906 годов он
• Constant В Coll Comp. Des ouvrages 1818. Т. I. Р. 183.
Глава IV. Настоящее положение основ власти
147
определяется как конституционный*, и лишь немецкий юрист
Hatschek в своем сочинении «Allgemeines Staatsrecht auf
rechtsvergleichender Grundlage (Общее государственное право на
основе сравнительного права)**, не входя в разбор основ нашей
власти, относит современную Россию к числу абсолютных монар¬
хий, хотя с наличием органа народных представителей. В. В. Ива¬
новский говорит, что установленный нашей конституцией строй
принадлежит к категории наименее развитых форм конституцион¬
ного строя, отличительные ее черты приближают ее к абсолютной
монархии, а характер возникновения ее и сосредоточение центра
тяжести государственной власти в особе монарха дает повод назы¬
вать русскую конституцию конституцией самодержавной. Однако
«какими бы несовершенствами ни отличалась современная русская
конституция, — говорит он, — ее истинное достоинство состоит в
том, что она результат народной жизни; будучи октроирована,
представляя даже и теперь непосредственно плод бюрократичес¬
кой работы, она все же носит на себе, несомненно, следы народ¬
ного влияния; этим она резко отличается от всех предшествовав¬
ших конституционных планов и проектов»***.
A. Palme считает, что русская конституция существует несмот¬
ря на то, что в официальном и официозном языке этот термин
избегается, но относит ее, вместе с японской, к типу конститу¬
ций, стоящих направо****.
Н. Палиенко говорит, что «по смыслу основных законов, Рос¬
сия, получившая народное представительство с законодательны¬
ми полномочиями, теперь является конституционным государством,
хотя и наименее развитого типа». Нельзя не согласиться с указан¬
ным мнением: конституция 23 апреля не заключает в себе такой
грандиозной, планомерной перестройки государства, какая была,
например, задумана в плане государственных преобразований Спе¬
ранского, она не провозглашала новых идей, она лишь суммиро¬
* См., например, Anatole Leroy Beaulieu в введении к книге Pierre Chasles
«Le Parlement Russe», напечатанном им в «Journal des Debats» 11 октября
1909 года и озаглавленном «La Russe a-t-clle une constitution?», говорит: «La
constitution existe, la constitution fonctionne». Во всех цитируемых нами здесь
трудах о русском государственном праве: Лазаревского, В. Ивановского, ба¬
рона Нольде71, Шалланда, Палиенко71, Магазинера, A. Palme, Schlesinger,
равно как и в 6-м издании курса Коркунова и других, русский государ¬
ственный строй именуется конституционным.
•• Издание 1909 года.Leipzig.
••• Ивановский В. В. Учебник государственного права. С. 337—339.
•••• Op. cit. С. 86.
148
Н. А. ЗАХАРОВ
вала в себе все выработанные практикой или обычаем основные
государственные принципы и дарованные до этого времени права
и льготы. Быть может, теоретики конституционных учений и пра¬
вы со своей точки зрения, не находя наши основные законы соот¬
ветствующими как новейшим взглядам теории, так и принципам
некоторых иных конституционных государств, но наша конститу¬
ция все-таки допускает возможность дальнейшего своего развития
и изменения, а вместе с тем не идет вразрез с создавшимся народ¬
ным представлением о государственном строе и не навязывает ему
идей, не укоренившихся в его сознании. Едва ли можно спорить
против того, что каждый основной закон государства должен вос¬
производить главным образом те принципы, которые испове¬
дуются народом в силу исторических условий и привычек. Такая
естественная конституция, несомненно, более практична и жиз¬
неспособна, нежели конституция искусственная, вот почему же¬
лательно, чтобы в конституциях не игнорировались присущие на¬
роду основные понятия в угоду известным шаблонам.
Правильность развития государственной жизни возможна лишь
при системе, соответствующей всем бытовым, национальным на¬
чалам, вырабатываемым веками, поколениями и историческими
условиями, и существующий государственный строй должен сто¬
ять в тесной зависимости от условий развития народа и его свое¬
образных свойств*.
Вот почему и писаная конституция государства не должна ухо¬
* Эту мысль поддерживает Блюнчли” в «Allgemeines Staatsrecht* (в «Общем
государственном праве»), который говорит, что «die naturgcrrutsse Slaatsform
entspncht jeder Zeit der Eigenthumlichkcii und der Entwicklungsperiode der Nation,
welchc in dem Staate lebt* (естественная государственная форма соответствует
каждому периоду времени собственности и периоду развития нации, про¬
живающей в государстве) (с. 44). В этом отношении нельзя не обратить для
примера внимание на одно постановление персидской конституции. Пока¬
жется, быть может, странным не только для юриста, но и для всякого евро¬
пейца существование контроля духовенства над законодательной деятель¬
ностью А между тем такого рода положение, соответствующее вкоренивше¬
муся в сознание народа требованию, имеется в составленной по образцу
либеральнейших конституций Запада конституции персидской, статья 2 ко¬
торой (конституция составлена самим народным собранием и утверждена
Мохамед-Али-Шахом) гласит, что особая комиссия, «состоящая из не ме¬
нее как пяти духовных лиц, должна во всякий век и во всякое время внима¬
тельно и тщательно обследовать и изучать все законы, проектируемые в
обоих законодательных учреждениях (Меджлис и Сенат) и обязана отвер¬
гать из них те, которые противоречат законам ислама. Подобным заключе¬
ниям этой духовной комиссии будут оказываться Меджлисом повиновение
и подчинение* (См : Персидская конституция. СПб., 1908. С. 21).
Глава IV. Настоящее положение основ власти
149
дить в угоду теории или подражания далее допустимого условия¬
ми государственной жизни. И вся государственная мудрость зак¬
лючается не в применении теории на практике, а в становле¬
нии практики государственного строя, согласной с общими прин¬
ципами народного воззрения, различными более или менее у раз¬
ных национальностей.
Взгляд этот далеко не нов, встречается во все времена и эпохи.
Еще Катону приписывает Цицерон (de Republ. II, 21) слова: «Nec
temporis unius пес hominis est constitutio reipublicae». Фридрих Ве¬
ликий, ставя параллель между различием характеров отдельных
лиц и отдельных государств, суммируя то, что составляет характер
государства, понимал под этим «его положение, его простран¬
ство, количество народонаселения, присущий специально народу
дух, его экономическую деятельность, его привычки, его зако¬
ны, его мощь, его недостатки, его богатство и источники его
силы».
В 1803 году Наполеон I сказал швейцарцам: «Всякая форма
правления, которая не является результатом длинного ряда собы¬
тий, случаев, напряжений сил народа и его предприимчивости,
не может пустить глубоких корней». И действительно, если по¬
смотреть на технику английского парламентаризма, то мы уви¬
дим, что нужно было почти семь веков развития страны и парла¬
ментарной системы, чтобы достичь той формы парламентарного
управления, которая существует сейчас в Англии и служит образ¬
цом для других стран. Конституция, создаваемая для построения
по ее основаниям нового государства, может быть плодом отвле¬
ченного теоретического творчества, но конституции, определяю¬
щие внутреннее строение государства существующего, должны счи¬
таться с историческими актами, с историческими принципами,
которых нельзя отменить одним взмахом пера, одними писаными
нормами вновь созданных основных законов. Наша конституция
23 апреля, устанавливающая новый, по сравнению с прошлым,
порядок законодательства, новые права граждан, соответствующие
современным культурным требованиям, и по своему содержанию и
по форме издания народна, хотя и несколько своеобразна.
По форме своего происхождения конституции исходят от наро¬
да в силу учредительной власти, как от него непосредственно, так
чаще от органа его представителей; даруются монархом; являются
известным договором между Верховной властью и подданными
или же просто известной учредительной хартией во вновь образу¬
150
Н. А. ЗАХАРОВ
емых государствах. Наша настоящая конституция не содержит в
себе никаких договорных начал, небезызвестных, впрочем, неко¬
торым конституционным актам нашей истории (например, дого¬
вор с Владиславом; избирательные условия Шуйского; пункты,
принятые Императрицей Аннон Иоанновной), не видим мы тут и
выражения учредительной власти народа непосредственно или тех
представителей, также небезызвестной русскому народу (сказание
о призвании князей: «придите княжить и владеть нами», пригла¬
шение князей в удельный период «по всей воли», наконец, самый
акт об избрании Михаила Федоровича на престол, считаемый не¬
которыми учеными за один из основных актов империи). Данный
23 апреля акт есть акт, определяющий дарованные права населе¬
нию и новый порядок законодательства.
Из этого вытекает, что в силу такого издания конституции
русскому монарху всецело принадлежит власть учредительная. Это
обстоятельство имеет тот смысл, что все представляемые новыми
основными законами права основываются не на принципе, выс¬
казанным Руссо, обшей воли (volonte generate) народа, а на еди¬
ничной воле монарха, установившего для русских подданных пользо¬
вание «правовым строем на основе гражданской свободы» — как
говорится во всеподданнейшем докладе графа Витте 17 октября
1905 года. Весь XIX век в истории Европы есть век переоценки
старого развития индивидуализма, правовой регламентации вза¬
имных отношений общества и государственной власти. Россия, в
свою очередь, попала в этот же круговорот века и отдала свою
дань известным требованиям времени и теории, отражение чего
можно видеть в нашей конституции. Характер государственной вла¬
сти, устанавливаемый нашей дарованной конституцией, весьма
отдаляет ее от того типа конституций, в которых все основывается
на принципе обшей воли народа и делегации им своих прав и
власти представительным органам. При объективном рассмотрении
нашей конституции едва ли можно вывести на основании нового
законодательного порядка установление у нас принципа народно¬
го суверенитета и формального ограничения власти монарха. Нельзя
более метко определить настоящее положение, чем это сделал
Almanach de Gotha, называя Россию — койституционной монар¬
хией при самодержавном царе, Monarchie constitutionnelle sous un
tsar autocrat. Наша конституция не содержит в себе, подобно мно¬
гим другим, статьи, указывающей на форму государственного
строя*, но мы едва ли бы допустили ошибку, назвав Россию кон-
Глава IV. Настоящее положение основ власти
151
стмтуционной, самодержавной, наследственной монархией, с уча¬
стием в законодательной деятельности выборных от населения. Если
мы подойдем к рассмотрению настоящей нашей конституции с
точки зрения старой теории суверенитета, признаваемого высшей
волей, Верховной независимой властью, то мы увидим, что носи¬
телем суверенных прав у нас, как и ранее, будет Государь Импе¬
ратор. Эсмен**” в своем сочинении «Основания конституционного
права» делит государства по внутреннему суверенитету на простые
и смешанные. К первым он относит чистые монархии, где весь
суверенитет пребывает в одной личности, и республики, где на¬
лицо имеется коллективный носитель суверенитета — нация. Сме¬
шанными он считает все современные конституционные монар¬
хии, в которых суверенитет разделен между королем и представи¬
тельным собранием нации, но и эти последние конституционные
монархи имеют два типа. В первом случае нация признается, по
конституции, носительницей суверенитета государства, а король
является лишь внешним его выразителем. Примером этого может
служить действующая ныне бельгийская конституция. Во втором —
«монарх, бывший до этого абсолютным государем, приобщает бо¬
лее или менее добровольно нацию к своему суверенитету, делеги¬
руя известные функции власти представительным собраниям». Та¬
кими актами были французская хартия 1814 года, прусская кон¬
ституция 1850 года. К этой последней категории, казалось бы,
следовало отнести и русскую конституцию 1906 года, но послед¬
няя не содержит в себе никаких указаний на разделенность суве¬
ренитета, а в законодательных вопросах говорится не о раздельно¬
сти властвования, а о совместной деятельности монарха и законо- • * * § •• См. конституции: § 1 отделения I баварской: Бавария есть суверенное
монархическое государство. § 4 болгарской: Княжество Болгария есть монар¬
хия наследственная и конституционная с народным представительством. § I
датской: Форма правления — ограниченная монархия. § 2 итальянской: Го¬
сударство управляется монархическим и представительным правительством.
§ 1 норвежской: Форма правления — ограниченная наследственная монар¬
хия. § 4 португальской: Форма правления нации — монархическая, наслед¬
ственная, представительная § 1 сербской: Сербское королевство есть наслед¬
ственная конституционная монархия, с народным представительством. § 1
черногорской: Наследственная конституционная монархия, с народным пред¬
ставительством. § I бразильской: Федеративная республика с представитель¬
ным режимом. § 10 мексиканской: Представительная, демократическая, фе¬
деративная республика.
•* Эсмен Ж.П. Общие основы конституционного права. 1898. С. 5-6. Русский
перевод.
152
Н. А. ЗАХАРОВ
дательных органов. Современная наука государственного права,
определяя государство как юридическое лицо, отличается от пре¬
жней в том, что не приписывает суверенитет ни монарху, ни на¬
роду в лице представительных органов, считая их лишь органами
государственной власти, а относит его к отвлеченному понятию —
государству. Но это понятие суверенитета и неограниченности го¬
сударственной власти, в сущности, весьма относительно, так как,
по мнению юристов, как, например, Еллинека75, оно ограничено
нормами права. Если же мы пойдем еще дальше, то должны будем
признать, что и право само в своем возникновении и применении
офаничено волей законодателя и общим его признанием, и в этом
кругу подчиненных друг другу понятий мы едва ли можем устано¬
вить понятие той абсолютно независимой суверенной власти, ко¬
торую приписывают государству. Современные юристы, в своем
одностороннем увлечении понятием не определенного ими еще
права, признали за законом как высшим неограниченным выра¬
жением воли правового государства власть неофаниченную, дес¬
потическую. Это положение встречает вполне правильное возраже¬
ние в сочинении английского критика и философа Leslie Stephen
«Science of Ethics». «Юристам не приходится выходить из пределов
решений законодательной власти, поэтому они склонны утверж¬
дать. что власть эта неограничена. Она, конечно, неофаничена в
том смысле, что может издавать какие угодно законы, если пред¬
ставить себе, что законом именуется каждое правило, составлен¬
ное законодательной властью. Но, с научной точки зрения, зако¬
нодательная власть, конечно, строго ограничена. Она офаничена,
так сказать, изнутри и извне; изнутри — потому что законода¬
тельство есть продукт известных социальных условий, и решения
его зависят от решений общества; извне — потому что власть изда¬
вать законы зависит от инстинкта подчинения, который сам по
себе имеет пределы. Если бы законодательная власть решила, что
следует убивать всех детей с голубыми глазами — не убивать таких
детей было бы противозаконно, но законодатели должны сойти с
ума, прежде чем издать такой закон, а подданные быть идиотами,
чтобы ему подчиниться».
Власть, в сущности, принадлежит тому, кто ее приобрел, кто
ею умело владеет и за кем она укреплена общим признанием,
будучи офаничена в своем проявлении силою реальных событий
и моральных воззрений. Там, где единство такой власти раздроб¬
лено, мощное проявление ее основано на согласии или компро¬
Глава IV. Настоящее положение основ власти
153
миссах отдельных ее частей. «Вся конституционная жизнь, — ска¬
зал Бисмарк, — слагается из компромиссов». У нас, при неразде¬
ленном единении всех властей в лице монарха, возможно более
планомерное, постоянное и спокойное действие государственного
механизма, основанное на общем согласии принятых решений, на
силе народного мнения.
В нашей юридической литературе ясно высказывается мысль
признать наш строй дуалистическим, с раздельностью начал вла¬
ствования между монархом и органами законодательными. Н. Па-
лиенко говорит, что основы наших основных законов — «основы
дуалистического конституционного государства, ограниченной,
конституционной представительной монархии с весьма ярко при
том выраженным преобладанием монарха и открытым признанием
монархического суверенитета; но суверенитет этот признан не в
смысле абсолютизма власти монарха, а относительного верховен¬
ства монарха среди других органов власти»*.
Такой взгляд заставляет нас взглянуть глубже в принцип на¬
шей настоящей конституции, и из дальнейшего изложения дей¬
ствия отдельных частей нашей власти и их анализа мы постепенно
увидим невозможность доказать действительное существование
дуалистического суверенитета.
Чтобы охарактеризовать нашу конституцию, мы должны ска¬
зать, что право служит мерилом отношений в культурных госу¬
дарствах, и чем государство и его подданные культурнее, тем
это право глубже входит и в общественное и индивидуальное
сознание и тем тверже оно нормирует жизненные отношения.
При таком неоспоримом положении кажется несколько нело¬
гичным взгляд, основывающий право на силе. Понятие права
как принуждения является для культурных отношений полней¬
шим внутренним противоречием. Сила может господствовать среди
тех, которые не признают права, и где господствует право, там
психологическое его сознание столь велико, что нет места для
силы. Все развитие культуры стремится к тому, чтобы силу за¬
менить правом. Но раз мы признаем невозможным право обо¬
сновать на силе и раз сила должна замениться правом, то, что
же должно руководить нашим правовым сознанием? Великий
принцип, данный еще римским правом: honeste vivere, alterum
non laedere, jus suum cuique tribuere, соответствующий принци-
* Палиенко H. И. Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 70.
154
Н. А. ЗАХАРОВ
ну христианского учения об отношениях к ближнему, служит
оснонапием для культурной жизни. Внутренняя культура чело¬
века состоит в его высоких нравственных принципах. И право
как внутреннее сознание тем развитее, чем теснее связано оно с
этими принципами. Вот эти-то моральные взгляды и служат для
развития психологического сознания человеческих правоотно¬
шении, которое одно может явиться основанием для понятия
внешнего права, сначала со стороны индивидуума, а потом и со
стороны всего общества, как совокупности индивидуумов, объе¬
диненных общностью культурных взглядов*.
Таким образом, господство правовых отношений, твердо жи¬
вущих в народном сознании, является признаком нравственной
культуры, нравственного развития. Между тем эта роль морали в
правовых вопросах как-то отстраняется и особенно подчеркивает¬
ся внешнее принудительное начало. Юристы не могут отрешиться
от понятия эгоистических и принудительных начал в области вла¬
ствования и признать возможным существование глубокого внут¬
реннего развития гражданского чувства, веры человека в беско¬
рыстные обоюдные стремления граждан и государственной власти
к мирному, прогрессивному, основанному на моральных началах,
развитию общественной жизни. В этом случае наша конституция
пошла далеко вперед, она сразу обосновала свой принцип на нача¬
лах морали.
Она не знает принципа разъединения — дуализма, она, ви¬
димо, наоборот, говорит об единении, о согласности действий.
Дуалистическая конституция — является конституцией соотно¬
шения сил, известного соревнования и борьбы, и ошибочен
взгляд на существование этого ревнивого дуализма в наших ос¬
новных законах. Они именно говорят об единении (статья 7
основных законов) как известном моральном начале, руково¬
дящем правотворящим сознанием нашей соединенной законода¬
тельной власти. Мы не можем установить договорный характер
нашей конституции, что давало бы место наличию в ней дуали¬
стических начал. Строго унитарного, так сказать, характера, она,
быть может, иногда не вполне практична, может давать поводы
к различного рода столкновениям и стремлениям придать ей
характер разделенности государственного суверенитета, но из
* Вильсон Т В4 (♦Государство*, с 531-537) находит, что право отражает
нравственное сознание народа.
Глава IV. Настоящее положение основ власти
155
этого еше не следует, что ее основы должны быть истолковыва¬
емы иначе, чем они возвещены.
Из вышеприведенных социологических учений мы видим, как
горячо проповедовался принцип согласного развития начал госу¬
дарственных на почве единения царя и народа, основанного на
морали. Но ведь мораль одна — не может быть в ней двух измере¬
ний — и раз это так, то, очевидно, невозможно говорить о раз¬
дельности властвования там, где обе стороны проникнуты одина¬
ковыми воззрениями и понятиями. Быть может, культура еще не
достигла такой высокой степени, чтобы устранить элемент внеш¬
него принуждения из понятия права, но из этого еще не следует,
что в учении о нашем праве следует игнорировать тот принцип, к
которому постепенно направляет свои шаги человеческая цивили¬
зация, и не говорить о нем лишь потому, что принципы консти¬
туции, выработанные жизнью других государств, не знают этих
начал.
Более всего бросается в глаза и кажется несовместимым иссле¬
дователям нашего права признание нашей конституцией существо¬
вания самодержавной власти. Такой взгляд обусловливается, ко¬
нечно, политическими соображениями, которые препятствуют
спокойному анализу вопроса о совместности этих понятий. Ниже
нам еше придется говорить подробно о существе самодержавной
власти, тут мы должны выяснить себе соотношение между нею и
конституцией. Споры об этом возникли уже давно, но интересны
особенно те из них, которые, в связи с общим уяснением себе
основ нашей государственной власти, нашли место в стенах зако¬
нодательных органов.
Вопрос о существе современной нашей Верховной власти в связи
с созывом народных представителей не возбуждался во всей пол¬
ноте ни в первой, ни во второй Государственной Думах. Тут захо¬
дила речь о той или иной прерогативе монарха, упоминалось об
«обновленном строе» как членами Думы, так и представителем
Совета министров во второй Думе, но никто не входил в рассмот¬
рения принципов создавшегося у нас после 23 апреля 1906 года
государственного строя. Вопрос этот выдвинула Государственная
Дума третьего созыва при обсуждении текста всеподданнейшего
адреса. Из бывших в ней по этому вопросу прений можно видеть
различное отношение к этому вопросу политических партий. Взгля¬
ды резко разделились на три части: правых, конституционных де¬
мократов и октябристов. Правые, обсуждая текст адреса, горячо
156
Н. А. ЗАХАРОВ
настаивали на включении в него слова «самодержавный». «Вам,
очевидно, желательно, — возражал по их адресу член Думы Ко-
любакин77, — вложить ваше содержание в то слово, которое вы
желаете нам навязать, ваше толкование манифеста 17 октября». Те
основания, по которым они настаивали на своем предложении,
были, текст присяги со включением слов «самодержавный», по
которому все члены Думы давали клятвенное обещание; наличие в
основных законах термина самодержавие и самодержавный и ссылки
на неизменяемость русского государственного строя и на его исто¬
рическое развитие.
«Не впервые раздается возглас: "долой самодержавие!”... мы
слышали эти крики, услышат их, вероятно, и дети, и внуки наши,
как слышали уже наши деды и отцы, отстаивая свою святыню...
Не глядите на нас, сидящих справа, как на сторонников беспрос¬
ветной реакции. Не меньше вас возмущенные захватом власти при¬
казным людом, стремимся мы перенести центр тяжести в руки
тех, что призваны Престолом к его подножию для совместного
труда, но совместный труд не знаменует собой дерзновенного по¬
сягательства на то, что освящено веками истории, вознесшей нас
к вершинам власти, могущества и славы* (депутат Пуришкевич78).
Ту же мысль о нежелательности возвращения к бюрократическому
режиму подчеркивал и курский депутат Марков79: «Возвращаться
к бюрократическим приемам мы, правые, не только не желаем,
но всеми силами будем противодействовать такому возвращению...
мы желали бы, чтобы Россия шла вперед по пути развития идеи
земских соборов. Нам скажут: вы хотите лишить Думу законода¬
тельных прав, а хотите ей дать права законосовещательные... нет...
мы хотим, чтобы Дума имела те права, которые ей благоугодно
было дать Самодержцу Всероссийскому*.
«Россия идет в своем развитии особым, Богом указанным, пу¬
тем. У гробниц святителей московских русский народ вручил цар¬
скую власть своему избраннику. Ряд самодержавных монархов со¬
здал из России могущественное государство. Могущество это мо¬
жет развиваться вперед только в том случае, если мы будем осно¬
вывать его не на сыпучем песке заимствованных от Запада мне¬
ний, а на родном историческом основании* (епископ Митрофан).
Со своей стороны, конституционно-демократическая партия тре¬
бовала включения в адрес слова «конституционный*, исходя из
того положения, что манифест 17 октября изменил весь существо¬
вавший до этого времени строй.
Глава IV. Настоящее положение основ власти
157
«Что сделал манифест 17 октября? — говорит депутат Милю¬
ков. — Акт 17 октября создал не новую форму законодательства, а
новый орган государственной власти. Со времени создания этого
органа “нераздельно”, принадлежит монарху только власть Вер¬
ховного управления, “разграниченная” от власти законодатель¬
ной... (Голос справа: “позвольте!”)... Я говорю не своими слова¬
ми, это слова указа 23 апреля 1906 года. Сообразно с этим новым
пониманием — не «обновленным», а «новым» пониманием всего
характера законодательства — изменено и старое выражение ос¬
новных законов. Прежде статья 47 основных законов звучала так:
“Империя Российская управляется на твердых основаниях поло¬
жительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной вла¬
сти исходящих”. Теперь вместо выражения “от самодержавной власти
исходящих”, в статье 84 этот текст изменен: “изданных в установ¬
ленном порядке”. Эта перемена в терминологии основных законов
подчеркивает, что 17 октября создало новый строй, а не обновило
тот старый, который тщетно пытались обновить, начиная с графа
Сперанского и еще ранее. Только с 17 октября цель достигнута:
закон действительно стал на твердую почву, и издание его приня¬
ло твердые формы, и это потому, что закон стал изъявлением
воли двух органов государственной власти, органов, которые друг
другу не подчинены. Это и выражено в термине манифеста 17
октября: “одобрение” — “одобрение Думы и Государственного
Совета”. Одобрение — термин, по моему мнению, не совсем удач¬
ный... в этом выражении есть известные технические недостатки
для государствоведа, но, во всяком случае, этот термин достато¬
чен, чтобы констатировать отмену неограниченной власти монар¬
ха. Так понимают этот термин и его противники... Таким образом,
простой анализ действующего законодательства, а не какие-либо
“отвлеченные” фантазии, не “схоластические споры”, о которых
говорят по поводу наших дебатов, нет, — самый простой анализ
действующих законов показывает нам, что 17 октября создан це¬
лый политический переворот... Да, наш политический строй не
есть обновленный, а новый строй, при котором не только Госу¬
дарственная Дума и Монарх являются органами государственной
власти, но и граждане; избирательный корпус сделан органом го¬
сударственной власти... Говорят, слово “конституция” не упомя¬
нуто в законодательных актах. Мы полагаем, что именно поэтому
Дума и должна произнести это слово*.
Депутат Маклаков" добавляет к этим словам «...Наша истори¬
158
Н А, ЗАХАРОВ
ческая власть... 17 октября нашла в себе и достаточно государ¬
ственной мудрости, и достаточно патриотизма, чтобы поставить
крест на этом прошлом, вычеркнуть из основных законов гибель¬
ное понятие “неограниченности” и на деле ввести конституцион¬
ный строй, имени которого здесь опасаются».
Любопытно отметить, как относилась к этому спору руководя¬
щая партия октябристов, которые в проекте адреса не упоминали
ни слова «самодержавный», ни «конституционный».
«Сущность конституционного строя заключается в том, что
монарх добровольно отказался от неограниченной своей власти и
приобщил всех граждан России к участию в законодательстве. До
манифеста 17 октября “учитель физики как бы предписывал за¬
коны, и природа их исполняла”, после манифеста начинается но¬
вое дело: “природа диктует свою натуру, свои законы, а учитель
физики только подмечает, записывает и соблюдает их”» (депутат
Плеваком). «Самодержавный, по титулу, русский Государь, — го¬
ворил он, — своей самодержавной волей выделил навсегда и бес¬
поворотно своему достигшему возраста народу права, которые на¬
чертаны в манифесте 17 октября. Споря об этом... вы спорите с
самим Главой государства. Победив соблазн власти, от своего бес¬
конечного могущества Монарх дал народу часть своих прав».
Словами манифеста 17 октября развивал взгляд партии депутат
Капустин*12: «Отныне ни один закон не может восприять силы без
одобрения народных представителей Государственной Думы и, само
собой разумеется, без утверждения Монарха... это есть коренной
признак того, что называется в государственном праве, по воззре¬
ниям всей европейской науки и практики, того, что называется
конституционным строем. Это есть разделение законодательной вла¬
сти... Мы желаем конституционного строя; мы для этого и при¬
шли в Государственную Думу, но мы в этом адресе, направлен¬
ном Государю императору, должны употреблять такие слова и
выражения, которые существуют, которые свойственны нашим
государственным актам. Ни в манифесте 17 октября, ни в наших
основных законах этого термина нет, и термин этот существует
или в научной области государственного права, или в условном
понимании — разговорном, в понимании прессы. Конституцион¬
ный строй есть нечто такое, что может существовать и без этого
словесного текста*. Сюда следует добавить слова депутата графа
Уварова по адресу правых, говорившего о том, что целый ряд
ораторов «вливал» в исторический титул свои личные понятия и
Глава IV. Настоящее положение оснои власти
159
представления о нашем строе — «мы знаем основные законы не
хуже вас, господа правые, мы знаем, что царь именуется “Само¬
держцем", и мы будем всегда во всех нужных случаях именовать
его “Самодержцем”».
Чтобы окончательно изобразить картину этого принципиаль¬
ного спора и стремления примирить противоположные взгляды,
посмотрим на речь А. Гучкова*5: «Я принадлежу к той политичес¬
кой партии, для которой ясно, что манифест 17 октября заключал
в себе добровольный акт отречения Монарха от прав неограничен¬
ности... для нас несомненно, что тот государственный переворот,
который совершен был нашим Монархом, является установлени¬
ем конституционного строя в нашем отечестве... Мы, конституци¬
оналисты, не видим в установлении у нас конституционной мо¬
нархии какого-нибудь умаления царевой власти, наоборот, в об¬
новленных государственных формах мы видим приобщение этой
власти к новому блеску, раскрытие для нее славного будущего.
Ведь та теоретическая неограниченность власти, которая являлась
характерным признаком старого строя, ведь мы знаем ей практи¬
ческую цену. Мы знаем, что Государь, опирающийся на народное
представительство, тем самым становится свободным и от при¬
дворной камарильи, и от чиновничьего средостения, мы видим в
этом акте освобождение царя»... Вместе с тем Гучков говорит, что
исторические и политические условия требуют в нашем отечестве
сильной царской власти, почему октябристы так усиленно борют¬
ся против парламентаризма. «Ведь не для того освобождал себя
царь от чиновников и царедворцев, чтобы отдать свою власть,
свой священный ореол, ту громадную духовную мощь, которая
связана с царским именем, в распоряжение политических партий
и их центральных комитетов**.
Таким образом, правые, исходя из формальной точки зрения,
утверждали, что самодержавный строй сохранил силу, что ника¬
ких конституционных форм правления нет, так как основные за¬
коны об этом не говорят, не признавая самого слова «конститу¬
ция*. Они вместе с тем приветствовали законодательные права
народных представителей и осуждали старый бюрократический
строй. Конституционные демократы усиленно подчеркивали паде¬
ние самодержавной власти, не упоминали даже об указаниях на
* Стенографический отчет Государственной Думы III созыва, сессия I, за-
160
Н. А ЗАХАРОВ
нее в основных законах, видя в ней циапшё ncgligeable — слово без
внутреннего содержания. Октябристы, признавая наличность кон¬
ституционного строя, не видели тут «умаление царевой власти»,
считая, что конституционный строй может существовать в созна¬
нии и без письменных указаний на него в законах, они не употреб¬
ляют его, так как этот термин не свойственен нашим государствен¬
ным актам. Нс отказывая Верховной власти в титуле самодержав¬
ной, они требуют от нее твердых волевых актов, непосредственных
решений ввиду сложных условий современной деятельности.
На одном лишь вопросе сходились все три взгляда — на осуж¬
дении системы правления без участия народных представителей;
расходясь по остальным пунктам, ни одна из партий не очернила
понятия самодержавия: с одной стороны, его выставляли как не¬
кое историческое понятие, антитезой конституции, то есть поня¬
тием ни в какие рамки определения не умещавшимся, с другой —
принимая политический гнев за существенный отличительный при¬
знак, видели в самодержавии бюрократический деспотизм, а в
конституции — избавление от него. Но, по существу, спорили из-
за тех личных представлений об этом понятии, которое каждый
вливал в этот титул. Весь этот старый спор воскрес в думском
заседании во всей его неопределенности, но уже не на точке зре¬
ния теории, а на почве действительности: отрицая, с одной сторо¬
ны. самодержавие, отрицали статьи основных законов, отрицая
конституционный порядок, доказывали этим, что будто при са¬
модержавии не может быть правильно организованного строя, а
если принять еще во внимание осуждение бюрократических по¬
рядков старого режима и нежелание возвращения к ним, то полу¬
чится, в общем, двойное отрицание какой бы то ни было из су¬
ществующих систем. Воля царская, народ и какое-то неурегулиро¬
ванное отношение в средине. Депутат Гучков указывал на необхо¬
димость сильной царской власти, предводительство которой необ¬
ходимо для законодательных органов при решении многих трудных
задач. Но эта царская власть, решающая вопросы в труднейшие
минуты государственной жизни, проявляющая свои заботы над ог¬
ромнейшей территорией Империи, созданной совместными труда¬
ми русских царей и русского народа, и есть та «историческая само¬
державная власть», которая, по словам председателя Совета мини¬
стров П. А. Столыпина, вместе со свободной волей монарха «явля¬
ются драгоценнейшим достоянием русской государственности, так
как единственно эта власть и эта воля, создав существующие уста-
Глава IV. Настоящее положение основ власти
161
ноаления и охраняя их, призвана, в минуты потрясений и опасно¬
сти для государства, к спасению России и обращению ее на путь
порядка и исторической правды»*.
Вчитавшись в речи членов Государственной Думы 13 ноября
1907 года и сравнивая новый порядок законодательства со ста¬
рым, нельзя отказаться от признания наличности нового консти¬
туционного порядка издания законов, но вместе с тем нельзя
отвергнуть и наличия самодержавной власти. В чем же является
вопрос и на чем основывается эта наличность двух будто бы не¬
совместимых понятий?
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо выяснить себе по¬
нятие конституции и самодержавия. И раньше, и теперь прихо¬
дится встречаться с представлением о самодержавии и конститу¬
ции как о началах, друг другу противоположных. Нужно пора¬
жаться такому сопоставлению двух несоизмеримых величин, из
которых одно есть понятие общее, а другое частное. Если консти¬
туция есть общая схема государственного устройства и внутренней
работы государственного механизма, то самодержавие есть одна из
форм государственного строения. Можно сопоставлять строй само¬
державный с теократическим, республиканским, парламентарным,
дуалистическим, из которых каждый может быть облечен в само¬
стоятельную конституционную форму, но повторять эту старую
всероссийскую ошибку, которой не избежали многие наши юрис¬
ты, и осуждать конституцию ради самодержавия, а самодержавие
ради конституции, едва ли является возможным при наличии на¬
ших настоящих основных законов. Если односторонен взгляд на
самодержавие как на ничем не сдерживаемый деспотизм, то таков
же он и по отношению к конституции, признаваемой чем-то та¬
ким, что существует не для развития жизни страны, а исключи¬
тельно для ограничения прав и умаления достоинства носителя
Верховной власти органами законодательства. Нельзя не признать
такого взгляда узким, а между тем это общераспространенный
взгляд и в обществе, и в печати. Чтобы не быть голословным,
укажем на одну такую статью: «К вопросу о русской конститу¬
ции» (Образование. 1907. № 12), в которой автор, отвергая взгляд
Еллинека и других европейских юристов на конституцию, как на
известную схему государственного устройства, находя это опреде-
* Стенографический отчет Государственной Думы III созыва, сессия I,
заседание 16 ноября 1907 года.
162
Н. А. ЗАХАРОВ
ление формальным, говорит, что «не всякие основные законы
заслуживают названия конституции, а только те из них, которы¬
ми устанавливается участие самого народа в определении воли го¬
сударства».
Конституировать государственное устройство не есть выраже¬
ние, обязательно тождественное с изменением основ власти. В этом
случае следствие своеобразных исторических условий принимается
за отличительный признак. Идея ограничения власти в западных
конституциях вышла не из желания организации планомерно ра¬
ботающей государственной машины, а из властолюбивых стремле¬
ний или желания зашиты своих выгод и интересов высшего класса
населения. Эту идею мы видим и в старой Англии в ее Magna
Cliarta, и в Золотой Булле. Связь конституционных систем с огра¬
ничением верховной власти в новейших демократических движе¬
ниях выросла из недоверия на почве конфликтов между поддан¬
ными и королями из-за религиозных несогласий и неуважения
дарованных прав, как это мы видим, например, при Карле I или
Иакове II, расхищения финансовых средств страны Людовиками,
притеснения немецкими коронованными владетелями своих под¬
данных; эти факты положили свою своеобразную печать на дух и
принципы местной конституции как на договор, как на акт, за¬
менивший прежнюю систему абсолютного правления.
Всматриваясь в нашу историю и вспоминая всю картину про¬
тивопоставления конституции и самодержавия, невольно удивля¬
ешься этому узкому, одностороннему, антиюридическому взгля¬
ду. И мы должны еше раз повторить, что эти два понятия не
только совместимы, но одно является общим, а другое частным,
если конституция — зафиксированное, установленное изложение
форм властвования, то самодержавие есть одна из этих форм. Еше
Сперанский, говоря о конституции, писал («Руководство к по¬
знанию законов, с. 92): «Нет государства, в коем бы не было своих
основных законов... Основные законы, в общем их составе, име¬
нуются государственным уставом (Constitutio). Устав сей может дей¬
ствовать и без письмен; положения его могут быть начертаны в
правах и обычаях, могут храниться в установлениях и без хартии.
Хартии не всегда суть истины». Сперанский вполне верно отметил,
что основные законы, или конституция, должны существовать в
каждом государстве, ибо раз государство является организован¬
ным общественным порядком, то необходим и выработанный план
организации.
Глава IV. Настоящее положение основ власти
163
Еллинек находит поэтому, что всякое государство без основ¬
ных законов, без конституции (verfassungslos) есть анархия: «Jedcr
dauernde Verband bedart einer Ordnung, der gemass sein Wille gebildet
und vollzogen, sein Bereich abgegrenzt, die Stellung seiner Mitglieder
in ilirn und zu ilirn geregelt wird. Eine derartige Ordnung heisst eine
Verfassung» («Каждый устойчивый союз требует порядка, согласно
которому образуется и совершается его воля, ограждается его об¬
ласть, регулируется место и положение членов в нем и по отноше¬
нию к нему. Такого рода порядок называется конституцией»)*.
Он же дает нам и определение вместе с этим конституции —
всякое имеющее продолжительное существование общество нуж¬
дается в порядке, который устанавливается и осуществляется по
его воле, определяет его круг действий, отношение его членов к
нему и между собой; такой порядок называется конституцией. По¬
добный же взгляд мы встретим и у иных юристов. Например,
Dicey в своем сочинении «Law of the Constitution* говорит, что
конституционный закон (Constitutional Law) заключает в себе все
нормы, определяющие состав верховной власти; все нормы, уста¬
навливающие отношения лиц или учреждений, которым она при¬
надлежит, или определяющий способ, которым верховная власть
и составляющие ее лица или учреждения осуществляет свое влия¬
ние. Его нормы предписывают порядок престолонаследия, уста¬
навливают прерогативы высшей власти, определяют форму зако¬
нодательных собраний и способ их избрания**.
Конституции могут быть различны по своему характеру, по
предоставляемым ими различным правам той или иной части го¬
сударственной власти; конституция сама по себе не есть нечто
отвлеченное, не соответствующее духу народа — иначе она будет
безжизненна и волей-неволей должна быть изменена — она есть
зафиксированный план государственной жизни и постольку ин¬
дивидуальна, поскольку индивидуален и своеобразен тот народ и
государство, для которых она существует. Известные конституци¬
онные гарантии (о которых в некоторых конституциях нет иногда
прямого указания) являются следствием настоящего культурного
состояния государства. Но ведь культуры различны, различно и
миропонимание народов, а поэтому было бы ошибочно иметь шаб¬
* Jellinek. Das Recht des modemen Staates (Право современного государства).
Berlin, 1900. С. 461.
•• См. русский перевод Дайси*4. С. 27.
164
Н. Л. ЗАХАРОВ
лон конституции, нормальный ее устав. Психология народного
понимания — вот лучшее основание конституционных принципов
государства. Мы были бы вполне правы, называя действовавшие
до 23 апреля 1906 года основные законы, несмотря на известную
неопределенность их норм, законами конституционными — как
определявшими порядок преемства Верховной власти, издания за¬
конов, действия Верховного управления, отношение Церкви и
государства и так далее; тем менее мы можем отказать новым ос¬
новным законам в имени конституционных, так как они охваты¬
вают и определяют более широкий круг отношений государства к
подданным и известных прав граждан, установленных Высочай¬
шими манифестами.
Конституции, как изложение принятых в жизни основных
государственных начал, в отношении к своим изменениям делят¬
ся на неподвижные и гибкие. К разряду первых относятся те,
изменение которых сопряжено со значительными трудностями,
как, например, в Соединенных Штатах Северной Америки, где
требуется весьма сложный процесс для изменения или дополне¬
ния действующей конституции 17 сентября 1787 года. Гибкими
же называются те, изменение которых не сопряжено с особыми
порядками пересмотра. Так, например, существующая законода¬
тельная практика в Англии не делает различия между простыми
и основными законами, равным образом и некоторые писаные
конституции, как, например, испанская и итальянская, не при¬
знают особого порядка отмены, изменения и дополнения кон¬
ституции. По некоторым конституциям, основные законы по¬
ставлены в привилегированное по сравнению с прочими закона¬
ми положение и изменение их может последовать лишь в особом,
несколько видоизмененном законодательном порядке, например,
этого требует французская конституция, изменение которой рас¬
сматривается в особом учреждении — Национальном собрании,
представляющем собой соединенное заседание Сената и Палаты
депутатов, иногда вопросы об изменении конституции должны
обсуждаться в последующих сессиях и в законодательных органах
нового состава. Наша конституция занимает в данном случае среднее
положение*; не отличаясь, с одной стороны, в пересмотре от
общего законодательного порядка, она приближается, таким об¬
* Шалланд А Л. («Русское государственное право». Юрьев, 1908. С. 21) отно¬
сит се к числу самых гибких.
Глава IV Настоящее положение основ власти
165
разом, к разряду гибких конституций, но с другой — принадле¬
жащая исключительно (статьи 8 и 107 основных законов) Госу¬
дарю Императору инициатива пересмотра русской конституции
обеспечивает ей известную неподвижность, а вместе с тем и га¬
рантию против возникающих часто в странах с гибкими консти¬
туциями требований изменения основных законов со стороны
отдельных партий или некоторой части общества. Пример такого
рода положения основных законов в конституционной практике
не может считаться единичным, подобие этого мы встречаем,
например, в баварской конституции 1818 года, заключающей в
себе глубокие следы влияния французской хартии 1814 года, ко¬
пировавшей в свою очередь английские принципы. Но в то вре¬
мя, как ни хартия 1814 года, ни созданная одновременно по ее
примеру баденская конституция не содержат пункта о специаль¬
ной королевской законодательной инициативе в области основ¬
ных законов, баварская конституция постановляет (отд. X п. 7),
что изменения и дополнения конституции могут последовать лишь
с согласия сословных чинов, но предложения о пересмотре при¬
надлежат одному королю, что, впрочем, изменено ныне в смыс¬
ле предоставления права инициативы в этом отношении и со¬
словным чинам. Принцип исключительной инициативы монарха
по нашей конституции в области пересмотра действующих ос¬
новных законов является естественным следствием принадлеж¬
ности самодержавной власти учредительных прав, почему вполне
естественно должно было и явиться такое положение, что тот,
кто являлся учредителем, тот лишь и может возбудить вопрос об
изменении этого учреждения, то есть, говоря иными словами, в
этом отношении допущена гражданско-правовая точка зрения;
вместе с тем тут можно видеть еще и существующее издавна
общее требование наших законов — изъявление Высочайшего
соизволения на возбуждение того или иного законодательного
вопроса.
Подходя ближе к рассмотрению основ нашей государственной
власти в той ее форме, в которой она представляется по основным
законам, нельзя сразу не видеть, что принцип Монтескье разде¬
ления властей, столь существенный для каждой конституции, не
мог не получить себе выражения и в наших основных законах
после ясно установленного у нас разграничения актов законода¬
тельства от актов управления. Правда, прежние основные законы
не устанавливали точно деления на три вида власти, но следует
166
Н. Л. ЗАХАРОВ
помнить, что в законах, в общем их собрании и своде, и в тех из
них. которыми определяется действие учреждений, созданных при
Александре I, носится дух Сперанского и его мысли о последова¬
тельном образовании установлений в иерархическом порядке со
строгим разделением властей исполнительной, законодательной и
судебной. В своде прежних основных законов мы видим, что власть
законодательная принадлежит власти самодержавной (статья 47). В
учреждении министерств читаем (статья 152): «В порядке государ¬
ственных сил министерства представляют установление, посред¬
ством коего Верховная власть действует на все части управления»;
там же в статье 178 говорится, что власть судебная во всем ее
пространстве принадлежит Сенату и местам судебным*.
Таким образом, и в принципе, и на практике разделение влас¬
тей нс было чуждо нашему строю в XIX веке. Однако установле¬
ние точного разграничения понятий закона и административного
распоряжения н реформы в этом направлении в 1905-1906 годах
привели к установлению в основных законах более точного и яс¬
ного деления властей. Сперанский хорошо понимал, как гармони-
ровалось у нас это разделение властей: «Государь, соединяющий в
особе своей все роды сил, единый законодатель, судья и исполни¬
тель своих законов — вот в чем состоит на первый взгляд вся
конституция сего государства». Наша конституция 23 апреля под¬
черкнула это объединение «всех стихий державного права» в особе
Государя, выделив вместе с тем каждую в отдельности и указав
более точный порядок ее деятельности. Всматриваясь в каждую из
отдельных властей, составляющих вместе одну суверенную госу¬
дарственную власть, мы, следуя тексту основных законов, прихо¬
дим к установлению у нас наличия не трех властей, а четырех:
законодательной, власти управления, судебной и самодержавной.
Мы будем ниже говорить подробнее о каждой из них, и особенно
о последней, являющейся не исключительным свойством законо¬
дательной власти, как на это обыкновенно указывают, а особым
видом государственной власти. Там же мы войдем в обсуждение
общего вопроса о существовании четвертой конституционной вла¬
сти и о тех необходимостях, которые обусловливают существова¬
ние этой независимой власти, равно как и.о той особой форме, в
которой эта власть существует в России. Такое основание к рас¬
смотрению самодержавной власти отдельно от остальных зиждет¬
* Взято из учреждения министерства. 1811.
Глава IV. Настоящее положение основ власти
167
ся, прежде всего, на точном смысле статьи 4 основных законов,
говорящей, что «Императору Всероссийскому принадлежит Вер¬
ховная самодержавная власть». Такое категорическое определение
закона нисколько не связано со статьей 7 этих же законов, глася¬
щей, что Государь Император осуществляет законодательную власть
в единении с Государственным Советом и Государственной Ду¬
мой, указывает на отделение понятий этой власти от законода¬
тельной. Присвоение по статье 6 той же самодержавной власти
Государыне Императрице, в случае восшествия на престол, еще
раз подтверждает особый вид этой власти, как это же делает и
статья 65, в которой упоминается о действии самодержавной вла¬
сти в области церковного управления.
Реформы 1905—1906 годов не обратили русского Императора в
формального представителя государства, каковым, например,
объявляет статья 5 болгарской конституции или статья 12 прежней
португальской своего монарха. Тысячелетняя история государств,
связанная с личностями князей, царей и императоров, из кото¬
рых каждый был своей эпохой, не могла моментально изменить
своих принципов. Наш строй, зиждившийся на одном монархе и
подкрепленный ныне народным представительством, не прояв¬
лявшем активной деятельности более 200 лет, со времен московс¬
ких царей, неудачно восстановляемом в XVIII веке и теоретически
проповедуемом в течение всего XIX века, не может без нарушения
прочности государственного здания отказаться сразу от той Вер¬
ховной власти, в которой веками воплощалась Русь, в которой
объединялась великая Империя без различия классов и нацио¬
нальностей, — власти русского самодержца, который, как гово¬
рил в своей известной речи 6 июня 1905 года пред Государем
Императором профессор С. Н. Трубецкой, «не царь дворян, не
царь крестьян или купцов, не царь сословий, — а царь всея Руси».
Такая власть, стоящая выше каких бы то ни было классовых,
сословных и фанатично-религиозных интересов, власть, руково¬
димая в своих движениях целесообразностью и моральным чув¬
ством, не может не существовать в разноплеменном государстве
как охранительница целости политического общества.
Вот почему вполне правильно и резонно наша конституция
признает существование самодержавной власти как национальную,
бытовую, выработанную историей власть, но вместе с тем едва ли
правы те, которые отвергают существование у нас конституции
только потому, что наши основные законы говорят о существова¬
168
Н. А. ЗАХАРОВ
нии у нас особой, неизвестной другим конституциям, самодер¬
жавной власти. Наша конституция вылилась в несколько своеоб¬
разную форму, но эта своеобразность, отличие от западных форм
не есть недостаток основных начал государственного строя, да и
неужели развитие могущества и благосостояния государства и его
жителей зависит от одной лишь внешней шаблонной формы! На
совещании земских деятелей 6-8 ноября 1904 года, указавшем на
желательность созыва народных представителей, было высказано
два мнения, из которых одно принадлежало партии Д. Н. Шипо¬
ва"5, признававшей, что «народное представительство, не состав¬
ляя противоречия идей самодержавия... не должно иметь характе¬
ра парламентарного»...
Этот взгляд, проникнутый национальной точкой зрения, был
развит в записке Д. Н. Шипова*, составленной им совместно с
другими известными земскими деятелями в тот момент, когда
реформы не облекались еще в определенную форму. Вот что гово¬
рят национальные конституционалисты по адресу конституциона¬
листов космополитических: «Нам кажется, что громадное число
лиц в России сливалось с партией (конституционалистов) не по
своим положительным идеалам, а по своему отрицательному от¬
ношению к осужденному теперь самим правительством бюрокра¬
тическому строю... Воззрения этой партии опираются на два не¬
верных положения: 1) на признании, что политическое творче¬
ство человечества иссякло и что поэтому, раз мы хотим отрешить¬
ся от господствовавшего у нас бюрократического строя, тем са¬
мым мы, следовательно, переходим к конституционному — за¬
падноевропейского образца, как будто доказано уже, что всякое
дальнейшее политическое творчество кончилось, и ничего, кроме
западного парламентаризма, ни один народ для себя создать не
может; 2) на признании, что условия как прошлого, так и насто¬
ящего России не имеют в себе коренных различий от западной
Европы». Этот же взгляд на самостоятельность развития конститу¬
ционных основ нашего современного строя мы видим и в указан¬
ном нами сочинении Шлезингера. Вообще, мы не можем тут не
отметить, что в то время, как иностранные юристы подчеркивают
наличие особенностей и своеобразностей в современной русской
конституции и объявляют их (как это делает, например, Palme в
подстрочных комментариях к каждой отдельной статье наших ос¬
• См газету «Слово» 1905. № 124 и 125.
Глава IV Настоящее положение основ власти
169
новных законов), наши стремятся указывать на несовершенство и
бедность наших конституционных определений, по сравнению с
теорией и принципами различных конституций, хотя некоторые
из них, как, например, Лазаревский*, все-таки не могут отрицать
необходимости для русского государственного права пользования
историко-догматическим методом.
Признавая, таким образом, сохранение известных основ наци¬
онального строя в нашей конституции, нельзя, однако, отрицать
вместе с тем и известного сходства ее в некоторых отношениях с
общим типом западных конституций, что мы увидим ниже из
рассмотрения каждой отдельной отрасли единой государственной
власти, о которой говорят статьи наших основных законов.
Лазаревский Н. И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 19.
Глава V
ВЛАСТЬ
судебная
Приступая к рассмотрению каждой отдельной
части нашей государственной власти, мы скажем, прежде всего,
несколько слов о судебной власти, вопрос о которой достаточно
ясен и не может давать оснований к особым толкованиям. Главой
судебной власти повсюду считается монарх, осуществляющий ее
чрез специальные учреждения в установленном законом порядке.
11а практике до Петра Великого судебная власть не отделялась от
общих функций монарха, и лишь последний стал энергично от¬
клонять от себя функции исполнения судебных обязанностей. Су¬
дебные уставы 20 ноября 1864 года окончательно освободили рус¬
ского монарха от исполнения судебных обязанностей и признали
понятие судебной власти разделенным между различными судеб¬
ными установлениями (смотри статью 1 учреждения судебных ус¬
тановлений). Вместе с этим, в прежних основных законах мы не
встретим наименования Государя Императора главой судебной вла¬
сти и читаем в законах, что судебная власть принадлежит во всем
ее пространстве Сенату и местам судебным (статья 178 учреждения
министерств), точно так же, как, например, в датской конститу¬
ции 5 июня 1849 года статья 2 говорит, что судебная власть при¬
надлежит судебным учреждениям. Однако такое отсутствие фор¬
мального определения главенства Верховной власти в области суда
и кажущееся предоставление последнего Сенату не исключало, в
сущности, судебной власти из обшей власти монарха. С одной сто¬
роны, все судебные решения постановляются «по указу Его Им¬
ператорского Величества», а с другой — даже при признании Се¬
ната высшим сосредоточивающим в себе судебную власть центром
не следует упускать из виду статью 4 учреждения Правительству¬
ющего Сената, по которой «Единое лицо Императорского Величе¬
ства председательствует в Сенате». Реформы 1905-1906 годов не
затронули, в сущности, вопроса о судебной власти, но издание
новых основных законов восполнило пробел прежних, и в текст
Глава V Власть судебная
171
конституции была введена статья 22, в которой указывается на
главенство Верховной власти в области суда следующими словами:
«Власть судебная осуществляется от имени Государя Императора
установленными законом судами», то есть, говоря иными слова¬
ми, право юрисдикции судов основано на делегации его Верхов¬
ной властью. Таким образом, положение Государя Императора,
выработавшееся постепенно практикой, подобное положению за¬
падноевропейских монархов, освобождает его от участия во всех
сложностях судопроизводства и представляет ему существенные
прерогативы Верховной власти: право верховного надзора за су¬
дебной деятельностью и право помилования.
Право помилования составляет общую прерогативу главы госу¬
дарства: ею пользуются как наследственные монархи, так иногда
и президенты республики*.
Это право относится к общим прерогативам Верховной власти,
но близкое касательство его к делам судебным заставляет остано¬
виться несколько на рассмотрении его именно в этом месте. Пре¬
жние основные законы, весьма мало говорившие о сущности Вер¬
ховной власти и ее правах, не упоминали и о праве помилования.
Право помилования определялось как «действие монаршего мило¬
сердия» (смотри статью 165 Уложения о наказаниях) и осуществ¬
лялось наравне с другими изъявлениями монархом своих милос¬
тей как в силу манифестов, издававшихся по каким-либо случа¬
ям, так и в индивидуальных случаях, служа выражением старин¬
ного представления о царе — источнике милостей. Возбуждение
ходатайства о помиловании исходит или от суда, постановившего
приговор (статья 945 устава уголовного суда), или от самого обви¬
ненного, или от третьих лиц. Все означенные ходатайства пред¬
ставляются на усмотрение Императорского Величества министром
юстиции. Статья 23 настоящих основных законов, говорящая во¬
обще об изъявлении монаршего милосердия, упоминает и о праве
помилования: Государю Императору принадлежит помилование
• См., например, австрийский закон 21 декабря 1867 года: параграфы кон¬
ституций: бельгийской — 73, болгарской 14-15, греческой — 39, датской —
26, испанской 54 (3), итальянской - 8, нидерландской - 68, норвежс¬
кой — 20, португальской - 74 (7), прусской — 49, румынской - 93, серб¬
ской — 50-51, шведской — 25, черногорской — 13, японской — 16 Этими
же правами наделены и президенты республик по конституциям: Соединен¬
ных Штатов — статья 11 отд. II, французской — статья 3, бразильской — 48;
а в Швейцарии по статье 85 конституции — союзное собрание.
172
Н. А. ЗАХАРОВ
осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершив¬
ших преступные деяния, с прекращением судебного против них
преследования и освобождением их от суда и наказания. Из ска¬
занного видно, что русскому монарху принадлежит широкое пра¬
во не только помилования осужденных, но и предварительное
освобождение виновного от возбуждения против него процесса и
прекращения процесса уже начатого, так называемая аболиция,
чего мы не видим в таком широком объеме в западноевропейских
конституциях. В Англии, как известно, еще в средние века осво¬
бождение Короной лиц, совершивших преступление, от суда вы¬
зывало столкновение с парламентом, пока, наконец, статья 12
билля о правах не объявила незаконным освобождение от наказа¬
ния подсудимого до установления судом его виновности. И само
право помилования осуществляется в Англии по отношению к
осужденным уже лицам по совету статс-секретаря по внутренним
делам, за его контрассигнацией, а следовательно, и ответственно¬
стью; прерогатива эта теперь еще более сужена после образования
в 1907 году особого апелляционного суда, имеющего право обра¬
щать обвинительный приговор в оправдательный. В Пруссии (ста¬
тья 49 конституции) прекращение возбужденного следствия мо¬
жет быть допущено только на основании постановления, изданно¬
го в законодательном порядке. Из западных государств ближе все¬
го в этом отношении к нашей конституции подходит Австрия,
государственный закон которой 1867 года о судебной власти знает
и помилование, и амнистии, и аболицию, но применение здесь
этих прав имеет место чрез органы власти исполнительной — чрез
министров, а не в форме царской милости, осуществляемой у нас
в России и ныне, как и в прежнее время, не под ответственнос¬
тью контрассигнирующего акта министра, а как самостоятельный
акт, действие которого не связано ни с какими объяснениями о
необходимости его существования и является волевым актом ми¬
лости Верховной власти, без какого бы то ни было контроля в его
применении*.
Что касается судебного верховенства (souverainete judiciaire), то
последнее как у нас, так и по другим конституциям выражается в
* Румынская (статья 93), нидерландская (статья 68) конституции запреща¬
ют аболицию; по другим конституциям, например, болгарской, французс¬
кой. швейцарской, амнистия может быть дан \ лишь в законодательном
порядке.
Глава V. Власть судебная
173
праве издания распоряжений, определяющих порядок действия
судебных органов, в назначении лиц, разбирающих тяжбы, судей,
или утверждении избранных в этом звании, равно как и лиц про¬
курорского надзора, и в общем надзоре за деятельностью судеб¬
ных установлений.
Следует здесь упомянуть вместе с тем о том некотором непос¬
редственном участии в судебном процессе, которое сохранилось до
сих пор за монархом: в этом отношении монарх имеет право нало¬
жить непосредственно наказание на членов Императорского Дома
за неповиновение, согласно статье 222 основных законов. Затем,
носитель русской Верховной власти осуществляет еще некоторые
оригинальные функции в области суда: по статье 9'5 устава уго¬
ловного суда приговоры суда, коими определяются высшие нака¬
зания для лиц привилегированных сословий, представляются на
усмотрение Его Величества*.
Высшие должностные лица: председатель Совета министров,
министры, члены Государственного Совета и Думы, генерал-гу¬
бернаторы, губернаторы и лица, занимающие должности первых
трех классов, предаются суду первым департаментом Государствен¬
ного Совета с Высочайшего усмотрения, в каковой единственно
форме и может осуществляться ответственность пред судом мини¬
стров, равно как и членов законодательных палат, нарушивших
свой служебный долг. Этот факт, в отличие от других конститу¬
ций, где министры ответственны исключительно перед палатами
народных представителей, показывает, что Верховным судьей и
определителем виновности высшего должностного лица, нарушив¬
шего свой долг службы в Империи, является Государь Император.
Такое положение вопроса о министерской ответственности, име¬
ющего широкое толкование в юридической литературе, лишает
политического характера русское министерство и необходимости
подчинения его политической партии. Предание, с согласия мо¬
нарха, суду членов Государственного Совета и Государственной
Думы, наравне с лицами, занимающими административные дол¬
жности, за преступные деяния при исполнении или по поводу
исполнения обязанностей, лежащих на них по своим званиям (пункт
* Это имеет место, «когда дворяне, чиновники, священнослужители всех
степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена и знаки отличия,
снискиваемые лишь с Высочайшего соизволения, присуждаются к наказа¬
ниям, соединенным с лишением всех прав состояния или всех особых прав
и преимуществ».
Н. Л. ЗАХАРОВ
174
4 аатьи 68 и статьи 87 и 88 учреждения Государственного Совета
и статья 22 учреждения Государственной Думы), создает несколь¬
ко оригинальное, по сравнению с другими конституциями, поло¬
жение вещей п усиленно подчеркивает общий дух нашей консти¬
туции, стремящейся поставить монарха в независимое положение,
вдали от всякой политической борьбы, и дать ему возможность
спокойно следить за правильным развитием государственной жиз¬
ни, нс говоря уже о том, что этот факт, сам по себе, вместе с
порядком ответственности министров, служит лишний раз пока¬
зателем невозможности видеть дуалистический принцип в нашей
конституции и считать палаты выразителем народного суверените¬
та Такое положение может показаться как будто несовместимым
со статьей 14 учреждения Государственной Думы, которая гово¬
рит. что «члены Государственной Думы пользуются полною сво¬
бодою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы».
И действительно, Лазаревский (с. 333-336) видит тут нарушение
парламентского принципа и его политического смысла. Но и здесь
мы опять встречаемся все с теми же охватившими современную
юриспруденцию взглядами, проникнутыми недоверием и полны¬
ми политических планов. В статье 22 учреждения Думы и статье 68
учреждения Совета именно не следует видеть наличие элемента
политического: история наших палат, особенно причины, сопро¬
вождавшие роспуск второй Государственной Думы, показывают
нам, что нормы указанных статей не применяются в политические
моменты, их следует рассматривать не с политической, а с мо¬
ральной стороны, и в них монарху, как единственному выразите¬
лю принципа государства, принадлежит нравственная оценка, и
они применимы скорее не к тому члену палаты, который по сво¬
ему разумению о пользе государства что-либо сказал, а к тому,
который для государства ничего не сделал. Таким постановлением
скорее охраняется целесообразная деятельность палаты, поддер¬
живается ее нравственный характер, чем умаляется ее значение.
Быть может, практически это и не может иметь большого приме¬
нения, так как возможность судебного преследования за суждения
и мнения, высказанные в палате, устраняется: вместе с тем лише¬
ние свободы члена Государственной Думы, с согласия Думы, су¬
дебной властью за совершенное преступное деяние точно установ¬
лено статьями 15 и 16 учреждения Государственной Думы; статья
22 такого согласия не требует, и предание в данном случае члена
Думы или Совета, наравне с министрами, генерал-губернаторами
Глава У. Власть судебная
175
и наместниками, особому Верховному уголовному суду показыва¬
ет, что тут дело идет более о лице, воспользовавшемся своим
высоким, облеченным доверием положением для совершения пре¬
ступления против нравственного своего долга (скажем, для при¬
мера, такого, как государственная измена), чем о члене законода¬
тельной палаты, нежелательном по политическим воззрениям*.
Политическая борьба имеет и политические приемы для своего
разрешения, например, отсрочка заседаний, роспуск палаты.
Наконец, последним видом судебного верховенства является
принесение на имя Государя жалоб на решение Сената, предус¬
мотренное статьей 217 учреждения Правительствующего Сената, о
котором мы будем говорить при рассмотрении особых присутствий
Государственного Совета.
Из всего изложенного о судебной власти видно, что русский
Император, как единый глава судебной власти, воплощает в себе
понятие Верховной юстиции, которая пробуждается к жизни в
непосредственных выражениях в исключительных случаях, не в
форме юрисдикции, но в форме общего высшего руководитель¬
ства; общее же право судоговорения вверяется им специальным
органам.
• Даже в такой парламентарной стране, как Англия, вопрос об отношении
суда к парламенту не имеет правильно, всегда урегулированных положе¬
ний: дело решается в каждом отдельном случае приговором судьи, имею¬
щим там значение, равное нашему сенатскому. Судья Стифен говорит (12 Q.
В. D.), что он не знает такой власти, которая предложила бы обыкновенное
преступление, совершенное в Палате обшин, изъять из ведома обычных
уголовных судов. Иногда судья постановляет решение о члене палаты без ее
ведома, тогда спикер ходатайствует пред королем о сообщении копии су¬
дебного решения, и после этого решается палатой вопрос, исключить ли из
своего состава виновного депутата или нет. Палата сама решает вопрос об
исключении своего члена, приговоренного к тюремному заключению не
свыше 1 года. Но по закону 33 и 34 Викт. лицо, уличенное в преступлении
или измене, наказуемых смертной казнью или высшими степенями наказа¬
ния, теряет свое место в палате до отбытия наказания или получения про¬
щения от короля.
Глава VI
ВЛАСТЬ
законодательная
Бросив некоторый взгляд на ту часть нашей
Верховной власти, которая именуется судебной, обратимся за¬
тем к рассмотрению власти законодательной. Положение этой
последней, в виду прежней неопределенности понятия закона и
тех реформ, которые в этой области были сделаны в 1905-1906
годах, требует первоначального общего знакомства с понятием
закона по нашему праву, а затем уже с функциями органов,
вырабатывающих законы.
Поэтому и изложение настоящей главы разделим на две части:
на понятие русского законодательства до реформ 1905-1906 годов
в связи с общим понятием закона и на общее понятие закона и
действие власти законодательной по существующим основным за¬
конам.
А. Положение русского
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
до реформ 1905-1906 годов
В СВЯЗИ С ОБЩИМ ПОНЯТИЕМ ЗАКОНА
Чтобы яснее представить себе картину законода¬
тельных реформ 1905-1906 годов, необходимо выяснить, что, по
русскому праву, по смыслу основных законов, по общераспростра¬
ненному взгляду, являлось законом.
Если мы заглянем в глубь истории, то увидим все разнообра¬
зие терминологии актов, носивших законодательный характер: кня¬
жеские уставы, судные грамоты, жалованные и уставные грамо¬
ты. судебники, соборные постановления, указы, уложения, на¬
казы, уставы, новоуказные статьи, затем присоединяются еще рег¬
ламенты и манифесты. В московский период истории и ранее поня¬
тие закона как некоего рода особых, имеющих преимущественное
значение пред остальными, государственных велений, не выделя-
Глава VI. Власть законодательная
177
лось из массы решений правящей власти. Со времени Петра I на¬
чинает обрисовываться понятие закона как веления, имеющего
длительный характер: в указах 16 марта 1714 года и 29 апреля 1720
года высказано различие между указами временными и постоян¬
ными, которые «в постановлении какого дела изданы по вся годы».
Тогда же возникает и формальное отличие закона как акта, полу¬
чившего Высочайшее письменное утверждение. В 1721 году на док¬
ладе Синода Петр I пометил: «Какое дело позовет о новом каком
определении генеральном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате
без подписания нашей руки чинить». Мысль о постоянном законе,
как отличном от временного указа, не исчезает затем в течение
XVIII века, и в манифесте 14 декабря 1766 года* о собрании в
Москве комиссии для сочинения уложения мы видим, что среди
причин, которые «великое помешательство в суде и расправе, сле¬
довательно, и в правосудии составляют», Императрица Екатерина
указывает и на «несовершенное различие между непременными и
временными законами». В своем Наказе Императрица старается
объяснить различие между велениями власти, имеющими силу
временную и характер постоянный. «Все права, — пишет она, —
должно разделить на три части. Первой части будет заглавие: зако¬
ны. Вторая примет название: учреждения временные. Третьей дастся
имя: указы. Под словом законы разумеются все те установления,
которые ни в какое время не могут перемениться и таковых числу
быть не можно великому. Под названием временные учреждения
разумеется тот порядок, которым все дела должны отправляемы
быть, и разные о том Наказы и Уставы. Имя указы заключает в
себе все то, что для каких-нибудь делается приключений и что
только есть случайное, или на чью особу относящееся и может со
временем перемениться (глава XIX)». Наказ Непременному Совету
5 апреля 1801 года говорит также о «государственных постановле¬
ниях временных» и «коренных или непреложных*. Первые «опре¬
деляют какое-либо обстоятельство государственное, по существу
своему перемене подлежащее», а под вторым понимаются «те, коих
предметы постоянны и непременны и которые объемлют в себе
все времена и узаконяются на века».
Последними определениями, как это кажется, объемлются не
только веления государственной власти общего характера, но и
конституционные нормы, на которых основывается весь государ¬
• Полный Свод Законов. Т. XVII. № 12801.
12 Зим эзоо
178
Н. А. ЗАХАРОВ
ственный строй. Глубже в определение этого понятия входил граф
Сперанский. Как известно, в своих реформаторских предположе¬
ниях он ясно разграничивал деятельность государственных влас¬
тей, а поэтому, конечно, устанавливал точно различие актов за¬
конодательных и административных. «Закон положительный (чи¬
таем мы в его Проекте государственных законов) не что другое
есть, как ограничение естественной свободы человека. Но не все
сии последствия равно существенны для политической и граждан¬
ской свободы. В отношении к свободе они могут быть разделены на
два главных класса. В первом должно положить те постановления,
коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государ¬
ственных или в отношениях частных людей между собой. Во вто¬
ром те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учрежда¬
ют токмо образ исполнения первых. Первым принадлежит в точ¬
ном смысле толкование закона, вторым — уставов и учреждений.
Первые должны составлять предмет законодательного сословия,
вторые же относятся к действию власти исполнительной». Проек¬
ты Сперанского получили, как известно, лишь частичное осуще¬
ствление, и его взгляд на разделение властей не получил точного
осуществления на практике. Явившись затем в роли кодификато¬
ра, он, несмотря на все видимое желание провести в жизнь разде¬
ление начал власти законодательства и управления, не смог изло¬
жить этого в основных законах, ввиду отсутствия в предшество¬
вавших законодательных актах, на извлечениях из которых и об¬
разовался наш Свод Законов, точного понятия разделения начал
властвования. Отсутствие точно установленного в писаном кодексе
и на практике разграничения акта управления и законодательства
вполне логично дало возможность профессору Алексееву, не при¬
знавая такого различия по русскому праву, считать, что «всякое
повеление Государя есть закон». Того же мнения был и Реннен-
кампф*86.
Равным образом большинство русских юристов не проводило
различия по нашему праву между законом и административным
распоряжением, видя, очевидно, в этом однообразное проявле¬
ние власти Верховного управления. Романович-Славинский гово¬
рит, что сосредоточение в России всех государственных властей в
особе Государя Императора привело к тому, что правительствен¬
ные постановления не отличаются от законов. Однако такой взгляд
• Ренненкампф В. Н. Очерки юридической энциклопедии. С. 98.
Глава VI. Власть законодательная
179
не был однообразен в теории, и еще Градовский первый* обра¬
тил внимание на существование различия форм, установленных
для издания законов, и форм, в коих изъявляется воля Верхов¬
ной власти в порядке управления, а ученик его, профессор Кор-
кунов, в своей монографии «Указ и закон» стремился точно раз¬
граничить оба этих понятия как различные проявления Верхов¬
ной воли в порядке законодательства или управления. Если мы
обратимся к прежним нашим основным законам, то мы увидим
совершенную неопределенность понятия закона и запутанную тер¬
минологию актов законодательной власти. В то время, например,
как статья 53** основных законов (издание 1892 года), перечис¬
ляя формы, в которых издавались законы, называла таковыми
учреждения и уставы, целый ряд статей, как, например, статьи
47 и 77 основных законов; статья 23 пункты 1 и 3, 48, 115
учреждения Государственного Совета (издание 1892 года), статьи
160, 164, 167, 168, 170, 174, 191, 208 учреждения министерства
(издание 1892 года) и другие говорят, наравне с законом, об
уставах и учреждениях как о понятиях, отличных от закона, но с
ним равнозначащих.
Коркунов видит в последних акты власти исполнительной,
наравне с указами, стремясь таким образом разделить волеизъяв¬
ления Верховной власти по своему характеру или форме издания
на две группы актов государственного властвования: законода¬
тельство и управление. В этом отношении он противопоставляет
закону указ***.
Последний, по его определению, есть общее правило, установ-
ляемое в порядке управления как Верховной властью, так в изве¬
стных определенных пределах и органами управления; вместе с
тем он обращает внимание на то, что в законах наших не имелось
определения значения указа, и до учреждения министерств наи¬
менование указов у нас носили акты всех органов власти, а в
московский период нашей истории «государев указ* противопола¬
• Градовский А. Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. Т.
VII. С. 39.
•• Статья 53 основных законов: «Законы издаются в виде уложений, уста¬
вов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифес¬
тов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных
Высочайшего утверждения* и статья 47: «Империя Российская управляется
на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от
самодержавной власти исходящих».
••* Коокунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 321.
180
Н. Л. ЗАХАРОВ
гался иногда «соборному уложению»*. Выделяя таким образом в
одну сторону закон, как веление общего характера, а в другую —
акты управления из всей совокупности государственных велений,
он из последней группы особенное место уделял указу, который,
являясь общим правилом, установленным в порядке управления,
отличался от закона отсутствием обязательной для издания закона
формы, а от других актов управления тем, что им устанавливалось
не частное распоряжение, а общее право**.
Придавая такое понятие указу, Коркунов, хотя и признает за
ним разрешение вопросов законодательного и административного
свойства в материальном смысле, однако по своей форме считает
его актом управления, но отнюдь не законом, отличительные при¬
знаки которого, по его мнению, ясно можно было установить на
основании статьи 50 прежних законов, гласившей, что «все пред¬
начертания законов рассматриваются в Государственном Совете,
потом восходят на Высочайшее усмотрение и не иначе поступают
к предназначенному им совершению, как действием самодержав¬
ной власти».
Исходя из точного смысла этой статьи, он считал отличитель¬
ным формальным признаком закона, прежде утверждения и обра¬
щения его к исполнению Верховной властью, обсуждение в Госу¬
дарственном Совете. Профессор Градовский в своем установлении
понятия закона по нашему праву исходил из иной точки зрения и
не так решительно разграничивал формы издания. Основанием его
взгляда служило высказанное еще Петром Великим требование
облечения закона в письменную форму. Поэтому, основываясь на
статье 54 основных законов, говорившей, что «новый закон по¬
становляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим под¬
писанием», он полагал, что все повеления Императора, утверж¬
денные его подписью, имеют силу закона. Считая, таким обра¬
зом, собственноручную подпись Императора отличительным при¬
знаком закона, Градовский не входил в подробности рассмотре¬
ния тех форм, которыми изъявлялись веления Верховной власти,
и признавал государственные акты, не носившие на себе подписи
* См , например: во введении к Уложению царя Алексея Михайловича
говорится о цели созыва земского собора: «что его государево царственное
дело и земское с теми со всеми выборными людьми утвердить и на мере
поставить, чтобы те все великие дела по нынешнему Его Государеву указу и
соборному уложению впредь были ничем не рушимы».
•• Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 227.
Глава VI. Власть законодательная
181
монарха, административными распоряжениями, в том числе и сло¬
весные Высочайшие повеления, согласно статьям 55, 66 и 77 ос¬
новных законов*, устанавливавшим ограничение силы объявляе¬
мых указов.
Таким образом, мы видим, что сами основные законы давали
основание для споров о том, что по русскому праву следует пони¬
мать под именем закона; теория не решала окончательно этого
спора, допуская возможность различных толкований, но посте¬
пенно приближаясь ко взгляду профессора Коркунова на указ и
закон, тождественному с немецким учением о «Gesetz und
Verordnung».
Из сказанного нами до сих пор мы видим отсутствие единогла¬
сия в нашей науке в определении закона, его формальных при¬
знаков, в разграничении понятий административных и законода¬
тельных актов Верховной власти. Приведенные нами два основных
взгляда не разрешали этого вопроса, вместе с тем и существовав¬
шая практика и некоторые установленные конституционные тре¬
бования шли вразрез с этими воззрениями. Обсуждение предна¬
чертаний законов в Государственном Совете не могло стать в дей¬
ствительности отличительной чертой закона: сами основные зако¬
ны предусматривали уже издание законодательных велений, вне
установленного статьей 50 порядка. Примечание 1 к статье 50 тот¬
час же устанавливало изъятие из общего правила и предусматри¬
вало издание «всех дополнений и пояснений законов или мер усо¬
вершенствования законодательства, собственно до военного ве¬
домства относящихся», помимо Государственного Совета, путем
непосредственного представления на Высочайшее благоусмотрение
Военным Советом своих предположений. Вот почему Грановский
(см.: Собр. соч. Т. VIII. С. 217-219), Алексеев (Государственное
право. С. 295) и Сокольский (Учебник государственного права. С.
274) признавали за Военным, а равно и за Адмиралтейств Сове¬
* См. статью 55 основных законов, издание 1892 года: «Дополнения и изъяс¬
нения закона, коими устанавливается токмо образ его исполнения или же
определяется истинный его разум, могут быть излагаемы по словесным
Высочайшим повелениям в виде указов, объявляемых местами и лицами,
от Верховной власти к сему уполномоченными.
Статья 66. В силе объявляемых Высочайших указов постановляются следую¬
щие ограничения: 1) Никакой закон, за собственноручным Высочайшим
подписанием изданный, не может быть отменен указом объявляемым.
2) Объявляемый указ не может иметь силы в делах: о лишении жизни, чести
или имущества; об установлении и уничтожении налогов.
182
Н. А- ЗАХАРОВ
том законодательные права в специальной области. Равным обра¬
зом и статья 55 допускала издание дополнений и изъяснений за¬
кона, которыми мог, конечно, иногда изменяться и коренной
смысл закона, первоначально изданного, без обсуждения этого
вопроса в Государственном Совете, путем «словесных Высочай¬
ших повелений, в виде указов, объявляемых местами и лицами от
Верховной власти, к сему уполномоченными». Вместе с тем извес¬
тно, что многие вопросы чисто законодательного характера про¬
ходили чрез Комитет министров, укажем, например, на Положе¬
ние I августа 1881 года о мерах к охранению государственной
безопасности и общественного спокойствия. Издание общеобяза¬
тельных велений чрез Комитет министров представляло собой для
министров более простой и удобный путь, нежели внесение воп¬
роса на обсуждение Государственного Совета, где министр не все¬
гда мог рассчитывать на поддержку своего взгляда. В Своде Зако¬
нов мы нередко найдем подстрочные указания на положения Ко¬
митета министров, каковым образом, под наименованием времен¬
ных мер устанавливались нормы законодательного свойства. Впро¬
чем, и в самом учреждении Комитета министров (т. 1, ч. И, учреж¬
дения Комитета министров, статья 65, издание 1892 года) мы
видим указание на его известное участие в обсуждении законода¬
тельных предположений — в велении передавать в кодификаци¬
онный отдел при Государственном Совете прошедшие чрез Коми¬
тет и утвержденные Императорским Величеством «все узаконе¬
ния, принадлежащие к общему сведению и исполнению и по су¬
ществу своему следующие ко внесению в Полное Собрание Зако¬
нов или Свод Законов».
Наряду с этим на Высочайшее утверждение шли, в виде поло¬
жений различных комитетов и советов, предположения о мерах
общего характера или дела, признаваемые действовавшим учреж¬
дением Государственного Совета законодательными, вроде, на¬
пример, установления штатов (учреждения Государственного Со¬
вета, т. 1. ч. II, издание 1892 года, статья 23, пункт 12). Касаясь
этого последнего вопроса, Верховная власть сама указывала на
неправильность действия подчиненных властей и неосуществление
ими требования закона: так, например, в Неопубликованном мне¬
нии Государственного Совета 20 апреля 1882 года была объявлена
Высочайшая воля к неуклонному руководству о том, чтобы все
без исключения ведомства не входили с представлениями к Госу¬
дарю Императору о приведении в исполнение требующих нового
Глава VI. Власть законодательная
183
расхода мероприятий или изменении в действующих постановле¬
ниях и штатах, не испросив на то установленным порядком ново¬
го кредита. Нередко силу закона приобретали личные всеподдан¬
нейшие доклады министров безо всякого предварительного их об¬
суждения в каком-либо коллегиальном органе, и статья 53 основ¬
ных законов не отказывала им в этой силе.
Таким образом, мы можем видеть, что взгляд профессора Кор-
кунова на издание у нас законов в форме Высочайше утвержден¬
ных мнений Государственного Совета на практике не всегда осу¬
ществлялся, законодательные веления облекались в самую разно¬
образную форму, являлись предметом мысли и создания различ¬
ных не только коллегиальных, но и единоличных органов власти,
и единственным объединяющим их признаком являлось Высочай¬
шее утверждение. Однако если мы стали бы считать вместе с Гра-
довским по статье 54 отличительным признаком закона собствен¬
норучную подпись под ним Государя, то мы прежде всего не мог¬
ли бы провести грани между Высочайшими актами в порядке за¬
конодательства и управления и тем самым не всегда бы могли
разграничить веления, устанавливавшие общие нормы, от веле¬
ний, допускавших из них изъятия, и сделали бы таким образом
исключение общим правилом, а общее правило — исключением.
Вместе с тем в этом случае нам пришлось бы отказать в наимено¬
вании закона многим актам, изданным с точным соблюдением
порядка законодательства, но не получившим утверждения в фор¬
ме собственноручного подписания.
Согласно образованию Государственного Совета 1 января 1810
года, законы издавались в форме манифеста или Высочайше ут¬
вержденных мнений Государственного Совета, причем утвержде¬
ние излагалось в таком виде: «Быть по сему. Высочайшее имя». Это
положение легло в основание цитированной нами статьи 54 пре¬
жних основных законов. Но с течением времени этот порядок стал
изменяться. Прежде всего прекратилось издание законов в форме
манифестов с формулой, вызвавшей столько споров: «Вняв мне¬
нию Государственного Совета, постановляем или учреждаем...* **,
уступая первое место Высочайше утвержденным мнениям Госу¬
дарственного Совета. До 1851 года министры вносили законопро¬
* Подробности см. у графа Корфа («Жизнь графа Сперанского») и у Корку-
нова («Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 66); эта формула
встречается в 31-м манифесте.
184
Н. А. ЗАХАРОВ
екты в Государственный Совет, откуда они после обсуждения пред¬
ставлялись Государю, без испрошения его предварительного со¬
гласия на возбуждение известного законодательного вопроса. С 23
января 1851 года, в силу не обнародованного Высочайшего пове¬
ления, устанавливалось, как изъятие из этого общего порядка,
внесение министрами своих предположений в Государственный
Совет «тех особенных случаев, когда по собственному благоусмот¬
рению Государя Императора поведено будет представить дело пря¬
мо Его Величеству». Это положение 15 мая 1857 года* обратилось в
несколько видоизмененное общее правило, составившее статью
162 учреждения министерств, исключенную по продолжению 1906
года, а затем по продолжению 1908 года восстановленную вновь,
по которой министры должны были испрашивать предварительное
разрешение Его Императорского Величества на внесение законо¬
проектов в Государственном Совете, а ныне в обе палаты. За неко¬
торое время перед этим, в 1842 году, учреждение Совета 1810
года было заменено новым, которым вносились некоторые изме¬
нения и дополнения, среди которых особое важное значение, как
на это указывали Градовский, Сергеевич, Владимирский-Буданов
и Романович-Славинский, имело то, что с этого времени Верхов¬
ная власть получила альтернативу утверждения мнения большин¬
ства или меньшинства Совета, тогда как до этого времени, по
* История этого вопроса такова: 4 мая 1857 года на всеподданнейшей за¬
писке государственного секретаря с представлением журнала заседания Го¬
сударственного Совета по вопросу об отмене сроков дозволенного русским
подданным пребывания за границей последовала Высочайшая резолюция:
«При этом Я должен заметить, что Министру Внутренних Дел не следовало
входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо
в Государственный Совет, не испросив предварительно Моего на то разре¬
шения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и глав¬
ным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты
новых законов, которые по Моему приказанию представляются на рассмот¬
рение Прошу, чтобы впредь подобное не повторялось*. Тогда председатель
Государственного Совета князь А. Орлов*7, представил всеподданнейшую
записку, объяснившую положение, а вместе с ней циркулярную резолю¬
цию. устанавливавшую новый порядок. На этом докладе последовало сле¬
дующее Высочайшее начертание: «Хотя по существовавшим правилам Ми¬
нистр Внутренних Дел и имел право войти со своим представлением прямо
в Совет, но так как в деле сем заключается не один только законодательный
вопрос, то ему ни в косм случае нс следовало вносить оный на обсуждение
Совета, не испросив предварительно Моего разрешения, что Я ему и заме¬
тил при личном докладе. Вновь предполагаемый порядок будет во всех отно¬
шениях правильнее и осторожнее в особенности при теперешнем настрое¬
нии умов* См. юбилейное издание: Государственный Совет. 1801-1901. С.
122-123.
Глава VI. Власть законодательная
185
утверждению 1810 года, она имела дело лишь с мнением боль¬
шинства. Мы не будем входить в рассмотрение этого вопроса, ясно
изложенного у Градовского и Коркунова, отметим лишь, что,
параллельно с расширением совещательных прав членов Совета,
изменился и порядок утверждения законопроектов: учреждение
1842 года, наряду с изданием законов за собственноручным Вы¬
сочайшим утверждением, признало еще форму закона в виде объяв¬
ляемых председателем Государственного Совета Высочайших по¬
велений в делах, не требующих собственноручного утверждения,
или именных указов, в случае принятия Государем мнения мень¬
шинства. Такие повеления по делам, не требовавшим собственно¬
ручного Высочайшего утверждения, заключали в себе изложение
мнений общего собрания или департамента Государственного Со¬
вета, к которому и прибавлялась следующая формула утвержде¬
ния: «Его Императорское Величество, воспоследовавшее мнение в
Общем собрании (или в таком-то Департаменте) Государственно¬
го Совета, по делу о том-то, или о таком-то, Высочайше утвер¬
дить соизволил и повелел исполнить», затем следовала подпись
председателя Государственного Совета. В случае принятия Госуда¬
рем мнения меньшинства или постановления особенной резолю¬
ции по предмету, единогласно или с разногласием в Совете ре¬
шенному, Высочайшее повеление излагалось в объявляемом указе
следующим образом: «Его Императорское Величество, рассмотрев
последовавшее в Государственном Совете заключение (или разные
мнения) по такому-то делу или вопросу и уважив то и то (то есть
обстоятельства, на коих основывается Высочайшее повеление),
Высочайше повелеть изволил:...» После этого точно так же следо¬
вала подпись председателя Совета. Такой порядок сохранился с
некоторым изменением в исполнении по учреждению Государ¬
ственного Совета, издание 1901 года, до замены его ныне суще¬
ствующим.
Как уже указывалось выше, дополнение законов, в отличие от
новых, могло получать словесное утверждение и издаваться в форме
объявляемых Высочайших повелений, но провести грань между
новым законом и дополнениями весьма трудно, и многие законы
можно рассматривать, как продолжение существующих. Таким об¬
разом, и формальный признак, выставленный Градовским, — соб¬
ственноручная подпись Государя, — не всегда мог выделить закон
из массы велений правящей власти.
Между тем отказать объявленным Высочайшим поведениям, по
186
Н. А. ЗАХАРОВ
форме утверждения, в силе закона нет никаких оснований, даже и
с западной конституционной точки зрения. Если мы взглянем на
классическую страну конституционных формальностей — Англию,
то увидим, что в тех случаях, когда утверждение законопроекта не
дается королем лично при его присутствии в парламенте, то это
делается чрез уполномоченных для сего лиц, которые получают на
это специальное полномочие за подписью короля и с приложением
к нему большой печати. Это полномочие и список представленных
на утверждение биллей читается в присутствии членов обеих палат
парламента, после чего лорд-канцлер предлагает клерку парламента
вписать в билли установленные для соответствующего случая фор¬
мулы на французском языке санкции законопроектов.
Но не только одни государствоведы стремились установить точ¬
ное, однообразное понятие закона: на практике и законосовеща¬
тельный орган — Государственный Совет — стремился, в целях
единства и согласованности законодательства, установить формаль¬
ное понятие закона и, признавая веление статьи 50 основных зако¬
нов, то есть предварительное обсуждение законопроектов в Госу¬
дарственном Совете, отличительным признаком закона, нередко
возражал против проведения министрами своих предположений,
имеющих общий характер, чрез Комитет министров или представ¬
ления их на непосредственное утверждение Высочайшей власти. На¬
конец, и сама Верховная власть неоднократно указывала на жела¬
тельность разграничения актов законодательных и административ¬
ных. Ранее уже указывалось на взгляды на этот предмет Императ¬
рицы Екатерины II и Императора Александра I. Вопрос об этом
снова поднялся и обсуждался при Александре II. 30 октября 1858
года, по докладу главноуправляющего II отделением собственной
Его Величества Канцелярией графа Корфа, состоялось, при пред¬
варительном рассмотрении вопроса в Совете министров, Высочай¬
шее повеление Императора Александра II войти в подробное рас¬
смотрение вопроса, что именно в нашем законодательстве должно
составлять закон (loi) и что административное распоряжение
(ordonnance administrative), причем вместе с тем признавалось, со¬
гласно с высказанным по этому вопросу мнением графа Блудова,
весьма важным параллельно с этим установить «различие и между
самими административными распоряжениями, из коих одни утвер¬
ждаются Высочайшей властью, а другие могут проистекать из вла¬
сти министров и местных властей». Дело это возникло по поводу
неудобства практического употребления Свода Законов. Совет выс¬
Глава VI. Власть законодательная
187
казал мнение, что неудобство «происходит оттого, что при перво¬
начальном издании Свода в 1832 году, вошло в него много таких
предметов, кои, не составляя закона, общего для исполнения все¬
ми, или государственного учреждения, суть лишь частные админи¬
стративные распоряжения, которые, будучи изданы властью адми¬
нистративною, могли бы составить отдельные уставы или положе¬
ния собственно той части управления, до которого относятся». Ис¬
полняя Высочайшее приказание, граф Корф представил в 1862
году в Совет министров записку, в которой он указывал на то, что
у нас многие дела, по своему существу законодательного характе¬
ра, не восходят к Верховной власти на утверждение чрез Государ¬
ственный Совет, как это требуется основными законами, и полу¬
чают разрешение в той форме, которая установлена лишь для объяс¬
нений и дополнений закона, указывающих только способ его ис¬
полнения; меры законодательные, отмена и изменение законов на¬
ходятся и в изустно объявленных Высочайших повелениях, и в
положениях Комитета министров, и во всеподданнейших докладах
министров. Для устранения этого смешения, по мнению графа Кор-
фа, надлежало бы возвратиться к разуму основных законов, то есть
к статье 50, а вместе с тем на будущее время установить следующие
правила: 1) Впредь законами должны почитаться лишь те законо¬
положения, которые будут утверждены Высочайшею властью по
предварительному рассмотрению их в предназначенном для того
учреждении, то есть в Государственном Совете. Если же Государь
Император, по действию самодержавной власти, усмотрел бы на¬
добность по какому-либо важному предмету объявить народу волю
свою непосредственно, без выслушания мнения сего учреждения,
то такое изъявление Высочайшей воли признается законом, когда
оно изложено в манифесте или указе, изданном за собственноруч¬
ным подписанием имени Его Императорского Величества и с при¬
ложением большой государственной печати. 2) Изданные таким
порядком законы только этим же порядком и могут быть отменены.
3) Все прочие, не подходящие под эту категорию повеления и
указы, каким бы порядком они ни получили свое разрешение,
должны быть относимы к административным постановлениям и рас¬
поряжениям. В заседании Совета проект Корфа встретил поддержку
со стороны Валуева и Милютина**, но и сильную оппозицию со
стороны Палена*9, почему окончательного утверждения тут не по¬
лучил. Вскоре затем Корф был замещен графом Паниным, кото¬
рый, не соглашаясь с мнением своего предшественника, находил
188
Н. Л. ЗАХАРОВ
достаточным решить возбужденный вопрос практически, отделяя в
Своде законы от административных распоряжений; а следующий,
затем, его заместитель, не считая необходимым, и этого не дал
возможности осуществлению намеченного разделения понятий.
В последующее затем время в области интересующего нас здесь
вопроса можно указать на Высочайше утвержденное мнение Депар¬
тамента Законов Государственного Совета 5 ноября 1885 года*, ус¬
танавливающее, какого рода веления государственной власти под¬
лежат внесению в Свод Законов. Коркунов, рассматривая наш Свод
Законов, вполне правильно и основательно находил, что он есть
сборник государственных актов, не только изданных в законода¬
тельном порядке, но и вообще заключающих в себе веления общего
и длительного характера, то есть, говоря иначе, он есть сборник
законов в материальном, а не в формальном смысле, а поэтому
внесению в него подлежат все веления законодательного характера,
без различия формы их издания. Настоящее Высочайше утвержден¬
ное мнение Государственного Совета стоит именно на той точке
зрения, отделяя в то же самое время законы от велений, хотя и
имеющих общий характер, но не подходящих собственно под поня¬
тие закона, данного в этом же акте. «Независимо, говорится тут, от
законов (Высочайших повелений за собственноручным Его Импера¬
торского Величества подписанием и Высочайше утвержденных мне¬
ний Государственного Совета) внесению в Свод Законов, при но¬
вом его издании, подлежат также: а) Высочайшие повеления, со¬
стоявшиеся в порядке Верховного управления по тем имеющим
отношение к содержанию Свода предметам, по коим не существует
правил, изданных в порядке законодательном и б) пояснительные
постановления, удостоившиеся Высочайшего утверждения». Из на¬
стоящих слов видно ясно, что, хотя Свод Законов и являлся собра¬
нием велений с законодательным характером, без различия их форм
издания, и хотя поэтому имя закона логически должно было быть
присваиваемо каждому акту, включенному в Свод, тем не менее
Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета, давая
довольно определенное понятие законодательных велений, отказы¬
вает в наименовании закона актам, не подписанным собственно¬
ручно Его Величеством и не являющихся Высочайше утвержденны¬
ми мнениями Государственного Совета.
* Полный Свод Законов. Т. V. 1885. № 3261. О переработке Свода Законов
Российской Империи Кодификационным Отделом Государственного Совета.
Глава VI. Власть законодательная
189
Однако на практике это разделение не было проводимо, и по¬
нятие закона снова сравнялось с административными распоряжени¬
ями. В изложении последовательного развития понятия о наших за¬
конодательных актах мы должны обратить еще внимание на учреж¬
дение Государственного Совета издания 1901 года. Это новое уч¬
реждение, вновь редактированное, все-таки не дало единого, опре¬
деленного понятия закона, отличного от административного распо¬
ряжения, оно даже, наоборот, как бы сближает эти понятия, так
как признает указ формой законодательного веления. Учреждение
Государственного Совета 1842 года, признав законом Высочайше
утвержденное мнение меньшинства Государственного Совета, уста¬
новило образ исполнения этого дела в форме объявляемого указа,
каковой, как уже было указано, имел силу меньшую, нежели за¬
конодательный акт, утвержденный собственноручной подписью Его
Величества; утверждение же 1901 года установило в этих же случа¬
ях, то есть в случае принятия Государем мнения меньшинства или
постановления им особенной резолюции по делам законодатель¬
ным, исполнение именным Высочайшим указом, сохранив пре¬
жний объявляемый указ лишь для дел частного характера. Если мы
сопоставим это новое правило, изложенное со статьями 1, 31 и
124* (учреждение Государственного Совета, издание 1901 года), со
статьями 1, 23 и 94 учреждения 1842 года, то увидим известное
желание выяснить формальное понятие закона, согласовать различ¬
ные его определения и представить закон как акт, обсуждавшийся
в Государственном Совете и утвержденный Его Величеством соб¬
ственноручно, причем само содержание закона не определялось ис¬
ключительно высказанным большинством Совета мнением. Однако
* Статья I. В порядке государственных установлений Государственный Со¬
вет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отно¬
шениях к законодательству, соображаются и чрез него восходят к Верхов¬
ной Императорской власти.
Статья 31. В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения
Верховной Императорской власти зависящих, следующие дела поступают
предварительно на уважение Государственного Совета: 1) Все предметы,
требующие нового закона, устава или учреждения...
Статья 124. Собственноручного Высочайшего утверждения требуют следую¬
щие дела:
1) Всякий новый закон, устав или учреждение (не разумея, однако, под
сим пояснения или пополнения существующих узаконений).
2) Установление в пользу казны налогов и отмена оных.
3) Штаты.
4) Государственная роспись доходов и расходов.
5) Отчуждение частной собственности для государственной или обществен¬
ной пользы.
190
Н. А. ЗАХАРОВ
и новое учреждение не изменило положения дел и не сосредоточи¬
ло обсуждение законодательных вопросов исключительно в Госу¬
дарственном Совете. Возьмем, для примера, случайно, Полное Со¬
брание Законов за 1903 год, и мы увидим все то разнообразие
путей, которыми проистекали законодательные веления. Из 1478
актов, внесенных в этот том Собрания, наибольшее, относительно,
количество — 372 — составляют Высочайше утвержденные мнения
Государственного Совета; затем идут довольно многочисленные
Высочайшие повеления, объявленные различными министрами, из
которых 1/3 (101) приходится на долю министра юстиции; мнения
департаментов Государственного Совета, положения соединенного
присутствия Департамента государственной экономии и Комитета
министров; именные указы Сенату (23); именные указы министрам
и различным губернаторам, последним исключительно об отчужде¬
ниях земель под общегосударственную надобность; Высочайше ут¬
вержденные доклады различных министров; положение Военного
Совета, Адмиралтейств Совета, Комитета Сибирской железной до¬
роги; уставы различных компаний и обществ, а также условия дея¬
тельности в России иностранных компаний; Высочайшие повеле¬
ния и постановления по великому князю Финляндскому, рескрип¬
ты и инструкции Финляндскому генерал-губернатору; государствен¬
ная роспись на следующий год; акт о порядке престолонаследия в
великом герцогстве Ольденбургском; манифест о предначертаниях
к усовершенствованию государственного порядка.
Из более подробного рассмотрения отдельных статей этого тома
Полного Собрания мы увидим, что постановления, по характеру
своему законодательные, проходили в чисто административном по¬
рядке, и те из них, которые должны были бы восходить на Высо¬
чайшее утверждение в форме мнений Государственного Совета, пред¬
ставлялись Государю в иной форме. Так, например, вопрос об уп¬
равлении имуществами Армяно-Григорианской церкви был уста¬
новлен положением Комитета министров. Установление штатов, тре¬
бовавшее предварительного обсуждения в Государственном Совете,
делалось, как видно из этого тома, не только именными указами,
но и всеподданнейшими докладами отдельных министров.
Таким образом, единство понятия закона, несмотря на все ясно
выраженное стремление к этому как на практике, так и в теории,
не было установлено; вопрос этот к моменту последних законода¬
тельных реформ находился в том же положении, в котором он
был обрисован еще графом Корфом и снова воспроизведен в «Со¬
Глава VI. Власть законодательная
191
ображениях министра внутренних дел о порядке осуществления
Высочайших Его Императорского Величества предуказаний, воз¬
вещенных в рескрипте от 18 февраля 1905 года»:
«Разнообразие в порядке восхождения к Верховной власти пред¬
положений законодательного свойства усугубляется некоторою не¬
ясностью в нашем законодательстве понятий закона и администра¬
тивного распоряжения. Разграничение этих понятий издавна при¬
влекало внимание науки русского государственного права, но все
усилия теоретической мысли, направленные к истолкованию и со¬
поставлению понятий закона и административного распоряжения,
остались почти бесплодными, и существовавшее между учеными
разногласие по сему предмету не устранено и в настоящее время.
Такое отсутствие резкого отличия между законодательными актами
и правительственными распоряжениями приводило нередко к тому,
что вопросы, по существу своему требовавшие разрешения в зако¬
нодательном порядке, восходили на Высочайшее усмотрение чрез
учреждения административные — Комитет и Совет министров, и
даже по всеподданнейшим докладам отдельных министров». Но вопрос
об установлении точных и ясных начал законности был уже воз¬
бужден именным указом 12 декабря 1904 года. Комитет министров
обсуждал этот вопрос и решил направить это дело в законодатель¬
ном порядке, поручив подробную его разработку государственному
секретарю, который и представил свои соображения Государствен¬
ному Совету. Последний, в своих суждениях, подчеркивая выстав¬
ленное в статье 47 основных законов начало управления Российс¬
кой Империи на твердых основаниях законов, указывал на необхо¬
димость точного определения признаков, при наличности которых
веления Верховной власти воспринимают силу закона. Обсуждение
этого вопроса было весьма не только своевременно, но и необходи¬
мо, ввиду Высочайшего рескрипта министру внутренних дел 18 фев¬
раля 1905 года «о привлечении достойнейших, доверием народа об¬
леченных, избранных от населения людей к участию в предвари¬
тельной разработке и обсуждении законодательных предложений»,
на что и указывал в своем мнении государственный секретарь, так
как предположенный новый порядок издания законов естественно
требовал и точного установления отличия законов от иных велений
Верховной власти, тогда как, по мнению Государственного Совета,
«изложение некоторых, касающихся сего предмета, постановлений
основных законов до настоящего времени остается недостаточно оп¬
ределительным». К установлению различия в актах Верховной влас¬
192
Н. А. ЗАХАРОВ
ти и были направлены предположения государственного секретаря,
«имевшие целью установить внешние признаки закона и тем самым
отграничить законодательную деятельность от распоряжений, изда¬
ваемых в порядке Верховного управления».
Суждения Государственного Совета по данному предмету вы¬
лились в следующих положениях, составивших Высочайше утвер¬
жденное мнение Государственного Совета «Об устранении отступ¬
лений в порядке издания законов».
Издание новых законов, не исключая и временных постановле¬
ний, имеющих значение закона, а равно всякое их изменение, до¬
полнение и приостановление их действия должно отныне происхо¬
дить не иначе, как в законодательном порядке, установленном дей¬
ствовавшими тогда основными законами, то есть, очевидно, со¬
гласно статье 50. Вместе с тем тут давалось определение понятия
Высочайшего повеления и указывалось, какой круг дел может слу¬
жить предметом всеподданнейших докладов. Высочайшими повеле¬
ниями, отныне «издаваемыми в порядке Верховного управления,
устанавливается образ исполнения законов». Издаются же Высочай¬
шие повеления в форме всеподданнейших докладов, удостоивших¬
ся Высочайшего утверждения. До этого времени вместе с отсутстви¬
ем точного определения понятия закона отсутствовало наблюдение
за изданием законов в той или иной установленной форме; в силу
же настоящего Высочайше утвержденного мнения Государственно¬
го Совета таковой контроль возлагался на Сенат, который отныне
был обязан не обнародовать законов, порядок издания которых не
соответствует правилам основных законов. В связи с такими поста¬
новлениями новый закон 6 июня 1905 года вносил соответствую¬
щие его требованиям изменения в редакцию некоторых статей ос¬
новных законов: так, например, из статьи 53, из числа форм, в
которых издавались законодательные веления, он исключал «док¬
лады, удостоенные Высочайшего утверждения», признавая за ними
отныне лишь силу актов управления, в каковом смысле статья 55
получила новую редакцию, по которой Высочайшими повеления¬
ми, издаваемыми в порядке Верховного управления, устанавливал¬
ся лишь образ исполнения законов, а к статье 80, говорившей о
Верховном управлении, было добавлено примечание, устанавли¬
вавшее издание Высочайших повелений в порядке Верховного уп¬
равления, в виде докладов, удостоенных Высочайшего утвержде¬
ния, рескриптов и приказов.
Таким образом, одновременно с проектами о реорганизации за¬
Глава VI. Власть законодательная
193
конодательных органов устанавливается ясное определение законо¬
дательных постановлений. Однако признание формальным призна¬
ком прохождения проектов чрез Государственный Совет нельзя было
считать в достаточной мере устанавливавшим это понятие: призна¬
вать прежний Государственный Совет органом, исключительно со¬
зданным для обсуждения законодательных предположений, не было
бы совсем правильным. Государственный Совет, в прежнем виде,
был не только законосовещательным учреждением, но и вообще
совещательной коллегией при монархе; рассмотренные в нем дела
носили наименование не законопроектов, а мнений, его суждения
не устанавливали обязательно содержания закона. Если мы обра¬
тимся к статье 31 последнего издания учреждения Государственно¬
го Совета 1901 года, то среди многочисленных пунктов, определяв¬
ших предметы ведения Совета, можно встретить такие, по которым
не приходится устанавливать какую-либо норму закона, а лишь
обсуждать общий вопрос: так, например, в числе дел, поступавших
на предварительное уважение Государственного Совета, пункт 6
называл «объявление войны, заключение мира и другие внешние
меры, когда, по усмотрению обстоятельств, могут они подлежать
предварительному общему соображению»; пункт 15 — «дела об ут¬
верждении в почетных достоинствах (княжеском, графском и ба¬
ронском) и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов»;
пункт 20 — «дела об отмене или изменении постановлений земских
собраний и городских дум, а также приговоров собраний городских
уполномоченных, не соответствующих общим государственным
пользам и нуждам или явно нарушающих интересы местного насе¬
ления...» Таким образом, Государственный Совет, как орган сове¬
щательный, сохранил такое свое положение и по закону 6 июня
1905 года, и смысл последнего был тот, что теперь всякий законо¬
проект не мог идти на Высочайшее разрешение помимо Совета, но
в это же самое время не всякое дело, подлежавшее рассмотрению
Совета, было дело законодательного характера. Таким образом, и
при устранении отступлений в издании законов отличие законода¬
тельных актов от административных должно было оставаться услов¬
ным, впредь до самого изменения устройства органов законода¬
тельства. Профессор Ивановский говорил в своем сочинении о за¬
конах*, что в России трудно было провести различие между зако-
* Ивановским В. В. Новые учения о законах // Юридическая летопись. 1892.
№ 10.
13 Заказ 3300
194
Н. А. ЗАХАРОВ
нами и распоряжениями, издаваемыми как в материальном, так и
в формальном отношении, и оно может быть лишь условное, уста¬
новленное самой государственной властью; это положение сохрани¬
ло свою силу до издания основных законов 23 апреля. Неопределен¬
ность законодательных велений усугублялась еще некоторой запу¬
танностью установленной в законах терминологии. Выше уже ука¬
зывалось на неустановленность однообразного наименования актов,
содержащих в себе общие, длительного характера, постановления. В
наших прежних основных законах, учреждении Государственного
Совета и министерств закон упоминается наравне с учреждениями
и уставами, как с некоими равносильными с ним актами. Такое
разнообразие наименований актов законодательного характера яв¬
ляется отголоском издревле господствовавшего воззрения на обще¬
обязательное свойство всех актов Верховной власти, как ею непос¬
редственно изданных, так и получивших ее утверждение, без раз¬
личия их наименований и формы издания. Различие терминологии
основывалось на том свойстве предмета, о котором шла речь в тако¬
вом акте. Такая же точка зрения разделялась и при составлении
Свода Законов, когда в 1827 году Комитетом было высказано, что
«законом определяются права, обязанности и вообще отношения
подданных государства к правительству и друг к другу; учреждени¬
ем — цель, образование и круг действий какого-либо места, прави¬
тельством установляемого или утверждаемого; уставом же — формы
и порядок сих действий». Более единообразный взгляд на законода¬
тельные акты имел Сперанский: он видел в различных по своим
наименованиям такого рода актах лишь различные формы законов.
Так, например, «учреждениями», по его определению, «называют¬
ся, у нас в особенности, тот род государственных законов, коими
определяется образование места и властей, их состав, их предметы
и порядок производства в них дел. Уставами же тот род законов,
коими устанавливается порядок какой-либо особенной части уп¬
равления, таковы суть: устав таможенный, горный, монетный».
Взгляд Сперанского разделялся и статьей 53 основных законов,
которая признавала издание законов в виде уложений, уставов,
учреждений, положений, наказов (инструкций), манифестов, ука¬
зов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных
Высочайшего утверждения. Такое разнообразие форм являлось след¬
ствием, в значительной степени, отсутствия единообразного поряд¬
ка издания законов. Наука государственного права пыталась систе¬
матизировать эти разнообразные формы, но высказанные при этом
Глава VI. Власть законодательная
195
мнения не дали оснований к установлению единообразного поня¬
тия. Градовский признавал деление перечисленных в статье 53 форм
на две части: одни, зависящие от их содержания, другие — от
способа их издания. Деление на две категории предлагал также и
профессор Алексеев, относя в первую часть законодательство, име¬
ющее систему юридических норм, а во вторую отдельные и новые
законоположения. Коркунов различал полную и сокращенную фор¬
му издания законов, подразумевая под первой соединение отдель¬
ных моментов законодательного акта: манифеста, именного указа,
мнения Государственного Совета и самого текста закона; в сокра¬
щенной же форме, которая и являлась общеупотребительной, эти
моменты сливались, и закон издавался или в виде утвержденного
мнения Совета и текста закона, или именного указа и текста. Такая
неопределенность в формах издания закона и самого его понятия
ожидала реформы законодательства, но, прежде чем обратиться к
действию реформированного порядка законодательства, следует по¬
знакомиться с учением о тех государственных актах, которым при¬
сваивается наименование законов.
Законодательные акты являются высшим выражением веле¬
ний государственной власти в области нормальных условий жиз¬
ни, всякий иной акт может быть издан лишь в строгом подчине¬
нии установленным ими правилам и свободно может быть ими
отменен. Необходимость таких высших велений, которыми фик¬
сируются руководящие начала в государстве, неоспорима. Мы не
можем тут не остановиться на взгляде на закон и на законода¬
тельство Вильсона*.
Последний считает, что представительство не есть обязательное
условие при законодательстве, хотя в наших глазах ныне оно и
является таковым, и безразлично, будет ли закон издан единой
центральной властью или органом представительства, он «служит
выражением не личной произвольной воли индивидуума или об¬
щины, формулировавших его, а есть лишь ряд правил, которые
нация соглашается принять в силу своих привычек и сознавая пре¬
имущества этих правил. Обязанность составителей закона сводится
скорее к толкованию, к формулированию, чем к созданию их; они
не могут ничего утвердить, что бы не соответствовало главным
чертам национальной жизни. Закон есть результат творчества не
индивидуумов, а потребностей, особых нужд, случайностей, опас¬
* Вильсон Т.В. Государство. С. 527, 531, 533.
13*
196
Н. А. ЗАХАРОВ
ностей или несчастий, присущих целой общине. Ни один “состави¬
тель закона” не может предписать народу такой закон, который до
известной степени не был бы внушен ему обстоятельствами или
взглядами самого народа». Таким образом, достоинство законода¬
тельных органов состоит в умении понять насущную потребность и
облечь ее в соответственную обязательную норму. Законодатель¬
ство, идущее вразрез с общественным пониманием, доступно ге¬
нию, стоящему выше уровня воззрений современного общества,
вроде, например, Петра Великого, решавшегося направить обще¬
ственную мысль по своему желанию и руководить ею; где же такая
психосоциальная революция не может иметь места, там отвлечен¬
ные законодательные нормы не могут получить действительной пра¬
вотворящей силы. Вот почему правильное действие законодатель¬
ной власти возможно там, где органы, ее творящие, проникнуты
сознанием общественной пользы и блага, а не стремлением подчи¬
нить своим теориям и мыслям общественное сознание, объявляя
государство созданным для закона, а не закон для государства. Зна¬
чение и сила закона могут основываться лишь на общественном
признании его доминирующего значения, которое в свою очередь
зиждется на вере в непоколебимый авторитет власти, издающей
закон. Эта вера в авторитет нашей Верховной власти и является
залогом безусловного подчинения законодательным требованиям,
созданием представления об общеобязательном их характере. Так
было и ранее, так оно есть и теперь. Прежние принципы нашего
поместно-вотчинного государства не требовали необходимости от¬
деления законодательных велений от остальных: каждый вопрос
решался ad hoc, но с течением времени, с установлением и разви¬
тием понятия государственности, ясно стала сказываться потреб¬
ность в постоянных доминирующих, руководящих нормах, издан¬
ных установленным порядком особыми, специально для сего суще¬
ствующими органами. Как мы видели выше, вопрос этот не пред¬
ставлял единообразной картины: различие между законами и рас¬
поряжениями, издаваемыми главой государства, как это высказал
профессор Ивановский, не могло быть строго проведено в России
не только в материальном отношении, но и в формальном, так
как, в этом случае, приходилось бы считать проявление воли одно¬
го и того же лица, носителя Верховной власти, то законами, то
распоряжениями, различие между которыми устанавливалось ус¬
ловно самой государственной властью.
Общим условным признаком законодательных велений призна¬
Глава VI. Власть законодательная
197
ется вообще установленная форма издания. На эту же точку зрения,
как мы видели, становится и Коркунов при определении им поня¬
тия закона по прежним нашим законам. Прежняя практика нашего
законодательства не носила в себе гарантии ни согласованности дей¬
ствий, благодаря разнообразию путей восхождения на утверждение
законопроектов, ни общей полноты и целесообразности внутреннего
их содержания. Взгляд, признающий существование законодательной
нормы лишь в наличии издания ее законодательными органами, то
есть формальное понятие закона, основывается на конституционной
практике, заимствованной из Англии, где законодательное свойство
и наименование статута получает всякий акт, прошедший парла¬
мент, независимо от его содержания. Того же взгляда на закон как на
акт, прошедший законодательные палаты и утвержденный прези¬
дентом, придерживаются и французские юристы в своем большин¬
стве. Между тем издание, с одной стороны, чрез законодательные
органы актов, по своему содержанию ничего общего с велениями
руководящего характера не имеющих, а с другой стороны, издание
этих последних в тех или иных случаях, в силу сложившихся обсто¬
ятельств, органами административными создало в немецкой юриди¬
ческой литературе двойственное понятие закона: формального и ма¬
териального. Лабана90, например, устанавливая это разделение, гово¬
рит, что законы в материальном и формальном смысле различаются
не как вид и род, но как два самостоятельных понятия, из которых
обладает своим отличительным признаком — одно по своему содер¬
жанию, другое по форме волеизъявления: «Das Wort Gesetz hat in
der Rechtswissenschaft eine doppelte Bedeutung, welche man als die
materielle und formelle bezeichuen kann. Im materiellen Sinne bedeutet
Gesetz die rechtsverbindliche Anordnung eines Rechtssatzes... Gesetz
im materiellen Sinne und Gesetz im forrmellen Sinne verhalteu sich
daher zu einander nicht, wie Gattung und Art, wie ein weiterer und
ein ihm unteigeordneter engener Begriff, sondem es sind zwei durchaus
verschiedene Begriefle, von denen jeder durch ein anderes Merkmal
bestimmt wird; der eine durch den Inhalt, der andere durch die Form
einer Willenserklarung* («Слово “закон” в правоведении имеет
двойное значение, которое можно обозначить как материальное и
формальное. В материальном смысле закон означает обязательное в
правовом отношении расположение правового принципа... Поэто¬
му закон в материальном смысле и закон в формальном смысле
относятся к друг другу не так как род и вид, как дальнейшее и
подчиненное ему понятие, а это два совершенно разных понятия,
198
Н. А. ЗАХАРОВ
каждый из которых определяется другим признаком; одни через
содержание, а другой через форму волеизъявления»)*.
Другой немецкий юрист, исследователь этого вопроса, посвя¬
тивший ему специальное сочинение, Зелигман, определяя поня¬
тие материального закона по его содержанию («Gesetzgebung im
formellen Sinne ist jede in verfassungsmassig bestimmter Weise
ervolgende Thatigkeit der benifenen Oigane. Der Begriff der materiellen
Gesetzgebung aber muss man gewinnen durch Vergleichung des Inhalts
der verschiedenen staatlichen Lebensbethatigung» — «Законодатель¬
ством в формальном смысле является любая успешная конститу¬
ционным образом определенная деятельность выборных органов.
Однако понятие материального законодательства нужно получить
через сравнение содержания различной государственной жизнеде¬
ятельности»)**, признает, что под именем закона в формальном
смысле могут издаваться акты, не устанавливающие никаких прав
или разрешающие иногда частные казусы, которые Лабанд име¬
нует актами управления, облеченными в форму закона: «Mit dem
Begriffe des Gesetzes ist es vereinbar das dasselbe einen Rechtssatz
aufstellt, der nur auf einen einzigen Thatbestand anwend bar ist, Oder
nur ein einzelnes Rechtsverhultniss regelt. Es muss allerdings zugegeben
werden. dass die weit uberwiegende Masse aller Gesetze, welche sich
auf einen individuellen Fall beziehen, Verwaltungsackte in Gesetzten
sind, aber es ist doch bie Mdglichkeit vorhanden dass wegen besonderer
aussengewohnlicher Umstande ein Rechtsatz (oder ein Complex von
solchen) fur einen cocreten Thatbestand, der nur ein einziges Mai
sich realisiren kann, aufgestellt wird. Dahin gehort, z. B. ein Gesetz
wegen Einrichtung einer Regentschaft in einem concreten
Verhinderungsfall eines Monarchen, oder eine Anordnung aber die
Thronfolge Гиг einen concreten Fall der Thronerledigung...» («С по¬
нятием закона согласуемо то, что то же самое составляет, право¬
вой принцип, который применим только к одному-единственно-
му положению вещей или регулирует отдельное правовое отноше¬
ние. Правда, нужно согласиться, что подавляющее количество всех
законов, которые относятся к индивидуальному случаю, являют¬
* Laband Das Staaisrccht des Dcutshen Reiches. 1895. В. I. S. 488, 542 (Лабанд.
Государственное право немецкого государства).
•* Seligmann. BeitrSge zur Lehre vom Staatsgeseu und Staatsvertrag. В. 1. — Der Begriff
des Gesetzes im materiellen und formellen Sinne (Зелигман. Труды на тему о госу¬
дарственном законе и о государственном договоре. Т. 1. — Понятие закона в
материальном и формальном смысле). 1886. S. 64.
Глава VI. Власть законодательная
199
ся актами управления закона. Однако все же существует возмож¬
ность, что из-за особенно необычных обстоятельств правовое по¬
ложение (или комплекс таковых) составляется для конкретного
обстоятельства, дела которого могут реализовываться только один-
единственный раз. Сюда принадлежит, например, закон по поводу
устройства регенства в конкретном случае препятствия монарха
или распоряжение о наследии трона для конкретного случая заня¬
тия трона)*.
Зелигман в своем определении материальной и формальной
стороны государственных актов видит таковую и в актах админи¬
стративных и судебных. Если, по его мнению, существует разли¬
чие в законодательных актах, из которых одни содержат в себе
общеправовые нормы, а другие являются лишь распоряжениями
(Verfugung), изданными в установленном для законодательства
порядке, то подобное различие можно найти и в актах админис¬
тративных. Вот почему понятие материального управления может
быть отнесено к тем вопросам, рассмотрение которых взято у
органов законодательства и передано ведению органов управле¬
ния. В этом случае изданный акт явится регулированием отдель¬
ного, конкретного факта, с указанием подчинения вытекающих
из него обстоятельств тем или иным органам власти, согласно
данным в этом акте нормам. Понятие же формального управле¬
ния выльется в этом случае в понятие о деятельности правитель¬
ства на пути развития государственных задач в виде точного при¬
менения предоставленных правительству полномочий в преде¬
лах, очерченных нормами закона: «Unterscheidende Merkmale
zwischen Gezetzgebung und Verwaltung — beide im materiellen Sinne
sind nur dann zu finden, wenn man die Behandlung eines Einzelfalls
aus der ersteren eliminirt und in der letzteren unterbringt. Als dann ist
die materielle Verwaltung zu beschreiben, als die Regelung individueller
und concreter Thatbestflnde... Die Verwaltung im formellen Sinne ist
dann zu definiren als die Tatigkeit der Staatsregierung behufs
Durchfahrung der staatlichen Aufgaben innerhalb der von der
Rechtsordnung der Staates gesteckten Grenzen* («Различающиеся
признаки между законодательством и управлением — в матери¬
альном смысле и то, и другое, можно найти только тогда, когда
рассмотрение отдельного случая исключают из законодательства
• Laband. Op. cit S. 489.
200
Н. А. ЗАХАРОВ
и размешают в управлении. Только тогда материальное управление
можно описывать как регулирование индивидуальных конкрет¬
ных обстоятельств дела: управление в формальном смысле можно
определить как деятельность государственного управления с по¬
мощью проведения государственных задач внутри границ, отме¬
ченных правопорядком государства»)*.
Нельзя не согласиться с правильностью взглядов Зелигмана, не
признать наличия двойственного характера во всех актах государ¬
ственного властвования и не заметить поэтому, что область матери¬
ального, как законодательства, так и управления, не может не дать
поле для столкновений между органами законодательства и управ¬
ления, так как сама жизнь ставит нередко вопросы в такое положе¬
ние, что административный акт установляет известное веление с
материальным содержанием общего руководящего правила, а вмес¬
то с тем и законодательные органы разрешают индивидуальные
случаи в порядке законодательном. В государствах парламентарных,
как, например, Англии и Франции, где действия власти исполни¬
тельной почти всегда обеспечены поддержкой и предварительным
соглашением большинства законодательных палат, где, как это,
например, имеет место в Англии, министры представляют на стол
палаты на ее усмотрение изданные ими обязательные постановле¬
ния, где власть исполнительная принадлежит, в сущности, специ¬
альному комитету законодательного собрания, там, конечно, сгла¬
живается и различие между материальной и формальной сторонами
актов, но в государствах дуалистических, как, например, Пруссия,
или в государствах исключительного характера по своим историчес¬
ким, бытовым, этнографическим и географическим свойствам, как
Россия, где является иногда не только необходимым, но и невоз¬
можным установить известные руководящие начала иначе, как в
административном порядке, там принцип разделения власти испол¬
нительной и законодательной существует во всей своей чистоте, и
издание постановлений с материальным содержанием администра¬
тивного распоряжения или внутреннего распорядка способствует
созданию понятия о двух видах законов в теории, а на практике
нередко дает повод к некоторого рода трениям между палатами
законодательными и властью исполнительной.
Закон в чистом своем виде как правовая норма, установленная
государственной властью, должен содержать в себе как момент
Seligmann. Op. cit С. 68-69.
Глава VI. Власть законодательная
201
формальный, так и материальный: он должен и содержать норму,
определяющую права, а вместе с тем и соответствующие обязан¬
ности, и быть изданным специальными органами в установленном
конституцией порядке. Однако случается, что оба эти момента не
совпадают, и положение этих двух сторон законодательства пред¬
ставляется в виде двух эксцентрических, взаимно пересекающих¬
ся окружностей, большая часть которых составляет общую пло¬
щадь — материальные законы, изданные в формально установ¬
ленном порядке, и две свободные, не совпадающие части окруж¬
ности — законы формальные, без внутреннего материального со¬
держания, и материальные веления, облеченные в формы иных,
кроме закона, актов. В понятии закона в формальном смысле весь¬
ма часто видят акт, прошедший чрез палату народных представи¬
телей; против такого взгляда восстал Гарейс91, который, находя
такое определение неполным односторонним и отрицающим су¬
ществование закона как общего правила в государствах, не имею¬
щих органа народных представителей, считал, что для понятия
закона важно не то, кто участвует в его составлении и издании,
но то, что он издается государственной властью*.
Вместе с тем этот юрист, разделяя распространенное в герман¬
ской науке воззрение, что право законодательства принадлежит лишь
одному главе государства, без всякого совместительства с палатами
народных представителей, о чем нам еще придется говорить, стре¬
мится на этой почве объединить обе стороны законодательных ве¬
лений, признавая за главой государства, как за носителем общей
государственной воли, установление всех руководящих начал в ма¬
териальном отношении и различных правоотношений, устанавли¬
вая формальный путь рассмотрения законопроекта и изъявления на
него согласия палаты в тех случаях, когда предположительными
мероприятиями затрагиваются личные и имущественные интересы.
Такой взгляд был высказан Гарейсом по отношению к конститу¬
ции великого герцогства Гессенского. Говоря о том, какие нормы
могут быть издаваемы с согласия палат, касается вопроса о законе
в материальном смысле: «Die Staatsgewalt kann vermoge ihrer
Souveranitat alle moglichen Interessen unter Rechtsschutz nehmen,
das Staatshaupt hat als Inhaber und Trager des gesammten Staatswiilens
das Recht, Rechtsguter zu statuiren, wie es will, bis an die Grenze der
Garies. Allgemeines Staatsrecht. S. 77.
202
Н. А. ЗАХАРОВ
Person und des Eigenthums, welche verfassuhgswassig gezogen ist...
der Grossherzog hat das Recht materielle Gesetze zu geben, Rechtsguter
zu statuiren: wurde durch diese Statuirung aber die Freiheit der Person
und des Eigenthums verletzt oder beschrankt, so ist zu jener Statuirung
die Zustimmung der Kammern erforderlich, d. h. Dann muss das
materielle Gesetz um bindend zu sein auch formelles Gesetz sein...»
(«Государственная власть в силу ее суверенитета может брать под
правовую защиту все возможные интересы, глава государства как
владелец и носитель всей государственной воли имеет право уч¬
реждать правовые владения конституционным образом, как он
хочет, вплоть до границы личности или собственности, Великий
герцог имеет право издавать материальные законы, учреждать пра¬
вовые имения; однако если бы посредством этого установления
была бы нарушена свобода личности и собственности, то для выше
упомянутого учреждения необходимо согласие палат, то есть в
этом случае материальный закон, чтобы быть обязательным, дол¬
жен быть также и формальным законом»)*.
Реформы законодательных органов, в смысле привлечения к
работе выборных от населения, и установление формального поня¬
тия закона явились основой нынешних перемен в нашем государ¬
ственном строе. Отныне понятие закона, понятие формальное стало
точно установленным, и признаками такового является определе¬
ние внутреннего содержания закона двусторонним соглашением
Государственной Думы — палаты народных интересов, и Государ¬
ственного Совета — палаты государственного опыта и утверждение
такого законопроекта Государем Императором. В этом отношении
наша настоящая конституция признает взгляд таких юристов, как
Лабанд, Еллинек, Зейдель”, Гарейс и другие, что законодатель¬
ствует глава государства, а не палаты, которым принадлежит лишь
право устанавливать внутреннее содержание закона. Нельзя в это же
самое время не обратить внимания на то, что и ныне издание веле¬
ний с материальным характером закона может иметь место без уча¬
стия палат, и ряд велений, содержащих в себе общие руководящие
начала, издается в порядке Верховного управления, без предвари¬
тельного обсуждения их содержания Думой и Советом. Равным об¬
разом и то, что именуется в настоящее время формально законом,
• Gams Staatsrccht des Grossherzogthums Hessen. Marquardsen’s Handbuch d. off.
Rechts (Гарейс. Государственное право великого герцогства Гессен. Справоч¬
ник Марквардсена по общественному праву). В. III. S. 72.
Глава VI. Власть законодательная
203
не содержит в себе исключительно правоотношения или руководя¬
щие нормы, но касается и других вопросов, среди которых есть
такие, которые не содержат ни велений, ни запрета; сюда же следу¬
ет отнести и бюджет, как план государственного хозяйства, ниче¬
го, по своему существу, общего с законодательными велениями не
имеющий, но облекаемый, по установившейся практике, в форму
закона согласно требованиям конституций, в целях установления
планомерного расходования сумм, образуемых из санкционирован¬
ных в законодательном порядке государственных доходов. Эту мысль
высказывает и Блюнчли, допуская облечение в общую форму зако¬
на бюджета и финансовых актов, в видах целесообразности расхо¬
дов. Лабанд проходящие в законодательном порядке бюджет и веле¬
ния, устанавливающие общеобязательную норму для отдельного
случая, всецело относит к области управления. Ныне, с того мо¬
мента, как Высочайшим указом 23 апреля 1906 года было объявле¬
но об установлении разделения между актами законодательными и
Верховного управления, под именем которого, как это определил
еще и Сперанский, понималась вся совокупность деятельности са¬
модержавной власти в управлении страной, выяснилось точно и
понятие законодательства в формальном отношении, которое, как
высшее волеизъявление Верховной власти, согласное с предполо¬
жениями законодательных органов, излагается или в виде извест¬
ных юридических норм, устанавливающих правоотношения, выра¬
ботанных и одобренных палатами и санкционированных Государем,
или в виде иного рода постановлений, прошедших установленные
для издания законов стадии. При этом следует еще отметить, что
все прежние наименования, присвоившиеся различным актам, со¬
державшим в себе нормы закона, могут в настоящее время служить
указанием на внутреннее содержание закона и на его отличи¬
тельные черты, но общим наименованием для всех актов законо¬
дательного характера является теперь «Одобренный Государствен¬
ным Советом и Государственной Думой и Высочайше утверж¬
денный закон»*.
Но вместе с определением формального понятия закона матери¬
альная его сторона не поддалась определению, и хотя оба этих мо-
* Подобная же мысль высказывается С. Муромцевым (К вопросам законо¬
дательной техники // Право. 1907. № 39. С. 2518). Основные законы 1906 года
для обозначения актов с законодательной силой знают один термин: «за¬
кон* (с. 42—53 основных законов). Уставы, учреждения, положения — это
различные литературные названия этих актов.
204
Н. А. ЗАХАРОВ
мен га в большинстве случаев могут и должны совпадать, однако,
по нашему праву, возможно издание акта, с материальным содер¬
жанием закона, и вне установленного формального порядка, за
пределами законодательной компетенции наших палат, установлен¬
ной в статье 31 учреждения Государственной Думы. Вот почему
Полное Собрание Законов остается по-прежнему сборником зако¬
нов, в материальном смысле. Если, таким образом, и теперь веле¬
ния, с материальным содержанием закона, не всегда совпадают с
формальными законами и их следует искать среди других актов
государственной власти, то ныне, в лице законодательных палат,
имеется живой контроль над содержанием закона, над согласовани¬
ем его с общими требованиями жизни, почему, например, в тех
велениях, которые издаются без участия палат, благодаря сделан¬
ному ими запросу или путем их собственной законодательной ини¬
циативы, или частного соглашения, может быть указано на жела¬
тельность известных изменений или дополнений. Эти указания
авторитетного органа, его живое мнение, равно как и молчали¬
вое признание необходимости для жизни государства мер, уста¬
новленных такого рода актами, являются связью между обоими
видами закона и гарантий единообразной и закономерной дея¬
тельности властей.
Б. Власть законодательная
В НАСТОЯЩЕМ ПОЛОЖЕНИИ
Рассмотрев понятие закона, а вместе с тем раз¬
витие и установление этого понятия, мы обратимся к изучению
действия современной законодательной власти и взаимного соот¬
ношения ее составных частей. Положение ее в настоящее время
основывается на двух статьях основных законов: статьи 7, говоря¬
щей, что Государь Император осуществляет законодательную власть
в единении с Государственным Советом и Государственной Ду¬
мой, и статьи 86, установляющей, что никакой новый закон не
может последовать без одобрения Государственного Совета и Госу¬
дарственной Думы и восприять силу без утверждения Государя
Императора. Эти статьи, на которых основана формальная сторона
нашего законодательства, дают нам возможность установить прин¬
цип существеннейшей части общей государственной власти, власти
законодательной. Но для более точного выяснения его следует бро¬
Глава VI. Власть законодательная
205
сить взгляд на основные моменты современной законодательной
техники, чтобы тем яснее представить себе сущность настоящего
вопроса.
Если мы сравним настоящий порядок законодательства с пре¬
жним, законодательства органов представительства с бюрократи¬
ческим, то увидим, что первый, устанавливая точно и ясно фор¬
мальное понятие закона, лишает этого имени и значения указы и
Высочайше утвержденные всеподданнейшие доклады, и вообще
акты, не рассмотренные и не одобренные Советом и Думой. Как
мы уже видели, при прежней практике существовал весьма час¬
тый обход статьи 50 прежних основных законов, требовавшей пред¬
варительного рассмотрения законопроектов в Государственном
Совете. До известной степени, в оправдание этой запутанной прак¬
тики, следует сказать, что, при отсутствии формальных призна¬
ков, является, в значительной степени, трудность определения
вопросов, подлежащих специально рассмотрению законодатель¬
ных органов, говоря иными словами, определение границ законо¬
дательства материального не легко могло быть установлено, и пос¬
ледние весьма часто совпадали с теми, в пределах которых дей¬
ствовали материальные акты управления. При прежних порядках
найти точную границу между актами законодательства и управле¬
ния было весьма затруднительно, как и между органами, прини¬
мавшими участие в законодательстве и управлении. Западная кон¬
ституционная практика разрешила этот вопрос так: все, что про¬
шло чрез законодательные палаты и получило санкцию короля,
есть закон, а Палаты любой вопрос могут облечь в форму законо¬
проекта. На эту же, приблизительно, формальную точку зрения
поставлено и наше законодательство: компетенции наших законо¬
дательных органов определены в статье 31 учреждения Государ¬
ственной Д^мы, и все изданное в пределах этой компетенции и
утвержденное Верховной властью будет законом и сохранит свою
силу до тех пор, пока не будет изменено в аналогичном порядке.
Иные же распоряжения, регламентирующие вопросы, подобные
решенным в законодательном порядке, хотя и будут равным обра¬
зом иметь общеобязательную силу, но будут уже правилами вре¬
менными, могущими быть ежеминутно измененными, как в том
порядке, в котором они изданы, так, тем более, в порядке зако¬
нодательном.
Чрезвычайное смешение законодательства и управления, не¬
однократно вносившее затруднение в разрешение дел, послужило
206
Н. А. ЗАХАРОВ
основанием к указу 12 декабря 1904 года, которым Высочайше
повелевалось рассмотреть вопрос об укреплении начал законности.
При обсуждении этого вопроса в Комитете министров статс-сек¬
ретарь Победоносцев заявил*, что, «по вынесенному им из опыта
убеждению, слишком широкое пользование со стороны министров
всеподданнейшими докладами происходит вследствие отсутствия
между министрами единства и стремления к обшей по важнейшим
вопросам управления работе, равно как и от постепенно укоре¬
нившегося обыкновения не соблюдать прямого по сему предмету
требования закона, отклонение от коего замечается ныне в значи¬
тельно большей степени, чем то было в прежнее время». В добавле¬
ние к этому председатель Департамента законов (бывший затем
председателем Государственного Совета) статс-секретарь Фриш93
высказался, что «против этого уклонения от установленного по¬
рядка, отражающегося вредно на внутреннем достоинстве зако¬
нов, надлежит принять меры к точному исполнению статьи 50
основных законов о внесении всех предначертаний законов в Го¬
сударственный Совет, с соблюдением министрами и главноуправ¬
ляющими статьи 162 учреждения министров, требующей испро-
шения Высочайшего соизволения для внесения представлений в
Государственный Совет, и статьи 28 учреждения Комитета мини¬
стров, запрещающей вносить в Комитет министров представле¬
ния, по роду своему принадлежащие до Государственного Совета.
Изъятием из этого общего правила должен явиться закон, издан¬
ный в виде указа за собственноручным Императорского Величе¬
ства подписанием».
Если же мы обратимся к указу, в прежнем смысле этого слова,
как закону с формальной стороны, то увидим, что, согласно ста¬
тье 66 прежних основных законов, указы объявляемые не могли
отменить законов, утвержденных подписью Его Величества, что и
заставляло Грановского признавать за объявляемыми указами силу
административных распоряжений монарха. В форме именного ука¬
за, согласно статьям 119, учреждения Государственного Совета,
т. I, ч. II, издание 1892 года, и 129, издание 1901 года, издавались
утвержденные государем Императором мнения меньшинства госу¬
дарственного Совета. Таким образом, по трчному смыслу статей 53
и 54 прежних основных законов, полную силу закона, как это и
* Журналы Комитета министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года.
Глава VI. Власть законодательная
207
указано в приведенном мнении статс-секретаря Фриша, имеет
именной указ за собственным Императорского Величества подпи¬
санием. Однако, на практике, как это подтверждает и профессор
Коркунов*, издание законов в виде именных указов, за подпи¬
сью Его Величества, представляло собой редкое явление, и лишь
более частое применение этой формы мы встречали в последние
годы, и особенно в 1905-1906 годах по отношению к актам, имев¬
шим большей частью характер учредительный. Сопоставляя эти
две прежние формы издания законов, Высочайше утвержденное
мнение Государственного Совета и именной указ с нынешней,
мы можем признать лишь, что изменившийся порядок издания
законов, в сущности, лишил главным образом министров воз¬
можности представлять Государю Императору доклады и проекты
указов — Сенату, содержащих вопросы, касающиеся компетен¬
ции Государственной Думы и Государственного Совета, и под¬
твердил ранее существовавшее положение о необходимости пред¬
варительного рассмотрения законопроектов в специальных орга¬
нах. Статья 161 учреждения министерств говорит: «Никакое поло¬
жение или дело, подлежащее предварительному рассмотрению и
одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на
основании их учреждений, не представляются Его Императорско¬
му Величеству помимо Совета и Думы».
Что касается до законодательных прав монарха, то в данном
случае, согласно измененному основными законами понятию за¬
кона, указы Императора не могут в формальном смысле имено¬
ваться законами, хотя бы они и заключали в себе веления общего
характера и, с материальной точки зрения, могли быть признаны
законами: доказательством этого служит практика статьи 87 ос¬
новных законов. Выше мы уже достаточно говорили о понятии
закона и о разделении его на два вида. Установленная отныне гос¬
подствующая теория закона, в формальном смысле, принятая в
статье 86 нашей конституции, требует для издания законодатель¬
ных велений, как высших в государстве, единого, однообразного
порядка, наличия трех моментов: одобрения Государственной
Думы, одобрения Государственного Совета и утверждения Госу¬
дарем Императором. Этот установленный порядок и является тем
• Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 21. И на
практике издание законов в форме подписанных Государем именных указов
и манифестов величайшая редкость.
208
Н. А. ЗАХАРОВ
(статья 84 основных законов), на котором управляется Империя
Российская.
Приближаясь к самому процессу законодательства с техничес¬
кой его стороны, мы увидим, что в этом процессе являются необ¬
ходимыми три стадии: инициатива, обсуждение и утверждение.
Право законодательного почина, или инициатива, согласно
общим конституционным требованиям, принадлежит преимуще¬
ственно законодательным палатам. Впрочем, это правило не всегда
соблюдалось, например, хартия 1814 года не представляла этого
права французским палатам, они могли лишь ходатайствовать пред
королем; равным образом, не давала его баварская конституция
1818 года; не имел его ранее и наш прежний Государственный
Совет, хотя и обязан был рассматривать каждый законодательный
проект. Право инициативы принадлежало у нас формально ис¬
ключительно Верховной власти, хотя Коркунов признает еще право
инициативы за Сенатом и Синодом*, основываясь на том толко¬
вании, что прежняя статья 19 основных законов предоставляет
право составлять «первообразное предначертание законов» мини¬
стерствам, Сенату и Синоду, а статья 162 заставляла министров
испрашивать соизволения Верховной власти на внесение законо¬
проекта в Государственный Совет, умалчивая о Совете и Синоде.
Это право Сената можно было вывести и из чтения статей 173 и
201 учреждения Правительствующего Сената.
Кроме сего, право возбуждать вопросы законодательного свой¬
ства имелось у дворянских обществ, в силу их привилегии (ста¬
тья 142 Т. IX) обращаться непосредственно с ходатайствами к мо¬
нарху. Имелась у нас и частная законодательная инициатива, при¬
надлежавшая каждому российскому подданному, который мог по¬
дать в комиссию прошений свой проект желательных ему измене¬
ний. Проекты эти рассматривались в комиссии, посылались соот¬
ветственным министрам на заключение, а затем, в случае призна¬
ния их комиссией заслуживающими внимания, вносились, с раз¬
решения Государя, в Государственный Совет. Такие правила, воз¬
никшие вместе с учреждением Государственного Совета 1810 года,
были изменены в 1835 году**, а в 1884 году, вместе с преобра¬
* Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 103.
•• Свод Законов Т I. Ч. 11. 1857. Учреждение комиссии прошений.
Статья 10. Поступающие в комиссию прошения могут быть двух родов:
I) прошения каких либо наград или милостей, 2) прошения с представле¬
нием проектов
Глава VI. Власть законодательная
209
зованием комиссии прошений в Собственную Его Император¬
ского Величества канцелярию по принятию прошений, на Вы¬
сочайшее имя приносимых, исчезло и это право представления
проектов. 18 февраля 1905 года оно было восстановлено в неко¬
торой форме: представлении петиции в Совет, а затем снова
было отменено, с учреждением 6 августа органа народных пред¬
ставителей.
В настоящее время о законодательной инициативе основные
законы упоминают лишь в статье 8, говоря, что «Государю Импе¬
ратору принадлежит почин по всем предметам законодательства».
Таковое право принадлежало Государю в силу статьи 162 учрежде¬
ния министерств и по отношению к тем проектам, которые «бра¬
ли начало от общего течения дел» в министерствах. Между тем не-
внесение статьи 162 в продолжение Свода Законов 1906 года, а
равно постановления статьи 34 учреждения Государственной Думы
и статьи 29 учреждения Государственного Совета, говорящих о
внесении законопроектов на законодательное рассмотрение мини¬
страми и главноуправляющими, дало основание к некоторым тол¬
кованиям. Н. И. Лазаревский находит, что у нас, вопреки тому
порядку, который является общепринятым в конституционных
государствах, законодательная инициатива принадлежит не толь¬
ко Государю, но и министрам*.
Барон Б. Э. Нольде**, считая неправильным исключение ста¬
тьи 162, признавал ее действующей, на что указывает, по его мне¬
нию, и статья 9 учреждения Совета министров. Мотивы исключе¬
ния статьи 162 неизвестны. По общей связи с прошлым, по духу
прежних основных законов и по аналогии с западными государ¬
ствами мнение барона Нольде правильно, тем не менее, исключе¬
ние указанной статьи в связи с общими постановлениями имело
известное основание.
Статья 58. Проекты, относящиеся к части, вверенной управлению одного
из министров или главноначальствующих, обращаются к ним; если же про¬
ект содержит в себе предметы, до разных частей государственного управле¬
ния относящиеся, то оный отсылается к тому из министров, до коего более
касается, для рассмотрения по сношении с лицами, заведующими сими
частями.
Статья 60. Если комиссия признает проект заслуживающим внимания, то
испрашивает Высочайшее повеление на внесение его в Государственный
Совет.
• Лазаревский Н И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 152.
•• Нольде Б. Э. Очерки русского конституционного права. С. 75-76.
210
Н. А. ЗАХАРОВ
Впрочем, некоторые конституции прямо признают инициати¬
ву в законодательных делах за правительством*. По новому про¬
должению т. 1, ч. II 1908 года статья 162 восстановлена в прежней
редакции, что указывает на существующую еще у нас некоторую
неопределенность в области вопросов, по своему существу относя¬
щихся к основным. Прежний порядок требовал испрошения Высо¬
чайшего соизволения на внесение законопроекта в Государствен¬
ный Совет. Статья 164 учреждения Государственного Совета (изда¬
ние 1901 года) требовала от государственного секретаря наблюде¬
ния за тем. чтобы деятельность Совета не была затрудняема «про¬
ектами об изменении и отмене действующих законов, если на вне¬
сение сих проектов в Государственный Совет не было предвари¬
тельно испрошено Высочайшее разрешение». Настоящие учрежде¬
ния Совета и Думы не требуют от законопроектов таких предвари¬
тельных условий и надзора: они прямо говорят о законопроектах,
поступающих от министров и главноуправляющих, упоминая вмес¬
те с тем (статья 31 учреждения Государственной Думы) о делах,
вносимых на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повеле¬
ниям. Таким образом, принципиальное значение статьи 162 при
старом порядке, при законосовещательном органе имело тот смысл,
что у Совета спрашивалось Верховной властью мнение по известно¬
му вопросу. Нынешний же порядок статьи 162, когда министр вно¬
сит свой проект в палату по предварительном обсуждении его в
Совете министров и по получении Высочайшего соизволения, име¬
ет, в сущности, формальное значение, так как и на основании
* Если мы взглянем на постановления различных других конституций, то в
них говорится о том, что законодательная инициатива принадлежит и Ко¬
роне, и палатам. Так, например, баденская 65, бельгийская 27, болгарские
108-110, датские 23-44. испанская 44, итальянская 10, нидерландские 71-
110. 116-117. румынская 33, сербская 34; во Франции по статье 3 закона
25 февраля 1875 года и статья 8 закона 24 февраля 1875 года — инициатива у
президента наравне с членами обеих палат; конституции бразильская 36,
мексиканская 65 и швейцарская 93 говорят о принадлежности законодатель¬
ной инициативы каждому отдельному члену палаты. Но нередко упоминает¬
ся и о законодательной инициативе и правительства. Так, об этом говорит
австрийский закон 21 декабря 1867 года, § 13, § 23-24 греческой конститу¬
ции говорит о законодательной инициативе короля, осуществляемой чрез
министров. § 46 португальской говорит о правительственных законодатель¬
ных предложениях; § 21 персидской — о законодательной инициативе пра¬
вительства, о том же § 38 и 40 японской; наконец, § 78 черногорской по¬
становляет, что формально законопроекты исходят только от правитель¬
ства, статья 53 турецкой прямо говорит, что законодательная инициатива
принадлежит министерству.
Глава VI. Власть законодательная
211
статьи 29 учреждения Государственного Совета и статьи 34 учреж¬
дения Государственной Думы палаты знают лишь возбуждение за¬
конопроекта со стороны министров. Таким образом, восстановление
статьи 162, установив внутреннее связующее начало для министра,
не изменило для палаты взгляд на него как на инициатора законо¬
проекта, и несоблюдение статьи 162 не является для палаты пово¬
дом к его неприятию, так как закон не устанавливает для них
нормы надзора, аналогичной прежней статье 164 учреждения Госу¬
дарственного Совета, а статья 160 учреждения министерства прямо
говорит, что министры могут возбуждать вопрос об издании, изме¬
нении и дополнении закона. Поэтому следует признать, что свобод¬
ная по отношению к законодательным органам законодательная
инициатива правительства внутри оказывается связанной волей мо¬
нарха, чем последний приближается к типу западного короля, так
как он является не выше царящей властью, как эта мысль прово¬
дится всей нашей конституцией, а посредником между мыслью
министров и решением палат. Законодательный почин признается
нашей конституцией также и за обеими законодательными палата¬
ми (статья 107 основных законов). Инициатива должна исходить от
группы в 30 членов, представляющих своему председателю проект
основных положений закона за своими подписями (54 учреждения
Государственного Совета и 55 учреждения Государственной Думы).
Однако эта инициатива, по существу, не пользуется всей широтой
существующих у многих других западноевропейских палат прав. Воз¬
бужденный по такому коллективному почину 30 членов Думы или
Совета и одобренный проект в первом чтении может не пойти дальше,
так как, согласно статье 56 учреждения Государственной Думы,
высказанные пожелания направляются не позднее как за месяц до
дня слушания подлежащим министрам или главноуправляющим. Если
затем Дума согласится с внесенным предложением, то соответству¬
ющий законопроект вырабатывается и вносится в Думу подлежа¬
щим министром или главноуправляющим, причем срок представ¬
ления ими разработанного законопроекта не назначается, и, таким
образом, министерство может затормозить обсуждение возбужден¬
ного вопроса, откладывая его внесение. В этом отношении мини¬
стерство является как бы помощницей и канцелярией Думы, разра¬
батывая проект, который оно и вносит затем, хотя и во исполнение
желания Думы, но уже как бы по праву собственной инициативы. В
случае отказа министерства разрабатывать законопроект он поруча¬
ется образуемой из членов Думы комиссии. Выработанный второй
212
Н. А. ЗАХАРОВ
Государственной Думой наказ и принятый к руководству последу¬
ющей расширяет права Думы в этой области законодательного по¬
чина, устанавливая в статье 59 образование комиссии для самосто¬
ятельной выработки законопроекта, несмотря на то, что министр
изъявил согласие на составление соответствующего законопроекта,
что. очевидно, имело целью восполнить существующий пробел в
законодательстве и ускорить обсуждение возбужденного членами
Думы вопроса. Такое превалирующее значение министерства в воп¬
росе о разработке возбужденного членами Думы или Совета зако¬
нопроекта, несомненно, сложилось под влиянием учреждения Го¬
сударственной Думы 6 августа и проекта министра внутренних дел
Булыгина94. Трудно отрицать, пожалуй, что первоначальный проект
закона 6 августа 1906 года брал за основание проекты Валуева и
Лорис-Меликова. И Валуев в 1863 году, и Лорис-Меликов в 1881
году предполагали устройство при Государственном Совете: пер¬
вый — «особого съезда государственных гласных», второй — «общей
комиссии» из представителей земских собраний и городов и неко¬
торого числа членов по Высочайшему назначению. Различие между
этими двумя предположенными законосовещательными комиссия¬
ми было то, что Валуев полагал предоставить рассмотрение законо¬
проектов, до общего собрания Государственного Совета, не только
департаментам Совета (как это делалось), но и съезду государствен¬
ных гласных, 16 членов которого по избранию съезда присутство¬
вали на общем собрании Государственного Совета. Лорис-Меликов*
же образовал подготовительные комиссии из членов правительствен¬
ных ведомств и сведущих лиц по назначению, которые, составив
по Высочайшему указанию законопроект, направляли его в «об¬
щую комиссию», в которую, как уже указано, кроме выборных
входили и члены по назначению из числа присутствующих в подго¬
товительных комиссиях. После обсуждения вопроса он вносился уже
подлежащим министром со своим заключением в Государственный
Совет. Нечто подобное было и в проекте Государственной Думы
министра внутренних дел 1905 года в § 65, гласившем: если подле¬
жащий министр или главноуправляющий отдельной частью, к пред¬
метам ведомства которого относится дело, разделяет соображения
Государственной Думы о желательности отмены или изменения дей¬
ствующего или издания нового закона, то дает делу движение в
• Конституция Лорис-Меликова. Иэд-во «Свобода мысли». С. 61.
Глава VI. Власть законодательная
213
установленном порядке. Первоначально и Совет министров, обсуж¬
давший этот проект, присоединялся к этой точке зрения, но в
окончательной форме учреждения 6 августа мы видим уже, что
Дума, образуя законосовещательное учреждение наравне с Госу¬
дарственным Советом, которому она должна передавать законопро¬
екты со своими заключениями, наделена и правом законодатель¬
ной инициативы и интерпелляции министров, чего Государствен¬
ный Совет не имел.
Это последовательное развитие вопроса о законодательной ини¬
циативе и нашло себе окончательное выражение в действующих
ныне учреждениях Государственной Думы и Совета.
Объяснительная записка ко внесенному во вторую государ¬
ственную Думу комиссией наказу (Материалы по составлению на¬
каза. С. 62) говорит, что законодательная инициатива, по нашему
закону, принадлежит не членам Думы, а самой Думе, и выража¬
ется (в статье 57) в признании Думой внесенного законодатель¬
ного предположения желательным. Лазаревский эту же статью объяс¬
няет в том смысле, что, согласно ей, Дума решает лишь принци¬
пиальный вопрос о желательности или нежелательности известно¬
го закона, права же законодательной инициативы этой статьей ей
как бы не предоставляется. Чтобы решить этот вопрос, нужно вы¬
яснить себе точно, что значит иметь право заставить законодатель¬
ную палату принять законопроект для обсуждения его. Таким об¬
разом, статья 57 говорит уже о чтении самого проекта, о приня¬
тии его для дальнейшей разработки, а не о возбуждении дела. Кто
же тогда является инициатором законопроектов в Думе? Лазарев¬
ский полагает, что инициатива предоставлена комиссиям (статьи
34 и 57). Указанная статья 34 говорит, что законопроекты вносятся
в Думу министрами или комиссиями, то же содержится и в статье
57. Это обстоятельство дает основание ставить министров и комис¬
сии в одинаковое положение, но едва ли это фактически точно.
Министры вносят свои проекты и возбуждают их обсуждение по
собственному праву, согласно точному смыслу закона: отношения
министров по части законодательной состоят в том, что они могут
представлять о необходимости издания нового закона или об из¬
менении, дополнении, приостановлении действия и отмене пре¬
жнего*.
* Статья 160. Учреждения Министерства по продолжению 1906.
214
Н. А. ЗАХАРОВ
Роль же комиссии, согласно наказу и практике, несколько
иная. Министр вносит непосредственно в Государственную Думу
свой проект на законодательное рассмотрение, предоставляя ре¬
шить о дальнейшем направлении дела самой палате. Комиссия же
сама есть часть государственной Думы и, внося проект в Общее
собрание, она исполняет часть законодательной работы.
Наказ Государственной Думы (§ 53) устанавливает, что ни
один законопроект не может быть разрешен, по существу, без
предварительного его рассмотрения в комиссии. § 51, 56 говорят о
том, что председатель Думы, докладывая о законопроектах, по¬
ступивших от министров, из Государственного Совета или вне¬
сенных членами Думы, предлагает решить вопрос об их направле¬
нии. Как говорится в объяснительной записке к наказу и как это
ныне видим на практике, всякий законопроект, каково бы его
происхождение ни было, передается Думой на рассмотрение или
существующей комиссии, или специально для этого дела образо¬
вываемой. Таким образом, едва ли возможно считать внесение ко¬
миссиями предложенного их обсуждению проекта законодатель¬
ным почином Вот почему, казалось бы, правильным признать,
что право законодательной инициативы принадлежит Государствен¬
ной Думе и Совету, в лице группы членов их числом не менее 30,
вносящих изложение своего основного проекта*.
Чтение статей 42, 82-84 наказа Государственного Совета впол¬
не подтверждает эту мысль. Равным образом, проекты могут быть
внесены в Государственную Думу и комиссиями, но те из них, от
которых можно ожидать возбуждения законодательных вопросов,
могут его сделать лишь в указанном в статье 55 порядке и форме
заявления, подписанного 30 членами Думы об изменениях и до¬
полнениях законов**.
Что же касается до положения комиссии в Государственном
Совете, то наказ его не стоит на той точке зрения, что каждый
• Подобное мы видим в статье 39 персидской конституции, которая ясно
признает законодательную инициативу Меджлиса в лице пятнадцати его
членов
** Статья 55 (учреждения Государственной Думы): «Об отмене или измене¬
нии действующего или издания нового закона члены Государственной Думы
подают письменное заявление ее председателю.' К заявлению об изменении
действующего или издания нового закона должен быть приложен проект
основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона
с объяснительною к проекту запискою. Если заявление это подписано не
менее чем 30 членами, то председатель вносит его на рассмотрение Думы».
То же говорит статья 54 учреждения Государственного Совета.
Глава VI. Власть законодательная
215
законопроект должен пройти чрез комиссию; точно также он не
устанавливает, как это видно из объяснения, помещенного после
статьи 91, троекратного чтения, принятого в западноевропейских
палатах, а поэтому допускает непосредственный переход к поста¬
тейному чтению (статья 92 наказа).
Из сказанного видно, что осуществление права законодатель¬
ного почина у нас не отличается особенной широтой, и возбужде¬
ние известного вопроса в среде членов Думы и Совета допускается
при наличии известного числа солидарных мнений. Равным обра¬
зом, статья 61 учреждения Государственной Думы и статья 6 уч¬
реждения Государственного Совета, запрещающие внесение в за¬
конодательные палаты петиций, закрепляют некоторым образом,
установленное с 1884 года правило о недопущении отдельным ли¬
цам представлять свои проекты, которые могли бы стать предме¬
том обсуждения законодательного органа. В этом отсутствии права
петиции наш строй, знающий один лишь вид петиций — обраще¬
ние к монаршему милосердию, существенно отличается от запад¬
ноевропейских конституций, которые признают право петиций в
виде обращения ко всей палате, как письменно, так и через како¬
го либо отдельного депутата. Наиболее широкие права предостав¬
ляет в этом отношении Англия, где каждый член палаты может
занести свое имя и предмет своего изложения в Order Book и
Notice Paper, указывая день, когда он желал бы представить свое
предложение, и, таким образом, по собственной личной инициа¬
тиве дать возникновение законодательству по частному биллю или
по петиции частного лица. Точно также и публичные петиции пред¬
ставляются в палату одним из депутатов, который является их
защитником*.
Вообще же право петиций по различным конституциям предо¬
ставляется или в более широком объеме или же распространяется
на известные категории вопросов.
К отделу коллективных петиций мы могли бы отнести и выше¬
приведенное право дворянства, но последнее имеет право обраще¬
• См.: Anson. The English Parliament. С. 245-276, 277-280, 358-360, а равно
и русский перевод этой книги автора настоящего сочинения. Иногда, как
указывает Энсон, петиции постигала печальная судьба, например, Kentich
Petition 1701 года была.объявлена палатой скандальной, нахальной и мя¬
тежной и лица, представляющие ее, были арестованы по приказанию пала¬
ты. Число петиций довольно значительно: за 1870 год было подано около
46000 с 2 000 000 подписей, а в 1861 году 120 000 с 18 000 000 подписей.
216
Н. А. ЗАХАРОВ
ния к монарху, а потому если монарх и снизойдет к такого рода
просьбе дворянства и исполнит ее, то объявление Высочайшей
воли, хотя бы и содержавшей веления общего характера, может
состояться в виде Высочайшего повеления, лишь как материаль¬
ный закон, но не в виде установленного понятия закона, форма
издания которого указана статьей 86 основных законов. Что же
касается до Синода и Сената, то могущие быть возбуждены ими
вопросы законодательного свойства, подлежащие рассмотрению
законодательных органов, будут внесены на их рассмотрение чле¬
нами совета министров — обер-прокурором Синода и министрами
юстиции*, то есть в порядке статьи 34 учреждения Государствен¬
ной Думы и статьей 29 учреждения Государственного Совета.
Из всего, рассмотренного нами о законодательной инициати¬
ве, можно сказать, что она, по действующим законам, принадле¬
жит Государю Императору (статья 8 основных законов и пункт
7статьи 31 учреждения Государственной Думы), который, сверх
сего, обладает исключительным правом почина пересмотра основ¬
ных законов, объединенному правительству в лице отдельного
министра при изъявлении на это согласия Государя и группам
членов Государственной Думы и Совета численностью не менее 30.
Несмотря на восстановление статьи 162, логически связанной со
статьей 8 основных законов, нельзя не сказать, что хотя с фор¬
мальной стороны инициативы правительства будто и не существу¬
ет, но нельзя ее отрицать, и фактически полнота инициативы у
нас принадлежит именно правительству, которое может вносить
проекты, составленные по указанию Государя, выработанные им
самим, с соизволения Государя, и, сверх сего, пользуется пре¬
имущественным правом разработки и внесения в Думу и Совет
законопроектов, основная мысль которых высказана членами Думы
и Совета.
Вместе с тем тут нельзя не указать на то, что из статьи 29
учреждения Государственного Совета вытекает известное ограни¬
чение права инициативы правительства в том смысле, что ми¬
* Возникавшие раньше предположения по этому поводу профессора Кор-
кунова о самостоятельной законодательной инициативе Сената теперь не
могут иметь места, так как новая редакция статей 173 и 201 учреждения
Сената (по продолжению 1906 года) говорит о внесении в указанных Кор-
куновым случаях «Министром юстиции с его заключением на разрешение в
законодательном порядке».
Глава VI. Власть законодательная
217
нистр не может внести свой проект от своего имени непосред¬
ственно в Государственный Совет, как это имеет место для Госу¬
дарственной Думы по статье 34 ее учреждения, он может сделать
это в Совете лишь взяв на себя разработку указанного 30 членами
Совета вопроса (статья 56 учреждения Государственного Совета),
или же, будучи членом Совета, найти 29 согласных с ним сотова¬
рищей и возбудить вопрос в порядке принадлежащей Государ¬
ственному Совету инициативы.
Обсуждение законопроекта и развитие его содержания принад¬
лежит Государственной Думе и Совету, это их существеннейшая
работа. В вопросе об установлении норм при обсуждении законо¬
проекта проявляется вся сила и значение органа народного пред¬
ставительства. Сила нашего представительства не выросла на почве
распоряжения денежными средствами страны, подобно Англии,
не на захвате власти палатой, подобно Франции, она выросла на
доверии Верховной власти к бескорыстности, верности своему долгу
русских палат. Сила их в развитии законодательных норм заключа¬
ется в том, что они ясно могут себе представить, какие именно
нормы могут правильно регламентировать отношения во внутрен¬
ней жизни такой огромной Империи. Верховная власть не может
объединить в себе всего элемента страстности, противоречивых
интересов, какая представляет в себе палата — она бесстрастна,
она выше этого. Монарх не может в то же время физически регла¬
ментировать каждый уголок жизни — вот основное, естественное
ограничение власти. Это ограничение и воплощается в форме оп¬
ределения известного законодательного порядка. Н. Палиенко (Ос¬
новные законы и формы правления в России. 1910. С. 74.) гово¬
рит, что русский монарх ограничен в осуществлении верховных
прав (quo ad exercitum) установленными конституцией формами и
законодательными полномочиями палат. Такое соединение, с од¬
ной стороны, полноты державных прав, а с другой — ограниче¬
ние в осуществлении некоторых из них, по мнению Палиенко,
является своеобразным компромиссом старых и новых государ¬
ственно-правовых начал и понятий.
Подобное ограничение, не по своему существу, a quo ad exercitum,
мы можем установить не только в законодательной области, но и
по отношению к актам управления, например, меры, принимае¬
мые по статье 87, не могут быть принимаемы монархом единолич¬
но, а лишь в силу его одобрения, обусловленного соучастием Со¬
вета министров.
218
Н. А. ЗАХАРОВ
Мы не касаемся здесь вопроса об ограничении Верховной влас¬
ти вообще, мы говорим здесь о соотношении частей законодатель¬
ной власти, в области которой почему-то всегда особенно стара¬
ются подчеркнуть элемент ограничения. Ограничение Верховной
власти возможно и в судебной области — компетенцией судов, и в
административно-политической — распоряжениями администра¬
тивных органов. Принцип ограничения в законодательной области
подчеркивается в целях указания на начало двойственности суве¬
ренитета — монарха и корпуса избирателей. Наша конституция
этого внутреннего принципа не знает, и ограничение в области
законодательства есть ограничение формальное, как выражается
Папиенко — quo ad exercitum, существующее в силу определенной
нормы закона, устанавливающей известный порядок функциони¬
рования органов власти.
Мы выше приводили взгляд Stephen’a на то, что и считаемый
неограниченным волеизъявлением закон, по существу — понятие
ограниченное, указываемые им ограничения относятся к каждой
из составных частей законодательной власти, но помимо сего, по
определению нашей конституции, имеются еще взаимные ограни¬
чения частей этой власти: часть, закон вырабатывающая, не мо¬
жет обратить свою мысль в общеобразовательное веление без со¬
гласия короны, но и эта последняя обращает в закон лишь про¬
ект, одобренный палатами. Таким образом, в этом отношении,
понятие власти законодательной соединяется из двух частей — вот
тут-то и кроется не борьба, а единение. Правда, в этой области
права носителя Верховной власти значительно шире прав палат,
как это и видно из настоящего очерка, но все-таки суверенитет
законодательной власти заключается в единении обеих частей. Ог¬
раничение тут является постольку, поскольку у каждого индиви¬
дуума решение ограничено мыслью, а мысль бесплодна без при¬
нятого решения. Лишь соединение не противоречащих друг другу
мысли и решения является единым творящим началом, способ¬
ным быть затем приведенным в исполнение. Такое органическое
соединение воспроизводит и наша законодательная власть. Разор¬
вать его в настоящее время немыслимо без поранения организма.
В деле разработки законопроекта господствующая теория разде¬
ления властей соблюдается далеко не строго. Соединенные Штаты
Северной Америки, например, устанавливают полнейшее отделе¬
ние исполнительной власти от законодательной и не допускают
первую к участию в законодательных работах конгресса; вообще
Глава VI. Власть законодательная
219
же, почти все конституции допускают участие министров в об¬
суждении законопроектов. Точно также и по нашим законам ми¬
нистры и главноуправляющие могут присутствовать на всех собра¬
ниях Государственной Думы и Совета и имеют право слова вне
очереди. Участвовать же в голосовании они могут в случае, если
состоят членами Думы или Совета (статья 39 учреждения Государ¬
ственной Думы и 35 учреждения Государственного Совета). В отно¬
шении своих суждений Совет и Дума пользуются одинаковыми
правами по точному смыслу статьи 106 основных законов, и вся¬
кий законопроект, прошедший Государственную Думу, должен
быть рассмотрен Советом, а рассмотренный первоначально Сове¬
том должен получить одобрение Думы. Такие равные права приво¬
дят к тому, что законопроект, не принятый Государственной Ду¬
мой или Государственным Советом, считается отклоненным. Вме¬
сте с тем, весьма серьезное значение, имеющее иногда влияние на
весь характер законопроекта, принадлежит внесению, при поста¬
тейном рассмотрении проекта, поправок, путем которых может
быть изменен весь смысл законопроекта. Наказ Думы в § 67 и
Совета в § 99 предоставляет это право своим членам. Указанное
равноправие палат, аналогичное всем западноевропейским, дале¬
ко уходит от основных начал положения 6 августа 1905 года, пре¬
доставлявшего органу народных представителей силу необязатель¬
ного мнения для министров и для Государственного Совета.
Как Государственный Совет, так и Дума могут отвергнуть вне¬
сенные в них законопроекты, но ведь вся деятельность органов
государства должна быть проникнута началами целесообразности
и моральных начал. Деятельность законодательных органов есть
деятельность созидающая, устанавливающая нередко известные
начала на компромиссах отдельных классов и интересов. Одна па¬
лата признает необходимым внести известные поправки в пред¬
ставленный ей из другой законопроект; иногда принципиальное
несогласие одной палаты с мнением другой по отдельному вопро¬
су не должно и не может влечь отклонения всего представленного
проекта, как, например, несогласие на отдельное ассигнование в
бюджете — такое положение выдвигает вопрос об урегулировании
вопросов об отношении палат. На практике приняты различные
приемы для устранения конфликтов между обеими палатами: тут
допускается и суммирование голосов обеих палат, и их совмест¬
ные заседания, и соглашения чрез разнообразные комиссии. Не¬
редко такие столкновения приводили к роспуску одной палаты и
220
Н. А. ЗАХАРОВ
изменению состава другой. Anson, английский юрист и государ¬
ственный деятель, говорит по поводу отношений двух английских
палат, что в делах, которые не представляют большого интереса
для избирателей, лорды широко могут пользоваться правом от¬
клонений и поправок биллей*. В делах, близко затрагивающих об¬
щие интересы, пачата лордов, отвергнув проект общин, может
принудить министров распустить нижнюю палату. Если же новые
выборы не поддержат мнение лордов, то они должны его изме¬
нить; и они так поступают в течение второй половины XIX века,
так как в противном случае их сопротивление может вызвать или
беспорядки в стране, или насильственное переформирование их
состава, что и угрожало, например, в 1911 году. Такая постановка
вопроса является, конечно, результатом долговременной практи¬
ки английского парламента. У нас не было еше прецедентов по
столь серьезным вопросам, да вместе с тем и те вопросы, которые
создавали в Англии серьезные конфликты, как, например, воп¬
рос об одобрении Утрехтского мира в 1712 году, и вызывали на¬
значение новых пэров, могут быть решены непосредственно Госу¬
дарем Императором; избирательная реформа, которая в 1812 году
в Англии прошла под угрозой назначения новых пэров, у нас
дважды решалась единоличными актами монарха, устанавливав¬
шими избирательный закон, точно также, как и реформа Верхней
палаты, произведенная в 1906 году у нас таким же актом, в 1911
году в Англии не обошлась без разговоров о назначении новых
лордов.
Обычный порядок соглашения между нашими законодатель¬
ными палатами устанавливается по образцу Англии, Франции,
через согласительные комиссии, состоящие из равного числа чле¬
нов Государственной Думы и Государственного Совета, в случае
если одна палата не соглашается на внесенные поправки другой.
По рассмотрении дела согласительной комиссией оно поступает с
ее заключением на новое законодательное рассмотрение в уста¬
новленном порядке в ту палату, в которую оно было первоначаль¬
но внесено. Вследствие этого различна и инициатива образования
комиссии: для министерских и думских проектов принадлежит
Совету, а для советских — Думе.
По прежнему учреждению Государственного Совета, в кото¬
ром, согласно статье 5 его учреждения, Государь Император яв¬
* Anson Английский парламент. Русский перевод. С. 246.
Глава VI. Власть законодательная
221
лялся председателем, ему представлялось мнение Совета по вопро¬
су, внесенному в Совет с его же разрешения, которое не всегда
могло быть и единогласным; в этом случае Государю предстояла
альтернатива решения между разноречивыми подчас взглядами,
что ставило его в необходимость близкого знакомства со всеми,
нередко маловажными, делами общего характера, проходившими
через Государственный Совет, для того чтобы иметь возможность
выбрать между мнениями то, которое являлось более нужным для
страны. Нынешнее положение законодательных органов выделило
монарха из своей среды и не ставит его в столь затруднительное
положение выбора между разноречивыми мнениями, которое фи¬
зически было бы невозможно, если бы к Государю могли посту¬
пать по всем вопросам мнения большинства и меньшинства Думы
и Совета, в сопровождении еше и особых мнений, что ставило бы
монарха в необходимость для того, чтобы разобраться в представ¬
ленном материале, иметь специальных докладчиков, каковыми, в
сущности, ввиду наибольшей их осведомленности, могли явиться
министры, которые, благодаря этому, и получили бы доминиру¬
ющее влияние на утверждение представленных законопроектов,
избежать единоличного влияния которых на законодательство и
было предуказано указом 12 декабря 1904 года.
Существующий порядок не втягивает монарха в борьбу мне¬
ний и интересов, он получает детально разработанный проект,
как представителями различных классов населения и взглядов,
так и людьми государственного опыта, в том виде, как он одоб¬
рен палатами, в лице их большинства, мнение которых, однако,
вовсе еще не обязательно для третьей части законодательной влас¬
ти — монарха. Между этою последней и первыми двумя — Думой
и Советами — не может быть никаких согласительных комиссий и
компромиссов; ей принадлежит, по отношению к обеим палатам,
то право, которое каждая из них имеет к другой, право отвергнуть
представленный законопроект; вместе с этим она обладает особым
правом, исключительно ей одной присущим, правом обращения
законопроекта в закон.
Право неутверждения представленного законопроекта — veto
имеет два вида: veto суспензивное и veto абсолютное. Первое есть
возвращение палатам обратно проекта, который получит силу за¬
кона и без королевской санкции, если его одобрят палаты в не¬
скольких определенных конституциями последующих сессиях. Аб¬
солютное veto есть свободное право монарха отказать облечь одоб¬
222
Н. А. ЗАХАРОВ
ренный палатами проект силою закона в тех государствах, где ни
одно решение парламента не может иметь обязательного значения
без санкции главы государства. Суспензивным veto пользуются,
например, главы тех государств, где им принадлежит лишь испол¬
нительная власть, его имеют президенты Франции и Соединен¬
ных Штатов. Статья 50 прежней португальской конституции пре¬
доставляла королю месячный срок для санкции или отвержения про¬
екта. Статьи 66 и 67 прежней бразильской императорской конститу¬
ции давали Императору такой же срок, и если затем он не получал
утверждения, то рассматривался палатами во вторую сессию и, буду¬
чи принят, вторично получал силу закона без санкции Императора.
Норвежская конституция в статье 79 дает возможность обращения
законопроекта в закон без санкции короля в случае, если он принят
тремя последовательными легислатурами и, дважды восходя на ко¬
ролевское утверждение, не получал санкции. В большинстве монар¬
хических конституций признается veto абсолютное. Оно признано и в
наших основных законах статьей 9. Эго право санкционировать закон
создает теорию о том, что законодательная власть присуща лишь
тому, кто санкционирует закон, обращает проект в обязательное
веление. Такая теория имеет немалое влияние в науке. Лабанд, напри¬
мер, говорит, что палатами определяется содержание закона, а лишь
одна санкция есть законодательство в настоящем смысле*. К словам
Лабанда присоединяется и Еллинек**; то же мнение мы находим у
Зейделя, считающего, что не согласие палат, а королевская воля
является творцом закона***.
• Laband Das Staatsrecht des Dcut. Reiches. 1895. T. I. S. 493. «Die Sanction allein
ist Gesetzgebung im staatsrechtlichen Sinne des Wortes* (Лабанд. Государствен¬
ное право немецкого государства. «Только санкция является законодатель¬
ством в правовом смысле слова»),
••lellinek. Das Recht des modemen Staates 1900. S. 649. «Im kontinentallen Staaten
ist der gesetzgebensche Willensakt des Monarchen, dem das Parlament seine
Zustimmung crthcilt hat» (Еллинек. Право современного государства. «В конти¬
нентальных государствах это законодательная воля Монарха, которому пар¬
ламент передал его одобрение»)
**• Marquardsen Handbuch d. bflent. Rechts III. II. I. Государственное право
Баварии С 165 «Das Gesctz wird zum Gesetz nur durch den Willen des Kdnigs.
Die Mitwirkung des Landtages bezieht sich nur auf die Entstehung des
Gcseizesinhaltes... Aber zum Gesetze werden sie nicht durch die Beschltlsse der
Kammcrn und nicht durch Vereinbarung zwischen Lantag und Krone, sondem nur
durch den Willen des Kbnigs* (Марквардсен. Справочник по общественному
праву. «Закон становится законом только благодаря воле короля: содействие
ландтага относится только к возникновению содержания закона, однако зако¬
нами они становятся не благодаря решениям палат и не благодаря соглашению
между ландтагом и короной, а только лишь благодаря воле короля»).
Глава VI. Власть законодательная
223
Нельзя не признать правильности этого взгляда, особенно там,
где сами основные законы признают за монархом присущую ему
по собственному праву власть законодательную. Однако далеко не
все конституции признают ее за королями непосредственно. Ста¬
тья 13 прежней португальской конституции говорит, например,
что законодательная власть принадлежит кортесам под условием
санкции короля; статья 49 норвежской — народ осуществляет за¬
конодательную власть при посредстве стортинга*.
Другие монархические конституции, в том числе и наша, под¬
черкивают принадлежность законодательной власти именно монар¬
ху. В наших основных законах нет положения, подобно указанной
статье 49 норвежской конституции, что народу принадлежит зако¬
нодательная власть, которую он осуществляет через палаты, статья
7 основных законов предоставляет эту власть Государю Императору
в единении с Государственным Советом и Государственной Думою.
Сам принятый нашей конституцией термин «единение», как уже и
указывалось, придает известный особый характер отношению Вер¬
ховной власти и законодательным палатам. Тут устраняется какая-
либо мысль о наличии дуализма власти, а слышится начало мораль¬
ной связи для общего дела государственного блага**.
Вместе с тем и статья 1 учреждения Государственной Думы и
Государственного Совета определяет Совет и Думу как учрежде¬
ния, обсуждающие законодательные предположения, восходящие
к Верховной власти. Это восхождение проектов вместе с утвержде¬
нием, обращающим их в закон, а не отклонение, которое есть
равное право каждой части законодательной власти, и есть доми¬
нирующее положение Верховной власти в области законодатель¬
ства. Каждая из частей законодательной власти, даже министер¬
ство, может создать законопроект, каждая имеет отрицательное
право его отвергнуть и оставить лишь неоконченным проектом,
но сделать его обязательным для государства может лишь один
монарх, в силу своей личной свободной власти, которая не явля¬
ется ни выразителем, ни представителем иной воли, кроме своей
собственной. Вот почему едва ли можно согласиться со взглядом
* См. также конституции: § 25 бельгийской, § 21 греческой, § 31 румын¬
ской и § 26 персидской.
** Даже такой юрист, как Лазаревский, смотрящий на русское государ¬
ственное право с точки зрения отвлеченной западноевропейской теории, и
тот находит особое понятие в термине единения: слово «единение* больше,
чем простое «соучастие* (Право. 1907. № 48. С. 3075).
224
Н. А. ЗАХАРОВ
В. М. Гессена, писавшего в своей статье «Самодержавие и мани¬
фест 17 октября», что «воля монарха, поскольку она не совпадает
с волею народного представительства, лишена значения и силы
закона»*.
Эта статья была написана до издания основных законов, и,
говоря в ней о самодержавии как о королевском абсолютизме,
он и измерял манифест 17 октября меркой теории западного кон-
ституализма, оценивая реформы с точки зрения революционных
стремлений части русского общества, а не с реальной стороны
реформирования законодательного порядка. В. М. Гессен признал
в манифесте 17 октября конституционные нормы, а не обещание
их установления, а в одобрении народными представителями за¬
конопроекта — его утверждение, а не исключительное право об¬
суждения внутреннего его содержания. Противники ясно выражен¬
ного в основных законах взгляда исключительного права Верхов¬
ной власти в области законодательства указывают, в подтвержде¬
ние своих взглядов, на пассивную роль короля в законодательстве,
на то, что право veto почти вышло из употребления и в самой
образцовой стране государственного устройства — Англии — не при¬
менялось с 1707 года. К этому следует добавить, что в Пруссии не
было случая неутверждения закона, принятого палатами, а в Авст¬
рии можно указать лишь на один случай отказа монарха санкцио¬
нировать принятый палатами закон, а именно закон о монастырях
1876 года**. Однако непользование правом еще не есть его отмена,
тем более что на практике применяются иные формы, не вызыва¬
ющие необходимости veto в роде хотя бы роспуска парламента и
собрания нового состава палат. Наша же новая законодательная
практика уже знает два случая неутверждения Верховной властью
одобренных Государственным Советом и Государственной Думой
законопроектов: о штате Морского Генерального штаба — в апре¬
ле 1909 года, а в мае 1911 года об изменении постановлений зако¬
нов, ограничивающих права духовных лиц, добровольно сложив¬
ших с себя духовный сан или звание или лишенных их. Вообще,
как уже указывалось выше, в исключительном праве Верховной
власти, в области законодательной, в отклонении и утверждении
законопроекта, основанном на решении свободной воли, — дать
ли проекту силу обязательного веления или оставить его мертвой
* Полярная звезда. № 9. 10 февраля 1906 года.
** lelhnek. Verfassungundemungen und Verfassungswandlungen. S. 36-37.
Глава VI. Власть законодательная
225
буквой, является самый существенный и решительный момент в
жизни закона — его рождение.
Вместе с вопросом об утверждении законопроекта возбуждает¬
ся вопрос о том сроке, в течение которого представленный Вер¬
ховной власти законопроект должен получить утверждение, и тог¬
да указывается на примеры конституций баварской, греческой,
итальянской и других, устанавливающих срок, в течение которо¬
го король может утвердить представленный ему законопроект*.
В этом отношении дальше всех шла конституция бразильская,
статьи 66-67 которой говорили, что в случае если Император чрез
месяц не дал ответа на представленный законопроект, то после¬
дний входит в силу закона без всякой санкции. Такого рода поста¬
новление логически должно быть принято той конституцией, кото¬
рая устанавливает срок, в течение которого Верховная власть при¬
нимает или отвергает представленный ей законопроект. Такие веле¬
ния основных конституционных законов должны быть основаны, с
одной стороны, на взгляде на Верховную власть как на формально¬
го главу государства, и с другой — на известном к ней недоверии,
на предположении, что она умышленно готова задержать представ¬
ленные ей законопроекты. Там, где Верховная власть сильна и прин¬
ципы ее крепки в сознании общества, там она, имея свое отрица¬
тельное право отклонения законопроекта, едва ли станет прибегать
к таким мерам, как удержание проекта на неопределенное время:
где же она слаба, где партии и парламенты приобрели большую
часть Верховной государственной власти, и где корона, по выраже¬
нию Бисмарка, превратилась «в простой орнамент конституцион¬
ного здания, в безжизненное колесо парламентарного механизма»,
там, естественно, конституции должны прийти к тому положению,
которое высказано было в бразильской конституции.
Наша конституция, строго монархическая по своему принципу,
естественно, не может ограничивать Верховную власть в области
присущих ей прав и ставит ей срок осуществления ею своих прав. У
нас даже было заметно нечто обратное: органами законодательства
указывалось на необходимость ускорения работ. Приведенные выше
статьи учреждения Государственной Думы по проекту министра
внутренних дел Булыгина создавали возможность указывать Госу¬
дарственной Думе на неаккуратное отношение к своим обязаннос-
* Лазаревский Н. И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 380.
226
Н. А. ЗАХАРОВ
тям, предоставляя ей срок, в течение которого она должна испол¬
нить заданное ей обсуждение. В нынешнем учреждении такого веле¬
ния, конечно, нет: Лума и Совет являются полными хозяевами
своего времени, кроме обязанности Думы рассмотреть бюджет к
I декабря и закон о контингенте новобранцев к I мая; в остальных
же вопросах Дума и Совет могут обсуждать дело спокойно и сво¬
бодно, какое им угодно количество времени; ускорение рассмотре¬
ния вопроса и предпочтительное рассмотрение одного пред другим
является следствием внутренних нравственных побуждений Думы и
Совета. Точно также и наша Верховная власть в ускорении или
замедлении утверждения или отвержения руководствуется теми же
побуждениями. Н. И. Лазаревский почему-то желает видеть на осно¬
вании статьи 7 основных законов, гласящей об осуществлении Го¬
сударем Императором законодательной власти в единении с Госу¬
дарственным Советом и Государственной Думой, что утверждение
Государем законопроекта, принятого Думою одного состава, стано¬
вится уже невозможным после того, как избрана новая Дума, ос¬
новывая этот взгляд на практике Пруссии. Едва ли можно сделать
такой вывод при отсутствии положительного на этот счет веления
основных законов: что же касается до слов: «единение с Советом и
Думой», на основании которых Лазаревский делает предположе¬
ние, что единение существует между монархом и наличным соста¬
вом палат, после роспуска которых оно падает, а тем самым и
разработанный ими законопроект не может получить санкций Вер¬
ховной власти, то под этими словами нужно понимать, что ими
определяется лишь формальная сторона обсуждения законопроекта
обоими законодательными органами без всякого указания на внут¬
ренний их состав. Из этого положения возникает другой вопрос —
об отношении второй законодательной палаты к законопроектам,
поступившим от распущенной Думы прежнего состава, подлежат
ли они обсуждению или нет в Государственном Совете. Из выска¬
занного Лазаревским положения о невозможности санкционирова¬
ния Верховной властью законопроекта, принятого прежним соста¬
вом Думы, при наличии новой следует делать вывод, что и Госу¬
дарственный Совет также не может входить в рассмотрение таких
проектов. Вопрос этот возбуждался в государственном Совете и был
решен в указанном смысле. Комиссия Государственного Совета в
марте 1907 года, обсуждавшая этот вопрос по отношению к пере¬
данным из распущенной Государственной Думы законопроектам,
пришла к выводу о невозможности рассмотрения подобных законо¬
Глава VI. Власть законодательная
227
проектов. Эти соображения комиссии были признаны правильными
Государственным Советом в заседании 14 марта и 29 ноября 1907
года, причем два члена Государственного Совета — Н. С. Таганцев95
и С. Ф. Платонов — указывали на то, что никаким законом не
определено, чтобы законность рассмотрения в Государственном Со¬
вете законопроекта, в установленном порядке внесенного из Госу¬
дарственной Думы, зависела от наличности во время его рассмотре¬
ния в Совете того же состава Думы, которым этот законопроект
был принят.
Действительно, наши законы не указывают, как должен посту¬
пать в данном случае Государственный Совет, так как им неизвес¬
тно начало раздельности сессий или легислатур. Руководствуясь выс¬
казанным нами положением об единении и принципом свободного
выражения палатами своих решений, мы должны будем признать,
что решение указанного вопроса могло последовать от постановле¬
ния общего собрания Государственного Совета, который мог при¬
ступить к обсуждению их, отвергнуть их все или отказать в рас¬
смотрении их. Член Государственного Совета Сабуров первый выс¬
казал по этому поводу, что такое постановление Совета есть только
разрешение специального случая*.
Основные наши законы не устанавливают у нас определение
понятия раздельности сессий и даже легислатур. Это положение
также имеет влияние на характер власти. Такая раздельность связа¬
на с вопросом о сроке, когда глава государства может утвердить
законопроект. Английская практика требует утверждения королем
биллей до окончания сессии, утверждение же после закрытия сес¬
сии не может иметь места. По другим конституциям устанавлива¬
ется срок, в течение которого законопроект должен получить сан¬
кцию, например, итальянская — требует утверждения до начала
новой сессии, прусская — до составления новой легислатуры. Наша
конституция никакого ограничительного начала тут не выставля¬
ет, практика не знает принципа, принятого в Англии, и законо¬
проекты получают утверждение после закрытия сессии. Распубли-
кование же имеет место не только после закрытия сессии, но и
легислатуры. Например, 8 июня 1907 года (после роспуска Госу¬
дарственной Думы и издания нодого избирательного порядка
Зиюня) распубликован одобренный Государственной Думой и Го¬
• Стенографический отчет Государственного Совета. Сессия III, заседание
7 ноября 1907 года.
228
Н. А. ЗАХАРОВ
сударственным Советом и Высочайше утвержденный закон об ас¬
сигновании средств для продовольственной кампании.
Как общее правило по другим конституциям, требуется одно¬
временность заседания обеих палат: такое требование мы находим в
различных конституциях, например, в § 59 — бельгийской, 77 —
прусской, 44 — японской, 48 — итальянской, 88 — испанской.
Наши основные законы этого порядка не знают, и на практике
заседания Государственного Совета затягиваются после закрытия
думской сессии. Иногда и начало даже их сессии не совпадает,
например, 2-я сессия III Государственной Думы была прервана
20декабря 1908 года до 20 января 1909 года, а сессия Государ¬
ственного Совета — с 30 декабря 1908 года до 10 января 1909 года.
Принцип раздельности сессий неизвестен у нас по существу, но
упоминается иногда в законе, например, в вопросе о внесении
законопроектов (статья 112 основных законов), в правилах о вы¬
даче членам Государственной Думы довольствия (статья 23 учреж¬
дения Государственной Думы, издание 1906 года), в статье 3 и 17
правил о рассмотрении бюджета. Если по западным, более разви¬
тым, нежели наша, конституциям раздельность сессий и одновре¬
менность заседаний палат служат для поддержания принципа вер¬
ховенства начал народного представительства, уважения незави¬
симой воли корпуса избирателей, то положение вещей у нас по¬
казывает, что наши палаты имеют характер более деловой, неже¬
ли политический, и порядок внесения на рассмотрение не одоб¬
ренного проекта поддерживает в связи с вопросом о сессии доми¬
нирующее положение монарха в законодательных вопросах*.
Обращаясь к вопросу об обнародовании законов, мы заметим,
что почти все существующие конституции говорят о том, что об¬
народование законов принадлежит главе государства**. Наша кон¬
ституция представляет собой оригинальное отступление от этого
* Статья 112 Законопроекты, предначертанные по почину Государствен¬
ного Совета или Государственной Думы и нс удостоившиеся Высочайшего
утверждения, не могут быть внесены на законодательное рассмотрение в
течение той же сессии. Законопроекты, предначертанные по почину Госу¬
дарственного Совета или Государственной Думы н отклоненные одним из
сих установлений, могут быть вносимы на законодательное рассмотрение в
течение той же сессии, если последует Высочайшее на то повеление.
** § 10 австрийской, 66 баденской, 69 бельгийской, 10 болгарской, 36
греческой. 21 датской, 51 испанской, 7 итальянской, 3 проекта китайской,
121 нидерландской, 81 норвежской, 61, 62, 112 португальской, 45 прус¬
ской, 93 румынской, 87 саксонской, 43 сербской, 6 японской, см. также 17
германской и французской закон 25 февраля 1875 года, статья 3.
Глава VI. Власть законодательная
229
общего порядка и сохраняет то же постановление, которое суще¬
ствовало до пересмотра основных законов в 1906 году. Как ранее,
по статье 57, так и ныне, по статье 91 основных законов, право
обнародования законов принадлежит Правительствующему Сенату.
Такой порядок, вместе с признанием его главой судебной власти,
объясняется несомненно особенным его положением в русской ис¬
тории и особенной его ролью. Мы не станем входить в подробное
рассмотрение этого старейшего органа нашего управления, испы¬
тавшего различную судьбу, но должны отметить, что в том виде, в
котором он существует, он является создателем тех перемен, кото¬
рые испытали органы нашего управления за 200 лет существования.
Сенат можно было бы назвать вице-императором уже по одному
тому, что в нем объединяются действия трех государственных влас¬
тей: он обнародывает законы, он ведает суды, ему подчинена власть
исполнительная. В последней области он посылает министрам ука¬
зы, а они входят к нему с рапортами, он же решает те сомнения,
которые возникают у министров в административных вопросах, о
чем министры и входят для разрешения в Сенат, он является тол¬
кователем законов. Такое особое положение учреждения, именуе¬
мого Правительствующим, власть которого, как нужно полагать по
смыслу статей 197 и 198 учреждения Правительствующего Сената,
говорящий, что власть Правительствующего Сената ограничивается
единою властью Императорского Величества, а указы его исполня¬
ются всеми подчиненными ему местами и лицами, то есть почти
всеми органами суда и управления, как собственные Императорс¬
кого Величества (статья 198), признается самостоятельной, пред¬
ставляет значительный интерес для его изучения, но мы можем
коснуться этого вопроса постольку, поскольку это имеет отноше¬
ние к нашей теме и не будем входить в рассмотрение всей полноты
власти Сената, которая юридически кажется значительно шире,
нежели она фактически может быть осуществляема. Указанная в
статье 2 учреждения Сената его компетенция показывает на его
обширные задачи. Останавливаясь на той функции, которая при¬
надлежит на западе главе государства, а у нас — Сенату, на обнаро¬
дование утвержденных законов, мы должны отметить, что обнаро¬
дованию должен предшествовать еще один момент законодательной
деятельности — промульгация, или повеление привести в действие.
Наша конституция не говорит об этом определенно. В прежней прак¬
тике Государственного Совета указание на промульгацию имелось
в формуле словесного утверждения мнения Государем, кончавшей¬
230
Н. А. ЗАХАРОВ
ся словами: «...утвердить соизволил и повелел исполнить». Ныне, с
однообразной формулой утверждения закона: «Быть по сему», следует
признать, что она содержит в себе и повеление обнародовать. Само
же право обнародования принадлежит Сенату, который, согласно
новой статье 92 основных законов, может не обнародовать законо¬
дательные постановления, если порядок их издания не соответству¬
ет положению основных законов. Что же, собственно говоря, дол¬
жен обозначать этот контроль Сената над обнародованием законов?
Неужели в данном случае следует признать власть Сената выше
власти законодательной?*
Чтобы понять смысл этой статьи, необходимо обратиться к ее
истории. Статьи 158, 210 и 314 учреждения министерств, издания
1892 года, предоставляли министрам в чрезвычайных обстоятель¬
ствах, требующих высшего разрешения, когда принятие решитель¬
ных мер не может быть отлагаемо без вреда или ущерба для госу¬
дарства, «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая
высшего разрешения». Комитет министров, обсуждавший вопрос об
охранении силы закона по исполнению указа 12 декабря 1904 года,
обратил внимание на эти статьи и высказал желательность «вме¬
нить в обязанность министрам, в случае принятия ими каких либо
мер в обстоятельствах чрезвычайных, если меры сии должны полу¬
чить обязательную силу на более или менее продолжительное вре¬
мя, безотлагательно представлять об издании временных для сего
правил или постоянного закона в Государственный Совет». При
дальнейших суждениях, как говорит журнал заседания Комитета
министров**, последний согласился «с правильностью замечаний
статс-секретаря графа Сольского и Фриша о недостаточности при¬
надлежащего ныне Правительствующему Сенату при обнародова¬
нии закона права надзора за соблюдением постановленных для по¬
добных актов форм, так как ни в учреждении Сената, ни в основ¬
ных государственных законах не предусматривается прямо обязан¬
ности его приостановить обнародование постановлений по предме¬
там законодательного свойства, не отвечающим по форме требова¬
ниям закона. Составляя один из существеннейших способов хране¬
ния закона, надзор Правительствующего Сената за необнародова¬
* Combothecra («Lcs lois fondamentales et nouvean regime en Russie») видит тут
особый вид контроля над законодательством.
** Журнал Комитета министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года,
С 22-24.
Глава VI. Власть законодательная
231
нием подобных законодательных постановлений должен быть выра¬
жен в законе с полной определенностью». Согласно с такими мне¬
ниями Комитет министров решил, что министры, в случае приня¬
тия чрезвычайных мер, «обязываются безотлагательно представлять
об издании временных для сего правил или постоянного закона в
установленном порядке», а вместе с тем «проектировать дополне¬
ние учреждения Правительствующего Сената указанием на обязан¬
ность Сената приостанавливать обнародование по предметам зако¬
нодательного свойства постановлений, не отвечающих по форме
требованиям закона». Эти пожелания воплотились в неоднократно
цитируемом нами Высочайше утвержденном мнении Государствен¬
ного Совета 6 июня 1905 года*.
Этот акт, стоя на рубеже между старыми и новыми порядками,
имел целью укрепить понятие закона со стороны формальной: его
постановления, как мы можем видеть, воплотились в статье 92
основных законов 1906 года, с каковой точки зрения и следует
смотреть на контроль Сената в обнародовании законов. Являясь
«хранителем законов», он в то же время и их толкователь, и при
обнародовании он следит за тем, чтобы постановления, содержа¬
щие в себе законодательные веления, были изданы в установлен¬
ном для сего порядке. Сенат опубликовывает не одни законы,
прошедшие чрез законодательные учреждения, ему доносят мини¬
стры для распубликования и акты, изданные в порядке Верховно¬
го управления, и временные законодательные постановления, из¬
данные в порядке статьи 87, и акты административные; все это
обнародуется в Собрании Узаконений и распоряжений правитель¬
* См. пункты 5 и 6.
5) Министры о принимаемых ими в чрезвычайных обстоятельствах мерах,
на основании предоставленных им по закону полномочий (свод законов. Т. I.
Ч. 2. Учреждения министерств статьи 158, 210 и 314) и о причинах настоя¬
тельности сих мер, доносят Правительствующему Сенату. Равным образом
министры доносят Сенату и о тех мерах, на принятие коих в чрезвычайных
обстоятельствах последовало Высочайшее соизволение в порядке верховно¬
го управления (свод законов. Т. I. Ч. 2. Издание 1892 года, учреждение Коми¬
тета министров статья 26 пункт I).
6) Если принятые в чрезвычайных обстоятельствах меры (статья 5) заклю¬
чают в себе постановления, не предусмотренные законами, и действие их
оказалось необходимым продолжить на срок не более шести месяцев, то
подлежащий министр до истечения сего срока обязан войти с представлени¬
ем в законодательном порядке об издании на сей предмет закона, хотя бы и
временного и ограниченного лишь определенной местностью, и одновре¬
менно донести о сем Правительствующему Сенату.
232
Н. А. ЗАХАРОВ
ства, как официальном органе, для сего специально (приложе¬
ние I к статье 19 учреждения Сената) существующем; и вот тут-то
Сенату и принадлежит право надзора за тем, чтобы постановле¬
ния, требующие, по своей форме, законодательного разрешения,
издавались в соответствующем порядке. От этого надзора не ус¬
кользает и правильность издания административных актов, — вот
почему в настоящее время уже не может иметь место издание та¬
ких «Высочайших указов, подлежащих особливой тайне», которые
не сообщались в списках даже Правительствующему Сенату (ста¬
тья 56 основных законов 1892 года, примечание). Поэтому теперь
никакая норма закона не может быть установлена в форме не¬
опубликованного закона, как это имело место ранее. Таким обра¬
зом, в этой области Сенат не вникает в материальное содержание
закона, он следит вообще за правильностью соблюдения форм
издания велений государственной власти, отказывая в обнародо¬
вании тех или иных, которые прошли не в формальном порядке.
Контроль же внутреннего характер принадлежит народным пред¬
ставителям, согласно установленному манифестом 17 октября 1905
года «незыблемому правилу», «чтобы выборным от народа обеспе¬
чена была возможность действительного участия в надзоре за за¬
кономерностью действий поставленных от нас властей». Мы уже
указывали выше на случай распубликования закона после закры¬
тия легислатуры. Кроме того, после созыва первой Государствен¬
ной Думы Сенат распубликовывал законы, утвержденные при
прежней системе законодательства, например, 6 июня 1906 года
опубликовано Высочайше утвержденное 22 апреля того же года
мнение Государственного Совета об ответственности за распрост¬
ранение ложных слухов о кредитоспособности государственных
установлений. Такое положение показывает, что Сенат считается с
формальной лишь стороной изданного акта, а не с политически¬
ми принципами. Выше достаточно говорено о законе, о тех точках
зрения, с которых его следует рассматривать, и о той неопреде¬
ленности его понятия, которая существовала до издания настоя¬
щих основных законов, и вместе с тем признано, что и общее
требование или запрещение, как и отдельный факт, могут быть
предметом законодательных велений. Вместе с тем, несмотря на
всю очевидность правильности указанного профессором Ивановс¬
ким положения, что закон должен сразу совмещать и материаль¬
ную и формальную стороны, нельзя этого признать для нашей
конституции: по ее смыслу всякое решение государственной влас¬
Глава VI. Власть законодательная
233
ти, прошедшее через палаты и утвержденное Государем, будет за¬
коном, независимо от своего содержания. Поэтому у нас понятие
закона может расширяться в зависимости от увеличения компе¬
тенции законодательных органов. Быть может, это покажется не¬
сколько странным, что ныне может быть такая категория явле¬
ний, на которые не распространяется власть законодательных уч¬
реждений, при их свободной инициативе. Но это так. Некоторые
вопросы прямым постановлением конституции изъяты из законо¬
дательного порядка. Помимо сего всякая сторона жизни может быть
регулирована законодательными нормами, если их мертвые, не¬
подвижные рамки не мешают развитию жизни, но не следует за¬
бывать, с другой стороны, что гибкие и подвижные администра¬
тивные нормы, регулирующие, до известной степени, внутрен¬
нюю жизнь, весьма часто содержат в себе веления общего харак¬
тера и близко подходят к законодательной деятельности, так что
является иногда затруднение — к ведению которой области при¬
надлежат те или иные дела. Такое колебание, к которой области
отнести некоторые вопросы, мы можем встретить даже в области
основных законов. Так, например, проект министра внутренних
дел Булыгина относил к ведению государственной Думы рассмот¬
рение отчетов: Государственного Контроля, Кассового министра
финансов, Государственного банка, Государственных сберегатель¬
ных касс, Государственного дворянского и крестьянского банков,
Санкт-Петербургской и Московской казен; из них в ведении Го¬
сударственной Думы остался лишь один первый, а остальные, по
последовавшим изменениям проекта, переданы в ведение 1-го де¬
партамента Государственного Совета, органа во всяком случае не
законодательного.
Компетенция наших законодательных органов является опре¬
деленной. Статья 109 основных законов говорит: ведению Госу¬
дарственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в
порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои
указаны в учреждениях Совета и Думы. Эти предметы ведения
Думы определены в статьях 31-33 учреждения; они принадлежат
и Совету. Palme определяет довольно точно и правильно компе¬
тенцию русских законодательных органов таким образом: там, где
определенные постановления основных органов не устанавливают
изъятия в пользу прерогатив Императора, там урегулирование пра¬
вовых отношений подлежит компетенции законодательства на ос¬
новании статей 7 и 86. Но вместе с тем Palme находит, что основ-
234
Н. А. ЗАХАРОВ
мое положение нашей конституции, говорящей, что Российская
Империя управляется на твердых основаниях закона, не может
дать место толкованиям, подобным имеющимся в прусской юри¬
дической науке, по которым королевские указы регламентируют
все те правовые области, для которых конституция не определила
точно законодательный путь*.
Действительно, как бы ни были широки у нас права управле¬
ния и как ни узки права народного представительства, тем не
менее, всякий государственный акт основан у нас на точном смысле
статьи основных законов. Из рассмотрения сих последних видно,
что Дума и Совет являются, в строгом смысле, законодательными
органами без всяких вторжений с их стороны в области других
властей, как это имеется в других конституциях. Они отделены от
области судебной; лишь Государственному Совету, в лице 1-го его
департамента, носящего административный характер, принадле¬
жит право, подобное английскому impeachment — предание суду.
Равным образом и в области управления они отделены от ад¬
министративной власти**, обладая лишь правом запроса глав ве¬
домств об их или их подчиненных действиях. Являясь исполнени¬
ем обещания манифеста 17 октября, право это не представляет
собой, в сущности, того сильного оружия в руках палат, как это
имеет место в странах парламентарных. Осуществляя, таким обра¬
зом, исключительно нравственный контроль над действиями вла¬
сти административной палаты, в случае выраженного со стороны
2/3 их состава неудовлетворенности объяснениями министров и
главноуправляющих, представляют дело на Высочайшее благовоз-
зрение, указывая этим Государю на общественное мнение по от¬
ношению к тому или иному министру (статьи 58-60 учреждения
Государственной Думы и статьи 44, 57—59 учреждения Государ¬
ственного Совета). Такого рода указания не могут, конечно, иметь
силу подчиненности власти — исполнительной власти законода¬
тельной, ввиду полной разделенности у нас начал этих властей:
• Palme. Op. cit С. 97. 98 и 156.
•• Впрочем, и тут следует указать некоторое исключение. Если Государ¬
ственная Дума совершенно не причастна к вопросам административным, то
Государственный Совет все-таки сохранил пережиток старого строя и имеет
при себе особые департаменты и присутствия, состоящие из числа членов,
особо к сему делу призванных по Высочайшему повелению из числа членов
Совета по назначению, ведающие дела, не подлежащие ведению законода¬
тельства, но которые желательно было подчинить по своему характеру осо¬
бого рода высшим учреждениям, о чем говорится ниже.
Глава VI. Власть законодательная
235
но известные нравственные побуждения могут, в случае повторе¬
ния такого выражения нерасположения, поставить министра в зат¬
руднительное положение вести дела в учреждениях, ему явно не
сочувствующих, а поэтому и готовых принципиально отвергать
его проекты, и тогда способов решения этого спора между органа¬
ми исполнительной власти и палатами, разрешение создавшего
фактического положения вещей принадлежит уже свободной воле
монарха. Бэджегот94 говорит, что весь секрет английской консти¬
туции состоит в полном слиянии исполнительной и законодатель¬
ной властей, придавая кабинету вид комиссии законодательного
корпуса, избранной для того, чтобы составить исполнительный
орган*. Таков принцип парламентарного строя; монархии конти¬
нентальные усвоили себе другой принцип — дуалистический, прин¬
цип компромисса, по которому власть государственная является
как бы разделенной между королем и палатами. Этот строй, зани¬
мающий некоторое среднее положение и наделяющий короля час¬
тью государственной власти, делает его главой власти исполни¬
тельной, ставя, таким образом, министров в положение слуг двум
господам. Наш строй строго монистический: вся полнота государ¬
ственной власти нераздельно принадлежит Государю Императору,
под общим главенством которого и действуют, не сливаясь, от¬
дельные, независимые друг от друга власти.
Как уже указывалось, законодательные права нашего народ¬
ного представительства основываются не на собственном своем
праве, не на принципе суверенитета собственного или своих из¬
бирателей, а на дарованных Государем Императором в основных
законах условиях осуществления палатами участия в законода¬
тельной деятельности. Последний взгляд разделяется и Н. Лаза¬
ревским. Вот почему говорить у нас о суверенитете избиратель¬
ного корпуса возможно было бы лишь при наличии всеобщего
избирательного права; наш избирательный закон такого права не
дает и знает представительство отдельных групп населения, их
интересов (см. Приложение на с. 236-237).
Из всего сказанного нами о законодательной власти видно,
что главой и носителем законодательной власти является у нас
Государь Император, и статья 7 точно говорит, что осуществление
ее принадлежит ему. Упоминаемое же в этой же статье единение
*Begehot. The British Constitution. 4-ed. London, 1885.
236
Н. А. ЗАХАРОВ
характеризует, как мы видели, во-первых, моральную сторону
власти, а во-вторых — тот органический порядок, которым закон
вырабатывается.
Новый законодательный порядок образовался по форме запад¬
ных конституций, но по своему существу он является лишь про¬
грессивным развитием и усовершенствованием издания законода¬
тельных велений, установлением доминирующего господства за¬
кона, исключая из основных законов господство политических
принципов, присущих большинству конституций.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Представительство в Государственной Думе основано на классовой
системе интересов. Депутат является представителем губернского изби¬
рательного собрания, которое состоит, в свою очередь, из представи¬
телей указанных шести видов съездов, из которых I, IV, V столько,
сколько уездов в губернии, а II и III столько, сколько в губернии горо¬
дов, не имеющих непосредственного представительства в Думе. Общая
схема классовых групп представится в таком виде.
I. Съезд I) Владельцы полного
землевладельцев земельного земского
ценза в уезде.
2) Посессионные вла¬
дельцы горнозаводских
дач.
3) Владельцы иного,
кроме земли, недвижи¬
мого имущества, со¬
ставляющего полный
земский ценз.
4) Уполномоченные а) лиц, владеющих
от: землей в количестве,
не достигающем раз¬
мера ценза;
б) владельцев иного
недвижимого имуще¬
ства, оцененного ни¬
же установленного
• для земского ценза раз¬
мера;
в) церквей и молит¬
венных домов, владе¬
ющих землей.
Глава VI. Власть законодательная
237
II. 1-й съезд I) Владельцы крупных недвижимостей в городе,
городских 2) Владельцы крупных промышленных предпри-
нзбнрателей ятий.
III. 2-й съезд
городских
избирателей
1) Владельцы недвижимости, нс вошедшие в 1-й
съезд.
2) Владельцы предприятий, нс вошедшие в 1-й
съезд.
3) Плательщики квартирного налога.
4) Плательщики промыслового налога за лич¬
ные промысловые занятия.
5) Лица, занимающие отдельную квартиру, хотя
бы и без уплаты квартирного налога.
6) Лица, получающие жалованье или пенсию.
IV. Съезд уполномоченных от волостей
V. Съезд уполномоченных от станиц
VI. Губернский съезд уполномоченных от рабочих
Глава VII
ВЛАСТЬ
управления
Переходя к рассмотрению той власти, которая в
теории носит наименование исполнительной, мы должны прежде
всего заметить, как уже и указывалось выше, что термин этот не
чужд нашему старому законодательству, и в статье 152 учреждения
министерств (издание 1802 года), с указанием в качестве источни¬
ка учреждения министерств 25 июня 1811 года, министерства име¬
нуются «установлением, посредством коего Верховная Исполни¬
тельная Власть действует на все части управления». Однако это
определение не нашло себе места в законах основных и является
лишь отголоском тех планов, которые имели в виду разложить
понятие единой самодержавной власти на составные ее части. Само
по себе понятие власти исполнительной, власти точного примене¬
ния велений закона, власти, не имеющей, в сущности, своего «я»
и являющейся известным отблеском власти законодательной, осу¬
ществляемой при парламентарном строе коллегией лиц, входящих
в состав законодательной палаты, и от нее зависящей, не может
быть воспринято, по общему смыслу, нашими законами. Такое оп¬
ределение власти, имеющей своей задачею применять нормы зако¬
на на практике, может стать синонимом власти административной
в государстве парламентарном, республиканском и в той монар¬
хии, где господствует принцип — король царствует, но не управ¬
ляет. У нас, по смыслу нашей конституции и по выработанным
практикой принципам, власть, именуемая обыкновенно исполни¬
тельной, не найдет себе самостоятельного места и войдет в понятие
той общей власти, которую точнее назвать (как это, впрочем, и
делают основные законы), властью управления. Понятие этой пос¬
ледней было присуще старым основным законам, сохранило оно
свое имя и в настоящих, приняв лишь более определенную форму,
нежели это было раньше. Эта власть имеет свои известные особен¬
ности и весьма широкое и многообразное поле деятельности. У нас,
по историческому развитию, само законодательство вырастало,
можно сказать, на почве управления, пока от него не обособилось.
Глава VII. Власть управления
239
Действующие ныне основные законы признают наличие суще¬
ствования двух видов управления: управления Верховного и уп¬
равления подчиненного. Понятия эти входили и в старые основ¬
ные законы, образуя статьи 80 и 81, из которых первая воспроиз¬
ведена ныне полностью в статье 10 основных законов, которая
говорит так: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит
Государю Императору в пределах всего государства Российского.
В управлении Верховном власть Его действует непосредственно; в
делах же управления подчиненного определенная степень власти
вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам,
действующим Его Именем и по Его повелениям*. Это разделение,
ясно установленное еще Сперанским, сохранило силу до настоя¬
щего времени и имеет свое значение, вопреки мнению Лазарев¬
ского, считающего неудачной идею противоположения этих двух
понятий. Понятие управления с течением времени, как мы виде¬
ли, отделялось от законодательства, а поэтому мы ранее, чем из¬
ложить характер современного положения управления, обратимся
к прежним его определениям. Вот почему прежде всего мы поста¬
раемся несколько познакомиться с определением, которое дава¬
лось управлению Сперанским*: «Власть верховная действует или
законами или повелениями; в первом отношении она законода¬
тельствует (regue), во втором она правит (gouveme). В правильной
монархии ни законодательство без правления, ни правление без
законодательства быть не могут. Править есть 1) прилагать общие
законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объем-
лется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому,
что закон его не предвидел или достаточно не определил, а между
тем он есть поставлен, тогда править есть разрешать случаи сего
рода отдельно по общему разуму законов по правде и справедли¬
вости. Первый вид правления, приложение общих законов к де¬
лам, вверяется обыкновенно установлениями; но вверяется всегда
с большим или меньшим ограничением и с предоставлением не¬
которых случаев непосредственному действию Верховной власти.
Посему установления управляют делами (administrent), а власть
Верховная правит установлениями, и сверх того, она правит тем
родом дел, кои она себе непосредственно предоставила. Второй вид
правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом не¬
* Сперанский М. М. Беседы о законах // Сборник Русского исторического
общества. Т. XXX. С. 880.
14 О
Н. А. ЗАХАРОВ
определенных, не вверяется установлениям, но порядком, осо¬
бенно для сего предназначенным, восходит к непосредственному
Верховной власти усмотрению». В этих словах, определяющих, в
сущности, все пространство действия Верховной власти, мы нахо¬
дим и тот круг деятельности Верховного управления, который
изложен в настоящих основных законах — править установления¬
ми и разрешать случаи, превышающие власть, им вверенную. Вме¬
сте с тем Сперанский сближал понятие Верховного управления с
законодательной властью и находил, что власть законодательная и
власть Верховного правления, совокупно взятые, именуются дер¬
жавой или властью державной (la souverainete, pouvoir souverain)*.
Градовский поддерживал взгляд Сперанского в этом отноше¬
нии и находил, что разделение понятия Верховного и подчинен¬
ного управления является «отличительной особенностью русского
государственного права, как права неограниченной монархии».
Вместе с этим он находил, что наши установления также делятся
на два разряда. Одни принимают участие в осуществлении монар¬
хом власти Верховного управления, другие же ведают разные пред¬
меты администрации. Шире еще на этот вопрос смотрел Энгель-
ман, ом под понятие Верховного управления подводил всю дея¬
тельность монарха, в том числе даже и законодательную**.
Близко к такому широкому взгляду Энгельмана на содержание
Верховного управления подходил в свое время и Коркунов, счи¬
тая, что различие между законодательными и правительственны¬
ми актами чисто формального характера, а поэтому «понятие за¬
конодательства предполагает только обособление в общей сфере
Верховного управления особой группы актов власти, имеющих
одну определенную форму, придающую им высшую, безуслов¬
ную силу»***.
Такое обособление законодательства Коркунов не считает при¬
надлежностью какого-либо отдельного вида государственного уст¬
ройства. В «Указе и законе»**** Коркунов ближе входит в понятие
разграничения Верховного управления и законодательства: «Ком¬
петенция Верховного управления не определяется какими-либо по¬
ложительными началами, а только, так сказать, отрицательно. И
для Верховного управления обязательны законодательные поста¬
• Сперанский М. М. Руководство к познанию законов. С. 94.
•• Энгельман. Назв. соч. С. 13
••• Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. И. С. 13.
•* Коркунов Н. М Указ и закон. С. 257, 258.
Глава VII. Власть управления
241
новления. И Верховное управление не имеет права вторгаться в
разрешение дел, подлежащих ведению судебной власти. Но за этими
двумя ограничениями деятельность Верховного управления совер¬
шенно свободна. Ему предоставляется не заведование отдельными,
наперед определенными задачами государственной жизни, а дается
общее полномочие управления государством. Поэтому Верховное уп¬
равление распространяет свою власть на все, что прямым постанов¬
лением закона не изъято из его ведения, как законодательное или
судебное дело. Компетенция Верховного управления составляет, так
сказать, общее правило... Самостоятельные указы, без особого на то
полномочия закона, могут быть издаваемы только органами Вер¬
ховного управления. Но этими ограничениями по различию орга¬
нов, издающих указы, и исчерпывается все ограничение права из¬
дания самостоятельных указов. Относительно содержания самостоя¬
тельных указов никаких особых ограничений не может быть уста¬
новлено. Как и все другие указы, самостоятельные указы имеют
обязательную силу лишь под условием не противоречия законам,
но в этих условиях и ими могут быть устанавливаемы юридические
нормы». Вместе с тем следует отметить, в дополнение к указанному
Градовским и поддерживаемому Коркуновым делению установле¬
ний на органы Верховного и подчиненного управления, что при¬
знаком этого деления служила и служит подчиненность органов
подчиненного управления Сенату, власть которого ограничивается
единой властью Императорского Величества (Статья 197 учрежде¬
ния Правительствующего Сената). Установления, являвшиеся по¬
мощниками монарха в Верховном управлении, совещательными при
нем органами, не подчиненными Сенату, были: Государственный
Совет, Совет и Комитет министров, Императорская Главная Квар¬
тира, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия,
Канцелярия по принятию прошений, министерство Двора, ведом¬
ство учреждений Императрицы Марии. Профессор Энгельман ви¬
дел Верховное управление в лице отдельных министров, входящих
к монарху с всеподданнейшими докладами, а к числу перечислен¬
ных установлений присоединял Военный Совет и Адмиралтейств-
Совет, которые, в общем, не подчинены Правительствующему Се¬
нату, хотя по некоторым вопросам все-таки вносят дела на его
рассмотрение (статьи 134-144 учреждения Правительствующего
Сената). Сюда же следует еще добавить Комитет финансов, кото¬
рый хотя и существовал целое столетие, но получил письменный
устав лишь 28 марта 1906 года, и ряд различных временно суще¬
242
Н. А. ЗАХАРОВ
ствовавших комитетов и советов, например Польский, Кавказский,
Совет государственной обороны. С изданием новых основных зако¬
нов, с реформами 1905-1906 годов понятие Верховного управле¬
ния не исчезло, а, наоборот, вылилось в определенную форму, как
на это указывает указ 23 февраля 1906 года; все органы подчинен¬
ного управления по-прежнему остались под главенством Прави¬
тельствующего Сената; установления совещательные по делам Вер¬
ховного управления остались прежние с известными, впрочем, из¬
менениями: во-первых, из числа их исключен Комитет министров,
ввиду его упразднения, но зато чрезвычайно расширились за его
счет совещательные и самостоятельные функции Совета министров.
Государственный Совет, ввиду предоставления его ведению исклю¬
чительно законодательных функций, передал, как уже указыва¬
лось, часть дел административного характера, которые входили в
его компетенцию, в свои департаменты. Остальные учреждения не
изменили своего положения, и ведомство учреждений Императри¬
цы Марии сохранило свое прежнее устройство, свою самостоятель¬
ность от других органов, как управления, так и законодательства,
свой отдельный бюджет, не подлежащий ведению общих законо¬
дательных органов и утверждаемый ежегодно 1 января Государем
по непосредственному докладу главноуправляющего в порядке уп¬
равления. Стоящий во главе ведомства Опекунский совет, при ны¬
нешней обшей группировке высших государственных установле¬
ний, является совещательным органом Верховного управления в
специальной, присвоенной ему области, пользующимся полной в
ней автономией как в распоряжении своими средствами, доходами
и принадлежащими ему охраненными законами монополиями (из¬
дание игральных карт), так и в установлении внутреннего распо¬
рядка в своих учреждениях и учебных заведениях, подчиняясь не¬
посредственно Высочайшим повелениям как Государя, так и Госу¬
дарыни.
Общее положение Верховного управления, как оно определено
указом 23 апреля 1906 года, так и статьями основных законов,
заставляет видеть в нем, вопреки некоторым мнениям, особое фун¬
кционирование власти в определенных конституцией случаях, вла¬
сти по форме административного, а по существу нередко законо¬
дательного свойства. Наличие такой власти требует ясного изложе¬
ния ее функционирования и тех случаев, когда она применяется.
Если действие управления подчиненного не нуждается в подроб¬
ном рассмотрении, то действие управления Верховного, ввиду
Глава VII. Власть управления
243
широкой области его применений, должно быть в настоящем мес¬
те точно представлено. Поэтому мы, разделив понятие управления
на две части, приступим к рассмотрению каждой.
А. Верховное управление
Согласно основным законам, в порядке Верхов¬
ного управления Государь Император издает указы и повеления.
Мы уже выше видели, что реформы законодательного строя ис¬
ключили понятия указа и повеления из числа законодательных
актов, и они теперь перешли в разряд актов административных. Вот
это, так сказать, и есть формы актов Верховного управления как
особого вида власти, обладающей для своего волеизъявления и осо¬
бой специальной формой. По прежним, не разфаничивавшим за¬
конодательства и управления основным законам (статья 66) указы
были двух родов: указы «за собственноручным Высочайшим под¬
писанием» и указы, «объявляемые словесно», причем примечание
к статье 55 приводило длинный список лиц, «уполномоченных к
объявлению Высочайших указов». Новые основные законы не го¬
ворят о словесно объявляемых Высочайших указах, хотя вообще
объявляемые волеизъявления монарха сохранились, например, в
форме Высочайших повелений по делам департаментов Государ¬
ственного Совета, объявляемых их председателями (статья 84 уч¬
реждения Государственного Совета), и таким образом Высочайшие
указы и повеления могут быть излагаемы только письменно; рав¬
ным образом не имеется ныне и предусмафиваемых прежними ос¬
новными законами (статья 56, примечание, издание 1892 года)
«Высочайших указов, подлежащих особливой тайне», не сообщав¬
шихся в списках даже Правительствующему Сенату. Вместе с тем
мы видим в Собрании узаконений и распоряжений значительное
количество Высочайших повелений, объявленных Правительству¬
ющему Сенату различными минисфами; такие повеления являют¬
ся, по существу, Высочайше утвержденными докладами соответ¬
ствующих минисфов (статья 108 учреждения министерств, про¬
должение 1906 года). В качестве таковых их следует рассмафиватъ
исключительно как акты Верховного управления, и как таковые,
они и опубликовываются в Собрании узаконений и распоряжений
правительства, в котором, согласно статье 7 приложения к статье
318 учреждений Сената (продолжение 1906 года), опубликовыва¬
ются законы, указы и повеления, изданные в порядке Верховного
управления и непосредственно Государем, указы Сената, между-
16*
244
Н. А. ЗАХАРОВ
народные акты и распоряжения центрального правительства. Та¬
ким образом, такие объявленные повеления, хотя и не носят в
тексте указания на Верховное управление, но, по существу, явля¬
ются именно этого рода актами. Основные законы говорят об ука¬
зах и повелениях, издаваемых в порядке Верховного управления и
Государем императором непосредственно. Эти два рода актов нельзя
смешивать между собой*, и грамматическое толкование статьи 24
основных законов, говорящей о скрепе и обнародовании указов и
повелений Государя в порядке Верховного управления или непос¬
редственно им издаваемых, при отсутствии запятой перед словом
«или», указывает на различие этих двух родов указов и повелений.
Мы еще возвратимся в свое время к актам, непосредственно Госу¬
дарем императором издаваемым, тут же мы должны рассматривать
лишь акты Верховного управления. Основные законы не опреде¬
ляют порядка издания актов Верховного управления, но статья 174
(учреждения министерств, продолжение 1906 года) указывает, что
акт Верховного управления есть акт, обсуждаемый министрами и
специальными органами и затем представляемый на Высочайшее
утверждение. Это формальная сторона акта показывает, что акт
Верховного управления отличен от акта, изданного Государем Им¬
ператором непосредственно. Итак, с изменением порядка издания
законов ни указ, ни повеление, с формальной точки зрения, не
могут получить наименование закона и являются формой воле¬
изъявления Верховной власти в Верховном управлении. Сверх ука¬
занных внешних форм, указы и повеления — акты Верховного
управления — должны быть скреплены председателем Совета ми¬
нистров или подлежащим министром или главноуправляющим.
Понятие скрепы было хорошо известно и до издания основных
законов 1906 года, статьи 214 и 215 (ныне одна 215) учреждения
министерств говорили о министерской скрепе.
В настоящее время в установлении правильного порядка функ¬
ционирования законов и установлений и применение скрепы по¬
лучило более определенный характер по отношению к актам уп¬
равления. Каково же значение этой скрепы актов Верховного уп¬
равления? Акты эти, конкурирующие даже иногда с актами, из¬
даваемыми в нынешнем порядке законодательства, имеют весьма
серьезное значение, превосходя по своему значению и силе мини-
• Барон Нольдс Б. Э. («Очерки русского конституционного права». С. 53)
также признает различие между этими актами; Лазаревский его отрицает.
Глава VII. Власть управления
245
стерские распоряжения, они издаются ныне монархом, в сущнос¬
ти, по совету подлежащих министров или Совета министров, а
равным образом и некоторых иных органов. Статья 174 учрежде¬
ния министерств (по продолжению 1906 года) говорит: «Когда
предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения в по¬
рядке Верховного управления, тогда дела представляются на Вы¬
сочайшее усмотрение чрез Совет министров, другие высшие госу¬
дарственные установления или всеподданнейшими докладами». По¬
этому скрепа таких актов, согласно статье 215 учреждения мини¬
стерств (по продолжению 1906 года), заменившей собой прежнюю
редакцию этой статьи и исключенную статью 214 и гласящей, что
«во всех распорядительных и исполнительных мерах, подписан¬
ных министром или им скрепленных (контрасигнированных), ми¬
нистр ответствует на точность основания правил, в статье 208 изоб¬
раженных», обозначает ответственность за правильность и целесо¬
образность поданного монарху совета, как со стороны отдельного
министра, так и со стороны Совета министров, Высочайше утвер¬
жденные положения, которого и являются главным образом акта¬
ми Верховного управления.
Вообще же нельзя не отметить того, что положение о скрепе
актов не имеет у нас на практике согласованного применения.
Например, приведенные нами выше Высочайшие повеления, пред¬
ложенные Сенату министрами, указывающие на утверждения Го¬
сударем известной предложенной министром меры, опубликовы¬
ваются без скрепы этого министра*, равным образом и на поло¬
жениях Совета министров иногда имеется скрепа, иногда ее нет.
Например, в то время как мы встречаем ее на Высочайше утверж¬
денных уставах компаний и обществ, мы не видим ее на админис¬
тративных актах, говорящих лишь, что Государь Император на
положение Совета Высочайше соизволил**, часто и акты, издан¬
* Например, объявленное Высочайшее повеление министром торговли и
промышленности об учреждении Донского политехникума 9 июля 1907 года.
Собрание узаконений 1907 года № 1307, Высочайшее повеление, объяв¬
ленное министром юстиции об обнародовании продолжения к т. XIV и XV
свода законов, Собрание узаконений 1910 года № 1715, скрепы нс имеют;
такое отсутствие скрепы мы встретим очень часто.
** Равным образом и на опубликованных положениях Совета министров
нет часто скрепы. Например, Собрание узаконений 1907 года № 1317 «О вы¬
даче московскому обществу для сооружения подъездных путей ссуды из каз¬
ны в 300 000 рублей»; 1910 года № 1657 «О предоставлении Иркутскому и
Приамурскому генерал-губернаторам сокращать сроки наказаний ссыльных,
работающим на Амурской дороге», и многие другие.
246
Н. А. ЗАХАРОВ
ные по статье 87, также не имеют скрепы*. Более последовательно
в этом отношении соблюдается скрепа департаментами Государ¬
ственного Совета, на положениях которого значится, что Государь
Император положение Высочайше утвердить соизволил и повелел
исполнить, а затем следует удостоверяющая однозначное повеле¬
ние скрепа**.
Наконец, ешс внешней формой их является обнародование
Правительствующим Сенатом, чем сохраняется известное един¬
ство оповещения об известном распоряжении, а с другой стороны
и тот контроль, который, по нашему законодательству, принад¬
лежит Сенату над соблюдением властями начал законности.
Мы не коснемся здесь тех непосредственных актов Верховного
управления, которые носят характер проявления власти самодер¬
жавной в том ее виде, как она ныне существует. Укажем лишь на
те акты Верховного управления, которые являются непосредствен¬
ными актами управления, издаваемыми в виде Высочайших пове¬
лений, Высочайше утвержденных положений Совета министров
именных указов или объявляемых председателем департамента
Высочайших повелений по мемориям департаментов Государствен¬
ного Совета или его особых присутствий, среди которых имеются
столь важные указы, как указы о принудительном отчуждении
недвижимых имуществ, и остановим наше внимание на целом ряде
статей основных законов, начиная со статьи 11, говорящих о Вер¬
ховном управлении***.
Входя в рассмотрение действия власти управления по нашим
основным законам, мы должны отметить, что имеются две обшир¬
ные области, где впасть управления выступает как живая, действу¬
* См.: Сборник постановлений, изданных по 87 статье, иад. Государствен¬
ной Канцелярии
** Например, Собрание Узаконений. 1910. № 1731 «О сооружении Цигле-
ровской ветви* (по 2 декабря); Собрание Узаконений. 1910. № 456, 457, 458
об изменении духовных завещаний (по I декабря).
*** Вот как характеризует значение статей, говорящих о Верховном управ¬
лении, Я. Магазинер в своей монографии «Чрезвычайное указное право в
России». «Останавливаясь на политической природе прав монарха, осно¬
ванных на этих статьях, мы видим, что здесь его ведению предоставлен
целый ряд областей государственной жизни, в коих он осуществляет свою
власть, как исторически сложившуюся и конституцией почти нс поколеб¬
ленную прерогативу; это сфера, устроение коей предоставлено его ведению
и почину; это действительность, направление коей сообщает он сам, это
могущественные элементы исторической, доконституционной прерогативы
монарха, перенесенные в среду новых, октроированных им, учреждений и
политически в них не растворенные* (С. 44).
Глава VII. Власть управления
247
ющая, самостоятельная государственная воля, регулирующая те сто¬
роны жизни, которые не подчинены нормам законодательства. Пер¬
вая — это те вопросы, которые силою самих основных законов
отделены в своем рассмотрении от порядка общезаконодательного и
подчинены регулированию в порядке управления. Вторая — это те
возникающие ежедневно в государственной жизни запросы, кото¬
рые не могли быть наперед предусмотрены законами, но которые
требуют известной нормировки, обусловленной не мертвыми рам¬
ками закона, но подвижными, меняющимися вместе с обстоятель¬
ствами, распоряжениями в порядке управления. Наши основные
законы, с одной стороны, излагают все те дела, которые решаются
в порядке Верховного управления, независимо от законодатель¬
ства, а с другой — предусматривают возможность регулирования
конкретных жизненных вопросов, не улавливаемых рамками зако¬
на и не могущих стать предметом законодательства. Статья 174 уч¬
реждения министерства по продолжению 1908 года прямо говорит,
что в тех случаях, где законы и учреждения недостаточны, там дела
представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров.
По нашим основным законам, как мы увидим, понятие власти
управления и компетенции ее очерчены гораздо яснее и подробнее,
нежели это имеет место по конституциям других государств, и в
этом отношении наша конституция отличается от теории, которая
смешивает области законодательной и административной власти. В
то время как по этим последним власть судебная точно вылита в
определенную форму, власти законодательная и управления не имеют
ясного своего определения. В некоторых из них упоминается о том
действии власти управления, которое заступает место власти зако¬
нодательной в чрезвычайных случаях. Нашей конституции известен
этот порядок, воплощенный в статье 87 основных законов. К веде¬
нию этой статьи относятся те предметы, которые по своему суще¬
ству и по точному смыслу закона составляют компетенцию законо¬
дательной власти и лишь, в виду чрезвычайных обстоятельств, дол¬
жны быть вводимы в действие временно, как мера административ¬
ная, в порядке управления. Однако в государственной жизни необ¬
ходима иногда бывает нормировка таких отношений, которые по
своей подвижности, индивидуальности и неуловимости в строгие
рамки закона не могут стать предметом законодательства, а регули¬
руются меняющимися с обстоятельствами административными нор¬
мами. Ниже мы познакомимся и с теоретическими взглядами на
этот вопрос. Статья 11 действующих основных законов идет на¬
248
Н. Л. ЗАХАРОВ
встречу этим взглядам. И даже такой исследователь современного
русского права, как Лазаревский, несклонный видеть во власти
управления широких самостоятельных волеизъявлений, и тот гово¬
рит о статье 11, что «она установила возможность издания, в по¬
рядке Верховного управления, указов, определяющих такие под¬
робности в устройстве государственных учреждений, которые, со¬
гласно существующей практике, должны были бы определяться в
порядке законодательном, но относительно которых закона не из¬
дано»*.
Но в данном случае статья 11 понимается все-таки несколько
узко и односторонне, как установление подробностей в устройстве
государственных учреждений. Статья эта говорит, на самом деле, об
«устройстве и приведении в действие различных частей государ¬
ственного управления». Понятие государственного управления за¬
ключает в себе не одну лишь внутреннюю организацию государ¬
ственных учреждений, но объемлет собой совокупность деятельнос¬
ти всех специальных органов управления не только с внутренней
их стороны, но и со всеми внешними проявлениями ими государ¬
ственной воли. Всякое распоряжение органа власти, начиная от выс¬
шего и кончая низшим, основывается на том, что он есть часть
государственного управления, и пользуется предоставленной ему
частицей власти, возрастающей в прогрессивном порядке, по мере
возвышения иерархической подчиненности. Вся же полнота этой
власти или, как говорит статья 10 основных законов, «власть уп¬
равления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору». И
если низшие органы власти силою обстоятельств должны бывают
действовать в интересах общего блага, руководствуясь общим смыс¬
лом закона, но не исключительно лишь одним шаблонным приме¬
нением законодательной нормы, то тем более на высших ступенях
власти необходимо издание таких нормирующих жизненные явле¬
ния постановлений, которые, не идя вразрез с действием закона,
должны способствовать развитию жизни страны, преподавая общие
указания в направлении деятельности тех или иных отраслей госу¬
дарственного управления или устанавливая его порядок**.
* Лазаревский Н. И Конституционное право! СПб., 1908. С. 180.
** Английская государственная практика предоставляет бургам, корпораци¬
ям и графствам издание обязательных постановлений — by law, этимология
этого слова показывает, что эти акты, хотя и изданы в порядке администра¬
ции, но, тем нс менее, идут рядом с законом в смысле установления изве¬
стных общеобязательных для данной местности норм.
Глава VII. Власть управления
249
Государственный механизм весьма сложен, и каждая сторона
его деятельности стоит в зависимости от другой, — вот почему его
действия должны быть согласованы и, не противореча между со¬
бой, направлять свою деятельность на вопросы, которые нужда¬
ются в поддержке и развитии со стороны государства. Вот в этом-
то смысле — в смысле верховного руководительства общим на¬
правлением государственного управления во всех его частях — и
понимает статья 11 участие в делах управления монарха, от кото¬
рого исходят, в порядке законодательства, те законодательные
постановления, которые нормируют раз навсегда жизненные пра¬
воотношения, а в порядке управления вместе с разрешением из¬
вестных конкретных случаев — общие указания на то направле¬
ние, по которому должна прогрессивно идти жизнь государства,
изыскивая пути, наиболее соответствующие цели развития его бла¬
госостояния и мощи. Статья 11 говорит о нормах, издаваемых в
соответствии с законами, она не говорит, что в силу ее издаются
распоряжения в соответствии с законом, как конкретным, специ¬
альным велением, приложимым к одной категории явлений, она
прямо устанавливает возможность издания в порядке управления
обязательных норм с материальным содержанием закона, поскольку
эти нормы не идут вразрез с общими нормами существующих
законов и их принципами. Палиенко основательно говорит, что
значение актов, изданных на основании статьи 11, может быть
secundum legem, intra legem, но не contra legem*.
Положение этой статьи таково, что всегда может дать место
спорам о возможности ее применения, и тут вопрос об ее пра¬
вильном применении переносится на политическую почву. Если
такое значение имеет статья 11, то другие статьи, касающиеся
вопроса о Верховном управлении, категорично устанавливают раз¬
решение вопросов в указанном порядке, а поэтому в этих облас¬
тях применение законодательной власти оказывается ограничен¬
ным**.
Таким образом устанавливается взаимное ограничение власти
законодательной и Верховного управления или, говоря несколько
иначе, разграничение компетенции обоих.
Обращаясь к конкретному применению стать» 11, мы должны
* Палиенко Н. И. Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 66.
** Эту мысль, по-видимому, разделяет и барон Б. Нольде (Очерки консти¬
туционного права. С. 59).
250
Н. А. ЗАХАРОВ
отметить, что в этом порядке издаются, как мы говорили, в соот¬
ветствии с законами, указы для устройства и приведения в дей¬
ствие различных частей государственного управления, а равно по¬
веления, необходимые для исполнения законов. Смысл статьи 11,
допускаюший, несомненно, издание повелений с материальным
характером закона под наименованием актов Верховного управле¬
ния, со включением в нее слов «в соответствии с законами»,
имеет практически, помимо указанного, еще и то значение, что
учреждения как участвующие в Верховном управлении, так и вхо¬
дящие со всеподданнейшими докладами об утверждении извест¬
ной меры, в порядке Верховного управления, не могут подносить
на утверждение Государя в надежде покрыть его безответственно¬
стью и его выражением своего неограниченного волеизъявления
предположения, или относящиеся к мерам, принимаемым в зако¬
нодательном порядке, или противоречащие законодательной мере,
на которую Верховная власть дала свою санкцию, то есть, говоря
несколько иными словами, тут подчеркивается тот же принцип,
который был изложен в статье 161 учреждения министерств, ка¬
сательно одного Государственного Совета, а ныне, по новой ее
редакции, относится к обеим палатам. Никакое положение или
дело, подлежащее предварительному рассмотрению и одобрению
Государственной Думы и Государственного Совета, на основании
их учреждений, не представляются Его Императорскому Величе¬
ству, помимо Совета и Думы. Статья 11 в первой своей части есть
осуществление слов Сперанского «Власть Верховная правит уста¬
новлениями»; сюда могут относиться разнообразные по своему ха¬
рактеру дела, устанавливающие порядок действия учреждений, их
положения и подчиненность; таковы, например, Высочайше ут¬
вержденные положения Совета министров, 19 августа 1907 года, о
передаче горнотехнических учебных заведений в ведение учебного
отдела Министерства торговли и промышленности, о передаче за¬
ведования государственными имуществами Забайкальской облас¬
ти*, о порядке назначения Финляндского генерал-губернатора**,
о переименовании Тургайской губернии.
К этой категории актов можно отнести и образование новых
административных органов и должностей в пределах имеющихся
в распоряжении правительства кредитов (по закону или Высо¬
* Правительственный вестник. 1907. № 50.
** Правительственный вестник. 1907. № 36.
Глава VII. Власть управления
251
чайшему назначению), вроде, например, образования в октябре
1905 года, по всеподданнейшему докладу председателя Совета
министров графа Витте, Министерства торговли и промышлен¬
ности. Установление различных органов управления путем адми¬
нистративного акта широко известно и западноевропейской прак¬
тике. Так, например, в Англии основанием к созданию Мини¬
стерств внутренних и иностранных дел служит циркулярное письмо
Фокса, 29 марта 1782 года, к английским представителям при
иностранных дворах, в котором он сообщает, что король, произ¬
ведя изменения в управлении, поручал внутренние и колониаль¬
ные дела лорду Шельборну, а иностранные ему (см. Anson. The
Crown. Р. I. С. 165). В 1854 году был создан королевским приказом
статс-секретарь по военным делам. Должность ирландского вице-
короля также не была создана в законодательном порядке, и
статуты не говорят об ее создании. Министерство торговли —
Board of Trade — возникло первоначально в силу приказа в Сове¬
те 23 августа 1786 года. Организация главного морского ведом¬
ства — Admiralty Board — установлена приказом в Совете 10ав¬
густа 1904 года. Подобное же мы встретим и во французской
практике: декретом президента, 14 марта 1906 года, заведование
почтой и телеграфом было передано из Министерства торговли в
Министерство общественных работ, образовав Министерство пуб¬
личных работ, почт и телеграфов; 25 октября 1906 года декретом
президента было создано новое Министерство труда (ministere du
travail et de la prevoyance sociale).
Что же касается до слов статьи 11, говорящих о повелениях,
необходимых для исполнения законов, то этим определяется отно¬
шение Верховной власти к органам подчиненного управления — в
смысле указания им привести в исполнение утвержденные ею зако¬
ны. На практике следует понимать так, что утверждение Верховной
властью закона или указания содержит в то же самое время и пове¬
ление подчиненным органам привести его в исполнение.
Затем к действиям Верховного управления нашими основными
законами относятся еще следующие определенно указанные меры,
принимаемые, в большинстве случаев, по обсуждении их в Совете
министров: установление ограничений в отношении права житель¬
ства и приобретения недвижимого имущества в местностях, кото¬
рые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии
и флота (статья 14); объявление местностей на военном или ис¬
ключительном положении (статья 15); чеканка монеты (статья 16)*;
252
Н. А. ЗАХАРОВ
назначение должностных лиц (статья 17); установление, в отноше¬
нии служащих, ограничений, вызываемых требованиями государ¬
ственной службы (статья 18); дарование в определенных случаях
милостей (статья 23). Такие определенные постановления закона
не нуждаются в особенных пояснениях.
Более необходимо это для той сферы деятельности Верховного
управления, которая не ограничивается отдельными случаями, а
распространяется на известную категорию вопросов. К одной из
самых важнейших таких функций Верховного управления мы дол¬
жны отнести вопросы военного управления.
Военное право не получило особенно тщательной разработки в
юридической науке, и мы в настоящем случае постараемся лишь
несколько осветить эту сферу управления, не беря на себя задачу
детального, специального рассмотрения этого вопроса. Из точного
смысла наших основных законов явствует двойственное отноше¬
ние Государя Императора к армии и флоту, каковое не так ясно
обрисовывалось при старых законах. Основное право — главное
командование всеми вооруженными силами страны, или, как го¬
ворит статья 14 основных законов: «Государь Император есть Дер¬
жавный Вождь Российской армии и флота. Ему принадлежит Вер¬
ховное начальствование над всеми сухопутными и морскими воо¬
руженными силами Российского Государства». Это положение, об¬
щее всем конституционным монархиям, признающим монарха гла¬
вой вооруженных сил (см. статья 5 австрийской, закон 13 Карла II
с. 6 в Англии, статья 68 бельгийской, статья 11 болгарской, статья
63 германской, статья 32 греческой, статья 52 испанской, статья
5 итальянской, § 6 проекта китайской, статья 60 нидерландской,
статья 50 персидской, статья 46 прусской, статья 93 румынской,
статья 46 сербской, статья 14 шведской, статья 11 японской), и
было внесено в основные законы впервые в 1906 году, утвердив
лишь существовавшие, в силу обычного права, естественные пра¬
ва Русского Императора, Московского Царя и великого князя.
Вся русская история — история развития нашего государства и ** Некоторые конституции определяют чеканку монеты в законодательном
порядке, например, бельгийская 74, греческая 41, нидерландская 177. Ла¬
заревский считает, что для определения внешнего вида кредитных билетов
необходимо соучастие Государственной Думы (с. 218). Практика наша под
понятие монеты, по-видимому, относит и кредитные билеты, так как, по
предварительному обсуждению вопроса в Совете министров, 29 апреля 1909
года издан указ Правительствующему Сенату о замене государственных кре¬
дитных билетов билетами нового образца.
Глава VII. Власть управления
253
расширения его пределов — тесно связана с главенством монарха
над армией. Вот тут и возникает отношение монарха к военному
управлению. История наших поместий, укрепление за казачеством
земель, обязанность службы и многие другие вопросы, тесно свя¬
занные с военным строем, выдвигали давно вопросы военного
управления, но не отделяли его так резко от обшей сферы госу¬
дарственного управления. Обособленность военного управления
растет в течение XIX века, принимая особое положение в массе
нагроможденных друг на друга учреждений русского законода¬
тельно-административного строя. В начале XIX века еще не было
заметно резкого ограничения военного управления от общегосу¬
дарственного. Реформы царствования Императора Александра I воп¬
росы военные не обособляли от общих государственных дел, и
решение их было сосредоточено в общегосударственных установ¬
лениях. Как на пример можно указать на то живое участие, кото¬
рое принимал в этих делах Комитет министров*. Он решал вопрос
о производстве наборов рекрутов, в войнах 1811-1814 годов зани¬
мался снабжением провиантом действующей армии, приобретал
для нужд армии лошадей, даже сами военные операции и те шли
не без ведома Комитета. В войне со Швецией, происходившей в
отсутствие Императора Александра в 1808 году, Комитету мини¬
стров принадлежало руководительство военными операциями и
выбор главнокомандующего; в войне 1812 года Комитет именем
Его Величества возложил защиту столицы на графа Голенищева-
Кутузова, — военными действиями он сам в эту войну не распо¬
ряжался, но в него поступали донесения от главнокомандующих. В
то же самое время учрежденный Государственный Совет, должен¬
ствовавший объединить в себе все законодательные вопросы, де¬
лился на четыре департамента, из которых второй носил наимено¬
вание «департамента дел военных»; юридически этот департамент
существовал до 1901 года, когда он исчезает в новом учреждении
Государственного Совета, но фактически в него уже с 1858 года
не назначалось ни председателя, ни членов, а свою деятельность,
в виду направления военных дел чрез Военный Совет, он прекра¬
тил с 1854 года. Положение военного ведомства с этого времени
начинает обосабливаться. До 1832 года при министре существовал
совещательный орган, который в этом году обращается в самосто- ** Середонин С. MV Исторический обзор деятельности Комитета министров.
Т. I.C. 531-563.
254
Н. А. ЗАХАРОВ
ятельное учреждение — Военный Совет, который, по учрежде¬
нию 29 марта 1836 года, в действиях своих непосредственно под¬
чиняется Верховной власти* и никакое учреждение или лицо не
вправе требовать от Совета объяснений или давать ему указания**.
Такое особое положение Военного Совета, выделенного из об¬
щей системы управления, вскоре возбудило вопрос в Сенате и
Государственном Совете о подчиненности Сенату решений Воен¬
ного Совета, наравне с решениями советов других министров. Это
повело к установлению в 1836 году правил об отношении Сената
к Военному Совету, которые существуют и поныне; из рассмотре¬
ния (статьи 134-144) их мы видим, что Сенат не является орга¬
ном, подчиняющим себе Военный или Адмиралтейств-Советы, и
голос каждого члена Военного Совета в общем собрании Сената
идет в счет, наравне с голосом сенатора. Адмиралтейств-Совет яв¬
ляется известной копией Военного Совета. Настоящие основные
законы яснее подчеркивают это выделение военного управления и
отношение к нему со стороны монарха. Участие в нем Государя
Императора и Его особые в этой области распоряжения заставля¬
ют отнести их к актам Верховного управления***.
Основные законы в статьях 96-97 говорят о мерах, принимае¬
мых по советам, предложенным монарху военным и морским ве¬
домством; эти меры могут быть разделяемы на две категории: изда¬
ние положений и Наказов учреждениям и должностным лицам во¬
енного и военно-морского ведомства, это, в сущности, аналогия со
статьей 11 — Верховное управление установлениями; вторая — это
постановления по строевой, технической и хозяйственной частям;
в этом отношении статья 96 является воспроизведением приложе¬
ния 1 и 2 к статье 50 прежних основных законов. И при старом
* Свод военных постановлений. Книга I. § 62 (издание 1907 года). Военный
Совет есть высшее учреждение: 1) для обсуждения всех возникающих по
военно-сухопутному ведомству законодательных дел, 2) для рассмотрения
и решения важнейших хозяйственных дел... § 63. Военный Совет подчиняет¬
ся непосредственно Верховной власти.
•• Столетие Военного министерства. Исторический очерк развития военно¬
го управления в России. С 321-327.
••• Палиенко Н. И. (Основные законы и формы правления в России. 1910.
С. 60) говорит. «Наименование правительством, как это видно из Высочай¬
ше утвержденного 24 апреля 1909 года Положения Совета министров о по¬
рядке применения статьи 96 основных законов, дел, решаемых монархом в
порядке этой статьи, “законодательными” и “военным законодательством”
представляется юридически необоснованным и несоответствующим поста¬
новлениям основных законов»; того же мнения и Магаэинер (названное со¬
чинение. с. 49).
Глава VII. Власть управления
255
порядке военное и морское ведомство должно было по общим
законодательным вопросам входить в Государственный Совет, но
ведь фактически и Государственный Совет, и Адмиралтейств-Со-
вет, и Военный Совет представляли между собой мало различия;
все они были совещательными органами, причем Государствен¬
ный совет мог разве яснее рассмотреть вопрос с общегосудар¬
ственной точки зрения, а Адмиралтейств- и Военный Советы —
со специальной. Вот почему положения последних, по Высочай¬
шем утверждении, получали силу закона. Приложение 1 к статье
50 говорило, что все пояснения и дополнения законов и меры
усовершенствования военного законодательства, не касающиеся
общих основ государственного управления, представлялись Госу¬
дарю Императору непосредственно из Военного Совета и приме¬
чание 2 к той же статье говорило, что из Адмиралтейств-Совета в
Государственный Совет поступают проекты штатов и дополнения
к ним, равно как и проекты узаконений, касающиеся морского
ведомства. Из рассмотрения сего явствует, что в то время, как
Военному Совету предоставлялось непосредственное право пред¬
ставлять на Высочайшее утверждение все дополнения и пояснения
законов, или меры усовершенствования законодательства, соб¬
ственно до военного ведомства относящиеся, Адмиралтейств-Со-
вет все предположения, изменения и дополнения должен был вно¬
сить со своим заключением в Государственный Совет. Но поста¬
новления по технической и строевой части морского ведомства, а
равно и меры дополнения и усовершенствования законодательства
по части искусственной и технической шли одинаково непосред¬
ственно на Высочайшее утверждение. Таким образом, при сопос¬
тавлении этих двух примечаний видно, что старые основные зако¬
ны признавали большую самостоятельность за Военным, нежели
Адмиралтейств-Советом. Нынешние основные законы сравняли по¬
ложение обоих Советов, как это и можно видеть из статьи 96,
которая говорит, что постановления по строевой, технической и
хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям
и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по
рассмотрении Военным и Адмиралтейств-Советом, представляют¬
ся непосредственно Государю Императору. Такое сравнение вызва¬
ло некоторые изменения в учреждении Адмиралтейств-Совета. Если
мы обратимся к учреждениям обоих Советов и рассмотрим круг их
деятельности, то увидим, что Военный Совет, среди многих дел,
ведает, главным образом, дела и предположения, требующие но¬
256
Н. А. ЗАХАРОВ
вого учреждения или важных перемен в разных частях военно¬
сухопутного управления, а также штаты и табели (статья 78 книга
I свод военных постановлений, издание 1907 года), а Адмирал-
тейств-Совет в круг своей деятельности занес проекты узаконе¬
ний, штатов и табелей по морскому ведомству, за исключением
тех, которые подлежат ведению Главного военно-морского суда
(статья 24-\ книга I, часть I, свод морских постановлений, изда¬
ние 1907 года). Статья 96 основных законов, в цели изъяснения ее
действия, получила Высочайше утвержденное 24 августа 1909 года
положение Совета министров об ее применении*.
Из него мы читаем: «На разрешение Государя Императора, Дер¬
жавного Вождя Российской армии и флота, по предварительном
рассмотрении Военным и Адмиралтейств-Советами по принадлеж¬
ности, непосредственно представляются все вообще законодатель¬
ные дела, относящиеся до устройства сухопутных и морских воо¬
руженных сил и обороны Российского государства**, а равно все¬
го управления армией*** и флотом, в том числе все положения,
наказы, штаты, табели и расписания по военному и морскому
ведомству».
Этому же порядку военного Верховного управления подчиня¬
ются дела, касающиеся устройства и управления казачества как
вооруженной силы. В случае же если вопрос затрагивает предметы
ведения не одного военного и морского ведомства, но и общего¬
сударственные дела, равно как и существующие общие законы,
или гражданское управление казаков, или требует новых или до¬
полнительных ассигнований, то он подлежит обсуждению в об¬
щем законодательном порядке.
* Издание этого положения состоялось после Высочайшего повеления ус¬
тановить точно, какие вопросы военного характера направляются в законо¬
дательном порядке, а какие — в порядке управления. П. А. Столыпин, отве¬
чая в Государственной Думе на запрос об издании правил 24 августа 1909
года, говорил, что «акт 24 августа последовал в порядке Верховного управ¬
ления на точном основании статьи 11 основных законов» и является «прс-
поданием ведомствам руководящих указаний к правильному применению
закона* (заседание Государственной Думы 31 марта 1910 года).
•• Например, 2S августа 1910 года было Высочайше утверждено положе¬
ние Военного Совета о применении к Уральскому казачьему войску обших
правил о воинской повинности казачьих войск и устава о воинской повин¬
ности Донского казачьего войска.
••• Например, 10 августа 1910 года последовало Высочайшее утверждение
положения Военного Совета о реорганизации главных управлений военного
ведомства, в силу которого введены новые штаты, упразднено Главное уп¬
равление казачьих войск.
Глава VII. Власть управления
257
Высказывается предположение*, что правила 24 августа наде¬
лили Военный и Адмиралтейств- Советы правами законодатель¬
ных органов, связав монарха обязательностью обсуждения воен¬
ных и морских вопросов в Советах. Такое толкование основывает¬
ся на чисто редакционном изложении этого положения Совета
министров и едва ли может быть приемлемо. Это положение ука¬
зывает, что, подобно тому, как в вопросах Верховного управле¬
ния по общегосударственным вопросам Верховная власть пользу¬
ется советами Совета министров, так в вопросах специальных она
пользуется ими от органов совещательных специальных — Воен¬
ного и Адмиралтейств- Советов. Равным образом, правила 24 авгу¬
ста, как и сама статья 96, говорят о денежных ассигнованиях,
предоставляя военным ведомствам, в отличие от других, право
распоряжаться остатками кредитов. Из общего смысла статьи 96
явствует, что, говоря о Верховном управлении армией и флотом
Государя Императора, она предоставляет широкую и в то же вре¬
мя безответственную и бесконтрольную власть совещательным уч¬
реждениям по военным и морским делам, как в области их внут¬
реннего управления, так и в вопросах хозяйственно-бюджетных**.
В двух других вопросах, хотя и имеющих характер законода¬
тельный, власть Верховная может изъявить, в определенных ос¬
новными законами случаях, свое волеизъявление не в порядке
законодательном, но Верховного управления.
Это, во-первых, определение численности армии. Еще законом
1 января 1874 года было установлено, как гласит статья 9 устава о
воинской повинности: «число людей, потребное для пополнения
армии и флота, определяется ежегодно законодательным поряд¬
ком, по представлению военного министра, и объявляется Высо¬
чайшим указом Правительствующему Сенату». Этот вопрос об-
* К вопросу о 96-й статье основных государственных законов — брошюра
члена Государственной Думы Дмитрюкова; профессор М. Алексеенко” («Эко¬
номист России*. 1910. № 19) считает, что это положение не внесло суще¬
ственных изменений и находит, что бюджетное значение статьи 96 не выяс¬
нено.
** Положение о самостоятельности военного управления было особенно оп¬
ределенно высказано при обсуждении в Государственном Совете вопроса об
установлении штата морского генерального штаба и об отпуске средств на
его содержание. 18 марта 1909 года граф С. Ю. Витте: «По моему убеждению,
в силу основных законов, все, что касается вооруженных сил и обороны
Империи, принадлежит непосредственному проявлению Императорской вла¬
сти, и лишь средства предоставляются Императорской властью в единении
с законодательными учреждениями*.
258
Н. А. ЗАХАРОВ
суждался в Государственном Совете и, по утверждению его Госу¬
дарем, объявлялся указом, который в данном случае являлся как
бы объявлением о принятом в законодательном порядке решении.
Ныне вопрос о контингенте новобранцев проходит обе палаты, но
при новом порядке в основные законы введена новая статья (119),
предусматривающая возможность издания указа с силой закона о
созыве новобранцев: «Если по заблаговременном внесении в Госу¬
дарственную Думу предположений о числе людей, потребном для
пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в
установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Импе¬
ратора призывается на военную службу необходимое число лю¬
дей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году».
Эта статья, в связи с статьей 116, предоставляющей пользовать¬
ся, в случае неутверждения росписи, последним утвержденным
бюджетом, является противодействием в том случае, если бы Го¬
сударственная Дума или Государственный Совет решились отка¬
зом в обсуждении дел, в мирной оппозиции, в тех или иных
целях, остановить жизнь страны и лишить ее защиты, примером
чего могут служить 1862-1866 годы в Пруссии.
Эти две статьи устраняют возможность в подобных случаях,
как это может быть по всем западным конституциям, давления на
органы правящие. Если две части законодательных властей поже¬
лают бездействовать или просто друг другу противодействовать,
то Верховная власть, вне этой борьбы стоящая, предложит своему
правительству действовать по точному смыслу тех законов, кото¬
рые она включила в русскую конституцию, и этим устранить воз¬
можность лишения страны защиты.
Второе — это издание военных и морских судебных законов.
Как известно, военные организационные и судебные законы вы¬
делены у нас из общего кодекса законов и не носят даже этого
имени, а называются постановлениями. Этот последний термин не
входил и в прежнюю 53-ю статью основных законов, перечисляв¬
шую те формы, в которых издаются законы; но многие из них
изданы в виде положений, Высочайше утвержденных докладов и
других форм, признаваемых прежними законами за формальный
закон. Нынешние основные законы, сохранив за ними наименова¬
ние постановлений, каковое уже ныне отнюдь не может быть при¬
своено актам законодательным, тем самым изъяли их из ведения
законодательного порядка и сохранили за ними порядок дополне¬
ния и изменения в порядке Верховного управления.
Глава VII. Власть управления
259
Таким образом, в этой области властью Верховного управле¬
ния утверждаются мероприятия, относимые, в большинстве кон¬
ституции, к ведению законодательных органов. Так, например,
положение армии и флота в Англии регулируется законами, из¬
данными в обыкновенном порядке — Army Act 1881 года и Naval
Discipline Act 1886 года. В тесной связи с этим стоит статья 97,
которая говорит, что постановления по военно-судной и военно-
морской судебным частям издаются в порядке, установленным в
сводах военных и военно-морских постановлениях, то есть утвер¬
ждаются Государем Императором по обсуждении их в Главном
военном или военно-морском судах*.
Это положение, в связи с правом Верховной власти объявле¬
ния той или иной местности в исключительном положении, в том
числе, конечно, и военном, изымая целые местности из подсуд¬
ности общим судам и подчиняя их действию кодексов, изменяе¬
мых и дополняемых в порядке Верховного управления, еще более
подчеркивает тот особенный и важный характер, который при¬
надлежит Верховному управлению в России, в отличие от запад¬
ноевропейской административной практики.
Рассмотрев дела военные и их особое положение, мы можем
перейти к другой важной области, в которой имеется известное
применение Верховного управления, — это область бюджетная.
По истории образования наших представительных учреждений,
по смыслу нашей конституции бюджет и вообще финансовые
вопросы не являлись тем началом, которое ложилось в основание
развития законодательных палат, как это имело место, напри¬
мер, в Англии. Финансовое законодательство не отличается, по
существу, от общего, и если в области бюджета и финансовых
законопроектов мы видим у нас, подобно практике Англии и
Соединенных Штатов, приоритет нижней палаты, то в этом нет
никакого отступления от общего порядка, так как Государствен¬
ная Дума пользуется приоритетом по отношению ко всем прави¬
тельственным законопроектам.
Как уже указывалось выше, бюджетные вопросы подлежат,
вообще, ведению органов законодательных, но наша конститу¬
ция допускает в этом отношении некоторое изъятие в определен-
* Например, 15 января 1910 гада Высочайше утвержден всеподданнейший
доклад соединенного собрания Главных военного и военно-морского судов
о согласовании воинского устава с уголовным уложением издания 1903 года.
260
Н. А. ЗАХАРОВ
пых случаях в пользу Верховного управления*. В этой области
советниками Верховной власти являются два учреждения: Совет
министров и Комитет финансов**.
Но в то же самое время по основным законам возможно осуще¬
ствление бюджетных прав и одним совещательным органом Вер¬
ховного управления — Советом министров, причем такого рода
мероприятия, принимаемые в точно указанных в законе случаях,
доводятся Советом министров до сведения монарха. Вот почему
эти последние полномочия Совета министров следует отнести ско¬
рее к области Верховного управления, нежели причислить к фун¬
кциям управления подчиненного. Этот вопрос прямо приводит нас
к статье 116 основных законов, предоставляющей право Совету
министров открывать, в случае неутверждения государственной
росписи к началу сметного периода, ежемесячные кредиты в рас¬
поряжение ведомства, в размере 1/12 последнеутвержденной рос¬
писи. Отпуск этих долей производится Советом министров без под¬
несения положений Совета на Высочайшее утверждение.
Подобного рода правило известно, например, испанской кон¬
ституции, статья 85 которой допускает введение в действие, в
случае неутверждения к первому дню сметного периода нового
бюджета, государственной росписи истекшего года, но под усло¬
• См по этому вопросу одну из немногих статей о нашем бюджетном праве
профессора Яснопольского. К характеристике нашего бюджетного права //
Право 1909 № 1. 6, 8, 11.
Рассматривая бюджетное право, в частности сметные правила 8 марта 1906
года, профессор Яснопольский99 говорит, что в области бюджета, как плана
государственного хозяйства, господствуют два взгляда: первый — это ста¬
рый, по которому в законодательной форме бюджет являлся контролем над
действиями администрации, известной гарантией со стороны органов пред¬
ставительства по отношению к исполнительной власти; другой, появив¬
шийся с изданием японской конституции, это просто планомерное хозяй¬
ство без всяких идей, конфликтов, разделений, гарантий и доминирующей
власти парламента. Например, Nosawa Takematzu la constitution du Japon 1895.
p 167 говорит. «Император имеет право определять... содержание должност¬
ных лиц и организацию армии, и раз установленные на этот предмет расхо¬
ды палатами не могут быть ни уменьшены, ни отменены без согласия пра¬
вительства». На точке зрения японской конституции, в области бюджета,
стоит и наша конституция.
” См. Полный Свод Законов Т. XXVII. № 28241. Именной указ министер¬
ства финансов . О выпуске государственной 4% ренты на 50 000 000 рублей...
На основании утвержденного Нами заключения Совета министров и со¬
гласно представлению вашему в Комитет финансов... Указ 24 января 1907
года о выпуске государственной 4% ренты на 70 000 000 рублей... согласно
представлению вашему (министерству финансов) в Совете министров и Ко¬
митет финансов рассмотренному... (Собрание Узаконений. 1907. Ч. I. С. 169)-
Глава VII. Власть управления
261
вием обсуждения этого вопроса кортесами и санкционирования
королем, то есть в законодательном порядке. Наша конституция
смотрит на этот вопрос иначе и находит, что бюджет, получив¬
ший уже однажды санкцию законодательную, может быть введен
в действие без согласия на это законодательных палат и Верхов¬
ной власти, в силу одного решения Совета министров. В этом от¬
ношении положение наших основных законов воспроизводит ста¬
тью 71 японской конституции, которая говорит: «Если законода¬
тельное собрание не вотировало бюджета или если последний не
был выработан ранее окончания сессии, то правительство приме¬
няет бюджет предыдущего года». Значение этой практики имеет то
серьезное значение, что бюджет не может служить тем пунктом,
при помощи которого, как это имеет место и в Англии, и во
Франции, представительные учреждения могут оказывать давле¬
ние на политику страны. Отказ в бюджете, играющий столь серь¬
езную роль в конституционной практике Запада, возможный и у
нас de jure, de facto будет вносить лишь известное неудобство в
пользование кредитами, но не поставит страну в критическое по¬
ложение. Наш бюджет признает тот принцип, что основанием взи¬
мания налогов и производства расходов является не утверждаемый
ежегодно план государственного хозяйства, который, по суще¬
ству, есть только перечисление сумм, имеющих поступить и быть
израсходованными, а те законы, которые служат оправдательны¬
ми титулами для зачисления в бюджет статей доходов и расходов.
Такое положение, соответствующее признанному японской кон¬
ституцией, выходит из того взгляда, что бюджет есть акт управле¬
ния, а прохождение его чрез законодательные органы есть конт¬
роль над правильным ассигнованием средств, установленных ра¬
нее законами, а не вторичное ежегодное утверждение утвержден¬
ных финансовых законов. Вполне последовательный, но совершенно
противоположный принцип выставлен конституцией бельгийской,
по которой, вместе с ежегодным утверждением бюджета, вотиру¬
ются на один год и налоги (статья 111 бельгийской конституции).
Такое же ежегодное вотирование налогов, вместе с бюджетом,
устанавливается статьей 11 австрийской конституции, статьей 6
венгерской, статьей 99 прусской.
История соединила на Западе политическое право палат с бюд¬
жетом, дав ей возможность задержать ассигнование тех средств,
сбор которых ими принципиально разрешен. Наша законодатель¬
ная власть, наоборот, ограничена в отрицательном отношении к
262
Н. А. ЗАХАРОВ
бюджету и может лишить его действия лишь путем отмены каждо¬
го отдельного законного титула ассигнования. Право статьи 116, в
связи со статьей 17 сметных правил (свод законов. Т. I. Ч. II), пре¬
доставляющей Совету министров разрешать собственной властью
производство неотложного расхода, в случае кратности времени
для разрешения этого расхода в законодательном порядке, но при
условии внесения оправдательного представления в Государствен¬
ную Думу произведенного расхода, как-то отдаленно напоминает,
по отношению к государственному хозяйству, статью 87 по отно¬
шению к общезаконодательным вопросам*.
Это последнее правило известно и иным конституциям, так,
например, статья 104 прусской или статья 70 японской говорят об
отпуске сверхсметных кредитов и о последующем испрошении со¬
гласия парламента. Суммы, отпускаемые этим порядком, не под¬
лежат Высочайшему утверждению, и этим уменьшается значение
этих ассигнований, по сравнению с известными тем же самым
сметным правилам отпусками кредитов в порядке Верховного уп¬
равления по Высочайшим повелениям (статья 9)**.
Такого рода ассигнования, получившие, в отличие от указан¬
ного в статье 17 сметных правил порядка, Высочайшее утвержде¬
ние в порядке Верховного управления, вносятся в роспись в так
называемые бронированные кредиты, то есть не подлежащие из¬
менению в бюджетном порядке. Сопоставление в статье 9 сметных
правил, как законного титула ассигнования, наравне с законами
Высочайших повелений, в порядке Верховного управления, ука¬
зывает на своего рода административное законодательство, дей¬
ствующее хотя и в согласии с общезаконодательным порядком,
но независимо от него.
Права Верховного управления в бюджетной области распрост¬
раняются еще на две чрезвычайные категории дел. В этом порядке
открываются чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребнос¬
* Эта мысль высказывается князем С. Друцким1". «Статья 87 основных за¬
конов и правила 8 марта 1906 года* // Право. 1907. № 40. С. 2574, и в статье:
«Статья 17 правил 8 марта 1906 года и ее применение на практике» // Право.
1907. №42. С. 2701.
** Статьи 543 и 548 устава о службе гражданской говорят, например, о
назначении содержания по Высочайшему повелению; статья 543 гласит:
«Лично по особым Высочайшим назначениям оклады содержания определя¬
ются независимо от штатов и чинов; назначения таковые, завися един¬
ственно от Высочайшего усмотрения, не подлежат никаким законным огра¬
ничениям».
Глава VII. Власть управления
263
ти военного времени и на особые приготовления, предшествую¬
щие войне, по всем ведомствам (статья 117 основных законов и
статья 18 сметных правил). Он же применяется для заключения
займов на указанные выше по статье 117 нужды, а равно для
покрытия расходов по бюджету, действующему по статье 116. Во¬
обще же разрешение государственных займов по нашей конститу¬
ции, каю и по всем вообще конституциям*, дается в общем зако¬
нодательном порядке, но и в этой области время и условия их
совершения устанавливаются в порядке Верховного управления**.
Этот вопрос вызывает у нас споры в юридической литерату¬
ре***, в которой указывалось на умаление в этом отношении прав
законодательных органов. Не вдаваясь в разборы этих вопросов,
скажем лишь, что каждая конституция имеет в данном отноше¬
нии, как и в других, свои своеобразные оттенки; наша же кон¬
ституция, вообще, допускает много изъятий в пользу власти Вер¬
ховного управления. Так это имеется и в этом случае. Если мы
посмотрим на французскую практику, то увидим, что парламент
определяет, в какой форме заем должен быть выпушен, его про¬
центы и расходы по реализации, а министр финансов назначает
день и место подписки, размер вносимого предварительного пла¬
тежа. В Германии же, по положению об имперских долгах 19 марта
1900 года, — канцлер, а в Пруссии — министр финансов ведет
переговоры о займе, определяет нарицательный капитал, высоту
процента, эмиссионный курс и другие условия. Таким образом, у
нас есть известное сходство в данном случае с Германией и Прус¬
сией****.
Право совещательных органов в данном случае принадлежит
* Например, австрийская § 11, баварская 11, баденская S7, болгарская
10S, 123, германская 73, датская 47, испанская 42, 86, норвежская 7S,
персидская 25, португальская 15 § 11, прусская 103, С.А.Ш гл. 1 отд. 8,
саксонская 105, сербская 118, шведская 76, швейцарская 85, японская 62,
русские основные законы, статья 118.
** Например, именной Высочайший указ, 19 июня 1908 года, о выпуске
3-го внутреннего 5%-го займа 1908 года, согласно законодательному разре¬
шению. Указ утверждает выработанные Комитетом финансов условия совер¬
шения займа. Собрание Узаконений. 1908. № 614.
*** См. напр.: Яснопольский Л. Из области нашего бюджетного права. Изд.
СПб. политехнического института. Т. IX. Ч. I. 1908.
Это и было заявлено министром финансов В. Н. Коковцовым"1 в Госу¬
дарственной Думе по вопросу о 118 статье и о займах: «...мы именно руко¬
водились тем примером, который мы черпаем в законодательстве германс¬
ком». Стенографический отчет. 3 созыва сессии II заседания 23—28 ноября
1908 года, с. 1954.
264
Н. А. ЗАХАРОВ
Совету министров и Комитету финансов вместе, но иногда и од¬
ному Комитету финансов*.
Кроме указанных нами случаев действия Верховного управле¬
ния, имеются еще и такие, которые подчинены этому порядку по
установившейся практике, без указания в законе на обязатель¬
ность рассмотрения их в законодательном порядке. Сюда следует
отнести применение власти диспенсивной, установления, в от¬
дельных случаях изъятия из общего действия законов. Таковые
установлялись ранее получившими Высочайшее утверждение по¬
ложениями Комитета министров или докладами отдельных мини¬
стров. Ныне это имеет место не по докладу отдельного министра, а
по журналам Совета министров.
Диспенсация по прежним основным законам имела правильно
обоснованное положение и широкое поле применения. Статья 70
основных законов (издание 1892 года) говорила, что «Высочай¬
ший указ, по частному делу последовавший, или особенно на
какой-либо род дел состоявшийся, посему именно делу или роду
дел отменяет действия законов общих». В настоящих законах эта
статья не воспроизведена, но, тем не менее, понятие диспенсации
не исчезло, и Лазаревский говорит: «Слишком много у нас зако¬
нов, применение которых может вызывать существенные затруд¬
нения и по отношению к которым устранение права диспенсации
привело бы к последствиям крайне нежелательным»**.
Помимо указанной статьи, говорившей о диспенсации, ука¬
зание на нее давало и учреждение Комитета министров, чрез
который проходили вопросы, устанавливавшие изъятие из обще¬
го действия законов. Практика эта перешла от Комитета к Совету
министров и осуществление ее имеет, таким образом, место под
ответственностью сего последнего, в порядке Верховного управ¬
ления. Из статей основных законов о диспенсации упоминает ста¬
тья 23, которая говорит, что Государю Императору принадлежит
«сложение, в путях Монаршего милосердия, казенных взыска¬
ний и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходя¬
* См. Высочайший Указ 11 января 1908 года. О выкупе новых разрядов
билетов государственного казначейства и об утверждении положения о сих
билетах... Ныне, согласно с представлением министра финансов, рассмот¬
ренным в Комитете финансов, в порядке 3 статьи Учреждения о сем Коми¬
тете... Точно так же указ 19 июня 1908 года, определяющий условия выпуска
займа, упоминает лишь об одном Комитете финансов.
•• Лазаревский Н. И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 222, 223.
Глава VII. Власть управления
265
щих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ни
чьи огражденные законом интересы и гражданские права*. По
учреждению прежнего Государственного Совета (статья 31
пункт 19, издание 1901 года) дела о сложении недоимок и ка¬
зенных взысканий проходили в законодательном порядке, ныне
эти дела являются как бы изъятием из общего действия закона,
причем положение их соответствует положению, описанному Га-
рейсом (см. примечание с. 176). Что же касается до существующей
по традиции практики Совета министров в этой области, то сюда
относятся установление изъятий по отношению к таможенному
уставу, сложение различных взысканий, льготы по сложению
акцизов и иные, связанные с государственным хозяйством, изъя¬
тия из законов, относящихся до государственного хозяйства, Изъя¬
тие из законов фискальных (уступки, рассрочки, отсрочки, сло¬
жение акциза и прочее), отступления от законов строительных,
в смысле предоставления большей свободы распоряжения, изъя¬
тие из гражданских законов, в виде отступления от общих пра¬
вил о майоратных и фидеикоммисных имениях, назначение уси¬
ленных пенсий в изъятие из пенсионного устава, увольнения из
подданства (запрещенное по закону вообще и могущее иметь ме¬
сто в силу отдельного испрошения Высочайшего разрешения ми¬
нистром внутренних дел чрез Совет министров) и прочие, пре¬
дусмотреть которых в законодательном порядке является немыс¬
лимым, а разрешение отдельного случая в этом порядке явится
излишней формальностью*.
Вопрос о положении диспенсации по нашему праву остается
• В заседании Государственной Думы 20 февраля 1909 года член Государ¬
ственной Думы барон А. Ф. Мейендорф101 говорил о нарушении основных
законов, в виде изменения в форме Высочайше утвержденного положения
Военного Совета § 19, 20 и 21 приложений к основным законам о хранении
Государственной Печати. Такое же нарушение начал разделения законода¬
тельной и указной деятельности он видел и в суждениях Совета министров
16 сентября 1908 года о разделе земель, отведенных в общий надел одному
из сельских обществ Воронежской губернии. По мнению барона Мейендор-
фа, случаи изъятия из действия закона указаны в статье 23 основных зако¬
нов, Совет же министров в этом деле принципиально смотрит так, что «на
точном основании статьи 109 основных законов, издание 1906 года, к ком¬
петенции законодательных установлений отнесены не все предметы законо¬
дательства, а только те дела, которые указаны в их учреждениях, а между
тем в этих учреждениях дела об изъятиях отдельных случаев из закона не
предусмотрены. Следовательно, Совет министров стал на ту точку зрения,
что изъятие для всякого любого случая, который им будет признан удоб¬
ным, может быть представлен на Высочайшее утверждение, в порядке Вер¬
266
Н. А. ЗАХАРОВ
открытым — с одной стороны, существующая практика, отдель¬
ные случаи, предусмотренные учреждениями Совета министров,
отсутствие категорического запрета диспенсации, подобно статье 1
английского билля о правах и статей конституций: 67 бельгий¬
ской, 6 итальянской, 35 греческой, признает как бы право суще¬
ствования диспенсации, а с другой — умолчание о сем праве ос¬
новных законов, кроме определенных случаев, указанных в ста¬
тье 23, заставляет считать применение диспенсации возможным
лишь тогда, когда о сем упоминается в законах. Это положение
вызвало принципиальные споры, ярко обрисованные в речи члена
Государственной Думы барона Мейендорфа в заседании Государ¬
ственной Думы 20 февраля 1909 года.
Действительно, если мы присмотримся к действующим поста¬
новлениям законов, то в то время, как пользование властью сус¬
пензивной предоставлено власти законодательной, о власти дис-
пензивной соответствующего постановления не имеется. Статья 160
учреждений министерства (продолжение 1906 года) говорит, что
отношения министров к части законодательной состоят в том, что
они представляют о необходимости издания нового закона, или
об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене
прежнего; соответственно этому, редактирована и статья 31 уч¬
реждений Государственной Думы, устанавливающая ее компетен¬
цию. Таким образом, если, с одной стороны, право изъятия не
предоставлено определенным постановлением исключительному ве¬
дению законодательных палат, то не упоминается и о предостав¬
лении его органам управления. Такое положение вещей и отсут¬
ховного управления. Эта точка зрения представляется колеблющей всецело
силу закона, ту силу закона, о которой заботилась и прежняя государствен¬
ная власть, и о которой, очевидно, должна заботиться и настоящая. Очень
трудно определить, что такое будет “изъятие" для отдельного случая, —
будет ли это отдельный случай, если взамен отсутствующего, добровольно
или принудительно, члена Государственной Думы будет, в виду изъятия,
назначен, в порядке Верховного управления, какой-нибудь живой экземп¬
ляр любой выставки для того, чтобы заменить этого отсутствующего? (Смех
слева, шум.) Неужели в этой области не сознается всеми, что сила закона
таким взглядом подрывается в корне?» По мнению барона Мейендорфа,
применение диспенсации ограничено одною лишь статьей 23 основных за¬
конов. Palme (с. 118, 119) соглашается с мнением барона Мейендорфа и
находит, что взгляд Совета министров на право диспенсации тенденциозен
и ошибочен, и считает возможным применение ее, в порядке Верховного
управления, лишь тогда, когда на это имеется ясное указание в законе;
пользование же ею Советом министров непосредственно он считает нару¬
шением статьи 122 основных законов.
Глава VII. Власть управления
267
ствие определенных норм, санкционируя порядок, перешедший
от прежней практики — qui tacet, approbat — представляет собой
известное неудобство, так как дает повод для смешения действий
Верховного управления и законодательства.
Если мы присмотримся к актам, издаваемым в порядке Вер¬
ховного управления, то увидим, что важное значение такого рода
постановлений безусловно выделяет их из обшей сферы действия
подчиненных властей. Постановления, подобно указанным, не мо¬
гут быть восприняты западными конституциями, признающими,
в отношениях законодательной и исполнительной властей, прин¬
цип do, ut des, а потому проявляющими в наложении руки на
кошелек известные права на подчинение себе исполнительной вла¬
сти. Такое положение властей имеет то значение, что оно подчер¬
кивает полное отделение у нас органов законодательных и испол¬
нительных, причем последние подчиняются не законодательной
власти в ее целом, а лишь главе ее, объединяющей в себе все
стихии государственного властвования, у которой они черпают и
свою власть, и свои полномочия; вместе с тем эта Верховная власть
предоставив правительству, в случае неправильной работы в слож¬
ном законодательном механизме, полномочия поддерживать и раз¬
вивать государственную жизнь, признала для русской конститу¬
ции более пригодным принципы практичности и целесообразнос¬
ти, чем теоретических построений, приводящих в странах с теми
конституциями, которые построены на компромиссах, в минуту
распрей между властью правящей и законодательной к такому
образу действий, на который указывал в речи 27 января 1863 года
Бисмарк: «Я утверждаю, что жизнь государства не может остано¬
виться, а потому тот, в чьих руках власть, вынужден, при конф¬
ликте, пользоваться ею*.
После кратких общих слов о компетенции Верховного управле¬
ния было бы весьма уместным сказать несколько слов об органах,
ныне участвующих в Верховном управлении.
Мы уже перечисляли выше те учреждения, которые помогают
монарху в осуществлении им Верховного управления, видели и
действия некоторых из них. Подавая, таким образом, совет монар¬
ху, эти органы не всегда могут действовать единообразно. Тут воз¬
можны положения Совета министров, Военного и Адмиралтейств-
Советов, мемории департамента Государственного Совета, поло¬
жения Комитета финансов, наконец, отдельные доклады мини¬
стров или главноуправляющих. Причем в этой последней области
268
Н. А. ЗАХАРОВ
министры Двора и иностранных дел, а также военный и морской
имеют особое положение*.
Несмотря на то что у нас имеется, по-видимому, один орган,
объединяющий всю административную деятельность, — Совет
министров, нельзя, однако, не признать у нас разделение дел
Верховного управления на советские и внесоветские. В этой облас¬
ти, несмотря на доминирующее влияние Совета министров, со¬
хранилось, в некоторой степени, и самостоятельное действие от¬
дельных министров. Когда в 1905 году** была признана необходи¬
мость объединения действия министерств по отношению к зако¬
нодательным органам, в виде установления известного подобия
западного кабинета, то мера эта и получила осуществление в указе
19 октября 1905 года, в котором говорится, что «в целях вящего
объединения, необходимость коего вызывается также предстоя¬
щими министрами и главноуправляющим отдельными частями, с
образованием Государственной Думы, новыми обязанностями,
признали Мы за благо установить соответственные требованию
времени меры к укреплению единства в деятельности министерств
и главных управлений». Из этого видно, что указ 19 октября имел
задачей установить известное общее объединение действий различ¬
ных министерств, на что указывалось уже в заседаниях Комитета
министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года. Вот что
говорит по этому поводу барон Нольде*** в своей статье о Совете
министров: «То обстоятельство, что права Совета министров со¬
стоят из обязанностей министров, отражается и на отношениях
между монархом и Советом. Раз монарх управляет при посредстве
министров и раз министры в осуществлении этого содействия свя¬
заны полномочиями Совета, то косвенно, рефлекторно, монарх
оказывается не юридически, но фактически ограниченным этими
полномочиями Совета». Барон Нольде в указанных словах, говоря
• Учреждения Совета министров, статья 16. Дела, относящиеся до ведом¬
ства Императорского Двора и Уделов, государственной обороны и внешней
политики, вносятся в Совет министров, когда последует на то Высочайшее
повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие не¬
обходимым, или же когда упомянутые дела касаются других ведомств.
•• Совет министров как учреждение существовало с середины XIX века, но
фактически он собирался весьма редко. Его учреждение 12 ноября 1861 года
говорит о цели его существования: «дабы соблюсти общую систему и един¬
ство действий всех министерств и главных управлений». Мысль о его образо¬
вании возникла в 1857 году у графа Блудова, причем первоначальное уч¬
реждение его было редактировано Императором Александром II
••• Нольде Б. Э. Очерки русского конституционного права. Ч. И. С. 121..
Глава VII. Власть управления
269
о правах Совета министров по отношению к монарху, имеет в
виду западноевропейские кабинеты, где они пользуются извест¬
ными правами по отношению к Верховной власти и где известные
решения могут быть приняты лишь по одобрении их кабинетом.
Так, например, § 1 австрийского закона 5 мая 1869 года — о
порядке приостановления конституционных гарантий — допуска¬
ет применение этой меры на основании решения всего министер¬
ства, одобренного императором. Наш закон не установил каких бы
то ни было прав Совета по отношению к монарху. Акт, установив¬
ший его деятельность, достиг трех целей:
1) он объединил министерства в одно правительство по отно¬
шению к законодательным органам; вот почему все вопросы ве¬
домства, не подчиненного в своей деятельности Совету, как, на¬
пример, Министерство иностранных дел, в тех отношениях, кото¬
рые касаются общих законодательных вопросов, например, бюд¬
жет, входят с предварительными представлениями в Совет мини¬
стров*; 2) установил такой орган, который мог бы быть ближай¬
шим советником монарха, подать совет монарху в делах Верховно¬
го управления; 3) он наделял этот орган известными правами,
которые дали ему власть разрешать известные вопросы, в силу
своего собственного авторитета, как меру, одобренную коллегией
лиц, из которых каждый наделен широкими правами и полномо¬
чиями.
Эти последние права довольно оригинальны. Входя в Совет с
представлением о разрешении известного мероприятия, министр
испрашивает зго у коллегии равных себе, а в том числе и самого
себя, то есть, говоря иными словами, сила решений этого органа
основывается на сумме предоставленных министрам полномочий.
* Если мы обратимся к тому времени, когда новый объединенный орган
правительства — Совет министров — работал рядом с одной палатой пре¬
жнего устройства — Государственным Советом, то есть в конце 1905 года и
начале 1906 года, то мы увидим, что важнейшие мероприятия, по обсуж¬
дении в Совете министров, направлялись, в форме коллективного мнения
правительства, с согласия монарха, в Государственный Совет. Так, мы ви¬
дим, например, указание в некоторых мнениях Государственного Совета на
то, что вопрос был возбужден Советом министров: Высочайше утвержден¬
ное мнение Государственного Совета 9 февраля 1906 года об ответственно¬
сти за изготовление, приобретение, хранение, ношение и сбыт, без надле¬
жащего разрешения, взрывчатых веществ и снарядов (Собрание узаконений.
1906. N» 306); Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета
4 марта — временные правила об обществах и союзах (Собрание узаконений.
1906. № 308) и временные правила о публичных собраниях (там же, № 309).
270
Н. А- ЗАХАРОВ
Указ 19 октября 1905 года создал в России новое учреждение,
хотя и известное ранее законодательству, но не имевшее характе¬
ра, правильно действующего. Совет министров является новым
учреждением, положение и компетенция которого, с одной сто¬
роны, как преемника бывшего частью административного, час¬
тью вспомогательно-законодательного органа — Комитета мини¬
стров, а с другой — наделенного известными определенными фун¬
кциями, обращает его в некоторое вылитое в определенные фор¬
мы учреждение, с определенно присвоенными ему правами. Этой
определенностью своей компетенции Совет министров отличается
от западноевропейских кабинетов, где они имеют характер уста¬
новления политического, а не административного. Чтобы ярче ука¬
зать характер нашего Совета министров, мы сравним отношения
его к монарху с отношением прообраза западных министерств —
английского кабинета — к королю. Английский кабинет, не уста¬
новленный никакими нормами закона, есть коллегия «слуг коро¬
ля», приглашенных королем, в силу установившейся практики,
из числа членов палат. Эта коллегия имеет свои закрытые заседа¬
ния, принимаемые на которых решения сообщаются королю пре¬
мьер-министром как одно единогласное мнение кабинета, без вся¬
кого указания на особые мнения*.
Суждения кабинета имеют внутреннее связующее начало. Но
представленные королю мнения кабинета не имеют обязательной
силы для нового министерства. Вместе с тем суждения кабинета не
облекаются в форму известных письменных постановлений, кото¬
рые имеют характер общеобязательных административных распоря¬
жений. На континенте кабинеты министров имеют иногда опреде¬
ленные административные функции: например, законы австрийс¬
кие и французские допускают прекращение конституционных га¬
рантий лишь по утвержденному решению Совета министров, — но
вообще мы затруднились бы привести много определенных указа¬
ний в западных конституциях о деятельности Совета министров.
Можем привести, например, в данном отношении постановления
• Когда Георг IV105 был недоволен признанием Каннингом104 независимости
южно-американских республик, он обратился к лорду Ливерпулю101 с пред¬
ложением изложить ему отдельные мнения членов кабинета, на что кабинет
ответил, что представленное мнение королю было высказано единогласно.
Королева Виктория106 в 1851 году указала письмом премьеру на то, что
статс-секретарь по иностранным делам лорд Пальмерстон107 не ставит ее в
известность о всех политических делах. Следствием этого явилась отставка
Пальмерстона.
Глава VII. Власть управления
271
французских конституций: статья 19 конституции 1870 года гласи¬
ла, что министры совещаются в совете под председательством Им¬
ператора. По статье 7 настоящей конституции Совет министров, в
период между выбытием одного президента и избранием другого,
облекается исполнительной властью*.
Вообще же по всем конституциям мы увидим не деятельность
Совета министров, но единомышленное, солидарное мнение ми¬
нистров; возьмем для примера аналогичную нашей статье 87 —
статью 14 австрийского основного закона 21 декабря 1867 года;
она требует подписи императорского указа, имеющего силу вре¬
менного закона, всеми министрами. Наша статья 87 говорит, что
Совет министров представляет непосредственно Государю Импе¬
ратору «об издании законодательной меры». Таким образом, в
данном случае в австрийской, и вообще в западноевропейской
практике центр тяжести лежит в солидарном взгляде правитель¬
ства на принятый вопрос; у нас этого нет: Совет подает свое
мнение, но у него в противовес английской практике, где ко¬
роль знает лишь одно мнение кабинета, могут быть несколько
мнений, и решение спорного вопроса принадлежит в этом случае
Государю Императору**.
Таким образом, наш Совет министров сохранил, в некоторой
степени, прежнюю систему министерского управления покрывать
свои решения Высочайшей санкцией, а не принимать на себя все¬
цело ответственность за свои решения, как это мы видим в запад¬
ноевропейской практике, в тех случаях, когда акт будет издан в
порядке Верховного управления. Это положение приводит нас к
вопросу о надзоре за советами, издаваемыми в порядке этого уп¬
равления. Статья 108 основных законов говорит о праве законода¬
тельных органов — «обращаться к министрам и главноуправляю¬
щим отдельными частями, подчиненным по закону Правитель¬
ствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших
с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, дей¬
ствий, кои представляются незакономерными». По поводу этого
Palme делает вывод, что запросу, со стороны палат, акты Верхов¬
* Упоминается о декрете Совета министров еще в статье 4 закона 25 февра¬
ля 1875 года и статье 12 закона 16 июля 1875 года.
** Статья 18 учреждения Совета министров: «Если по делам, рассмотрен¬
ным в Совете министров, не состоялось единогласного заключения, то на
дальнейшее направление их председатель Совета испрашивает указаний Им¬
ператорского Величества».
272
Н. А. ЗАХАРОВ
ного управления не подлежат, а потому контроль палат не распро¬
страняется на Совет министров, департаменты Государственного
Совета, Комитет финансов, Военный и Адмиралтейств- Советы и
другие органы Верховного управления, как неподчиненные Сена¬
ту. На эту же точку зрения становились при запросе в Государ¬
ственный Совет об издании, в порядке статьи 87, закона о зем¬
стве в шести западных губерниях 1 апреля 1911 года председатель
Совета министров П. А. Столыпин, министр юстиции И. Г. Щегло-
витов108 и член Государственного Совета В. Ф. Дейтрих. Высказывая
такую мысль, председатель Совета, вместе с тем принимая сде¬
ланный ему со стороны палаты запрос, говорил: «Если в этом
деянии правительства была бы найдена какая-либо незакономер¬
ность, какое-либо нарушение основных законов, то ответствен¬
ность за это всецело лежит на мне, как на лице, представившем
этот акт от имени Совета министров на утверждение Государя
Императора и утаившем уклонение его от истинного смысла зако¬
на». Таким образом, ответ этот являлся обусловленным отношени¬
ем министра к законодательным органам, не желавшего брать на
себя моральный упрек со стороны представительных органов в
незакономерном деянии, отвечавшего не за Совет министров, но
за свое собственное контрассигнирование, на основании статьи 21S
учреждения министерств.
Помимо Совета министров, играющего такую серьезную роль
в делах Верховного управления, имеются еще специальные орга¬
ны Верховного управления, которые, состоя при верхней законо¬
дательной палате, несут специальные обязанности.
Эти учреждения, ведающие дела высшего государственного
характера и состоящие из членов законодательной палаты, по
назначению, должны были бы быть рассмотрены нами в связи с
законодательными органами, однако их характер органов Вер¬
ховного управления заставляет нас взглянуть на них в настоящем
месте. Таких учреждений при Государственном Совете четыре —
два департамента и два особых присутствия. По своему характеру
они являются пережитком того старого Государственного Сове¬
та, когда дела, прежде обсуждения их в общем собрании, посту¬
пали в департаменты Совета и нередко решались там в оконча¬
тельном виде. В делах законодательного характера они ныне заме¬
нены комиссиями Совета, а дела административного характера
этих прежних департаментов, а равно и бывшего соединенного
присутствия Комитета министров и департамента Государствен¬
Глава VII. Власть управления
273
ной Экономии и сосредоточены в этих учреждениях. Компетен¬
ции первого и второго департамента определены статьями 68 и
69 учреждения Государственного Совета*.
Дела в департаменты поступают от министров и главноуправ¬
ляющих, чем, так сказать, указывается на высшее администра¬
тивное значение этих учреждений, конкурирующих в этом отно¬
шении с таким административным органом, как Совет министров,
с той лишь разницей, что решение департамента, как учрежде¬
ния, соединенного с законодательной палатой, не может быть
предметом запроса со стороны законодательных органов, и запрос
может быть сделан лишь министру, внесшему туда дело на рас¬
смотрение. Вопрос о положении этих учреждений еще не разрабо¬
тан в нашей юридической литературе, хотя уже и дал место про¬
должительным спорам в государственной Думе. Споры эти каса¬
лись гарантий правительством облигаций, выпускаемых общества¬
ми, строящими железные дороги, выразились в запросе министру
финансов, внесшему дело этого рода во второй департамент Госу¬
дарственного Совета, о нарушении им статьи 69 учреждений Госу¬
дарственного Совета**, и показали полную неопределенность по¬
ложения этих учреждений. Особых присутствий при Государ¬
ственном Совете два. Одно для предварительного рассмотрения все¬
подданнейших жалоб на определения департаментов Правитель¬
ствующего Сената, другое — по делам о принудительном отчуж¬
дении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев. Дела
* К ведению первого Департамента относятся: дела об учреждении запо¬
ведных имений, об утверждении в почетных достоинствах и передаче фами¬
лий и титулов, некоторые дела, поступающие из Сената, на основании его
учреждения, об ответственности членов Государственного Совета и Госу¬
дарственной Думы и высших должностных лиц об изменении цели пожерт¬
вования имущества, в случае невозможности исполнить волю жертвователя.
Второй Департамент ведает: кассовый отчет министра финансов, годовые
отчеты Государственного банка и Государственных сберегательных касс, Дво¬
рянского и Крестьянского Поземельных банков, Петербургской и Москов¬
ской Ссудных Казен, дела о разрешении постройки частных железных дорог
без ассигнования средств из казны, об образовании и отводе участков ка¬
зенной земли и другое.
** См. Стенографический отчет Государственной Думы 3-го созыва сессии
II, заседания 26 (3 декабря 1908 года), 70 (5 марта 1909 года) и 110 (8
мая 1909 года). В этих дебатах министр финансов ссылался на то, что указ
23 апреля 1906 года, упраздняя Комитет министров, передал дела Комитета
министров и Соединенного Присутствия Комитета министров и департа¬
мента Государственной Экономии, где ведались дела железнодорожного стро¬
ительства, в департаменты Государственного Совета. При обсуждении этого
запроса член Думы За мы слове кий1” сказал: «Говоря о незакономерных дей¬
274
Н. А. ЗАХАРОВ
в этих присутствиях, равно как и департаментах, не решаются
самостоятельно, а поступают на Высочайшее утверждение, чем им
придается характер Верховного управления. Присутствие по жало¬
бам на определения департаментов Совета имеет роль как бы сове¬
щательного органа, который высказывает свое мнение по тем жа¬
лобам на определение департаментов Сената, которые, согласно
статье 217 учреждения Сената, направляются на Высочайшее имя
через канцелярию Его Императорского Величества по принятию
прошений, главноуправляющий которой уже и вносит их на рас¬
смотрение особого присутствия. Присутствие, не разрешая дела по
существу, как вопроса чисто судебного, передает, если находит
изложенные в жалобе основания заслуживающими уважения, на
рассмотрение общего собрания Сената (статья 218 учреждения Се¬
ната), представляя свои заключения и отдельные мнения на ус¬
мотрение Государя Императора.
Ведению другого присутствия, ведущему свое существование с
20 февраля 1906 года, подлежат дела о принудительном отчужде¬
нии недвижимых имуществ, временном их занятии, и установле¬
нии права участия в пользовании ими для государственной или
общественной пользы, а также дела о вознаграждении частных
лиц за имущества, отчуждаемые ими временно и занимаемые для
государственной или общественной пользы. Повеления об отчуж¬
дении таких имуществ и о вознаграждении владельцев издаются в
форме именных указов, за собственноручным Его Императорско¬
ствиях министра финансов, вы в то же самое время констатируете и неза¬
кономерные действия второго департамента Государственного Совета, а,
по-моему, это немыслимо, ибо здесь констатировать незакономерные дей¬
ствия тех членов законодательной Палаты, которые призваны к сотрудни¬
честву с вами в законодательной Палате, никоим образом не приходится».
На это члены Думы Шингарев"0 и князь Тенишев возражали, что запрос
направлен нс к департаменту, а к министру, внесшему это дело на его
рассмотрение, вопреки статье 69 учреждений Государственного Совета,
которое нс упоминает о гарантиях правительства в железнодорожном стро¬
ительстве. На самом деле вопрос этот в законодательстве остается откры¬
тым, относящиеся к железнодорожному строительству две статьи не упо¬
минают о правительственных гарантиях: пункт 5 статьи 31 учреждений
Государственной Думы относит к ведению Думы «дела о постройках желез¬
ных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет», а статья
69 учреждений Государственного Совета пункт 6 к ведению второго депар¬
тамента относит: «Дела о разрешении постройки частных железных дорог,
если не требуется ассигнования средств из казны, а равно дела об устрой¬
стве подъездных путей в тех случаях, когда для сего требуется Высочайшее
разрешение» См. также: профессор Озеров И. X.'" Основы финансовой на¬
уки. Выпуск 2. М.. 1908. С. 41, 42.
Глава VII. Власть управления
275
го Величества подписанием, что, по старым основным законам,
означало осуществление этой меры в законодательной форме, а
ныне в форме акта Верховного управления, чем такой серьезный
вопрос, как вопрос об экспроприации, изымается из компетен¬
ции законодательных органов, и изъятие из общего Положения
статьи 77 основных законов о неприкосновенности собственности
допускается в порядке управления Верховного. Равным же обра¬
зом и мемории департаментов Государственного Совета, получая
утверждение Государя Императора, является ныне актом Верхов¬
ного управления.
После всего изложенного мы не можем не остановить нашего
внимания на чрезвычайных актах управления, по форме админис¬
тративных, а по содержанию законодательных, на издании, в по¬
рядке Верховного управления, актов, требующих, по своему су¬
ществу и по точному смыслу основных законов, разрешения в
порядке законодательном. Говоря об этом, мы имеем в виду ста¬
тью 87 наших основных законов, предоставляющую Совету ми¬
нистров, в случае неотложности дела, требующего рассмотрения в
порядке законодательном, при отсутствии налицо законодатель¬
ных палат, представлять о нем Государю Императору непосред¬
ственно. Вот что говорит редакция этой статьи: «Во время прекра¬
щения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обсто¬
ятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует
обсуждения в порядке законодательном, Совет министров пред¬
ставляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не
может, однако, вносить изменения ни в основные государствен¬
ные законы, ни в учреждения Государственного Совета или Госу¬
дарственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или
думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим ми¬
нистром или главноуправляющим отдельною частью не будет вне¬
сен в Государственную Думу, в течение первых двух месяцев пос¬
ле возобновления занятий Думы, соответствующий принятой мере
законопроект или его не примут Государственная Дума или Госу¬
дарственный Совет». Вопрос об этой статье разобран в специаль¬
ных монографиях довольно подробно и основательно бароном
Б. Нольде, а также Я. Магазинером*.
* Известия Санкт-Петербургского Политехнического института. 1907. Т. VIII.
Барон Б. Э. Нольде. Очерки русского конституционного права; Магазинер Я.
Чрезвычайно-указное право в России. 1911.
18*
276
Н. А. ЗАХАРОВ
Нельзя не отметить, что вопрос об этой статье имеет значение
более политическое, чем юридическое. Мы не будем здесь входить
в разбор сочинений названных авторов, а постараемся, со своей
стороны, указать, какое положение, по нашему мнению, эта ста¬
тья, возбуждающая много толков, занимает в обшей системе за¬
конодательного и административного строя. Мысль, вложенная в
эту статью, мысль об издании временных законодательных поста¬
новлений, в отсутствие законодательных палат, органами управ¬
ления не представляет собой вообще оригинальности в области
основных законов, так как хорошо известна многим конституци¬
ям: французской хартии 1814 года, вюртембергской, гессенской,
баденской, болгарской, датской, прусской, саксонской, турец¬
кой, черногорской, японской, австрийской и некоторым другим.
Я. Магазинср в своем сочинении приводит постановления 28 кон¬
ституций, говорящих о таком праве. Статья 87 не предоставляет
Совету министров законодательной власти, так как это противо¬
речило бы и статье 86 основных законов, и статье 12 учреждения
Совета министров, и статье 161 учреждения министерств, она и
не называет издаваемых, на основании ее, постановлений именем
закона, хотя бы временного, а присваивает им термин «мер», тре¬
бующих рассмотрения в порядке законодательном. По своему ха¬
рактеру и форме издания это есть своего рода акты Верховного
управления, отличающиеся от общего их типа тем, что они имеют
характер не постоянных велений, а провизорных норм и, касаясь
вопросов, подлежащих обсуждению в порядке законодательном,
лишь в этом порядке и могут приобрести постоянную обязатель¬
ную силу. Наука присваивает им наименование временных зако¬
нов или чрезвычайных указов, кажется, что последнее наимено¬
вание им подходит более, так как, в сущности, такие меры явля¬
ются, с внешней стороны, временными административными рас¬
поряжениями, изданными в порядке Верховного управления, с
материальным содержанием законодательного веления. Из списка
изданных, в порядке статьи 87, постановлений мы видим, что
они изданы в форме актов управления или в виде Высочайше
утвержденных положений Совета министров, или указа Прави¬
тельствующему Сенату*, причем Высочайшая санкция на таких
актах следует не в формуле санкции закона — «быть по сему», а в
* Сборник постановлений, изданных в порядке статьи 87 основных законов.
Издание Государственной Канцелярии. 1907.
Глава VII. Власть управления
277
форме общей для всех — всеподданнейших докладов, коими ис¬
прашивается какое-либо Высочайшее разрешение утверждения. Та¬
кого рода принятие министрами чрезвычайных мер, помимо зако¬
нодательного порядка, предоставлялось им и до издания 87 статьи.
Комитет министров, обсуждавший вопрос о порядке выполнения
пункта первого Высочайшего указа 12 декабря 1904 года, согла¬
шаясь с мнением д. т. с. Герарда, признавал желательным, чтобы
министры, если бы оказалась надобность придать принимаемым
ими в чрезвычайных обстоятельствах мерах (учреждения мин. ста¬
тьи 158 и 314) обязательную силу на более или менее продолжи¬
тельное время, обязывались безотлагательно представлять об изда¬
нии временных для сего правил или постоянного закона в уста¬
новленном порядке. То же мы читаем и в Высочайше утвержден¬
ном мнении Государственного Совета 5 июня 1905 года. Таким
образом, статья 87 выросла, до известной степени, на почве тех
полномочий, которые предоставлялись отдельным министрам, или
тех прав, которые принадлежали бывшему Комитету министров.
Из смысла статьи 87 можно убедиться, что принимаемые, на ос¬
новании ее, меры и есть, в сущности, эти прежние администра¬
тивные чрезвычайные постановления, которые для постоянной своей
силы нуждаются в законодательном их рассмотрении. Статья 87
говорит, что действие изданной, в силу ее, «меры прекращается,
если подлежащим министром и главноуправляющим отдельною
частью не будет внесен в Государственную Думу, в течение пер¬
вых двух месяцев после возобновления занятий Думы, соответ¬
ствующий принятой мере законопроект, или его не примут Госу¬
дарственная Дума или Государственный Совет*. Таким образом,
эти прежние чрезвычайные полномочия изменились в связи с объе¬
динением правительства в лице одного органа — Совета мини¬
стров — и с реформами законодательного порядка, и дали разви¬
тие деятельности власти управления в смысле, указанном статьей
87. И теперь в тех случаях; когда, при отсутствии в сборе законо¬
дательных палат, является необходимым для правильного течения
государственной жизни принятие какой-либо меры, подлежащей
рассмотрению в порядке законодательном, то Совет министров,
считая желательным издание такого рода мероприятия, испраши¬
вает на это согласие монарха, который, дозволяя приведение его в
действие на основании статьи 87, этим самым указывает, что,
признавая в данный момент осуществление этой меры неотлож¬
ным, желает, чтобы эта мера, по миновании в ней надобности,
278
Н. А. ЗАХАРОВ
прекратила свою силу, или чтобы, в случае обращения ее в посто¬
янную, он мог выслушать по этому вопросу мнение Думы и Со¬
вета. Всматриваясь в сущность этого положения и в постановления
иных конституций, мы можем увидать различные оттенки. Боль¬
шинство конституции немецких государств, говорящих о чрезвы¬
чайно-указном праве, указывают на предоставление этого права
именно главе государства, а не правительству; например § 88 сак¬
сонской — король издает указы, которые по природе своей подле¬
жат обсуждению сословий, но которых настоятельно требуют ин¬
тересы государственного блага и преходящая цель которых, благо¬
даря промедлению, могла бы утратить всякое значение. Такое ука¬
зание на инициативу в области издания указа, на активное дей¬
ствие главы государства, изложенное в подобной или похожей
редакции, мы увидим в § 66 баденской конституции, в § 88 —
вюртембергской, в § 73 — гессенской, § 25 — датской, §27 —
черногорской. § 8 — японской и других. Ближе всего к нам подхо¬
дит постановление турецкой конституции 1876 года, которая (§
36) говорит, чго в чрезвычайных обстоятельствах министры могут
издавать временные распоряжения, и поскольку последние согласны
с конституционными постановлениями, и санкционированы им¬
ператорским ираде, они имеют временную силу закона, впредь до
последующего одобрения палатой депутатов. Наша статья 87 точно
также говорит о временных мерах, принимаемых Советом мини¬
стров с утверждения Государя, а не специально об указной дея¬
тельности монарха*.
В то время, как по приведенным постановлениям конституций
выдвигается специальное указное право главы государства, наша 87
статья (равно как и 36 турецкой конституции), говорит об особой
специальной функции Совета министров, об его в этой области
правах и ограничении их. Сопоставляя статью 87 с другими соот¬
ветствующими ей в иных конституциях, мы видим, что там из¬
данный чрезвычайный указ вносится весь целиком на рассмотре¬
ние палат**.
У нас положение иное. Мера, принятая на основании статьи
* Ср Палиенко Н. И. Основные законы и формы правления в России. 1910.
С. 66
•* Например, § 60 прусской. Эти указы должны быть предложены на одобре¬
ние палат, как только они соберутся. § 38 баварской. Такие указы должны
быть предложены ближайшему собранию ландтага. § 47 болгарской. Эти указы
подлежат принятию первого затем созванного народного собрания.
Глава VII. Власть управления
279
87, по существу своему, как акт Верховного управления, не под¬
лежит ближайшему контролю, и лишь лицо, контрассигнировав¬
шее этот акт, несет за него ответственность. Вот почему мы не
согласны с мнением господина Магазинера, считающего излиш¬
ней скрепу, раз есть указание в тексте акта на статью 87; в этой
скрепе и есть именно гарантия правильности и целесообразности
принятой меры*.
Статья 87 заключает в себе собственно два момента. Во-пер¬
вых. мера, принятая в порядке Верховного управления, которая
сама по себе, как таковая, должна быть приведена в действие, за
нее несет ответственность контрассигнировавшее акт лицо, дей¬
ствие ее прекращается само по себе при указанных в статье усло¬
виях; в противном же случае она продолжает действовать наравне
с законом, и законодательные органы ее, как таковую, факти¬
чески не могут отменить. Так, например, указ 9 ноября 1906 года
об улучшении крестьянского землепользования буквально действо¬
вал 3,5 года, пока не был заменен соответствующим указу зако¬
ном 14 июня 1910 года. Однако если эта мера может быть отмене¬
на, как таковая, лишь тем путем, каким возникла, до замены ее
соответствующим законом, или умереть естественной законной
смертью, то гарантией против пользования ее является шаткость
устанавливаемых ею норм, краткое их существование. По точному
смыслу статья 87, на рассмотрение Государственной Думы вно¬
сится не самый изданный в этом порядке акт, как говорится в
других конституциях, так как это явилось бы контролем акта Вер¬
ховного управления, а «соответствующий законопроект», кото¬
рый имеет задачею продолжить существующее действие предпри¬
нятой меры — это вторая сторона статьи 87. Этот взгляд на особен¬
ность статьи 87 разделяет в указанном сочинении барон Б. Нольде.
В том же виде он был высказан и министром юстиции И. Г. Щег-
ловитовым в Государственной Думе**.
* Ср. приведенные на с. 272 слова П. А. Столыпина.
** В этой статье (87) говорится о законопроектах, вносимых по поводу
изданных мер, законопроектах, «соответствующих» (таково буквальное вы¬
ражение статьи 87 основных законов) принятым мерам. Отсюда, по мнению
моему, следует, что прежде всего правительство, вносящее законопроекты,
имеет право в законопроекте сделать те или другие отступления от меры,
которая была издана в порядке статьи 87, заботясь лишь о том, чтобы зако¬
нопроект соответствовал изданной, в порядке статьи 87 основных законов,
мере в своем существе (заседание 21 мая 1907 года стенографический отчет
II Государственной Думы, сессия II, заседание 43. С. 883-884).
280
Н. А. ЗАХАРОВ
Представление законопроекта в Государственную Думу не име¬
ет никакого специального значения, а является общим правилом
приоритета думского рассмотрения для министерского проекта.
Попадая на рассмотрение законодательных палат, такой законо¬
проект ничем не отличается от других, но, отвергнутый, он вле¬
чет и прекращение действия той меры, которая, будучи принята
на основании статьи 87, сохраняла свое действие и при наличии
заседаний Государственной Думы, причем последняя не могла вне¬
сти каких-либо частичных поправок в действовавшую меру. Обе
законодательные палаты, то есть Государственная Дума и Госу¬
дарственный Совет, могут парализовать действие такой меры, при¬
няв закон, прекращающий существование принятой меры, или
отвергнув внесенный правительством «соответствующий» законо¬
проект; других способов прекратить действие такой меры палаты
не имеют*.
Примером этого может служить вопрос о введении земства в
шести западных губерниях, в порядке статьи 87, 14 марта 1911
года. Положение это, принятое государственной Думой и отверг¬
нутое Государственным Советом, было введено в действие на ос¬
новании статьи 87 в течение трехдневного перерыва заседаний
законодательных палат. Будучи введено в действие, оно продолжа¬
ло функционировать в течение последовавших двух месяцев засе¬
даний палат, причем последние, несмотря на явное несочувствие
этому мероприятию, выразившемуся в запросе председателю Со¬
вета министров, не могли сделать никакой поправки во введен¬
ном положении. Мы не можем согласиться, по отношению к на¬
шей конституции, с высказанным Я. Магазинером положением,
что чрезвычайно-указные полномочия вверяются монарху консти¬
туцией, как главе власти законодательной, но осуществляются им
в качестве главы власти исполнительной. Если этот взгляд выво¬
дится им из общего положения других конституций, то по нашей
* Мы нс можем согласиться с мнением Я. Магазинера, что одна Государ¬
ственная Дума, по собственной инициативе, может отменить чрезвычай¬
ный указ Господин Магазинер (с. 12S) ссылается на решение этого вопроса
Государственной Думой 2-го созыва, когда ею (17 апреля 1907 года) был
решен вопрос об отмене военно-полевых судов, отклоненный затем Госу¬
дарственным Советом. Самый этот факт отклонения Советом говорит про¬
тив приведенного мнения. Инициатива самостоятельной отмены чрезвычай¬
ного указа у Государственной Думы безусловно существует, но приведение
этой мысли в осуществление возможно лишь в общем законодательном по¬
рядке, то есть при наличии согласия всех трех частей законодательной вла¬
сти.
Глава VII. Власть управления
281
статье 87, прямо по форме издания распоряжений, подразумева¬
ется порядок Верховного управления, хотя по существу акты, из¬
данные на основании этой статьи, отличаются от других актов
Верховного управления в том, что в то время, как последние
имеют твердую, постоянную силу, первые, как выражается барон
Нольде, осуждены на смерть при самом издании как акты времен¬
ные, являясь, таким образом, наиболее слабо обоснованными и
развитыми ото всех других актов Верховного управления. Нанося,
при своем создании, ущерб власти законодательной, так как, воз¬
никая исключительно в пределах ее компетенции, акты эти, при
своем проведении в жизнь, не имеют никакой гарантии своей
жизнеспособности, а поэтому могут быть восприняты лишь при
разрешении неотложного случая, в твердом предположении, что
принятые меры впоследствии не могут не быть зафиксированы в
законодательные нормы законодательными палатами*.
Действие такого специального случая Верховного управления
обусловлено наличием трех фактов: во-первых, неотложной необ¬
ходимостью спешного разрешения вопроса исключительно зако¬
нодательного характера; во-вторых, наличием чрезвычайных об¬
стоятельств, вызывающих такую необходимость; в-третьих, пре¬
кращением, в момент возникновения такой необходимости, заня¬
тий Государственной Думы. Все эти три указанные фактора воз¬
буждают известное толкование. Действительно, понятие неотлож¬
ной необходимости и чрезвычайных обстоятельств весьма растя¬
жимо и условно** и едва ли может быть ясно определено. Что же
касается до выставленного в законе условия — о «прекращении
занятий в Государственной Думе*, — то ясного единого опреде¬
* Подобное предположение о принятии палатами мер, изданных в порядке
87 статьи, было высказано П. А. Столыпиным в заседании Государственной
Думы 16 ноября 1907 года относительно аграрных мероприятий.
*• Член Государственного Совета М. А. Стахович"1 (заседание 2 апреля 1908
года) возражая против спешности, принятых, в порядке статьи 87 мер,
говорил: «Измаил? Это положение длилось 30 лет, но непосредственно,
почти пред созывом Думы и Государственного Совета, в конце 30 года,
изменение вводится по статье 87. Амурская дорога предрешена в 1891 году,
но прождавши 17 лет, все-таки несколько миллионов задатков выдают, в
порядке статьи 87, перед самым созывом Думы* Член Государственной Думы
П. Н. Милюков (заседание 31 октября 1908 года, речь об указе 9 ноября 1906
года): «Ведь товарищ министра, обсуждая вопрос о спешности и доказывая
нам, что нельзя было допустить и минуты отсрочки, с другой стороны, дал
великолепнейший материал против себя. Он нам сказал: “В первое время,
пока население с ним освоилось, прошло несколько месяцев, в течение
которых этот указ почти не применялся”*.
282
Н. Л. ЗАХАРОВ
ленного понятия существа этого прекращения ни по нашей, ни по
иным знающим институт чрезвычайных распоряжений конститу¬
циям мы нс можем установить. Некоторые конституции ставят
этот вопрос в зависимость от наличия сессии: черногорская § 75
конституция предусматривает издание в «промежутке между сес¬
сиями», японская § 8. — когда сессия закрыта; некоторые — от
невозможности созыва для рассмотрения таких вопросов парла¬
мента; например. § 36 турецкой — «обстоятельства не позволяют
собрать парламента», § 47 болгарской — «при невозможности со¬
зыва народного собрания»; другие выставляют отсутствие палат в
еще более неопределенном виде; например, § 14 австрийской —
«когда рейхсрат не в сборе»; § 63 прусской — «когда палаты не
собраны», или § 25 датской — «Риксдаг не собран». Отсутствие в
наших законах ясного подробного указания на техническую сто¬
рону функционирования наших законодательных органов, явля¬
ясь существенным пробелом, дает основание к спорам и о понятии
«прекращения занятий Государственной Думы». В то время, напри¬
мер, как барон Б. Нольде полагает, на основании статьи 87, что
пол прекращением занятий надо разуметь не только закрытие, но
и приостановку сессии, Я. Магазинер, на основании статьи 87,
говорящей о «прекращении занятий», и статья 99 — о «перерыве
занятий в течении года», присваивает понятию перерыва занятий
определенное значение отсрочки занятий в противоположность их
прекращению. Подобное же разногласие мы можем встретить и в
прениях в наших законодательных палатах*.
Действие нашей статьи 87 и аналогичных с ней, допускающих
вторжение со стороны власти административной в компетенции
власти законодательной, слишком всегда и везде щепетильной по
отношению к первой, несомненно отзывается болезненно на зако¬
нодательных палатах, как покушение на их права, и особенно,
конечно, там, где власть управления не подчинена всецело власти
законодательной и вопрос об ответственности министров не нахо¬
дится в руках палат. Но если это право, право, могущее быть
использовано часто и в политических целях, и имеет иногда угро¬
зу по отношению к законодательным правам, то по нашим основ¬
* См, например, заседание Государственного Совета 1 апреля 1911 года,
речи членов Государственного Совета Н. С. Таганцева, Д. Д. Гримма111, В. Ф.
Дсйтриха и министра юстиции И. Г. Щегловитова о введении в действие зем¬
ского положения, на основании статьи 87, в шести западных губерниях, во
время приостановления на три дня заседаний законодательных органов.
Глава VII. Власть управления
283
ным законам в самой же 87 статье находятся и гарантии против ее
чрезмерного употребления. Пользование ею поставлено в столь ус¬
ловные рамки, что, создавая неуверенность в твердом существова¬
нии издаваемых, на этом основании, норм, оно едва ли часто
может выходить за пределы мероприятий, не имеющих длитель¬
ного характера.
Изложив эту картину, которую представляет собой действие у
нас Верховного управления, следует немного познакомиться и с
теоретическими выводами, освещающими несколько то самостоя¬
тельное положение власти управления, которое признано нашими
основными законами.
Нельзя не согласиться с высказанным выше взглядом Корку-
нова, что понятие Верховного управления есть понятие весьма
широкое, что этим словом можно назвать деятельность Верховной
государственной власти, будь это единоличный орган или же кол¬
легиальный. «В каждом государстве, — говорит он, — будет ли это
монархия или республика, властвование проявляется не только в
исполнении требований существующих законов, но также в изда¬
нии новых законов в отмену старых и в разрешении вопросов, не
определенных наперед законом. Это свободное, неопределенное в
своем содержании раньше изданным законом осуществление вла¬
ствования обусловлено не особенностью органов власти, а особен¬
ностью целей властвования и потому не зависит от той или другой
формы правления»*.
Признавая такое широкое понимание Верховного управления,
мы должны были бы согласиться с Энгельманом, относящим к
нему издание новых законов, введения обложения и прочее. Такой
взгляд был бы весьма правилен и логичен с точки зрения.старой
системы нашего властвования, когда не проводилось границ меж¬
ду различными формами его волеизъявления и функция Верхов¬
ного (или, как говорит Энгельман, суверенного) управления яв¬
лялась естественным проявлением единой, не разложенной на свои
составные части Верховной самодержавной власти. Но Энгельман
и Коркунов не отрицают наличия различия и в старом строе поня¬
тия законодательства и администрации. Это различие, с выделе¬
нием определенных функций в ведение новых законодательных
органов, должно было обрисоваться еще яснее. Права наших зако¬
нодательных органов не так всеобъемлющи, как, например, права
* Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 7.
284
Н. А. ЗАХАРОВ
английского парламента, очерченный их круг деятельности остав¬
ляет широкое поле действия администрации, особенно в тех обла¬
стях, в которых не требуется регулирующих норм закона, а нуж¬
ны политические акты, преследующие культурные задачи, — в
этих актах, по словам Коркунова, должна проявляться «функция
творческая, свободная, подчиненная закону только в своих фор¬
мах». Вот эти-то акты, необходимые в общеполитических и куль¬
турных целях, акты, не противоречащие общему смыслу Высо¬
чайше утвержденных и одобренных законодательными органами
законов, акты, в которых власть Верховная управительная не ан¬
нулирует силы власти Верховной законодательной, но проявляет
свою деятельность и заботы в целях развития благосостояния стра¬
ны, акты, не входящие в компетенцию органов подчиненных, и
составят сферу Верховного управления. Помимо сего, закон прямо
рассматривает регулирование, в порядке Верховного управления,
тех требующих законодательной нормировки вопросов, для кото¬
рых не имеется налицо положительно изданных законов*.
Было бы непоследовательно и не вполне исчерпывающим воп¬
рос применять сюда одну лишь теорию о делегации законодатель¬
ной власти в специальных случаях со стороны государственной
власти. Эта теория об облечении главы государства в отдельных,
точно определенных случаях правом издавать распоряжения с си¬
лою закона (verfassungsm&ssige Verordnungen), как правом делеги¬
рованным, могла иметь место и успех во Франции по отношению
к президенту, но она не применима к русскому монарху, к харак¬
теру октроированной конституции, ко всему историческому раз¬
витию понятия о нашей Верховной власти. Понятие делегации за¬
конодательной власти, как частичного самостоятельного ее при¬
менения в определенных случаях, нашло себе место у Лабанда в
его «Staatsrecht des Deutschen Reiches». Французская школа юрис¬
тов отчасти поддерживала и развивала этот взгляд (La Ferridre, La
juridiction administrative; Moreau, Le rdglement administratif), но за¬
* 174 (Учреждения министерства по продолжению 1908 года.) Где законы и
учреждения недостаточны, или когда, по силе самых сих законов и учреж¬
дений. предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения, там
дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров.
I7S Отсюда возникают два рода отношений министров к сим высшим уста-
повлениям
1) к Правительствующему Сенату по делвм исполнительным общим.
2) к Совету министров по делам, требующим особенного Высочайшего
разрешения
Глава VII. Власть управления
285
тем, в лице Esmein, Berth6lemy, Duguit, признала, что сообщение
президенту прав по изданию в определенных случаях велений с
нормами, подлежащими обсуждению в законодательном порядке,
не есть перенесение на него законодательной власти, а лишь рас¬
ширение его административных полномочий, а поэтому изданные
им в этом случае акты подлежат проверке и контролю, как все
вообще акты административные. Английская государственная прак¬
тика, наоборот, несмотря на тонко развитую законодательную тех¬
нику, прямо представляет Короне в Совете право законодатель¬
ства и создания новых установлений в этом административном
порядке для колоний, что напоминает несколько наше Верховное
управление* в отдельном случае. Из такого взгляда на современ¬
ную власть русского управления выходило бы, что власть, даро¬
вавшая основные законы, наделившая законодательными правами
Государственную Думу и Совет, сама себе делегировала часть при¬
надлежащего ей целого и что в будущем возможна делегация ей
полномочий по отдельным вопросам. Положение нашей Верховной
власти не дает возможности делать такие построения, а поэтому
принципы Верховного управления покоятся не на делегации, а на
разграничении функции государственной власти. Признавая, та¬
ким образом, действия Верховного управления в установленных
случаях самостоятельными, направленными к установлению пра¬
вильной работы правительственных органов, порядка и развития
в государственной жизни, идущими рядом с велениями закона,
мы не можем отказать иногда в настоящее время такого рода веле¬
ниям, изданным в порядке Верховного управления, в силе зако¬
на, в материальном смысле. Такое воззрение, допускающее воз¬
никновение общеобязательных норм закона, помимо специальных
органов, известно и науке права: например, Брунс** утверждает,
что закон возникает всякий раз, когда кто-либо, имеющий на то
власть, устанавливает объективную юридическую норму, регули¬
рующую какие-либо отношения и обязательную для этих отноше¬
ний. Однако, признав в актах Верховного управления наличие норм
закона в материальном смысле, мы должны будем им отказать в
этом наименовании по точному смыслу Высочайшего указа 23 ап¬
реля 1906 года, гласящего, что изданные новые основные законы
* Anson. Law and Custom. V. II. P II. C. 61, 62, 65, 76. Статут 50, 51 Викт.
предоставляет Короне «to establish law and institutions»...
** Bruns11*. Das heutige Romische Recht// Encyclopedia v. Holtzendorf. C. 436.
286
Н. А. ЗАХАРОВ
дополнены постановлениями, «точнее разграничивающими область
принадлежащей Нам нераздельно власти Верховного государствен¬
ного управления от власти законодательной».
Таким образом, Верховное управление, охватившее прежде всю
сферу проявления деятельности Верховной государственной влас¬
ти, ныне обособилось и вылилось в самостоятельную форму, и
хотя издаваемые в этом порядке акты и являются иногда, по сво¬
ему содержанию, материальными законами, однако, с формаль¬
ной стороны, они будут лишь актами власти управительной. Что¬
бы определить их характер и отличие от закона вообще, мы можем
воспользоваться вечно юными определениями Сперанского. «Вся¬
кое повеление Верховной власти, — говорит он, — должно быть
исполняемо, как закон. Но повеление от закона различается тем
существенно, что предмет первого есть особенный, отдельный ка¬
кой-либо случай, а предмет второго есть постановление общего
правила, по коему надлежит поступать во всех случаях одного и
того же рода. Повеление указует, как поступать в известном и
определенном деле, а закон есть правило, как поступать всегда в
делах сего рода». Вместе с тем, следуя приведенному нами выше
мнению Зелигмана и Гарейса, мы можем добавить, что такие по¬
веления, носящие характер материального акта, в одних опреде¬
ленных законом случаях сохраняют силу самостоятельного акта,
не подлежащую какому-либо контролю или изменению со сторо¬
ны законодательных учреждений; в других же, как, например, в
каких-либо временных мерах, они, в связи с общим законода¬
тельным вопросом, могут стать предметом суждений и изменений
в обшезаконодательном порядке.
Входя в рассмотрение вопроса об отграничении понятия закона
от акта административного, мы воспользуемся для сего определе¬
ниями Л. фон Штейна, Борнгака115 и В. Ивановского, взгляды
которых соответствуют принципам нашей конституции, а поэто¬
му могут служить хорошими комментариями. Л. фон Штейн в сво¬
ем сочинении «Handbuch der Verwaltungslehre» (с. 29—30), останав¬
ливаясь на вопросе отделения понятия закона от распоряжения,
говорит: «Наряду с понятием закона возникает образование адми¬
нистративного права, как права на издание самостоятельных рас¬
поряжений рядом с законом; это право, которое мы называем
правом закономерных распоряжений, и является, в узком смыс¬
ле, основанием всех остальных правовых норм в этой области. Это
право издания распоряжений черпает только свое содержание в
Глава VII. Власть управления
287
управлении, жизненные же его принципы лежат в конституции.
Всякая конституция, которая не говорит ясно и подробно о суще¬
стве и правовой силе распоряжений, вообще не выясняет одной из
своих существенных основ и оставляет в стороне главнейший воп¬
рос нашего времени о понятии и значении закономерных распо¬
ряжений без всякого выяснения их содержания»...
«Различные категории распоряжений выходят не только из по¬
нятия распоряжения, как такового, но и обусловливаются той
функцией, которая принадлежит распоряжению в сфере государ¬
ственной жизни, так как теперь ясно представляется, что распо¬
ряжение может быть издано не в силу лишь одного веления зако¬
на, но и вызвано жизненными обстоятельствами, которые долж¬
ны быть регулированы законом. Оно не может поэтому иметь при¬
роду закона и быть простой покоящейся в самой себе длительного
характера государственной волей, содержание которой обусловле¬
но существованием однообразной природы вещей. Оно должно всту¬
пать в действие в полном сознании того, что оно обусловлено
обстоятельствами, с ними оно изменяется и вместе с ними пере¬
рабатывается. Оно должно в этом процессе постепенного измене¬
ния идти навстречу различными формами своего изложения. По¬
этому невозможно издавать распоряжения так, как издается за¬
кон, — должна существовать известная система форм, в которые
они облекаются». Штейн признает существование трех таких форм:
чрезвычайные распоряжения (Nothverordnung), исполнительные
распоряжения (Vollziehungsverordnung) и административные рас¬
поряжения (Verwaltungsverordnung или provisorischen Gesetze). «Пер¬
вая форма выступает там, где чрезвычайное обстоятельство делает
невозможным проведение закона. Вторая есть обыкновенное при¬
ведение в исполнение веления закона. Третье административное
распоряжение выступает там, где в делах управления, которые
требуют для своего урегулирования законодательных норм, после¬
дних налицо не имеется, и воля исполнительной власти должна
заступить вместо законодательной. Оно пользуется, как государ¬
ственная воля, стоящая на месте закона, полнотой силы закона,
но ошибочно называть его временным законом, так как оно есть
лишь распоряжение. Обыкновенно бывает, что содержание его де¬
лается предметом закона, но из этого еще не следует, что до той
поры, пока налицо такого закона нет, оно не пользуется такою
же силой, как и закон».
Борнгак, касаясь понятия административного распоряжения,
288
Н. А. ЗАХАРОВ
говорит: «Что составляет собственно предмет королевского управ¬
ления, можно лишь определить с отрицательной стороны — это
именно все то, что не входит в компетенцию законодательства,
так как закон является ограничением свободной административ¬
ной деятельности. Это положение имеет силу и по отношению к
тем правовым нормам, которые издаются в силу королевского
права на издание распоряжений. В порядке королевского распоря¬
жения могут быть изданы все те правовые нормы, которые не
отнесены к предметам законодательства»*.
В. Ивановский, признавая у нас, в определенных случаях, при¬
менение в формах Верховного управления делегации законода¬
тельной власти, вместе с тем говорит: «Некоторые распоряжения,
по обязательной силе, ничем не отличаются от законов, таковы
исключительные распоряжения (Nothverordnungen), издаваемые ад¬
министративными органами в каких-либо исключительных или
крайних случаях и затрагивающие такие права, которые находятся
под зашитою закона, или создающие новые права и соответству¬
ющие им обязанности, или устанавливающие вообще то, что не
предусмотрено законом или отменяющие какие-либо законы. Та¬
кие распоряжения временны, оправдываются исключительными
условиями и должны быть рано или поздно санкционированы ор¬
ганом верховной государственной власти. Случаи издания такого
рода распоряжений должны быть, по возможности, точцо опреде¬
лены законом»**.
«Наконец, есть еще одна категория распоряжений, по содер¬
жанию своему весьма близко подходящих к законам; это так на¬
зываемые закономерные распоряжения (verfassungsmassige
Verordnungen), издаваемые главою государства и министрами под
их ответственность и устанавливающие не только те или другие
административные нормы и правила деятельности установлений,
но и права с соответствующими им обязанностями. Эта последняя
категория распоряжений есть явление сравнительно нового време¬
ни, возникшее, во всяком случае, не ранее установления в запад¬
ноевропейских государствах конституционной монархии. Консти¬
туционное устройство, характеризующееся особой организацией
Верховной власти, принесло с собой новый, сравнительно с пре¬
жним временем, процесс установления законов, при помощи уча¬
• Bomhaak. Preus. Staatsrecht. Т. I. С. 437.
•• Ивановский В. В. Учебник русского государственного права. С. 405.
Глава VII. Власть управления
289
стия в этом процессе народного представительства и главы госу¬
дарства. Но глава государства, являющийся в конституционных
странах в то же время и главою исполнения, получил право само¬
стоятельно издавать распоряжения вышеуказанного характера под
ответственность министров, если бы эти распоряжения противо¬
речили конституции или клонились к явному ущербу для государ¬
ства. Подобное же право в конституционных государствах принад¬
лежит и самим министрам, как непосредственно зависящим от
главы исполнения. Основанием для существования этой категории
распоряжений является сама государственная жизнь с ее многооб¬
разными проявлениями, с ее бесчисленными потребностями и от¬
ношениями; все это разнообразие проявлений государственной жиз¬
ни, находящееся притом же в непрерывном процессе видоизмене¬
ния условий существования, не может быть, хотя бы приблизи¬
тельно, предусмотрено и регулировано законодательством. Орган
Верховной власти, при помощи законодательства, устанавливает
лишь основные, следовательно, наиболее существенные правоот¬
ношения, не имея возможности касаться явлений сравнительно
второстепенного значения и предоставляя право регулирования этих
явлений и отношений как главе государства, так и его агентам
под их ответственностью пред народным представительством. Без
существования таких закономерных распоряжений развитие совре¬
менных государств было бы немыслимо; предоставить регулирова¬
ние и определение всех явлений государственной жизни законода¬
тельству — значило бы обречь эту жизнь на постоянный застой и,
в конечном результате, — упадок. Таким образом, рассматривае¬
мая категория распоряжений в материальном отношении, то есть
по своему содержанию, может ничем не отличаться от законов. Но
если бы установление и определение всякого рода отношений без
всяких ограничений могло служить предметом распоряжений, то
между ними и законами, в материальном отношении, не было бы
уже никакого различия, и административные органы государства
явились бы в то же время и законодательными, а вместе с тем,
следовательно, были бы уничтожены и те гарантии гражданской
свободы, которые установлены политическим строем конституци¬
онных государств. Ввиду этого должна быть отыскана резкая де¬
маркационная линия между законами и рассматриваемой катего¬
рией распоряжений. С формальной стороны сделать разграничение
между законом и распоряжениями весьма легко, поскольку дело
идет о государствах конституционных. Законами являются все те
290
Н. Л. ЗАХАРОВ
юридические нормы, которые исходят от органов государствен¬
ном власти, то есть которые рассмотрены и установлены предста¬
вительными учреждениями и утверждены главою государства. Та¬
ким образом, юридические нормы, установленные главою госу¬
дарства, 6ej рассмотрения и принятия их палатами не будут иметь
значения законов, но только правительственных распоряжений»*.
Данные выше определения ученых юристов освещают нам по¬
ложение нашего управления и основные черты его применения.
Чтобы дополнить их определения существа нашего Верховного
управления, необходимо иметь всегда в виду, что наши основные
законы последовательно проводят разграничение между компетен¬
циями власти законодательной и власти Верховного управления.
Вслед за этим возникает еще один вопрос: каковы же свойства
актов Верховного управления и в чем заключается их отличие от
других актов управления? Во-первых, самостоятельность и неза¬
висимость их, основанная на разделении компетенции власти за¬
конодательной и Верховного управления. Во-вторых, издание их
по совету существующих для сего органов. Обязательность этого
положения в основных законах не указана, но существование, с
одной стороны, органов Верховного управления, не подчиненных
Сенату (статья 1 учреждения Правительствующего Сената), а с
другом стороны, различие, устанавливаемое статьей 24 основных
законов между указами и повелениями, Государем Императором
издаваемыми «Им непосредственно» или «в порядке Верховного
управления», указывает на участие в этих вопросах известных ор¬
ганов. И фактически мы видим, что акты Верховного управления
даже в тех случаях, где нет ясного указания закона, издаются по
совету подлежащих органов. Например, статья 15 основных зако¬
нов, говорящая, что «Государь Император объявляет местности на
военном или исключительном положении», не упоминающая, по¬
добно статье 3 французского закона 1849 года, об осадном поло¬
жении, о соучастии Совета министров, фактически применяется
по совету Совета министров, что мы можем видеть из соответ¬
ствующих указов Сенату. В-третьих, их особое значение, равен¬
ство по силе законодательным актам в смысле обязательности для
подчиненных органов. Это вполне понятно, так как власти подчи¬
ненного управления, как говорит статья 10 основных законов,
• Ивановский В В Учебник русского государственного права. С. 138-139.
Глава VII. Власть управления
291
вверяется лишь определенная степень власти от Государя Импера¬
тора, вот почему для этой власти, власти в строгом смысле испол¬
нительной, обязательно точное и беспрекословное исполнение ве¬
лений актов Верховной власти, без различия их издания, в форме
ли Высочайше утвержденных законов или повелений в порядке
Верховного управления.
Все изложенное нами действие Верховного управления, в ко¬
тором проявляется, в большей или меньшей степени, непосред¬
ственное участие монарха в делах управления, представляет осо¬
бую черту нашей конституции, явившуюся естественным след¬
ствием прежней нашей смешанной законодательно-административ¬
ной системы управления.
Б. Управление подчиненное
Помимо рассмотренного нами управления Вер¬
ховного, наши законы знают еще другую власть управления —
управление подчиненное, «в делах которого определенная степень
власти вверяется от Государя Императора, согласно закону, подле¬
жащим местам и лицам, действующим его именем и по его повеле¬
ниям» (статья 10 основных законов). Этой второстепенной власти
управления было бы правильно и справедливо присвоить общерас¬
пространенный термин власти исполнительной. Назвать же всю
власть, именуемую основными законами властью управления, вла¬
стью исполнительной, как это говорят западные конституции (см.
статьи 29 бельгийской, 12 болгарской, 3 венгерской, 27 гречес¬
кой, 5 итальянской, 55 нидерландской, 3 норвежской, 75 порту¬
гальской, 45 прусской, 38 сербской), по которым главе государ¬
ства присваивается наименование носителя исполнительной влас¬
ти, было бы, как это мы и видели, несоответствующим фактичес¬
кому положению вещей. Действительно, статья 152 учреждения ми¬
нистерства говорит, что, «в порядке государственных сил, мини¬
стерства представляют установление, посредством коего Верховная
исполнительная власть действует на все части управления», но это
положение, ведущее свое начало от графа Сперанского, отражало
его определение русского монарха как «единого законодателя, су¬
дию и исполнителя своих законов», и ныне оно может иметь отно¬
шение к понятию управления подчиненного, но не ко всему поня¬
тию управления. Это отношение и воспроизводится в цитирован¬
ной только что второй части статьи 10 основных законов, стоящей
в связи со статьей 17 основных законов, по которой Государь Им¬
292
Н. А. ЗАХАРОВ
ператор назначает и увольняет министров и других должностных
лиц, если для последних не установлено законом иного порядка
назначения и увольнения, то есть низшими органами власти, или
путем избрания, как это имеет место по отношению к земству,
дворянскому, городскому и также, отчасти, волостному и сельско¬
му управлению. По различным иным конституциям мы видим, что
главе государства, единолично или под ответственностью мини¬
стерства, предоставляется право в том или ином отношении или, в
особых случаях, действия, похожее несколько по своему характеру
на Верховное управление; например, конституция японская имеет
соответствующий нашему круг дел, решаемых в порядке верховно¬
го управления: Император определяет организацию различных от¬
раслей управления, организацию и численный состав армии и флота
в мирное время, объявляет осадное положение. Равным образом в
западноевропейских конституциях имеются те или иные находя¬
щиеся в распоряжении главы государства правомочия, которые,
хотя и могут быть названы формально действиями подзаконными,
являясь осуществлением предоставленных им законом прав, одна¬
ко по своему характеру и исключительности их применения пред¬
полагают признание за осуществляющей их властью не шаблонное
применение закона, а известное высшее руководительство делами
в целях культурных или поддержания общегосударственного по¬
рядка. Однако такие полномочия единичны и не могут быть объе¬
динены и выделены в особое обширное понятие Верховного управ¬
ления, подобное установленному нашими основными законами, и
сливаются с общим исполнительным характером административ¬
ной власти западных конституций. Однако за пределами власти Вер¬
ховного управления остается обширная область административных
дел как в смысле применения к конкретным случаям действующих
норм закона, так и в форме различных распорядительных актов.
Вот в этой-то определенной сфере дел административных вверяет¬
ся Государем Императором властям подчиненным, согласно уста¬
новленным для них законом или Верховным повелением, извест¬
ные правомочия. Такие власти, подчиненные в порядке суда и уп¬
равления Сенату, являются в точном смысде исполнителями веле¬
ний Верховной власти, изданных как ею непосредственно, так и в
порядке судебном, законодательном и Верховного управления, в
сем смысле этим властям, пользующимся своими правами по упол¬
номочию власти Верховной, объемлющей по всей своей полноте
власть государственную, и может быть присвоено название испол¬
Глава VII. Власть управления
293
нительных. Эта власть в своих действиях во всем ее объеме и в
различных областях государственной жизни, в лице глав ее различ¬
ных отраслей, является ответственной за правильность, целесооб¬
разность и законность своих действий пред тем, кто, по выраже¬
нию Шталя116, «есть персонификация государства»*.
Это построенное в иерархическом порядке подчиненное управ¬
ление имеет связь и с управлением Верховным в лице глав ве¬
домств министров, которые входят, с одной стороны, в состав
органов подчиненного управления, с другой — являются соучаст¬
никами в издании актов Верховного управления. Эта двойствен¬
ность власти министров, основанная на точном смысле и указании
закона (статьи 71 учреждения Совета министров и статьи 174 и 175
учреждения министерства, продолжение 1908 года), поручающего
министрам в случае недостаточности норм, дающих им возмож¬
ность действовать в качестве органа управления подчиненного,
обращаться к органам управления Верховного, является естествен¬
ным следствием нового построения нашей административной вла¬
сти. Если участие министров в издании актов Верховного управле¬
ния обусловлено определенными случаями, то действие их в пре¬
делах управления подчиненного обусловлено определенными нор¬
мами. Но и в этой сфере управления подчиненного имеются иног¬
да такие вопросы, которые, будучи серьезны, сами по себе требу¬
ют общего правительственного рассмотрения, и в этих случаях
Совету министров приходится действовать не как органу, наде¬
ленному по закону самостоятельной компетенцией, не как органу
Верховного управления, но как органу исполнительному, состоя¬
щему при Верховной исполнительной власти. Указание на такие
дела, общее происхождение которых основывается на нерешимос¬
ти министра разрешить тот или иной вопрос самостоятельно, дает
нам статья 177 учреждения министерства (продолжение 1908 года),
которая говорит, что к делам исполнительным, требующим осо¬
бенного Высочайшего разрешения и потому исходящим от мини¬
стерств в Совет министров, принадлежат вообще все предметы
управления, предполагающие новый распорядок или дополнение
правил, также ограничение, распространение или отмену мер, преж¬
де правительством принятых и Высочайше утвержденных. Министр
сам по себе есть орган власти исполнительной, и статья 154 уч-
Philosophie des Rechtes II.
294
Н. А. ЗАХАРОВ
реждсния министерства таковой и понимает его власть. Но, по
существу, некоторые министры, в пределах своих компетенций,
имеют некоторое иное положение, и таковое обусловлено отноше¬
нием их к Совету министров как органу, объединяющему мини¬
стров и главноуправляющих, принадлежащих к общему министер¬
скому устройству; так, например, статьи 17 и 16 учреждения Со¬
вета министров* предоставляют министрам Двора, иностранных
дел, военному и морскому более независимую, нежели для дру¬
гих, от Совета деятельность. Вместе с тем изъятие, согласно при¬
ложению 1 к статье 1 учреждения Совета, ревизионной деятель¬
ности Государственного контроля из компетенции Совета мини¬
стров, обосабливает положение государственного контролера. Обер-
прокурор синода, не входивший в состав Комитета министров (его
учреждения статья 17), хотя теперь и принадлежит фактически к
составу кабинета, но учреждение министерств его не знает и поло¬
жение его определено еще инструкцией Петра Великого 1722 года.
Будучи в Синоде «оком государевым», в Совете он является, с
одной стороны, представителем ведомства, а с другой — мини¬
стром без портфеля.
Являясь исключительно органом власти исполнительной, так
как министерства, согласно статье 153 учреждения министерств, и
установлены на тот предмет, чтобы доставить законам и учрежде¬
ниям скорое и точное исполнение, министры несут и ответствен¬
ность за неисполнение своих обязанностей, в качестве исполните¬
лей велений закона. Выше уже говорилось об общем порядке их
ответственности и об ответственности за контрасигнированный акт,
здесь следует, еще отметить, что министры, как органы подчи¬
ненные, ответствуют, если они, превышая свою власть, предпи¬
шут к исполнению такую меру, которая требует нового закона
или постановления, или же, в силу своего бездействия, нанесут
государству ущерб. Средствами для возбуждения ответственности
могут явиться: 1) жалобы, приносимые Верховной власти, 2)до¬
несения местных начальств, в случае принуждения их министрами
к нарушению законов и созданию новых, 3) суд над подчинен¬
* Статья 16 учреждения Совета министров: «Дела, относящиеся до ведом¬
ства Императорского Двора и уделов, государственной обороны и внешней
политики, вносятся в Совет министров, когда последует на то Высочайшее
повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие не¬
обходимым. или же когда упомянутые дела касаются других ведомств».
Глава VII. Власть управления
295
ными министрам лицами, когда окажется, что они действовали
по их предписанию, 4) ревизии губернии, при которой обнару¬
жится превышение министрами власти, 5) рассмотрение отчетов
министров. Если Сенат найдет со стороны министра злоупотребле¬
ния, то он затребует от него объяснения, и, в случае неудовлетво¬
рения ими, должен представить дело Его Величеству*.
Помимо центрального ведомства, министру подчинены и мест¬
ные органы. Все это взятое вместе образует специальный круг уп¬
равления, подчиненного, по всей совокупности, министру, от
которого оно получает инструкции и за действия которого ми¬
нистр несет ответственность.
Вот в общих чертах положение подчиненного управления, ос¬
нованного на иерархическом подчинении должностных лиц, дей¬
ствующих в определенных рамках предоставленных им полномо¬
чий, безо всякого вторжения, с их стороны, в разрешение вопро¬
сов принципиальных.
* Учреждения министерств. С. 216 (издание 1892) и по продолжению 1906
гола. С. 217 и 218.
Глава VIII
ВЛАСТЬ
самодержавная
Рассмотрев те три государственные власти, ко¬
торые, по мнению правоверных юристов, составляют основу го¬
сударственной жизни, мы не можем не указать снова на то, что
последняя всегда должна носить на себе индивидуальный характер.
XIX век слишком много внес в жизнь человечества и человечес¬
кой личности, развив понятие индивидуальности, и логическим
последствием этого должно явиться и признание за государством
права на развитие своей жизни не по писанным узким конститу¬
ционным шаблонам, а по свободным путям своего внутреннего
индивидуального сознания. Мы знаем, какой критике теперь ста¬
ли подвергаться и старые отвлеченные принципы конституцион¬
ного государства, и идеи заимствованного, не сложившегося на
родной почве парламентаризма. Вот почему кажется, что в настоя¬
щее время прочность государственного строя должна основываться
на шрмонии между основанными на исторических и психологи¬
ческих явлениях принципами государственной власти и сознанием
ее подданных, а лишь при этих условиях конституционный строй
может получать правильное прогрессивное развитие. Исходя из этой
точки зрения, мы, прежде чем приступить к дальнейшему, долж¬
ны будем несколько остановить наше внимание на том факте, что
господствовавшее в течение всего XIX века учение о государствен¬
ной власти стало подвергаться критике и встречать известное ра¬
зочарование в своем построении.
Недовольство выработанным XIX веком политическим и ад¬
министративным строем не может не поколебать и веру в безус¬
ловную необходимость известных теорий. Когда в настоящее вре¬
мя идет переоценка всех понятий, когда мир в искании какого-
то недостижимого земного идеала начинает в последнее время
проявлять известное разочарование в своих стремлениях, это ра¬
зочарование передается и в область политических учений, в об¬
ласть тех учений, в которых, начиная с Руссо, проповедова¬
лось, что идеальное государство даст человечеству и рай и бла-
Глава VIII. Власть самодержавная
297
женство. В различного типа конституциях искали страны этого
идеала, история Франции XIX века с ее многочисленными пере¬
воротами и различными системами государственного строя ука¬
зывает, как много и с какими реками крови люди ищут в госу¬
дарстве этого идеала. Представители науки государственного пра¬
ва обожествили эту науку, облекли понятие государства в божес¬
кие почести и, вместо того чтобы признать, что оно существует
для человечества, объявили, что человечество существует для него.
Такое возвеличение понятия государства, несомненно, постави¬
ло население в известный конфликт с его велениями, так как
нередко они не могли соответствовать, до известной степени, и
народной психике и общему народному сознанию, а подчас яв¬
лялись творящими известные новые нормы морали, не согласую¬
щиеся иногда с общими принципами морали существующей. Один
из наибольших апологетов божеской власти государства профес¬
сор Еллинек говорит, что государство находит в самом себе ос¬
нования своих прав и обязанностей*.
Сильнейшей и крайней реакцией против таких идолопоклон¬
нических идей уже давно явился анархизм, как философская
теория, которая в своих выводах, отстаивая индивидуальную сво¬
боду человека, видела в его внутреннем сознании те нормы, ко¬
торыми должны руководствоваться люди в своих отношениях без
помощи государственной власти. Одни, как, например, Л. Тол¬
стой, видят таким началом — любовь, другие, как, например,
М. Штирнер и Ницше, — личный эгоизм. Однако теория анархи¬
ческого государства не выдерживает в настоящее время критики,
так как человечество слишком связано в своих отношениях меж¬
ду собой и чрезвычайно нуждается в регулирующих эти отноше¬
ния нормах. Но идея божественности государственной власти с ее
основой — неограниченной волей народа, теория старых энцик¬
лопедистов постепенно стала встречать возражения со стороны
писателей, рассматривавших государство с социологической, пси¬
хологической и моральной точек зрения. Теория слишком сколь¬
зила по поверхности жизни, и знаменитая общая воля существо¬
вала только в идее. «Вместо естественной гармонии — естествен¬
ная борьба, классовый и групповой антагонизм, которые и на¬
полняют собой жизнь общества и которые исключают всякую
* lellinek. Gesetz und Verordnung. S. 196: «Der Staat findet den Grand seiner
Reche und Pflichten in sich selbst*.
29 8
Н. Л. ЗАХАРОВ
возможность такой единой неизменной обшей воли. Оказывает¬
ся, что и эта воля и ее источник крайне неустойчивы: органы
общественного мнения, во всяком случае, пытаясь ее брать, как
существующее, и выразить, в действительности, сами являются
весьма могущественным фактором в ее образовании. На этом ос¬
новано и так называемое господство партий, возмущающее мно¬
гих, которые в них видят тиранию сплоченного меньшинства и
победу частных взглядов, интересов и пожеланий этого мень¬
шинства над действительной волей большинства. Такой действи¬
тельной воли вовсе нс оказывается, и большинство остается при
пассивной роли»*.
Целый ряд статей и сочинений констатирует наличие этого кри¬
зиса в общественном сознании**.
А некоторые писатели прямо указывают на полнейшее круше¬
ние тех начал либерализма, которые проповедовались в старых
теориях. Герберт Спенсер119 в своем сочинении «The man versus the
state* пишет: «Великим политическим заблуждением прошлого было
божественное право королей, великим заблуждением настоящего
времени является божественное право парламента»***.
Вот почему, по его мнению, если «обязанности либерализма в
прошлом заключались в ограничении власти королей, то обязан¬
ности истинного либерализма в будущем должны сводиться к ог¬
раничению власти парламентов»****.
Если в чрезмерной, непостоянной власти парламента Спенсер
видел угрозы общественной свободе, то другой мыслитель — Макс
Нордау120 просто высмеивал все отвлеченные идеи государствен¬
ной общей воли и парламентарного рая, который в реальной жиз¬
* Котляревский С. А."7 Кризис современного правосознания // Право.
№7 1909. С. 419
** Например, в Revue dc Mctaphysiquc cl dc Morale за 1902 и 1903 голы:
Bonglc «La ense du liberalismc*; Lanson: «А propos de la crise du liberalisme» (т. X.
1902) Lapie: «la crise du liberalismc» (ibid). Parodi: «La ense du liberalisme» (ibid).
Jacob «La crise du liberalisme» (T. II. 1903). La Revue hebdomadaire 1908. № 17,
18, 19. 21, 22. 23 статьи Ed. Aynard. G. Thiebaud, Pierre Baudin, Denys
Cochin, E. Fourni£re. P. Bourgct. «La crise du parlamentarismc»; профессор Нов¬
городцев11*. Кризис современного правосознания. М., 1909; Котляревский С.
Кризис современного правосознания // Право. 1909. N9 7.
*** Herbert Spenser The man versus the state. 1883. C. 78: «The great political
superstition of the past was the divine right of kings, the great political superstition
of the present is the divine right of Parliaments».
**** Ibid. C. 107: «The function of liberalism in the past was that of puting a limit
to the powers of kings, the function of true liberalism in the future will he that of
puting a limit of the powers of Parliaments».
Глава VIII. Власть самодержавная
299
ни не имеет ничего общего с идейными о нем представлениями,
так как теория парламентарного строя не похожа на его практику,
и красивые слова теории на практике должны быть понимаемы
совсем в обратном смысле*.
Чрезмерное развитие власти парламента в руках отдельных
партий сопровождается, с другой стороны, прогрессирующим раз¬
витием абсентеизма при парламентских выборах.
Flandrin, член французской палаты депутатов, сделал вычис-
ление для
французской нижней палаты,
показывающее отноше-
мие депутатов к общему числу населения.
Количество голосов,
Количсство голосов,
полученных депутатами
нс имеющих предста¬
па выборах
вителей
1876 г.
4458 584
5 422 283
1877 г.
5 059 106
5 048 551
1885 г.
4 042 964
6 000 000
1893 г.
4513 511
5 930 000
1906 г.
5 209 605
6 383 000
* См. Max Nordau. Die convcntioncllcn Ltlgen der Kullurmcnschhcit. 1884. Даем
псрсвод соответственного места.
«В отношениях индивидуума к государству все остается по-старому, и граж¬
данин, не читающий газет, нс заметит, что во главе дел стоит новый каби¬
нет или новая партия и либерализм, и консерватизм являются лишь маска¬
ми настоящих побуждений парламентской борьбы жажды власти и эгоизма.
Под этим покровом и таится политическая ложь нашего времени. Во многих
странах парламентаризм есть стена, за которой абсолютизм королей Божьей
милостью продолжает развиваться. Там, где он имеет действительное значе¬
ние, где парламент господствует и управляет, он обозначает не что иное,
как диктатуру отдельных личностей, которые попеременно забирают в свои
руки власть. Теоретически парламентаризм должен обеспечить большинству
руководящее влияние, практически это влияние находится в руках полдю¬
жины партийных лидеров, их советников и приспешников. Теоретически
парламентские дебаты должны выяснять положение вешей, практически
излагают желание лидеров и частные интересы. Теоретически депутаты долж¬
ны заботиться об общем благе, практически они заботятся о собственных
интересах и интересах своих друзей. Теоретически депутаты должны быть са¬
мыми мудрыми и лучшими из граждан, практически это самые честолюби¬
вые и пронырливые. Теоретически подача голосов обозначает, что выборщи¬
ки подают голоса за того, кого они знают и кому они доверяют, практичес¬
ки голосуют за того, кого им рекламировали. Силы, двигающие, теорети¬
чески, парламентарную машину, — опыт и предусмотрительность, практи¬
чески же сила воли, эгоизм и способность говорить. Высокое развитие и
благородный образ мыслей наталкиваются на поток фраз и непоколебимое
упорство, и не мудрость руководит парламентами, а упорное индивидуаль¬
ное решение и грозное слово*.
300
Н. А. ЗАХАРОВ
Подобно древним Греции, Риму и Византии, борьба партий
стала основой государственной жизни, и парламентарный режим,
как говорит Georges Thieband, получил ныне имя парламентариз¬
ма, обозначающее собой гипертрофию парламента*.
Aynard, член французской палаты депутатов, говорит, что пар¬
ламенты, «которых первоначальная и спасительная обязанность
состояла в контроле над издержками и в ограничении расточи¬
тельности правительства, наоборот, сами способствуют этой рас¬
точительности и отягчают бюджет новыми расходами. Против же
них нет никакого удерживающего начала**.
Поль Бурже1-’1 говорит, что основной порок парламентаризма
заключается в том, что парламент есть узурпатор. Власть его бес¬
контрольна, неограниченна и основана на принципе выборов —
принципе несовершенном. Избирательное искусство есть действи¬
тельно искусство. Оно предполагает действительно наличие талан¬
та. кто нм пользуется, но это талант низкого сорта — талант
барышника и шарлатана. Парламентарная история есть длинная
повесть о подкупе искренних и честных людей, опьяненных ре¬
чью или красивым повествованием о том, чего в действительнос¬
ти не существует***.
Свою критику французского парламентаризма, несомненно,
ушедшего весьма далеко от чистых заветов и идеалов Руссо и Мон¬
тескье, П. Бурже формулирует так: «Признать, что настоящий пар¬
ламентаризм с его словесной ложью, и бедной и гибельной, с его
нервной и заразительной агитацией, с его мятежным бессилием,
скандальной эксплуатацией народного доверия, отвратительной
смесью возвышенного красноречия и низких побуждений, бес¬
стыдных прибавок и позорных договоров, кончится крахом — это
сказать громко то, что каждый теперь думает про себя». Вот резки¬
ми штрихами нарисованная картина разочарования и крушения
великих идей, опошленных реальной жизнью.
Новгородцев в своем труде «Кризис современного правосозна¬
ния» задает вопрос: что представляет собой кризис современного
правосознания?.. Ныне потерпели крушение те простые и гармо¬
нические схемы, в которых пламенное воображение оптимисти¬
ческого века хотело видеть разрешение общественных противоре¬
* La revue hebdomadaire. 1908. № 18. С. 19.
** Там же. 1908 № 17.
*** Там же. 1908. № 23.
Глава VIII Власть самодержавная
301
чий. В начале XX века не думают более, как в конце XVIII, что
государство обладает силой творить чудеса... Политическая эволю¬
ция XIX века совершалась в двояком направлении: с одной сторо¬
ны, постепенно падала вера в возможность совершенной и безо¬
шибочно действующей государственной организации, с другой
стороны, функции государства бесконечно расширялись. В то вре¬
мя, как от государства стали требовать несравненно более, в него
стали верить гораздо менее... Однако, говорит он же по этому
поводу, политическая жизнь нашей эпохи стоит не пред грудой
развалин и бездной сомнений, а только пред необозримой слож¬
ностью проблем и необходимостью чрезвычайных усилий к их
разрешению. В таком тяжелом положении, по мнению Новгород-
цева, находится теперь наука права. Далее он развивает свои поло¬
жения: «Если теоретики и сторонники правового государства при¬
знают его бессилие немедленно и до конца разрешить обществен¬
ные противоречия, удивительно ли, что его критики и противни¬
ки говорят о его полной непригодности для идеальных целей. Если
историческое развитие государства в его отношении к запросам
личности обнаруживает его неспособность удовлетворить все эти
запросы, надо ли удивляться тому, что мысль ищет этого удовлет¬
ворения в представлениях об иных формах жизни, что пылкие
человеколюбцы снова хотят увлечь людей блаженством социалис¬
тического рая, свободой анархического бытия, независимостью
профессионального федерализма, подвигом свободной теократии»*.
Вот почему в настоящее время при таком кризисе понимания
нельзя видеть в отвлеченных учениях Монтескье и Руссо идеал и
якорь спасения для государственной жизни. Жизнь государства стала
искать индивидуального выражения. Сознание общества переросло
узкую рамку государственной теории, и И. С. Аксаков, как мы на
это в своем месте ссылались, давно уже указал на то, как государ¬
ство сжимает и мертвит сердцевину общественной жизни, будучи
по теории фактором, вне жизни общества стоящим, ему чуждым.
Теория Л. Петражицкого122 идет навстречу примирению этих двух
жизненных факторов — она опровергает все отвлеченные теории с
теорией Иеринга во главе о том, что понятие права есть понятие
абсолютное, и ставит понятие и права, и государства в зависимо¬
сти от внутреннего сознания населения, от его моральных воззре¬
ний, которые не только могут, но и должны быть различны в
* Новгородцев П. Н. Кризис современного правосознания. С. 391, 392, 395.
302
Н. А. ЗАХАРОВ
зависимости от различных народностей, так как в этой индивиду¬
альности, а не в наносных нормах, и зиждется сила и крепость
государственного организма. Эта мысль довольно хорошо и ясно
развита Leslie Stephen в его сочинении «The Science of Ethics», где
он признает, что закон, изданный в надлежащем порядке госу¬
дарством, будет лишь законом номинально, если он не будет со¬
ответствовать основным принципам господствующей в данном об¬
ществе морали, которые и являются единственно творящими за¬
кон*.
Это положение должно иметь ныне обязательную силу, осо¬
бенно после того, что опыт XIX века заставил отступить от взгля¬
да на государство как на «земного бога» к более скромному воз¬
зрению. Для осуществления ныне своих задач государство должно
призвать на помощь нравственные факторы, так как это необхо¬
димо, чтобы оно, сведенное с прежней высоты, утратив свое бо¬
жественное значение, сохранило практическую ценность необ¬
ходимой и целесообразной организации, оказывающей человече¬
ству элементарные, но незаменимые услуги.
Наблюдая жизнь государства, нельзя не согласиться со взгля¬
дом представителей социологической школы, что основою и об¬
щества и государства служат явления экономической, полити¬
ческой, юридической, нравственной, и, добавим еще, истори¬
ческой жизни. Вот почему развитие государства, развитие его сил
идет рука об руку с развитием его основ. С течением времени
принципы могут меняться, но из этого не следует, что их необ¬
ходимо менять, и государство вед, повторим еще раз высказанное
нами положение, не должен толковать о желательности каких-
либо новых принципов: его дело объяснить на основании указан¬
ных выше явлений то существо государственного строя, о кото¬
ром он говорит.
И в настоящем нашем сочинении мы стараемся, руководству¬
ясь экономическими, политическими, юридическими и нравствен¬
ными явлениями, которые, по мнению Марселя Берне, не в от¬
дельности, а во всей своей совокупности являются основой обше-
* L Stephen. The Science of Ethics. 1882. C. 142. The whole social structure then must
rest in the least resort upon the existence of certain organic customs, which cannot be
explained from without C 116. We may therefore say briefly, that the morality of a
race, as и depends upon the most permanent conditions, represents its fundamental
characteristics and that the sobordinatc rules of conduct, whalcrcr they may be, must be
regarded as springing from them, and not vise versa.
Глава VIII. Власть самодержавная
303
ства, изложить основы нашей государственной власти, чтобы этим
яснее осветить ее развитие.
Изложенные нами выше взгляды, нарушающие божественность
троечности власти, подобной прежней такой же священной троеч-
ности в учении ложноклассиков о единстве времени, места и об¬
раза действия, позволяют нам смелее выйти из пределов господ¬
ствующего учения, и вместо того, чтобы подгонять принципы
русской конституции под теоретические представления, излагать
их свободно, как они есть, не страшась нарушить троичность един¬
ства, и не жертвовать действительностью, какова бы она ни была,
ради господства отвлеченной нормы.
После всего изложенного как об исторических особенностях
нашей государственной власти, так и юридических о ней учениях,
после констатирования известных особенностей в нашей консти¬
туции как в области законодательства, так и в области управле¬
ния, возникают два вопроса — о свойстве нашей Верховной влас¬
ти и о той области ее самостоятельных прав, ее прерогатив, кото¬
рые одинаково присущи в большем или меньшем объеме главам
всех государств, осуществляются ими или непосредственно, или
под ответственностью подлежащего министра, но которые в пол¬
ной мере и неограниченно принадлежат русскому Государю, осу¬
ществляются им самостоятельно и не относятся нашими основны¬
ми законами к области Верховного управления. Это особое прояв¬
ление особой власти и королевской прерогативы присоединяют
почему-то обыкновенно к действию власти исполнительной, как
будто бы в данном случае исполняется только лишь постановление
конституции, но ведь, рассуждая так, и власть законодательная,
издающая специально к ее ведению отнесенный закон, тоже явит¬
ся исполнительницей, а не самостоятельным творцом. Эта власть
самостоятельная, независимая, хотя бы и не в повседневных, но в
весьма важных сферах своего применения, власть, особо над ос¬
тальными парящая, — есть власть уравновешивающая. Эта власть
имеется и в настоящей нашей конституции, но вылилась она у
нас особо в более широкую, нежели в других конституциях, фор¬
му, или, говоря точнее, это понятие власти уравновешивающей
может служить известным отражением современного понятия о
нашей самодержавной власти. Каково же современное понятие сей
последней? Мы уже ознакомились с учениями о существе нашей
самодержавной власти в прежнее время, останавливались и на от¬
ношении ее к понятию конституции. Ныне, после законодатель¬
304
Н. А. ЗАХАРОВ
ных реформ, является необходимым рассмотреть этот вопрос с
точки зрения настоящего момента.
Прежде всего мы должны отметить ошибочный взгляд на власть
самодержавную как власть, тождественную с законодательной; по¬
нятие первой несравненно шире, и это можно увидеть как из наших
основных законов, так и из приведенного определения Сперанским
самодержавия. Между тем эту ошибку делали раньше, делают и ныне,
чем затемняется основное положение нашей конституции, что все
виды властей объединяются во власти самодержавной.
Приступая к вопросу о самодержавной власти, нельзя не вспом¬
нить того поддерживаемого некоторыми юристами положения, что
установление органов народного представительства равно упразд¬
нению самодержавной власти. Из изложенного нами выше явству¬
ет. что понятие конституции не влечет за собой отмену самодер¬
жавной власти, а лишь определяет ее сущность. Равным образом,
как можно говорить об отмене самодержавной власти фактом со¬
здания органа народного представительства, если сами первые статьи
учреждения Государственного Совета и Государственной Думы
прямо и ясно говорят о том, что эти органы созданы для содей¬
ствия самодержавной власти. О ней, может быть, и не пришлось
бы много говорить, но понятие это столь сравнительно часто встре¬
чается в Своде законов, что необходимо остановиться над уясне¬
нием себе этой четвертой государственной власти*.
• Основные законы Т. I. Ч I Статьи 4, 6, 59, 60, 65, 220 и 222, учреждения
Государственного Совета. Т 1 Ч II. Статья I: учреждения Государственной
Думы Т 1 Ч 11 Статья 1
Т. 1 Ч 11. Учреждения Правительствующего Сената приложение к статье 170:
Т I кн VI11 Учреждения орд., ст 89. 90, 253: Т. II. Обшсе^учреждение губер¬
ний. ст. 208. 270. Учреждение управления Царства Польского, ст. 11. Т. III.
Установления о службе гражданской, ст. 706: Т. IX закона о состоянии. Ста¬
тьи 19. 71 законы гражданские. Т X Ч. I, ст. 696; Т. XI. Ч. I. Установления
духовных дел иностранных исповеданий, ст 3, 17, 49; Т. XIV. Установление
о цензуре и печати, ст. 4; Т. XIV. Установления о предупреждении и пресече¬
нии преступлений, ст. 66. Уложение о наказаниях уголовных и исправитель¬
ных. ст 243 Кроме этого, в целом ряде присяг: присяга Наследника Пре¬
стола. приложение 111 к основным законам; присяга членов Императорско¬
го Дома, приложение IV, присяга на верноподданство, приложение V к
основным государственным законам; присяга .членов Государственного Со¬
вета. приложение к статье I учреждений Государственного Совета; обеща¬
ние членов Государственной Думы, приложение к статье 13 учреждений
Государственной Думы; присяга на подданство, приложение к статье 847
закона о состоянии: присяга евреев и раввинов, приложение к статье 1300.
Т XI Ч 1; присяга на должность судьи, приложение IV к статье 225. Т. XVI;
там же к статье 303 присяга на должность судебного пристава и к статье 381
на звание присяжного поверенного.
Глава VIII. Власть самодержавная
305
Кроме того, наши юридические сочинения так рабски подчи¬
нены теории о трех властях, что не решаются приступить к объяс¬
нению того, что выходит за пределы шаблона ее определения. Та¬
кая ограниченность и нерешительность невольно заставляет оста¬
новиться над оригинальным понятием.
Из рассмотрения понятия самодержавной власти мы видим в
нем самом известную двойственность. С одной стороны, ее можно
понимать, как основное свойство нашей Верховной объединенной
государственной власти, а с другой, как власть непосредственного
волеизъявления, установленную в общих своих чертах в основных
законах и неограниченную в этой сфере применения, или вовсе
не упоминаемую, но могущую проявить себя в экстраординарную
минуту жизни государства. Является несколько затруднительным
рассматривать понятие, которое в одно и то же время является как
бы и общим свойством целого, и частью его проявлений. Нам
следовало бы сначала рассмотреть общее свойство, а затем перейти
к ее проявлениям, но, ввиду того что мы вводим особое понятие
власти, мы остановимся в нескольких словах на учении о четвер¬
той власти в том виде, в котором оно известно нам, а затем уже
перейдем к общей характеристике.
Как известно, знаменитая теория Монтескье о разделении вла¬
стей на практике не выдерживает критики, и неудачное точное
ее применение выдвинуло вперед учение об известной совмест¬
ности властвования. Кроме того, эта теория оставляет в стороне
известную степень самостоятельной деятельности главы государ¬
ства, которая является на Западе или остатком прежних прав
абсолютного короля, или известной самостоятельной деятельно¬
стью, приписываемой ей конституцией и осуществляемой, по ее
усмотрению, независимо от общего действия власти исполни¬
тельной.
Сама, например, практика английского строя признает суще¬
ствование королевской «прерогативы*; таково, например, пожа¬
лование звания пэра, роспуск парламента. Такое наличие особых
прав, применение которых стоит в зависимости не от точного ис¬
полнения конституции, а от известных политических соображе¬
ний, давно обратило на себя внимание. У самого Монтескье мы
можем найти идею о власти, умеряющей действие власти законо¬
дательной, только он не выделял этой власти, а возлагал ее фун¬
кции на власть исполнительную: в 6 главе XI «Esprit des lois* он
предоставляет право исполнительной власти «останавливать пред-
20 ЗаоэЗЭОО
306
Н. А. ЗАХАРОВ
приятия законодательного собрания», так как последнее может
стать деспотичным. Локк в свое время указывал еще на наличие
особой высшей примиряющей власти*. Во время французской ре¬
волюции Клермон де Тоннерр12* говорил о необходимости суще¬
ствования особой высшей власти, которая согласовала бы дей¬
ствия остальных трех властей. Эта же идея возникала до известной
степени в конституционном плане Сиэса французской конститу¬
ции VIII года в лице его grand Electeur, найдем упоминание о ней
в конституции 1814 года, нечто похожее говорит Детю де Трасси.
Эта мысль яснее подчеркивалась при составлении самой либераль¬
нейшей европейской конституции, сводящей до minimum’a мо¬
нархический принцип, в речи Nothomb на бельгийском нацио¬
нальном конгрессе, выработавшем бельгийскую конституцию 7 фев¬
раля 1831 юла: «Верховенство слагается из воли и исполнения.
Воля исходит от народного представительства, исполнение от ми¬
нистерства. Несменяемая власть (le pouvoir permanent) влияет на
волю своим правом инициативы и своим правом veto, своим пра¬
вом распускать палату; на исполнение она влияет избранием мини¬
стров и правом помилования. Она, собственно, сама не действует,
но вызывает или останавливает деятельность всех других властей,
которые вокруг нее создаются или обновляются путем выбора».
Наиболее полное развитие понятия такой власти было сделано
Бенжаменом Констаном. Такую умеряющую власть Констан пре¬
доставляет монархам под именем pouvoir neutre, pouvoir royal. Он
восстает против того, что понятие умеряющей власти игнорирует¬
ся, и pouvoir royal сводится к понятию власти исполнительной,
тогда как она должна действовать именно в тот момент, когда
остальные три власти входят между собой в конфликт**, или, как
высшая власть, устанавливающая начало и конец действия других
властей: сессий палат, составление органов исполнительной влас¬
ти. Но и по отношению к сей последней, назначая министров для
управления страной, монарх следит, чтобы принимаемые ими меры
не шли вразрез с интересами страны. Если палатам в большей или
• Gumplowicz1”. Geschichte der Staastheorien. Innsbruck, 1905. C. 231.
** Constant В Cours dc politique constitutioncllc 3 cd. 1837. P. 1,2. «Quand ccs trots
pouvoir ddranges so eroisent, s'cntrcchoqucnt cl s'entravent, il faut unc force qui les
rcmcitc i leur place. Cette force nc peux pas Sire dans I'un dc ccs rcssorts, car cllc lui
servirait i detruire les autres; il faut qu'cllc soil cn dehors qu'cllc soil neutre cn quclquc
sonc, pour que son action s'appliquc partout ou il cst ndcdssairc, qu'cllc soil appliqude ct
pour qu'cllc soil prdscrvatrisc ct rdparatricc sans Ctrc hostile».
Глава VIII. Власть самодержавная
307
меньшей степени, согласно букве конституции, принадлежит пра¬
во требовать ответа от министров за совершенные ими деяния,
могущие принести вред государству, то монарх располагает воз¬
можностью предупредить приведение в исполнение такого дей¬
ствия и совершение этой ошибки*.
Современная наука не выделяет в особую форму эту фактичес¬
кую роль главы государства и в компромиссах, как это признавал
и государственный практик князь Бисмарк, видит решение столк¬
новений между различными властями. Однако при чрезвычайно
сложной и развитой современной государственной жизни, при массе
самых разнообразных стремлений и интересов нельзя не видеть
необходимости существования власти нейтральной, уравновеши¬
вающей, стоящей выше всех отдельных интересов и столкновений.
В науке заметно стремление признать наличие этой четвертой ма¬
сти и облечь ею корпус избирателей. Ф. Ф. Кокошкин в своем
«Русском государственном праве»** прямо говорит, что в качестве
умеряющей масти выступает не глава государства, как это считал
Бенжамен Констан и его школа, а совокупность граждан, облада¬
ющих избирательными правами***.
Едва ли возможно признать такой взгляд вообще реально осу¬
ществимым. Правда, система referendum, практика парламентариз¬
ма указывают на то, что обращение к избирателям может оказывать
огромное мияние как на содержание законопроекта, так и на са¬
мую его инициативу. Но мы не можем не признать, что обращение
к избирателям даже в парламентарных государствах не облекает еще
корпус избирателей мастью уравновешивающей и происходит или
* Constant В. Coll. comp, dcs ouvragcs. 1881. V. I. P. 218: «Quand Ic roi voil un
minislrc prct i fairc unc fautc, il nc rcsic pas impassible.. il ne force pas son ministrc,
mais il Ic rcnvoyc avant que la fautc nc soil commisc».
** Выпуск II. M„ 1908. C. 120.
*** Впрочем, мы можем указать в нашей юридической литературе взгляд,
поддерживающий принцип самостоятельной нейтральной власти. Его мы
встретим у профессора А. Алексеева, в его сочинении «Безответственность
монарха и ответственность правительства» (М., 1907. С. 47 и 48). Автор ус¬
матривает в монархе особый орган, долженствующий предпринимать «все
правительственные акты, вызываемые потребностью в охране тех неотрази¬
мых и бессменных интересов, которые стоят вне борьбы борющихся между
собой социальных и политических притязаний и которые должны быть пре¬
следуемы во имя бесспорных нужд государства». Он определяет так компе¬
тенцию этой «свободной и безответственной деятельности»: «вопросы внеш¬
ней политики, насколько с ними связаны интересы безопасности государ¬
ства, объявление войны, заключение мира, главнокомандование армией, с
одной стороны, назначение и увольнение министров, созыв и роспуск пар¬
ламента с другой».
308
Н. А. ЗАХАРОВ
в силу политических соображений, или в целях контроля над выс¬
казанным большинством парламента в законопроекте пожеланием,
действительно ли пожелания сплотившегося парламентского боль¬
шинства соответствуют желаниям избирателей. Выражение избира¬
телями своих мыслей в данном случае происходит не по собствен¬
ному своему праву, а именно после обращения к ним Верховной
власти, и такая апелляция, в сущности, не есть апелляция к выс¬
шей власти, а есть лишь способ узнать, на которую сторону должна
склониться в конфликте власть Верховная, которая в этом споре,
безусловно, занимает положение нейтральное. Такая силяция есть
превосходный способ узнавать общественное мнение при конфлик¬
тах, но отнюдь нельзя этот случайно собравшийся корпус считать
за орган власти. Вот почему мы не можем не остаться при старом
мнении Бенжамена Констана, что власть уравновешивающая при¬
надлежит главе государства, который для осуществления ее через
своих министров применяет способы, выработанные государствен¬
ной практикой. Эта власть главы государства, как особый вид, фор¬
мулирована была в прежней португальской королевской конститу¬
ции*; к ней относятся действия главы государства как в законода¬
тельной, так и в судебной областях, хотя вообще применение соб- * * * §* Статья 71 Уравновешивающая власть является основой всякой полити¬
ческой организации и принадлежит исключительно королю, как верховно¬
му главе нации, дабы он беспрерывно мог заботиться о независимости,
согласии и гармонии остальных властей.
Статья 74 Король осуществляет свою уравновешивающую власть, под от¬
ветственностью своих министров:
§ 1 Назначая пожизненных пэров, число коих не должно превышать 100,
кроме случая, указанного в § 4 статьи 6 настоящего закона;
§ 2 Созывая генеральные кортесы на чрезвычайные сессии в промежутках
между обыкновенными, если этого требует благо королевства;
§ 3 Санкционируя декреты и резолюции генеральных кортесов, чтобы при¬
дать им силу законов;
§ 4 Отсрочивая или прерывая сессии генеральных кортесов и роспуская па¬
лату депутатов и выборную часть палаты пэров, когда этого требует благо
государства В последнем случае новые генеральные кортесы должны быть
созваны и собраны в течение 3 месяцев и до конца сессии, равной продол¬
жительности, не могут уже быть снова распущены;
§ 5 Свободно назначая и устраняя государственных министров;
§ 6 Отрешая на некоторое время от должностей лиц судебного ведомства в
случаях, предусмотренных статьей 121;
§ 7 Смягчая наказания, наложенные на преступников судом или освобож¬
дая от них; но если дело идет о министрах, осужденных за преступления по
должности, королевская прерогатива не может быть осуществляема иначе,
как по предварительной просьбе одной из законодательных палат;
§ 8. Даруя в необходимых случаях амнистию, когда того требует чувство
гуманности и благо государства.
Глава VIII. Власть самодержавная
309
ственных прав короны не отличается особенной обширностью. Пра¬
ва нашего монарха по нашей конституции определенно высказаны,
но не обставлены какими-либо ограничениями. Такое положение по¬
зволяет себе более рельефно образоваться проявлению Верховной
власти в той сфере, которая соответствует понятию власти нейтраль¬
ной, хотя, собственно говоря, проявление ее вливается в общее по¬
нятие власти самодержавной, которая, несомненно, занимает поло¬
жение особой, над остальными властями поднимающейся власти.
Подходя, наконец, к самодержавию как к понятию более ши¬
рокому, нежели понятие одной власти уравновешивающей, в его
настоящем положении, мы должны взглянуть на этот вопрос sine
ira et studio, без всякой политической окраски этой власти. Прежде
всего нам следует указать на ту ошибку, на тот предвзятый взгляд,
с которым приступали обыкновенно юристы к этому вопросу. Не
говоря уже о полном игнорировании исторических и бытовых осо¬
бенностей строя, о полнейшем смешении самодержавия с абсолю¬
тизмом, — самодержавия, обыкновенно, не оценивали с точки
зрения юридической конструкции, а отождествляли его с деспо¬
тизмом и понимали под ним вообще такой строй, при котором не
могла существовать какая-либо индивидуальная свобода, какой-
либо организованный порядок. В России и при старом порядке
было признано главенство закона и определены формы его изда¬
ния. «Формы эти, — писал профессор Нечаев125, — часто не со¬
блюдались, но никогда не отрицались принципиально: нарушение
зависело не от бессилия форм, а от отсутствия органа, способного
принудить к соблюдению формы путем непризнания силы зако¬
нов, изданных без формальных гарантий**.
При старом порядке, несмотря на провозглашенный принцип
законности, на то, что Сперанским была установлена изложенная
нами одинаковая обязательность исполнения велений Верховной
власти, разделяемых по внутреннему содержанию на закон и пове¬
ление, на то, что подписанный монархом закон мог быть отменен
только таким же законом, являлась полная возможность использо¬
вать доверие монарха со стороны ведомства в пользу последнего и в
ущерб общим интересам. Такое положение вещей являлось также
ущербом не только для законодательной, но и самодержавной вла¬
сти. С изданием манифеста 17 октября 1905 года, объявившего о
новом законодательном порядке, стал распространяться взгляд на ** Полярная звезда. № II. 28 февраля 1906 года.
310
Н. А. ЗАХАРОВ
отказ монарха от своих исторических, наследственных суверенных
прав — от своего самодержавия, о введении будто бы до этого
времени не существовавшего понятия законности, упраздняющего,
почему-то самодержавие, и о подчинении воли Государя воле на¬
родного представительства. В этом отношении следует отметить, что
понятие ограничения власти самодержавия и суверенных прав Им¬
ператора соединяется с представлением об изменении порядка из¬
дания законодательных велений и формального понятия закона. Едва
ли это можно увидать при существующем порядке с нашей точки
зрения: установленный ныне конституционный порядок ясно опре¬
деляет круг действия законодательных и административных учреж¬
дений, конституция дает нам понятие закона с формальной сторо¬
ны, как некоего акта, одобренного Государственным Советом и
Государственной Думой и утвержденного Императором, устанавли¬
вая в то же время тот круг вопросов, которые подлежат обсужде¬
нию в законодательном порядке, и выделяя в особую категорию
дела, которые, хотя и могли бы быть названы законом, но прохо¬
дят в порядке Верховного управления. Таким образом, наша кон¬
ституция ограничила, прежде всего, само понятие закона, но не
свободное волеизъявление Верховной власти, как в области зако¬
нодательства, так и в иных областях властвования. Вместе с тем не
следует упускать из вида, что законодательные палаты определяют
лишь содержание закона, но вовсе не законодательствуют. Мы уже
приводили взгляд Лабанда на этот вопрос, в дополнение к этому
ссылались и на Еллинека, который точно так же, отрицая самосто¬
ятельное значение палат, считает закон выражением воли монарха*.
Таким образом, признание умаления прав русского Государя в
установлении нового законодательного порядка исходило все из
того же навеянного западными учениями представления об абсолю¬
тизме как некоем начале, враждебном народу. Humanum егтаге est,
и ошибки самодержавной политики так же возможны, как и ошиб¬
ки со стороны парламента или какого-либо коллегиального органа
Верховного правления, но зато политика эгоизма, личной выгоды,
* lellmek.Gexxz und Vcrordnung. S. 314. «In der auf dem monarchischeh Principe
ruhcnden constitutionellen Monarchic... ist das Gesetz als perfekter Staats wille nur
Wille des Souverans» (*B конституционной монархии, основывающейся на
монархическом принципе, закон как исключительная воля государства яв¬
ляется только лишь волей суверена*). Палатам же, говорит он, как непос¬
редственным, но несамостоятельным органам государства, не принадлежит
власть, а вместе с тем и участие в самом существе государственной воли.
Глава VIII. Власть самодержавная
311
политика, подобная политике Стюартов и других абсолютных госу¬
дарей, обогащения двора не была целью русских монархов. В про¬
должение многого ряда лет мы видим реформы, которые идут от
Верховной власти, сознававшей их потребность и необходимость.
Мы уже говорили в главе о власти законодательной (с. 191-192),
что такое ограничение в указанной области и как его нужно пони¬
мать. Говоря же о понятии ограничения власти вообще, а самодер¬
жавной в частности, мы не можем не обратиться к взглядам Виль¬
сона на этот вопрос. Говоря о якобы всемогущей власти парламента,
он считает, что парламент не властелин и издает имеющие силу
постановления лишь постольку, поскольку он толкует волю народа
или, по крайней мере, не противоречит ей. Реальная власть парла¬
мента, по его мнению, не выигрывает оттого, что законом ему
предоставлена полная свобода действия, ибо поле его реальной
деятельности ограничено прочно вкоренившимися фактами. Па¬
раллельно с таким взглядом на признаваемую неограниченную
власть парламента он считает, что и признаваемое теоретически и
допустимое законом самодержавие, как понятие абсолютное, ни¬
когда реально не существовало, и существующая в действитель¬
ности Верховная власть представляет собой нечто более жизнен¬
ное и вместе с тем, подобно всему живому, не поддающееся
точному определению (с. 534, 535).
Присоединяясь к такому понятию о Верховной власти вообще
как воплощающей в себе суверенитет, мы в нашем самодержавии
можем видеть органическое воспроизведение независимого, орга¬
низованного общества, ограниченное в своих волевых импульсах
социальным и нравственным инстинктом понимания целесообраз¬
ности и пользы для государства своих действий.
Понятие внутреннего ограничения, несомненно, кроется в са¬
мом существе Верховной власти. И мысль о том, что самодержавие
заключает само в себе самоограничение, имеет известное распрос¬
транение*. Diceey (Дайси) говорит, что внутреннее ограничение
* Взгляд этот мы встретим в литературе о самодержавии. См. например: Н. Чер¬
няев124 «О Самодержавии», Д. Хомяков127 «Самодержавие, опыт схематичес¬
кого построения» и другие.
Член Государственной Думы Львов 2-й12* (заседание 7 апреля 1910 года)
высказывал эту мысль: «Если мы спорим с абсолютистами, то, конечно,
наш спор идет не о существе власти, а о том, что абсолютисты говорят, что
самодержавная власть ограничивать себя не может. Мы же, стоя на почве
основных законов, говорим, что власть самодержавная может себя ограни¬
чивать».
312
Н. А. ЗАХАРОВ
Верховной власти вытекает из самого характера этой власти, и из
этого положения, изложенного им, явствует, что понятие неогра¬
ниченности есть понятие относительное и обусловленное в своем
применении нормами нравственных убеждений*.
Постараемся привести пример, могущий служить доказательством
того, что существование известного образа правления, вера в него
обусловливаются именно внутренним сознанием, в то время как сам
носитель этой власти, как бы безгранична она по внешнему виду ни
была, все-таки ограничен сам, как своим личным внутренним со¬
знанием, так и таким же сознанием общества. Посмотрите на Китай,
на те нормы морали, которыми руководились подданные в отноше¬
нии к богдыхану. Разве не известны те примеры, когда Император
посылал виновному лицу шелковый шнурок как символ смертного
приговора, и последний сам, добровольно, дома приводит над собой
в исполнение приговор без всякого внешнего принуждения. Разве
другая страна — Япония не дает нам подобные примеры пассивного
сознания подчинения, понимаемого по своему долгу? Что это такое,
как не вера в нравственное право, в государственную мораль? А
между тем в то же самое время сам богдыхан подчинен тому же
нравственному контролю со стороны своих подданных**, которые
всегда могут заявить ему стереотипную китайскую фразу: что «на¬
* Дайси. Основы государственного права Англии. Русский перевод. С. 91.
«Внутреннее ограничение Верховной власти вытекает из самого характера
этой власти.
Даже деспот пользуется своей властью сообразно со своим характером, ко¬
торый вырабатывается окружающими обстоятельствами, в том числе и нрав¬
ственными убеждениями его времени и общества. Султан не может изме¬
нить религию магометанского мира, но если бы он и мог это сделать, все-
таки в высшей степени невероятно, чтобы глава магометанства пожелал
изменить религию Магомета, внутренняя сдержка власти султана в этом
случае так же сильна, как и внешнее ограничение».
•• Попов И С Государственный строй Китая и органы управления. СПб.,
1903 С. 67. Китайский неограниченный монарх, пред которым повергаются
в прах все без исключения его подданные, на самом деле связан, как в
частной жизни, так и в государственной. Всякое нарушение им обычных
правил вызывает гнев неба. Контролером его деятельности является инсти¬
тут цензоров Юй-шн, которые обязаны говорить богдыхану правду и ука¬
зывать на нарушение нм известных обычных правил, запечатлевая иногда
свое мужество самоубийством, как это было, например, в 1875 году с цен¬
зором У-кэ-ду, представившем доклад о нарушении закона о престолонас¬
ледии. Ограничение это создается общественным мнением, или, правиль¬
нее сказать, состоянием народного чувства, отношением его к тому или
другому правительственному распоряжению, или мероприятию, касающе¬
муся жизненных интересов народа. Стереотипная, казенная фраза «минь цинь
бу фу», то есть что «народное чувство не мирится с этим», есть такой фак¬
тор, с которым правительству приходится серьезно считаться.
Глава VIII. Власть самодержавная
313
родное чувство не мирится с известным действием». Низложение
турецкого султана Абдула-гамида было санкционировано фетвой
шейх-уль-ислама, которая указывала на то, что глава мусульман,
преемник пророка, забыл нормы морали, в которых Верховная
власть черпает свою силу и, руководствуясь которыми, она имеет
большую силу и власть, нежели ей могут дать любые писаные
законы. Если последние, по взглядам правовых теорий, имеют за
своей спиной элемент принуждения, элемент насильственный, до¬
ступный для внешнего воздействия, то первые дают власть над
внутренним сознанием, власть более прочную и постоянную. Нельзя
забывать того, что наша государственная власть выросла на визан¬
тийских началах, то есть под влиянием Востока, где психологи¬
ческое сознание власти бьшо всегда сильнее, нежели на Западе.
Поэтому подобно тому как в большинстве наших событий про¬
является компромисс между восточными и западными воззрения¬
ми, так и характер нашей государственной власти, будучи визан¬
тийским, по своему происхождению, по форме облечен в запад¬
ный конституционный наряд.
Вместе с общим взглядом на ограничение власти возникал в
юридической литературе еще вопрос, с которым связывалось пра¬
вовое ограничение монархической власти; будучи в свое время
вопросом данного момента, теперь он не может не стать предме¬
том рассмотрения исторического — это вопрос о том, имеет ли
право монарх отменить своей властью манифест 17 октября. Воп¬
рос этот находит себе место, между прочим, на страницах труда о
современном русском конституционном строе господина Лазарев¬
ского (с. 118). Подобного рода вопрос можно относить к области
схоластических споров о невозможности сделать возможное и о
возможности сделать невозможное, решая его, как кому угодно, в
положительном или отрицательном смысле. И мы остановимся на
этом вопросе лишь потому, что такой почтенный юрист, как Ла¬
заревский, обратил на это серьезное внимание. Вместе с тем это
обстоятельство даст нам случай еще раз указать связь права и мо¬
рали и роль последней в жизни государства. Подходя к этому воп¬
росу, нельзя забывать, с одной стороны, что вся русская история
служит доказательством того, что русские монархи не отнимали
данных ими народу милостей. Быть может, иногда реформы долго
обсуждались, один монарх сменялся другим в это время, — но раз
реформа была дана, она уже не отнималась последующими монар¬
хами. Это моральное обязательство, принимаемое на себя наслед¬
314
Н. А. ЗАХАРОВ
ственными монархами, как уважение к волеизъявлениям своих
предшественников, составляет часть тех обязательных этических
оснований, на которых покоится принцип Верховной власти и
доверие к нему. Но не говоря уже об этом антиисторическом по¬
нимании нашей власти, следует указать на весьма узкий взгляд в
этом отношении с одной юридической точки зрения без соотно¬
шения с историческими, моральными и общественными условия¬
ми. Если явилось нужным возбуждать вопрос о возможности отме¬
ны манифеста 17 октября 1905 года, то отчего же логически не
допускать возможности отмены и манифеста 19 февраля 1861 года
и не трактовать об этом. Но ведь признание или непризнание нау¬
кой права отмены манифеста 17 октября останется, в сущности,
пустым звуком, так как наука о государстве, занимаясь изложе¬
нием существующих государственных форм, не может входить в
рассмотрение гадательных предположений. Да и возможно ли го¬
ворить в этом случае о пользовании известным правом или нет?
Прежде всего, мы все-таки не знаем в точности, что такое право и
каковы его пределы в области реального. Мы можем знать лишь,
что существование его требует известного признания, сознания
обязательности его требований и повиновения им. Мы знаем в
истории массу примеров, когда события возникали, не опираясь
ни на какое правовое сознание, но затем последующие признания
их давали основание взаимным правам и обязанностям. Наполеон I
не имел никаких прав на престол, но постепенный ряд событий
создал за ним признание наследственных династических прав. Рав¬
ным образом, мы неоднократно встречаем некоторые явления, не
имеющие сами по себе никаких правовых оснований, но приоб-
ревшие их в силу известных международных признаний, таковы,
например, образования государств, присоединение территорий,
принятие титулов главами государств. Но с другой стороны, и
приобретенное или признанное право должно обладать физичес¬
кой возможностью поддержания его существования. Можно при¬
своить и признать право на территорию любой планеты солнечной
системы, но едва ли найдется реальная возможность осуществле¬
ния этого права. Вместе с тем и само применение принадлежащих
и реально осуществимых прав должно согласоваться с общей це¬
лесообразностью предположенных мероприятий и благоприятным
отношением к ним общества для создания обязанности повинове¬
ния правообязанной стороны, а не покоиться на одном юридичес¬
ком решении. Отчего нельзя допустить, что, возможно отменить
Глава VIII. Власть самодержавная
315
не только такой акт обещания, как манифест 17 октября, но и все
вообще законы? Если бы даже мы и признали в данном случае
юридическую возможность, то этого бы было еще мало для реаль¬
ного осуществления. Вот почему в ответ на такое положение мы
можем сказать, что акт 17 октября, подобно и акту 19 февраля
1861 года, может быть отменен тогда, когда на стороне этой отме¬
ны будет стоять общественное сознание и моральная сила привес¬
ти это в исполнение, что едва ли фактически может представлять¬
ся возможным, — до этого же момента отмена его представляется
невозможной хотя бы в силу того этического свойства русского
самодержавия, которое дает милости своему народу, как подарок,
без всяких корыстных целей его возвращения. Вот почему едва ли
можно найти правильной точку зрения для этого вопроса в оцен¬
ке прав дарителя. Допустим, если даже отмена его и может после¬
довать, то и тогда никакие теории о существовании права об из¬
менении этого акта не повлияют на совершившийся факт; лишь
могущие возникнуть за этим событием последствия признают или
отвергнут существование такого права. Впрочем, акт 17 октября
был до известной степени расширен и изменен актом 20 февраля
1906 года, создавшим рядом с Государственной Думой равноправ¬
ное с ней учреждение — верхнюю палату. Такое изменение полу¬
чило молчаливое признание и вошло в статьи основных законов.
Таким образом, в данном случае неизменяемость общих основа¬
ний таких исторических актов, как 17 октября и 19 февраля,
покоится на нравственном обязательстве даровавшей их самодер¬
жавной власти, принимающей меры для их усовершенствования.
Остановившись несколько на данном случае, уясняющем, как
внутреннее моральное сознание может служить ограничивающим
власть началом, мы конкретно должны отметить ошибку в поста¬
новке вопроса господином Лазаревским, который говорил об от¬
мене акта, имеющего лишь значение обещания, — его можно было
не исполнить, но не отменить. Раз же обещание исполнено и по¬
ложения его воплощены в основных законах, то никакое теорети¬
ческое решение вопроса не может иметь каких-либо последствий.
Вот почему эти его боязливые отношения можно скорее отнести к
естественному приложению в жизни манифеста — основным за¬
конам. Но положение последних и возможность их изменения га¬
рантированы общим законодательным порядком (статья 8 основ¬
ных законов).
Исходя из сказанного, мы можем перейти к изъяснению об-
316
Н. А. ЗАХАРОВ
шнх оснований самодержавной власти. За последнее время в науке
права спали раздаваться голоса против применения в области пра¬
ва вообще, а в частности в науке о государстве, отвлеченных тео¬
рий. Государство есть организм живой, он растет то правильно —
размеренно, то начинает быстрыми неожиданными скачками из¬
менять свое строение. Подчинение его мертвым, измышленным
теориям, во имя якобы прогресса, есть полнейшее отрицание сво¬
боды жизни государства. Цель и задачи устройства его жизни не
должны устанавливаться мертвой буквой теории. Оно состоит из
общества людей, общее культурное развитие которых и устанав¬
ливает все внутреннее строение государства и все его жизненные
условия. Вот почему нельзя не признать, что психологическое созна¬
ние населения является фактором, определяющим систему госу¬
дарственного строя. В то же самое время на такое психологическое
сознание, основанное на историческом поступательном развитии
национальных идей государства, влияют проявления известных
индивидуальных и общественных стремлений, которые являются
затем творящим право элементом. Еллинек подчеркивает серьезное
значение в государственной жизни психических явлений, которые
в связи с указанными стремлениями приводят к непредусмотрен¬
ным результатам в области государственной жизни. Эти психоло¬
гические воздействия рельефно выделяются и в наиболее распрос¬
траненной ныне теории, определяющей право, как совокупность
норм, установленных государственной властью. Однако, видя од¬
носторонность известных велений, основанных на праве государ¬
ства их издавать, нельзя не считать в свою очередь, что теория эта
имеет за собой лишь одно основание — психологическое призна¬
ние обязанности исполнять веления государства. Один из крупных
представителей этого взгляда Бирлинг129 видит основание права в
общем признании обязательности исполнения норм, «которые, —
как он говорит, — не только направлены субъектом воли к одно¬
му или нескольким другим, но также одновременно этими други¬
ми признаются, как подлежащие с их стороны исполнению, дру¬
гими словами, как их обязанность»*.
Равным образом и Петражицким предлагается разработанная
психологическая теория права, в основе которой лежит субъек¬
тивное сознание обязанности, и само оно есть продукт действия
известных социально-психических процессов, которыми оно со-
Bierting Jurist. Principienlehre.
Глава VIII. Власть самодержавная
317
здается и изменяется. Мы отлично, например, знаем, что многие
социальные явления, признаваемые правовыми и сами налагав¬
шие известные права и обязанности, с течением веков обращались
в общественном сознании в совершенно недопустимые. Так, на¬
пример, Петражицкий говорит по этому поводу, что «рабы, кре¬
постные, вообще разные низшие и находящиеся в относительно
неблагоприятном социальном положении классы, находящиеся под
управлением и господством относительно ничтожного количества
господ, феодалов и т. п., тем не менее в течение столетий и тыся¬
челетий не учиняют никаких революций, пока господствует вера
в святость и справедливость существующего права». В другом мес¬
те, говоря об отмене крепостного права, он пишет, что «право
этой части народонаселения, в частности большинства помещиков
и огромного большинства крестьян, ко времени издания манифе¬
ста о свободе было господским рабским правом. Помещики при¬
писывали себе соответственные права по отношению к крепост¬
ным, последние приписывали себе соответственные обязанности
по отношению к своим господам, соответственные права своим
господам — вовсе не на том только основании, что так полагается
по закону, а и независимо от этого, по совести, по своим интуи¬
тивно правовым взглядам; и многие даже не представляли себе
возможности и допустимости иного права, права свободы и так
далее. И вот законодательная реформа произвела в этом отноше¬
нии весьма быстрый и коренной переворот. Некоторые крестьяне,
главным образом, старцы, по исключению, сохранили в течение
десятилетий и до конца жизни свою прежнюю интуитивную пси¬
хику крепостного права, не хотели знать и признавать реформы,
заявляли прежним господам, что они считают своим священным
долгом и впредь верою и правдою служить, и даже обижались по
поводу предложений уйти на свободу, получать плату за службу и
так далее. Но громадное большинство, особенно молодые, более
восприимчивые, весьма быстро освободились от своей прежней
рабской интуитивной правовой психики и проникались противо¬
положными интуитивно-правовыми убеждениями; так что, напри¬
мер, обратная реформа, уже год или меньше спустя после издания
манифеста, была бы абсолютно немыслима уже вследствие соот¬
ветственного интуитивного правового переворота в народной пси¬
хике**. ** Петражицкий Л. И. Теория права и государства. Т. I. С. 499.
318
Н. А. ЗАХАРОВ
Нельзя не согласиться с правильностью этого взгляда: в то
время как общественное сознание имеет широкое влияние на со¬
здание прав и обязанностей, общественное признание их, как это
подчеркивает и Бирлинг, является существом правовых норм. Прав¬
да, создание известных норм может образоваться под давлением
известных внешних сил или классовых интересов, однако войти в
народное сознание, утвердиться в нем и последовательно разви¬
ваться они могут лишь после общего их признания, каким бы
путем оно ни было достигнуто. Таким образом, общественный
взгляд Бирлинга, что «государство есть единственный источник
права, ибо нормы, к исполнению которых не может принудить
тот, кто их устанавливает, не суть юридические нормы», прави¬
лен с той точки зрения, что государственная власть, обладая при¬
знанной за ней принудительной властью, может создавать веле¬
ния и требовать их исполнения, но опять-таки и возможность
такого рода действий покоится, с одной стороны, на общем при¬
знании за государственной властью права создания юридических
норм, а с другой — обязанности подданных государства им под¬
чиняться. Таким образом, признаваемое за государством неограни¬
ченное волеизъявление сохраняет свое свойство лишь при условии
признания его правильным, подобный взгляд, как мы видели,
высказывала еще и Императрица Екатерина II о своей неограни¬
ченной власти. Такое внутреннее сознание граждан является зало¬
гом прочности государственного строя. На этом же сознании, вы¬
работанном историей, внутренним укладом жизни и внешними
событиями, покоятся и основы нашей самодержавной власти, раз¬
вившейся при полной поддержке со стороны народа в сознании
необходимости этой формы властвования. Укрепление идеи само¬
державия шло рука об руку с внутренним сознанием населения
его самобытных, национальных основ. Мы вспомним по этому
поводу слова профессора А. Алексеева: «Чем более данное учрежде¬
ние соответствует внутреннему настроению, нравственному и ум¬
ственному складу тех людей, интересам которых оно должно слу¬
жить, тем оно прочнее, тем более оно усваивается этим бытом,
тем более делается по отношению к этому быту своим, другими
словами, становится учреждением самобытным»*.
В своем естественном развитии всякое такое учреждение и по¬
* Профессор Алексеев А. С. Начало современного порядка и русский админи¬
стративный строй накануне 6 августа 1905 года // Русская мысль. 1905. Но¬
ябрь.
Глава VIII. Власть самодержавная
319
нятие всегда будет стоять в зависимости от внутреннего его вос¬
приятия народом, связанным, однако известными традиционны¬
ми воззрениями, привязанностями и преемственно-установившимся
историческим пониманием таких учреждений и явлений. «Истори¬
ческое прошлое, — говорит там же профессор Алексеев, — живет
не вне нас, а в нас. Оно не имеет никакого реального бытия за
пределами сознания людей: оно без остатка сводится к привыч¬
кам, вкусам, привязанностям, привившимся людям под влияни¬
ем пережитых ими условий общественного и государственного быта.
Требовать, чтобы известные вновь созидаемые учреждения соот¬
ветствовали историческому прошлому народа, значит не что иное,
как выставлять никем не оспариваемое положение, что каждое
учреждение должно считаться с мировоззрением народа, с его
привычками и привязанностями».
Понятие о верховном главенстве царской власти росло веками,
вот почему самодержавие можно вычеркнуть из основных зако¬
нов, самодержец может от него отречься сам, но это будет актом
односторонним; чтобы это понятие исчезло, необходимо изгла¬
дить еще его и из сознания народного, так как сознание народное
в своем правообразующем движении всегда может восстановить
пропущенное в тексте законов понятие. Лишь двусторонний отказ
может изгладить понятие самодержавия в основном его смысле без
всех атрибутов, приписываемых ему теорий, подчиненной идее
западного абсолютизма. Вот почему ныне едва ли может быть речь
о том, что после манифеста 17 октября 1905 года самодержавия на
Руси не существует, что оно заменено дуалистическим строем. Нам
уже пришлось указывать, что самодержавие и конституция — по¬
нятия нисколько друг друга не исключающие, вместе с тем поня¬
тие самодержавия не исчезло в народном сознании, основные за¬
коны, как мы указывали, признают его существование в целом
ряде статей. Однако юридическая современная литература выказа¬
ла тенденцию, вместо разъяснения понятия самодержавия, бояз¬
ливо избегать его и оставить этот термин без всякого пояснения и
определения, боясь нарушить принцип троечности власти. Едва ли
это правильно. Раз конституционные законы говорят о наличии
власти самодержавной, то юрист должен приложить все старания
к объяснению этого понятия наравне с другими властями, иначе
объяснение русской конституции будет неполное и одностороннее.
Если умалчивать о самодержавной власти, то почему не умолчать
и об этих властях. Мы уже приводили те различные определения
320
К Л. ЗАХАРОВ
самодержавия, которые давались представителями нашей науки до
законодательных реформ 1905-1906 годов. Каковы же они стали
после этого?
Лазаревский, который считает самодержавие синонимом абсо¬
лютизма и признает это за научное, литературное и народное сло¬
воупотребление, считает отличительным его признаком одну лишь
неограниченность в законодательной власти, каковой при нынеш¬
них законах, по его мнению, не существует, а потому он не реша¬
ется дать определения существующего ныне в основных законах
термина самодержавия и говорит: «Если в законе сказано, что тот
законопроект, который не одобрен Думой, не может получить
дальнейшего движения, а следовательно, не может быть утверж¬
ден Государем в качестве закона, то при этом совершенно безраз¬
лично, называется ли власть Государя самодержавной или не на¬
зывается, можно предполагать, что это слово весьма неудачно
хотели применить для указания на внешнюю независимость Рос¬
сии»*.
Вместе с тем, считая, что слово «самодержавный» указывает на
неограниченность власти, Лазаревский, подобно другим, стараясь
избавиться от самой идеи этой власти и, рассматривая нашу кон¬
ституцию с точки зрения западной теории, относясь критически
ко всему тому, что является оригинальным в нашей конституции,
говорит: «Когда существо власти Государя с достаточною яснос¬
тью вытекает из точного содержания постановлений закона, для
объема и для существа этой власти совершенно безразлично, ка¬
ким словом называется эта, точно в законе определенная, власть».
Такое определение весьма бедно и более запутывает это понятие,
чем выясняет.
Подобно Лазаревскому и В. В. Ивановский не может объяснить
существа самодержавной власти и находит, что после 17 октября
1905 года выражение «самодержавие» потеряло свой прежний
смысл — как сосредоточие всей государственной власти вне связи
с другими установлениями в монархе, а придать ему какое-либо
другое толкование затруднительно**.
Но наряду с этим и он старается объяснить наличие этого тер¬
мина в основных законах, как указание на высокий ранг Государя
Императора.
• Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 126.
** Ивановский В. В. Учебник государственного права. >1908. С. 380.
Глава VIII. Власть самодержавная
321
Ф. Ф. Кокошкин в своем «Русском государственном праве» раз¬
деляет в противовес Лазаревскому понятие неограниченности и
самодержавия. «Когда в России, — пишет он, — был установлен
конституционный принцип, то слово “неограниченный” было вы¬
черкнуто из основных законов, а слово “самодержавный”, кото¬
рое соответствует слову “суверенный”, — осталось»*. К сожале¬
нию, в дальнейшее обсуждение этого вопроса он не входит.
Л. Шалланд дает со своей стороны объяснение термину само¬
державия, соответственно взгляду Кокошкина; он видит в нем не
внутреннее свойство власти, а внешнюю сторону: «понятие само¬
державия в основных законах употреблено не в прежнем смысле —
неограниченности, а в смысле отсутствия внешней зависимости»**.
Однако наряду с такими мнениями юристов, об исчезновении
прежней власти русского царя высказываются и иные — об изве¬
стном неизменении прежних основ Верховной власти.
A. Palme в своем сочинении «Die Russishe Vervassung» объясняет
существование самодержавия по основным законам полнотой прав
у монарха, неизвестной западным государям, а также как опреде¬
ление того оригинального типа государственной власти, который
исторически сложился у носителя русской Верховной власти***.
Dr. Schlesinger**** говорит, что царь остался самодержцем в
том смысле, что ему принадлежит, по собственному праву, вся
полнота власти, как прежде, так и ныне. Между тем прежнее мо¬
нархическое начало сохранило свою силу и поныне. Игнорировать
его или считать его исчезнувшим — это прервать нить истории и
ничем ее не заменить. «Монархическое начало, — писал Грановс¬
кий, — лежит в основании всех великих явлений русской исто¬
рии; оно есть корень, из которого выросла наша государственная
жизнь, наше политическое значение в Европе. Это начало должно
быть достойным образом раскрыто и объяснено в наших учебных
заведениях. Дело науки и преподавания показать, что русское са¬
модержавие много отличается от тех форм, в которых монархичес¬
кая идея облеклась в других странах. Между тем как развитие
западных народов совершалось во многих отношениях не только
независимо от монархического начала, но даже наперекор ему, у
нас самодержавие положило свою печать на все важные явления
* Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. 1908. Вып. И. С. 71.
•• Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 22.
*** Op. cit. С. 96. 97.
*•*• Op. cit.
21 Залы ЯЗЛП
322
Н. А. ЗАХАРОВ
русской жизни: мы приняли христианство от Владимира, государ¬
ственное единство — от Иоаннов, образование от Петра, полити¬
ческое значение в Европе — от его преемников».
В настоящее время русское самодержавие не исчезло, но видо¬
изменилось и приняло в лице отдельных своих частей своеобраз¬
ную форму. Чтобы охарактеризовать положение его в настоящее
время в связи с историческим ходом жизни и событиями начала
XX века, мы обратимся, прежде всего, к тем словам председателя
Совета министров П. А. Столыпина, которые были сказаны им в
Государственной Думе и являются до известной степени объясне¬
нием национально-исторических основ нашего строя: «Проявле¬
ние царской власти во все времена показывало воочию народу,
что историческая самодержавная власть и свободная воля монарха
являются драгоценнейшим достоянием русской государственнос¬
ти, так как единственно эта власть и эта воля, создав существую¬
щие установления и, охраняя их, призвана, в минуты потрясений
и опасности для государства, к спасению России и обращению ее
на путь порядка и исторической правды». «Верховная власть явля¬
ется хранительницей идеи русского государства, она олицетворяет
собой ее силу и цельность и, если быть России, то лишь при
усилии всех сынов ее охранять, оберегать эту власть, сковавшую
Россию и оберегающую ее от распада. Самодержавие московских
царей не походит на самодержавие Петра, точно так же, как и
самодержавие Петра не походит на самодержавие Екатерины II и
Царя-Освободителя*.
Ведь русское государство росло, развивалось из своих собствен¬
ных русских корней, и вместе с ним, конечно, видоизменялась и
развивалась и Верховная царская власть. Нельзя к нашим русским
корням, к нашему русскому стволу прикреплять какой-то чужой,
чужестранный цветок»**.
Этими словами вполне характеризуется картина исторического
понимания самодержавия. Характер самодержавия, объемлющего в
* Такой же взгляд на самодержавие мы встретим даже и у Н. Рожкова
(«Происхождение самодержавия в России*. С. 209): «Самодержавие ие было
само по себе равно во все время своего существования, не было одинако¬
вым, неизменным явлением. Напротив, оно переживало изменения, оно
развивалось Изучить этот процесс развития самодержавия, а также и про¬
цесс его падения задача чрезвычайной научной важности и большого инте¬
реса».
•• Стенографический отчет Государственной Думы III созыва, заседание
16 ноября 1907 года.
Глава VIII. Власть самодержавная 323
себе главенство над всеми властями, меняется с личностью само¬
держца. Но сам самодержец, несмотря на свою единую независи¬
мую волю, в своих волеизъявлениях будет отражать известное вли¬
яние современности. Если, с одной стороны, он сам делает исто¬
рическую эпоху, то, с другой, он подчинен влиянию предше¬
ствовавших событий. На эту внутреннюю сторону самодержавия
мы не можем не обратить внимания. Представляя самодержавие
как воплощение в себе идеи русского государства, как в его исто¬
рическом прошлом, так и в реальной действительности, мы долж¬
ны применять к нему те воззрения, которые относятся обыкно¬
венно к государству. В настоящее время юристы, в том числе,
например, даже и Еллинек*, начинают приходить к тому взгляду,
что сила фактического хода событий сильнее иногда юридических
норм и что государство, обладая полной неограниченностью в со¬
здании юридических норм и имея возможность воздействовать на
психику населения в смысле признания их обязательности, ока¬
зывается ограниченным в их применении и создании нормами
морали и политической целесообразности. Государственная мораль,
политические соображения и международные соглашения и обя¬
занности являются факторами ограничения деятельности государ¬
ства, в котором еще недавно хотели видеть деспота. Признавая
неограниченность основным свойством государства, отвлеченному
понятию которого желали приписать существенные свойства раз¬
венчанного абсолютного короля, и уступая пред фактическим ог¬
раничением действий этого теоретического любимца юристов дес¬
пота — государства, последние, в лице Еллинека, думали спасти
свою идею понятием о самоограничении государством своей влас¬
ти. Это же самоограничение фигурирует и у наших авторов, зада¬
вавшихся целью ознакомить с существом самодержавной власти и
желавших этим же понятием объяснить внутреннюю ее сторону.
Из этих двух взглядов самоограничение единоличной самодержав¬
ной власти представляется более конкретным и понятным, неже¬
ли самоограничение широкого понятия власти государства и его
воли. Но, во всяком случае, оба эти понятия равны, и поскольку
государство, по теоретическому представлению, проявляет свою
свободную волю в пределах своего самоограниченного круга, по¬
стольку, по нашему мнению, самодержавие, как конкретное вы¬
• См., например: Das Recht des modemen Staates. C. 431-441.
21*
324
Н. А. ЗАХАРОВ
ражение государства и его воли, проявляет свою волю в тех же
пределах. Не признавая за государством абсолютной неограничен¬
ности его волеизъявлений и присоединяясь к изложенным выше
взглядам Вильсона (с. 171) и Стифена (с. 128) на ограничение
понятия закона, мы должны считать, что на волеизъявления как
вообще государственной власти, так и ее персонификации — са¬
модержавия, оказывают, прежде всего, влияние указываемые про¬
фессором Петражицким нормы императивные, — нормы нрав¬
ственные, налагающие исключительно одни обязанности. Кроме
этих этических норм, такие волеизъявления не могут не подчи¬
няться известному влиянию фактического положения обстоя¬
тельств, созданных теми или иными предшествовавшими событи¬
ями или международным соглашением. Итак, какое определение
можно дать этой независимой, над другими властями стоящей вла¬
сти, ограниченной лишь в самой себе своим сознанием, основан¬
ным на моральном чувстве долга и целесообразности? Самодержа¬
вие есть объединение всех стихий властвования в лице одного
наследственного русского царя, олицетворяющего собой единую
нераздельную Россию, охраняющего все ее исторические нацио¬
нальные традиции и подчиненного в осуществлении своей суве¬
ренной власти нормам государственной этики и сознанию целесо¬
образности для народного блага применяемых им мероприятий.
Такого рода власть основывается на свободном самостоятельном,
как это было видно из предыдущего изложения, главенстве мо¬
нарха в области законодательства, управления и суда. Это главен¬
ство в трех очерченных конституцией властях и дает основание к
осуществлению монархом прерогатив самодержавной власти, воз¬
вышающейся над остальными видами государственных властей.
Соглашаясь с высказанным выше взглядом Вильсона, что Вер¬
ховная власть, подобно всему живому, точному определению не
поддается, и считая, что она, вместе с тем, скорее ясно понимает¬
ся, чем конституируется, мы должны все-таки сказать, что по
своим свойствам власть самодержавная есть власть учредительная,
умеряющая, последнего решения и внешнего индивидуального оли¬
цетворения государственной воли.
В качестве власти учредительной она является создательницей
нынешнего законодательного порядка и действующих основных
законов, которыми определяется деятельность нашего государствен¬
ного организма и которые изданы не как законодательные нормы
в установленном законодательном порядке, чего требовал закон
Глава VIII. Власть самодержавная
325
5 июня 1905 года, а как чрезвычайные акты Верховного волеизъ¬
явления, вот почему и пересмотр этих основных законов, то есть
изменение деятельности какой-либо части государственной влас¬
ти, как это и указано в статье 8 основных законов, возможно
лишь по почину самодержавной власти, которая, сосредоточивая
в своих руках власть изменения конституции, является охрани¬
тельницей основ государственного строя, альфой и омегой каждо¬
го параграфа конституции. Определять точно пределы учредитель¬
ной деятельности власти, отражающей жизнь, едва ли представ¬
ляется возможным, указаний точных в этом отношении мы в ос¬
новных законах не найдем. Но в реальной жизни, после издания
их, мы видим проявление этого свойства Верховной власти в ука¬
занной области. 14 марта 1910 года последовало издание акта, чрез¬
вычайного по своему наименованию, — манифеста об общеим¬
перском законодательстве применительно к Финляндии. Такой акт
есть именно акт учредительного характера самодержавной власти,
акт, расширяющий сферу деятельности и состав представительных
законодательных органов, акт, вносящий известное новое, со¬
зданное силой реальных вещей, дополнение, хотя детали соответ¬
ствующего законопроекта и были выработаны* в законодатель¬
ном порядке, то есть согласно статье 8 основных законов. Такое
свойство власти в том же вопросе проглядывало и несколько ра¬
нее, в указе 20 мая 1908 года о порядке направления финляндских
дел. Понятие учредительного свойства Верховной государственной
власти слишком ясно ощущается, чтобы была возможность его
игнорировать при общем обзоре государственной власти, и мысль
эта находит себе выражение и в стенах органа народного предста¬
вительства**.
О действиях умеряющей, или уравновешивающей, власти в ее
отношениях к палатам и министрам мы уже говорили в начале
настоящей главы, здесь нам приходится лишь отметить проявле¬
ние в этом отношении власти самодержавной, приводящей в дви¬
* См. Т. 1. Ч. И. Учреждения высших государственных установлений (по про¬
должению 1910 года). Тут мы имеем дополнительные положения о выборах в
Государственную Думу и Государственный Совет депутатов от финляндских
губерний и правила о порядке направления общеимперских дел, касающих¬
ся Финляндии.
** Заседание Государственной Думы 7 апреля 1910 года, член Думы про¬
фессор Вязигин: «Наша Верховная власть... оставила за собой учредительное
законодательство, или, как любит выражаться Милюков, имманентное право
переворота».
326
Н. А. ЗАХАРОВ
жение государственный механизм, согласно постановлениям ос¬
новных законов: назначение и увольнение министров и иных дол¬
жностных лиц (статья 17 основных законов), созыв Государствен¬
ного Совета и Государственной Думы, продолжительность их за¬
седаний и сроки перерыва и роспуск (статьи 99 и 103), назначение
членов Государственного Совета, замена членов Совета по выбо¬
рам до истечения срока их полномочий (статья 104 основных зако¬
нов). Сюда следует отнести и пожалование Государем знаков отли¬
чий, а также прав состояний (статья 19 основных законов), кото¬
рая по нашему законодательству соединены с известными пре¬
имуществами*, а косвенно и с политическими правами.
Понятие о власти последнего неизменяемого самостоятельного
решения, об олицетворении последнего волевого решения, в ко¬
тором проявляется единство власти государственной, было выска¬
зано еше Гегелем, который признавал такое олицетворение в ко¬
ролевской власти — ftirstliche Gewalt, считая ее третьей властью и
именуя другие власти законодательной и правительственной**.
Такое свободное последнее решение составляет, несомненно,
исключительное свойство самодержавной власти не только в том
смысле, что это есть власть последнего решения в областях зако¬
нодательства и управления, об этом своевременно было говорено,
но и в том, что есть власть, к которой прибегают в последние
крайние моменты. С этой точки зрения определить деятельность
власти самодержавной невозможно — применение ее есть вопрос
факта, когда эта власть, как высказался П. А. Столыпин, «призва¬
на в минуты потрясений и опасности для государства к спасению
России и обращению ее на путь порядка и исторической правды».
Такого рода проявление власти самодержавной, осуществляемой
самостоятельно, вне западного понятия об ответственности мини¬
стра за акты монарха, в нравственном сознании необходимости
принятого решения — является актом высшей власти; «Не мне,
конечно, — сказал П. А. Столыпин по поводу применения этой
власти, — защищать право Государя спасать в минуты опасности
вверенную ему Богом державу». Осуществление этой власти не
может иметь, очевидно, повседневного применения. Был бы оши¬
бочен взгляд считать ее применимой ко всем деталям законода¬
• Некоторые конституции, например прусская (статья 50), это решитель¬
но запрещают.
** Hegel Grundlinicn dcr Philosophic des Rechts. S. b. Berlin, 1840. S. 348.
Глава VIII. Власть самодержавная
327
тельных велений. Она применяется в затруднительные, исключи¬
тельные моменты истории, когда нормы права бессильны пред
потоком жизненных явлений, и нужно считаться с тем, что в
государстве есть такая простая, несложная, единовольная власть,
которая может одним твердым своим решением поднять государ¬
ство в тяжелые моменты, сплотить его элементом государственно¬
го единства, власть, которою в древние времена римский народ в
минуты внешних и внутренних замешательств бесконтрольно об¬
лекал своих диктаторов. Посмотрим,-например, на акт этого рода —
3 июня 1907 года о роспуске Государственной Думы II созыва и об
издании нового избирательного закона; его стараются определить
с точки зрения теории как акт неправомерный; действительно,
порядок его издания не соответствовал общим порядкам, сам ма¬
нифест это признавал. Если юридически такой взгляд и последо¬
вателен, то юридически же не было способов иного разрешения
вопроса, и тут применение власти самодержавной не есть осуще¬
ствление стереотипных норм закона, ее действия и ее сила и зак¬
лючаются именно в том, что она действовала тогда, когда нормы
закона оказались бессильны и попадали в circulus vitiosus. Между
тем, кто имеет власть отказать в применении акта 3 июня 1907
года? Единственно Государственная Дума может указать на неза¬
кономерность издания нового избирательного закона, но ведь сама
Государственная Дума, обладающая правом запросов, созвана по
закону 3 июня; указав на незакономерность издания этого закона,
она впала бы в логическое противоречие и, объявив незаконным
собрание этой Думы, показала бы лишь незаконность этого за¬
проса незаконным учреждением*.
Такое положение вопроса показывает лишь, что только единой
самодержавной власти принадлежит полнота власти в затрудни¬
тельные моменты жизни страны. Если акт 3 июня оказался таким,
решение которого и отмена стояли вне сферы нормального поряд¬
ка, и если tacito concensu он вошел в жизнь и стал правотворящим
элементом, то этот факт один, заключая в своем признании осно¬
вания для выяснения существования особого вида власти, служит
ярким примером действия самодержавной власти в исключитель¬
* Подобный взгляд на закон 3 июня мы найдем в статье Combothecra «Les
lois fondamentales et nouveau regime en Russie», помешенной в сборнике
«Monographies du droit public» (Paris, ed. 1909). Автор видит необходимость
издания закона 3 июня для правильной работы законодательных органов и
вполне его оправдывает. То же почти говорит и A. Lerroy Beaulion.
328
Н. А. ЗАХАРОВ
ные моменты. В этом заключается та сила факта, которая может
служить известным основанием для создания правоотношений.
И. Палиенко говорит по этому поводу (названное сочинение. С. 76):
«В сфере государственного права, в которой политическое соотно¬
шение сил столь часто является решителем правовых вопросов,
факты более часто и ярко, чем в какой-либо другой области,
проявляют свою нормативную силу... Политическое значение акта
3 июня 1907 года, конечно, огромно, но юридически его значе¬
ние исчерпывается лишь вошедшим в жизнь изменением избира¬
тельного порядка».
Что касается до самодержавной власти, как внешнего индиви¬
дуального олицетворения государственной воли, как выразителя
ее желания, то здесь первое место займет то неограниченное рас¬
поряжение жизнью и благосостоянием подданных, а равно и го¬
сударственной территорией, которое соединено с правом войны и
заключения мира (статья 13 основных законов). Государь Импера¬
тор объявляет войну, если признает это необходимым для безо¬
пасности, защиты или чести государства. В этих случаях монарх
руководствуется началами обшей морали и целесообразности, весьма
естественно прибегая к военным действиям лишь как к крайней
организованной мере зашиты государственных интересов. Если мы
взглянем на эволюцию войн, то мы увидим, что войны ради
личных целей прежних веков совершенно исчезли и заменились
войнами из-за интересов государственных и более всего экономи¬
ческих, и в этих случаях монарх может явиться наилучшим судьей
в направлении исторических событий. В заключении же мира рус¬
ский монарх является неограниченным хозяином государственной
территории, так как нашим законам не известен принцип, упо¬
минаемый, например, в статье 3 бельгийской конституции, что
изменение границ государства может иметь место с согласия зако¬
нодательных палат. Наряду с этим правом войны и мира — этой
высшей формой международных отношений, самодержавная власть
олицетворяет государство и в обыкновенных внешних сношениях
с другими державами — в заключении договоров, соглашений
конвенций и прочее. И в этой сфере единая независимая самодер¬
жавная власть действует едино, а не как часть дуалистического
суверенитета, что мы можем видеть в целом ряде конституций, по
которым международные договоры должны быть представлены в
законодательные палаты, то есть, говоря иначе, получить одобре¬
ние со стороны обеих частей государственного суверена: короля и
Глава VIII. Власть самодержавная
329
палат (см., например, статьи 11 и 2 германской, статья 32 гречес¬
кой, 18 датской, 6 итальянской, 22 испанской, 59 нидерланд¬
ской, 48 прусской, 52 сербской и 93 румынской). Вот почему на¬
шей конституции неизвестно положение о рассмотрении междуна¬
родных договоров в палатах* и какое-либо их влияние на направ¬
ление международной политики, которою руководит сам монарх
непосредственно (статьи 12 и 13 основных законов). Вот почему,
когда министр иностранных дел выступал пред Государственной
Думой с изложением вопросов о положении интересовавших об¬
щество политических дел, то он это делал с соизволения Государя
Императора**.
Помимо указанного, в качестве высшей государственной власти
власть самодержавная имеет еще в некоторых случаях определенный
круг своего применения, излагая свои веления непосредственно. На¬
звать вообще все эти акты актами Верховного управления нельзя, с
одной стороны, потому, что в некоторых вопросах прямо указывает¬
ся, что тут действует власть самодержавная, а с другой, издание их
совершается помимо указанных нами выше органов Верховного уп¬
равления. Здесь следует упомянуть прежде всего о непосредственном
волеизъявлении Государя Императора, как главы, по отношению к
Императорскому Дому. Статья 220 основных законов прямо говорит,
что каждый член Императорского Дома обязуется к лицу Царствую¬
щего, яко к главе Дома и Самодержцу, совершенным почтением,
повиновением, послушанием и подданством. В этой области соответ¬
ствующие статьи основных законов,составляющие раздел II т. I, ч. I
свода законов — учреждение об Императорской Фамилии — могут
быть изменяемы только лично Государем Императором (статья 125
основных законов)***.
* Высочайшие повеления, объявленные Правительствующему Сенату: Со¬
брание узаконений. 1907. № 1567. О ратификации договора, о торговле и
мореплавании между Россией и Италией. Собрание узаконений. 1910. № 911.
О конвенции, заключенной между Россией и Болгарией о займе в 82 мил¬
лионов франков, и декларация об отказе России в пользу Турции от ^ан¬
нуитетов военного вознаграждения и др.
*• Указания на это мы встречаем в речи министра иностранных дел А. П.
Извольского150 в Государственной Думе: «Государю Императору благоугод¬
но было разрешить мне, по поводу обсуждения вами сметы вверенного мне
министерства, дать Государственной Думе разъяснения по текущим вопро¬
сам внешней политики». Государственная Дума 111 созыва. Сессия II. Заседа¬
ние 12 декабря 1908 года.
*•* См., например, Собрание узаконений. 1911. № 11489. Высочайший указ
11 августа 1911 года об изменении примечания к статье 188 учреждения
Императорской Фамилии.
ззо
Н. А. ЗАХАРОВ
Как неограниченный глава Императорской Семьи, он непос¬
редственно распоряжается как лично ему принадлежащими иму-
гцествами, так и удельными (статья 20 основных законов). Вместе
с тем министерство Императорского Двора изъято из общего со¬
става министерств (учреждения Сонета министров статьи 16, 17)
и подчинено вместе со всеми своими учреждениями и установле¬
ниями непосредственно Государю императору (статья 21 основных
законов). Кредиты на расходы министерства Двора и его учрежде¬
ний вносятся в бюджет в размере 16 359 595 рублей, согласно
ассигнованию 1906 года, и не подлежат обсуждению или сокра¬
щению в законодательном порядке, равно не подлежат этому та¬
кие изменения кредитов, которые обусловливаются постановле¬
ниями учреждения об Императорской Фамилии, соответственно
происшедшим в ней переменам (статья 115 основных законов).
Кроме отношений к Императорскому Дому и Двору, основные
законы говорят об отношении самодержавной власти к управле¬
нию церковному. Статья 35 основных законов говорит: в управле¬
нии церковном самодержавная власть действует посредством Свя¬
тейшего Правительствующего Синода, ею учрежденного. Положе¬
ние об управлении церковном основывается у нас на регламенте
духовной коллегии 25 января 1721 года* и уставе духовных кон¬
систорий. В этом регламенте и было впервые обосновано положе¬
ние об единой самодержавной власти, долженствовавшее уничто¬
жить разлад между властью духовной и светской (пункт 7 регла¬
мента), повиноваться которой следует не только за страх, но и за
совесть. Акт этот несколько напоминает закон английской короле¬
вы Елизаветы (Act of Supremacy) о главенстве короля в церков¬
ных делах и над духовными лицами в Англии, но там есть церков¬
ные соборы, представляющие свои дела в парламент; у нас этого
нет, и власть императорская не является лишь главенствующей,
но и действующей, как говорит вышеприведенная статья 65. Е. Н. Тем-
никовский следующим образом определяет положение русского
Императора в Русской Православной Церкви:
1) Император есть носитель и орган высшей власти в Русской
Православной Церкви: его церковная власть есть часть или, вер¬
нее, одно из направлений высшей государственной власти, непро-
изводной по происхождению и самостоятельной по осуществле¬
нию; чисто церковной власти русские основные законы не знают.
• Полное Собрание Законов. Т VI № 3718.
Глава VIII Власть самодержавная
331
2) Высшая власть в церкви осуществляется Императором не¬
посредственно в законодательстве и в актах Верховного управле¬
ния. Такого рода акты законодательные и в порядке Верховного
управления суть акты государственной власти. Нет церковного за¬
кона, который не мог бы быть законом государственным, равным
образом, акты Верховного управления в церковной области не
могут быть рассматриваемы иначе, как акты государственного уп¬
равления.
3) Святейший Правительствующий Синод есть орган Государя
Императора (вторичный). Он представляет не что иное, как госу¬
дарственное установление, учрежденное Верховной государствен¬
ной властью, находится от нее в такой же зависимости, как и
другие государственные установления, если иметь в виду родовой
признак этой зависимости, и осуществляет от имени Государя цер¬
ковное управление, как одну из отраслей государственного управ¬
ления.
4) Сохраняя черты канонического устройства и управления,
Русская Православная Церковь с формально юридической точки
зрения есть часть государственного строя, ведомство*.
Такое положение церковного управления, по мнению Палиен-
ко, существовало до издания настоящих основных законов, ныне
же церковное законодательство должно идти общезаконодатель¬
ным порядком, а Государю Императору в этой области принадле¬
жат права управления. На этом вопросе мы должны несколько
остановиться. Прежде всего, что такое церковное законодатель¬
ство? Это специальные постановления, касающиеся исключитель¬
но церкви. Статья 64 основных законов объявляет Государя Импе¬
ратора защитником и хранителем догматов веры, в каком смысле
он и есть глава Церкви, имея этим задачу сохранения целости и
чистоты догматов православной религии. У нас Церковь не нахо¬
дится в таком положении, как в Англии, где король признан
главой Церкви, но где само учение и обряды санкционированы
законодательным статутом, и где всякое изменение церковного
канона должно пройти установленные законодательные стадии**,
* Темниковский Е. Положение Императора Всероссийского в Русской Пра¬
вославной Церкви в связи с общим учением о церковной власти // Юриди¬
ческие записки Демидовского юридического лицея. Вып. I. 1909. С. 38, 40,
79-80.
** Эго имело место, например, в 1872 году.
332
Н. А. ЗАХАРОВ
помимо своих специальных церковных. Таким образом, там цер¬
ковный закон будет закон государственный. А ведь какие иные
нормы общеобязательных велений, кроме чисто канонического
характера, могут быть изданы церковной властью? Но наши ос¬
новные законы не говорят о том, что у нас, подобно Англии,
изменение канонических правил есть закон государственный; на¬
оборот, статья 64 указывает именно на неизменяемость догматов
нашей религии. Вот почему вся церковная власть вообще в своих
проявлениях есть исключительно власть управления; как таковая,
в своих государственных отношениях она нормируется статьей 65,
и все высказанные в четырех указанных выше Темниковским пун¬
ктах положения следует считать объясняющими нынешнее поло¬
жение церковного управления. А под высказанным выше церков¬
ным законодательством, подчиненным общезаконодательному по¬
рядку. следует понимать скорее общегосударственные светские за¬
коны. имеющие известное отношение к Церкви. Правда, власть
церковная не может быть совершенно обособленной от жизни,
некоторые вопросы могут затронуть и общегосударственные дела.
В таких случаях Синод имеет своего заместителя в лице обер-про¬
курора. о положении которого мы уже говорили выше, направля¬
ющего свое дело в соответствующее высшее государственное уч¬
реждение. Обер-прокурор, как мы видели, не рассматривался пре¬
жними законами, весьма мало о нем упоминавшими (учреждения
Комитета министров. Статья 74), как министр, нынешние законы
совсем не говорят об этом. Но фактическое положение вещей зас¬
тавляет видеть в нем связующее звено между общегосударствен¬
ной и церковной властью, в качестве такового он, несомненно,
есть глава известного рода дел, а потому, если бы дела этого рода
потребовали направления их в порядке государственного законо¬
дательства, то он, подчиняясь в сем отношении действию ста¬
тьи 162 учреждения министерства, должен испросить разрешение
монарха на возбуждение этого дела. Таким образом, в обер-проку¬
роре совмещаются две стороны: в области чисто церковных дел он
есть представитель самодержавной власти, ее докладчик и совет¬
ник, в области дел общегосударственных он есть представитель
интересов церкви и руководитель дел общегосударственных, ко¬
торые касаются церковного управления. Вот, в кратких словах,
положение церковного управления.
Изложив общие черты независимого действия власти Верхов¬
ной, мы должны указать и на формы ее волеизъявления. Из общих
Глава VIII. Власть самодержавная
333
постановлений наших законов мы можем вывести, чю таковых
форм имеется две: указы и повеления, непосредственно Государем
Императором издаваемые, и манифесты; сюда же можно отнести
и грамоты. Понятие первых, как мы в свое время видели, в ста¬
тье 24 основных законов отделяется от понятия указов и повеле¬
ний Верховного управления. Указы такого рода не особенно, ко¬
нечно, многочисленны, и их можно легко отличить от указов в
порядке Верховного управления*.
Грамоты постольку сюда относятся, поскольку ими выражает¬
ся известная воля или учредительные основания. В этом отноше¬
нии интересное значение имеют грамоты казачьим войскам**.
Что касается до манифеста, то мы ранее говорили об его поло¬
жении среди других государственных актов. В настоящее время,
когда понятие манифеста не отнесено к формам изъявления зако¬
нодательных велений, он издается, по-прежнему, в экстраорди¬
нарных случаях, например, об объявлении войны, как акт непос¬
редственного волеизъявления монарха или оповещения им под¬
данных. Манифесты всегда знаменовали собой исторические мо¬
* Таков, например, указ Святейшему Правительствующему Синоду 13
мая 1909 года о церковно-приходских школах, указ И августа 1911 года об
изменении примечания к статье 188 учреждения Императорской Фамилии.
** В Собрании узаконений за 1909 год № 970 напечатан ряд Высочайших
грамот казачьим войскам, изданных еще в 1906 году: Донскому, Астрахан¬
скому, Уральскому, Оренбургскому, Тверскому, Сибирскому. Интересно
привести выдержки из двух, как являющихся известными хартиями, под¬
тверждающими дарованные права, так и устанавливающих известные при¬
вилегии. Так, грамота Донскому войску 24 января 1906 года, между про¬
чим, гласит: «...Подтверждаем все права и преимущества, дарованные ему в
Бозе почивающими Высокими Предками Нашими, утверждая Император¬
ским словом Нашим как ненарушимостъ настоящего образа его служения,
стяжавшего Войску Донскому историческую славу, так и неприкосновен¬
ность всех его угодий и владений, приобретенных трудами, заслугами и
кровью предков и утвержденных за Войском Монаршими грамотами»
А грамота 23 апреля 1906 года Сибирскому войску:
«Озабочиваясь же ныне укреплением за Сибирским казачьим Войском пре¬
доставленных ему земель, долженствующих служить в будущем источником
для поддержания и развития войскового благосостояния, Мы признали за
благо, в виду особых заслуг Войска пред Престолом и Отечеством, пожало¬
вать Сибирскому Войску настоящую Нашу грамоту на укрепление в вечное
его владение указанных земель в бесспорных их границах, сохранив в силе
ограничения в пользовании их недрами, по отношению земель, отведен¬
ных из состава государственных, установленные в § 136 Положения о вой¬
ске 5 марта 1861 года и статье 204 устава Горного, издание 1893 года, а по
отношению земель, отведенных и ныне отводимых из пределов Алтайского
округа, ведомства Кабинета Нашего установленные Положением о пределах
прав Кабинета Нашего на Нерчинский округ 10 апреля 1899 года».
334
Н. А. ЗАХАРОВ
менты; таковы, например, манифесты о вольности дворянства 1762
года, об освобождении крестьян 1861 года, 17 октября 1905 года и
другие. Из событий новейшего времени мы можем указать на ма¬
нифест 3 июня 1907 года, объявлявший о роспуске Думы и о
создании нового избирательного закона, манифест 14 марта 1910
года о применении общеимперского законодательства к Финлян¬
дии. Если оба эти примера представляют экстраординарные слу¬
чаи, непредусмотренные законами, то последние иногда прямо
указывают случаи их издания: ими объявляются о восшествии на
престол нового Императора (статья 54 основных законов), о собы¬
тиях в жизни Императорского Дома (статья 187 основных зако¬
нов)*; о призыве ратников второго разряда (статья 328 устава во¬
инской повинности); о созвании войскового ополчения (статья
441 устава воинской повинности).
* См., например, манифест о кончине Великого князя Алексея Александ¬
ровича, 1908 года декабря 1; о кончине Великого князя Владимира Алек¬
сандровича, 1909 года декабря 1; о бракосочетании Великой княжны Марии
Павловны, 1908 года июня 5.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Из всего изложенного выше нельзя не видеть,
что система нашей государственной власти, насколько это можно
вывести из общих постановлений наших законов, представляя в
некоторых отношениях сходство как с теоретическими построени¬
ями, так и с постановлениями различных других конституций,
нередко складывается в совершенно оригинальную форму. Быть
может, нам поставят в упрек, что мы в изложении строения влас¬
ти не соблюли симметричность господствующей теории. Но жизнь
выше теории. И жизнь сама постольку безжизненна, поскольку
она теория, и, наоборот, теория постольку жизненна, поскольку
она отражает жизнь. Вот почему мы старались вылить постановле¬
ния наших законов в такую определенную форму, которая пред¬
ставляла бы известную систему, соответствующую реальной жиз¬
ни. Мы старались избежать внесения в изложение политического
элемента, а также и личных субъективных впечатлений и не зада¬
вались целью хвалить или критиковать тот или иной вопрос, стре¬
мясь лишь последовательно построить общую схему. Мы допуска¬
ем, что услышим упрек в том, что мы не придерживались господ¬
ствующих юридических строений и в изложении основ власти ча¬
сто наряду с юридическими нормами упоминали о нормах этичес¬
ких. Но мы твердо верим, что моральное развитие человеческой
личности, как продукт культурного развития, несет вместе с со¬
бой и моральное развитие общества, долженствующее заменить
собой старую теорию homo homini lupus est, и что двигателем
государственной жизни должна стать не столько сила и гарантия
против произвола, сколько двустороннее доверие власти и под¬
властных, основанное на взаимном сознании своего долга, на об¬
щем стремлении к прогрессивному развитию всех сторон государ¬
ственной жизни страны. Мы отлично видим и знаем, как много
делает человечество в стремлении морально возвысить личность, и
это социальное стремление, знаменующее собой глубокое внут¬
реннее культурное развитие, должно найти выражение в идее об
организованном обществе людей — государстве. Такая конститу¬
336
Н. А. ЗАХАРОВ
ция, основанная на этических нормах, должна стать венцом раз¬
вития культурной государственной жизни. Быть может, кому-ни¬
будь покажется также странным, что мы не подчеркивали особен¬
но недостатки нашего строя, как это принято делать в русских
юридических монографиях, и не останавливались над их разбором.
Но, во-первых, казалось бы странным, строя известную систему,
начинать с ее критики: во-вторых, основы нашего государствен¬
ного порядка столь много критиковались в различных юридичес¬
ких сочинениях, что чувство уважения к своему «я», олицетворя¬
емому в своей народности, чувство собственного национального
самолюбия считает этот вопрос исчерпанным; поэтому, памятуя
«1е critigue est aisde, I'art est difficile», мы решились взять на себя
трудную задачу нарисовать картину нашей государственной власти
и, какова бы она ни была, мы должны ее знать и изучить такую,
какая она есть, созданную нашим прошлым, нашей историей. Спра¬
вились ли мы с нашей задачей достойным образом или нет, пусть
судят другие.
Наше стремление к
БОСФОРУ
и ДАРДАНЕЛЛАМ
и противодействие
ему
западноевропейских
держав
НАШЕ
стремление
к Босфору
и Дарданеллам
и противодействие
ему
западноевропейских
держав
1
Агрессивное стремление России к утверждению
своего влияния на берегах Босфора и Дарданелл сравнительно не¬
давнего происхождения и относится исключительно к император¬
скому периоду.
Политика московских царей была направлена к сохранению
дружественных отношений с Турцией, и многочисленные посоль¬
ства к московским государям: барона Герберштейна (1517), Фран¬
циска да Колло и Антония де Конти (1518), Шомберга (1519),
Антония Поссевина (1581), иезуита Комуловича (1594) и другие,
имевшие задачей склонить Москву к союзу против турок, успеха
не имели. Московское правительство стремилось, наоборот, под¬
держать дружественные отношения с Турцией и даже после ис¬
требления в 1571 году турецкого флота при Лепанто предложило
Порте союз против ее врагов. В письме, отправленном в 1581 году
царем Федором Иоанновичем султану с извещением о вступлении
его на престол, царь писал: «Наши прадеды (Иоанн и Бая зет),
деды (Василий и Солиман) и отцы (Иоанн и Селим) назывались
братьями и в любви ссылались друг с другом, да будет любовь и
между нами. Россия открыта для купцов твоих, без всякого завета
в товарах и без пошлины. Требуем взаимности и ничего более». Но
к концу XVI века отношения Москвы к Турции начинают изме¬
няться: частые столкновения с крымским ханом — вассалом сул¬
тана, вражда тяготевшего к Москве казачества с турками, религи-
22*
340
Н. А. ЗАХАРОВ
озная нетерпимость турок к христианам заставляли Москву посте¬
пенно присоединяться к господствовавшему в Западной Европе
взгляду о необходимости борьбы с неверными. Уже Федор Иоан¬
нович оказывает денежную поддержку императору Рудольфу в
борьбе с турками. Борис Годунов был уже окончательно враждеб¬
но настроен против Турции и деятельно помогал Австрии в войне
с Турцией. При Михаиле Федоровиче дело почти должно было
дойти до открытой войны из-за занятого донскими казаками Азо¬
ва, но московское правительство, следуя указаниям специально
созванного для обсуждения этого вопроса земского собора 1642
года, не решилось идти на открытое столкновение с Турцией и
приказало казакам очистить Азов. В царствование царя Алексея
Михайловича в руководящих принципах московской политики
начинает выступать принцип покровительства православным на
Востоке. Наш известный дипломат этой эпохи Ордын-Нащокин в
записке, представленной царю Алексею Михайловичу в 1664 году,
указывал на необходимость заключения союза с Польшей, так
как этот союз дал бы возможность России покровительствовать
православным на Востоке. Это стремление к покровительству пра¬
вославным привело к принятию в 1656 году под высокую руку
русского царя Молдавии, не осуществленному фактически в виду
смерти молдавского господаря Стефана. Указанный выше план
Ордын-Нащокина получил осуществление, и 30 марта 1672 года
между Россией и Польшей был заключен союз против Турции,
принявшей под свое покровительство Запорожье. Разбив Польшу,
турки в 1677 году объявили войну России, которая продолжалась
почти все царствование Федора Алексеевича. Эта первая наша вой¬
на против Турции была неудачна.
Великий Петр смотрел на веши просто и реально — его не
увлекали отвлеченные идеи освобождения единоверных народов;
он находил, что для России нужен был выход в открытое море —
и поэтому обратил внимание на южные моря — Азовское и Чер¬
ное. Чтобы утвердиться здесь, нужно было выдержать столкнове¬
ние с Турцией. Удача азовских походов открывала Петру I широ¬
кую перспективу взглядов на Азовское и Черное моря. Отправле¬
ние Петром I в Константинополь для заключения мира дьяка Ук¬
раинцева, которому было приказано войти на судне в Босфор и,
остановившись перед дворцом султана, выстрелами из пушек со¬
общить о прибытии царского посла, должно было показать туркам
мощь Российского государства. Едва ли это появление русского
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
341
дипломата было особенно приятно для турок, — и последние в
переговорах с Украинцевым о предоставлении русским свободно¬
го судоходства по Черному морю и открытии для прохода русских
судов проливов упорно отстаивали по отношению к Черному морю
принцип внутреннего турецкого моря. Неоднократные попытки
разрешения этого вопроса дипломатическим путем при Петре I не
привели ни к каким результатам, особенно после неудачного для
нас Прутского похода. Петр Великий принужден был отказаться
от попытки стать твердой ногой на южных морях, на берегах ко¬
торых владычествовали турецкий султан и крымский хан, и обра¬
тил свое внимание исключительно на берега Балтийского моря.
Судьба балканских народностей мало входила в интересы поли¬
тики Петра I; последний, также как и Екатерина II, видели в них
орудие для своих стремлений на берега Босфора и Дарданелл, —
вместе с тем, однако, эти народности, соглашаясь с таким взглядом
русской политики, усиленно звали русскую власть к установлению
своего господства на Балканском полуострове.
2
Идея Петра I утвердиться в южных морях была
положена в основу екатерининской политики. Блестящий успех,
достигнутый Россией Кучук-Кайнарджийским миром 1774 года,
заставил западных государственных деятелей думать о том, что дни
Оттоманской империи уже сочтены и участь ее всецело зависит от
России. Вскоре после заключения этого мира австрийский посол в
Константинополе Тугут, 3 сентября 1774 года, разбирая общие ус¬
ловия Кучук-Кайнарджийского мира, его последствия и положе¬
ние, занятое Россией, доносит своему правительству: «Русская эс¬
кадра при попутном ветре с 20-тысячным десантом может через
двое суток по выходе из Керчи беспрепятственно явиться пред
стенами Константинополя. Следует обратить внимание, что поддер¬
жание Оттоманской империи уже будет зависеть не от европейских
держав, а единственно от доброй воли России. Вполне естественно,
что по окончании работ, производимых русскими на сооружаемых
ими верфях и доках — что, конечно, не затянется на долгое вре¬
мя — можно с часу на час ожидать взятия ими Константинополя.
Падение этой столицы последует так внезапно, что совершится
ранее, чем весть о движении русских войск донесется до пределов
ближайших к границам России христианских держав*.
Подобный взгляд на судьбу Константинополя разделялся и
342
Н. А. ЗАХАРОВ
нашими государственными деятелями; уже во время Первой ту¬
рецкой войны в голове князя Потемкина созрел план, извест¬
ный в истории под именем «Греческого плана», изгнания турок
из Европы и образования Греческого царства во главе с великим
князем из Русского Императорского Дома, каковым затем наме¬
чался Великий князь Константин Павлович, при условии, одна¬
ко, чтобы он никогда не имел притязаний на русский престол и
обе короны никогда не соединялись на одной голове. Уверен¬
ность, господствовавшая при русском дворе, в близком падении
Константинополя была столь велика, что даже были отчеканены
специальные медали на падение Турции. Ныне можно видеть эти
медали в Оружейной палате в Москве: на одной стороне изобра¬
жение Императрицы Екатерины II, а на обратной — морские
волны, разрушающийся Константинополь, над которым сияет
крест.
Мысль князя Потемкина нашла себе детальную разработку в
известной записке, представленной Безбородко1 Императрице
10 сентября 1782 года.
Основной мыслью этой записки было соглашение с Австрией,
путем предоставления ей известных территориальных приобрете¬
ний, о разделе турецких владений. Согласно проекту Безбородко,
Россия собственно для себя брала Очаков с прилегающими к нему
землями, Крымский полуостров и несколько островов в Архипе¬
лаге в качестве станции для русского флота. Австрия получала часть
Сербии с Белградом и часть Боснии. Предполагалось предоставить
известные территориальные приобретения Англии, Франции, Ис¬
пании и Венеции. Из оставшихся после этого раздела земель долж¬
на была быть образована Греческая империя, причем, однако, из
нее выделялись Молдавия, Валахия и Бессарабия, которые вместе
взятые должны были составить новое государство — Дакию, пре¬
стол которой предназначался не для кого другого, как для иници¬
атора Греческого проекта, князя Потемкина. 13 октября 1782 года
проект был отправлен на заключение австрийского двора, кото¬
рый, как известно, связывали тогда с Россией самые тесные дру¬
жеские отношения. Отправляя этот проект императору Иосифу IP,
Императрица Екатерина не сомневалась в полной возможности
осуществления задуманного проекта. В своем письме к Иосифу II
она находила, что препятствия, которые могут встретиться к осу¬
ществлению этого плана со стороны других европейских государств,
не будут столь существенны, чтобы они могли решительным обра¬
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
343
зом повлиять на исход дела. Более всего Екатерина II предполагала
встретить препятствие со стороны прусского короля Фридриха II и
высказывала даже предположение о возможности вооруженного
столкновения между Австрией и Россией, с одной стороны, и
Пруссией — с другой, если первые две державы начнут приводить
в исполнение задуманный Императрицей проект. Когда предложе¬
ние Императрицы Екатерины поступило на рассмотрение австрий¬
ского правительства, то среди него ни минуты не было сомнения
в возможности осуществления Россией плана изгнания турок из
Европы, и поэтому вполне естественно Австрия при этом хотела
прежде всего обеспечить свои собственные интересы.
Что же касается до общей мысли проекта Императрицы, то
она не встретила возражений со стороны Иосифа II, и он всту¬
пил в переговоры с русским двором касательно тех территори¬
альных приобретений, на которые, по его мнению, должна была
претендовать Австрия в целях округления своих границ при раз¬
деле Турции.
Выговаривая территориальные приобретения для Австрии, им¬
ператор Иосиф II поручил вместе с тем руководителю австрий¬
ской политики канцлеру Кауницу3 развить перед русской Импе¬
ратрицей план тогдашних политических взаимоотношений евро¬
пейских держав и указать на те противодействия, какие могут
быть проявлены со стороны Пруссии, Франции, Англии и Вене¬
ции, и также вместе с тем и на меры, могущие парализовать эти
противодействия, заключавшиеся главным образом в предостав¬
лении известных территориальных компенсаций державам, инте¬
ресы которых затрагивались проектом Екатерины II.
Дипломатический обмен мнениями между обоими дворами при¬
вел в конце концов к тому, что Австрия уступила в заявленных
ею притязаниях и согласилась поддерживать русскую Императри¬
цу в ее начинаниях в той форме, которая была первоначально
предложена австрийскому императору Екатериной II.
Как ни казался на первый взгляд и трудно исполнимым и даже
несколько фантастичным план Екатерины II, но тем не менее она
постепенно начала проводить его в жизнь.
Ближайшим шагом к исполнению намерений Императрицы был
манифест 8 апреля 1783 года, которым объявлялось о принятии
«под державу Российскую* Крымского полуострова, острова Та¬
мани и всей Кубанской стороны.
Такой широкий захват берегов Черного моря, разрушавший
344
Н. А. ЗАХАРОВ
окончательно старый турецкий взгляд, высказанный еще в 1699
году турецкими сановниками в переговорах с дьяком Украинце¬
вым, что Черное море есть внутреннее турецкое море, еще более
должен был способствовать вере Екатерины II в осуществление
задуманного великого плана.
Поэтому является вполне понятной надпись, сделанная по по¬
велению Императрицы во время ее путешествия по Крыму в 1787
году на воротах новой крепости — Севастополя: «Дорога в Кон¬
стантинополь».
Дорога была намечена — оставалось продолжать путь. Таким
путем явилась Вторая турецкая война, начатая по инициативе Тур¬
ции, не могшей примириться с утратой Крыма. Вслед за русско-
турецким разрывом император Иосиф II, верный своим союзни¬
ческим обещаниям, отозвал своего представителя в Константино¬
поле и также объявил войну Турции.
Однако в данном случае Россия чрезвычайно переоценила свои
силы, а мысль Императрицы завоевать Константинополь столь ос¬
лепила ее дипломатический ум, что она не смогла заранее учесть
всей той тяжести международной конъюнктуры, которая могла
создаться в противовес желанию Императрицы одной разрешить
мировой вопрос.
В 1788 году объявление войны Швеции отвлекло наш флот и
войско на север. Пруссия в 1789 году заключила тайный союз с
Турцией против России. Польша, которую поддерживала Пруссия,
явно стала враждебной России. Англия деятельно готовила коали¬
цию из враждебных России держав и поддерживала Швецию. В до¬
бавление ко всем этим осложнениям, мешавшим успехам России,
неожиданная смерть императора Иосифа II, последовавшая в 1790
году, лишила нас доброго и верного союзника, так как новый
австрийский император Леопольд'' отказался следовать политике сво¬
его брата, денонсировал союз с Россией и 4 апреля 1791 года за¬
ключил сепаратный мир с Турцией, выгодный для последней.
Однако, несмотря на такие, можно сказать, роковые стечения
обстоятельств, Императрица была упорна в своей борьбе и реши¬
лась вести ее до конца. В разговоре с английским послом лордом
Витефордом в это тяжелое время Императрица, намекая на ока¬
занную Англией Швеции в войне с Россией поддержку, резко
заметила: «После того как ваш государь-король решил вытеснить
меня из Петербурга, я надеюсь, что он, по крайней мере, дозво¬
лит мне искать убежища в Константинополе*. Эта остроумная фра¬
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
345
за, сказанная Императрицей, указывала на скрытые ее мысли и
стремления, парализуемые столь неудачным стечением обстоятельств.
В такую годину тяжелых испытаний, когда Россия едва не
стала одна против почти всей Европы, что грозило принести ей
неисчислимые бедствия, у Императрицы Екатерины явился не¬
ожиданный союзник, воспитанный на тех же идеях, как и сама
Екатерина II; союзник этот был — Великая французская рево¬
люция.
Центр тяжести европейского внимания перенесся с России на
Францию, и это дало возможность России закончить войну с ви¬
димым успехом, хотя, конечно, не так грандиозно, как в начале
ее мечтала Великая Екатерина.
Если французская революция, привлекши на себя внимание
Европы, освободила Россию от войны с целым рядом европей¬
ских государств, то она вместе с тем открыла для Императрицы
Екатерины и новые политические планы.
Императрица понимала, что западноевропейские дворы с боль¬
шой тревогой следили за внутренними событиями Франции, а
поэтому, чем более их внимание поглощалось французскими де¬
лами, тем свободнее были развязаны руки у России. Франция была
занята внутренними делами, Англия одна без союзников мало могла
вредить России; нужно было освободить себя от Пруссии и Авст¬
рии, которая после смерти Иосифа II сблизилась с Пруссией. «Я
ломаю себе голову, — говорила по этому поводу Императрица в
1791 году, — чтобы подвинуть венский и берлинский дворы в
дела французские. У меня много предприятий неоконченных, и
надобно, чтобы они были заняты и мне не мешали*.
Великий план не выходил из головы Императрицы, но осуще¬
ствление его все оттягивалось, а внезапная смерть Екатерины II
положила конец этому планомерному, твердо задуманному дви¬
жению России на берега Босфора. Екатерина умерла.
«С Екатериной умерла, — сказал поэт, — екатерининская сла¬
ва».
3
Политика Императрицы Екатерины II на Ближ¬
нем Востоке и ее стремления к Средиземному морю не на шутку
встревожили Западную Европу. Призрак русской гегемонии в вос¬
точном бассейне Средиземного моря начиная с конца XVIII века
взволновал умы западных государственных людей, и идея вое пре¬
346
Н. А. ЗАХАРОВ
пятствовать России задуманному Императрицей Екатериной дви¬
жению стала основным лозунгом западноевропейской политики по
отношению к России.
Если политика Екатерины II натолкнулась на своем пути на
коллективно организованное ad hoc противодействие, то при ее
преемниках это противодействие всегда сказывалось ясно, когда
возникал какой-либо вопрос, связанный с русскими интересами
в Турции.
Император Павел, желавший действовать вопреки общему на¬
правлению политики Екатерины II, не стал первоначально разви¬
вать плана своей Великой матери, поэтому в начале своего цар¬
ствования Павел I решил уклоняться от каких бы то ни было
военных действий, но Великая французская революция и связан¬
ные с ней события европейской жизни постепенно втянули его в
войну. Действуя сначала совместно с Турцией и Англией против
Франции, Павел I, недовольный Англией за занятие ею о. Маль¬
ты, отнятого у французов, и невозвращение его ордену, грос¬
смейстером которого он состоял, решил сблизиться с Францией.
Изменив таким коренным образом наш образ действий на Вос¬
токе и став союзником Турции, император Павел, не желая все-
таки навсегда отклоняться от намеченных задач русской полити¬
ки, поручил заведовавшему коллегией иностранных дел Н. П. Па¬
нину и графу Ф. В. Ростопчину5 представить свои соображения о
системе русской политики.
Записка Ростопчина удостоилась одобрения императора Павла
в общих своих чертах. Интересна ее часть, касающаяся Ближнего
Востока. В этом отношении Ростопчин следовал общему плану Гре¬
ческого проекта Императрицы Екатерины, согласуя его с мыслью
императора Павла опираться в осуществлении его на союз с Фран¬
цией, направленный против Англии, и оставляя в стороне мысль
Екатерины II о совместных действиях с Австрией. Раздел Отто¬
манских владений должен был совершиться так: Россия получает
Бессарабию, Молдавию и Болгарию; Австрия — Боснию, Сербию
и Валахию; Франция — Египет; а из остальных балканских владе¬
ний Турции вместе с Архипелагскими островами образуется Гре¬
ческая республика, под протекторатом' России, Австрии, Фран¬
ции и Пруссии. При этом, по мнению Ростопчина, Греческая рес¬
публика со временем сама подойдет под скипетр России. Такое
наивное заключение Ростопчина вызвало в соответствующем мес¬
те доклада замечание императора Павла: «А можно и подвести*.
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
347
Таким образом, в плане Ростопчина господствовала идея раз¬
дела Турецкой империи между европейскими государствами, не
считаясь с национальными особенностями отдельных народностей.
Идея независимых государств на Балканском полуострове игнори¬
ровалась Ростопчиным и признавалась по отношению к Греции
как временная мера.
Россия, таким образом, отказывалась от совместных с Австри¬
ей выступлений на Балканах и должна была сойтись с вековым
другом Турции — Францией, гарантируя ей за это выступление
против Англии.
Несмотря на шаткость соглашения с Наполеоном и известный
фантастичный характер проекта Ростопчина, император Павел
признал целесообразным последовать в своих политических начи¬
наниях плану Ростопчина и на его докладе 2 октября 1800 года
написал: «Опробуя план ваш, желаю, чтобы вы приступили к
исполнению оного. Дай Бог, чтоб по сему было».
Вступив в союзное соглашение с Францией, Россия стала го¬
товиться к военным действиям, но внезапная смерть императора в
ночь с 11 на 12 марта 1801 года прекратила приведение в исполне¬
ние преднамеченного плана.
4
Император Александр I, несмотря на свое заяв¬
ление следовать заветам своей Великой бабки в восточном вопросе,
не следовал одной строго намеченной политике и колебался между
планом раздела Турецкой империи и необходимостью охранять ее
существование. И в конце концов в этих своих колебаниях он скло¬
нился к компромиссной идее о сохранении Оттоманской империи
и подчинении ее русскому влиянию. Правда, в этом отношении в
начале царствования Александра I мы имели некоторый успех — и
благорасположенная Порта, не успевшая все еще прийти в себя
после египетского похода Наполеона, в 1804 году возобновила до¬
говор, заключенный в 1798 году при императоре Павле I о предо¬
ставлении России права прохода русских военных судов через Бос¬
фор и Дарданеллы. Внешне казалось: Россия идет по пути подчине¬
ния себе Турции, которую Россия взялась охранять. Но при этом
было упущено весьма серьезное обстоятельство, что Турция всегда
может явиться центром политических комбинаций, руководимым
сильными державами.
Решившись в начале царствования следовать политике непри¬
348
Н. А. ЗАХАРОВ
косновенности Оттоманской империи, Император Александр под
влиянием Наполеона I, втягивавшего русского государя в борьбу
с ненавистной ему Англией, возвратился к планам Великой бабки —
раздела Оттоманской империи.
Мысль создать себе имя в истории как завоевателя Востока,
пример воинских успехов на Востоке Наполеона невольно за¬
ставляли молодого императора подумать о решительных действи¬
ях против Турции. Разговоры в Тильзите с Наполеоном прибли¬
жали возможность осуществить планы Екатерины II, но особен¬
ное действие произвело на Императора Александра письмо Напо¬
леона от 21 января (3 февраля) 1808 года, в котором последний
проектировал поход на Индию через Константинополь, чем был
бы нанесен сильный удар Англии. Предлагая договориться по
этому поводу, Наполеон писал: «Я не отказываюсь ни от каких
необходимых предварительных условий для достижения такой
великой цели».
Это письмо возымело действие на Императора Александра.
Император тотчас приказал руководителю нашей политики гра¬
фу Румянцеву4 составить проект условий, на которых Россия со¬
гласилась бы поддержать Францию. Записка графа Румянцева, сто¬
ронника екатерининских взглядов, была озаглавлена «Общий взгляд
на Турцию». Указывая в этой записке, что раздел Турции уже
предрешен на тильзитском свидании обоих императоров, где было
условлено, что Франция приобретет Албанию, Морею и Крит, а
Россия — Молдавию и Валахию, граф Румянцев заявляет, что
Император Александр готов принять участие в походе на Индию,
если в добавление к названным территориям Россия получит еще
Болгарию. Затем, далее, обсуждая предположение Наполеона о при¬
влечении к участию в походе Австрии и ясно выраженное намере¬
ние Наполеона окончательно разделить Турцию, автор записки
полагает, что Австрия за оказанную помощь получит турецкую
Кроацию и Боснию, что же касается до остальных земель Отто¬
манской империи, то сверх указанной территории Наполеон при¬
соединит к Франции весь Архипелаг, Кипр, Родос, Левант, Си¬
рию и Египет, часть Сирии вместе с большой частью Македонии
перешла бы к Австрии, чтобы, отделив этим русские владения от
французских, не иметь повода для столкновений между Россией и
Францией, — наконец в виде прибавки к упомянутым приобрете¬
ниям Россия получает «Константинополь с окрестной областью в
несколько миль в Азии и с частью Румелии в Европе*.
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
349
Планы на Константинополь вызвали тотчас возражение со сто¬
роны французского посла в Петербурге Коленкура7, который вы¬
разил графу Румянцеву мысль, что в случае приобретения Росси¬
ей Константинополя Франция должна занять Дарданеллы или, по
крайней мере, азиатский берег этого пролива.
Увидав такое твердое заявление французского посла, Импера¬
тор Александр предложил ему вместо Дарданелл следующие выго¬
ды: 1) дозволение Франции устроить военную дорогу через авст¬
рийские и русские владения в Леванте и Сирию, 2) союзную
помощь России против Турции или Англии в случае нападения с
их стороны на французские владения в Леванте, 3) обязательство
России не завоевывать азиатского берега Черного моря и согласие
на занятие Смирны французами, 4) признание за Францией ис¬
ключительного права на все завоевания, имеющие быть сделан¬
ными в Индии.
Но Коленкур продолжал стоять на своем и решительно заявил
Румянцеву, что доли дележа не равны: «один Константинополь
стоит больше, нежели все, что вы нам даете в Европе».
Такое направление мыслей французского посла привело к тому,
что Румянцев категорически заявил, что Россия никому не может
уступить ни Константинополя, ни Дарданелл. Коленкур же упор¬
но настаивал на своем.
Такие две непримиримые точки зрения не могли быть согла¬
сованы, а между тем Император Александр, отвечая I (13) марта
1808 года на указанное выше письмо Наполеона и соглашаясь на
встречу с ним в Эрфурте, ставил эту поездку в зависимость от
предварительного принятия русского плана раздела Турецкой им¬
перии*
Но постепенно Император Александр начал приходить к убеж¬
дению, что катастрофа между Россией и Францией неизбежна и
увлечение ближневосточным вопросом, заставив стянуть силы Рос¬
сии на берега Черного моря, оставит Западную Европу в полное
распоряжение Наполеона.
Вот почему Император Александр поехал в Эрфурт, не добив¬
шись согласия Наполеона на проект графа Румянцева и решив не
продолжать в Эрфурте переговоров о разделе Оттоманской импе¬
рии. И Эрфуртский договор 30 сентября (12 октября) 1808 годе,
допуская присоединение к России Молдавии и Валахии, поста¬
новляет вместе с тем, что «Франция и Россия обязуются поддер¬
живать целость прочих владений Турции, не желая ни сами совер¬
350
Н. А. ЗАХАРОВ
шать, ни допускать каких-либо предприятий против какой-либо
части ее, не согласившись предварительно между собой».
Таким образом, проект решения судеб Константинополя в свя¬
зи с проливами путем соглашения с Францией, намеченный при
Павле I графом Ростопчиным, привел к обратным результатам и
закончился Эрфуртским соглашением о неприкосновенности от¬
томанских владений.
Увлечение борьбой с Наполеоном, создание Священного Со¬
юза, верность его охранительным началам Императора Александра 1,
подчинение русской политики влиянию Меттерниха", охранявше¬
го неприкосновенность Турции, национальные движения сербов
и греков, которые Меттерних стремился представить императору
Александру как революционные движения против своего закон¬
ного государя-султана, — все это заставило Россию отказаться от
агрессивной политики на Ближнем Востоке, и приобретение Бес¬
сарабии по Бухарестскому договору было первым и последним
шагом России при императоре Александре на пути к разделу От¬
томанской империи.
Но на этом шаге и остановились фактически русские движения
на суше к берегам Босфора и Дарданелл. Развитие национальных
интересов в народностях Балканского полуострова, дарование им
автономных прав, стремление Западной Европы взять эти народ¬
ности под свое покровительство и этим не допустить нас на берега
Босфора и Дарданелл — все это заставило постепенно отказаться
от идеи Великой Екатерины и заменить ее идеей насаждения на
Балканах независимых национальных государств под протектора¬
том России.
Эта идея, внешне льстившая России, как благотворительнице
православных народностей на Балканском полуострове, тонко была
использована западноевропейской дипломатией в своих собствен¬
ных целях. Сколь мало реальной пользы принесло России это но¬
вое направление политической жизни показывает, например, ис¬
тория образования Румынского королевства из Молдавии и Вала¬
хии. Молдавия еще при Царе Алексее Михайловиче возбуждала
вопрос о принятии ее под «высокую руку» Царя; во время войны
с Турцией при Анне Иоанновне она в 1739 году выражала жела¬
ние признать Императрицу своей государыней; долгое время уп¬
равления обоими княжествами графом Киселевым9 как русским
комиссаром, предоставление их в наше исключительное влияние
по Эрфуртскому соглашению с Наполеоном — все это должно
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
351
было содействовать расширению русской территории на путях к
Константинополю, однако оба эти княжества в силу событий,
созданных Крымской кампанией, с общего одобрения западных
государств образовали независимое государство — Румынию, а
вместе с тем и непроходимый барьер к движению русских по
суше на Константинополь.
Но не говоря уже о таких общих крупных фактах — сколько
мелких укоров было наносимо самолюбию России за эту поли¬
тику в благодарность за содействие в достижении народностями
своих идеалов почти в самый момент приобретения автономных
прав.
Например, Греция своей независимостью много обязана Рос¬
сии: кровь, пролитая Россией в войне с Турцией, закончившейся
Адрианопольским миром, создала Греческое государство, а отказ
от контрибуции, уплачиваемой Турцией России — его независи¬
мость, — и первый греческий король — баварский принц Оттон10,
достигнувший при поддержке той же России престол, на который
он сел в 1833 году, тотчас же проявил свое нерасположение к
России, выказывая полное пренебрежение к русским представи¬
телям, доходившее до того, что последние, будучи обижены, уда¬
лялись из дворца.
5
Император Николай I, подобно своему предше¬
ственнику, находился под гипнозом политики Метгерниха.
Отношение России при Александре I к вспыхнувшему гречес¬
кому восстанию показывает, что идеи Священного Союза были
ловко использованы австрийским канцлером, сумевшим парали¬
зовать русское вмешательство в восточные дела.
В то время, как мы видели, Императрица Екатерина II думала
о том, чтобы, впутав Австрию и Пруссию во внутренние европей¬
ские дела, развязать себе руки на Востоке, мы в течение всей
первой половины XIX века сами впутались в эти дела и, увлек¬
шись освобождением Европы от Наполеона, поставили свою вос¬
точную политику в зависимость от политических настроений За¬
падной Европы. И, быть может, был прав старый фельдмаршал
Кутузов, когда он возражал против необходимости вести кампа¬
нию против Наполеона за границей, находя, что разгром Наполе¬
оновской монархии дает лишь основание к развитию на Западе
другого могущественного государства, едва ли выгодному для Рос¬
352
Н. А. ЗАХАРОВ
сии. Фельдмаршал имел в виду Пруссию, — и он не ошибся в
своих взглядах.
Интернациональные и мистические идеи Священного Союза,
явившегося следствием борьбы с Наполеоном, отодвинули назад
реальные и национальные начала русской политики Петра I и
Екатерины II.
На Веронском конгрессе 1822 года, обсуждавшем вмешатель¬
ство во внутренние испанские дела, Император Александр заявил
французскому представителю Шатобриану" по поводу общего на¬
правления политики Священного Союза: «Не может быть более
политики английской, французской, русской, прусской, австрий¬
ской; существует только одна политика общая, которая должна
быть принята и народами и государями для общего счастья. Я пер¬
вый должен показать верность принципам, на которых я основал
Союз. Представилось испытание — восстание Греции; религиозная
война против Турции была в моих интересах, в интересах моего
народа, требовалась общественным мнением моей страны. Но в
волнениях Пелопоннеса мне показались признаки революцион¬
ные, и я удержался. Чего только не делали, чтобы разорвать Союз!
Старались внушить мне предубеждение, уязвить мое самолюбие,
меня открыто оскорбляли. Очень дурно меня знали, если думали,
что мои принципы проистекали из тщеславия, могли уступить
желанию мщения... Нет, я никогда не отделюсь от монархов, с
которыми нахожусь в Союзе*.
Император Николай, полный рыцарского чувства и благород¬
ства, также стремился сохранить верность своим союзникам —
монархам, и участие России в подавлении венгерского восстания
служит наилучшим доказательством верности России данному ей
слову. Но тем не менее Император Николай все-таки не рискнул
пожертвовать началами русской политики — охраны Православия
на Востоке — и принести в жертву традиционную политику идеям
Союза, и тотчас же по вступлении на престол решился выступить
на защиту греков, национальное дело которых представлялось
Меттернихом Императору Александру в форме революционного
движения против монархических начал Оттоманской империи.
Война за освобождение Греции, несомненно, должна была вос¬
кресить в уме многих русских знаменитый екатерининский Гре¬
ческий проект разгрома Турции; но то, что во время Императри¬
цы Екатерины представлялось возможным и служило даже пред¬
метом австро-русского соглашения, то в XIX веке уже стало не¬
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
353
возможным. Охранительные начала Священного Союза, созданно¬
го мистическим умом Императора Александра, обратились в реак¬
ционные устои европейской политики. Идея уничтожения монар¬
хического государства — Турции — пугала умы, скованные идея¬
ми Союза.
Война за независимость Греции, успех русского оружия, под¬
нятого в конце концов на защиту угнетенного греческого народа,
несомненно, должны были возбудить вопрос о Константинополе.
На Западе вспомнили екатерининских орлов, летящих к Констан¬
тинополю, русский флот у Дарданелл и снова заговорили о судьбе
Турции. Герой Ватерлоо, английский премьер-министр герцог Вел¬
лингтон12 говорил во время русско-турецкой войны 1829 года:
«Для всего света было бы лучше, если бы русские вошли в Кон¬
стантинополь и если бы Турецкая империя была разрушена». Но
мало кто на Западе разделял этот взгляд.
Пред русской политикой явилась дилемма: сохранить ли вер¬
ность началам Священного Союза и союзу с консервативными
монархиями, Австрией и Пруссией, и отвергнуть идеалы Импе¬
ратрицы Екатерины, или же возвратиться к идеям Великой Им¬
ператрицы и порвать связь с соседними монархиями.
Для рассмотрения такого важного вопроса был созван особый
тайный комитет, во главе которого был поставлен председатель
Государственного Совета и Комитета министров граф Кочубей11.
Граф Кочубей считался одним из опытнейших государственных
деятелей. Он в 24 года уже занимал пост посланника в Константи¬
нополе, и при Павле I и при Александре I к нему обращались за
советами в вопросах иностранной политики. Особенно замечатель¬
на его записка, представленная им Императору Александру I в
1802 году и легшая до известной степени в основание восточной
политики начала XIX века. В этой записке, вопреки идеям Екате¬
рининского времени, граф Кочубей доказывал необходимость со¬
хранения целости Оттоманской империи по тем соображениям,
что слабость Турции гарантирует безопасность наших границ. В 1829
году Кочубей не изменил своего взгляда на Турцию. Представите¬
лем противоположного взгляда в созванном комитете явился быв¬
ший руководитель русской иностранной политики и будущий гла¬
ва греческого правительства граф Каподистрия14, приславший в
Петербург письмо с проектом раздела Турции. Проект графа Ка-
подистрии представлял собой, в сущности, воспроизведение Гре¬
ческого проекта Императрицы Екатерины, несколько измененно¬
354
Н. А. ЗАХАРОВ
го в соответствии с переговорами, веденными Императором Алек¬
сандром I с Наполеоном I относительно решения восточного воп¬
роса. Каподистрия предлагал образование из европейских владе¬
ний Турции пяти государств: Дакии (из Валахии и Молдавии),
Сербии (из Сербии, Болгарии и Боснии), Македонии (из Маке¬
донии и Фракии), Эпира (из Эпира и Албании), Эллады (из Пе¬
лопоннеса и островов Архипелага). Константинополь обращался в
вольный город.
Конечно, трудно было предсказать, могла ли Россия силой ору¬
жия добиться разрушения Оттоманской империи или нет, но во
всяком случае замечательно то, что проект Каподистрии встретил в
тайном комитете принципиальное возражение, так как сохранение
Турецкой империи было провозглашено основным принципом вос¬
точной политики России. Таким образом, поставив крест на тради¬
циях политики Петра и Екатерины агрессивных действий по отно¬
шению к Турции и подчинив себя влиянию европейской диплома¬
тии, мы добровольно отказались от начал нашей широкой полити¬
ки в восточном вопросе. Признав неприкосновенность Турции ак¬
сиомой нашего политического катехизиса, Россия стала ожидать ее
естественной смерти, и сам Император Николай, считая, что Тур¬
ция постепенно умирает, возбуждал вопрос о необходимости поза¬
ботиться о наследстве «больного человека», полагая, что смерть
Оттоманской империи близка, и Россия мирным путем сможет по¬
лучить то, чего с оружием в руках хотела добиться Екатерина II.
Вера в возможность разложения Турции была столь велика,
что в 1844 году граф Нессельроде13 представил английскому пра¬
вительству меморандум, в котором предлагалось Англии совмест¬
но с Россией охранять существование Турции и уговориться в
случае ее «смерти» об установлении нового порядка вещей. Англия
тайно приняла это предложение — ей было выгодно охранять рус¬
скими руками неприкосновенность Турции; что же касается воп¬
роса о смерти Турции, то Англия на это смотрела иначе.
Отказавшись от прямолинейной открытой политики Петра I и
Екатерины II по отношению к Турции и перейдя к политике дру¬
жественных отношений к ней, выразившейся в ряде договоров,
заключенных при императорах Павле I, Александре I и Николае I,
вроде, например. Эрфуртского договора о неприкосновенности
турецких владений или Ункиар-Искеллеского о военной поддерж¬
ке Турции и других, — к политике, которая не согласовалась с
планами о разделе Турции, обсуждавшимися иногда в Петербур-
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам 355
ге, вроде, например, планов Ростопчина, Румянцева, Россия не
могла рассчитывать на веру Европы в свою будто бы незаинтере¬
сованность в вопросе о Босфоре и Дарданеллах.
Новый курс русской политики только усиливал недоверие За¬
пада к нам, и западноевропейские державы стремились постепен¬
но взять на себя коллективную охрану Оттоманской империи от
всяких на нее притязаний со стороны России.
Такого рода отношения к Турции со стороны России и запад¬
ноевропейских держав привели к страшной катастрофе — Крым¬
ской войне, после которой «больной человек» решением европей¬
ского конгресса был принят в число европейских держав.
6
Условия Парижского мира, ознаменовавшие со¬
бой крах русской политики первой половины XIX века и повлек¬
шие за собой потерю Россией того исключительного положения по
отношению к Турции, которое было приобретено Екатериной II и
ее преемниками, не могли не возбуждать желания у русского пра¬
вительства изменить созданное этим актом положение. Один из
наших известных дипломатических деятелей барон Жомини14 в пись¬
ме на французском языке графу Бруннову17 передает слышанный
им от князя Горчакова1' рассказ, характеризующий отношение Им¬
ператора Александра II к Парижскому миру. На одном из заседаний
во дворце государственных сановников в эпоху польского восста¬
ния 1863 года Государь открыл заседание такими словами, пере¬
данными Жомини по-французски: «II у a sept ans a cette table, j’ai
fait un acte gue je puis qualifier, puisque c’est moi qui l’ai accompli, —
j’ai sig^ le traitl de Paris et c^tait une 1асИеГё».
Поэтому вполне естественно, что политика императора Алек¬
сандра II была направлена к восстановлению поколебленного пре¬
стижа и к отмене ограничительных условий Парижского договора.
Конъюнктура политических событий в Европе 1870 и 1871 годов
позволила России сделать удачный дипломатический шаг и сбро¬
сить с себя наложенное Парижским договором запрещение содер¬
жать на Черном море военный флот. Известно, какое живое учас¬
тие принимал император в переговорах, приведших к заключе¬
нию Лондонской конвенции 1 (13) марта 1871 года, отменившей
указанное запрещение. С нетерпением ждало отмены этого унизи¬
тельного ограничения и русское общество.
Восстановление России на берегах Черного моря в правах, при¬
23*
356
Н. А. ЗАХАРОВ
обретенных ценой крови при Екатерине II, несомненно, должно
было возбудить в русском обществе и идеи Екатерининской эпо¬
хи, тем более, что к этому времени в обществе широко распрост¬
раняются и пользуются широкой симпатией славянофильские идеи,
направляющие свои взоры на балканских славян.
Как бы иногда эти идеи ни были далеки от правильного хода
холодной, здравой политики, но они вполне пришлись по плечу
русскому народу в его всегдашних стремлениях прийти на по¬
мощь угнетенному и обиженному, хотя бы это не сообразовалось
с личными интересами и выгодами. Вполне понятно, что угнете¬
ние христианского населения, особенно славянского происхож¬
дения, в Оттоманской империи турками не могло не вызывать
широких симпатий в России и не способствовать популяризации
славянофильских идей. Взгляды общества переносились на Бал¬
канский полуостров; оно нервно следило за притеснениями тур¬
ками христиан, особенно болгар. Общество не входило в акаде¬
мическое рассмотрение вопроса — являются ли болгары чистыми
славянами или нет; принесет ли их освобождение реальную вы¬
году России или нет, — оно желало лишь помочь тем, кого оно
считало братьями по вере и по крови и повелительно требовало
вмешательства России во внутренние дела Оттоманской импе¬
рии, как это делалось, начиная с Екатерининских времен. Но по
сравнению с этими временами положение дел изменилось — не¬
удачная политика первой половины XIX века привела к тому,
что за спиной слабой Турции стояла опекунша, — Западная Ев¬
ропа, признанная нами же законно в этой роли по Парижскому
договору.
Мысль, проводимая графом Кочубеем о выгодности иметь сла¬
бого соседа, оказалась выгодной не для нас, а для тех, кто хотел
поставить нам преграду к выходу в свободное море. Но общество
не учитывало всего реального соотношения сил — перед ним вос¬
стала идея разгрома Турции, восстановления креста на Св. Софии,
освобождения угнетенных христиан. Эта идея так охватила обще¬
ство, что даже такой мировой ум, как Достоевский, в порыве
национального увлечения, безо всякого свойственного ему стро¬
гого анализа хода событий видел только одну цель — Константи¬
нополь. «Константинополь должен быть наш!» — категорически
писал он в своем «Дневнике писателя».
В этом порыве чувств народ повелительно требовал одного:
движения вперед! Если при Екатерине II Императрица указыва¬
Наше стремле! же к Босфору и Дарданеллам
357
ла народу тропу исторического движения и расчищала ее для
народного движения, то ныне народ усиленно звал правитель¬
ство на национальную тропу, заросшую с того момента, как
наша политика уклонилась в сторону от екатерининских заве¬
тов.
Западная Европа, и особенно Англия, привыкшая следить за
настроением общественного мнения, не могла не увидеть тут опас¬
ности по отношению к своим обязанностям опекунши Оттоман¬
ской империи. В Европе громко заговорили о том, что Россия го¬
товится осуществить мысль Петра I и Екатерины II о взятии Кон¬
стантинополя, и несмотря на заверения, высказанные Императо¬
ром Александром II великобританскому послу лорду Лофтусу, что
Россия не намерена завладеть Константинополем, на Западе не
допускали мысли, что Россия откажется когда-нибудь от своей
исторической задачи на берегах Босфора.
Действия турок по отношению к христианскому населению
Оттоманской империи, вызванное их зверствами восстание в Бос¬
нии и Герцеговине заставили в конце концов русское правитель¬
ство в единении с обществом решиться на активное выступление.
Но для этого мы должны были прежде всего уяснить себе общее
политическое настроение Европы. Прежде всего Россия могла рас¬
считывать на поддержку Германии. Бисмарк все время уверял ру¬
ководителя нашей иностранной политики князя Горчакова в дружбе
Германии. В январе 1873 года во время приезда в Петербург импе¬
ратора Вильгельма и Бисмарка германский канцлер прямо заявил
князю Горчакову, что Пруссия никогда не забудет услуг, оказан¬
ных ей Россией во время последней франко-прусской войны, и
выразить свою благодарность она может лишь одним путем — пре¬
доставлением всего своего влияния на Востоке в полное распоря¬
жение России.
И Бисмарк действительно дал соответственно этому указания
германским агентам на Востоке.
Франции бояться было нечего, она была ослаблена войной и
не могла уже противодействовать решительно намерениям России.
Оставалось уговориться с Австро-Венгрией и Англией. Последняя
слишком подозрительно смотрела на замыслы России, чтобы ее
можно было склонить на нашу сторону, — иной была Австро-
Венгрия. Она соглашалась на активные действия России, но требо¬
вала известных компенсаций.
Вот почему для того, чтобы развязать себе руки в восточном
358
Н. А. ЗАХАРОВ
вопросе, необходимо было заключить соглашение с Австро-Венг¬
рией. За 1876 и 1877 годы было заключено три соглашения, сохра¬
нявшихся в тайне, имевших целью определить положение дел с
австро-русской точки зрения в случае русско-турецкой войны: Рейх-
штадтское соглашение 26 июня (8 июля) 1876 года, заключенное
при свидании русского и австрийского императоров, и две кон¬
венции: Будапештская 3 (15 января) 1877 года и Венская 6 (18
марта) 1877 года. Обе последние конвенции служили развитием
Рейхштадтского соглашения и касались специально вопроса о во¬
енной оккупации Австро-Венгрией Боснии и Герцеговины. Что же
касается до самого Рейхштадтского соглашения, то согласно ему
обе державы согласились принять меры к прекращению неистов¬
ства мусульман.
Вместе с тем, предусматривая возможность распадения От¬
томанской империи в Европе, предполагалось образование из
Болгарии и Румынии независимых княжеств, присоединение
Эпира и Фессалии к Греции и обращение Константинополя в
вольный город.
Успех русского оружия в русско-турецкой войне не мог не
беспокоить Англию, которая боялась появления русских войск на
берегах Мраморного моря, и особенно Дарданелл.
Английский посол в Петербурге лорд Лофтус прямо заявил
князю Горчакову, что появление русских войск на Галлиполий¬
ском полуострове явится препятствием для заключения мирного
соглашения. Боязнь эта была столь велика, что англичане двину¬
ли свой флот к Константинополю под предлогом зашиты евро¬
пейцев и их имущества, и 2 февраля 1878 года он стал в виду
Константинополя у Принцевых островов. Вместе с тем англий¬
ский статс-секретарь по иностранным делам лорд Дерби передал
нашему послу в Лондоне графу Шувалову19 записку, в которой
указывал, что всякая попытка к занятию Галлиполийского по¬
луострова и пролива будет считаться мерой, направленной прямо
против Англии. На такое категорическое заявление лорда Дерби
графу Шувалову поручено было заявить, что мы не займем Гал¬
липоли, если английский десант не будет высажен на турецкий
берег.
Таким образом, наше движение было остановлено у самых стен
Константинополя. Наша дипломатия в 1878 году не говорила так
твердо с английскими представителями, как это делала Великая
Екатерина во время войны со Швецией, и уступила требованиям
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
359
Англии, которую постепенно стала поддерживать Австро-Венгрия,
рассчитывая более расширить свои приобретения на Балканском
полуострове.
Уступив однажды, мы должны были уже делать уступку за
уступкой и в конце концов передать заключенный нами с Турци¬
ей Сан-Стефа нс кий договор на суд Европы.
Берлинский конгресс показал, что соглашения с Австро-Вен¬
грией и Германией, на которые опиралась русская политика в
1877 и 1878 годах, весьма мало могли способствовать русским
интересам.
И князь Горчаков в письме с Берлинского конгресса импера¬
тору Александру от 20 июня (2 июля) 1878 года писал, что из
конгресса он выносит то впечатление, что рассчитывать на согла¬
шение трех императоров будет один только самообман.
После Берлинского конгресса стало ясным, что нити препят¬
ствий в нашей восточной политике стали более сходиться в Бер¬
лине и Вене, чем в Лондоне, и лорд Солсбери20, уполномоченный
Англии на Берлинском конгрессе и руководитель английской по¬
литики, впоследствии намекая на политику Англии по отноше¬
нию к Турции, рассчитанную на ограничение агрессивных планов
России, сказал: «Мы ставили не на ту лошадь!»
Таким образом, и на этот раз широко задуманный план не
осуществился. Казалось, что ширина русской натуры должна была
суживаться, когда задуманный ею план должен был приводиться
в исполнение: суждены нам порывы благие, но свершить их нам
не дано!
Однако далеко не все в России понимали, что Берлинский
конгресс нанес нам своими дипломатическими заключениями боль¬
шее поражение, нежели мы нанесли туркам оружием. Много было
добрых и сентиментальных россиян, которые считали, что, осво¬
бодив болгар, мы исполнили великое славянское дело, идя есте¬
ственным историческим путем укрепления нашей мощи на Балка¬
нах, и только после того, как правители Болгарии Александр Бат-
тенбергский21 и Фердинанд Кобургский22 стали часто в своей по¬
литике прислушиваться к голосу, шедшему из Вены, они смутно
стали понимать, что едва ли жертвы, принесенные нами в войну
1877 и 1878 годов во имя идеи славянства, принесли пользу Рос¬
сии, что воссоздание Болгарии, в обшей форме создавшейся по¬
литической конъюнктуры, едва ли для нас было полезнее усмире¬
ния Венгерского восстания.
360
Н. А. ЗАХАРОВ
7
Русско-турецкая война и Берлинский конгресс
не возвратили нам того престижа и влияния на Балканах, которые
мы утратили после Парижского мира.
На Берлинском конгрессе и после него мы имели против себя
почти всю Европу: Англия нам не доверяла; Франция не могла
нас любить за нашу дружбу с Пруссией; Австрия стремилась вы¬
теснить нас с Балкан. Пруссия одна старалась уверить нас в сво¬
ем расположении, Бисмарк всегда твердил, что после Германии
он всегда стремится охранить интересы России, но при этом Бис¬
марк не стесняясь говорил князю Горчакову и нашему послу в
Берлине графу Шувалову, что благожелательная по отношению
к России политика Германии после его, Бисмарка, ухода изме¬
нится. И действительно, тотчас после полученной Бисмарком от
Вильгельма И отставки и замены его Каприви” благожелательное
отношение Германии к России изменилось. Но тем не менее и
сам Бисмарк, уверяя в своем расположении Россию, заявлял,
что одной из основных черт его политики является охранение
неприкосновенности Австрии, что плохо мирилось с нашим со¬
перничеством с Австрией на Балканах. В 1890 году он сказал
нашему послу в Берлине графу Шувалову: «Не я буду служить
вам помехой — я вовсе не интересуюсь ни Болгарией, ни Кон¬
стантинополем, делайте там, что вам угодно. Неприкосновенность
австро-венгерских владений — вот одно, что нам необходимо
защищать».
Это благорасположение к Австрии реальнее сказалось уже в
1870 году, при заключении австро-германского оборонительного
союза, направленного специально против России, того союза, ко¬
торый затем, с присоединением к нему в 1882 году Италии, стал
известен под именем Тройственного союза. Приняв таким образом
под свою защиту Австрию, нашу вековую соперницу на Балка¬
нах, Бисмарк парализовал, вопреки своим словам, наши самосто¬
ятельные выступления на Балканах и сделал их возможными лишь
при условии соглашения с Австрией.
Руководители нашей политики пытались сначала, в свою оче¬
редь, парализовать австро-германское соглашение путем принятия
участия в нем, что выразилось в так называемом «соглашении трех
императоров», заключенном в 1881 году и возобновленном в 1884
году на три года; но в 1887 году это тройственное соглашение уже
более не возобновлялось, и Россия после ухода Бисмарка и отказа
Наше стремление к Босфору и Дарданеллам
361
канцлера Каприви в 1890 году возобновить секретное соглашение
между Россией и Германией, подписанное в 1887 году, стала ис¬
кать союзников в другом месте. Однако и после этого в целях
охранения мира Европы Россия должна была вступать в соглаше¬
ние с Австрией относительно совместной согласованной политики
на Балканах. Таким образом, наша политика со времени Берлин¬
ского конгресса была обречена на охранение его начал и на сохра¬
нение status quo на Балканах. Изменение направления политики и
особенно, конечно, возвращение к идеям Императрицы Екатери¬
ны II стало возможным лишь перешагнув через политический труп
Берлина и Вены. Нельзя не оговориться в конце: если Бисмарк в
своей политике и колебался между своими симпатиями к России
и политическим лозунгом — охранением неприкосновенности ав¬
стро-венгерских владений, то политика императора Вильгельма,
явно не сочувствовавшего русофильству Бисмарка, была направ¬
лена только в сторону поддержки Австро-Венгрии, что открыто и
заявлялось Вильгельмом II, который ясно видел в Австро-Венг¬
рии форпост германского движения в Европейскую Турцию и в
Малую Азию.
И только тогда, когда германская гегемония в Турции ясно
обнаружилась и постройка Багдадской железной дороги показала,
что германские сквозные поезда пройдут от Берлина к берегам
Персидского залива, тогда английское и французское общество,
так ревниво и упорно боявшееся захвата Россией Босфора и Дар¬
данелл и ревниво охранявшее покой и сон «больного человека*,
поняли, что они «ставили не на ту лошадь», работали только на
пользу Германии и оберегали Турцию только для того, чтобы
всецело предоставить ее в распоряжение германских честолюбивых
планов.
ПРИМЕЧАНИЯ
-СИСТЕМА РУССКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.
ЮРИДИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ». Книга вышла в Новочер¬
касске в 1912 году.
Глава первая
1. Штейн Лоренц фон (1815-1890) — немецкий юрист, публи¬
цист. В 1846-1851 гг. — профессор Кильского университета, в 1855—
1885 гг. — профессор Венского университета. Автор знаменитого
труда «Die Verwaltungslehre» («Учение об управлении») (т.1-7, Штут¬
гарт, 1865-1868).
2. Лазаревский Николай Иванович (1868 — после 1917) — рус¬
ский юрист, публицист. Был приват-доцентом, а затем профессо¬
ром Императорского С.-Петербургского университета и профессо¬
ром государственного права на Высших женских курсах. Автор книг
«Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами»
(1905), «Конституционное право» (СПб., 1908), «Лекции по рус¬
скому государственному праву» (т. I, 3-е изд., 1913, и т. II, 1910).
3. Гессен Владимир Матвеевич (1868-1920) — юрист. С 1896
года — приват-доцент Императорского С.-Петербургского универ¬
ситета, после 1910 года — профессор. В 1898 году стал одним из
основателей газеты «Право». С 1904 года — член совета «Союза осво¬
бождения». С 1905 года — член кадетской партии, входил в ее ЦК.
Депутат II Государственной Думы от С.-Петербургской губернии.
После Февральской революции член Временного совета Россий¬
ской республики (Предпарламента). Автор книг «Вопросы местного
управления» (1905), «Исключительное положение» (1908), «О не¬
прикосновенности личности» (1908), «Подданство, его установле¬
ние и прекращение» (т. I, 1909), «В борьбе за жизнь» (1974).
4. Шалланд Лев Адамович (1868-1919) — русский юрист. Про¬
фессор Императорского Юрьевского университета. Автор книг «Юри¬
дическая природа территориального верховенства» (1903), «Русское
государственное право» (1908), «Иммунитет народных представите¬
лем» (т. 1-2, 1911-1913).
Примечания
363
5. Кокошкин Федор Федорович (1871-1918) — русский общест¬
венный деятель, юрист, публицист. Член «Союза освобождения».
Член кадетской партии и ее ЦК. Депутат I Государственной Думы
от Москвы. Приват-доцент Императорского Московского универ¬
ситета до 1911 года. Во Временном правительстве государственный
контролер. Убит красноармейцами. Автор книг «К вопросу о юри¬
дической природе государства и органов государственной власти
(1896), «Бюджетный вопрос в государствах с представительным
правлением» (1905), «Об основаниях желательной организации на¬
родного представительства в России» (1906), «О правах нацио¬
нальностей и о децентрализации» (1906), «Областная автономия и
единство России» (1906), «К вопросу о реформе Сената» (1907), «С. А.
Муромцев и земские съезды» (1911), «Лекции по общему государ¬
ственному праву» (2-е изд., 1912), «Об ответственном министер¬
стве» (1915), «Республика» (1917), «Учредительное собрание» (1917),
«Автономия и федерация» (1917), «Англия, Германия и судьбы
Европы» (1918).
6. Иерннг Рудольф фон (1818-1892) — немецкий юрист, спе¬
циалист в римском праве. С 1845 года — профессор Базельского
университета. С 1846 года — профессор в университете Ростока. С
1849 года — профессор в Киле. В 1851-1868 — профессор в Гисене.
С 1868 года — профессор в Венском университете. С 1872 года —
профессор в Геттингене. Автор книг «Цель в праве», «Борьба за
право», «Основания защиты владения», «Дух римского права».
7. Фурье Франсуа Мари Шарль (1772-1837) — французский
социалист. Автор книг «Трактат о домоводческо-земледельческой
ассоциации» (т. 1—2, 1822) и «Новый хозяйственный социетар-
ный мир» (1829).
8. Энсон Вилльям — профессор Оксфордского университета. Член
Палаты общин. Был членом английского кабинета. Автор книги
«Конституционные законы и обычаи*. Н. А. Захаров перевел на
русский язык две работы Энсона: «Английский парламент* (1908)
и «Английская Корона» (1914), составляющие книгу «Конститу¬
ционные законы и обычаи».
Глава вторая
9. Корф Сергей Александрович (1876 - после 1917) - русский
юрист. Профессор государственного права и истории русского пра¬
ва в Императорском Гельсингфорском университете. Автор книг
«Железнодорожный смешанный суд в Маньчжурии» (1903), «Дво¬
364
Н. А. ЗАХАРОВ
рянство и его сословное управление за столетие 1762-1855 гг.»
(1906), «Федерализм» (1908, 2-е изд., 1917), «История русской
государственности» (1908), «Административная юстиция в Рос¬
сии» (1910), «Право опубликования парламентских отчетов» (1911),
«Государственный строй Канады» (1911), «Государственный строй
Австралии» (1912), «Реформа Сената» (1912), «Гражданская сво¬
бода» (1913), «Автономные колонии Великобритании» (1914).
10. Павлов-Сильванский Николай Павлович (1869-1908) — рус¬
ский историк либерального направления. Автор книг «Иммунитет
в удельной Руси» (1900), «Феодализм в Древней Руси», «Проекты
реформ в записках современников Петра Великого», «Декабрист
Пестель пред Верховным Уголовным судом» (1907), «Очерки по
русской истории» (1910).
11. Платонов Сергей Федорович (1860-1933) — русский исто¬
рик, академик. Специалист по истории XVI—XVII веков. С 1899
года — профессор русской истории Императорского С.-Петербург¬
ского университета. Репрессирован большевиками. Основной труд—
«Очерки по истории Смуты в Московском государстве XVI-XVII
вв.» (1899).
12. Сергеевич Василий Иванович (1832-1910) — русский юрист.
С 1868 — доцент по кафедре государственного права в Император¬
ском Московском университете, а с 1870 года — профессор. В 1872
году занял кафедру истории русского права в Императорском
С.-Петербургском университете. В 1888-1897 — декан юридичес¬
кого факультета. В 1897-1899 — ректор того же университета. Ав¬
тор книг «Лекции и исследования по истории русского права»
(1883), «Земские Соборы в Московском государстве», «Русские
юридические древности» (Т. 1, 1890, Т. 2, вып. 1-2, 1893-1896),
«Задачи и методы государственных наук».
13. Гаксгаузен Август (1792-1866) — барон, немецкий путеше¬
ственник. Прусский чиновник и экономист. В 1843 году путеше¬
ствовал по России. Автор исследования об особенностях русского
аграрного строя.
14. Владимирский-Буданов Михаил Флегонтович (1838 — после
1900) — русский юрист, историк. С 1875 года — профессор кафед¬
ры истории русского права Императорского Киевского универси¬
тета Св. Владимира. Автор книг «Хрестоматия по истории русского
права» (1872-1875), «Государство и народное образование в Рос¬
сии с XVII века» (1874), «История Императорского университета
Св. Владимира. Т. I. Университет Св. Владимира в царствование Им¬
Примечания 365
ператора Николая Павловича» (1884), «Обзор истории русского
права» (2-е изд., 1888).
15. Аксаков Константин Сергеевич (1817-1860) — русский поэт,
публицист, историк, славянофил. Автор книг «Ломоносов в исто¬
рии русской литературы и русского языка» (1846), «Опыт русской
грамматики» (ч. 1, 1860), «Замечания на новое административное
устройство крестьян в России» (1861), «Воспоминания студент-
ства 1832-1835 годов» (1910).
16. Латкин Василий Николаевич (1858 — после 1915) — рус¬
ский юрист. Профессор С.-Петербургского университета. Был одно
время профессором истории русского права в Императорском учи¬
лище правоведения. Член партии «Союз 17-го октября». Автор книг
«Материалы для истории Земских Соборов XVII столетия» (1884),
«Земские Соборы Древней Руси сравнительно с западноевропей¬
скими представительными учреждениями» (1885), «Лекции по
внешней истории русского права» (1888), «Законодательные ко¬
миссии в России в XVIII столетии» (1887), «Лекции по истории
русского права» (1892), «Проект Уложения, составленный законо¬
дательной комиссией 1754-1766 гг.» (1893), «Учебник истории
русского права периода империи» (1899).
17. Рожков Николай Александрович (1868-1927) — историк. С
1898 года — приват-доцент Императорского Московского универ¬
ситета. С 1905 года — член РСДРП, примыкал к большевикам.
Делегат V съезда РСДРП, член его ЦК. На нелегальном положе¬
нии с 1906 года. В 1908 году арестован и в 1910 году отправлен в
пожизненную ссылку в Сибирь. С 1911 года — на меньшевистских
позициях. В мае-июне 1917 года — товарищ министра почт и теле¬
графа во Временном правительстве. В 1922 году полностью порвал
все отношения с меньшевиками. Преподавал с 1924 года в Мос¬
ковском университете и был директором Исторического музея.
18. Гроций Гуго (1583-1645) — голландский юрист, один из
главных творцов учения естественного права и международного
права. В своем учении о естественном праве писал: «Право означает
не что иное, как то, что справедливо противоречит же справедли¬
вости, то, что противно природе существ, обладающих разумом*.
Автор классического сочинения «О праве войны и мира. Три кни¬
ги, в которых объясняются естественное право и право народов, а
также принципы публичного права».
19. Гоббс Томас (1588-1679) — английский юрист, философ.
Автор классических исследований «Левиафан, или Материя, фор¬
366
Н. А. ЗАХАРОВ
ма и власть государства церковного и гражданского», «Философ¬
ские основания учения о гражданине».
20. Пуфецдорф Самуил (1632-1694) — немецкий юрист. Глав¬
ный труд «О праве естественном и праве народов» (в восьми кни¬
гах).
21. Бокль Генри-Томас (1822-1862) — английский историк. Автор
книги «История цивилизации в Англии» (т. 1-2, 1858-1861).
22. Леруа-Болье Анатоль (1842-1912) — французский публи¬
цист и историк. Профессор. Автор «L'Empire des Tsars et les Russes»
(1881-1889).
23. Валуев Петр Александрович (1814-1890) — граф, русский
государственный деятель, писатель. В 1853-1858 гг. — курлянд¬
ский губернатор. В 1858-1860 гг. — директор II департамента мини¬
стра государственных имушеств. В 1861-1868 гг. — управляющий
делами Комитета министров. С 1868 г. — министр внутренних дел. В
1872-1877 — министр государственных имуществ. В 1877-1881 гг.
председатель Комитета министров. Автор «Дневника» и несколь¬
ких романов.
24. Лорис-Меликов Михаил Тариэлович (1825-1888) — граф,
русский государственный и военный деятель, генерал. В 1880—
1881 гг. — министр внутренних дел.
25. Посошков Иван Тихонович (ок. 1670-1726) — русский эко¬
номист. Автор «Книги о скудости и богатстве, сие есть изъявле¬
ние, от чего приключается скудость и от чего гобзовитое богат¬
ство умножается».
26. Остерман Андрей Иванович (1686-1747) — граф, русский
государственный деятель, дипломат. С 1703 года на русской службе.
С 1723 года — вице-президент Коллегии иностранных дел, в 1725—
1741 гг. — вице-канцлер.
27. Валыюль Роберт (1676-1745) — граф Орфордский, анг¬
лийский государственный деятель. Был предводителем вигов. В 1708
году был членом кабинета. В 1715-1717 и в 1721-1739 гг. был
первым лордом казначейства. С 1742 года — в отставке.
28. Разумовский Алексей Григорьевич (1709-1771) — граф, фа¬
ворит Императрицы Елизаветы Петровны. Гетман Малороссии.
29. Д’Аламбер Жан (1717-1783) — французский энциклопе¬
дист, математик.
30. Беккариа Чезаре (1738-1794) — итальянский юрист. Автор
классического исследования «О преступлениях и наказаниях»
(1764).
Примечания
367
31. Панин Никита Иванович (1718-1783) — граф, русский го¬
сударственный деятель, дипломат. Участвовал в перевороте 1762
года. С ним связаны все внешнеполитические дела России в цар¬
ствование Екатерины И.
32. Вяземский Александр Алексеевич (1727-1796) — князь, рус¬
ский государственный деятель. В 1764-1792 — генерал-прокурор.
33. Блэкстон Уильям (1723-1780) — английский юрист. Окон¬
чил Оксфордский университет. Доктор цивильного права и адво¬
кат. В 1768-1779 гг. был членом парламента. Далее десять лет рабо¬
тал судьей в Суде общих тяжб. Автор классического исследования
«Комментарии к законам Англии» (т. 1-4. 1765-1769), которое
считается лучшим изложением доктрины англосаксонского права.
34. Волынский Артемий Петрович (1689-1740) — русский по¬
литический деятель. Генерал-адъютант Петра I (1718). Губернатор
Астраханской губернии с 1719 года. При Екатерине I стал губерна¬
тором в Казани, где пробыл с перерывом до 1730 года. Автор
«Записки» (1730) сторонников Самодержавия в защиту шляхты
от «верховников». Назначается воинским инспектором к Миниху.
Участвует начальником отряда при осаде Данцига в 1733 году. Вы¬
полняет различные дипломатические поручения. С 1738 года — ка¬
бинет-министр. Автор многих записок и проектов. Казнен.
35. Голицын Дмитрий Михайлович (1665-1737) — русский го¬
сударственный деятель. С 1718 года — президент Камер-коллегии.
Играл активную роль среди «верховников».
36. Татищев Василий Никитич (1686-1750) — русский исто¬
рик, государственный деятель. Управлял уральскими казенными
заводами в 1720-1722 и 1734-1737. В 1741-1745 гг. был астрахан¬
ским губернатором. Автор «Истории Российской с самых древней¬
ших времен» (кн. 1-5, 1768-1848).
37. Блок Александр Львович (1852-1909) — русский юрист. Окон¬
чил Императорский С.-Петербургский университет. С 1878 г. читал
лекции в Императорском Варшавском университете, где впослед¬
ствии стал заслуженным профессором по кафедре русского госу¬
дарственного права. Автор книг «Государственная власть в евро¬
пейском обществе» (1880), «Политическая литература в России и
о России» (1884).
38. Завалишин Дмитрий Иринархович (1804-1892) — декабрист.
Участие в тайных декабристских обществах является до сих пор
спорным. Организовал Орден восстановления. Лейтенант 8-го флот¬
ского экипажа. Осужден.
368
Н. А. ЗАХАРОВ
39. Трубецкой Сергей Николаевич (1862-1905) — князь, рус¬
ский философ, публицист. С 1888 года — приват-доцент Импера¬
торского Московского университета по кафедре философии, а с
1900 года — профессор по кафедре истории философии. В 1905
году стал первым выбранным ректором Московского университе¬
та. Его работы изданы в «Собрании сочинений» (т.1-6, 1906-1912).
40. Токвилль Алексис (1805-1859) — французский государствен¬
ный деятель, историк и социолог. Лидер консервативной Партии
порядка. Член Французской академии (1841). Министр иностран¬
ных дел (1849). Автор книг «О демократии в Америке» (1835),
«Старый порядок и революция» (1856), «Воспоминания».
Глава третья
41. Крижанич Юрий (1617-1683) — писатель, по националь¬
ности хорват. С целью добиться церковной унии Православной
Церкви с католичеством в 1659 году прибыл в Москву. Был со¬
слан в Тобольск, откуда возвратился после смерти Царя Алексея
Михайловича.
42. Шишков Александр Семенович (1754-1841) — русский го¬
сударственный деятель, писатель, адмирал. Автор «Рассуждения о
старом и новом слоге российского языка» (1803).
43. Мордвинов Николай Семенович (1754-1845) — русский го¬
сударственный деятель, адмирал. В 1802 году — министр морских
сил.
44. Батеньков Гавриил Степанович (1793-1863) — декабрист.
Масон, член ложи «Избранного Михаила» и «Восточного Свети¬
ла». Член Северного общества. Подполковник корпуса инженеров
путей сообщения. Осужден.
45. Муравьев Никита Михайлович (1795-1843) — один из ли¬
деров декабристского движения. Масон, ритор ложи «Трех добро¬
детелей». Член Союза спасения, член Союза благоденствия. Прави¬
тель Верховной думы Северного общества. Капитан Гвардейского
генерального штаба. Осужден.
46. Дмитриев-Мамонов Матвей Александрович (1790-1863) —
граф, декабрист, публицист, поэт, генерал-майор. Был масоном. В
1826 году отказался присягнуть Императору Николаю I. В дальней¬
шем сошел с ума.
47. Более известен Веневитинов Дмитрий Владимирович (1805—
1827) — русский поэт, философ, литературный критик. Секре¬
тарь «Общества любомудров».
Примечания
369
48. Шевырев Степан Петрович (1806-1864) — русский литера¬
турный критик, историк литературы, поэт и публицист. Академик
С.-Петербургской АН с 1847 года. В 1832—1857 гг. — преподаватель
русской словесности в Императорском Московском университете,
с 1837 года — профессор. Написал диссертацию «Дант и его век»
(Ученые записки Московского университета. 1833, № 5; 1834, №Х1).
Сотрудничал в журналах «Московский вестник», «Московский
наблюдатель», «Москвитянин». Наиболее выпукло его взгляды
представляет статья «Взгляд русского на образование Европы»
(«Москвитянин», 1841, № 1). Автор книг «История поэзии» (т. 1,
1836), «Теория поэзии в историческом развитии у древних и но¬
вых народов» (1836), «Чтения по истории русской словесности»
(ч. 1—4, 1845-1860), «Поездка в Кириллов Белозерский монас¬
тырь» (1850), «История Московского университета» (1855), «Лек¬
ции о русской литературе, читанные в Париже в 1862 году» (1884).
49. Соболевский Сергей Александрович (1803-1870) — русский
поэт, библиограф, юморист. Автор книги «Юрналы и камерфурь-
ерские журналы, 1695-1747» (1867).
50. Самарин Юрий Федорович (1819-1876) — русский общест¬
венный и государственный деятель, публицист, историк. Один из
идеологов славянофильства. Активный участник крестьянской ре¬
формы 1861 года. Автор книг «Стефан Яворский и Феофан Про¬
копович» (1844), «Общественное устройство г. Риги» (1852), «Ок¬
раины России» (вып. 1-5, 1868-1876), «Иезуиты и их отношения
к России» (2-е изд., 1868).
51. Блудов Дмитрий Николаевич (1785-1864) — граф, русский
государственный деятель. В 1832-1838 гг. — министр внутренних
дел. В 1839-1862 гг. — главноуправляющий II отделением Е.И.В.
канцелярии. В 1855-1864 гг. — президент Петербургской Академии
наук, председатель Государственного Совета в 1862—1864 и Коми¬
тета министров в 1861-1864 гг.
52. Градовский Александр Дмитриевич (1841-1889) — русский
юрист. Окончил Императорский Харьковский университет. Был
профессором по кафедре русского государственного права в Им¬
ператорском С.-Петербургском университете. Сотрудничал в газе¬
те «Голос», где заведовал внутренними вопросами. Автор книг «Ис¬
тория местного управления в России» (т. I, 1868), «Политика,
история, администрация, критические и политические статьи»
(1871), «Национальный вопрос в истории и литературе» (1873),
«Начала государственного права» (т. I—III, 1875—1883), «Герман-
24 ЗаазЗЗОО
370
Н. А. ЗАХАРОВ
ская конституция» (т. I—II, 1875-1876), «Трудные годы» (1880),
«Государственное право важнейших европейских держав. Часть ис¬
торическая» (1886).
53. Григорьев Аполлон Александрович (1822-1864) — русский
литературный критик, поэт, переводчик. Окончил юридический
факультет Императорского Московского университета. В 1850 году
становится главой «молодой редакции» «Москвитянина». Один из
идеологов почвенничества. Сотрудник изданий братьев Достоев¬
ских.
54. Страхов Николай Николаевич (1828-1896) — русский фи¬
лософ, литературный критик, один из главных идеологов почвен¬
ничества. Окончил Главный педагогический институт. В 1857 году
защитил магистерскую диссертацию по зоологии. С 1861 года —
ближайший сотрудник журналов «Время» и «Эпоха» братьев Дос¬
тоевских. В 1869-1871 гг. был фактическим редактором журнала
«Заря». С 1874 года — член комитета Министерства народного про¬
свещения. Член-корреспондент АН. Автор книг «О костях запястья
млекопитающих» (1857), «О методе наук наблюдательных» (1858),
«Органические категории» (1861), «О методе естественных наук и
значении их в общем образовании» (1865), «Бедность нашей лите¬
ратуры. Критический и исторический очерк» (1868), «Женский
вопрос. Разбор сочинения Джона Стюарта Милля “О подчинении
женщины”» (1871), «Критический разбор “Войны и мира”» (1871),
«Мир как целое. Черты из науки о природе» (1872), «Об основных
понятиях психологии» (1878), «Борьба с Западом в нашей литера¬
туре. Исторические и критические очерки» (кн. (1-3, 1882-1896),
«Критические статьи об И. С. Тургеневе и Л. Н. Толстом (1862—
1885)» (1885), «Дарвинизм. Критическое исследование Н. Я. Дани¬
левского» (1886), «Об основных понятиях психологии и физиоло¬
гии» (1886), «О вечных истинах (Мой спор о спиритизме)» (1887),
«О книге Н. Я. Данилевского “Россия и Европа"» (1887), «Наша
культура и всемирное единство» (1888), «Заметки о Пушкине и
других поэтах» (1888), «Воспоминания о поездке на Афон» (1889),
«Последний ответ Вл. Соловьеву (По поводу книги Н. Я. Данилевс¬
кого “Россия и Европа”)» (1889), «Спор из-за книг Н. Я. Данилев¬
ского (“Россия и Европа” и “Дарвинизм”)» (1889), «Из истории
литературного нигилизма. 1861-1865» (1890), «Воспоминания и
отрывки» (1892), «Исторические взгляды Г. Рюккерта и Н. Я. Да¬
нилевского» (1894), «Сочинения графа А. Голенищева-Кутузова»
(1895), «Философские очерки» (1895).
Примечания
371
55. Милюков Павел Николаевич (1859-1943) - русский поли¬
тический деятель, историк. С 1886 года — приват-доцент Импера¬
торского Московского университета. В 1895 году уволен из универ¬
ситета. В 1897-1899 гг. жил в Болгарии. В 1902—1905 гг. путешество¬
вал по миру, читая лекции. Один из организаторов журнала «Ос¬
вобождение» с 1902 года. С 1905 года — фактический глава кадет¬
ской партии, а с 1907 года — председатель ее ЦК. Редактор газеты
«Речь» с 1906 года. Депутат III и IV Государственных Дум. С 1918
года — в эмиграции. Редактор журнала «Последние новости». Автор
книг «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII
столетия и реформы Петра Великого» (1892), «Главные течения
русской исторической мысли» (1897), «Очерки по истории рус¬
ской культуры» (ч. 1-3, 1896-1903), «Россия и ее кризис» (1905),
«Вторая Дума» (1908), «Балканский кризис и политика А. П. Из¬
вольского» (1910), «Вооруженный мир и ограничение вооруже¬
ний» (1911), «Год борьбы» (1911), «Большевизм: международная
опасность» (1920), «История второй русской революции» (вып. 1-
3, 1921-1924), «Национальный вопрос (Происхождение нацио¬
нальности и национальный вопрос в России)» (1925), «Россия на
переломе: большевистский период русской революции» (т. 1-2,
1927), «Воспоминания. 1859-1917» (т. 1-2, 1990).
56. Гумбольдт Вильгельм (1767-1835) — немецкий государствен¬
ный деятель, филолог и философ. В начале XIX столетия, будучи
директором департамента исповеданий и просвещения, глубоко
реформировал немецкое образование. В 1819 году был министром
внутренних дел. Автор книг «О границах деятельности государ¬
ства* (1792), «О “Германе и Доротее” Гете» (1799), «О задачах
историка» (1821), «О языке кави на острове Ява* (1836-1839).
57. Данилевский Григорий Петрович (1829-1890) — русский
писатель. Окончил в 1850 году Императорский С.-Петербургский
университет. Служил в Министерстве народного просвещения. С
1868 года — помощник главного редактора «Правительственного
вестника», ас 1881 года — главный редактор этой газеты. Состоял
также членом Совета Главного управления по делам печати. Автор
романов «Беглые в Малороссии» (1862), «Беглые воротились»
(1863), «Новые места* (1867), «Девятый вал» (1874), «Мирович»
(1879), «На Индию при Петре» (1880), «Княжна Тараканова»
(1883), «Сожженная Москва» (1886), «Черный год» (1888).
58. Коркуиов Нноляй Михайлович (1853-1904) — русский юрист.
С 1876 года преподавал энциклопедию права в Александровском
24*
372
Н. А. ЗАХАРОВ
лицее и в Императорском С.-Петербургском университете. С 1879
года читал государственное право иностранных государств и осно¬
вания международного права в Военно-юридической академии.
Профессор Императорского С.-Петербургского университета. Ав¬
тор книг «Курс русского государственного права», «Лекции по
обшей теории права» (1886), «Общественное значение права» (1890),
«Сравнительный очерк государственного права иностранных дер¬
жав» (1890), «Русское государственное право» (1893), «Указ и за¬
кон» (1894), «Общая теория права», «Сборник статей 1877-1897»
(1898), «История философии права» (4-е изд., 1908).
59. Чичерин Борис Николаевич (1828-1904) — русский юрист.
Окончил Императорский Московский университет. В 1861-
1868 гг.— профессор кафедры государственного права в Импера¬
торском Московском университете. В 1881-1883 — московский го¬
родской голова. Автор книг «Областные учреждения в России в
XVII веке» (1856), «Очерки Англии и Франции» (1858), «Опыты
по истории русского права» (1858), «Несколько современных воп¬
росов» (1862), «О народном представительстве» (1866), «История
политических учений» (т.1-5), «Русский дилетантизм и общинное
землевладение» (совместно с В. И. Герье, 1878), «Наука и религия»
(1879), «Мистицизм в науке» (1880), «Собственность и государ¬
ство» (1882-1883), «Основания логики и метафизики» (1894), «Фи¬
лософия права» (1901), «Вопросы политики» (1903).
60. Сокольский Владимир Владимирович (1848 — после 1917) —
русский юрист. Был приват-доцентом в Императорском Киевском
университете Св. Владимира по кафедре истории русского права до
1874 года. С 1874 года перешел в Демидовский юридический ли¬
цей, где занимал кафедру всеобщей истории права. С 1885 года —
профессор Императорского Новороссийского университета, где с
1892 года был профессором по кафедре истории римского права.
Автор книг «История уголовного обыска» (1871), «История нару¬
шения уставов монетных» (1874), «Пособие при изучении внеш¬
ней истории римского права» (1875), «Курс русского государ¬
ственного права» (1890).
61. Куплевасский Николай Осипович (? — после 1917) — рус¬
ский юрист и политический деятель. Профессор Императорского
Харьковского университета по кафедре государственного права,
преподаватель государственного права в Императорском училище
правоведения. Затем член ученого комитета Министерства народ¬
ного просвещения, член консультации при министре юстиции. Один
Примечания
373
из учредителей Всероссийского национального союза. Участник пра¬
вого академического движения. Участник различных совещаний
монархических организаций. Автор книг «Состояние сельской об¬
щины в XVII веке на дворцовых землях и землях духовных и
светских владельцев» (1877), «Административная юстиция в За¬
падной Европе (т. 1. Административная юстиция во Франции)»
(1879), «Государственная служба в теории и в иностранном дей¬
ствующем праве» (1888), «Русское государственное право» (т. I, 2-е
изд., 1902, и т. II, 1896), «Вопрос об организации студенчества
университетов» (1901), «Манифест Императора Александра I 9/21
февраля 1816 года о переименовании Финляндского правитель¬
ственного совета в Императорский Финляндский сенат» (1910),
«Справка о мнениях 25 русских ученых, специалистов права, по
вопросу о юридическом положении Финляндии в составе Русской
Империи» (1910), «Исторический очерк преобразования государ¬
ственного строя в царствование Императора Николая II. Вып. I.
Преобразование высших государственных учреждений (1904-1907
гг.)» (1912).
62. Энгельман (1832-1912) — русский юрист. Окончил Импе¬
раторский С.-Петербургский университет. Профессор русского, а
затем гражданского права в Императорском Юрьевском универ¬
ситете. Автор книг «Систематическое изложение гражданских за¬
конов, содержащихся в Псковской судебной грамоте» (1855), «О
приобретении права собственности на землю по русскому праву»
(1859), «О давности по русскому гражданскому праву» (1868),
«Происхождение и прекращение крепостного права в России» (1880—
1881), «Учебник русского гражданского судопроизводства*.
63. Андреевский Иван Ефимович (1831-1891) — русский юрист.
Окончил Императорский С.-Петербургский университет. В 1855—
1859 гг. преподавал государственное право, а в 1855-1887 гг. —
полицейское право в Императорском С.-Петербургском универ¬
ситете. Заслуженный профессор, в 1883-1887 гг. был ректором
Императорского С.-Петербургского университета. С 1885 года —
директор Археологического института и профессор Императорского
училища Правоведения. В последние годы своей жизни редактиро¬
вал «Энциклопедический словарь» Брокгауза и Эфрона. Автор книг
«О правах иностранцев в России до половины XV столетия» (1854),
«О договоре Новгорода с немцами* (1855), «О наместниках, вое¬
водах и губернаторах* (1864), «Русское государственное право* (т.
1-2. 1866-1872), «О призрении бедных* (1861).
374
Н. А. ЗАХАРОВ
64. Алексеев Александр Семенович (1851(?)—1916) — русский
юрист. Окончил Императорский Московский университет. С 1880 г.
преподавал на кафедре государственного права, с 1885 по 1911 г.—
профессор этой кафедры. С 1910 г. — председатель Московского
юридического общества. Автор книг «Макиавелли как политичес¬
кий мыслитель», «Этюды о Жан-Жаке Руссо; связь политической
доктрины Руссо с государственным бытом Женевы», «Русское го¬
сударственное право», «Безответственность монарха и ответствен¬
ность правительства» (1907).
65. Ромаиович-Славатинский Александр Васильевич (1832—
1910)— русский юрист. С 1856 года преподавал правоведческие
дисциплины. Профессор Императорского Киевского универси¬
тета Св. Владимира. Автор книг «Дворянство России от начала
XVIII в. до отмены крепостного права* (1870), «Система русско¬
го государственного права в его историко-догматическом разви¬
тии сравнительно с государственным правом Западной Европы»
(1886).
66. Киреев Александр Алексеевич (1833-1910) — русский пуб¬
лицист, правый общественный деятель, славянофил, генерал от
кавалерии. С 1862 года — адъютант Великого князя Константина
Николаевича, а с 1892 года причислен ко Двору Великой княги¬
ни Александры Иосифовны. Автор книг «Краткое изложение сла¬
вянофильского учения* (1896), «О папской непогрешимости*
(1892), «Россия в начале XX столетия* (1903), «Собрание сочине¬
ний* (ч. 1-2, 1912).
67. Муромцев Сергей Андреевич (1850-1910) — русский юрист.
Окончил Императорский Московский университет, где впос¬
ледствии был профессором по кафедре римского права до 1884
года. В 1880-1881 гг. — проректор Императорского Московского
университета. Далее состоял присяжным поверенным. В 1879—
1892 — редактор «Юридического вестника*. В 1880-1899 — пред¬
седатель Московского юридического общества. Председатель
I Государственной Думы. Один из основателей и лидеров кадет¬
ской партии, член ее ЦК. В 1906-1910 — профессор гражданс¬
кого права Императорского Московского университета. Автор
книг «О консерватизме в римской юриспруденции» (1875),
«Очерки обшей теории гражданского права* (1877), «Определе¬
ние и основное разделение права* (1879), «В первые дни мини¬
стерства графа Лорис-Меликова» (1881), «Гражданское право
Древнего Рима* (1883), «Рецепция римского права на Западе»,
Примечания
375
«Что такое догма права?» (1885), «Учение немецких юристов в
образовании права», «Основы гражданского права. Человек и
общество» (1908), «Статьи и речи» (вып. I-V, 1910).
Глава четвертая
68. Корф Модест Андреевич (1800-1872) — граф, русский го¬
сударственный деятель, историк. С 1831 года управлял делами Ко¬
митета министров, а с 1834 года — государственный секретарь. В
1849-1861 гг. — директор С.-Петербургской публичной библиоте¬
ки. В 1861 году — главноуправляющий II Отделением Собственной
Е. И. В. канцелярии. Автор книги «Восшествие на престол Импера¬
тора Николая I», «Жизнь Сперанского».
69. Ивановский Виктор Викторович (1854 — после 1917) — рус¬
ский юрист. Профессор Императорского Казанского университета.
Автор книг «Опыт изучения деятельности органов самоуправле¬
ния», «Организация самоуправления во Франции и Пруссии»
(1886), «Русское государственное право* (вып. 1-7, 1895-1898),
«Вопросы государствоведения, социологии и политики* (1899),
«Народное представительство и основные права граждан* (1906),
«Учебник административного права* (4-е изд., 1911), «Учебник
государственного права* (4-е изд., 1913).
70. Констан Бенжамен (1767-1830) — французский политичес¬
кий деятель, публицист, писатель. Автор «Курса конституционной
политики* (т. 1-4, 1816-1820).
71. Нольде Борис Эммануилович (1876-1948) — барон, русский
правовед и историк. Профессор Александровского лицея, Высших
(Бестужевских) женских курсов и Политехнического института.
Служил в Министерстве иностранных дел, где был начальником
2-го департамента. Официальный советник С. Д. Сазонова. Член
ЦК кадетской партии с 1916 года. С марта 1917 года — товарищ
министра иностранных дел. Эмигрант. Занимался преподавательс¬
кой деятельностью. Член Международного института права, с 1947
года — его председатель. Автор книг «Постоянные нейтральные
государства* (1905), «Внешняя политика. Исторические очерки*
(1915), «Очерки русского конституционного права* (ч. I—II), «Юрий
Самарин и его время* (1926), «Далекое и близкое» (1930).
72. Палненко Николай Иванович (? — после 1923) — русский
юрист. Преподавал правоведческие дисциплины в Демидовском
юридическом лицее. Далее был профессором Императорского Харь¬
ковского университета. Автор книг «Суверенитет* (1903), «Учение
376
Н. А. ЗАХАРОВ
о существе права и правовой связанности государства» (1908), «Ос¬
новные законы и форма правления в России» (1910).
73. Блюнчли Иоанн Каспар (1808-1881) — швейцарский юрист.
С 1833 года — профессор Цюрихского университета по римскому
и гражданскому праву. С 1848 года — профессор Мюнхенского
университета по кафедрам немецкого гражданского права и всеоб¬
щего публичного. С 1861 года — профессор в Гейдельберге. В 1875—
1877 гг. — президент Института международного права. Один из
основателей и председатель Протестантского союза в Германии. Автор
книг «Психологические этюды о государстве и церкви» (1844),
«Общее государственное право» (1852, 3-е изд. т. 1—3, 1875), «Не¬
мецкое гражданское право» (1853-1854), «Кодекс гражданских за¬
конов кантона Цюриха» (1855), «История общего государственно¬
го права и политики» (1864), «Древнеазиатское представление о
Боге и мире» (1865), «Современное международное право, изло¬
женное в виде кодекса» (1868), «Современное право войны циви¬
лизованных государств» (2-е изд., 1874), «Учение о современном
государстве» (1875-1876), «Юридическая безответственность папы*
(1876), «О праве добычи в войне и о морской добыче в особенно¬
сти» (1878).
74. Эсмен Жан Поль Ипполит Эммануэль (1848-1913) — фран¬
цузский юрист. В 1875-1879 гг. преподавал в Дуэ. С 1879 г. — про¬
фессор в Парижском университете. Представитель исторической
школы права. Автор книг «Общие основания конституционного
права», «Элементарный курс истории французского права* (1892),
«Основы французского и сравнительного конституционного пра¬
ва» (1899).
75. Еллинек Георг (1851-1911) — немецкий юрист. Специалист
в государственном и гражданском праве. Автор книги «Право со¬
временного государства», «Учение о современном государстве*
(1900), «Закон и указ».
76. Вильсон Томас Вудро (1856-1924) — американский госу¬
дарственный деятель, президент США в 1913-1921 гг. от демокра¬
тической партии. Один из главных творцов Версальской системы
после Первой мировой войны. Автор книг «Государство. Прошлое
и настоящее конституционных учреждений* (1905), «Государствен¬
ный строй Соединенных Штатов* (1909), «Новая свобода* (1919).
77. Колюбакин Александр Михайлович (1868-1915) — либераль¬
ный политический деятель. С 1904 г. член Союза освобождения.
Один из организаторов кадетской партии, член ЦК. Один из учре¬
Примечания
377
дителей масонской ложи «Полярная звезда» в С.-Петербурге в 1906
году. Депутат III Государственной Думы от С.-Петербурга. В 1914
году пошел на фронт в чине штабс-капитана, где и был убит.
78. Пуришкевич Владимир Митрофанович (1870-1920) — рус¬
ский политический деятель, поэт и публицист. Один из основате¬
лей Союза русского народа. Затем лидер созданного им Союза
Михаила Архангела. В II—IV Государственных Думах был одним из
лидеров крайне правых. Под его редакцией выходило многотомное
издание о жертвах революции «Книга русской скорби». В годы Пер¬
вой мировой войны вышел из фракции крайне правых и вошел в
Прогрессивный блок. Участник Белого движения. Автор книги «Пе¬
ред грозой. Правительство и русская народная школа» (1914), сбор¬
ника стихов «В дни бранных бурь и непогоды* (1912).
79. Марков Николай Евгеньевич (Марков 2-й) (1866-1945) —
русский правый политический деятель, инженер. Сын довольно
известного русского писателя и публициста Е. Л. Маркова. Окон¬
чил Институт гражданских инженеров. В 1905 году организовал
курскую Партию народного порядка, вскоре вошедшую в Союз
русского народа. Член III—IV Государственной Думы, один из ли¬
деров фракции правых. Был одним из самых ярких думских орато¬
ров. Активный организатор и участник монархических съездов. После
выхода из Главного совета Союза русского народа А. И. Дубровина
Н. Е. Марков стал фактически главой этого союза. Писал в газете
«Свет* в 1908 году под псевдонимом Буй-Тур. Издавал газеты
«Курская быль* и «Земщина*. С 1915 года (от Государственной
Думы) был членом Особого совещания по обороне государства.
После Февральской революции был арестован и посажен в Петро¬
павловскую крепость. В 1918-1920 гг. был в армии генерала Н. Н.
Юденича. Участник Рейхенгальского съезда 1921 года, на котором
он был избран председателем Высшего Монархического Совета
(1921-1927). Издавал журнал «Двуглавый орел*. Печатался в «Еже¬
недельнике Высшего Монархического Совета*. Автор книг «Ответ
Маркова 2-го на статью Жеденева в “Русском знамени”* (1910),
«Последняя речь Н. Е. Маркова-2-го в IV Государственной Думе*
(1916), «Преступление Маркова-2-го* (1916), «Правда о смуте цер¬
ковной* (1926), «Войны темных сил* (кн. 1-2, 1928-1930), «Ис¬
тория еврейского штурма России* (1937), «Лик Израиля» (1938),
«Отреченные дни Февральской революции» (б. г.).
80. Маклаков Василий Алексеевич (1870-1957) — либеральный
политический деятель, адвокат. Один из лидеров партии кадетов,
378
Н. А. ЗАХАРОВ
член ее ЦК. Был депутатом II—IV Государственных Дум. С 1917
года в эмиграции. Масон. Автор книг «Завоевание Англии норман¬
нами» (1898), «Ф. Н. Плевако» (1911), «Л. Н. Толстой как обще¬
ственный деятель» (1912), «Толстой и большевики» (1921), «О
Льве Толстом» (1929), «Власть и общественность на закате Старой
России» (т. 1-3, 1930), «Первая Государственная Дума. Воспоми¬
нания современника» (1939), «Вторая Государственная Дума. Вос¬
поминания современника» (б. г.), «Из воспоминаний* (1954).
81. Плевако Федор Никифорович (1841 или 1842-1908) — рус¬
ский юрист, адвокат, октябрист. Известнейший судебный оратор.
Был депутатом от Москвы в III Государственной Думе. Посмертно
были изданы его речи (Речи. Т. 1-2, 1909-1910).
82. Капустин Михаил Яковлевич (1847—?) — русский полити¬
ческий деятель, медик. С 1883 года преподавал в Военно-медицин¬
ской академии, затем в Императорском Варшавском университете.
С 1887 года преподавал в Императорском Казанском университете.
Один из создателей и лидеров партии «Союз 17-го октября* с
1905 года. Депутат II и III Государственных Дум. Автор книг «Бесе¬
ды о здоровье и болезнях* (1880), «Основные вопросы земской
медицины» (1889), «Задачи гигиены в сельской России» (1902).
83. Гучков Александр Иванович (1862-1936) — либеральный
политический деятель. Один из лидеров октябристов, с 1906 года —
председатель ЦК. Был с 1910 года — председателем III Государ¬
ственной Думы. В 1915-1917 гг. председатель Центрального воен¬
но-промышленного комитета. Во Временном правительстве был во¬
енным и морским министром. Эмигрант. Автор книг «Сборник ре¬
чей в Третьей Государственной Думе (1907-1912)* (1912), «Речи
по вопросам государственной обороны об общей политике. 1908—
1917» (1917), «А. И. Гучков рассказывает* (1993).
84. Дайси Альбер (1835 — после 1912) — английский юрист. В
1882-1909 гг. — профессор в Оксфорде. Автор книги «Основы
государственного права Англии* (1885).
85. Шипов Дмитрий Николаевич (1851-1920) — русский полити¬
ческий деятель. Член Союза земцев-конституционалистов. Один из
лидеров Союза 17-го октября; разойдясь с А. И. Гучковым, перешел
в Партию мирного обновления, с 1907 года— председатель ее ЦК.
Член Государственного Совета в 1906-1909 гг. После Октябрьской
революции встал на позицию борьбы с большевизмом. Арестован в
1919 году, умер в тюрьме. Автор книг «К вопросу о взаимных отно¬
шениях губернских и земских земств* (1899), «К мнению меньшин¬
Примечания
379
ства частного совещания земских деятелей 6-8 ноября 1904 года*
(1905), «Воспоминания и думы о пережитом* (1918).
Глава шестая
86. Ренненкампф Владимир Николаевич (1862 — после 1917) —
русский юрист. Профессор Императорского Новороссийского уни¬
верситета. Автор книг «Конституционные начала и политические
воззрения князя Бисмарка* (1890), «Очерки юридической энцик¬
лопедии*, «Правовое государство и народный суверенитет* (1909).
87. Орлов Алексей Федорович (1787-1862) — князь, русский
государственный и военный деятель, дипломат. В 1844-1856 гг. —
шеф жандармов и главный начальник III Отделения Собственной
Е.И.В. канцелярии. В 1856 году — председатель Государственного
Совета и Комитета министров.
88. Милютин Дмитрий Алексеевич (1816-1912) — граф, рус¬
ский государственный и военный деятель, генерал-фельдмаршал.
Окончил Императорскую Военную академию в 1836 году. Участ¬
ник военных действий на Кавказе. Был профессором Кафедры
военной географии в Императорской Военной академии с 1845 по
1856 год. С 1856 года — и. д. начальника, а с 1857 года — начальник
главного штаба Кавказской армии. С 1860 года — товарищ военно¬
го министра. В 1861-1881 гг. — военный министр. Автор книг «Опыт
литературного словаря* (1831), «Руководство к съемке планов с
приложением математики* (1831), «Наставление к занятию, обо¬
роне и атаке лесов, строений, деревень и других местных предме¬
тов* (1843), «Критическое исследование значения военной геогра¬
фии и военной статистики* (1846), «Курс военной географии и
военной статистики* (1846), «Первые опыты военной статистики*
(кн. 1-2, 1847-1848), «Краткий очерк Кавказского края в воен¬
ном отношении* (1848), «Описание военных действий 1839 года в
Северном Дагестане* (1850), «История войны России с Францией
в царствование Императора Павла I в 1799 г.* (т. 1-5, 1852—1853).
89. Палея Константин Иванович фон дер (1830-1912) — граф,
русский государственный деятель, действительный тайный совет¬
ник. Окончил Императорский С.-Петербургский университет,
юридический факультет. С 1867 года — товарищ министра юсти¬
ции, в том же году назначен управляющим этого министерства. В
1868-1878 гг. — министр юстиции.
90. Лабацд Павел (1838 — после 1912) — немецкий юрист.
Профессор в Кенигсбергском университете, далее в Страсбурге-
380
Н. А. ЗАХАРОВ
ком. Консерватор-монархист. Глава юридической школы публици¬
стов. Главный труд «Das Staatsrecht des deutchen Reiches» (1876-
1882).
91. Гарейс (1844 — после 1892) — немецкий юрист. Профессор
в Кенигсбергском университете. Автор книги «Die Vertrage zu Gunsten
Dritler» (1873).
92. Зейдель Макс (1846 — после 1894) — немецкий юрист.
Профессор государственного права в Мюнхенском университете.
93. Фриш Эдуард Васильевич (1833-1907) — русский государ¬
ственный деятель, статс-секретарь, действительный тайный со¬
ветник. С 1876 года — товарищ министра юстиции. В 1897-1900 гг. —
председатель департамента гражданских и духовных дел Государ¬
ственного Совета. В 1900-1906 гг. — председатель департамента за¬
конов Государственного Совета. В 1906-1907 гг. — председатель
Государственного Совета.
94. Булыгин Александр Григорьевич (1851-1919) — русский го¬
сударственный деятель, действительный тайный советник. С 1893
года — московский губернатор. В 1905 году в течение десяти меся¬
цев был министром внутренних дел. В 1913-1917 гг. — главноуп¬
равляющий Собственной Е.И.В. канцелярией по учреждениям Им¬
ператрицы Марии.
95. Таганцев Николай Степанович (1843-1923) — русский юрист,
криминалист. С 1867 года читал лекции по уголовному праву в
Императорском училище правоведения. В 1868-1882 гг. — профес¬
сор Императорского С.-Петербургского университета. С 1887 года —
сенатор. Автор книг «О повторении преступлений» (1867), «О пре¬
ступлениях против жизни по русскому праву» (1870), «Курс рус¬
ского уголовного права» (т. 1-3, 1874-1880), ^Лекции по русско¬
му уголовному праву» (1887-1894).
96. Бэджот (или Бэджегот) Вальтер (1826-1877) — английс¬
кий экономист и публицист. Автор книг «Государственный строй
Англии» (1867), «Естествознание и политика* (1872), «Ломбарст-
рит» (1873), «Биографические штудии* (1881), «Эссе о парламен¬
тской реформе» (1883).
Глава седьмая
97. Середонин Сергей Михайлович (1860 — после 1902) — рус¬
ский историк. С 1892 года — преподаватель Императорского
С.-Петербургского университета. Автор книг «Известия иностран¬
цев о вооруженных силах Московского государства* (1891), «Со¬
Примечания
381
чинение Джильса Флетчера как исторический источник» (1892),
«Исторический обзор деятельности Комитета министров» (т. I).
98. Алексеенко Михаил Мартынович (1847 или 1848-1917) —
политический деятель, юрист. В 1870-1872 гг. — приват-доцент, а
в 1872-1879 гг. — доцент Императорского Харьковского универ¬
ситета. Далее, в 1879-1895 гг., — профессор по кафедре финансо¬
вого права того же университета. В 1890-1899 гг. — ректор Импера¬
торского Харьковского университета. В 1899-1901 гг. — попечитель
Казанского, а в 1901-1906 гг. — Харьковского учебного округа.
Депутат от Екатеринославской губернии в III и IV Государствен¬
ных Думах. В Думе примыкал к октябристам. Один из создателей в
1913 году журнала «Новый экономист». Автор книг «О подушной
подати в России» (1870), «Пятилетие бюджета в III Государствен¬
ной Думе» (1912).
99. Яснопольский Николай Петрович (1846 — после 1904) —
русский экономист. Преподавал политическую экономию в Ново-
Александровском сельскохозяйственном институте, в Нежинском
лицее кн. Безбородко, на Высших женских курсах в Киеве. С 1889
года — преподаватель в Императорском Киевском университете
Св. Владимира, профессор. Автор книги «О географическом рас¬
пределении государственных доходов и расходов России» (т. I—II,
1891-1897).
100. Друцкой Сергей Александрович (1869 — после 1911) —
князь, русский юрист, генерал-майор. С 1903 года — профессор по
кафедре военно-уголовного права в Военно-юридической акаде¬
мии. Автор книги «Причины невменения в военно-уголовном пра¬
ве» (1903).
101. Кокфвцов Владимир Николаевич (1853-1943) — граф, рус¬
ский государственный деятель. В 1904-1914 гг. - министр финан¬
сов. В 1911-1914 гг. — председатель Совета министров. После рево¬
люции в эмиграции. Автор воспоминаний.
102. Мейендорф Александр Феликсович (1869-1964) — барон,
либеральный политический деятель. До 1905 года был приват-до¬
центом Императорского С.-Петербургского университета. В 1906—
1907 гг. — инспектор Императорского училища правоведения. Член
партии Союз 17-го Октября, член ЦК. Депутат III и IV Государ¬
ственных Дум. После Октябрьской революции в эмиграции. Автор
книг «Крестьянский двор в системе русского крестьянского зако¬
нодательства и общинного права и затруднительность его упоря¬
дочения* (1909), «Вопрос о толковании закона и компетенция
382
Н. А. ЗАХАРОВ
департаментов Правительствующего Сената прежнего устройства*
(1914), «Материалы к пересмотру законов о печати* (1915).
103. Георг IV (1762-1830) — английский король с 1820 года.
104. Каннинг Джордж (1770-1827) — английский государствен¬
ный деятель. В министерствах Питта в 1796-1801 гг., в 1804-1806
гг. занимал разные министерские посты. Министр иностранных дел
в министерстве герцога Портланда в 1807-1809 гг., в министер¬
стве Ливерпуля в 1822-1827 гг. С 1827 года — премьер-министр.
105. Ливерпуль Роберт-Банкс-Дженкинсон (1770-1828) — граф,
английский государственный деятель, лорд. В министерстве Ад-
дингтона — министр иностранных дел, в министерстве Питта —
министр внутренних дел. В 1812-1827 гг. — премьер-министр.
106. Виктория (1819-1901) — английская королева (с 1837 года),
из Ганноверской династии.
107. Пальмерстон Генри Джон Темпл (1784-1865) — англий¬
ский премьер-министр в 1855-1858 гг. и в 1859-1865 гг.
108. Щегловитов Иван Григорьевич (1861-1918) — русский го¬
сударственный деятель. С 1903 года преподавал в Императорском
училище правоведения теорию и практику уголовного судопроиз¬
водства. В 1906-1915 годах — министр юстиции. С 1 января 1917
года председатель Государственного Совета. Автор книг «Новые
течения в деятельности русского суда присяжных* (1900), «Пере¬
смотренные судебные уставы накануне законодательного обсужде¬
ния* (1902), «Главнейшие изменения уголовного процесса, вызы¬
ваемые новым уголовным уложением* (1903), «Новое уголовное
уложение* (1903), «Курс русского судопроизводства* (1911), «Вли¬
яние иностранных законодательств на составление Судебных уста¬
вов 20 января 1864 года* (1915). Расстрелян большевиками.
109. Замысловский Георгий Георгиевич (1872-1920) — русский
консервативный политический деятель, юрист. Потомственный
дворянин. Родился в семье ординарного профессора по кафедре
русской истории Императорского С.-Петербургского университе¬
та Е. Е. Замысловского. В 21 год окончил юридический факультет
Императорского С.-Петербургского университета. Вступил в число
кандидатов на судебные должности при С.-Петербургской судеб¬
ной палате. В начале 1906 года был назначен исполнять должность
товарища прокурора Виленской судебной палаты. Был избран в III
Государственную Думу в качестве беспартийного и в Государствен¬
ной Думе примкнул к партии правых. Был старшим товарищем
секретаря Государственной Думы. Член IV Государственной Думы.
Примечания
383
Участник процесса Бейлиса. После революции был в организации
Н. Е. Маркова «Великая единая Россия». Далее уехал на Кавказ и
вел политическую деятельность там. Умер от тифа весной или осе¬
нью 1920 года. Автор книг «Жертвы Израиля. Саратовское дело»
(1911), (под псевд. Юрский Г.) «Правые в Третьей Государствен¬
ной Думе» (1912), «Убийство Андрюши Ющинского» (1917).
ПО. Шингарев Андрей Иванович (1869-1918) — либеральный
политический деятель, врач, публицист. Один из основателей и
лидеров кадетской партии. Член П—IV Государственных Дум. Был
членом Временного правительства. Убит красноармейцами.
111. Озеров Иван Христофорович (1869-1941) — русский эко¬
номист, публицист. Доктор финансового права, профессор Импе¬
раторского Московского университета. С 1909 года — член Госу¬
дарственного Совета по избранию от Академии наук и универси¬
тетов. Автор книг «Подоходный налог в Англии и экономические
и общественные условия его существования» (1898), «Главнейшие
течения в развитии прямого обложения в Германии» (1900), «Очерки
экономической и финансовой жизни России и Запада» (1904),
«Экономическая Россия и ее финансовая политика», «Русский
бюджет» (1907), «Основы финансовой науки» (вып. 1-2, 1908),
«Горные заводы Урала» (1910), «На новый путь. К экономическо¬
му освобождению России* (1914).
112. Стахович Михаил Александрович (1862-1923) — либераль¬
ный политический деятель. Во время русско-японской войны 1904—
1905 гг. — уполномоченный Красного Креста. В 1905 году вступил в
партию Союз 17-го октября, член ее ЦК. В 1906 году вышел из
партии октябристов и стал одним из организаторов Партии мир¬
ного обновления. Депутат I и II Государственных Дум. Член Госу¬
дарственного Совета. После Февральской революции назначен фин¬
ляндским генерал-губернатором. После Октябрьской революции
эмигрировал.
113. Гримм Давид Давидович (1864-1941) — либеральный по¬
литический деятель, юрист. С 1889 года — приват-доцент Импера¬
торского Дерптского (Юрьевского) университета, а с 1899 года —
профессор. Член Государственного Совета с 1907 года. В 1910—1911
гг. — ректор С.-Петербургского университета. С 1913 года — про¬
фессор Императорского университета. Член ЦК партии кадетов.
После Октябрьской революции в эмиграции. В 1922-1929 гг. —
декан Русского юридического факультета в Праге. В 1827—1934
гг. — профессор Тартуского университета.
384
Н. А. ЗАХАРОВ
114. Брунс Карл Георг (1816-1880) — немецкий юрист. Был
последовательно профессором в Тюбингене, Ростоке и Галле. С
1861 — профессор в Берлине. Автор книг «Das Recht des Besitzes im
Mittelalter und in der Gegenwart» (1848), «Die Bezitzklagen des rom.
und heutigen Rechts» (1874).
115. Борнгак Конрад (1861— после 1912) — немецкий юрист.
Представитель реалистической школы государственного права. Про¬
фессор в Лейпциге и Берлине. Основные сочинения «Geschichte
des prcussischen Verwaltungsrechts» (1884-1886), «Preussisches
Staatsrecht» (1888).
116. Шталь Фридрих Юлий (1802-1861) — немецкий юрист,
еврей по происхождению. В молодости принял лютеранство. Про¬
фессор в Эрлангене, позже в Вюрцбурге. С 1840 года — профессор
в Берлине. С 1849 года — член палаты господ, в которой возглав¬
лял консервативную партию. Главное сочинение «Philosopnie des
Rechts» (1830-1837, 5-е изд., 1878).
Глава восьмая
117 Котляревский Сергей Андреевич (1873-1940) — либе¬
ральный политический деятель, юрист, историк. С 1900 года —
приват-доцент Императорского Московского университета по
кафедре всеобщей истории, доктор всеобщей истории. Один из
создателей Союза освобождения. Член ЦК партии кадетов с 1905
года. Член I Государственной Думы. Сдал экстерном экзамены
на юридическом факультете Императорского Московского уни¬
верситета и защитил впоследствии магистерскую и докторскую
диссертации по праву. Профессор государственного права в том
же университете. Один из основателей масонской ложи «Воз¬
рождение» в Москве. После Февральской революции комиссар
Временного правительства по инославным и иноверным испо¬
веданиям, с июля 1917 года — товарищ обер-прокурора Синода
и товарищ министра исповеданий. После Октябрьской револю¬
ции, несмотря на участие в антибольшевистских организациях,
продолжал работать в советских институтах. Автор книг «Фран¬
цисканский орден и римская курия в XIII—XIV вв.» (1901),
«Ламеннэ и новейший католицизм» (1904), «Конституционное
государство. Опыт политическо-морфологического обзора* (1907),
«Правовое государство и внешняя политика* (1909), «Юриди¬
ческие предпосылки русских Основных законов» (1912), «Власть
Примечания
385
и право. Проблема правового государства» (1915), «Война и де¬
мократия» (1917), «Австро-Венгрия в годы мировой войны»
(1922).
118. Новгородцев Павел Иванович (1866-1924) — либеральный
политический деятель, юрист. С 1896 года — преподаватель в Им¬
ператорском Московском университете, с 1903 года — профессор
(до 1911 года). Член Союза освобождения. Один из основателей
кадетской партии, член ее ЦК. Депутат I Государственной Думы. С
1906 года — директор и профессор Московских высших коммер¬
ческих курсов (с 1907 года — Московский коммерческий инсти¬
тут). После Октябрьской революции боролся с большевизмом. С
1920 года в эмиграции. Автор книг «Историческая школа юрис¬
тов, ее происхождение и судьба. Опыт характеристики основ шко¬
лы Савиньи в их последовательном развитии» (1897), «Кант и
Гегель в их учениях о праве и государстве» (1902), «О задачах
современной философии права» (1902), «Кризис современного
правосознания» (1909), «Идеалы партии народной свободы и со¬
циализм» (1917).
119. Спенсер Герберт (1820-1903) — английский социолог,
философ-позитивист. Автор книг «Основания психологии» (1855),
«Основания социологии» (1876-1896), «Основные начала» (1897).
120. Нордау Макс (1849—?) — французский социолог еврей¬
ского происхождения.
121. Бурже Поль (1852 — после 1891) — французский литера¬
турный критик, романист и поэт.
122. Петражнцкий Лев Иосифович (1867-1931) — юрист, по
национальности поляк. В 1898-1918 гг. — профессор Император¬
ского С.-Петербургского университета по кафедре энциклопедии
и философии права. Депутат 1 Государственной Думы, кадет. Пос¬
ле 1918 года эмигрировал из России и был профессором кафедры
социологии права в Варшавском университете. Автор книг «Права
добросовестного владельца на доходы с точек зрения догмы и
политики гражданского права» (1897), «Очерки философии пра¬
ва* (вып. 1, 1900), «О мотивах человеческих поступков* (1904),
«Введение в изучение права и нравственности. Эмоциональная пси¬
хология* (1908), «Теория права и государства*.
123. Гумплович Людвиг (1838 — после 1893) — австрийский
юрист, поляк по происхождению. Профессор государственного и
административного права Грацкого университета.
124. Клермон де Тоннерр Станислав (1748-1792) — граф, дея¬
386
Н. А. ЗАХАРОВ
тель Французской революции. Противодействовал якобинцам. Из¬
давал журнал «Journal des Impartiaux». Убит.
125. Нечаев Василий Михайлович (1860 — после 1914) — рус¬
ский юрист, цивилист. Преподавал в Ярославском Демидовском
лицее, в Императорском Новороссийском университете, в Импе¬
раторском Юрьевском университете. Был юрисконсультом Мини¬
стерства юстиции. Профессор Высших женских курсов в С.-Петер¬
бурге.
126. Черняев Николай Иванович (1852-1910) — русский юрист,
публицист, театральный и литературный критик. Сотрудничал с
газетой «Южный край» и журналами «Русское обозрение», «Мир¬
ный труд». Автор книг «Гастроли г-жи Альмы Фострем в Харькове
и 1893 г.» (1894), «О русском Самодержавии» (1895), «“Капитанс¬
кая дочка” Пушкина. Историко-критический этюд» (1897), «“Про¬
рок” Пушкина в связи с его же “Подражанием Корану”» (1898),
«Критические статьи и заметки о Пушкине» (1900), «Материалы
для истории харьковской сцены» (1900), «Необходимость Само¬
державия для России» (1901), «Из записной книжки русского мо¬
нархиста» (1907).
127. Хомяков Дмитрий Алексеевич (1841-1918 или 1919) — рус¬
ский публицист. Сын А. С. Хомякова. В конце XIX столетия был
директором Строгановского центрального художественно-промыш¬
ленного училища. В начале XX века состоял членом совета этого
училища в чине действительного статского советника. Сотрудни¬
чал с журналом «Мирный труд», газетой «Московские ведомости*.
Автор книг «Извлечение из письма Д. А. Хомякова к товарищу
председателя отдела иконоведения Московской Духовной семина¬
рии по поводу реферата Г. Речменского» (1898), «О замечаниях
А. В. Горского на богословские сочинения А. С. Хомякова» (1902),
«Самодержавие. Опыт схематического построения этого понятия*
(1903), «О классицизме» (1904), «К истории отечественной бю¬
рократии» (1904), «Соборное завершение и приходская основа цер¬
ковного строя» (1906), «О непротивлении злу» (1907), «Новейшая
история* (1907), «Православие как начало просветительно-быто¬
вое, личное и общественное* (1908), «Клир и Государственная
Дума» (1908), «Мировая скорбь и всеблагость* (1908), «Народ¬
ность» (1909).
128. Львов 2-й Георгий Евгеньевич (1861-1925) — князь, рус¬
ский общественный деятель, кадет. В 1903-1906 — председатель
Примечания
387
тульской уездной земской управы. Депутат I Государственной Думы.
Во время Первой мировой войны был председателем Всероссий¬
ского земского союза. После Февральской революции возглавлял
Временное правительство с марта по июль 1917 года. Эмигрант.
129. Бирлинг Эрнст Рудольф (1841 — после 1912) — немецкий
юрист. Профессор Грейсвальдского университета. В 1881-1885 гг. —
член прусской палаты депутатов. Автор книг «Zur Kritik der juris-
tischen Grundbegriffe* (I—11, 1877-1883), «Juristische Prinzipienlehre»
(1894-1911).
130. Извольский Александр Петрович (1856-1919) — русский
государственный деятель, дипломат. В 1906-1910 гг. министр инос¬
транных дел. Эмигрант.
«НАШЕ СТРЕМЛЕНИЕ К БОСФОРУ И ДАРДАНЕЛЛАМ И
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ЕМУ ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИХ ДЕР¬
ЖАВ» доклад, читанный в Петроградском Клубе общественных
деятелей 23 января 1915 года. Отдельно издан в Петрограде в 1916
году.
1. Безбородко Александр Андреевич (1747-1799) — светлейший
князь (1797), русский государственный деятель, дипломат. Слу¬
жил с 1765 года в канцелярии генерал-губернатора Малороссии П.
А. Румянцева. С 1775 года секретарь Императрицы Екатерины И.
Возглавлял Коллегию иностранных дел с 1787 года. В царствова¬
ние императора Павла I был канцлером.
2. Иосиф II (1741-1790) — император «Священной Римской
Империи германской нации* из династии Габсбургов. Провел се¬
куляризацию монастырских земель и отменил личную зависимость
крестьян. Вследствие разделов Польши к Австрии в его правление
отошли Галиция (1772) и Буковина (1774).
3. Кауниц Венцель Антон Доминик (1711-1794) — князь Рит-
берг, граф, австрийский государственный деятель, дипломат. Был
государственным канцлером.
4. Леопольд II (1747-1792) — австрийский император с 1790
года.
5. Ростопчин (Растолчин) Федор Васильевич (1763-1826) — граф,
русский государственный деятель, генерал от инфантерии. Во вре¬
мя царствования Павла I быстро возвысился до первоприсутству¬
388
Н. А. ЗАХАРОВ
ющего в Коллегии иностранных дел и члена Совета Императора. В
1812-1814 — генерал-губернатор Москвы.
6. Румянцев Николай Петрович (1754-1826) — граф, русский
государственный деятель, дипломат. В 1807 году — министр иност¬
ранных дел, в 1809 году — канцлер.
7. Коленкур Арман Огюстен Луи (1773-1827) — граф, француз¬
ский государственный деятель, дипломат. Доверенное лицо Напо¬
леона. Сопровождал его в походе в Россию. В 1813, 1814 годах был
министром иностранных дел у Наполеона. Автор мемуаров (1837).
8. Меггерних Клеменс Венцель (1773-1859) — князь, герцог
Портала, австрийский государственный деятель, дипломат. В 1815—
1848 гг. был одним из самых влиятельных деятелей Европы.
9. Киселев Павел Дмитриевич (1788-1872) — граф (с 1839),
русский государственный и военный деятель, генерал-адъютант.
Участник Отечественной войны 1812 года и заграничных походов
1813 и 1814 гг. С 1819 года — начальник штаба 2-й армии. Участник
русско-турецкой войны 1828-1829 гг. В 1829-1834 гг. управлял
Молдавией и Валахией. В 1837-1856 гг. — министр государствен¬
ных имуществ. Провел реформу управления государственными кре¬
стьянами. В 1856-1862 гг. — посол во Франции. Автор книги «За¬
писки графа П. Д. Киселева» (1883).
10. Оттон I Баварский (Фридрих Людовик) (1815-1867) —
первый греческий король с 1833 года. Сын баварского короля Лю¬
довика I. В 1862 году был низложен революцией.
11. Шатобриан Франсуа-Огюст (1768-1848) — французский
политический деятель, католический религиозный писатель, пуб¬
лицист. Воевал в армии французских эмигрантов против револю¬
ционной Франции. После реставрации исполнял различные дипло¬
матические службы, был послом в Берлине, Лондоне, Риме, ми¬
нистром иностранных дел. В 1828 году вышел в отставку. Автор
книг «Гений христианства» (т. 1-5, 1802), «Мученики» (т. 1-5,
1809), «Замогильные записки» (т. 1-12, 1849-1850).
12. Веллингтон Артур-Коллей Веллеслей (1769-1852) — герцог,
английский государственный деятель. Участник нидерландского
похода 1794 года. В 1797-1806 гг. участвовал в военных действиях в
Индии. В 1807 году участвовал в походе против Копенгагена. В
1808-1813 гг., с перерывом, воевал в Португалии и Испании с
французами. Победил французов при Ватерлоо (1813). В 1828—1830
гг. — премьер-министр. Далее неоднократно входил в различные
министерства.
Примечания
389
13. Кочубей Виктор Павлович (1768-1834) — князь, русский
государственный деятель. Племянник князя А. А. Безбородко. Карь¬
еру начал дипломатом в швейцарской миссии. В 1792 году — чрез¬
вычайный посланник и полномочный министр в Константинопо¬
ле В 1797 году назначен членом коллегии иностранных дел, а в
1798 году — вице-канцлером. С 1801 года — член Государственного
Совета и сенатор. В 1802—1810 и в 1819—1825 гг. управлял мини¬
стерством внутренних дел. С 1827 года — председатель Государ¬
ственного Совета и Комитета министров.
14. Каподистрия Иоанн (1776-1831) — русский и греческий
государственный деятель. Участвовал в управлении греческой рес¬
публикой Ионийских островов (с 1800). С 1803 года был мини¬
стром внутренних дел, затем министром иностранных дел на этих
островах. С 1809 года в России. С 1816 года при министре иностран¬
ных дел Нессельроде был одним из главных руководителей рус¬
ской внешней политики. В 1827 году был избран правителем Гре¬
ции на семь лет. Убит 9 октября 1831 года.
15. Нессельроде Карл Васильевич (1780-1862) — граф, русский
государственный деятель, дипломат. В 1816-1856 гг. — министр
иностранных дел. С 1844 года — канцлер.
16. Жомини Александр Генрихович (1814-1888) — барон, рус¬
ский государственный деятель, дипломат. Был старшим советни¬
ком Министерства иностранных дел и выполнял специальные дип¬
ломатические поручения. В 1879 и 1880 гг. исправлял должность
товарища министра иностранных дел. Автор книги «Россия и Ев¬
ропа в эпоху крымской кампании* (1874).
17. Бруинов Филипп Иванович (1797-1875) — граф, русский
государственный деятель, дипломат. Всю свою жизнь прослужил в
Министерстве иностранных дел. Участвовал в многочисленных пе¬
реговорах, в том числе по поводу заключения на Парижском кон¬
грессе (1856) мира после Крымской войны. Неоднократно назна¬
чался посланником в Лондон.
18. Горчаков Александр Михайлович (1798-1883) — князь, рус¬
ский государственный деятель, канцлер, дипломат. В 1856-1882
гг. — министр иностранных дел.
19. Шувалов Петр Андреевич (1827-1889) — граф, русский
государственный деятель, генерал от кавалерии. Участник венгер¬
ского похода 1849 года. Участник обороны Севастополя во время
Крымской войны 1853-1856 гг.. С 1857 года — исполняющий дол¬
жность, а в 1858-1860 гг. — петербургский обер-полицмейстер. В
390
Н. А. ЗАХАРОВ
1860-1861 гг. — директор департамента общих дел Министерства
внутренних дел. В 1861 году — начальник штаба корпуса жандар¬
мов и управляющий III отделением Собственной Его Императорс¬
кого Величества канцелярии. Участвовал в подавлении восстания в
Царстве Польском в 1863-1864 гг. В 1864-1866 гг. — лифляндс-
кий, эстляндский и курляндский генерал-губернатор. В 1866-1874
гг. — шеф жандармов и главный начальник III отделения. В 1874—
1879 гг. — чрезвычайный и полномочный посол в Великобритании.
20. Солсбери Роберт Артур Толбот Гаскойн-Сесил (1830-1903) —
маркиз, английский государственный деятель. В 1866-1867, 1874-
1878 — министр по делам Индии. В 1878-1880 — министр иност¬
ранных дел. С 1881 — лидер консерваторов в палате лордов, затем
лидер консервативной партии. В 1885-1886, 1886-1892, 1895-1902
гг. — премьер-министр.
21. Александр I (1857-1893) — князь болгарский, принц Бат-
тенбергский. Племянник русского Императора Александра II. По
настоянию России был избран в 1879 году князем Болгарским.
Правил с перерывами до 1886 года.
22. Фердинанд I (1861-1948) — князь болгарский. Младший
сын принца Августа Саксен-Кобург-Гота. Призван в 1887 году на
болгарский престол. В 1896 году присоединил своего сына Бориса к
Православию. В 1908 году стал именоваться Царем. В 1918 году был
вынужден отречься от престола.
23. Каприви Георг Лео (1831-1899) — граф, немецкий государ¬
ственный и военный деятель, генерал. Во время франко-прусской
войны 1870-1871 гг. — командовал 10-м корпусом. В 1890—1894 гг. —
канцлер Германской Империи.
СОДЕРЖАНИЕ
Михаил Смолин. Публицистика государственной
самобытности 5
Система русской государственной власти
Глава I. Односторонность юридических определений 31
Глава II. Историческое развитие идеи русской
государственной власти 39
Глава III. Национально-социологические и юридические
учения об основах русской государственной власти
А. Учения национально-социологические 85
Б. Учения юридические 120
Глава ГУ. Настоящее положение основ
русской государственной власти 138
Глава V. Власть судебная 170
Глава VI. Власть законодательная
А. Положение русского законодательства до реформ 1905-
1906 годов в связи с общим понятием закона 176
Б. Власть законодательная в настоящем положении 204
Глава VII. Власть управления 238
А. Верховное управление 243
Б. Управление подчиненное 291
Глава VIII. Власть самодержавная 296
Заключение 335
Наше стремление к Босфору я Дарданеллам
я противодействие ему западноевропейских держав 339
Примечания 362
НАСЛЕДИЕ РУССКОГО ЗАРУБЕЖЬЯ
В серии «Наследие Русского Зарубежья» выйдет книга
Иван Солоневич
КОММУНИЗМ, НАЦИОНАЛ-
СОЦИАЛИЗМ И ДЕМОКРАТИЯ
ЕВРОПА. XX ВЕК
Так что же представлял из себя коммунистический режим в
России? что же было в национал-социалистской Германии? что же
есть европейская демократия? На эти вопросы дает ответы Иван
Солоневич в своих публицистических работах 1948-1953 годов, пе¬
чатавшихся в газете «Наша страна».
В очередной сборник И. J1. Солоневича вошли статьи, развеиваю¬
щие мифы о коммунизме, национал-социализме и о европейских
демократиях. «Сколько иллюзий, мифов и легенд, — писал Иван
Солоневич, — строилось о нашей революции! Сколько иллюзий,
легенд и мифов было положено в основание национал-социализма!..
Русские мифы кончились на Лубянке, немецкие — в Берлине. Мы
все мчимся на предельных скоростях современной техники по са¬
мому современному шоссе, утыканному фальшивыми сигнальны¬
ми знаками. Миф великой и бескровной, миф “пролетариев всех
стран”, миф высшей расы, и миф немецкой непобедимости, и миф
сталинской армии, миф одночасового рабочего дня (Каутский и Лаб-
риолла), миф о “бездарности старого режима” и миф о веселой и
зажиточной жизни в СССР, миф об азиатском коммунизме и о ев¬
ропейской Германии, исконно стоящей “на страже”европейских
демократий противорусского тоталитаризма».
Статьи И. Л. Солоневича ценны в первую очередь как точные
слепки с социальной психологии социалистических, национал-со¬
циалистических и просто демократических обществ, которые он
знал изнутри, живя в них. Это свидетельс'гво о России и Европе XX
века в их жизненных реалиях — из первоисточника. При этом автор
имел возможность сравнивать гитлеровский рейх со сталинским
СССР, дореволюционную Империю с послереволюционной Рос¬
сией и европейскими демократиями.
НАСЛЕДИЕ РУССКОГО ЗАРУБЕЖЬЯ
В серии «Наследие Русского Зарубежья» выйдут книги
Н. Е. Марков
ВОЙНЫ ТЕМНЫХ СИД
(2-е издание)
Книга знаменитейшего русского консервативного политиче¬
ского деятеля Маркова-2-го (1866-1945), лидера Союза русского
народа, после революции непримиримого эмигранта.
«Освящение злобной деятельности тайных врагов человечества,
темных ненавистников Христа, — таково задание моего исследо¬
вания», — писал Николай Евгеньевич Марков. Тайные общества,
еретические движения, революционные заговоры — все это опи¬
сывается на обширном материале европейской консервативной
историографии. Работа вышла в Париже в двух выпусках в 1928 и
1930 годах и повествует о борьбе христианского мира с различны¬
ми темными силами, посягавшими на его существование в тече¬
ние двух тысяч лет. «Войны темных сил» впервые печатаются в Рос¬
сии в полном объеме.
В. А. Маевский
РУССКАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ.
XX ВЕК
Владимир Маевский (1893-1975) — один из крупнейших рус¬
ских историков политической жизни эмиграции, религиозный и по¬
литический писатель. До революции В. Маевский был вхож в круг
Л. А. Тихомирова. В дальнейшем В. Маевский прошел путь добро¬
вольца в балканских войнах 1912-1913 годах, участвовал в Первой
мировой войны. После революции В. Маевский эмигрирует и вско¬
ре становится секретарем сербского патриарха Варнавы. После Вто¬
рой мировой войны Владислав Маевский переезжает в США, где
преподает в Православной Свято-Владимирской духовной акаде¬
мии. «Русская политическая жизнь. XX век» — сборник его работ
разных лет; объединяет их общая мысль о величии миссии русско¬
го человека.
НАСЛЕДИЕ РУССКОГО ЗАРУБЕЖЬЯ
В серии «Наследие Русского Зарубежья» выйдут следующие книги
А. А. Керсновский
ФИЛОСОФИЯ ГЕОПОЛИТИКИ
Антон Антонович Керсновский (1907-1944) — крупный рус¬
ский гсополитик, военный теоретик и историк, политический пуб¬
лицист. Он участвовал в Гражданской войне, сражаясь в рядах бе¬
лой Добровольческой армии. Окончив Консульскую академию в
Вене, продолжил обучение во французском Дижонском универ¬
ситете и завершил свое образование, прослушав курс в Сен-Сирс-
кои военной школе.
С первых же статей удивленный читатель обнаружил в А. А. Кер-
сновском уникального военного и политического писателя-пуб-
лициста, яркое перо которого было поистине универсальным. Он
мог писать о любой армии мира, о любой политической или воен¬
ной проблеме одинаково профессионально и аналитично. Его ста¬
тьи как стихи - точно выверены в форме и имеют как бы рифму-
ритм, который мало-мальски чуткий человек неизбежно ощуща¬
ет, читая произведения Ксрсновского.
Наш сборник включает книгу «Философия войны», опублико¬
ванную в 1939 году. Это своего рода опыт написания «Науки побеж¬
дать» XX века, опыт, удавшийся безусловно. «Философия войны»
является блистательным рассуждением о войне как о научной «па¬
тологической социологии», без малейшего модного тогда и сейчас
пацифизма.
В сборник войдут также статьи по различным политическим воп¬
росам из различных эмигрантских изданий, в которых сотрудни¬
чал А.А. Керсновский.
И. А. Солоневич
РОМАН ВО ДВОРЦЕ ТРУДА
Сборник художественно-политических повествований Ивана
Солоневича (1891-1953). В его состав войдут следующие произведе¬
ния: «Роман во Дворце Труда», «Памир», «В деревне», сказка «Хо¬
зяева».
ПУТИ русского имперского СОЗНАНИЯ
В серии «Пути русского имперского сознания» вышла книга
Д. А. Тихомиров
ТЕНИ ПРОШЛОГО
Воспоминания
Лев Александрович Тихомиров был свидетелем и участником
наиболее значимых событий в истории России второй половины
XIX — начала XX столетия: в 70-80-е годы он — один из лидеров и
ведущий теоретик движения народовольчества; на рубеже веков —
блистательный политический мыслитель-монархист, советник
П. А. Столыпина, автор «Монархической государственности»; в кон¬
це жизни — автор фундаментального труда «Религиозно-философ¬
ские основы истории*. Все, что прошло перед глазами этого выда¬
ющегося человека на протяжении более чем семи десятилетий его
жизни, нашло отражение в его неизданных мемуарах «Тени про¬
шлого*.
Это беспристрастные воспоминания, написанные писателем-
христианином, цель которого — не сведение счетов со своими дру-
зьями-противниками, со своим прошлым, а создание своего рода
документального среза эпохи.
Повествование представляет собой чередующиеся отдельные
картины «семейной хроники» и зарисовки о русских и зарубежных
общественных деятелях. Здесь революционеры Михайлов, Перов¬
ская, Халтурин, Плеханов; «тени прошлого* революционной и
консервативной Франции, где в годы эмиграции жил Л. А. Тихоми¬
ров; Владимир Соловьев, русские консерваторы К. Н. Леонтьев,
П. Е. Астафьев, А. А. Киреев и другие.
пути русского имперского СОЗНАНИЯ
В серии «Пути русского имперского сознания» вышла книга
Н. В. Болдырев, Д. В. Болдырев
СМЫСЛ ИСТОРИИ
И РЕВОЛЮЦИЯ
Братья Болдыревы, Николай Васильевич (1882-1929) и Дмит¬
рий Васильевич (1885-1920) — участники философских обществ
начала века, идеологи сопротивления большевизации России —
были представителями того начинавшего нарождаться в начале XX
столетия нового слоя образованного русского общества, для ко¬
торого идеалы Православной Империи снова приобрели истори¬
ческий смысл. Преподаватель Императорского Санкт-Петербургс¬
кого университета юрист Николай Васильевич Болдырев написал
свои наиболее значительные работы — «Смысл истории и про¬
гресс» (1922) и «Правда большевицкой России. Голос из гроба» (1928
или 1929) — уже в советское время, в 20-е годы. Его работы — один
из первых опытов осознания разрушительности революции не из¬
вне (из эмиграции), а из самой подсоветской России, опыт раз¬
мышления над смыслом истории вообще, поиск корней истори¬
ческого наказания России. «Наша революция даже не грех, а воз¬
мездие» — возмездие интеллигенции за разложение страны. «Уроки
революции, — писал Н. В. Болдырев, — показали всю тщету госу¬
дарства самого по себе», без нравственной опоры в Церкви России
пришлось дорого заплатить в XX столетии за подражание Западу.
Дмитрий Васильевич Болдырев — философ, профессор Перм¬
ского университета с 1918 года. Во время гражданской войны был
директором пресс-бюро русского бюро печати при правительстве
адмирала А. В. Колчака. Во время отступления, в последние дни
перед арестом, адмирал не расставался с Дмитрием Васильеви¬
чем, подолгу беседуя с ним.
По глубине осмысления историософских проблем России бра¬
тьев Болдыревых можно поставить в один ряд с крупнейшими рус¬
скими мыслителями XX столетия Л. А. Тихомировым и И. А. Ильи¬
ным, а по яркости публицистического стиля — с И. Л. Солоневичем.
пути русского имперского СОЗНАНИЯ
В серии «Пути русского имперского сознания» вышла книга
М. Н. Катков
ИМПЕРСКОЕ СЛОВО
Михаил Никифорович Катков (1818-1887) — русский публи¬
цист, философ, литературный критик, издатель. Это человек, ко¬
торому Константин Леонтьев предлагал поставить памятник ря¬
дом с А. С. Пушкиным; издатель журнала «Русский вестник», где
был напечатан почти весь корпус русской литературной классики
(«Война и мир» и «Анна Каренина» Л. Н. Толстого, «Преступление
и наказание», «Идиот», «Братья Карамазовы» Ф. М. Достоевского,
«На ножах» и «Соборяне» Н. С. Лескова, «Накануне», «Отцы и де¬
ти», «Дым» И. С. Тургенева, лучшие стихи Ф. И. Тютчева, графа А. К.
Толстого, Я. П. Полонского, А. Н. Майкова, А. А. Фета, повести и
статьи К. Н. Леонтьева и т. д.); профессор философии Императорс¬
кого Московского университета; организатор одного из лучших
учебных заведений Российской империи — лицея имени Цесареви¬
ча Николая Александровича; редактор-издатель наиболее влиятель¬
ной газеты «Московские ведомости», в которой почти ежедневно
в течение четверти века публиковал свои публицистические ста¬
тьи, читавшиеся всей Россией...
Именно Михаил Никифорович Катков в 1863 году (год поль¬
ского восстания и почти поголовной поддержки его в либерально¬
революционном стане) и в 1881 году (год цареубийства) отстоял
честь русской государственности, неутомимо борясь в «Москов¬
ских ведомостях» с огромным количеством польских, русских и
европейских писателей, пророчивших и приближавших гибель Им¬
перии.
Общество ответило ему забвением, а тогдашние революционе¬
ры вынашивали планы его убийства.
Пришло время отдать М. Н. Каткову должное.
пути РУССКОГО имперского СОЗНАНИЯ
В серии «Пути русского имперского сознания* выйдет книга
И. И. Дусинский
ГЕОПОЛИТИКА РОССИИ
В последнее время очень много говорится о геополитике, гло¬
бализме и борьбе цивилизаций, о том, как вести себя России во
внешнем мире, как ей выстроить свою геополитическую линию.
Книга «Геополитика России* дает такую цельную систему принци¬
пов внешней политики России.
Иван Иванович Дусинский (год рождения нс известен — год
смерти 1919) писал под псевдонимом Арктур. Он окончил, по всей
видимости, Императорский Новороссийский университет и в годы
написания книги (1908-1910) служил помощником библиотекаря
этого славившегося своим консерватизмом высшего учебного за¬
ведения. Первоначально книга печаталась в правой газете «Русская
речь», а затем вышла отдельным изданием (Одесса, 1910 год).
Предметом политики И. И. Дусинский считал учение о целях
государства и о способах достижения этих целей. «Политика, — писал
он, — это творчество народа, его великая неписанная поэма, бро¬
саемая в труде и поте, в творческих порывах и в упоении побед на
страницы истории, это поэзия дел, из которой потом вырастают
роскошными цветами народной поэзии и песни художников слова.
В политике сказывается не только трезвый и расчетливый ум, взве¬
шивающий события и оценивающий людей: в нем, быть может,
еще большую роль играет творческое воображение, увлекаемое
высокими идеалами и любовью к родине и почти стихийно жажду¬
щее воплотиться в видимую оболочку великих дел*.
«Заветным идеалом и постоянной целью славянской политики
нашей, — утверждал И. И. Дусинский, — должно быть создание
панславистской державы Это и будет в полном смысле слова “ве¬
ликая Россия”, носительница всеславянского империализма*.
Книга И. И. Дусинского является талантливым и весьма достой¬
ным продолжением «России и Европы» Н. Я. Данилевского.
пути русского имперского СОЗНАНИЯ
В серии «Пути русского имперского сознания* выйдет книга
М. О. Меньшиков
ПИСЬМА К РУССКОЙ НАЦИИ
(3-е издание)
Книга составлена из лучших статей, выбранных из много¬
численных фолиантов «Писем к ближним» Михаила Осипови¬
ча Меньшикова (1859—1918). На протяжении многих лет (с 1901
по 1917 год) являясь ведущим политическим публицистом са¬
мой влиятельной русской газеты «Новое время», М. О. Мень¬
шиков был рупором идей русского национализма. Будучи теоре¬
тиком национального пути, М. О. Меньшиков был идеологом и
организатором «Всероссийского национального союза» — пер¬
вой чисто националистической русской организации. Целью со¬
юза, по формулировке М. О. Меньшикова, являлось «восста¬
новление русской национальности не только как главенствую¬
щей, но и государственно-творческой*.
Выдающийся публицист, идеолог национального возрожде¬
ния, которым зачитывалась вся Россия, был расстрелян боль¬
шевиками в 1918 году.
КНИЖНАЯ ЛАВКА ЖУРНАЛА «МОСКВА»
В центре столицы, на старом Арбате, журнал «Москва* открыл свой
книжный магазин. Здесь представлены книги различных московс¬
ких издательств: историческая литература, справочники, энцикло¬
педии, словари, альбомы, учебные пособия; большой выбор право¬
славной литературы, периодических изданий патриотического направ¬
ления. Здесь можно приобрести книги серии «Пути русского им¬
перского сознания», вышедшие в нашем издательстве, отдельные но¬
мера журнала «Москва* за 2000-2002 годы, девять выпусков пра¬
вославного журнала «Благодатный Огонь*.
Книжная лавка журнала «Москва* открыта ежедневно
с 10 до 20 часов, кроме праздничных дней.
Адрес: улица Арбвт, дом 20, первый этаж.
Телефоны: 291-72-32, 291-71-10
Захаров Николай Алексеевич
СИСТЕМА
РУССКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Юридическое исследование
Редактор М. Б. Смолин
Художник Д. Е. Бикашов
Корректор А В. Грачева
Подписано в печать 8.10.02.
Гарнитура «Таймс ЕТ*. Формат 60x90/16. Уел. печ. л. 25. Тираж 2000 экз.
Заказ № 3300
Лицензия ЛР >6 0407000 от 05.01.95
Издательство журнала «Москва*. 121918,- Москва, ГСП-2, ул. Арбат, 20
Тел. (095) 291-83-91, 291-71-10. Факс (095) 291-07-32.
Отпечатано с готовых диапозитивов в ГИПП «Зауралье».
640627, г. Курган, ул. К. Маркса, 106.