ВВЕДЕНИЕ
Глава I. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
Причины и предпосылки появления первых разведывательных служб в США
Превращение разведки в один из видов государственной деятельности
2. Современные представления о разведке в США
Место органов разведки в системе государственных органов США
Разведка как деятельность, осуществляемая уполномоченными органами государства
Соотношение разведывательной деятельности и других видов деятельности государства
3. Основные задачи, решаемые в США разведкой
Задачи разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации и последующей ее аналитической обработки
Задачи разведки, непосредственно не связанные со сбором и добыванием разведывательной информации. «Тайные операции разведки»
Традиционные задачи, решаемые в США разведкой
Новые задачи американской разведки
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
Американская разведка как совокупность разрозненных ведомственных служб
На пути к централизации разведывательной системы
Построение современной системы разведывательных служб
2. Современная организация американской разведки. Разведывательное сообщество США
Законодательное закрепление структуры разведывательного сообщества США
Развитие разведывательного сообщества в 1992—2003 годы
Современная структура разведывательного сообщества США. Закон о реформе разведки и противодействии терроризму 2004 года
3. Организация военной разведки США
Система разведывательных органов Министерства обороны
Органы управления и координации разведывательной деятельности министерства обороны
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ США
Конституционный источник полномочий деятельности спецслужб США
Роль законов в регулировании организации и деятельности разведки
Соотношение законов и судебных прецедентов в развитии правовой основы организации и деятельности разведки
2. Роль подзаконных нормативных правовых актов в развитии правового регулирования организации и деятельности разведки США
Нормативные правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами, подчиненными президенту США
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В США
Нормативно-правовые акты, направленные на создание благоприятных условий для деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации
2. Правовая регламентация тайных операций, проводимых разведкой США
Законодательная интерпретация термина «тайная операция» и современные нормативные стандарты, регламентирующие порядок санкционирования и проведения тайных операций
3. Регистрационное законодательство, используемое в США в интересах контрразведки и безопасности
Закон о регистрации иностранных агентов
Закон Воориса
Закон о регистрации иностранцев и Закон о регистрации лиц, прошедших подготовку в системе разведки иностранного государства
Закон о внутренней безопасности 1950 года
Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
Комитет по разведке сената
Комитет по разведке палаты представителей
Контрольные полномочия других комитетов и комиссий конгресса США в отношении разведки
Тенденции и перспективы развития контроля за деятельностью разведки со стороны американских законодателей
2. Контрольные полномочия исполнительной ветви власти
Органы внешнего контроля за разведкой
Органы внутреннего контроля
3. Судебный контроль за деятельностью разведки
Основные направления контрольной деятельности судебной власти
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПРИМЕЧАНИЯ
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
ОГЛАВЛЕНИЕ
Text
                    СПЕЦСЛУЖБЫ
Il
вчера

и сегодня
М. Ю. Дундуков
Разведка
в государственном

механизме
США


Союз ветеранов госбезопасности
М. Ю. Дундуков Разведка
 в государственном
 механизме
 США КУЧКОВО ПОЛЕ
 2008
ББК 63.3(2)7-4
 Д83 Президиум Союза ветеранов госбезопасности
 выражает сердечную признательность за участие
 в финансовом обеспечении данного издания: Антипину Анатолию Дмитриевичу
 Ашмарину Валентину Николаевичу
 Ивлиеву Валерию Николаевичу
 Нумерову Олегу Николаевичу
 Перелыгину Александру Станиславовичу
 Пильгуну Александру Ивановичу
 Царану Анатолию Константиновичу
 Щербакову Владимиру Ивановичу Дундуков М. Ю. Д83 Разведка в государственном механизме США. —
 М.: Кучково поле, 2008. — 448 с. ISBN 978-5-9950-0015-0 Настоящее исследование посвящено разведке США с
 позиций государственно- и историко-правового анализа.
 Выявлены особенности становления и развития системы
 разведывательных органов Соединенных Штатов, показа¬
 но их место в государственном механизме Америки. Осо¬
 бое место в книге уделено роли американской разведки в
 последние десятилетия XX века, когда США завоевали ста¬
 тус единственного мирового лидера, используя для этого
 все средства, в том числе и те, которыми располагают раз¬
 ведывательные службы страны. Издание рассчитано на специалистов, занимающихся
 вопросами безопасности, обороны и разведки, а также на
 всех, интересующихся данными проблемами. ББК 63.3(2)7-4 © Дундуков М. Ю., 2008
 ISBN 978-5-9950-0015-0 © ООО «Кучково поле», 2008
ВВЕДЕНИЕ Стремительные перемены, которые произошли в мире в
 последнее десятилетие XX века заставили по новому взглянуть
 на многие казавшиеся уже бесспорными истины, подтолкнули
 к переосмыслению сути ряда явлений и процессов, самым не¬
 посредственным образом связанных с фундаментальными ос¬
 новами эволюции человеческой цивилизации, с закономерно¬
 стями и принципами развития государств. Эйфория начала девяностых годов, которая захлестнула не
 только широкие массы обывателей, но и умы тех людей, кото¬
 рые по роду своей профессиональной деятельности призваны
 логично и взвешенно подходить к анализу любых глобальных,
 геополитических изменений, происходящих в мире, стала од¬
 ной из причин ослабления Российского государства, размыва¬
 ния традиционных ценностей, свойственных российскому на¬
 роду, снижения авторитета и престижа России на мировой аре¬
 не. Тотально навязываемые «новые» принципы межгосударст¬
 венных отношений, в которых вместо защиты традиционных
 интересов и ценностей государства на первый план назойливо
 выдвигались весьма аморфные догмы о так называемых «обще¬
 человеческих ценностях» на поверку оказались лишь цинич¬
 ной уловкой, при помощи которой и без того изрядно растеряв¬
 шую за десятилетие реформ свою былую мощь и авторитет
 Россию фактически пытались поставить в один ряд с держава¬
 ми третьего мира, лишенными права сколь-нибудь заметным
 образом влиять на развитие процессов мировой истории. Между тем, столь долго, насколько долго вообще сущест¬
 вует такой продукт развития человеческой цивилизации, как
 государство, все вопросы взаимоотношений между мировыми 5
ВВЕДЕНИЕ державами решались не на основе соблюдения «джентльмен¬
 ских кодексов чести», а исходя из сугубо практических интере¬
 сов вступающих в подобные отношения контрагентов. Прин¬
 цип же равенства в межгосударственных отношениях имел ме¬
 сто лишь в том случае, если в отношения вступали равные по
 своей силе субъекты. Насколько это справедливо и для нашей современной дей¬
 ствительности вполне наглядно можно понаблюдать на приме¬
 ре последних полутора десятилетий российской истории: весь¬
 ма нелестные эпитеты в адрес СССР, в фразеологии отдельных
 американских руководителей именуемого не иначе как «импе¬
 рия зла», ни в коей мере не мешали США, Западной Европе
 поддерживать отношения с Советским Союзом как с равным и
 уважаемым партнером; в то же время многочисленные неуме¬
 ренные дифирамбы в адрес «новой демократической России»
 на практике часто выражались в откровенном пренебрежении
 к российским интересам, в нежелании вести равный диалог с
 «обновленной» Россией. Как раньше, так и теперь любое государство склонно весь¬
 ма эгоистично отстаивать свои собственные интересы при раз¬
 решении каких бы то ни было международных противоречий,
 и при столкновении интересов двух субъектов международных
 отношений более выгодно положение того из них, кто облада¬
 ет большей силой, большим потенциалом. Причем в данном
 случае важны не только экономическая и военная мощь — в со¬
 временном мире, отличающемся сложными многоуровневыми
 взаимосвязями, реальная сила государства определяется не
 только такими исторически традиционными признаками, как
 численность и боеготовность его армии и размер государствен¬
 ной казны. В нынешней системе отношений помимо базового
 экономического фактора и тесно связанного с ним фактора во¬
 енного немаловажное значение имеют и любые иные проявле¬
 ния силы и могущества государства: устойчивость его идеоло¬
 гии, исторические традиции государства, уровень образован¬
 ности населения, научный потенциал, мощь пропагандистской
 машины, территориальное единство и т. д. 6
ВВЕДЕНИЕ В качестве одного из подобных факторов, определяющих
 место государства в мировой политической иерархии, отража¬
 ющих политическую силу государства, можно рассматривать и
 такой фактор, как уровень развития и потенциал его разведы¬
 вательной системы, что должно выражаться в эффективности
 разведывательной деятельности государства как одного из
 видов государственной деятельности. Однако роль разведы¬
 вательной деятельности с точки зрения реализации внешних
 (а часто и внутренних) функций государства несколько шире,
 поскольку применительно к значительной части задач, решае¬
 мых государством, разведка выступает еще и в качестве эффек¬
 тивного инструмента, позволяющего при помощи специфич¬
 ных приемов и методов, свойственных разведывательной дея¬
 тельности, достигать значительно больших результатов, чем те,
 которые могут быть достигнуты иными, так называемыми
 «традиционными» средствами. В этой связи достаточно очевидна актуальность проведе¬
 ния исследования, посвященного разведке США с позиций го¬
 сударственно-правового и историко-правового анализа. В рам¬
 ках подобного исследования можно выявить особенности ста¬
 новления и развития системы разведывательных органов
 США, показать место разведывательных органов в государст¬
 венном механизме Соединенных Штатов, раскрыть эволюцию
 задач, которые ставит перед разведкой государство на различ¬
 ных этапах своего развития; раскрыть историческую зависи¬
 мость между уровнем развития государственного механизма
 США и степенью развитости разведывательной системы; пока¬
 зать ту роль, которую в последние десятилетия XX века сыгра¬
 ла разведка в завоевании Соединенными Штатами доминиру¬
 ющих позиций в мировом сообществе; проанализировать взаи¬
 мосвязь между нынешним стремлением США укрепить свой
 разведывательный потенциал, перестроив его в соответствии с
 новыми политическими условиями, и попытками политиче¬
 ского руководства Соединенных Штатов удержать и закрепить
 столь неожиданно доставшийся США статус единственного
 мирового лидера, используя для этого все имеющиеся в распо¬ 7
ВВЕДЕНИЕ ряжении американского государства средства, в том числе и те
 средства, которыми располагают разведывательные службы. В российской и зарубежной литературе традиционно до¬
 статочно серьезное внимание уделяется американской развед¬
 ке. Однако большинство работ, в той или иной мере затрагива¬
 ющих проблематику, связанную с разведкой США, не являют¬
 ся научными работами, а скорее могут рассматриваться как ра¬
 боты публицистического характера. Основная масса русскоязычных работ на тему американ¬
 ской разведки вышла в свет в годы «холодной войны». В силу
 объективных потребностей времени основной задачей подоб¬
 ных работ выступал не беспристрастный научный анализ поло¬
 жительных и отрицательных сторон разведки США, а скорее
 желание достичь пропагандистских результатов, стремление
 представить всю разведывательную систему США исключи¬
 тельно в негативном свете. Эти, скорее публицистические, не¬
 жели научные по своему характеру работы в основном иссле¬
 дуют те эпизоды, которые связаны с американо-советским про¬
 тивостоянием и с не всегда джентльменскими приемами и ме¬
 тодами, которые использовались американскими разведслуж¬
 бами в борьбе против Советского Союза. Особенно часто и с
 нескрываемым удовольствием исследуются громкие провалы
 и неудачи американской разведки. Фактологическому же, в
 особенности правовому материалу, в работах таких авторов,
 как А. И. Асеевский1, Ф. М. Сергеев2, В. В. Петрусенко3 уделя¬
 ется крайне незначительное внимание. Работы, посвященные американской разведке и не связан¬
 ные необходимостью «идеологической небеспристрастности»,
 стали появляться только в девяностые годы уже прошлого XX
 века. Однако среди этих работ в большинстве своем вновь до¬
 минировали не научные, а публицистические исследования,
 авторы которых не столько стремились показать, что же из се¬
 бя представляет американская разведка, сколько старались за¬
 влечь читателя острой сюжетной линией описания отдельных
 акций и операций разведывательных служб США. Тем не ме¬
 нее, даже заведомо не намериваясь позиционировать свои ра¬ 8
ВВЕДЕНИЕ боты как научные исследования, некоторые авторы достаточно
 добросовестно подходили к изложению документально досто¬
 верных фактов о том, что же из себя на самом деле представля¬
 ет американская разведка. В этом смысле особо хотелось бы отметить работу И. В. Пы-
 халова «Спецслужбы США»4. Данная работа, не претендуя на
 статус научного исследования, позволяет, тем не менее, полу¬
 чить достаточно правдоподобные представления о том, что же
 сегодня представляют из себя ведущие американские разве¬
 дывательные службы, какова их структура, какие приоритет¬
 ные задачи решает то или иное разведывательное ведомство.
 Положительно в этой работе уже хотя бы то, что автор не пы¬
 тается вводить читателя в заблуждение, сводя всю огромную
 систему разведывательных служб США лишь к ЦРУ и воен¬
 ной разведке, а представляет практически всю имеющуюся на
 сегодняшний день совокупность разведывательных органов
 США. Недостаток данной работы — почти полное игнориро¬
 вание автором документальных материалов и нормативных
 актов, регламентирующих вопросы организации и деятельно¬
 сти американских спецслужб. Строя свое исследование в ос¬
 новном на тех сведениях, которые предоставляют о себе сами
 разведывательные службы на своих официальных интернет-
 порталах, автор заведомо ограничивал информационную цен¬
 ность и объективность своей в целом неплохой и интересной
 книги. В ряду русскоязычных работ также можно упомянуть не¬
 которые переведенные на русский язык исследования амери¬
 канских авторов. В частности, книгу Уильяма Макгэффина и
 Эрвина Нолла «Секреты» Белого дома»5, работу Аллана Дал¬
 леса «Искусство разведки»6, книгу Хайнца Фельфе «Мемуары
 разведчика»7 Бесспорно, наиболее интересной является рабо¬
 та профессионального разведчика и экс-руководителя ЦРУ
 Аллана Даллеса, в которой он не только попытался показать, с
 чем ему пришлось столкнуться, работая в разведке и возглав¬
 ляя ведущую американскую разведывательную службу, но и
 попытался дать в некотором плане философское осмысление 9
ВВЕДЕНИЕ того, чем же на самом деле, по его мнению, является разведка и
 какую роль она играет в современном мире. Более серьезное внимание исследованию проблематики,
 связанной с разведкой США, уделяется в зарубежной литера¬
 туре. Подавляющее большинство зарубежных исследований,
 посвященных разведке США, — это работы американских ав¬
 торов. В них же подчас присутствует стремление изобразить
 свою национальную разведку исключительно в радужных то¬
 нах, замалчивая ее провалы и превознося даже незначительные
 тактические успехи, особенно если последние были связаны с
 противостоянием двух политических систем. Большинство из¬
 дававшихся в США до начала 90-х годов работ, посвященных
 деятельности американских спецслужб, выполняли в основ¬
 ном пропагандистскую функцию, не пытаясь объективно ана¬
 лизировать фактические документы, касающиеся разведки. В
 противовес реальным фактам создавался мощный идеологиче¬
 ский образ сотрудника американской разведки — борца с миро¬
 вым злом в лице СССР и КГБ. О реальных, часто непригляд¬
 ных фактах работы американских спецслужб в подобных рабо¬
 тах обычно умалчивалось8. Исследования на тему американской разведки, вышедшие в
 последние два десятилетия, как правило, отличаются большей
 взвешенностью и объективностью. Многие из них опираются
 на фактический материал, на недавно раскрытые для широкой
 общественности документы периода «холодной войны». Авто¬
 ры таких работ пытаются достаточно объективно и беспристра¬
 стно осмыслить, что же из себя представляет разведка Соеди¬
 ненных Штатов, по какому пути она развивается. В ряду подоб¬
 ных серьезных исследований следует отметить: работу Дэвида
 Робарджа «Intelligence in the War for Independence»9, в которой
 автор на основе документальных материалов раскрывает осо¬
 бенности становления и развития американской разведки в пе¬
 риод борьбы бывших североамериканских колоний Англии за
 свою независимость; работу «Intentions and Capabilities: Esti¬
 mates on Soviet Strategic Forces, 1950—1983» авторского коллек¬
 тива во главе с Дональдом Стьюри10, в которой на основе реаль¬ 10
ВВЕДЕНИЕ ных исторических документов анализируется деятельность
 ЦРУ в годы «холодной войны»; книгу Брюса Уотсона «United
 States Intelligence: An Encyclopedia», представляющую самый
 широкий спектр сведений, касающихся организации и деятель¬
 ности американской разведки11 Также следует упомянуть рабо¬
 ты таких авторов, как К. Ван-Дорен, Э. Сэйл, Р. Кляйн, Л. Кирк¬
 патрик, Дж. Ричелсон, Джонсон Лоч12.
Глава 1 РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
 И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ
 В США 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ВИДА
 ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США Разведка как один из древнейших видов
 деятельности человека Вряд ли возможно с известной степенью определенности
 сказать, где и когда в человеческом обществе впервые появи¬
 лась разведка. Разведка как вид человеческой деятельности
 имеет столь древнюю историю и она настолько свойственна во¬
 обще природе человека и человеческого общества, что, не рис¬
 куя ошибиться, можно утверждать, что разведкой человек на¬
 чал заниматься задолго до того, как появились первые государ¬
 ственные образования и, естественно, задолго до того, как воз¬
 никла первая письменность, способная засвидетельствовать и
 задокументировать подобные факты. Поэтому рассуждения о том, как и когда могла использо¬
 ваться человеком разведка в незапамятно давние времена в си¬
 лу объективного отсутствия каких-либо документальных сви¬
 детельств могут строиться только на общих предположениях и
 домыслах. Первые же исторически достоверные сведения о
 том, что человек действительно прибегал к разведке как к сред¬
 ству для получения преимуществ над своим противником или
 над окружающей средой, можно получить на основе анализа
 древнейших письменных памятников человечества. Упоминания о том, что человек действительно уже в древ¬
 ние времена далеко не всегда полагался на оракулов и прори- 12
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США цателей, а регулярно обращался к разведке как к наиболее вер¬
 ному и объективному средству получения правдивой инфор¬
 мации, содержатся в ряде древнейших письменных памятни¬
 ков человеческой цивилизации. Не обошла упоминанием раз¬
 ведку даже наиболее известная книга человеческой цивилиза¬
 ции — Библия. Примечательно, например, что авторы Библии
 приписывают самому Господу рекомендацию сынам Израиле¬
 вым прибегнуть к разведке (а отнюдь не к божественному все¬
 ведению) для получения правдивой и достоверной информа¬
 ции. Именно это, например, советует Господь Моисею в треть¬
 ем стихе 13 главе книги «Числа»: «Пошли от себя людей, что¬
 бы они высмотрели землю Ханаанскую, которую Я даю сынам
 Израилевым; по одному человеку от колена отцов их пошлите,
 главные из них»13 Нельзя не отметить тот факт, что Моисей не просто фор¬
 мально выполнил полученное наставление, но истолковал его в
 том плане, чтобы собрать максимум разведывательной инфор¬
 мации не только о самой «даруемой» Господом земле Ханаан¬
 ской, но и о населяющем ее народе. Вполне естественно, что
 интерес Моисея носил не общий абстрактный характер (на¬
 пример, его не интересовала культура и традиции упомянутого
 народа), а имел совершенно определенный военно-политиче-
 ский смысл — Моисей сформулировал поручение своим раз¬
 ведчикам таким образом, чтобы собрать максимум информа¬
 ции, необходимой для того, чтобы оценить, насколько легко
 сыны Израилевы смогут справиться с населяющим разведыва¬
 емые земли населением и насколько предполагаемая цель за¬
 хвата «дарованных» Господом земель будет соответствовать
 затраченным на ее достижение усилиям14 Не стоит, правда, переоценивать логику и здравый смысл
 авторов Библии. При ее более внимательном анализе неслож¬
 но убедиться, что использование разведки как наиболее надеж¬
 ного и достоверного средства получения интересующей прави¬
 теля или полководца информации является скорее исключени¬
 ем, нежели правилом для того исторического периода и тех со¬
 бытий, которые упоминаются в Библии. В большинстве случа¬ 13
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США ев участники описываемых в Библии событий больше полага¬
 лись на видения и прорицателей, нежели на собранную при по¬
 мощи разведки информацию. Например, при описании битвы
 Саула с филистимлянами15 Библия даже не упоминает попы¬
 ток Саула приобрести необходимую ему перед битвой инфор¬
 мацию о противнике посредством сбора о нем разведыватель¬
 ных данных. Как известно Саул, запросив у Господа необходи¬
 мую ему информацию и не получив никакого ответа, прибег к
 помощи волшебницы, вызвавшей по его просьбе дух Самуи¬
 ла16 Вряд ли стоит удивляться тому, что Саул проиграл битву
 и сам пал в сражении. Куда более серьезно относились к разведывательной дея¬
 тельности в другой части древнего мира, в Древнем Китае.
 Древние китайцы не только признавали саму возможность по¬
 лучения ценной информации посредством разведки, но и пола¬
 гали подобную информацию куда более ценной и значимой
 для правителя и военачальника, нежели информация, получа¬
 емая от ясновидцев и прорицателей. Например, древнекитай¬
 ский полководец Сунь-Цзы, автор «Трактата о военном искус¬
 стве» даже противопоставляет ту информацию, которую дают
 провидцы и прорицатели, информации, получаемой при помо¬
 щи разведки, отрицая полезность первой и превознося досто¬
 инства и важность последней17 В «Трактате о военном искусстве» Сунь-Цзы, наверное
 впервые в мировой истории, предлагает своего рода системати¬
 зацию разведывательной деятельности, выделив пять катего¬
 рий шпионов в зависимости от тех целей, для которых их мо¬
 жет использовать предусмотрительный военачальник. Сунь
 Цзы выделяет: 1) местных шпионов (местные жители в непри¬
 ятельском стане, предоставляющие разведывательные сведе¬
 ния во время нахождения там армии); 2) внутренних шпионов
 (склоненные к сотрудничеству чиновники противника); 3) об¬
 ратных шпионов (разоблаченные и перевербованные шпионы
 противника, используемые против самого же противника); 4)
 шпионов смерти (засылаемые в стан противника агенты, кото¬
 рые предположительно будут разоблачены и преданы против¬ 14
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США ником смерти после выполнения своей миссии18); 5) шпионов
 жизни (засылаемые в стан противника агенты, задача которых
 не только добыть информацию, но и вернуться назад живыми
 вместе с добытыми сведениями)19 Удивителен не сам факт появления подобной классифика¬
 ции. Склонность человеческого индивида к упорядочиванию и
 систематизации всего того, с чем ему приходится сталкиваться
 не только не отрицает, но, напротив, предполагает подобную
 возможность. Удивительно то, насколько предложенный две с
 половиной тысячи лет назад подход выглядит здравым и ло¬
 гичным даже с позиций сегодняшнего дня. Разведывательная деятельность по природе своей слиш¬
 ком сильно взаимосвязана с самой природой человека. Чело¬
 век же как биологический вид за последние несколько тысяч
 лет практически не претерпел сколь-нибудь существенных из¬
 менений. Стоит ли удивляться тому, что та часть разведыва¬
 тельной деятельности, которая строится не на применении но¬
 вейших технических достижений научно-технической мысли,
 а на использовании самих же людей, их пороков и слабостей,
 за последние несколько тысячелетий развития человеческой
 цивилизации не совершила глобальных, революционных про¬
 рывов? В самом деле, вполне актуальными кажутся рекоменда¬
 ции того же Сунь-Цзы, не без основания считавшего, что
 «...среди чиновников противника есть люди умные, но поте¬
 рявшие должность; есть люди, провинившиеся в чем-то и под¬
 вергшиеся за это наказаниям; есть любимцы, жадные до бо¬
 гатства; есть люди, поставленные на низшие должности;
 ...есть люди, склонные к хитрости и обману, двоедушные. С
 такими людьми следует вступить в шпионские сношения, ще¬
 дро одарить их, привязать к себе и через них узнавать о поло¬
 жении в их стране, разведывать о планах против себя, а также
 заставлять их сеять рознь между их государем и вассалами»20
 Достигнув вершин технического прогресса и покорив плане¬
 ту, человек не избавился ни от одного из исторически прису¬
 щих человеческому виду пороков, а именно на их умелом ис¬ 15
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США пользовании строится с незапамятных времен успех или не¬
 успех такого вида человеческой деятельности, как деятель¬
 ность разведывательная. В истории человечества примеры успешного использова¬
 ния разведывательной деятельности для получения решающих
 выгод и преимуществ над своим противником многочисленны
 и достаточно хорошо известны. Десятки подобных примеров
 можно найти не только в истории античного мира, но и в менее
 отдаленной от нас истории средних веков21 Однако, будучи
 важным и весьма востребованным инструментом в реализации
 государственной политики, разведка очень долгое время оста¬
 валась лишь разновидностью военной деятельности, не явля¬
 ясь одним из видов деятельности государства. На протяжении многих столетий львиная доля информа¬
 ции, получаемой при помощи разведки, находила свое приме¬
 нение именно в связи с военной деятельностью. Отчасти это
 объясняется и тем, что военные конфликты в древности явля¬
 лись чуть ли не самой распространенной формой межгосудар¬
 ственных взаимоотношений, иные же (торговые, культурные)
 контакты обычно не выводились на уровень межгосударст¬
 венных связей, а являлись частью «негосударственных» кон¬
 тактов. В большей же мере подобное ограничение в востребован¬
 ности разведки по-видимому следует объяснять естественны¬
 ми историческими закономерностями, когда тот или иной этап
 развития государства и общества порождал соответствующие
 лишь данному историческому периоду процессы и явления,
 которые выражались в том числе и в специфике решаемых го¬
 сударством на этом историческом этапе задач, особенностях за¬
 действуемых для их решения сил и средств. Если обратиться к историческим источникам, содержащим
 упоминания о разведывательной деятельности, несложно за¬
 метить еще одну примечательную особенность, свойственную
 древним представлениям о разведке: в древности разведка не
 являлась уделом лиц, специализирующихся непосредственно
 на этом виде деятельности. Обычно разведывательные задачи 16
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США решались в дополнение к основным обязанностям того или
 иного государственного органа или даже более часто — отдель¬
 ного чиновника. Как правило, это был или военный, перед ко¬
 торым ставилась задача разведать стан противника перед бит¬
 вой, или же дипломат, который, выполняя свои основные
 функции, должен был собирать разведывательную информа¬
 цию, используемую в большинстве случаев также для оценки
 возможного успеха или неуспеха военной кампании. Отсутствие в древних государствах разведки как специа¬
 лизированного органа (либо как системы органов), осуще¬
 ствляющих разведывательную деятельность, можно объяс¬
 нить двумя причинами. Во-первых, будучи самым тесным об¬
 разом связанной с военной деятельностью, разведывательная
 деятельность велась в основном либо накануне военных кам¬
 паний, либо уже непосредственно в их ходе. В периоды же
 мирного сосуществования государств сбор разведыватель¬
 ной информации о «маловероятном» военном противнике
 обычно носил эпизодический характер, либо вовсе не осуще¬
 ствлялся22 Во-вторых, несложность механизмов древних государств
 и относительная немногочисленность их государственного ап¬
 парата накладывала достаточно жесткие ограничения на гра¬
 ницы специализации отдельных государственных органов. Ес¬
 ли, например, наличие специализированных органов для ре¬
 шения задач военного характера (в равной мере как оборони¬
 тельных, так и наступательных) являлось жизненно важной
 потребностью уже самых древних государств, то аналогичная
 специализация для разведывательной деятельности — вида
 деятельности, расцениваемого лишь как разновидность дея¬
 тельности военной, вряд ли выглядела бы целесообразной и
 оправданной. Исторически столь тесная связь разведывательной дея¬
 тельности с деятельностью военной в известной мере замед¬
 лила процесс формирования органов, специализирующихся
 непосредственно на ведении разведывательной деятельности.
 Например, к XVII—XVIII векам разведка уже широко и по¬ 17
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США всеместно используется подавляющим числом европейских
 держав для решения самых разных вопросов, в том числе и
 непосредственно не связанных с военным делом. По сути, в
 самостоятельный вид разведывательной деятельности выде¬
 лилась политическая разведка, появилась внутренняя развед¬
 ка. Однако, несмотря на то, что уже в этот период в ведущих
 мировых державах разведывательная деятельность постепен¬
 но начала превращаться из составного элемента военной дея¬
 тельности в самостоятельный вид деятельности государства,
 специализированные разведывательные органы в большинст¬
 ве мировых держав появились значительно позже, лишь в
 XIX веке. Так или иначе, но оформление разведки в самостоятель¬
 ный вид деятельности государства с неизбежной закономер¬
 ностью происходило во всех государствах, достигших опреде¬
 ленной ступени развития. Это позволяет с известной степе¬
 нью определенности судить о том, что разведывательная дея¬
 тельность столь же свойственна любому государству, как, на¬
 пример, такие виды деятельности, как деятельность государст¬
 ва по защите своих границ, правоохранительная деятельность,
 деятельность по сбору налогов или природоохранная деятель¬
 ность. Столь же объективен по своей природе и процесс появле¬
 ния в развитых государствах специализированных разведы¬
 вательных органов. По сути, возникновение и развитие посто¬
 янно действующих разведывательных и контрразведыватель¬
 ных служб есть лишь следствие того, что потребность госу¬
 дарства в разведывательной деятельности как самостоятель¬
 ном виде государственной деятельности растет как по мере
 развития самого государства, так и по мере усложнения тех
 процессов, которые с незапамятных времен вынуждали миро¬
 вые державы соперничать и враждовать друг с другом, дока¬
 зывая в непримиримой борьбе свое право на существование и
 процветание. 18
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США Причины и предпосылки появления
 первых разведывательных служб в США Как уже подчеркивалось выше, разведка с незапамятных
 времен обычно выступала в качестве одной из составляющих
 военной деятельности государств. Бесспорно, с глубокой древ¬
 ности сбором и добыванием разведывательной информации
 государства занимались не только в военное, но и в мирное вре¬
 мя, но среди задач, решаемых разведкой, традиционно домини¬
 ровали задачи военного характера. Это в равной степени отно¬
 симо как к периодам участия государств в военных конфлик¬
 там, когда собираемая разведкой информация о неприятеле
 (численности и вооружении его армии, передвижении войск и
 т. д.) носила скоре тактический, текущий характер, так и к пе¬
 риодам мирного времени, когда сведения о военном потенциа¬
 ле соседа и его военно-политических планах помогали своевре¬
 менно позаботившемуся о приобретении необходимой разве¬
 дывательной информации государству выработать верную
 стратегию своих внешнеполитических отношений, вовремя
 подготовиться к отражению возможной агрессии, либо же пра¬
 вильно оценить шансы собственной армии на успешное веде¬
 ние боевых действий на чужой территории. Вряд ли стоит удивляться тому факту, что и в США раз¬
 ведка как вид деятельности зародилась именно в связи с воен¬
 ными потребностями, когда провозгласившие свою независи¬
 мость 13 бывших колоний Англии были вынуждены ее отстаи¬
 вать с оружием в руках. Практически с первых дней своего су¬
 ществования американская разведка возникла не только как
 деятельность, осуществляемая в дополнение к своим основным
 функциям органами, отнюдь не предназначенными для реше¬
 ния подобных задач (как, например, та разведывательная дея¬
 тельность, которую в традиционной дипломатической практи¬
 ке одновременно с выполнением своих основных служебных
 обязанностей вели сотрудники дипломатических представи¬
 тельств)23, — разведка США с самого начала появилась как со¬
 вокупность определенных структурных подразделений, непо¬ 19
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США средственно специализирующихся на подобном виде деятель¬
 ности. Однако, несмотря на объективные исторические обстоя¬
 тельства, вызвавшие столь быстрое развитие разведки и при¬
 ведшие к появлению целой группы разведывательных органов
 уже в тот период, когда США представляли собой еще не еди¬
 ное государство, а лишь конфедерацию заявивших о своих
 претензиях на независимость бывших английских колоний,
 для развития американской разведки были отнюдь не чужды
 те же самые исторические закономерности и этапы развития,
 которые разведка прошла и в других государствах. Другими
 словами, даже несмотря на то, что в период войны за независи¬
 мость разведкой в США занимались не только подразделения
 вооруженных сил, но и специально созданные для разведыва¬
 тельных целей комитеты Континентального конгресса, амери¬
 канская разведка на момент возникновения первых разведы¬
 вательных служб являлась не самостоятельным видом дея¬
 тельности государства, а всего лишь разновидностью военной
 деятельности. Этому утверждению не противоречит и тот факт, что ос¬
 новными разведывательными подразделениями США перио¬
 да борьбы за независимость были не военные разведыватель¬
 ные службы, а комитеты Континентального конгресса24 Ведь
 сама цель, с которой бывшие колонии создали конфедерацию,
 по сути подразумевала в качестве основной задачи всех кон¬
 федеративных органов совместную оборону от Англии. Поэто¬
 му, выполняя разведывательные функции, комитеты Конти¬
 нентального конгресса лишь способствовали решению глав¬
 ной задачи, стоявшей перед североамериканской конфедера¬
 цией. Не случайно и то, что практически сразу после окончания
 боевых действий и заключения мирного договора с Англией
 все наделенные полномочиями в сфере разведки органы были
 упразднены за ненадобностью. В отсутствие непосредственных
 военных действий разведка, предназначавшаяся исключитель¬
 но для решения военных задач, оказалась ненужной. 20
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США Взгляд на разведку как на разновидность военной деятель¬
 ности не претерпел существенных изменений и в течении по¬
 следующего столетия американской истории. Например, со¬
 зданные обеими противоборствующими сторонами в период
 Гражданской войны 1861—1865 годов разведывательные служ¬
 бы точно так же, как это случилось и в период войны за незави¬
 симость, оказались упраздненными сразу же после окончания
 боевых действий. Нельзя рассматривать как серьезную перемену во взглядах
 на разведку даже факт учреждения в конце XIX века при Воен¬
 ном и Военно-морском министерствах постоянно действую¬
 щих разведывательных служб25. Хотя в большинстве других
 экономически развитых державах конца XIX века именно на
 этом этапе исторического развития разведывательная деятель¬
 ность постепенно приобретала черты самостоятельного вида
 деятельности государства, в США в этот период не произошло
 подобной трансформации. Будучи отделенными Атлантичес¬
 ким океаном от основной авансцены мировой политики XIX
 века, Соединенные Штаты в политическом плане оказались в
 стороне от всех тех конфликтов, которые сотрясали в XIX веке
 Европу. На самом же Североамериканском континенте США
 уже с первой трети XIX века являлись бесспорным и едино¬
 личным лидером и особо не нуждались в дальнейшем закреп¬
 лении своего лидирующего положения. Поэтому появление в США действующих на постоянной
 основе разведывательных служб, конечно, свидетельствовало в
 пользу увеличения значимости разведки и добываемой развед¬
 кой информации, но сам по себе факт создания подобных
 служб скорее доказывал лишь то, что выросла потребность в
 разведывательной деятельности у Военного и Военно-морско-
 го министерств. Сама же разведывательная деятельность и в
 конце XIX века по-прежнему оставалась в США лишь разно¬
 видностью деятельности военной. Пожалуй, впервые в американской истории вопрос о том,
 что разведывательная деятельность должна являться само¬
 стоятельным видом деятельности государства, возник в пери¬ 21
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США од Первой мировой войны. По-видимому, именно Первая ми¬
 ровая война со всей неоспоримостью доказала, что любая
 крупная и влиятельная держава, вне зависимости от ее гео¬
 графического положения и ее намерений, не может полно¬
 стью оставаться в стороне от событий мировой политики. Од¬
 нако, будучи вовлеченными в события войны уже с самого ее
 начала, Соединенные Штаты очень долго избегали официаль¬
 ного в нее вступления. Лишь в 1917 году, когда на европей¬
 ском театре военных действий война продолжалась уже три
 года, США все же решились официально объявить войну Гер¬
 мании и Австро-Венгрии26 Однако, несмотря на достаточно позднее вступление и весь¬
 ма номинальное участие США в Первой мировой войне, тот
 факт, что американская разведка и контрразведка в уровне сво¬
 его развития серьезно отстали от того уровня развития, которо¬
 го достигли спецслужбы ведущих европейских держав, про¬
 явился уже до того, как США официально вступили в войну. По сути дела, в этот период в США вовсе отсутствовали
 службы, профессионально занимающиеся контрразведыва¬
 тельной деятельностью, что позволяло европейским разведкам
 совершенно безнаказанно действовать на территории США.
 Не случайно в Соединенных Штатах контрразведывательные
 функции в этот период оказались возложенными на малоопыт¬
 ные в подобных вопросах ведомства — министерства почтовой
 службы, финансов, труда, сельского хозяйства и незадолго до
 этого созданное Бюро расследований министерства юстиции
 (будущее ФБР)27, которое до этого имело лишь опыт проведе¬
 ния расследований в индейских резервациях и расследований,
 связанных с нарушением межштатной торговли28. Стоит отметить и полнейшее отсутствие в США норматив¬
 но-правовой базы, на которой могла бы строиться деятель¬
 ность разведывательных и контрразведывательных служб. До
 1917 года в США даже отсутствовало законодательство о шпи- 29 онаже , а выявленных агентов противника порою привлекали
 к ответственности за деяния, не имеющие ничего общего с их о 30 разведывательной деятельностью 22
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США Все же наиболее существенная причина неэффективности
 разведки и контрразведки США в этот период состояла не в
 слабости и малочисленности американских спецслужб — Воен¬
 ное и Военно-морское министерства уже к началу войны обла¬
 дали известным потенциалом и в ходе войны успели несколько
 раз реорганизовать и укрупнить свои разведывательные и
 контрразведывательные службы31, — основной причиной не¬
 способности американских спецслужб на равных противосто¬
 ять спецслужбам европейских держав явился, пожалуй, тот
 факт, что разведывательная деятельность в США еще не при¬
 обрела статус одного из видов деятельности государства, хотя
 объективные обстоятельства исторического развития США
 уже требовали отношения к разведывательной деятельности
 именно, как к одному из видов деятельности государства. Фактически, определяя применительно к первой трети XX
 века место разведывательной деятельности среди других видов
 деятельности государства, можно сказать, что разведыватель¬
 ная деятельность в этот период хотя еще и не стала видом дея¬
 тельности государства, уже, однако, не сводилась лишь к раз¬
 новидности деятельности военной. Появление разведыватель¬
 ных и сыскных служб при большинстве крупнейших мини¬
 стерств федерального правительства США (собственные
 службы разведки к началу Первой мировой войны имели не
 только Военное и Военно-морское министерства, но и Государ¬
 ственный департамент, Министерство финансов, Министерст¬
 во юстиции, министерство почтовой службы) неоспоримо под¬
 тверждало тот факт, что потребность государства в разведыва¬
 тельной деятельности уже вышла за рамки лишь потребностей
 военного характера. Превращение разведки
 в один из видов государственной деятельности Впервые в американской истории отношение к разведыва¬
 тельной деятельности как к одному из самостоятельных видов
 деятельности государства проявилось лишь накануне Второй 23
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США мировой войны. Исторически первые попытки коренной ре¬
 формы разведывательной деятельности и реформы сложив¬
 шейся системы ведомственных разведывательных служб сов¬
 пали по времени с эпохой глобальных реформ, инициирован¬
 ных Франклином Рузвельтом в 30-е годы XX века с целью
 преодоления «великой депрессии» и вывода американской
 экономики из глубочайшего системного кризиса. Тем не ме¬
 нее, вряд ли было бы оправдано рассматривать попытки ре¬
 формы системы разведывательных и контрразведывательных
 служб, предпринятые Рузвельтом, в качестве непосредствен¬
 ных элементов его политики «Нового курса». Скорее более
 оправданным будет оценить подобные реформы как элемент
 более глобальной и значимой тенденции в развитии государ¬
 ственного механизма США — тенденции к усилению влияния
 государства в различных сферах экономической и обществен¬
 ной жизни (применительно к данной тенденции политика
 «Нового курса» Ф. Рузвельта также является всего лишь од¬
 ним из ее проявлений). При этом, оценивая вклад Ф. Рузвельта в процесс станов¬
 ления в США разведывательной деятельности как вида дея¬
 тельности государства, вряд ли стоит придавать излишнее
 значение тому факту, что выбранные Рузвельтом методы ре¬
 формирования разведки оказались не совсем удачными и не
 привели к ожидаемым результатам. Важен не тот факт, что
 проведенное Ф. Рузвельтом реформирование разведыватель¬
 ных и контрразведывательных служб лишь в незначительной
 степени повлияло на эффективность их работы — в опреде¬
 ленной мере неудачи Рузвельта в реформировании разведки
 были предопределены частными закономерностями развития
 системы разведывательных служб США — важно то, что имен¬
 но Ф. Рузвельт впервые в американской истории поставил
 проблему эффективности разведывательной деятельности в
 один ряд с другими общегосударственными проблемами.
 Именно Ф. Рузвельт заложил основу отношения к разведке
 как к виду деятельности государства, важному не только с точ¬
 ки зрения интересов отдельных министерств и ведомств феде¬ 24
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США рального правительства, но и с точки зрения всего того множе¬
 ства задач, которые решаются государством в рамках выпол¬
 нения его внешних и внутренних функций32 Несмотря на то что первые шаги к формированию совре¬
 менных представлений о разведывательной деятельности бы¬
 ли сделаны еще до начала Второй мировой войны, фактически
 процесс формирования современной американской разведки
 начался уже после ее окончания. Катализатором бурного раз¬
 вития разведывательной деятельности в этот период бесспорно
 стали события времен «холодной войны», когда именно разве¬
 дывательные службы выступали одним из основных орудий в
 противостоянии двух враждующих социально-политических
 систем. Специфика же «холодной войны», определявшая оди¬
 наковую неприемлемость прямого вооруженного столкнове¬
 ния двух «сверхдержав», каждая из которых в отдельности об¬
 ладала ядерным потенциалом, вполне достаточным для много¬
 кратного уничтожения своего противника, придавала особую
 значимость разведке как наиболее эффективному инструменту
 для оказания непосредственного ослабляющего воздействия
 на своего противника и приобретения преимуществ и выгод
 для своей собственной стороны. Фактически разведка США, доселе во всех вооруженных
 конфликтах выступавшая лишь как вспомогательное средство,
 во времена «холодной войны» превратилась в одно из основных
 и весьма эффективных боевых орудий. Не случайно, что именно
 во времена «холодной войны» не только США и СССР, нахо¬
 дившиеся на острие конфликта, но и все прочие государства,
 оказавшиеся вовлеченными в противостояние на одной, либо на
 другой стороне, многократно нарастили потенциалы своих раз¬
 ведывательных служб. С одной стороны, подобный процесс был
 объективен и закономерен по своей природе — прогресс цивили¬
 зации и развитие государств с объективной необходимостью
 влекут за собой усиление роли разведки в государстве. С другой
 стороны, огромнейшее воздействие на ускорение и активизацию
 этого объективного процесса оказал исторически субъективный
 фактор — события времен «холодной войны». 25
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США Сложись иначе ход мировой истории, быть может, процесс
 развития и усиления систем разведывательных служб в веду¬
 щих государствах мира шел бы не столь быстрыми темпами и
 затянулся бы исторически на несколько более длительный
 срок. Тем не менее, сам по себе процесс развития разведки как
 вида деятельности государства и разведывательных служб как
 органов государства, осуществляющих эту деятельность, объ¬
 ективен по своей природе, скорость его развития может предо¬
 пределяться историческими обстоятельствами, ускоряться
 или замедляться, но сама тенденция усиления роли разведки в
 государстве зависима не от конкретных событий истории, а от
 тех же самых общих исторических закономерностей, которым
 подчиняется и сам процесс эволюции такого продукта челове¬
 ческой цивилизации, как государство. Даже при самом поверхностном взгляде на процесс разви¬
 тия разведывательной системы США нельзя не заметить того
 факта, что за период с конца 40-х до начала 90-х годов XX века
 американская разведка совершила гигантский качественный
 скачок в своем развитии. В этот период были образованы прак¬
 тически все крупнейшие разведывательные службы США,
 объединившиеся в рамках разведывательного и военно-разве-
 дывательного сообществ США; практически с нуля были со¬
 зданы система управления разведкой, система контроля за раз¬
 ведывательной деятельностью; сформировалась целая система
 нормативных правовых актов, регламентирующих различные
 аспекты организации и деятельности разведывательных
 служб. Достижения США в строительстве своей национальной
 разведывательной системы выглядят тем более впечатляющи¬
 ми, если принять во внимание тот факт, что далеко не все из
 тех многочисленных реформ разведывательной деятельности,
 которым подвергалась за этот период как вся разведыватель¬
 ная система, так и отдельные разведывательные службы, вхо¬
 дящие в эту систему, в действительности приводили к повы¬
 шению эффективности разведки. Процесс строительства в
 США современной разведывательной системы был сопряжен 26
2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США с огромным количеством многократно повторяемых ошибок,
 нерациональным расходованием финансовых ресурсов, доми¬
 нированием ведомственных интересов над общегосударствен¬
 ными. Лишь богатейшее государство мира с мощнейшей в ми¬
 ре экономикой могло позволить себе подобный, отнюдь не ра¬
 циональный путь развития системы своих разведывательных
 органов. 2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ
 О РАЗВЕДКЕ В США Разведка как система органов,
 осуществляющих разведывательную деятельность Англоязычный термин «intelligence» (разведка) во многом
 является аналогом русского термина «разведка». Как и в Рос¬
 сийской Федерации33, в США под разведкой понимают не
 только определенный вид деятельности (или информацию, по¬
 лучаемую в результате подобной деятельности), но и систему
 органов, уполномоченных государством на осуществление по¬
 добной деятельности. Определив же разведку как вид деятель¬
 ности, осуществляемой в США уполномоченными государст¬
 венными органами, необходимо выяснить, какие органы в
 США правомерно называть разведывательными органами. В стандартной трактовке разведывательным органом мож¬
 но назвать любой государственный орган, в той или иной мере
 решающий задачи, связанные с разведывательной деятельно¬
 стью, то есть осуществляющий соответствующую государст¬
 венно-властную деятельность и наделенный с этой целью не¬
 обходимой компетенцией. Однако при подобном подходе круг
 разведывательных органов оказался бы неоправданно расши¬
 ренным. Помимо того, что в современном государстве разведка
 приобрела статус самостоятельного вида государственной дея¬
 тельности, осуществляемой уполномоченными государствен¬
 ными органами, она также является эффективным инструмен¬
 том, используемым различными государственными органами, 27
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США непосредственно не связанными с разведкой для решения уз¬
 коведомственных и «неразведывательных» по своей природе
 задач. Например, в той или иной мере разведывательной деятель¬
 ностью занимается любая правоохранительная служба, хотя
 сам по себе сбор разведывательной информации является не
 конечной целью, а лишь инструментом, при помощи которого
 подобная служба может более эффективно решать свои собст¬
 венные «профильные» задачи. Естественно, такую правоохра¬
 нительную службу было бы неверно относить к разведыватель¬
 ным органам лишь на основании того факта, что в ходе реше¬
 ния правоохранительных задач она осуществляет сбор и добы¬
 вание разведывательной информации. Видится более оправданным такой подход, при котором к
 разведывательным органам будут отнесены лишь те государ¬
 ственные органы, для которых разведывательная деятель¬
 ность является основной (или по крайней мере одной из ос¬
 новных) функциональной задачей. Если не принимать в рас¬
 чет некоторые исключения из правила, то с известной долей
 определенности следует констатировать, что сложившаяся в
 США практика именно подобным образом определяет те орга¬
 ны, которые в Соединенных Штатах относят к разведыватель¬
 ным органам. К примеру, если посмотреть на структуру разведыватель¬
 ного и военно-разведывательного сообществ Соединенных
 Штатов, то можно отметить, что для подавляющего большин¬
 ства разведывательных служб — членов указанных сообществ
 решение разведывательных задач выступает в качестве основ¬
 ной функциональной задачи. В военно-разведывательном со¬
 обществе фактически все входящие в него военно-разведыва-
 тельные службы занимаются разведкой как основным видом
 деятельности. В разведывательном сообществе США, в силу некоторых
 исторических особенностей его формирования, не столь строго
 соблюдается подобный принцип. Некоторые входящие в состав
 разведывательного сообщества службы (например, ФБР или 28
2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США Министерство внутренней безопасности) осуществляют разве¬
 дывательную деятельность34 в качестве одной из нескольких ос¬
 новных функциональных задач30. Для иных его членов ведение
 разведывательной деятельности и вовсе не является основной
 задачей. Например, входящее в состав разведывательного сооб¬
 щество с начала 60-х годов XX века Национальное управление
 воздушно-космической разведки непосредственно вообще не
 занимается ведением разведывательной деятельности, а решает
 лишь вспомогательные задачи в сфере разведки36. Также весьма условно можно отнести к разведыватель¬
 ным службам такого члена разведывательного сообщества,
 как Береговая охрана США. Включение Береговой охраны в
 состав сообщества в конце 2001 года37 в значительной мере
 стало выражением тенденций последнего десятилетия, когда
 в США потенциал разведывательных служб со свойственны¬
 ми разведке приемами и методами работы стал активно ис¬
 пользоваться для решения задач, напрямую не связанных с
 разведкой. Место органов разведки
 в системе государственных органов США Поскольку в США разведывательные функции не скон¬
 центрированы в одном государственном органе, а рассредото¬
 чены среди весьма значительного числа федеральных ве¬
 домств, имеющих как статус самостоятельных органов в рам¬
 ках федерального правительства США, так и входящих в со¬
 став одного из федеральных министерств, нельзя односложно
 ответить на вопрос о том, какое место в системе государствен¬
 ных органов Соединенных Штатов занимают разведыватель¬
 ные органы. С одной стороны, разведывательные органы образуют свое¬
 образную подсистему, являющуюся неотъемлемой частью госу¬
 дарственного механизма США, причем подсистему структури¬
 рованную и централизованную. С другой же стороны, отдель¬
 ные элементы этой подсистемы не являются целостным образо¬ 29
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США ванием в рамках государственного механизма, а распылены сре¬
 ди большого числа федеральных министерств, совершенно не
 специализирующихся на разведывательной деятельности. Подобные сложности с определением места органов раз¬
 ведки в системе федеральных государственных органов США
 вызваны достаточно непростым и длительным процессом ста¬
 новления и развития современной системы разведывательных
 служб США. Не признавая длительное время разведку одним
 из видов деятельности государства, Соединенные Штаты поч¬
 ти до середины XX века относились к ней лишь как к своеоб¬
 разному инструменту, который позволял Государственному
 департаменту, военному, военно-морскому и некоторым дру¬
 гим министерствам более эффективно решать стоящие перед
 ними задачи. Сообразно потребностям упомянутых государственных ор¬
 ганов, в их структуре создавались небольшие разведывательные
 подразделения, обеспечивавшие потребности своих головных
 министерств в разведывательной информации. Однако самосто¬
 ятельными элементами государственного механизма, органами
 государства, наделенными собственной компетенцией и решаю¬
 щими общегосударственные задачи, эти небольшие разведыва¬
 тельные службы и подразделения конечно же не являлись. Как самостоятельные элементы в государственном меха¬
 низме первые разведывательные органы появляются в США
 лишь после Второй мировой войны38. Признав после de facto
 разведывательную деятельность одним из видов государствен¬
 ной деятельности, в реформировании своих разведывательных
 служб Соединенные Штаты пошли не по пути упразднения
 прежних ведомственных разведок и создания новых разведы¬
 вательных органов, решающих общегосударственные задачи в
 сфере разведки. США предпочли сохранить прежние ведомст¬
 венные разведывательные службы, усилив национальный раз¬
 ведывательный потенциал за счет создания разведывательных
 служб, имеющих самостоятельный статус в государственном
 механизме США (например, ЦРУ), а также за счет учреждения
 координирующих, а в последствии и управляющих разведыва¬ 30
2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США тельной деятельностью органов (директор центральной раз¬
 ведки, аппарат директора центральной разведки). Поэтому, решая вопрос о том, какое место занимают разве¬
 дывательные органы в системе федеральных государственных
 органов США, целесообразно разделить его на две самостоя¬
 тельные части. А именно: 1) определить место органов, являю¬
 щихся самостоятельными элементами в составе федерального
 правительства США; 2) определить место в государственном
 механизме ведомственных разведывательных служб, входя¬
 щих в состав одного из федеральных министерств США. К разведывательным органам, выступающим в качестве са¬
 мостоятельных элементов государственного механизма США,
 можно отнести таких членов разведывательного сообщества,
 как ЦРУ и недавно созданное Министерство внутренней безо¬
 пасности. Бесспорно, что и ЦРУ, и Министерство внутренней
 безопасности являются самостоятельными государственными
 органами, то есть имеют собственную структуру, законодатель¬
 но определенные полномочия в сфере разведывательной дея¬
 тельности39, решают общенациональные задачи, связанные со
 сбором и добыванием, а также последующей аналитической
 обработкой разведывательной информации, напрямую осуще¬
 ствляют взаимодействие с другими министерствами и ведом¬
 ствами федерального правительства США, являются неотъем¬
 лемой частью государственного механизма. Также в качестве самостоятельных органов в государствен¬
 ном механизме США можно рассматривать таких членов раз¬
 ведывательного сообщества, как ФБР, Агентство националь¬
 ной безопасности, Национальное управление воздушно-кос-
 мической разведки. Разведка как деятельность,
 осуществляемая уполномоченными органами государства Анализ современных представлений о том, что же в США
 понимается ныне под разведывательной деятельностью, отча¬
 сти упрощается тем фактом, что с начала 90-х годов XX века 31
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США ряд основных терминов, связанных с разведывательной дея¬
 тельностью, был закреплен в американском законодательстве.
 Так, в 1992 году в рамках Закона о полномочиях разведки на
 1993 год40 был принят Закон об организации разведки 1992 го¬
 да41, закрепивший серьезные поправки и дополнения к Закону
 о национальной безопасности 1947 года42 Закон об организации разведки 1992 года впервые в амери¬
 канской нормотворческой практике в законодательном поряд¬
 ке определил такие понятия, как «разведка», «внешняя развед¬
 ка», «контрразведка»43, «национальная разведка». Под развед¬
 кой в законе понимается внешняя разведка и контрразведка
 Термин «контрразведка» определен как информация, собирае¬
 мая, и деятельность, осуществляемая в целях защиты от шпио¬
 нажа, другой разведывательной деятельности, саботажа или
 покушений на должностных лиц, при условии, что данные ак¬
 ции направляются или совершаются от имени иностранных
 правительств их элементов, иностранных организаций, ино¬
 странных граждан или международных террористических 44 групп . Достаточно своеобразно определен в законе термин
 «внешняя разведка». Американский законодатель по сути де¬
 ла попытался определить внешнюю разведку не как деятель¬
 ность уполномоченных государственных органов, а лишь как
 информацию45, добываемую посредством подобной деятель¬
 ности. То есть, с точки зрения американского законодателя,
 под внешней разведкой следует понимать «...информацию, от¬
 носящуюся к потенциалу, намерениям или деятельности ино¬
 странных правительств и их элементов, иностранных органи¬
 заций и граждан, а также к международной террористической
 деятельности»46. Весьма показательно включение в число законодательно
 определенных терминов такого термина, как «национальная
 разведка». Закон определил национальную разведку (или раз¬
 ведку в интересах национальной безопасности) как разведыва¬
 тельную деятельность, осуществляемую в интересах более чем
 одного федерального министерства или ведомства и не относя¬ 32
2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США щуюся к контрразведывательной или правоприменительной
 деятельности, осуществляемой ФБР, за исключением той ее
 части, которая осуществляется в соответствии с процедурами
 совместно согласованными директором центральной разведки
 и генеральным атторнеем47. На первый взгляд, формулируя определение националь¬
 ной разведки, исходя не из цели подобной деятельности и даже
 не из специфики информации, добываемой при ее посредстве
 результате, а из того, каким образом будет использована добы¬
 тая в результате подобной деятельности информация, амери¬
 канский законодатель нарушает общую логику рассуждений и
 отклоняется от единого классифицирующего основания. Одна¬
 ко можно назвать по крайней мере две веские причины, объяс¬
 няющие то, почему именно на способы возможного использо¬
 вания добытой разведывательной информации обращает ос¬
 новное внимание американский законодатель в определении
 термина «национальная разведка». Первая причина связана с исторической раздробленно¬
 стью национальной разведывательной системы США. Несмо¬
 тря на огромный прогресс, достигнутый на пути создания
 единой централизованной системы разведки, американская
 разведывательная организация пока еще далеко не свободна
 от влияния предыдущей эпохи ведомственной разведки. По¬
 ныне большинство членов разведывательного сообщества
 США — это ведомственные разведки, крайне тесно связанные
 с потребностями и интересами своих головных ведомств. По¬
 этому по сей день значительная часть разведывательной ин¬
 формации, добываемой ведомствами, входящими в состав
 разведывательного сообщества США, добывается ими не в
 интересах всего государства или федерального правительства
 в целом, а лишь в интересах отдельных министерств или ве¬
 домств. Вводя же понятие «национальной разведки», законодатель
 обособляет ту часть разведывательной деятельности, которая
 осуществляется в интересах всего государства или хотя бы ка-
 кой-то части государственных органов, от той части этой дея¬ 33
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США тельности, которую ведомственные разведывательные службы
 ведут в интересах своих собственных министерств, как бы по¬
 казывая этим особую значимость для государства именно по¬
 добной деятельности. Бесспорно, такое разделение носит весь¬
 ма условный характер, так как в зависимости от конкретных
 обстоятельств одна и та же информация может иметь или узко¬
 ведомственную востребованность, или же быть полезной для
 всего федерального правительства. Вторая причина введения законодательного определения
 термина «национальная разведка» сугубо прагматична и связа¬
 на с особенностями финансирования разведывательной дея¬
 тельности США. В зависимости от того, в чьих интересах осу¬
 ществляется разведывательная деятельность, ее финансирова¬
 ние в США осуществляется либо в рамках общенациональных
 разведывательных программ48, либо же в рамках бюджета того
 министерства, функциональным подразделением которого яв¬
 ляется соответствующая разведывательная служба. Поэтому,
 определяя в текстах бюджетных законопроектов, в иных пра¬
 вовых документах разведывательную деятельность как нацио¬
 нальную разведку, законодатель косвенно указывает на то, из
 какого источника будет финансироваться подобная деятель¬
 ность. В целом же, несмотря на то что Закон об организации раз¬
 ведки 1992 года законодательно закрепляет ряд ключевых по¬
 нятий, относящихся к разведке, он не позволяет получить ис¬
 черпывающие представления о том, что же сегодня в США по¬
 нимают под разведкой. Весьма очевидно, что содержащееся в
 законе определение разведки лишь как внешней разведки и
 контрразведки не исчерпывают всего того спектра задач, кото¬
 рые традиционно в США решаются разведкой. Бесспорно, современную разведывательную деятельность
 в США нельзя сводить лишь к деятельности по сбору и добы¬
 ванию разведывательной информации. Однако, несмотря на то
 что даже с точки зрения американского законодателя совре¬
 менная разведывательная деятельность не исчерпывается
 лишь подобной деятельностью, вряд ли можно отрицать тот 34
2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США факт, что основным направлением деятельности разведки все¬
 гда была (и остается по сей день) именно деятельность, пред¬
 полагающая сбор и добывание разведывательной информации,
 а также ее последующую аналитическую обработку. Вместе с тем научно-технический прогресс открыл новые
 возможности для разведки и привел к появлению новых спосо¬
 бов добывания разведывательной информации. Если еще до
 Второй мировой войны вся деятельность разведки по сбору и
 добыванию разведывательной информации по существу сво¬
 дилась к агентурной разведке,и добыванию информации из от¬
 крытых источников (по американской терминологии — развед¬
 ка с использованием «человеческого фактора» (Human
 Intelligence), то в современной классификации «Human
 Intelligence» является лишь одним из четырех видов разведы¬
 вательной деятельности в сфере сбора и добывания разведыва¬
 тельной информации. На сегодняшний день основная часть деятельности раз¬
 ведки в США (по крайней мере, если проводить оценку с точ¬
 ки зрения бюджетных затрат) приходится на добывание раз¬
 ведывательной информации при помощи технических
 средств. При этом в США выделяют три самостоятельных на¬
 правления деятельности технической разведки: разведку на
 каналах связи и каналах передачи информации (Signal Intel¬
 ligence); аэрокосмическую разведку (Imagery Intelligence); на¬
 учно-техническую разведку (Measurement and Signature In¬
 telligence). Также достаточно несложно показать, что частью разведы¬
 вательной деятельности в США являются «тайные операции»
 разведки49, по сути аккумулирующие в себе всю иную деятель¬
 ность, осуществляемую разведкой за пределами США и выхо¬
 дящую за рамки сбора и добывания разведывательной инфор¬
 мации. «Тайные операции» осуществляются разведыватель¬
 ными службами (преимущественно ЦРУ), финансируются из
 бюджета разведки, контроль за ними осуществляют комитеты
 по разведке обеих палат конгресса50; правовые стандарты, оп¬
 ределяющие порядок проведения, финансирования и контро¬ 35
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США ля за тайными операциями, также обычно инкорпорируются в
 нормативные акты, регламентирующие отношения в сфере
 разведки51 Существенно труднее решить вопрос о том, следует ли от¬
 носить к разведывательной деятельности политический сыск
 или, используя американскую терминологию, деятельность в
 сфере обеспечения «внутренней безопасности». Бесспорно, в
 основе подобной деятельности лежит деятельность, предпола¬
 гающая сбор и добывание разведывательной информации. Од¬
 нако сбор и добывание разведывательной информации предпо¬
 лагает и полицейская деятельность. Но в случае с полицей¬
 ской, правоохранительной деятельностью (в отличие от дея¬
 тельности разведывательной) принципиальную важность име¬
 ет не сама по себе добытая информация, а возможность и допу¬
 стимость ее использования в судебном процессе для доказа¬
 тельства противоправной деятельности виновных лиц. Кроме
 этого, правоохранительные органы ведут свою деятельность в
 рамках жестких процессуальных требований, установленных
 конституцией и национальным законодательством. Для дея¬
 тельности же разведки лишь в последние десятилетия в США
 были установлены определенные процессуальные ограниче¬
 ния, действующие как правило лишь в том случае, если развед¬
 ка осуществляет свою деятельность на территории собственно¬
 го государства. Именно различие в целях, преследуемых разведыватель¬
 ными службами и правоохранительными органами, а также
 различие в приемах и методах, используемых для добывания
 разведывательной информации, может служить критерием,
 позволяющим с известной степенью определенности разграни¬
 чить разведывательную деятельность и ту часть правоохрани¬
 тельной деятельности, которая также связана со сбором и до¬
 быванием разведывательной информации. Подходя с подобных позиций к анализу деятельности в
 сфере обеспечения «внутренней безопасности», необходимо
 отметить, что на различных этапах истории США подобная
 деятельность имела сходство как с полицейской, правоохра¬ 36
2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США нительной деятельностью, так и с деятельностью разведыва¬
 тельной. Определенный отпечаток на деятельность в сфере обеспече¬
 ния «внутренней безопасности» (политического сыска) наложи¬
 ли особенности американской истории периода «холодной вой¬
 ны». Во времена «холодной войны» в США практически была
 размыта грань между политическим сыском и контрразведкой.
 Небезызвестное законодательство о «внутренней безопасности»
 50-х годов (Закон о внутренней безопасности 1950 года52, Закон
 о контроле над коммунистами 1954 года53 и т. д.) позволяло на
 основе весьма формальных признаков квалифицировать, напри¬
 мер, различные проявления экстремизма на территории США
 не как сугубо внутренние угрозы, а как угрозы внешние, исходя¬
 щие от «мирового коммунистического движения»54. Соответственно противодействие подобной «внешней уг¬
 розе» осуществлялось контрразведывательными органами с
 использованием приемов и методов работы, свойственных
 контрразведке. Например, в рамках небезызвестной контр¬
 разведывательной программы ФБР (сокращенно «Cointel-
 рго») американская контрразведка вплоть до 1971 года боро¬
 лась не только с американскими коммунистами55, но и с соци¬
 алистами, Ку-клукс-кланом, черными националистами56, сту-
 дентами-противниками войны во Вьетнаме57 и даже с отдель¬
 ными сотрудниками администрации президента Никсона58 Однако уже с начала 70-х годов прошлого века деятель¬
 ность ФБР в сфере политического сыска постепенно начала
 выстраиваться на основе требований, предъявляемых к право¬
 охранительной деятельности59, а в 1972 году появились и пер¬
 вые правовые стандарты, жестко разграничивающие контрраз¬
 ведывательную и правоохранительную деятельность (приме¬
 чательно, что эти стандарты в отсутствии законодательного
 урегулирования данного вопроса были установлены решением
 Верховного Суда США)60. После того же как Специальный
 следственный комитет конгресса в 1975 году рекомендовал
 ФБР разграничить политический сыск и контрразведыватель¬
 ную деятельность61, генеральным атторнеем США для ФБР в 37
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США 1976 году были изданы новые инструкции, согласно которым
 деятельность ФБР в сфере обеспечения «внутренней безопас¬
 ности» фактически была приравнена к правоохранительной
 деятельности62 Таким образом, деятельность в сфере обеспечения «внут¬
 ренней безопасности» в США лишь в общеисторическом пла¬
 не может рассматриваться как деятельность разведывательная.
 Применительно же к периоду после 1976 года осуществлявшу¬
 юся ФБР деятельность в сфере обеспечения «внутренней безо¬
 пасности» вряд ли целесообразно и оправданно относить к раз¬
 ведывательной деятельности. Дополнительным аргументом в пользу того, что ныне осу¬
 ществляемую в США деятельность в сфере политического сы¬
 ска не следует относить к разведывательной деятельности, мо¬
 жет служить то, что подобная деятельность не финансируется
 из бюджета национальных разведывать іьных программ. Суммируя приведенные выше рассуждения, можно сде¬
 лать вывод о том, что к разведывательной деятельности в США
 целесообразно отнести следующую деятельность: 1. Внешнюю разведывательную деятельность, связанную
 со сбором и добыванием разведывательной информации и по¬
 следующей ее аналитической обработкой. 2. Контрразведывательную деятельность. Деятельность в
 сфере внутренней безопасности (до 70-х годов XX века). 3. Деятельность в сфере осуществления «тайных опера¬
 ций» разведки. Соотношение разведывательной деятельности
 и других видов деятельности государства Определив разведывательную деятельность в США как де¬
 ятельность, связанную со сбором и добыванием разведыва¬
 тельной информации в сфере внешней разведки, контрразвед¬
 ки, политического сыска, а также как деятельность, связанную
 с осуществлением тайных операций разведки, целесообразно
 провести анализ разведывательной деятельности как одного из 38
2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США видов деятельности американского государства. Бесспорно,
 лишь констатации того факта, что разведывательная деятель¬
 ность является одним из видов государственной деятельности,
 отнюдь недостаточно для понимания современной ее природы
 и ее значения для эффективного функционирования механиз¬
 ма государства. С точки зрения своей специфики разведывательная дея¬
 тельность, бесспорно, самым существеннейшим образом отли¬
 чается от любых других видов деятельности государства. Силы
 и средства, формы и методы деятельности, используемые раз¬
 ведкой для решения стоящих перед нею задач, совершенно не¬
 сходны с теми силами и средствами, которые используются
 другими органами государства в процессе осуществления иной
 государственной деятельности. Разведка, как правило, осуще¬
 ствляет свою деятельность тайно, не раскрывая перед потенци¬
 альным противником свои намерения, задействованные силы
 и средства. Столь же скрыты от непосвященного взора и ре¬
 зультаты, получаемые в результате разведывательной деятель¬
 ности. Подобные особенности разведывательной деятельности
 предъявляют специфичные требования к защите информации,
 добываемой разведкой, источников приобретения этой инфор¬
 мации, иных документов, циркулирующих в недрах разведыва¬
 тельных служб. С другой стороны, будучи видом деятельности государст¬
 ва, разведывательная деятельность обладает достаточно боль¬
 шим числом признаков, сближающих ее с иными видами госу¬
 дарственной деятельности. Как и любая другая деятельность
 государства, она осуществляется государственными органами,
 регламентируется законами и подзаконными нормативными
 актами, финансируется из государственного бюджета, управ¬
 ляется и контролируется уполномоченными органами государ¬
 ства. Примечательно, что современный этап развития разведы¬
 вательной деятельности в США со всей очевидностью демон¬
 стрирует определенное нивелирование тех различий, которые
 традиционно отличали разведывательную деятельность от 39
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США других видов государственной деятельности и, напротив, уси¬
 ление тех черт, которые сближают разведывательную деятель¬
 ность с другими видами деятельности государства. Например, такое принципиальное отличие разведки от
 других видов деятельности, как использование скрытых мето¬
 дов добывания информации, справедливо сегодня лишь отча¬
 сти. Из четырех упомянутых выше видов разведывательной
 деятельности, направленной на сбор и добывание разведыва¬
 тельной информации, лишь в значительной мере разведка с
 использованием «человеческого фактора» (Human Intelligence),
 частично разведка на каналах связи и каналах передачи ин¬
 формации и научно-техническая разведка по-прежнему осу¬
 ществляются тайно. Сбор же разведывательной информации
 при помощи аэрокосмических разведывательных систем или
 стационарных измерительных станций, используемых науч¬
 но-технической разведкой, осуществляется открыто, и амери¬
 канская разведка совершенно не отрицает использование ею
 подобных способов приобретения разведывательной инфор- 63 мации В последние годы более открытой стала разведка и для
 американского общества. Бесспорно, подобная открытость не
 затрагивает той части информации разведки, которая требует
 особой защиты и вряд ли станет общедоступной вне зависимо¬
 сти от того, в каком направлении будет эволюционировать раз¬
 ведка как вид деятельности государства. Однако, расходуя на
 разведывательные цели порядка 2% федерального бюджета64,
 американское государство вынуждено отчитываться перед об¬
 ществом на что и как расходуются средства американских на¬
 логоплательщиков. Например, в США уже давно не является
 секретом в рамках каких программ и на решение каких задач
 расходуют разведывательные службы выделенные бюджетные
 ресурсы. Конечно, в сравнении с другими видами деятельности го¬
 сударства информация о финансировании разведывательной
 деятельности носит достаточно общий характер, а многие ста¬
 тьи разведывательного бюджета скрыты в огромном бюджете 40
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ Министерства обороны США, но тем не менее общая тенден¬
 ция к большей прозрачности бюджета разведки достаточно
 очевидна, и, видимо, в ближайшее время можно ожидать пол¬
 ного официального раскрытия общих сумм, ежегодно расходу¬
 емых в США на разведку60 Как подтверждение тенденции к постепенному нивелиро¬
 ванию ряда различий между разведывательной деятельностью
 и другими видами деятельности государства можно, например,
 рассматривать рекомендации, высказанные в 1996 году в докла¬
 де Комитета по разведке Палаты представителей «Разведыва¬
 тельное сообщество в XXI веке»66. Члены комитета предложи¬
 ли преобразовать комитеты по разведке обеих палат конгресса
 из «особых» (подобный статус разведывательные комитеты
 приобрели еще в момент своего образования в конце 70-х го¬
 дов) в постоянные — то есть такие же обычные комитеты, как,
 например, комитеты по бюджету, юридическим вопросам или
 обороне. Примечательно, что, доказывая необходимость подоб¬
 ного шага, члены комитета ссылаются на тот факт, что разведы¬
 вательная деятельность является обычной функцией федераль¬
 ного правительства, и изменение статуса комитетов стало бы
 лишь фактическим признанием уже сложившихся реалий67 3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ Классификация задач, решаемых в США разведкой Поскольку разведывательная деятельность является од¬
 ним из видов государственной деятельности, она a priori долж¬
 на быть направлена на решение задач, которые встают перед
 государством и обществом на различных этапах их историче¬
 ского развития. Именно через задачи, которые решаются при
 помощи разведывательной деятельности, выражается сущ¬
 ность разведки как вида деятельности государства. Общий круг задач и основные направления деятельности
 разведки в историческом плане относительно непостоянны. 41
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США Они определяются политическим руководством страны и
 складываются под влиянием геополитических целей, различ¬
 ных факторов международной и внутренней политики. В раз¬
 личные периоды новейшей истории США американская раз¬
 ведка решала разные тактические и стратегические задачи, ко¬
 торые обусловливались потребностями конкретного историче¬
 ского периода. Решаемые разведкой задачи условно можно классифици¬
 ровать по двум основаниям: 1 ) с точки зрения специфики само¬
 го процесса разведывательной деятельности; 2) с точки зрения
 основных направлений деятельности государства, на которых
 в наибольшем объеме могут быть применимы результаты дея¬
 тельности разведки. С точки зрения специфики процесса разведывательной де¬
 ятельности задачи разведки можно разделить на: 1) задачи,
 связанные со сбором и добыванием разведывательной инфор¬
 мации, а также с ее последующей аналитической обработкой, и 2) иные задачи разведки (или задачи разведки, непосредствен¬
 но не связанные со сбором и добыванием разведывательной
 информации). Классификация задач разведки в зависимости от тех ос¬
 новных направлений деятельности государства, где наиболее
 востребованы результаты разведывательной деятельности,
 может иметь лишь относительно строгий характер. Потребно¬
 сти государства и общества, в том числе и в разведке, весьма
 сильно зависят от конкретно-исторических условий и обстоя¬
 тельств и могут достаточно существенно меняться даже на от¬
 носительно небольшом историческом отрезке времени. При¬
 менительно к Соединенным Штатам, пожалуй, можно выде¬
 лить лишь два основных направления деятельности государ¬
 ства, где вне зависимости от исторического периода всегда
 имела первостепенную важность разведка — это сфера между¬
 народных отношений и сфера обороны. Поэтому задачи, реша¬
 емые американской разведкой на этих направлениях деятель¬
 ности государства, можно определить как традиционные зада¬
 чи разведки. 42
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ Помимо этого, с точки зрения представленной логики
 классификации задач разведки в зависимости от основных на¬
 правлений деятельности государства, к традиционным задачам
 разведки следует отнести и задачи в сфере контрразведыва¬
 тельного обеспечения безопасности государства (как уже упо¬
 миналось выше, контрразведывательная деятельность в США
 является частью разведывательной деятельности). Классификация контрразведывательной деятельности не
 по первому представленному критерию классификации (с точ¬
 ки зрения специфики самого процесса разведывательной дея¬
 тельности), а по второму (с точки зрения основных направле¬
 ний деятельности государства) более оправдана, потому что
 сам процесс контрразведывательной деятельности имеет весь¬
 ма много общего с любой иной деятельностью разведки (хотя
 бы уже с той точки зрения, что в его основе лежит деятельность
 по сбору и добыванию информации). В то же самое время зада¬
 чи, решаемые контрразведкой в рамках выполнения государст¬
 вом свойственных ему функций, существенно отличаются от
 задач, решаемых, например, внешней разведкой. Поскольку в последние десятилетия в США наметилась
 достаточно выраженная тенденция к использованию потен¬
 циала разведывательных служб со свойственными им при¬
 емами и методами деятельности для решения иных стоящих
 перед государством задач, нежели традиционные задачи в
 сфере международных отношений, внешней политики и
 контрразведывательного обеспечения безопасности государ¬
 ства, подобные задачи разведки, не вписывающиеся в рамки
 традиционных разведывательных задач, можно определить
 как новые задачи разведки. Перечень этих задач достаточно
 обширен, также как достаточно разнообразны причины, по
 которым именно разведывательные органы были задейство¬
 ваны государством для их решения, однако вряд ли возможно
 отрицать сам факт важности и значимости участия разведы¬
 вательных служб в решении подобных задач. Также по отно¬
 шению к значительной части упомянутых новых задач раз¬
 ведки достаточно сложно в настоящее время с определеннос¬ 43
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США тью говорить о том, станут ли эти задачи в будущем постоян¬
 ными задачами разведки, либо же привлечение разведыва¬
 тельных служб к их решению носит временный характер и
 проистекает из специфики функций, выполняемых американ¬
 ским государством на современном этапе исторического раз¬
 вития США. Задачи разведки
 в сфере сбора и добывания разведывательной информации
 и последующей ее аналитической обработки Если подходить к задачам разведки с точки зрения анализа
 функциональных задач разведки, то бесспорно основной и до¬
 минирующей задачей всех разведывательных служб США яв¬
 ляется сбор и добывание первичной разведывательной инфор¬
 мации и получение на ее основе аналитических оценок и за¬
 ключений. Эту задачу в той или иной мере решают практиче¬
 ски все члены разведывательного сообщества США. Вся деятельность, осуществляемая американской развед¬
 кой в рамках решения данной задачи, в зависимости от спосо¬
 ба при помощи которого добывается разведывательная инфор¬
 мация, подразделяется в США на следующие четыре вида раз¬
 ведывательной деятельности: 1) разведку, осуществляемую при помощи физических лиц
 (Human Intelligence); 2) разведку на каналах связи и каналах передачи информа¬
 ции (Signal Intelligence) 3) аэрокосмическую разведку (Imagery Intelligence) 4) научно-техническую разведку (Measurement and Signa¬
 ture Intelligence). Под разведкой с использованием «человеческого факто¬
 ра» (Human Intelligence, или HUMINT) в США обычно подра¬
 зумевается деятельность разведки, основанная на получении
 разведывательной информации от физических лиц. При этом, 44
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ однако, следует отметить, что четкого представления о том, ка¬
 ким образом следует определять границы подобной деятельно¬
 сти, в Соединенных Штатах до сих пор не сформировалось.
 Поэтому в различных правовых и политических документах
 используют самые различные трактовки термина «Human
 Intelligence». Как правило, «разведку с использованием человеческого
 фактора» в США определяют как деятельность, связанную с
 добыванием разведывательной информации от лиц, созна¬
 тельно и тайно сотрудничающих с разведкой (агентурную раз¬
 ведку), а также деятельность, основывающуюся на сборе раз¬
 ведывательной информации из открытых источников. Однако
 в ряде случаев можно встретить более узкие (даже сводящие
 «HUMINT» лишь к агентурной разведке) или более широкие
 трактовки термина «Human Intelligence». Например, Опера¬
 тивный директорат ЦРУ68 относит к «HUMINT» не только ту
 информацию, которая была приобретена разведкой при помо¬
 щи физических лиц, но и разведывательную информацию, до¬
 бываемую при помощи ряда традиционных средств техниче¬
 ской разведки69 Еще неоднозначнее трактуется термин «Human Intelli¬
 gence» созданной в 1995 году70 парламентско-правительствен-
 ной комиссией по исследованию роли и потенциала разведы¬
 вательного сообщества (более известной как Комиссия Аспи-
 на—Брауна). В одном из приложений к итоговому отчету ко¬
 миссии за рамки «разведки с использованием человеческого
 фактора» фактически была выведена разведывательная дея¬
 тельность, связанная со сбором информации из открытых ис¬
 точников71 Однако в разделе «Военная разведка» говорится
 как раз о том, что органы военной разведки, осуществляя «раз¬
 ведку с использованием человеческого фактора», ведут поми¬
 мо прочего сбор разведывательной информации из открытых
 источников через систему военных атташе'2. В рамках «Human Intelligence» в США часто выделяют два
 самостоятельных вида разведывательной деятельности: раз¬
 ведку с использованием открытых источников (Open Source 45
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США Intelligence или OSINT) и агентурную разведку (Clandestine
 Human Intelligence)73. Основными ведомствами, осуществляю¬
 щими в разведывательном сообществе «разведку с использова¬
 нием человеческого фактора», являются Центральное разведы¬
 вательное управление и Служба агентурной разведки Мини¬
 стерства обороны (Defense Human Intelligence Service), подчи¬
 ненная РУМО74. Разведка на каналах связи и каналах передачи информа¬
 ции предполагает перехват информации, передаваемой по ли¬
 ниям связи и линиям передачи данных, использующих как
 средства проводной связи, так и различные трансляционные
 станции, работающие в различных диапазонах электромагнит¬
 ных излучений. Ведущим ведомством, осуществляющим раз¬
 ведку на каналах связи и каналах передачи информации, явля¬
 ется Агентство национальной безопасности США75 Помимо
 АНБ, разведывательную деятельность на каналах связи и кана¬
 лах передачи информации осуществляют ЦРУ и разведыва¬
 тельные службы министерств сухопутных сил, военно-морско¬
 го флота и военно-воздушных сил76 Совокупность разведыва¬
 тельных органов, осуществляющих разведывательную дея¬
 тельность на информационных каналах, образует так называе¬
 мую Систему разведки на каналах связи и каналах передачи
 информации Соединенных Штатов (United States Signal
 Intelligence System)77 Аэрокосмическая разведка в США — это разведыватель¬
 ная деятельность, направленная на получение фотографиче¬
 ских изображений различных участков земной поверхности
 (оптических, радарных или ультрафиолетовых) при помощи
 систем наземного, воздушного или космического базирова¬
 ния78 Координацию аэрокосмической разведки в рамках раз¬
 ведывательного сообщества осуществляет Национальное уп¬
 равление фотографической разведки и картографии, являю¬
 щееся ведущим органом Соединенных Штатов по ведению аэ¬
 рокосмической разведки79 Основными потребителями ин¬
 формации, получаемой аэрокосмической разведкой, выступа¬
 ют разведывательное сообщество США, Министерство обо¬ 46
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ роны США, СНБ, другие федеральные министерства и ве¬
 домства. Под научно-технической разведкой подразумевается раз¬
 ведка, основанная на сборе информации о различных физиче¬
 ских явлениях и процессах, которые характеризуют некоторые
 события, такие, как осуществление ядерного взрыва. Подобная
 информация может собираться как стационарными станция¬
 ми, расположенными на территории США или на территориях
 союзных государств, так и при помощи мобильных техниче¬
 ских средств непосредственно на территории государства, в от¬
 ношении которого проводится разведывательная деятель¬
 ность80. Основными ведомствами, осуществляющими научно-
 техническую разведку, выступают Разведывательное управле¬
 ние Министерства обороны и разведывательные службы мини¬
 стерств сухопутных сил, военно-воздушных сил и военно-мор-
 ского флота. Общее управление научно-технической развед¬
 кой в рамках разведывательного сообщества осуществляет
 Центральная служба научно-технической разведки РУМО
 (Defense Intelligence Agency's Central Measurement and Signa¬
 ture Intelligence Office). В рамках разведывательного сообщест¬
 ва Центральная служба научно-технической разведки опреде¬
 ляет задачи всех подразделений, осуществляющих научно-тех-
 ническую разведку и следит за соответствием решаемых задач
 общенациональным потребностям в данных научно-техничес-
 кой разведки81. Основные направления деятельности американской раз¬
 ведки при сборе и добывании разведывательной информации
 определяются с учетом запросов конкретных ее потребителей,
 которыми в основном выступают различные федеральные ми¬
 нистерства и ведомства. Потребители разведывательной ин¬
 формации направляют свои запросы в аппарат разведыватель¬
 ного сообщества, где проводится систематизация и обобщение
 потребностей различных ведомств в разведывательной ин¬
 формации. Запросы могут носить самый разнообразный ха¬ 47
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США рактер. В целом запрос представляет собой информацию, ко¬
 торую ведомство не в состоянии получить обычным путем. В
 одних случаях, когда, например, запрашивается информация,
 которую можно получить из открытых источников, разведка
 удовлетворяет запрос быстро и без серьезных материальных
 затрат. В других случаях для удовлетворения запроса требует¬
 ся задействование ресурсов всего разведсообщества и после¬
 дующая серьезная аналитическая обработка полученной ин¬
 формации82 С учетом обобщенных потребностей определяются задачи
 каждой разведывательной службы по добыванию разведыва¬
 тельной информации. Получаемая информация подвергается
 аналитической обработке, как правило аналитиками той же
 разведывательной службы, которой была получена информа¬
 ция. После этого обработанная информация направляется кон¬
 кретным потребителям разведывательной продукции и в ана¬
 литическую службу разведывательного сообщества. Потреби¬
 тели оценивают, в какой степени полученная разведыватель¬
 ная информация удовлетворяет их нужды, и в случае необхо¬
 димости запрашивают либо проведение дополнительной раз¬
 ведки, либо дополнительную аналитическую обработку уже
 полученной информации. Аналитики разведывательного сооб¬
 щества обобщают разведывательные данные, добытые различ¬
 ными разведывательными службами, а также комбинируют их
 с информацией, полученной из открытых источников, с целью
 выработки общих разведывательных оценок и подготовки
 обобщенных разведывательных отчетов, направляемых поли¬
 тическому руководству Соединенных Штатов83 Первоначальную аналитическую обработку первичной
 разведывательной информации в разведывательном сообщест¬
 ве США осуществляют ведомства, непосредственно ведущие
 разведывательную деятельность. В том случае, если не требу¬
 ется более серьезной аналитической обработки информации,
 разведывательный продукт направляется к своему потребите¬
 лю — федеральным министерствам и ведомствам (а в некото¬
 рых случаях и к частным организациям). Если существует не¬ 48
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ обходимость более серьезной аналитической обработки полу¬
 ченной разведывательной информации, эту обработку осуще¬
 ствляют специализированные аналитические службы разведы¬
 вательного сообщества84 Несколько особняком в разведывательном сообществе
 стоят такие ведомства, как ЦРУ и РУМО. Они не только осу¬
 ществляют сами сбор первичной разведывательной информа¬
 ции, но и самостоятельно на всех уровнях осуществляют ана¬
 литическую обработку полученной информации, поскольку
 наряду с подразделениями, осуществляющими сбор и добыва¬
 ние разведывательной информации, они располагают мощ¬
 нейшими подразделениями аналитической обработки инфор¬
 мации. Кроме этого их аналитические службы объединяют инфор¬
 мацию, полученную различными членами разведывательного
 сообщества, с собственными результатами разведки и с инфор¬
 мацией, получаемой из открытых источников, и на основе всей
 полученной информации готовят аналитические заключения,
 доклады, оценивают важность полученной информации. По¬
 добные обобщенные аналитические заключения обычно дают¬
 ся по вопросам долговременных интересов Соединенных Шта¬
 тов, отраженных в разведывательных оценках США, и охваты¬
 вают глобальную проблематику. Также обобщенные аналити¬
 ческие отчеты подготавливаются по поводу чрезвычайных со¬
 бытий, требующих принятия немедленных политических ре¬
 шений. В отличие от сбора разведывательной информации, управ¬
 ление аналитической обработкой развед звательной информа¬
 ции в разведывательном сообществе меьее централизовано. В
 то время как сбор разведывательной информации координиру¬
 ется и направляется директором центральной разведки (ныне
 директором национальной разведки) при помощи межведом¬
 ственного комитета, аналитическая работа в разведывательных
 службах сообщества, располагающих собственными аналити¬
 ческими подразделениями, осуществляется децентрализовано.
 Как правило, информация, прошедшая аналитическую обра¬ 49
Глава 1 РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США ботку в одном ведомстве, поступает и в другие ведомства, име¬
 ющие аналитические подразделения. Однако подобный обмен
 аналитической информацией осуществляется в основном на
 полуофициальном межведомственном уровне и практически
 не координируется со стороны руководителя разведывательно¬
 го сообщества и его аппарата. В рамках Министерства обороны аналитическая обработ¬
 ка разведывательной информации построена несколько иным
 образом. РУМО, являющееся основным аналитическим под¬
 разделением Министерства обороны, оказывает активное воз¬
 действие на аналитический процесс в других разведыватель¬
 ных службах Министерства обороны, в частности в отдель¬
 ных оборонных министерствах (армии, флота и военно-воз¬
 душных сил) и в объединенных командованиях. Централизо¬
 ванная система аналитической обработки информации, при
 которой вся окончательная обработка разведывательных дан¬
 ных осуществляется РУМО, помогает военной разведке избе¬
 гать дублирования и несогласованности в аналитическом
 процессе85 Задачи разведки,
 непосредственно не связанные со сбором
 и добыванием разведывательной информации. «Тайные операции разведки» Как уже отмечалось выше, деятельность разведки отнюдь
 не сводится лишь к деятельности по сбору и добыванию разве¬
 дывательной информации. Каждое государство стремится мак¬
 симально задействовать потенциал своих разведывательных
 служб и извлечь наибольшую выгоду из такой специфичной
 особенности разведки, как ее умение действовать тайно, не рас¬
 крывая причастность к осуществляемым разведкой акциям
 стоящего за разведывательной службой государства. Естественно, что в тех случаях, когда наличествует необхо¬
 димость скрыть причастность государства к совершаемым раз¬
 ведкой акциям, речь как правило идет о таких акциях, которые 50
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ существенным образом выходят за рамки обычных межгосу¬
 дарственных отношений. В США со времен Второй мировой войны подобные акции
 разведки, не связанные со сбором и добыванием разведыва¬
 тельной информации, называют «тайными операциями» раз¬
 ведки86 Еще с конца 40-х годов XX века в рамках проведения
 «тайных операций» разведки предполагалось осуществление
 ЦРУ пропагандистских акций, саботажа, диверсий, оказания
 помощи подпольным организациям, повстанческим движени¬
 ям, эмигрантским организациям, антикоммунистическим
 группам в странах «западной демократии» и т. д.87 В последующем перечень акций, осуществляемых развед¬
 кой в рамках «тайных операций», непрерывно расширялся. В
 пятидесятые годы в рамках проведения «тайных операций»,
 ЦРУ было уполномочено вести «психологические войны»88;
 по-видимому, в этот же период (или несколько ранее) в рам¬
 ках проведения тайных операций разведка была наделена
 правом ликвидировать неугодных США иностранных поли- м 89 п тических лидеров и государственных деятелей . Вполне есте¬
 ственно предположить, что и ныне «тайные операции» амери¬
 канской разведки могут включать в себя самые различные по¬
 литические, экономические, пропагандистские или военные
 меры. Перечень возможных акций разведки, подпадающих под
 понятие «тайная операция», столь широк, что даже само опре¬
 деление термина «тайная операция», появившееся в американ¬
 ском законодательстве лишь в начале 90-х годов прошлого ве¬
 ка, определяет тайную операцию не через возможные акции,
 которые в подобных случаях вправе предпринять разведка, а
 через ту деятельность, которая не может рассматриваться в ка¬
 честве «тайной операции»90. Поскольку же столь вольная трактовка «тайных операций»
 разведки может быть сопряжена с деятельностью, слишком да¬
 леко выходящей за рамки дозволенных стандартов отношений
 между государствами, и поскольку исторически далеко не все¬
 гда США удавалось скрыть свою причастность к подобным ак¬ 51
Глава 1 РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США циям, что наносило существенных ущерб как международному
 имиджу США, так и авторитету политических руководителей
 внутри страны91, в последние десятилетия в США повышенное
 внимание уделяют развитию систем государственного контро¬
 ля за «тайными операциями» разведки92 Практически монопольным правом на осуществление
 тайных операций в США обладает Центральное разведыва¬
 тельное управление. В ЦРУ «тайными операциями» занима¬
 ется Служба тайных операция оперативного директората
 ЦРУ. В случае, если президент США сочтет это необходи¬
 мым, к участию в тайных операциях могут привлекаться под¬
 разделения Министерства обороны США, а также другие чле¬
 ны разведывательного сообщества. Решение о проведении
 «тайной операции» (в письменном виде) принимает непо¬
 средственно президент США, после чего выводы президента
 о необходимости проведения тайной операции в максимально
 короткий срок представляются разведывательным комитетам 93 конгресса Традиционные задачи, решаемые в США разведкой Задачи разведки, связанные с военной
 и внешнеполитической деятельностью государства Подход к анализу задач, решаемых разведкой, лишь с меха¬
 нистической точки зрения, по существу сводящийся к «сепари¬
 рованию» отдельных элементов в практической деятельности
 разведывательных служб, направленной на сбор и добывание
 разведывательной информации, непродуктивен с точки зрения
 государствоведческого анализа. Он вряд ли может пролить
 свет на то, для чего в действительности необходима в государ¬
 стве разведка. Добывание разведывательной информации и по¬
 следующая ее аналитическая обработка не могут являться са¬
 модостаточными задачами. Ни для государства, ни для общест¬
 ва не представляет ценности сама по себе добытая разведкой 52
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ информация и произведенные на ее основе аналитические вы¬
 кладки. Разведывательная информация лишь тогда может
 представлять ценность, когда с ее помощью государство будет
 способно более эффективно решать весь спектр стоящих перед
 ним задач, другими словами, разведка лишь в той мере значи¬
 ма для государства, в какой она может быть задействована в
 процессе выполнения государством своих внешних и внутрен¬
 них функций. Еще с тех времен, когда разведывательная деятельность в
 США лишь формировалась как деятельность государственная,
 достаточно четко обособились две основные сферы деятельно¬
 сти государства, где наиболее полно и эффективно задейство¬
 вался потенциал разведывательной деятельности. Это сфера
 международных отношений и сфера обеспечения обороноспо¬
 собности государства. Именно эффективность разведки при
 выполнении внешних функций государства в значительной
 мере и стала причиной столь бурного развития разведыватель¬
 ной деятельности во второй половине XX столетия. В современный исторический период востребованность
 разведки далеко выходит за рамки лишь обеспечения внешней
 безопасности государства и поддержки дипломатических отно¬
 шений. Однако и по сей день в США основными потребителя¬
 ми продукции разведки по-прежнему являются Министерство
 обороны США и американский Государственный департамент.
 Доказательством этого служит и тот факт, что в структуре го¬
 сударственных органов, выполняющих внешние функции го¬
 сударства, находится большая часть разведывательных служб,
 входящих в состав разведывательного сообщества США, при
 этом 8 нынешних членов разведывательного сообщества — это
 военно-разведывательные службы. Следует принять в расчет и тот факт, что на современном
 этапе развития разведывательной системы США ведомствен¬
 ное разделение разведывательных служб носит достаточно от¬
 носительный характер и в действительности потребности в
 разведывательной информации тех же Министерства обороны
 и Государственного департамента обеспечивают не только раз¬ 53
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США ведывательные службы, находящиеся в структуре этих минис¬
 терств, но и иные разведывательные службы, входящие в со¬
 став разведывательного сообщества. Из трех общенациональ¬
 ных разведывательных программ («Национальная разведыва¬
 тельная программа», «Объединенная программа военной раз¬
 ведки», программа «Тактическая разведка и связанная с ней
 деятельность») две программы полностью осуществляются в
 интересах Министерства обороны. Кроме этого в интересах
 Министерства обороны осуществляется и большая часть «На¬
 циональной программы внешней разведки»94 Нельзя обойти вниманием и некоторые новейшие тенден¬
 ции, связанные с использованием разведки для осуществления
 внешних функций государства. Последнее десятилетие XX ве¬
 ка ознаменовалось коренным изменением соотношения сил на
 мировой политической арене. Двухполюсный мир в историче¬
 ски кратчайшие сроки превратился в мир однополюсный. За¬
 хватив единоличное мировое лидерство, Соединенные Штаты
 не преминули с максимальной выгодой для себя воспользо¬
 ваться сложившейся геополитической ситуацией. Для закрепления и расширения американского господства
 в мире США в беспрецедентных доселе масштабах начали ис¬
 пользовать средства военно-политического давления. По¬
 скольку же для эффективного функционирования американ¬
 ской военно-политической машины традиционно необходима
 мощная поддержка со стороны разведывательной системы
 (Соединенные Штаты не раз убеждались в этом еще в годы
 «холодной войны»), рост военно-политической активности
 США в 90-е годы с неизбежностью вызвал и активизацию дея¬
 тельности американской разведки, направленной на поддержа¬
 ние военно-политических акций США в различных регионах
 мира90. Принимая же во внимание тот факт, что в военно-поли-
 тических акциях США последнего десятилетия явно домини¬
 рует военная составляющая, вряд ли стоит удивляться тому
 факту, что основной рост разведывательной активности США
 приходится именно на военно-разведывательную деятель- 96 ность 54
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ Задачи разведки
 в сфере контрразведывательной деятельности Так как в понятие разведывательной деятельности в США
 включают и деятельность контрразведывательную, к традици¬
 онным задачам, решаемым в Соединенных Штатах разведкой,
 следует отнести и ту деятельность, которую осуществляют аме¬
 риканские контрразведывательные органы. С точки зрения са¬
 мого процесса контрразведывательной деятельности, а также с
 точки зрения методов деятельности и используемых контрраз¬
 ведкой сил и средств, контрразведывательная деятельность
 имеет много общего с любой иной разведывательной деятель¬
 ностью. Как и разведка, контрразведка осуществляет деятель¬
 ность, направленную на сбор и добывание информации. Одна¬
 ко конечные цели, преследуемые разведкой и контрразведкой,
 достаточно различны. Если для внешней разведки целью явля¬
 ется приобретение такой информации, которая может помочь
 органам государства лучше и эффективнее решать стоящие пе¬
 ред государством задачи, то задача контрразведки диаметраль¬
 но противоположна. Контрразведка призвана пресекать по¬
 пытки потенциального противника, направленные на приобре¬
 тение разведывательных сведений (или на оказание иного не¬
 гативного воздействия), а также привлекать лиц, ведущих
 враждебную разведывательную деятельность, к уголовной от¬
 ветственности. Задачи в сфере контрразведывательного обеспечения безо¬
 пасности американского государства традиционно решаются в
 Соединенных Штатах Федеральным бюро расследований
 США. Фактически контрразведкой нынешнее ФБР (до 1935 го¬
 да Бюро расследований Министерства юстиции) занимается
 со времен Первой мировой войны97, хотя официально полно¬
 мочиями в сфере контрразведки ФБР было наделено лишь в
 30-е годы98. За годы «холодной войны» в ФБР были сконцент¬
 рированы практически все полномочия в сфере контрразведы¬
 вательной деятельности. Ныне за вопросы контрразведыва¬
 тельной деятельности в ФБР отвечает Управление националь¬ 55
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США ной безопасности, созданное в 1994 году" ФБР является так¬
 же координатором контрразведывательной деятельности на
 территории США100. Кроме ФБР контрразведывательные под¬
 разделения имеют: ЦРУ, Министерство обороны, Министерст¬
 во энергетики. В масштабах всех Соединенных Штатов коор¬
 динацией контрразведывательной деятельности занимается
 созданный в 1994 году Национальный комитет по контрразве¬
 дывательной политике101 Он призван разрабатывать государ¬
 ственную политику в сфере контрразведки и устранять проти¬
 воречия между органами, ведущими контрразведывательную
 деятельность102 Решение задач по контрразведывательному обеспечению
 безопасности США традиционно тесно связано с решением за¬
 дач в сфере обеспечения «внутренней безопасности». Эта связь
 предопределяется не только тем, что и контрразведкой, и «вну¬
 тренней безопасностью» (политическим сыском) в США зани¬
 мается ФБР (если быть более точным, то Управление нацио¬
 нальной безопасности ФБР), но и тем, как это уже отмечалось
 выше, что в течении достаточно длительного исторического пе¬
 риода, ввиду особенностей американского законодательства
 времен «холодной войны», в США практически отсутствовала
 правовая граница между расследованиями по внутренней безо¬
 пасности и контрразведке. Новые задачи американской разведки На различных этапах своей эволюции государство, выпол¬
 няя свойственные ему функции, решает различные задачи, при¬
 влекая для их решения государственные органы. Вполне естест¬
 венно, что изменяющаяся жизнь, влияние научно-технического
 прогресса существенным образом меняют и задачи, стоящие пе¬
 ред государством. При появлении любой новой, нетрадицион¬
 ной задачи, государство может либо учредить какие-то новые
 органы для ее решения — но подобный путь в итоге своем по¬
 тенциально может привести к непомерному разрастанию госу¬
 дарственного аппарата, — либо использовать для ее решения 56
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ уже существующие органы, обладающие достаточным опытом,
 силами и потенциалом для решения подобной задачи. Тот факт, что с начала 90-х годов потенциал разведыва¬
 тельных служб США был активно задействован для решения
 новых задач, возникших перед американским государством в
 последней четверти XX века (задач по сути своей исторически
 не совсем нетипичных для разведки), говорит как раз таки о
 том, что в ряде случаев именно разведывательные службы со
 свойственными им приемами и методами работы, основу кото¬
 рых составляют тайные методы деятельности, оказываются на¬
 иболее лучшим образом подготовленными для решения подоб¬
 ных задач. Вполне логичным выглядит и то, что большинство новых
 задач, к решению которых в последние десятилетия XX века
 была привлечена в США разведка, так или иначе связаны с
 правоохранительной деятельностью. Хотя правоохранитель¬
 ная деятельность имеет принципиальные отличия от деятель¬
 ности разведывательной как с точки зрения преследуемых це¬
 лей, так и с точки зрения специфики самой деятельности, она,
 однако, также основывается на сборе и добывании разведыва¬
 тельной информации, необходимой для раскрытия преступ¬
 ных деяний. Сталкиваясь же с сильным и организованным противни¬
 ком, не признающим национальных границ, правоохранитель¬
 ные органы США часто оказывались неспособны должным об¬
 разом противостоять ему. Их юрисдикция (за некоторыми ис¬
 ключениями) ограничена лишь собственной территорией госу¬
 дарства, а деятельность — жесткими процессуальными стандар¬
 тами. Куда более эффективными в подобных ситуациях могут
 оказаться разведывательные службы, действующие преимуще¬
 ственно за пределами национальной территории и использую¬
 щие в своей работе иные приемы и методы деятельности. Например, сегодня вряд ли для кого-то уже является сек¬
 ретом, что в США разведка самым активным образом участву¬
 ет в решении таких задач, как борьба с терроризмом, распро¬
 странением наркотиков, организованной преступностью. Бо¬ 57
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США лее того, участие разведки в решении подобных задач отнюдь
 уже давно никто не рассматривает как историческую случай¬
 ность или национальную специфику Соединенных Штатов.
 Тенденцию ко все более активному использованию потенциа¬
 ла разведывательных служб для решения наиболее сложных
 задач в сфере правоохранительной деятельности нужно рас¬
 сматривать как общеисторическую закономерность, которая с
 высокой долей вероятности будет повторяться (или уже повто¬
 ряется) в национальной практике других государств. Участие разведки
 в антитеррористической деятельности Классическим примером того, как может государство в из¬
 менившихся исторических обстоятельствах эффективно ис¬
 пользовать потенциал тех или иных органов государства для
 решения новых задач, является американский опыт использо¬
 вания разведывательных служб в борьбе с терроризмом. В по¬
 нимании того, насколько допустимым и оправданным являет¬
 ся использование разведки со свойственными ей приемами и
 методами деятельности в противодействии терроризму, США
 прошли долгий путь от почти полного отрицания целесообраз¬
 ности и полезности подобного «непрофильного» использова¬
 ния спецслужб до признания разведки одним из ключевых и
 наиболее важных элементов всей антитеррористической систе¬
 мы США. С точки зрения формализованного подхода можно утверж¬
 дать, что американские разведывательные службы уже почти
 целое столетие участвуют в антитеррористической деятельно¬
 сти. Дело в том, что один из нынешних ведущих членов разве¬
 дывательного сообщества, главный контрразведывательный
 орган страны Федеральное бюро расследований США помимо
 своего членства в разведывательном сообществе является еще
 и ведущим федеральным правоохранительным ведомством в
 Соединенных Штатах. И именно как правоохранительный ор¬
 ган ФБР уже с начала XX века осуществляло противодействие
 угрозе терроризма. 58
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ Например, в 1918—1919 годах ФБР — тогда еще Бюро рас¬
 следований Министерства юстиции США — занималось рас¬
 следованием взрывов в правительственных учреждениях103, со¬
 вершенных одной из экстремистских организаций104. В тридца¬
 тые годы, после принятия в 1932 году конгрессом Закона
 Линдберга100, ФБР активно участвовало в расследовании пре¬
 ступлений, связанных с похищениями людей106 Однако, несмотря на достаточно солидный стаж участия в
 антитеррористической деятельности ФБР, говорить о том, что
 задача борьбы с терроризмом стала одной из значимых задач
 всей американской разведки, можно лишь применительно к пе¬
 риоду не ранее начала 70-х годов. Именно в этот период амери¬
 канскую разведку стали активно привлекать к сбору разведы¬
 вательной информации о международном терроризме. Так, первый из исполнительных приказов по вопросам раз¬
 ведки — исполнительный приказ президента Форда № 11905
 от 1976 года107, обязал ЦРУ добывать информацию «о зарубеж¬
 ных аспектах международной террористической деятельно¬
 сти»108 Уже через несколько лет, в исполнительном приказе
 президента Рейгана № 12333109, изданном в 1981 году, задача
 борьбы с терроризмом определяется уже как одна из важных
 задач всего разведывательного сообщества США110. Вместе с тем следует признать, что вплоть до окончания
 «холодной войны» участие разведывательных служб США в
 противодействии угрозе терроризма в основном являлось
 лишь вспомогательной задачей американской разведки и огра¬
 ничивалось в основном добыванием информации о междуна¬
 родных террористических организациях. В полной мере одной
 из приоритетных задач разведки задача борьбы с терроризмом
 стала лишь в 90-е годы XX века. Наглядно возрастание роли американских разведыватель¬
 ных служб в противодействии угрозе терроризма можно про¬
 следить на примере анализа американского законодательства
 90-х годов XX века. До 90-х годов в американском законода¬
 тельстве о разведке практически не упоминается о задачах раз¬
 ведки, касающихся противодействия терроризму. Однако уже 59
Глава 1 РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США с начала 90-х годов в ежегодно принимаемых конгрессом зако¬
 нах о полномочиях разведки на следующий финансовый год
 проблеме участия разведывательных служб в борьбе с терро¬
 ризмом уделяется все более существенное внимание111. Значи¬
 тельно чаще стали упоминаться разведывательные службы и в
 законодательстве, непосредственно нацеленном на противо¬
 действие терроризму112 Однако, несмотря на то что степень участия разведыватель¬
 ных служб США в противодействии как внутреннему, так и
 международному терроризму постепенно увеличивалась на про¬
 тяжении всего периода 90-х годов прошлого столетия, вплоть до
 осени 2001 года деятельность разведки в сфере борьбы с терро¬
 ризмом лишь формально можно было отнести к разряду при¬
 оритетных задач разведки. Фактически же для разведыватель¬
 ных служб США участие в противодействии терроризму, в пол¬
 ном соответствии с традициями предшествующей эпохи, явля¬
 лось скорее дополнительной, нежели основной задачей. После того же, как система обеспечения внутренней безо¬
 пасности американского государства показала свою неспособ¬
 ность противодействовать угрозам, подобным тем, с которой
 Америка столкнулась в Нью-Йорке 11 сентября 2001 года,
 именно глобальное усиление участия разведки в противодей¬
 ствии терроризму стало одним из краеугольных камней начав¬
 шейся в 2001 году реформы системы обеспечения внутренней
 безопасности Соединенных Штатов. Уже принятый в ноябре 2001 года небезызвестный Закон о
 патриотизме США113 среди множества иных инноваций преду¬
 сматривал весьма существенное расширение полномочий раз¬
 ведывательных служб в сфере борьбы с терроризмом114. Так,
 указанный закон существенно расширил полномочия директо¬
 ра центральной разведки в сфере борьбы с терроризмом115; оп¬
 ределил в качестве приоритетных задач всех офицеров и служа¬
 щих разведывательного сообщества сбор и добывание инфор¬
 мации, касающейся личностей, местонахождения, финансиро¬
 вания, связей, потенциала, планов или намерений террористов
 или террористических организаций116; установил обязанность 60
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ высших руководителей разведки представлять конгрессу регу¬
 лярные отчеты относительно деятельности разведывательного
 сообщества в сфере противодействия терроризму117 Одновременно с этим были внесены существенные изме¬
 нения в Закон о наблюдении за иностранными разведками
 1978 года, которые принципиально расширили полномочия
 спецслужб, касающиеся вопросов получения судебной и про¬
 курорской санкции на осуществление прослушивания теле¬
 фонных и иных переговоров, перехват электронных коммуни¬
 каций, проведение обысков. Вч среднем вдвое была увеличена о 118 продолжительность выдаваемых санкции Закон о патриотизме США внес изменения даже в опреде¬
 ление самого термина «внешняя разведка», включив в данное
 понятие не только информацию, добываемую разведыватель¬
 ными службами и относящуюся к потенциалу, намерениям и
 деятельности иностранных организаций и граждан, но и ту ин¬
 формацию, которая относится к международной террористи¬
 ческой деятельности119. Тем самым окончательно, в законода¬
 тельном порядке было определено, что противодействие терро¬
 ризму (по крайней мере терроризму международному) уже по
 самому определению подобной деятельности является в США
 деятельностью разведывательной. Следовательно после осени
 2001 года любая разведывательная служба Соединенных Шта¬
 тов, решая задачи в сфере борьбы с терроризмом, по сути дела
 решает разведывательные задачи. Примечательно, что использование потенциала разведки в
 интересах борьбы с терроризмом и обеспечения внутренней бе¬
 зопасности не ограничивается в США лишь непосредственным
 вовлечением членов разведывательного сообщества в антитер-
 рористическую деятельность. Не менее активно свойственные
 разведке приемы и методы деятельности внедряются и в прак¬
 тике работы иных государственных органов, непосредственно
 не специализирующихся на разведывательной деятельности, а
 выполняющих скорее правоохранительные функции. Например, вновь созданное на основании Закона о внут¬
 ренней безопасности 2002 года мощнейшее Министерство вну¬ 61
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США тренней безопасности уже с момента своего создания было на¬
 делено правом получать любую запрашиваемую разведыва¬
 тельную информацию из других федеральных ведомств и ве¬
 домств штатов, самостоятельно добывать необходимую разве¬
 дывательную информацию, а также осуществлять полную ана¬
 литическую обработку всей полученной информации120 Ак¬
 тивно используют приемы и методы разведывательной дея¬
 тельности и многочисленные службы Министерства юстиции
 США. Задачи разведки в сфере борьбы с наркобизнесом
 и транспортировкой наркотиков Другой важной задачей, которую решают американские
 разведывательные службы в рамках оказания содействия пра¬
 воохранительным органам США, является борьба с распрост¬
 ранением наркотиков и наркотрафиком. Как и вопросами про¬
 тиводействия терроризму, данной проблемой американская
 разведка начала заниматься с середины 70-х годов. Впервые за¬
 дача борьбы с международным наркотрафиком как одна из зна¬
 чимых задач разведывательного сообщества США была сфор¬
 мулирована в 1976 году исполнительным приказом № 11905121
 В последующем эта же задача была подтверждена и последую¬
 щими исполнительными приказами по вопросам разведки в
 1978 и 1981 годах122. Между тем следует отметить, что вплоть
 до начала 90-х годов участие разведки в противодействии нар¬
 кобизнесу носило достаточно номинальный характер. Как это
 отмечается, например, в докладе «Разведывательное сообщест¬
 во в XXI веке»123, подготовленном комитетом по разведке Па¬
 латы представителей конгресса, подобное нежелание полити¬
 ческих властей активнее использовать разведку для решения
 ряда важных задач в сфере правоохранительной деятельности
 хотя и было обусловлено множеством обстоятельств, но в ос¬
 нове своей имело две основные причины. Первая причина заключалась в том, что правоохранитель¬
 ные органы и разведывательные службы подчас находились в
 антагонистическом противоречии по отношению друг к другу. 62
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ Они решали разноуровневые задачи, были наделены неравны¬
 ми полномочиями, различным образом добывали и использо¬
 вали разведывательную информацию. Другой причиной явля¬
 лось то, что уже имевшее место в годы «холодной войны» при¬
 влечение разведывательных служб к решению задач в сфере
 обеспечения внутренней безопасности привело к многочислен¬
 ным нарушениям прав и свобод американских граждан124 В
 итоге ряд скандалов и последующих парламентских расследо¬
 ваний деятельности спецслужб ударил по самим же спецслуж¬
 бам и надолго оттолкнул их от стремления участвовать в реше¬
 нии задач в правоохранительной сфере125 Помимо названных выше двух причин, видимо, нельзя
 обойти вниманием и такую очевидную причину (напрямую не
 обозначенную в докладе конгресса), как военно-политическое,
 экономическое и идеологическое противостояние СССР и
 США времен «холодной войны». Не секрет, что с обеих сторон
 именно разведка выступала в роли одного из ударных орудий
 этого противостояния. Поэтому вряд ли стоит удивляться то¬
 му, что практически весь потенциал американской разведыва¬
 тельной системы вплоть до начала 90-х годов XX века был на¬
 целен на решение главной и основной задачи — ослабление и
 подрыв Советского Союза и мировой системы социализма.
 Прочие же важные и значимые задачи государства, в решении
 которых востребованным мог оказаться опыт разведки, до оп¬
 ределенного момента оказались отодвинутыми на второй план. Именно названные выше причины обусловили тот факт,
 что активно проблемой борьбы с наркобизнесом американская
 разведка занялась лишь в 90-е годы XX века. Причем уже с
 1990 года борьба с распространением наркотиков начала фи¬
 нансироваться отдельной статьей в разведывательном бюджете
 США, а Администрация по борьбе с наркотиками Министерст¬
 ва юстиции была включена в состав ведущих разведывательных
 служб США. Законом о полномочиях разведки на 1990 финан¬
 совый год на президента страны была возложена обязанность
 представить конгрессу доклад относительно того, как наиболее
 эффективно добываемая разведывательными службами инфор¬ 63
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США мация о перевозке наркотиков может быть использована в ин¬
 тересах общенациональной деятельности по противодействию
 наркобизнесу и распространению наркотиков126. В 1994 году на основании Закона о выделении финансовых
 ассигнований Министерству обороны на 1994 финансовый
 год127 в США был учрежден Национальный разведывательный
 центр по борьбе с наркотиками128 Центр стал структурным
 подразделением Министерства юстиции и призван был дейст¬
 вовать под управлением и контролем Генерального атторнея
 США. Вновь учрежденный центр стал своеобразным связую¬
 щим звеном, призванным скоординировать и консолидировать
 деятельность разведывательного сообщества, направленную на
 борьбу с наркотиками, и аналогичную деятельность правоохра¬
 нительных органов США. Первоначально финансирование
 центра осуществлялось из бюджета Министерства обороны,
 однако с 1997 года финансирование центра осуществляется из
 бюджета разведывательного сообщества США129 Учитывая специфику того потенциала, которым обладают
 в США разведывательные службы, естественным выглядит тот
 факт, что основные усилия разведывательного сообщества в
 сфере борьбы с наркотиками направлены вовне страны. Подоб¬
 ная «специализация» разведки на данном направлении деятель¬
 ности нашла свое отражение и в американском законодательст¬
 ве. Например, в Законе о полномочиях разведки на 2003 финан¬
 совый год говорится не только о том, что перед разведыватель¬
 ным сообществом ставится задача оказания помощи прави¬
 тельству Колумбии в борьбе с наркобизнесом, но и определя¬
 ются конкретные шаги, которые должны быть осуществлены
 разведкой в ходе решения данной задачи, а также определяет¬
 ся порядок контроля со стороны конгресса за указанной дея- „ 130 тельностью американской разведки Участие разведки в борьбе с организованной преступностью Говоря о тех задачах, которые американская разведка ре¬
 шает в рамках оказания содействия федеральным правоохра¬
 нительным органам Соединенных Штатов, нельзя обойти 64
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ вниманием такую сферу деятельности разведки, как ее учас¬
 тие в борьбе с организованной преступностью. Как и в случае
 участия разведывательных органов США в борьбе с террориз¬
 мом, первым из членов разведывательного сообщества США к
 борьбе с организованной преступностью было привлечено
 Федеральное бюро расследований США, которое уже в силу
 своего двойственного статуса (ведущего правоохранительного
 органа страны и полноправного члена разведывательного со¬
 общества) не могло остаться в стороне от этой насущной про¬
 блемы, с неизбежностью встающей перед любым современ¬
 ным государством. До конца 50-х годов XX века проблема организованной
 преступности не рассматривалась в США в качестве важной
 государственной проблемы. Во многом подобное несерьезное
 отношение федеральных государственных учреждений США к
 организованной преступности предопределялось популярно¬
 стью в Соединенных Штатах весьма своеобразной теории Рэй-
 ли Купера, выдвинутой им в 1933 году. Согласно этой теории,
 появление криминальных фигур национального масштаба есть
 следствие попустительства местных полицейских властей, ко¬
 торые не стремятся пресечь преступную деятельность отдель¬
 ных лиц до того момента, пока они не совершат федерального
 преступления и ими вынуждено будет заняться ФБР. Поскольку же сторонником подобной теории был и бес¬
 сменный на протяжении почти полувека директор ФБР Джон
 Эдгар Гувер, ФБР также очень долго не обращало внимания на
 проблему организованной преступности. По мнению Гувера,
 проблема организованной преступности сводилась к локаль¬
 ной проблеме полицейских служб отдельных штатов, и ФБР
 не должно участвовать в этом более, чем предоставляя мест¬
 ным полицейским службам техническую помощь131 Тем не менее обстоятельства заставили Гувера пересмот¬
 реть свой подход к проблеме организованной преступности,
 когда 14 ноября 1957 года сержант нью-йоркской полиции Эд¬
 гар Л. Кросвелл обнаружил конференцию более чем 60 мафи¬
 озных бонз в Апалачине, одном из пригородов Нью-Йорка132 65
Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США Возник вопрос, почему Гувер с его многочисленными источни¬
 ками информации не имел никакого представления о сходках
 организованной преступности, подобных апалачинской. В 1957 году Комитет Сената по рэкету выдвинул идею о со¬
 здании общенациональной комиссии по преступности. В ответ
 на этот призыв Министерство юстиции создало Специальную
 группу по организованной преступности. Вместо того чтобы
 организовывать взаимодействие со вновь созданным подразде¬
 лением Министерства юстиции, Гувер разработал собственную
 программу, согласно которой всем территориальным подразде¬
 лениям ФБР предписывалось составить список из десяти наи¬
 более авторитетных фигур преступного мира для проведения в
 отношении них активных оперативно-технических мероприя¬
 тий. Специальную группу Министерства юстиции Гувер на¬
 звал декоративным органом, призванным лишь имитировать
 реальную деятельность. Резко негативная реакция Гувера на
 создание Специальной группы способствовала ее скорому рас¬
 паду в 1959 году133. Все же, несмотря на фактически принятые меры, Гувер так
 и не осознал важности борьбы с организованной преступно¬
 стью. Лишь после принятия конгрессом в 1970 году Закона об
 организованной преступности134, заложившего фундамент за¬
 конодательной основы деятельности, направленной на борьбу
 с организованной преступностью, в США изменилось отноше¬
 ние к организованной преступности. Борьба с организованной
 преступностью стала одним из приоритетных направлений де¬
 ятельности ФБР. Развитие современного законодательства в сфере борьбы с
 организованной преступностью началось с принятия в 1988 го¬
 ду Закона о дополнительных полномочиях Министерства юс¬
 тиции в сфере организованной преступности и наркобизнеса130
 Законодательство последних полутора десятилетий XX века
 тесно связывает организованную преступность с такими ее
 проявлениями, как международный терроризм, транспорти¬
 ровка наркотиков, распространение оружия массового пораже¬
 ния и средств его доставки. Именно в таком контексте органи¬
3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ зованную преступность в Соединенных Штатах в 90-е годы
 стали рассматривать в качестве непосредственной угрозы на¬
 циональной безопасности США136 В рамках всей деятельности по противодействию органи¬
 зованной преступности на долю разведывательного сообщест¬
 ва США приходится главным образом та часть деятельности,
 которая осуществляется за пределами американской террито¬
 рии. Тот факт, что именно на долю разведывательных служб
 приходится основная часть работы, направленной на противо¬
 действие международной организованной преступности, неод¬
 нократно подчеркивался в докладах различных парламентских
 комиссий и комитетов, изучавших перспективы развития раз¬
 ведывательной системы США в начале XXI столетия137. Примечательно, что американское законодательство сере¬
 дины 90-х годов прошлого века не обошло своим вниманием и
 проблему организованной преступности на территории быв¬
 шего СССР. Так в законе о выделении финансовых ассигнова¬
 ний Министерству обороны на 1997 финансовый год особо от¬
 мечается, что именно деятельность организованной преступно¬
 сти в странах бывшего СССР таит в себе повышенную угрозу
 распространения ядерного, радиологического, биологического
 и химического оружия138.
Глава 2 СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США 1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТОЕ
 СИСТЕМЫ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США Основные этапы формирования
 разведывательной системы США Принимая во внимание то определяющее воздействие, ко¬
 торое оказывают исторические события на процесс формиро¬
 вания и развития разведывательной организации события
 США, можно выделить четыре основных этапа развития орга¬
 низационной структуры американской разведки. 1. С момента образования США до восьмидесятых годов XIX века. Этот этап характеризуется полным отсутствием раз¬
 ведывательных органов в мирный период. Разведывательные
 службы создаются лишь на период участия армии США в бое- „ 139 вых действиях и после их окончания упраздняются 2. С восьмидесятых годов XIX века по 1947 год (принятие
 Закона о национальной безопасности США 1947 года). Этот
 период можно назвать периодом ведомственной разведки. На
 этом историческом этапе крупнейшие федеральные министер¬
 ства создают в своей структуре постоянно действующие разве¬
 дывательные службы, которые обслуживают практически
 лишь разведывательные потребности своих головных минис¬
 терств. В этот период в США постепенно начинает складывать¬
 ся система разведывательных служб. 3. С1947 по 1992 год (принятие Закона об организации раз¬
 ведки 1992 года140). Это период можно назвать периодов созда¬
 ния и становления разведывательной организации Соединен- 68
1 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США ных Штатов. На этой стадии развития разведывательной орга¬
 низации формируется централизованная разведывательная
 система США, возникает разведывательное сообщество и во¬
 енно-разведывательное сообщество, расширяются полномочия
 директора центральной разведки. Именно применительно к
 этому периоду можно уже говорить не просто о системе разве¬
 дывательных служб, а о разведывательной организации Соеди¬
 ненных Штатов, то есть о такой организационной общности,
 которая на уровне постановки и решения задач, на уровне бю¬
 джетного финансирования и .контроля за исполнением разве¬
 дывательных программ представляет собой единый сбаланси¬
 рованный механизм, предназначенный для достижения обще¬
 государственных целей в сфере разведки. 4. С 1992 года. Выделение данного периода именно в само¬
 стоятельный период обусловлено теми глобальными измене¬
 ниями в мире, которые произошли на рубеже 80—90-х годов XX века. Пока еще достаточно сложно выделить те особенно¬
 сти, которые будут характерны для этого, едва только начав¬
 шегося периода в развитии организационной структуры раз¬
 ведки США, поскольку с момента его начала прошло не столь
 уж и много времени. Тем не менее уже можно обратить внима¬
 ние на некоторые черты, весьма характерные для нового этапа
 развития разведывательной организации. Во-первых, преоб¬
 ладающее развитие органов военной разведки. Это обусловле¬
 но в частности тем, что США все в большей степени стремят¬
 ся разрешать внешнеполитические проблемы при помощи
 своих вооруженных сил, для эффективного применения кото¬
 рых в различных районах земного шара необходима мощная
 разведывательная поддержка. Во-вторых, бурное развитие уп¬
 равляющих координирующих и контролирующих органов и
 структур как в составе Службы директора центральной раз¬
 ведки, так и в аппарате министра обороны США, призванных
 еще более усилить степень централизации руководства раз¬
 ведкой. В третьих, значительно большая, чем когда либо преж¬
 де, открытость разведывательной организации США для ши¬
 рокой общественности (естественно, не распространяющаяся 69
Глава 2 СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США на те вопросы, которые могут ставить под удар источники раз¬
 ведывательной информации, либо успех проводимых развед¬
 кой мероприятий). Американская разведка
 как совокупность разрозненных ведомственных служб С момента своего зарождения в ходе войны за независи¬
 мость от Англии, американская разведка развивалась достаточ¬
 но спонтанно, при фактическом отсутствии единого целена¬
 правленного замысла. Отдельные федеральные министерства
 по мере необходимости создавали в своей структуре разведы¬
 вательные подразделения уже начиная со второй половины
 XIX века141 Так появились разведывательные службы в Госу¬
 дарственном департаменте, военном и военно-морском минис¬
 терствах. Первые разведывательные службы в основном решали за¬
 дачи, которые ставились перед ними руководителями соответ¬
 ствующих министерств, и до середины тридцатых годов наше¬
 го столетия вообще достаточно трудно вести речь о существо¬
 вании в США единой национальной разведывательной систе¬
 мы, призванной решать разведывательные задачи в общегосу¬
 дарственном масштабе. Тем не менее, реальная жизнь с неиз¬
 бежностью должна была поставить перед США вопрос о необ¬
 ходимости формирования единой национальной системы раз¬
 ведки. Разведывательные службы отдельных федеральных ми¬
 нистерств уже с момента своего создания задумывались как ор¬
 ганы разведывательной поддержки своих головных минис¬
 терств и не были предназначены для решения разведыватель¬
 ных задач в общегосударственном масштабе. Система подчинения, система постановки задач, практика
 укомплектования кадрового состава подобных служб полно¬
 стью выстраивались исходя из потребностей того министерст¬
 ва, в структуре которого они формировались. В то же самое
 время весьма сомнительно, например, предположение, что ин¬
 тересы Военного министерства должны в точности совпадать с 70
1 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США интересами Государственного департамента или с интересами
 Министерства финансов. Более того, с высокой степенью опре¬
 деленности можно утверждать, что по ряду вопросов (напри¬
 мер в вопросе дележа бюджетных ассигнований) интересы раз¬
 личных ведомств будут совершенно противоположены. Очевидно, что, оценивая суммарный разведывательный
 потенциал, нельзя исходить из простого суммирования потен¬
 циала отдельных ведомственных разведывательных служб.
 При определенных обстоятельствах и в определенных услови¬
 ях эти службы будут вести работу не в интересах государства и
 противодействовать не внешнему противнику — обслуживать
 интересы своего головного ведомства и ротиводействовать
 конкурирующим разведывательным службам, представляю¬
 щим интересы других федеральных министерств. Насколько опасным и губительным для безопасности госу¬
 дарства может быть нескоординированная работа разведыва¬
 тельных служб, Соединенные Штаты имели возможность убе¬
 диться в годы Первой мировой войны. Отсутствие централиза¬
 ции и конкуренция в работе разведывательных служб нередко
 приводили к тому, что различные разведывательные службы в
 угоду своим ведомственным интересам стремились избегать
 обмена полученной разведывательной информацией со своими
 коллегами из других ведомств, а иногда даже напрямую пре¬
 пятствовали в получении доступа к тем или иным разведыва¬
 тельным источником. Только достаточно номинальное участие
 США в Первой мировой войне и, как следствие, относительная
 малозначительность ущерба, который Соединенные Штаты
 несли в результате неэффективной организации национальной
 разведывательной структуры, позволили американской раз¬
 ведке избежать громкого скандала и в целом сохранить те
 принципы построения разведывательной системы, которые
 были заложены еще во второй половине XIX века. В годы Первой мировой войны, понимая всю неадекват¬
 ность сложившейся разведывательной структуры общегосу¬
 дарственным потребностям и интересам, руководство США в
 пожарном порядке спешило внести необходимые корректиров¬ 71
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США ки. Однако, с одной стороны, сражения Первой мировой про¬
 исходили весьма далеко от американских границ, с другой —
 достаточно сильны были узковедомственные интересы, и ми¬
 нистерства не хотели лишиться контроля над собственными
 разведывательными службами. В итоге в годы первой мировой
 войны усилия по централизации разведки ограничиваются
 лишь подписанием нескольких соглашений о сотрудничестве и
 обмене информацией между ведомственными разведками (ко¬
 торые, впрочем, практически не выполнялись). К более серьез¬
 ным шагам по реорганизации всей своей разведывательной си¬
 стемы Соединенные Штаты в этот период оказались не готовы. На пути к централизации
 разведывательной системы Первые реальные попытки централизовать разведку и со¬
 здать единую разведывательную организацию были предпри¬
 няты президентом США Франклином Д. Рузвельтом в пред¬
 дверии и в ходе Второй мировой войны. Рузвельт попытался
 своим волевым решением разграничить разведывательные и
 контрразведывательные полномочия военной, военно-морской
 разведки и ФБР по территориальному принципу142. Эта инно¬
 вация, однако, не устранила межведомственную конкуренцию
 и практически не сказалась на эффективности взаимодействия
 разведывательных служб. Уже в начале сороковых годов Руз¬
 вельт вынужден принимать безотлагательные меры для ком¬
 пенсации дефицита в своевременной и добротной разведыва¬
 тельной информации. Примером тому служит учреждение
 должности информационного координатора, создание Управ¬
 ления стратегических служб. При реформировании разведки, несмотря на весь свой ав¬
 торитет, Рузвельт вынужден был исходить из того, что истори¬
 чески разведка США формировалась как совокупность ведом¬
 ственных разведывательных служб. Он был не вправе и не в
 силах не считаться с интересами отдельных ведомств. Пыта¬
 ясь решить наиболее серьезную и наиболее очевидную про¬ 72
1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США блему (устранить конкуренцию между собой отдельных ве¬
 домственных разведывательных служб), Рузвельт на первом
 этапе выбирает самый простой путь: он территориально разде¬
 ляет зоны влияния между ведущими разведывательными
 службами. Такое решение оказалось бы вполне достаточным
 для Первой мировой войны, в которой США не принимали ак¬
 тивного участия. Однако во Второй мировой войне США вы¬
 нуждены вступить в реальные боевые действиях и даже защи¬
 щать от врага собственную территорию (например, в случае с
 нападением японцев на Пёрл-Харбор). Здесь от разведыва¬
 тельных служб США требовалось полное объединение усилий
 на основе эффективной координации всей разведывательной
 деятельности, что в принципе оказалось недостижимым в ус¬
 ловиях сложившейся к началу войны организации разведки и
 системы управления разведывательными службами. Учиты¬
 вая это, Рузвельт и его администрация вынуждены были ис¬
 кать альтернативные решения, которые бы позволили создать
 для разведки эффективную координирующую и управляю¬
 щую структуру. Нужно признать, что Рузвельту так и не удалось должным
 образом решить эту проблему. Вместо коренной реформы всей
 структуры национальной разведки, в годы Второй мировой
 войны Соединенные Штаты пытаются достроить существую¬
 щую разведывательную структуру, то есть фактически пред¬
 принимается попытка в пожарном порядке залатать наиболее
 очевидные бреши в разведывательной организации. Не слу¬
 чайно уже входе войны быстро создаются и столь же быстро
 упраздняются новые элементы разведывательной структуры,
 предназначенные в основном для координирования усилий
 различных ведомственных разведок. Неудачные попытки создания единого координирующего
 органа пытаются уравновесить созданием новых разведыва¬
 тельных элементов, дополняющих и расширяющих существу¬
 ющую разведывательную систему. Примечательно, что при вы¬
 работке государственных решений президент Рузвельт опира¬
 ется не на материалы имеющих достаточный опыт и практику 73
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США разведывательных служб Военного, Военно-морского минис¬
 терств или Госдепартамента, а на те данные, которые ему пред¬
 ставляет только что созданный и не имеющий достаточного
 опыта разведывательной деятельности Отдел информацион¬
 ного координатора143 (впоследствии Управление стратегиче¬
 ских служб). Решающее преимущество новой разведыватель¬
 ной службы состоит лишь в том, она непосредственно подчине¬
 на самому президенту, а не руководителю одного из федераль¬
 ных министерств и возглавляется лицом, которому президент
 питает личное доверие (У. Донован). Как неоднократно случалось в истории Соединенных Шта¬
 тов и большинства других стран, все серьезные реформы и пе¬
 ремены, каких бы вопросов и проблем они не касались, осуще¬
 ствляются не в преддверии грядущих эпохальных событий, а
 исключительно под давлением факторов и обстоятельств ре¬
 альной сиюминутной исторической действительности. В пол¬
 ном соответствии с этой традицией развивалась до конца Вто¬
 рой мировой войны и разведывательная организация США.
 Яркими примерами внешних факторов, побуждающих развед¬
 ку к переменам стали в свое время война североамериканских
 колоний за независимость, гражданская война 1861—1865 года,
 Первая и Вторая мировые войны. Построение современной системы
 разведывательных служб Пожалуй, первым примером в истории развития разведы¬
 вательной системы США, когда серьезная реорганизация раз¬
 ведывательной организации производилась не в силу потреб¬
 ностей дня сегодняшнего и вчерашнего, а исходя из требова¬
 ний ближайшей исторической перспективы, стала реформа
 разведки в 1947 году144 Тогда по результатам работы разведки
 в годы Второй мировой войны политическим руководством
 США был сделан ряд выводов, предопределивших особенно¬
 сти развития организационной структуры национальной раз¬
 ведки на последующие почти пять десятилетий. 74
1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США 1. США, как государству, претендующему на мировое ли¬
 дерство, необходима сильная разведывательная система не
 только в условиях войны, но и в период мирного развития. 2. Эффективная разведывательная система не может стро¬
 иться исключительно на совокупности ведомственных разве¬
 док, а требует создания единой централизованной разведыва¬
 тельной структуры. 3. Президент США как глава исполнительной власти и
 верховный главнокомандующий должен руководить работой
 национальной разведки непосредственно, а не через подчинен¬
 ных ему глав министерств и ведомств, в составе которых име¬
 ются разведывательные службы. Невзирая на тот факт, что Закон о национальной безопас¬
 ности 1947 года традиционно считают отправной точной совре¬
 менной истории разведки США, произведенная на его основе
 реформа разведывательной системы США все же стала лишь
 закономерным (но отнюдь не революционным) этапом в разви¬
 тии организации американской разведки. То есть этапом в эво¬
 люции той системы, фундамент которой был заложен если и не
 в XVIII веке (в годы войны за независимость от Англии), то уж
 никак не позже второй половины XIX века (периода граждан¬
 ской войны между Севером и Югом и последующими годами,
 когда появились разведывательные службы в Военном и Воен-
 но-морском министерствах). Если внимательно присмотреться к тем изменениям, осно¬
 вой которых стал Закон о национальной безопасности, то ни
 одно из них, по крайней мере ни одно из тех, которые касаются
 вопросов организации американской разведки, не носит рево¬
 люционного характера. Закон не ликвидировал ведомствен¬
 ный принцип организации разведывательной системы США и
 практически не повлиял сколь либо заметным образом на об¬
 щие принципы организации разведки. Можно с достаточной
 степенью уверенности утверждать, что в результате проведен¬
 ной на основе Закона о национальной безопасности 1947 года
 реформы структура национальной разведки не была в доста¬
 точной степени упорядочена. 75
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США Очевидно, что послевоенная реорганизация разведки
 вновь была произведена на основе реформирования уже суще¬
 ствующих разведывательных служб и вместо перестройки всей
 системы разведывательных служб были осуществлены лишь
 достаточно половинчатые меры: создано новое мощное разве¬
 дывательное ведомство — Центральное разведывательное уп¬
 равление; законодательно учреждена должность директора
 центральной разведки, ответственного за координацию на го¬
 сударственном уровне национальной разведывательной дея¬
 тельности145 и, в рамках учрежденного на базе независимых
 Военного и Военно-морского министерств единого Министер¬
 ства обороны, централизован процесс сбора разведывательной
 информации органами военной разведки. Однако в Законе о национальной безопасности 1947 года
 важно не то, что было создано ЦРУ, и не то, что директор цен¬
 тральной разведки в законодательном порядке был признан
 главой разведки США. Этот закон имел другое важное для раз¬
 вития разведывательной организации США значение — он оп¬
 ределил новое приоритетное направление развития организа¬
 ционной структуры американской разведки. Если до 1947 года
 усиление разведки обычно предполагало расширение полно¬
 мочий существующих разведывательных служб или создание
 новых разведывательных органов, то Закон 1947 года достаточ¬
 но очевидно указал на то, что эффективность разведыватель¬
 ной деятельности Соединенных Штатов напрямую связана в
 первую очередь со степенью централизации разведывательной
 организации США. То есть новым приоритетом развития раз¬
 ведывательной системы после 1947 года стал курс на создание
 единой разведывательной организации, включающей в себя не
 только отдельные разведывательные службы, но и общие орга¬
 ны управления, координации, взаимодействия и контроля. Подобный подход к перспективе развития системы разве¬
 дывательных служб США, заключающий в себе скорее концеп¬
 цию дальнейшего эволюционного развития, нежели коренную
 революционную перестройку сложившейся разведывательной
 структуры, был обусловлен исторически. Несмотря на весьма 76
1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США широкие президентские полномочия, предусмотренные Кон¬
 ституцией США, ни один американский президент не был спо¬
 собен в одночасье сломать сложившиеся традиции и принципы
 построения разведывательной системы США. Подтверждени¬
 ем этому может служить хотя бы тот факт, что даже столь авто¬
 ритетный и популярный лидер, как Франклин Д. Рузвельт, в
 поисках путей централизации работы разведки вынужден был
 искать компромиссные решения, оставляя в неприкосновенно¬
 сти ведомственный принцип организации американской раз¬
 ведки. Таким образом, основная заслуга Закона о национальной
 безопасности 1947 года состоит в том, что он очертил общие
 контуры будущей разведывательной системы США, при этом
 совершенно определенно указав на то, что это именно центра¬
 лизованная система, а не совокупность разрозненных разведы¬
 вательных служб, и что во главе этой системы стоит подчинен¬
 ный непосредственно президенту США директор центральной
 разведки. Дальнейшие развитие разведывательной системы
 США, вплоть до начала девяностых годов, полностью основа¬
 ны на тех базовых принципах, которые были заложены в Зако¬
 не 1947 года. Несмотря на то что до 1992 года в Закон о национальной
 безопасности не было внесено сколь либо существенных изме¬
 нений, разведывательная система США все эти годы непре¬
 рывно эволюционировала. Создавались новые разведыватель¬
 ные службы, развивалась организация разведывательного со¬
 общества США, сообщества военно-разведывательных служб.
 На основе Закона о национальной безопасности было издано
 значительное число исполнительных приказов президента,
 президентских директив и директив СНБ, которые, развивая и
 дополняя положения закона, постепенно усиливали централи¬
 зующий фактор в организации разведывательной системы
 США. Внешне изменения в системе разведывательных служб про¬
 исходили привычным образом, то есть так же, как и до 1947 го¬
 да. В том или ином федеральном министерстве (как правило в 77
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США Министерстве обороны) создавалась новая разведывательная
 служба, которая наделялась определенным кругом полномо¬
 чий и подчинялась руководителю соответствующего минис¬
 терства. Однако на самом деле процесс развития разведыва¬
 тельной организации основывался уже на совершенно иных
 принципах. Все новые разведывательные службы, которые по¬
 явились после 1947 года, создавались исходя не из нужд того
 или иного ведомства, а на основе общегосударственных по¬
 требностей в разведывательной продукции того или иного ти¬
 па. Любые организационные изменения в разведывательном
 сообществе США происходили или по инициативе, или с усло¬
 вием непременного согласия директора центральной разведки.
 Каждое изменение в разведывательной организации в обяза¬
 тельном порядке оценивалось через призму того влияния, ко¬
 торое оно окажет на разведывательную систему США в целом. Подобным образом были учреждены РУМО, АНБ, Нацио¬
 нальное управление воздушно-космической разведки и все дру¬
 гие не столь давно возникшие разведывательные службы США.
 При этом уже в процессе учреждения новой службы определя¬
 ется не только ее компетенция и система руководства новым ве¬
 домством, но и то, каким образом вновь созданная служба будет
 интегрирована в общенациональную разведывательную систе¬
 му, как она будет осуществлять взаимодействие с другими раз¬
 ведывательными службами, через какие разведывательные про¬
 граммы будет осуществляться ее финансирование. Интересен тот факт, что сам термин «разведывательное со¬
 общество» вводится отнюдь не Законом о национальной безо¬
 пасности. Он впервые появляется значительно позже, лишь в
 1955 году, в отчете 2-й комиссии Гувера146 Однако в качестве
 правового основания появления новой организационной общ¬
 ности — «разведывательного сообщества США» выступает
 именно Закон 1947 года. Примечательно, что инициативу в
 этом проявляет не президент США, а следственная комиссия
 Конгресса. Тем самым, непосредственно законодательный ор¬
 ган Соединенных Штатов признал, что достаточно общие по¬
 ложение Закона о национальной безопасности, касающиеся 78
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ разведывательной системы США и функций директора цент¬
 ральной разведки как ее руководителя можно и нужно истол¬
 ковывать в более широком значении, чем это толковалось в
 1947 году. Достаточно общие формулировки Закона о национальной
 безопасности позволяли весьма свободно и широко истолко¬
 вывать полномочия директора центральной разведки в отно¬
 шении ведомственных разведывательных служб. Если срав¬
 нить, например, исполнительные приказы по вопросам развед¬
 ки президентов Форда (№ 11905)147, Картера (№ 12036)148 и
 Рейгана (№ 12333)149, то очевидно прослеживается тенденция
 к усилению полномочий директора. Каждый новый приказ на¬
 деляет директора все более широкими полномочиями в сфере
 постановки задач, определения приоритетов разведывательной
 деятельности, распределения (и даже последующего перерас¬
 пределения) бюджетных средства на финансирование различ¬
 ных разведывательных программ. 2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
 АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ. РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО США Система разведывательных служб США Современную организацию американской разведки можно
 классифицировать по следующим основаниям. I. По организационному статусу разведывательных служб: 1) разведывательные службы, входящие в состав разведы¬
 вательного сообщества США; 2) разведывательные службы, не входящие в состав разве¬
 дывательного сообщества США; II. По направлению разведывательной специализации: 1) военно-разведывательные службы; 2) иные разведывательные службы. Обусловленное самими основами англосаксонской правой
 системы стремление к медленному, постепенному эволюцио¬ 79
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США нированию, категорическое неприятие кардинальных, револю¬
 ционных изменений как в правовых вопросах, так и в вопросах
 организации государственных органов, обусловливает ирраци¬
 ональность и громоздкость всей разведывательной системы
 США. Реорганизации американской разведки в XX веке (вклю¬
 чая реорганизацию после Второй мировой войны, реорганиза¬
 цию 1996 года и даже последнюю реорганизацию 2004 года) бы¬
 ли в большей степени «косметическим ремонтом», нежели ко¬
 ренной перестройкой разведывательной системы. Всегда, при
 любых реорганизациях разведки в неприкосновенности оста¬
 вался фундамент разведывательной организации, в основе ко¬
 торого лежит ведомственная принадлежность и ведомственная
 подчиненность отдельных разведывательных служб. Даже самая серьезная реорганизация разведки, проведен¬
 ная после окончания Второй мировой на основе Закона о наци¬
 ональной безопасности 1947 года (которая, по сути, и положи¬
 ла начало современной разведывательной системе США), ос¬
 тавила в неприкосновенности ведомственную принадлежность
 отдельных разведывательных служб. При внимательном изу¬
 чении результатов реформы 1947 года несложно убедиться, что
 организационная структура разведки была не перестроена, а
 скорее надстроена на старом ведомственном фундаменте. Бесспорно, вновь учрежденное в дополнение к ведомствен¬
 ным разведывательным службам независимое ЦРУ и уполно¬
 моченный координировать всю национальную разведыватель¬
 ную деятельность директор центральной разведки позволили
 США значительно усовершенствовать процесс сбора и обра¬
 ботки разведывательной информации на национальном уровне
 и централизовать управление разведывательной деятельно¬
 стью, однако (и это демонстрирует дальнейшее развитие разве¬
 дывательной системы Соединенных Штатов) не решили мно¬
 гих глубинных проблем разведки. Доказательством этого слу¬
 жит то, что уже после Закона о национальной безопасности
 1947 года в США, в составе различных федеральных минис¬
 терств было создано более двух десятков разведывательных
 служб и органов, координирующих разведывательную дея¬ 80
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ тельность. Наиболее бурно в этом плане развивалась военная
 разведка, где число разведывательных служб с 1945 года увели¬
 чилось с трех служб до более чем полутора десятков. Тем не менее нельзя не признать (особенно с учетом по¬
 следних реформ разведки) определенных успехов Соединен¬
 ных Штатов в создании централизованной разведывательной
 организации. На сегодняшний день асе ведущие разведывательные
 службы страны объединены в единую организационную общ¬
 ность под названием «разведывательное сообщество США».
 Эта структура, сформировавшаяся в середине пятидесятых го¬
 дов как достаточно условное объединяющее понятие для веду¬
 щих американских разведывательных служб, сегодня пред¬
 ставляет собой вполне определенную централизованную орга¬
 низационную структуру, чей статус и полномочия закреплены
 в федеральном законодательстве, которая управляется из еди¬
 ного центра, осуществляет свою деятельность на основе еди¬
 ных национальных разведывательных программ и финансиру¬
 ется в рамках единого бюджета национальной разведки150 Вместе с тем, несмотря на предпринятые в последние деся¬
 тилетия усилия по созданию и совершенствованию единой
 централизованной разведывательной системы, несмотря на то
 что на разведывательные реформы были затрачены фантасти¬
 ческие в нашем понимании средства, подавляющее большинст¬
 во разведывательных служб США, являющихся составными
 частями национальной разведывательной системы, по сей день
 являются ведомственными разведывательными службами, а
 сама система разведки США лишь в очень общем приближе¬
 нии представляет собой единую организационную общность. Неизменными остаются и отличающиеся своим иррацио¬
 нализмом и затратностью пути реформирования разведки.
 США по-прежнему не приемлют кардинальных, системных ре¬
 форм. Любые проблемы, возникающие в работе разведки,
 США предпочитают решать не за счет перестройки существу¬ 81
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США ющих, а за счет учреждения новых управляющих, координиру¬
 ющих, анализирующих или добывающих разведывательную
 информацию органов. Колоссальная экономическая мощь и
 огромный оборонный и разведывательный бюджет151 пока еще
 позволяют Соединенным Штатам развивать свою разведыва¬
 тельную организацию преимущественно на основе экстенсив¬
 ного пути. Однако в будущем этот путь вряд ли будет позволи¬
 телен даже для богатейшей страны мира. Американской раз¬
 ведке уже пришлось столкнуться с некоторым сокращением
 своего бюджета в начале девяностых годов152 и, хотя до сего¬
 дняшнего дня ей удалось избежать серьезных бюджетных оп¬
 тимизаций, маловероятно, что уже в ближайшем будущем ру¬
 ководители разведки смогут убедить Конгресс США в целесо¬
 образности столь же быстрыми путями наращивать бюджет¬
 ные расходы на разведку, необходимые для финансирования
 делающейся все более громоздкой разведывательной системы
 Соединенных Штатов. Разрастание числа разведывательных служб и усложнение
 разведывательной организации обострило в последние годы
 другую традиционную для американской разведки проблему —
 проблему координации и управления разведкой. Достаточно
 скромные полномочия директора центральной разведки по уп¬
 равлению и координации национальной разведывательной де¬
 ятельности к началу девяностых годов уже не позволяли ему
 эффективно управлять работой значительно разросшегося раз¬
 ведывательного сообщества США. Не случайно, что при реор¬
 ганизациях разведки в 90-е годы основное внимание было уде¬
 лено расширению полномочий директора центральной развед¬
 ки в сфере управления и координации разведывательной дея¬
 тельностью. При этом понадобилось несколько этапов реформирова¬
 ния системы управления разведывательным сообществом133,
 прежде чем американский законодатель смог прийти к единст¬
 венному приемлемому в данной ситуации решению — разделе¬
 нию функций директора центральной разведки как руководи¬
 теля всей разведывательной системы США и как главы одной 82
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ из разведывательных служб (ЦРУ), входящих в эту систему.
 Принятое в 2004 году решение об упразднении должности ди¬
 ректора центральной разведки и учреждение вместо нее двух
 отдельных должностей — директора национальной разведки и
 директора ЦРУ154 логично было принять еще в самом начале
 разведывательных реформ, а не по истечении почти полутора
 десятилетий почти непрерывного периода реформирования. Помимо разведывательного сообщества, в США существу¬
 ет еще одно крупное объединение разведывательных служб —
 военно-разведывательное сообщество. По сравнению с разве¬
 дывательным сообществом, военно-разведывательное сообще¬
 ство находится еще в начальной стадии своего юридического
 оформления. Термин «военно-разведывательное сообщество»
 существует сегодня скорее как обобщающее обозначение сис¬
 темы военных разведывательных служб, нежели как организа¬
 ционная структура, чей статус закреплен в нормативном по¬
 рядке. Не встречается пока это название и в федеральном зако¬
 нодательстве. Тем не менее такая организационная общность,
 как военно-разведывательное сообщество США, реально суще¬
 ствует. Оно характеризуется наличием весьма централизован¬
 ной системы управления, во главе которой находится министр
 обороны США, собственной, достаточно специфичной систе¬
 мой контроля за разведывательной деятельностью, своим кру¬
 гом приоритетных задач, которые ставятся как перед отдель¬
 ными членами сообщества, так и перед военно-разведыватель¬
 ным сообществом в целом. Причиной формирования военно-разведывательного сооб¬
 щества стал, в первую очередь, тот факт, что практически две
 трети членов разведывательного сообщества США являются
 военно-разведывательными службами. Помимо этого, минис¬
 терство обороны располагает еще несколькими, достаточно
 крупными разведывательными службами, которые не вошли в
 число членов разведывательного сообщества США; собствен¬
 ные разведывательные единицы имеются и в каждом из девяти 83
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США «объединенных командований», дислоцированных в различ¬
 ных частях земного шара. Учитывая же тот факт, что военно¬
 разведывательные службы в основном обслуживают разведы¬
 вательные потребности самого Министерства обороны, вполне
 логично было создание самостоятельной организационной
 общности, объединяющей все органы военной разведки. Следует, однако, отметить, что разведывательное сообще¬
 ство США и военно-разведывательное сообщество имеют со¬
 вершенно различный статус. Военно-разведывательное сооб¬
 щество самостоятельно (независимо от разведывательного со¬
 общества) осуществляет лишь деятельность, которая направ¬
 лена на удовлетворение потребностей оборонного ведомства.
 Разведывательное сообщество США занимается решением об¬
 щенациональных разведывательных задач, которые, естествен¬
 но, более приоритетны по отношению к ведомственным зада¬
 чам Министерства обороны США. При этом те разведыватель¬
 ные службы, которые одновременно задействованы и в реше¬
 нии национальных разведывательных задач, и в реализации
 программ военно-разведывательного сообщества, в первую
 очередь действуют в национальных интересах и реализуют
 программы национальной разведки. Законодательное закрепление структуры
 разведывательного сообщества США Разведывательное сообщество США вплоть до начала де¬
 вяностых годов не имело законодательно определенной струк¬
 туры. Подзаконные нормативные акты, определявшие структу¬
 ру разведывательного сообщества, давали не совсем верную
 информацию, замалчивая факт существования отдельных раз¬
 ведывательных служб. Например, действующий и поныне ис¬
 полнительный приказ президента Рейгана № 123331э5, регули¬
 рующий права и обязанности членов разведывательного сооб¬
 щества США, не останавливаясь на структуре сообщества, сра¬
 зу называет его задачи156 Дальше, правда, перечисляются от¬
 дельные члены разведывательного сообщества157, однако в при¬ 84
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ казе ни слова не говорится, например, о Национальном управ¬
 лении воздушно-космической разведки, которое являлось чле¬
 ном разведывательного сообщества практически с момента
 своего создания в 1960 году. Впервые в законодательном порядке статус и организация
 разведывательного сообщества США были определены лишь в
 1992 году, вскоре после того, как была рассекречена информа¬
 ция о существовании в США служб космической разведки. В
 соответствии с Законом об организации разведки 1992 года158,
 представляющим собой дополнение к Закону о национальной
 безопасности 1947 года159, и входящего в Закон о полномочиях
 разведки на 1993 финансовый год160, разведывательное сооб¬
 щество США было определено следующим образом. 1. Служба директора центральной разведки, которая долж¬
 на включать Службу заместителя директора центральной раз¬
 ведки, Национальный разведывательный совет и такие другие
 элементы, которые будут определены директором центральной
 разведки. 2. Центральное разведывательное управление. 3. Агентство национальной безопасности. 4. Разведывательное управление Министерства обороны. 5. Головное ведомство фотографической разведки Минис¬
 терства обороны. 6. Национальное управление воздушно-космической раз¬
 ведки. 7. Другие службы в рамках Министерства обороны, кото¬
 рые осуществляют добывание разведывательной информации
 в национальных интересах при помощи космических разведы¬
 вательных систем. 8. Разведывательные элементы Министерств сухопутных
 войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпу¬
 са морской пехоты США, ФБР, Министерства финансов и Ми¬
 нистерства энергетики. 9. Служба разведки Государственного департамента. 10. Такие другие элементы любого другого министерства
 или ведомства, которые могут быть определены президентом 85
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США США, или совместно директором разведывательного сообще¬
 ства и руководителем соответствующего министерства или ве¬
 домства161 Законодательно урегулировав структуру разведывательно¬
 го сообщества, формально федеральный закон позволил и без
 законодательного оформления расширять число членов разве¬
 дывательного сообщества (по решению президента или совме¬
 стному решению директора центральной разведки и соответст¬
 вующего руководителя федерального органа). Однако на прак¬
 тике подобная возможность изначально была крайне малове¬
 роятна. Дело в том что начиная с конца семидесятых годов Кон¬
 гресс ежегодно принимает закон о полномочиях разведки, в ко¬
 тором перечислены разведывательные службы, которые в
 предстоящем финансовом году будут финансироваться из
 бюджета национальной разведки. Теоретически за директором
 центральной разведки закреплено право перераспределения
 части бюджетных фондов между отдельными членами разве¬
 дывательного сообщества, но эта процедура применима лишь к
 тем службам, которые уже названы в законе, то есть на них вы¬
 делены бюджетные средства в рамках одной из трех нацио¬
 нальных разведывательных программ. Следовательно, реально учредить новую разведыватель¬
 ную службу, которая бы сразу вошла в состав разведыватель¬
 ного сообщества, может только Конгресс. Обозначенное же в
 пункте 10 право президента и директора центральной разведки
 самостоятельно расширять рамки разведывательного сооб¬
 щества относимо лишь к уже существующим в структуре того
 или иного федерального министерства разведывательным
 службам, которые финансируются из иного источника, нежели
 бюджет национальной разведки. Например, без законодательного оформления возможно
 расширение разведывательного сообщества за счет одной из
 уже существующих разведывательных служб Министерства
 обороны, которая финансируется из оборонного бюджета (ре¬
 альна подобная перспектива, например, для Службы воздуш¬ 86
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ ной разведки Министерства обороны162). Если в течение фи¬
 нансового года министр обороны и директор центральной раз¬
 ведки совместно придут к заключению, что необходимо сроч¬
 ное расширить разведывательное сообщество за счет одной из
 разведывательных служб Министерства обороны, решение мо¬
 жет быть принято и без участия Конгресса. Однако фактичес¬
 ки процедура подготовки и принятия подобного решения зани¬
 мает достаточно длительное время, обычно от нескольких ме¬
 сяцев до года и более. Конгресс же ежегодно издает законы о
 полномочиях разведки на следующий финансовый год и, что
 вполне естественно, любое планируемое изменение структуры
 разведывательного сообщества заранее будет закреплено в
 проекте будущего закона. При такой процедуре новый член сообщества получает бо¬
 лее высокий законодательно закрепленный статус и будут пол¬
 ностью исключены возможные проблемы с утверждением в
 Конгрессе ассигнований для нового члена разведывательного
 сообщества. Маловероятно, что в обозримом будущем измене¬
 ние числа членов разведывательного сообщества будет осу¬
 ществляться иначе, нежели на основании законодательного ак¬
 та. Установленное в законе право президента и директора цент¬
 ральной разведки самостоятельно расширять число членов раз¬
 ведывательного сообщества лишь в малой степени является ре¬
 альным механизмом для изменения структуры разведыватель¬
 ного сообщества. В большей мере это положение отражает при¬
 знание со стороны Конгресса традиционного толкования разве¬
 дывательной деятельности как прерогативы президентской
 власти и, следовательно, признание права президента формиро¬
 вать необходимую ему разведывательную структуру163 Развитие разведывательного сообщества
 в 1992-2003 годы После 1992 года продолжился процесс расширения разве¬
 дывательного сообщества США. При этом изменение структу¬
 ры разведывательного сообщества осуществлялось как за счет 87
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США внесения дополнений и поправок непосредственно в Закон об
 организации разведки 1992 года, так и за счет других законода¬
 тельных инноваций. Первые изменения в Закон об организации разведки
 1992 года были внесены уже в 1994 году и были вызваны со¬
 зданием незадолго до этого на базе ряда крупных подразделе¬
 ний фотографической разведки Министерства обороны Цен¬
 тральной службы фотографической разведки164 Законом о
 полномочиях разведки на 1995 финансовый год вместо доста¬
 точно расплывчатого и не совсем понятного положения, опре¬
 делявшего в качестве члена разведывательного сообщества
 «Головное ведомство фотографической разведки Министер¬
 ства обороны» (на 1992 год в Министерстве обороны не суще¬
 ствовало головного ведомства фотографической разведки) в
 качестве полноправного члена сообщества была определена
 вновь созданная Центральная служба фотографической раз- 165 ведки Однако уже в 1996 году названная Центральная служба
 фотографической разведки была упразднена ввиду создания
 Национального управления фотографической разведки и кар¬
 тографии166 В состав нового ведомства, помимо упраздненной
 службы, вошли практически все подразделения Министерства
 обороны, осуществлявшие фотографическую разведку167. В
 том же 1996 году Законом о полномочиях разведки на 1997 фи¬
 нансовый год168 вместо упраздненной Центральной службы
 фотографической разведки новым членом разведывательного
 сообщества США стало вновь учрежденное Национальное уп¬
 равление фотографической разведки и картографии. После создания Национального управления фотографиче¬
 ской разведки и картографии фактически утратившим свою
 силу можно считать и положение Закона об организации раз¬
 ведки 1992 года, определяющее в качестве членов разведыва¬
 тельного сообщества «другие службы в рамках Министерства
 обороны, которые осуществляют добывание разведывательной
 информации в национальных интересах при помощи космиче¬
 ских разведывательных систем». 88
2 СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ Национальное управление фотографической разведки и
 картографии изначально создавалось как ведомство, призван¬
 ное сконцентрировать всю деятельность в сфере сбора и обра¬
 ботки информации, получаемой при помощи космических раз¬
 ведывательных систем. Небольшие же службы космической
 разведки, оставшиеся в составе отдельных военных минис¬
 терств и объединенных командований и не вошедшие в новое
 управление, не используются для решения национальных раз¬
 ведывательных задач и лишь обслуживают потребности своих
 головных ведомств. Под своим изначальным названием созданное в 1996 году
 Национальное управление фотографической разведки и карто¬
 графии просуществовало недолго. В 2003 году на основании
 Закона о полномочиях национальной обороны на 2004 финан¬
 совый год оно было переименовано в Национальное управле¬
 ние космической разведки169. Соответственно, в Закон об орга¬
 низации разведки 1992 года были внесены поправки, устано¬
 вившие, что отныне Национальное управление космической
 разведки является полноправным членом разведывательного
 сообщества США170 Существенные законодательные изменения в организацию
 разведывательного сообщества были внесены в 1996 году. Они
 основывались на рекомендациях итогового доклада Комиссии
 Аспина-Брауна171, занимавшейся исследованием потенциала и
 перспектив реформирования разведывательной системы
 США. Изменения затронули главным образом организацию
 органов управления и координации разведывательного сооб¬
 щества. Предложенные комиссией изменения в структуре Службы
 директора центральной разведки были закреплены Законом о
 полномочиях разведки на 1997 финансовый год172 и представ¬
 ляли собой поправки к Закону о национальной безопасности
 1947 года173. На их основании были: 1) учреждены должности трех помощников директора
 центральной разведки - по вопросам сбора и добывания раз¬
 ведывательной информации, по вопросам аналитической ра¬ 89
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США боты и разведывательной продукции и по административным
 вопросам и законодательно регламентированы их полномо¬
 чия174; 2) учреждена должность заместителя директора централь¬
 ной разведки по управлению сообществом170; 3) законодательно регламентированы полномочия двух за¬
 местителей директора центральной разведки176. Произведенные на основании рекомендаций Комиссии Ас-
 пина-Брауна законодательные инновации формально не изме¬
 нили Закон об организации разведки 1992 года, регламентиру¬
 ющий организацию разведывательного сообщества США177
 Однако, поскольку вновь закрепленные законодательные из¬
 менения не противоречат, а скорее, напротив, дополняют те по¬
 ложения Закона об организации разведки 1992 года, которые
 определяют структуру Службы директора центральной раз¬
 ведки, а также поскольку эти изменения, как и Закон об орга¬
 низации разведки 1992 года, являются частью одного и того же
 Закона о национальной безопасности 1947 года, при определе¬
 нии законодательной структуры Службы директора централь¬
 ной разведки логично руководствоваться именно данными по¬
 ложениями, инкорпорированными в Закон о национальной бе¬
 зопасности 1947 года в 1996 году. В конце 2001 года в результате внесения очередных изме¬
 нений в Закон об организации разведки 1992 года178 в состав
 разведывательного сообщества США была включена Берего¬
 вая охрана США, входившая на тот момент в состав Министер¬
 ства транспорта. Подобное расширение рамок разведыватель¬
 ного сообщества за счет службы, непосредственно не решав¬
 шей задачи в сфере разведки (более того, состоящей в составе
 министерства, которое вряд ли можно отнести к числу ключе¬
 вых органов в системе национальной безопасности США), вы¬
 глядело достаточно нелогичным. Логика подобного решения
 проявилась лишь после того, как на основании Закона о внут¬
 ренней безопасности 2002 года Береговая охрана была выведе¬
 на из состава Министерства транспорта и включена во вновь
 создаваемое Министерство внутренней безопасности1'9. 90
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ Однако Закон о внутренней безопасности 2002 года не
 только переподчинил Береговую охрану вновь созданному
 Министерству внутренней безопасности, но и определил само
 вновь созданное министерство, а точнее те его элементы, кото¬
 рые «имеют отношение к анализу информации внешней раз¬
 ведки»180, в качестве полноправных членов разведывательного
 сообщества США. Достаточно неожиданную возможность для дальнейшего
 расширения рамок разведывательного сообщества США пре¬
 доставило законодательство последнего времени. Как уже от¬
 мечалось выше, Закон об организации разведки 1992 года фор¬
 мально позволяет президенту США, а также директору цент¬
 ральной разведки совместно с руководителем соответствующе¬
 го министерства или ведомства вводить в состав разведыва¬
 тельного сообщества «другие элементы любого другого минис¬
 терства или ведомства»181 Тем не менее, как также уже упоминалось, подобная нор¬
 ма фактически не могла быть применена на практике, по¬
 скольку введенная подобным образом в состав разведыватель¬
 ного сообщества новая служба осталась бы без бюджетного
 финансирования — все бюджетные ассигнования федераль¬
 ным министерствам и ведомствам выделяются в США исклю¬
 чительно на основании закона. Допускаемое же законом пере¬
 распределение по решению директора центральной разведки
 средств, выделяемых на разведку, с точки зрения законода¬
 тельства возможно лишь в отношении тех служб, которые из¬
 начально финансируются в рамках бюджета национальной
 разведки. В перечне же федеральных органов, получающих бюджет¬
 ные ассигнования в рамках национальных разведывательных
 программ, традиционно указывались именно те органы, чей
 статус членов разведывательного сообщества уже закреплен
 законодательно, а также: Министерство обороны США (в со¬
 став которого входят восемь полноправных членов разведсооб- 91
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США щества), Государственный департамент, Министерство финан¬
 сов и Министерство энергетики (разведывательные подразде¬
 ления этих министерств законодательно названы членами раз¬
 ведывательного сообщества). На протяжении 90-х годов XX века лишь одно ведомство,
 законодательно не включенное в состав разведывательного со¬
 общества, могло финансироваться из бюджета национальной
 разведки — это Администрация по борьбе с наркотиками, вхо¬
 дящая в состав Министерства юстиции США. Однако с 1999
 года она уже более не включалась в список министерств и ве¬
 домств, финансируемых в рамках национальных разведыва¬
 тельных программ. Теоретически же возможное расширение
 разведывательного сообщества за счет включения в него новых
 военно-разведывательных служб (об этом уже говорилось вы¬
 ше) было крайне маловероятным — большую часть членов раз¬
 ведывательного сообщества и без этого составляют военно-раз-
 ведывательные службы. Ситуация кардинальным образом изменилась после при¬
 нятия в 2003 году Закона о полномочиях разведки на 2004 фи¬
 нансовый год182 В соответствии с новым законом помимо уже
 упомянутых выше федеральных органов, традиционно финан¬
 сируемых в США из бюджета национальной разведки, из этого
 же бюджета стало возможным финансировать разведыватель¬
 ную (также связанную с разведывательной) деятельность Ми¬
 нистерства юстиции и недавно созданного Министерства вну¬
 тренней безопасности. Если же принять в расчет тот факт, что
 как в структуре Министерства юстиции, так и в структуре ми¬
 нистерства внутренней безопасности имеется достаточно боль¬
 шое число служб и подразделений, которые в той или иной ме¬
 ре занимаются разведывательной деятельностью, становится
 очевидным, что отныне рамки разведывательного сообщества
 могут быть самым существенным образом расширены и без не¬
 посредственного вмешательства американских законодателей. По состоянию на начало 2004 года в число министерств и
 ведомств, чья разведывательная деятельность может финан¬
 сироваться из бюджета национальной разведки, оказались 92
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ включенными фактически все федеральные министерства и
 ведомства, в той или иной мере занимающиеся разведыватель¬
 ной деятельностью. А это означает, что на практике, без изме¬
 нения законодательства, лишь на основании административ¬
 ных решений должностных лиц исполнительной ветви власти
 (президента или директора национальной разведки), практи¬
 чески любой элемент федерального правительства, даже кос¬
 венно вовлеченный в разведывательную деятельность, может
 стать полноправным членом разведывательного сообщества
 США. Более того, применительно к Министерству внутренней
 безопасности возможность расширения разведывательного со¬
 общества за счет входящих во вновь созданное Министерство
 подразделений выглядит еще более впечатляющей. Закон о
 внутренней безопасности 2002 года определил в качестве чле¬
 нов разведывательного сообщества все те элементы названного
 министерства, которые имеют отношение к анализу информа¬
 ции о внешней разведывательной деятельности. В той или
 иной мере под подобную формулировку подпадают любой из
 четырех директоратов министерства и почти любая входящая в
 состав министерства служба. Таким образом, вопрос о том, какие же именно элементы
 Министерства внутренней безопасности являются членами
 разведывательного сообщества, находится даже не в ведении
 президента или директора центральной разведки. Вопрос о
 причастности либо непричастности того или иного подразде¬
 ления министерства к анализу информации о внешней разве¬
 дывательной деятельности, очевидно, будет определяться ру¬
 ководством самого Министерства внутренней безопасности
 (возможно, по согласованию с руководством разведывательно¬
 го сообщества). Однако, решив положительно подобный во¬
 прос в отношении любого из подразделений, находящегося в
 структуре Министерства внутренней безопасности, его руко¬
 водитель тем самым (в полном соответствии с законом) авто¬
 матически возводит подобное подразделение в ранг полно¬
 правного члена разведывательного сообщества. 93
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США Современная структура
 разведывательного сообщества США. Закон о реформе разведки
 и противодействии терроризму 2004 года183 С момента принятия Закона о национальной безопасности
 1947 года, то есть с того момента, когда начала формироваться
 современная система разведывательных служб США, было
 очевидно, что единственным способом преодолеть извечную
 проблему американской разведки — ведомственную раздроб¬
 ленность и разобщенность — может быть выведение разведы¬
 вательных служб из подчинения отдельных министерств и пе-
 реподчинение их единому управляющему центру. Такому цен¬
 тру, который был бы наделен всеми административными и
 контрольными полномочиями в отношении отдельных разве¬
 док, правомочен был бы назначать и смещать руководителей
 разведывательных служб, ставить задачи и контролировать на
 всех этапах их исполнение, перераспределять финансовые и
 людские ресурсы. Все иные варианты решения проблемы де¬
 централизации — создание координационных центров, совеща¬
 тельных и консультативных органов, развитие прямого межве¬
 домственного взаимодействия в лучшем случае выглядели по¬
 ловинчатыми, в худшем — контрпродуктивными. Тем не менее в силу ряда причин (в большей мере естест¬
 венно-исторического характера) система современной амери¬
 канской разведки, фундамент которой был заложен в 1947 го¬
 ду, развивалась скорее по иррациональному пути. Должность
 директора центральной разведки, учрежденная Законом о на¬
 циональной безопасности, фактически означала учреждение не
 управляющего, а координирующего центра для множества ве¬
 домственных разведок. Видимо, понимая ограниченность тех
 полномочий, которыми изначально наделялся директор цент¬
 ральной разведки, американский законодатель совместил пол¬
 номочия главы (координатора) американской разведки с пол¬
 номочиями руководителя новой мощной разведывательной
 службы (ЦРУ), подняв, таким образом, авторитет директора 94
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ центральной разведки и снизив его зависимость от возможно
 неэффективной работы ведомственных разведок или их неже¬
 лания делиться полученной разведывательной информацией.
 Не случайно практически с момента своего создания именно
 ЦРУ становится ведущей разведывательной службой США.
 Даже это косвенно подтверждает тот факт, что механизмы пря¬
 мого управления разведывательной деятельностью оказыва¬
 лись более эффективными, чем механизмы координации, зало¬
 женные в Законе о национальной безопасности 1947 года. Другим подтверждением Ţoro, что реформа 1947 года не ре¬
 шила проблему децентрализованности американской развед¬
 ки, является практически непрерывная череда реорганизаций
 и оптимизаций, которым подвергалась американская разведка
 в последующие десятилетия своего развития. Эти многочис¬
 ленные реорганизации, несмотря на все многообразие обстоя¬
 тельств, их вызывавших, в целом имели одну совершенно оче¬
 видную направленность — они должны были превратить де¬
 централизованную систему разведывательных служб США в
 единую организационную структуру. С этой целью директор
 центральной разведки наделялся все большими и большими
 полномочиями, одновременно с этим уменьшалось влияние
 руководителей федеральных министерств на находящиеся в
 структуре министерств разведывательные службы. Однако концептуальная позиция Закона о национальной
 безопасности 1947 года оставалась неизменной: директор цен¬
 тральной разведки оставался всего лишь координатором разве¬
 дывательной деятельности многочисленных ведомственных
 разведок. Ведомственный характер американской разведыва¬
 тельной системы по-прежнему доминировал, в административ¬
 ном порядке руководители разведывательных служб подчиня¬
 лись не директору центральной разведки, а руководителям
 своих министерств, они же определяли кадровые вопросы в
 подведомственных разведслужбах и весьма серьезно влияли на
 определение приоритетности задач, решаемых разведкой. Решительный шаг в реформировании разведывательного
 сообщества США и в отказе от традиционной концепции объе¬ 95
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США динения разведывательных служб на основе преимущественно
 механизмов координации был сделан в 2004 году. В декабре
 2004 года был принят Закон о разведывательной реформе и
 противодействии терроризму184, который в какой-то мере при¬
 внес революционные элементы в организацию американской
 разведки. Главным нововведением этого закона является раз¬
 деление полномочий директора центральной разведки между
 двумя новыми должностными лицами — директором нацио¬
 нальной разведки и директором ЦРУ (с одновременным уп¬
 разднением должности директора центральной разведки как
 таковой). Идея подобного разделения не нова, она высказывалась
 еще в середине 80-х годов, подобное разделение предлагалось и
 в начале 90-х годов, когда началось глобальное реформирова¬
 ние американской разведки185. Однако, несмотря на всю разум¬
 ность и обоснованность такого шага, в 90-е годы он показался
 слишком радикальным и революционным, ломающим привыч¬
 ные концепции и подходы к управлению разведкой. Понадоби¬
 лось еще несколько промежуточных этапов реформ, несколько
 крупных скандалов, вызванных неэффективностью работы
 американской разведки и контрразведки, прежде чем здравая и
 единственно разумная идея разделения полномочий директора
 центральной разведки как руководителя всего разведыватель¬
 ного сообщества и как главы одной из разведывательных
 служб (ЦРУ) была воплощена в законе. Другим важным нововведением этого закона стало наделе¬
 ние директора центральной разведки достаточно широкими
 административно-властными полномочиями в отношении ве¬
 домственных разведок, входящих в состав разведывательного
 сообщества. Директор национальной разведки получил прак¬
 тически неограниченные полномочия в отношении распреде¬
 ления и перераспределения бюджетных средств, выделяемых
 разведке в рамках Национальной разведывательной програм¬
 мы. Кроме этого, законодательно было закреплено его право
 участвовать (совместно с министром обороны) в разработке
 бюджета двух других общенациональных разведывательных 96
2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ программ — Объединенной программы военной разведки и
 программы «Тактическая разведка и связанная с ней деятель¬
 ность» (с одновременным существенным сокращением полно¬
 мочий министра обороны в этом вопросе). Расширились и кон¬
 трольные полномочия главы разведывательного сообщества,
 наряду с традиционными полномочиями контроля исполнения
 разведывательными службами Национальной разведыватель¬
 ной программы он получил право проводить аудит расходова¬
 ния бюджетных средств, выделяемых на реализацию Нацио¬
 нальной разведывательной программы186 Важным нововведением, способствующим превращению
 разведывательного сообщества из совокупности самостоятель¬
 ных разведок в единую разведывательную организацию стало
 законодательное закрепление механизма межведомственной
 ротации кадровых сотрудников разведки в целях обеспечения
 возможности карьерного роста и более полного удовлетворе¬
 ния потребностей разведывательного сообщества в специалис¬
 тах необходимого профиля. Интересно, что и здесь ключевая
 роль в реализации этого механизма отведена директору нацио¬
 нальной разведки. Руководители же отдельных министерств
 или ведомственных разведок упоминаются лишь как исполни¬
 тели директивных указаний директора, связанных межведом¬
 ственной ротацией сотрудников187 Существенное внимание в Законе о разведывательной ре¬
 форме и предотвращении терроризма 2004 года было уделено
 расширению административных возможностей директора на¬
 циональной разведки, необходимых ему для решения значи¬
 тельно расширившегося круга задач руководителя разведыва¬
 тельного сообщества. Закон учреждает Службу директора на¬
 циональной разведки (она заменила Службу директора цент¬
 ральной разведки). В состав Службы директора национальной разведки во¬
 шли следующие элементы: 1. Директор национальной разведки. 2. Первый заместитель директора. 3. Заместитель директора. 97
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США 4. Национальный разведывательный совет. 5. Главный консультант188 6. Уполномоченный по правам человека189. 7. Директор по науке и технологиям190 8. Глава национальной контрразведки (вместе со Службой
 главы национальной контрразведки)191. 9. Аппарат управления сообществом192 10. Иные службы, которые будут включены в состав Служ¬
 бы директора на основании закона либо по решению самого ди- 193 ректора . В отличие от своей предшественницы, Службы директора
 центральной разведки, фактически функционировавшей за
 счет использования кадровых и финансовых ресурсов ЦРУ
 (директор центральной разведки одновременно являлся руко¬
 водителем ЦРУ), Служба директора национальной разведки
 полностью автономна и организационно самостоятельна. В
 Законе о реформе разведки и противодействии терроризму
 2004 года также особо подчеркивается тот факт, что « ...Служ¬
 ба директора национальной разведки не может быть дислоци¬
 рована совместно с каким-либо иным элементом разведыва¬
 тельного сообщества»194 Если Служба директора национальной разведки является
 своеобразной надстройкой, призванной управлять и координи¬
 ровать деятельность разведывательного сообщества, перерас¬
 пределять финансовые ресурсы, выделяемые Конгрессом на
 разведку между отдельными членами сообщества, то реальную
 силу сообщества по-прежнему составляют ведомственные раз¬
 ведывательные службы. В течение длительного периода ре¬
 формирования разведки они постепенно утратили большую
 часть элементов самостоятельности и на сегодняшний день в
 значительной мере уже зависят не от руководителя своего ми¬
 нистерства, а от директора национальной разведки, который не
 только ставит им задачи, определяет их бюджет, но и играет
 ключевую роль в решении вопроса назначения руководителей
 таких служб. Тем не менее разведывательная система США по-
 прежнему ведомственно разобщена. 98
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США На сегодняшний день членами разведывательного сооб¬
 щества являются: 1. Центральное разведывательное управление. 2. Агентство национальной безопасности. 3. Разведывательное управление Министерства обороны. 4. Национальное управление фотографической разведки и
 картографии 5. Национальное управление воздушно-космической раз¬
 ведки. 6. Разведывательные элементы сухопутных войск. 7. Разведывательные элементы военно-морского флота. 8. Разведывательные элементы военно-воздушных сил. 9. Разведывательные элементы корпуса морской пехоты. 10. Служба разведки Государственного департамента 11. Разведывательные элементы Министерства энергетики. 12. Разведывательные элементы Министерства финансов. 13. Разведывательные элементы ФБР США. 14. Разведывательные элементы Береговой охраны195 15. Администрация по борьбе с наркотиками. 16. Разведывательные элементы Министерства внутрен¬
 ней безопасности196 Необходимо дать определенные комментарии относитель¬
 но приведенного выше списка членов разведывательного сооб¬
 щества. Во-первых, на официальном сайте разведывательного
 сообщества США в сети интернет в ряде случаев в качестве
 членов разведывательного сообщества указаны не конкретные
 разведывательные службы или разведывательные «элементы»
 федеральных министерств, как об этом говорится в законе, а
 сами эти министерства. Это, конечно, не совсем соответствует
 действующему законодательству США. Во-вторых, среди членов разведывательного сообщества
 официально называется Администрация по борьбе с наркоти¬
 ками, которая формально не имеет законодательно закреплен¬
 ного статуса члена разведывательного сообщества (хотя, как
 уже отмечалось выше, достаточно часто ей выделяются бюд¬
 жетные ассигнования в рамках Национальной разведыватель¬ 99
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США ной программы. Отсутствие законодательно закрепленного
 статуса не означает, однако, что Администрация по борьбе с
 наркотиками не может быть членом разведывательного сооб¬
 щества. На основании Закона об организации разведки реше¬
 ние о ее включении в состав разведывательного сообщества (в
 том числе и путем издания секретной директивы) могли при¬
 нять президент США или директор центральной разведки. 3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США С момента образования Соединенных Штатов американ¬
 ская разведка развивалась преимущественно как военная раз¬
 ведка. До начала Второй мировой войны именно военная раз¬
 ведка единолично доминировала в системе разведывательных
 служб США. Подавляющее большинство разведывательных
 служб США составляли службы оборонных ведомств — воен¬
 ного и военно-морского министерств. Несмотря на то что с мо¬
 мента окончания Второй мировой войны система разведыва¬
 тельных служб США претерпела серьезные изменения, воен¬
 ная разведка и, в частности, разведывательные службы Мини¬
 стерства обороны и сегодня играют весьма значительную роль
 в системе разведывательных служб Соединенных Штатов. Не
 случайно именно органы военной разведки аккумулируют в се¬
 бе львиную долю бюджета и людских ресурсов национальной
 разведки Соединенных Штатов и ответственны за реализацию
 большинства наиболее сложных и дорогостоящих программ
 разведывательного сообщества США Общие принципы построения
 Министерства обороны США Для того чтобы понять принципы построения разведыва¬
 тельной системы Министерства обороны, необходимо в пер¬
 вую очередь рассмотреть структуру самого оборонного минис¬
 терства. В соответствии с положениями принятого в 1986 году 100
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США Закона Голдвотера-Николса197 был существенно расширен
 спектр задач, решаемых вооруженными силами США. В каче¬
 стве новых приоритетов в деятельности Министерства оборо¬
 ны были обозначены не войсковые, как прежде, а миротворче¬
 ские миссии в различных частях земного шара. В этой связи
 претерпела изменения и организация системы управления во¬
 оруженными силами, в том числе и в той ее части, которая от¬
 носится к разведывательной деятельности. Основное внима¬
 ние в процессе реорганизации системы управления было уде¬
 лено вопросу выработки единой тактики при проведении сов¬
 местных операций различными подразделениями и различны¬
 ми родами вооруженных сил, а также вопросу совместного ско¬
 ординированного использования ресурсов Министерства обо¬
 роны (в том числе в сфере разведывательной деятельности). Единое Министерство обороны было создано в США в
 1949 году. В настоящее время оно включает в себя следующие
 составные еденицы: 1) аппарат министра обороны; 2) объеди¬
 ненный комитет начальников штабов; 3) 3 самостоятельных ми¬
 нистерства — Министерство сухопутных сил, Министерство
 военно-морских сил и министерство военно-воздушных сил; 4)
 16 отдельных служб, подчиняющихся непосредственно минист¬
 ру обороны; 5) 9 «объединенных командований», в задачу кото¬
 рых входит непосредственное осуществление военных операций. Во главе Министерства обороны стоит министр обороны
 США. Министр обороны назначается президентом из числа
 гражданских лиц с согласия Сената. Он отвечает за выработку
 оборонной, политики, распределение ресурсов между подразде¬
 лениями Министерства обороны, направляет и контролирует
 деятельность отдельных элементов оборонного министерства,
 контролирует порядок расходования бюджетных средств в со¬
 ответствии с утвержденными бюджетными программами. В
 осуществлении повседневных функций контроля и управле¬
 ния Министерством обороны министр обороны опирается на
 аппарат министра обороны, представляющий собой довольно
 сложную систему служб и отделов, во главе которых стоят
 гражданские менеджеры. 101
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США Объединенный комитет начальников штабов отвечает за
 выработку доктрины и тактики действий отдельных родов во¬
 оруженных сил, а также консультирует министра обороны по
 оперативно-тактическим вопросам. Объединенный комитет
 начальников штабов состоит из председателя комитета, его за¬
 местителя, а также высших должностных лиц служб министер¬
 ства армии, военно-морских, военно-воздушных сил и морской
 пехоты США. Непосредственно в обязанности председателя объеди¬
 ненного комитета начальников штабов входит разработка
 стратегических планов и элементов военной доктрины по цен¬
 трализованному управлению вооруженными силами. Он так¬
 же отвечает за подготовку рекомендаций министру обороны
 по вопросам, затрагивающим в целом систему управления во¬
 оруженными силами. В последнее десятилетие возросла роль
 председателя объединенного комитета начальников штабов в
 выработки стратегических направлений деятельности Минис¬
 терства обороны. В соответствии с Законом Голдвотера-Ни-
 колса198 председатель объединенного комитета начальников
 штабов является ведущим советником президента, министра
 обороны и Совета национальной безопасности по военным во¬
 просам. Входящие в состав Министерства обороны министерства
 сухопутных сил, военно-морского флота и военно-воздуш-
 ных сил, во главе которых также стоят гражданские министры,
 подчиняются непосредственно министру обороны. В сферу
 полномочий отдельных министерств входят все вопросы, свя¬
 занные с боевой, материально-технической, оперативной и мо¬
 ральной подготовкой входящих в их состав войск. В структуре Министерства обороны находятся также 16 от¬
 дельных служб (в том числе военно-транспортное ведомство,
 Разведывательное управление Министерства обороны, Воен¬
 но-следственная служба199). Основной задачей этих служб яв¬
 ляется обеспечение поддержки как непосредственно деятель¬
 ности министра обороны и его аппарата, так и других элемен¬
 тов оборонного министерства. 102
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США В состав Министерства обороны входят 9 «объединенных
 командований»: 1) Атлантическое командование; 2) Центральное командование; 3) Европейское командование; 4) Тихоокеанское командование; 5) Южное командование; 6) Космическое командование; 7) Командование специальных операций; 8) Стратегическое командование; 9) Транспортное командование. Во главе каждого из «объединенных командований» стоит
 главнокомандующий, который подчиняется министру оборо¬
 ны. Главнокомандующий отвечает за осуществление всех воен¬
 ных операций в пределах того географического района, в кото¬
 ром действует «объединенное командование». Общее руководство деятельностью Министерства оборо¬
 ны осуществляет президент США. Он же, наряду с Конгрес¬
 сом, является и высшим контрольным органом по отношению
 ко всем подразделениям оборонного министерства. Основную
 часть своих контрольных полномочий и полномочий верхов¬
 ного главнокомандующего президент осуществляет через под¬
 чиненного ему министра обороны. Система разведывательных органов
 Министерства обороны В систему разведывательных органов Министерства обо¬
 роны входят: разведывательные службы Министерства оборо¬
 ны и находящихся в его составе министерств сухопутных сил,
 военно-воздушного флота и военно-морских сил; подчиненные
 министру обороны органы управления координации и контро¬
 ля за деятельностью разведывательных служб и различные ко¬
 ординационные и экспертные разведывательные центры, орга¬
 низуемые разведывательными службами Министерства оборо¬
 ны или при их непосредственном участии. Система разведыва¬ 103
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США тельных служб Министерства обороны строится таким обра¬
 зом, чтобы деятельность военной разведки могла наиболее
 полно удовлетворять потребности потенциальных потребите¬
 лей разведывательной информации, основным из которых яв¬
 ляется само Министерство обороны и его отдельные составные
 части. Она имеет три уровня. 1. На первом уровне находятся разведывательные подраз¬
 деления в составе руководящих структур Министерства оборо¬
 ны, отвечающие, главным образом за координацию разведыва¬
 тельной деятельности. 2. Ко второму уровню можно отнести разведывательные
 службы с общефедеральным статусом, которые состоят в двой¬
 ном подчинении (подчиняются министру обороны и директо¬
 ру национальной разведки) и входят на правах самостоятель¬
 ных членов в состав разведывательного сообщества США. 3. К третьему уровню относятся подразделения, осуществ¬
 ляющие исключительно тактическую разведку. Такие подраз¬
 деления имеются практически во всех войсковых соединениях
 американских вооруженных сил и предназначены для решения
 узких задач разведывательного обеспечения миротворческих и
 войсковых операций своего соединения. Разведывательные службы Министерства обороны, как это
 закреплено, в частности, в регулирующих их деятельность нор¬
 мативных актах различного уровня, в первую очередь осуще¬
 ствляют свою деятельность в целях удовлетворения разведы¬
 вательных потребностей самого Министерства обороны. Ими
 осуществляется сбор и добывание разведывательной информа¬
 ции по следующим вопросам: 1) сведения о вооруженных силах зарубежных государств
 (их качественный и количественный состав, места дислокации,
 уровень боевой подготовки, моральное состояние, планы так¬
 тических и стратегических действий); 2) сведения об иностранных государствах (вся информа¬
 ция, имеющая отношение к военно-политическому потенциалу
 иностранных государств, геополитическим планам, тенденци¬
 ям в развитии вооруженных сил). 104
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США Помимо этого, разведывательные службы Министерства
 обороны консультируют министра обороны и других высших
 должностных лиц Министерства обороны по военно-полити¬
 ческим вопросам, вопросам военного планирования; выраба¬
 тывают на основе данных разведки рекомендации по вопросам
 организации вооруженных сил, развитию систем подготовки
 личного состава; прогнозируют возникновение и развитие кри¬
 зисных ситуаций; осуществляют информационную поддержку
 вооруженных сил в ходе их участия в тех или иных операциях
 от военных операций до миротворческих миссий и ликвидации
 последствий стихийных бедствий. Основным потребителем разведывательной продукции
 разведки Министерства обороны выступают президент США,
 министр обороны США, различные функциональные подраз¬
 деления Министерства обороны, Министерства военно-воз¬
 душных сил, военно-морского флота и сухопутных сил. Для обеспечения Министерства обороны указанной ин¬
 формацией используются в основном силы и средства техниче¬
 ской и агентурной разведки. Полученная в результате разведы¬
 вательной деятельности служб Министерства обороны инфор¬
 мация подвергается аналитической обработке, как правило,
 осуществляемой в несколько этапов. Первоначальную анали¬
 тическую обработку разведывательной информации осуществ¬
 ляют небольшие аналитические группы, имеющиеся в составе
 практически каждой разведывательной службы оборонного
 министерства. Окончательную аналитическую обработку ин¬
 формации проводят аналитики и Разведывательного управле¬
 ния Министерства обороны. Органы управления и координации
 разведывательной деятельности Министерства обороны Современная структура органов управления и координа¬
 ции разведывательной деятельности Министерства обороны
 закреплена Законом Голдвотера-Николса200 1986 года. Основ¬
 ным должностным лицом, ответственным за управление разве¬ 105
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США дывательной деятельностью, является министр обороны. Свои
 управленческие функции в отношении разведывательных
 служб он реализует через систему подчиненных ему органов и
 должностных лиц. К числу наиболее важных из них относятся:
 Помощник министра обороны по вопросам разведки (либо по¬
 мощник по вопросам командования, контроля, коммуникаций
 и разведки), Объединенный комитет начальников штабов, ди¬
 ректор РУМО (как глава разведки Генерального штаба), главы
 объединенных командований (реализуют свои функции через
 офицеров разведки Дж-2). Помощник министра обороны по вопросам разведки
 (помощник по вопросам командования, контроля,
 коммуникаций и разведки) В соответствии с ныне действующим законодательством201
 общее число помощников министра обороны ограничено. Ми¬
 нистр обороны имеет право назначить по своему выбору либо
 отдельного помощника по разведывательным вопросам, либо
 помощника по вопросам командования, контроля, коммуника¬
 ций и разведки202. В обязанности помощника входит оказание
 помощи министру обороны в осуществлении контроля за дея¬
 тельностью разведывательных служб министерства, а также за
 распределением материальных и кадровых ресурсов разведки. В последние годы традиционно предпочтение отдается по¬
 мощнику по вопросам командования, контроля, коммуника¬
 ций и разведки. Но, как это подтвердила практика, подобная
 схема не лишена недостатков. Обязанности министра обороны
 в сфере разведки достаточно обширны, и помощник, в обязан¬
 ности которого помимо разведывательных вопросов входит
 ряд других серьезных обязанностей, не всегда успевает уделять
 должное внимание непосредственно разведывательной дея¬
 тельности. На этот недостаток обращалось внимание в итого¬
 вых отчетах ряда комиссий, осуществлявших проверку эффек¬
 тивности работы военной разведки. В обязанности помощника по вопросам командования,
 контроля, коммуникаций и разведки предлагается также вклю¬ 106
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США чить (изъяв этот вопрос из компетенции других должностных
 лиц) разработку всех вопросов, связанных с совершенствова¬
 нием структуры военной разведки. Поскольку основные наре¬
 кания к деятельности разведывательных органов Министерст¬
 ва обороны сводятся в основном к вопросам прохождения ин¬
 формации от разведки к боевым подразделениям, а также к во¬
 просу осведомленности руководителей разведывательных
 служб о текущих разведывательных потребностях войсковых
 командиров, помощник по вопросам командования, контроля,
 коммуникаций и разведки выступает в роли наиболее уполно¬
 моченного и осведомленного должностного лица, способного
 сформулировать разумные и эффективные рекомендации по
 совершенствованию организационной структуры разведки. Процесс совершенствования структурной организации и
 механизма управления военной разведкой продолжается и в
 настоящее время. В частности, для усиления роли министра
 обороны в управлении разведкой наряду с ныне существую¬
 щей должностью помощника по вопросам командования, кон¬
 троля, коммуникаций и разведки предполагается учредить не
 альтернативную, а параллельную должность помощника мини¬
 стра обороны по разведке. Предлагаются также и более ради¬
 кальные пути совершенствования системы управления воен¬
 ной разведкой. Например, учреждение в Министерстве оборо¬
 ны должности руководителя военной разведки с широкими
 полномочиями по управлению всеми разведывательными
 службами, состоящими в составе министерства. В 1995 году
 Комиссия по изучению роли и миссий вооруженных сил203 ре¬
 комендовала ввести должность старшего офицера по вопросам
 военной разведки с полномочиями в сфере контроля, оценки и
 пересмотра разведывательных программ, а также выработки
 рекомендаций для министра обороны в отношении организа¬
 ционной структуры разведывательных подразделений Минис¬
 терства обороны. Функции координирования разведывательной деятельно¬
 сти всех разведывательных служб Министерства обороны вы¬
 полняет Комитет по военной разведке204. В состав комитета 107
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США входят представители всех ключевых разведывательных под¬
 разделений Министерства обороны. Комитет по военной раз¬
 ведке способствует согласованному выполнению националь¬
 ных разведывательных программ разведывательными служба¬
 ми Министерства обороны, а также вырабатывает рекоменда¬
 ции по устранению дублирования и конкуренции в деятельно¬
 сти военной разведки. Объединенный комитет начальников штабов
 и объединенные командования Объединенный комитет начальников штабов играет значи¬
 тельную роль в выработке разведывательной доктрины для
 каждого из девяти объединенных командований, разрабатывает
 рекомендации по совершенствованию организационной струк¬
 туры разведывательных подразделений объединенных коман¬
 дований. При этом Объединенный комитет следит за тем, что¬
 бы разрабатываемые задачи тактической разведки не входили в
 противоречие с задачами национальной разведки в целом. Роль Объединенного комитета начальников штабов в сфе¬
 ре разведывательной деятельности заметно возросла в послед¬
 ние годы. Произошедшие изменения в значительной мере бы¬
 ли обусловлены теми новыми обязанностями, которые были
 возложены на председателя объединенного комитета началь¬
 ников штабов Законом Голдвотера-Николса205, а также возрос¬
 шей ролью технической и космической разведки в системе
 обеспечения войсковых операций. В частности, для подготов¬
 ки ежегодных рекомендаций председателя объединенного ко¬
 митета начальников штабов по вопросу распределения ресур¬
 сов оборонного ведомства, которые направляются министру
 обороны, объединенный комитет начальников штабов регу¬
 лярно проводит проверку эффективности деятельности раз¬
 ведки, в том числе космической и технической разведки. Поскольку современная концепция использования воору¬
 женными силами США высокоточного оружия предполагает
 широкое использование средств аэрокосмической разведки,
 повысилась роль объединенного комитета начальников штабов 108
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США в организации быстрого и эффективного взаимодействия меж¬
 ду боевыми подразделениями и аэрокосмической разведкой.
 Современные технологические решения, использование в во¬
 оруженных силах современных информационных и вычисли¬
 тельных технологий позволяют командованию вооруженных
 сил в режиме реального времени получать от разведки инфор¬
 мацию о местонахождении и численности противника и его пе¬
 редвижениях. Глава разведки Генерального штаба Функции главы разведки Генерального штаба выполняет
 директор Разведывательного управления Министерства обо¬
 роны. Однако, поскольку при генеральном штабе отсутствует
 штатная должность руководителя разведки, директор РУМО
 назначает для выполнения этих функций подчиненное ему
 должностное лицо — так называемого директора по разведке,
 Дж-2206. Входя de facto в состав членов Генерального штаба,
 Дж-2 также подчиняется председателю объединенного комите¬
 та начальников штабов. Директор по разведке обеспечивает Генеральный штаб,
 объединенный комитет начальников штабов, председателя
 объединенного комитета начальников штабов и министра обо¬
 роны текущими разведывательными сводками, содержащими
 обобщенную на уровне Министерства обороны выводную ана¬
 литическую информацию по вопросам, которые могут потре¬
 бовать военного вмешательства США. Дж-2 управляет деятельностью расположенного в Пентаго¬
 не Национального объединенного военного разведывательно¬
 го центра207, который комплектуется сотрудниками РУМО и
 представителями других разведывательных служб. В период кризисных ситуаций или в случае высадки или
 вероятности высадки в какой-либо точке земного шара воору¬
 женных сил США, Дж-2 обеспечивает потребности командую¬
 щих объединенными командованиями в разведывательной ин¬
 формации и контролирует оперативность прохождения разве¬
 дывательной информации от разведки к конечным ее потреби¬ 109
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США телям, ее полноту, осведомленность разведывательных служб о
 запрашиваемой конечными потребителями разведывательной
 информации. На практике Дж-2 также часто выступает в роли советника
 по разведке при председателе объединенного комитета началь¬
 ников штабов. Подобным образом Дж-2 консультировал пред¬
 седателя во время проведения американскими войсками опе¬
 рации «Буря в пустыне», обеспечивая, одновременно, связь с
 представителями прессы и комитетами Конгресса. 4. Главы разведок объединенных командований В каждом из девяти объединенных командований руковод¬
 ство разведывательной деятельностью осуществляют офицеры
 по разведке при штабе командования — Дж-2. В их обязаннос¬
 ти входит разработка планов, программ и организационных
 структур, позволяющих наиболее эффективно решать разве¬
 дывательные задачи в рамках объединенного командования, а
 также участвовать в решении разведывательных задач более
 высокого уровня. Функциональные обязанности офицеров Дж-2 были рас¬
 ширены на основании положений Закона Голдвотера-Никол-
 са208. В частности, Дж-2 стали играть большую роль в разработ¬
 ке разведывательной доктрины и структурной организации
 разведывательных подразделений. Им были также предостав¬
 лены определенные контрольные функции в отношении разве¬
 дывательных подразделений объединенных командований —
 Дж-2 уполномочены оценивать эффективность работы развед¬
 ки по удовлетворению потребностей объединенного командо¬
 вания в разведывательной информации. На Дж-2 возложена
 основная ответственность за разработку разведывательных
 элементов ежегодного доклада министру обороны председате¬
 ля Обьединенного комитета начальников штабов. На основании опыта ведения разведывательной деятель¬
 ности во время участия Соединенных Штатов в войне против
 Ирака в Персидском заливе, при каждом объединенном ко¬
 мандовании создан объединенный разведывательный центр209 110
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США В обязанности подобных разведывательных центров входит
 координация работы в рамках тактической и стратегической
 разведок, а также оперативное проведение предварительной
 аналитической обработки полученных разведывательных дан¬
 ных в интересах объединенного командования. Полученная в
 результате подобной аналитической обработки информация
 направляется командующему объединенным командованием,
 его штабу, подчиненным подразделениям.
Глава 3 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ
 ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
 И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ США 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ
 И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ США Система нормативных правовых актов,
 формирующих законодательную основу организации
 и деятельности разведки Несмотря на то что разведывательная деятельность связа¬
 на с достаточно специфической сферой отношений и в значи¬
 тельной мере деятельность органов разведки отличается от де¬
 ятельности других государственных органов, в целом система
 правовых норм, регламентирующих разведывательную дея¬
 тельность, имеет ту же принципиальную структуру и подчине¬
 на тем же закономерностям, на которых строится правовое ре¬
 гулирование всей государственной деятельности в США. Вместе с тем, несмотря на сходство общих принципов пост¬
 роения правовой основы, правовое регулирование вопросов
 организации и деятельности разведывательных служб имеет и
 ряд характерных особенностей. В большей мере эти особенно¬
 сти вытекают из специфики самой разведывательной деятель¬
 ности, в меньшей — обусловлены особенностями правовой си¬
 стемы Соединенных Штатов. При этом свойственная разведке
 специфика проявляется как на различных исторических эта¬
 пах развития разведки, так и применительно к различным ас¬
 пектам регулируемых отношений. Проявляется эта специфика
 и в той роли, которую играют в формировании правовой осно¬
 вы организации и деятельности разведки законы, подзаконные
 нормативные правовые акты и судебные прецеденты. 112
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США Современную систему нормативных правовых актов, со¬
 ставляющих правовую основу организации и деятельности
 разведки, можно представить следующим образом: 1) Конституция США (определяет общие принципы и за¬
 кономерности построения правовой основы организации и де¬
 ятельности разведки); 2) федеральные законы США; 3) подзаконные нормативные правовые акты; — акты президента США (исполнительные приказы, ди¬
 рективы, меморандумы и т. д.); — акты органов, подчиненных президенту (акты СНБ; ди¬
 ректора национальной разведки; министра обороны США210;
 акты, издаваемые руководителями федеральных министерств,
 имеющих в своей структуре разведывательные службы, а так¬
 же акты, издаваемые руководителями разведывательных
 служб). Конституционный источник полномочий
 деятельности спецслужб США В государствах с англосаксонской правовой системой при
 определении конституционного источника полномочий госу¬
 дарственных органов, при выявлении конституционной осно¬
 вы того или иного нормативного правового акта часто прихо¬
 дится прибегать не к буквальному текстуальному сопоставле¬
 нию отдельных фраз в конституции и в исследуемом норма¬
 тивном акте, а к достаточно расширенному толкованию подчас
 весьма кратких и лаконичных конституционных положений и
 формулировок. Не говоря уже о Великобритании с ее «неписа¬
 ной» конституцией, даже те представители англосаксонской
 правовой системы, которые обладают собственными тексту¬
 альными конституциями и которые (подобно тем же самым
 Соединенным Штатам Америки) подверглись в XX веке весь¬
 ма заметному воздействию статутного права, в текстах своих
 конституций обычно склонны закреплять лишь наиболее об¬
 щие правовые идеи, которые для их практического примене¬ 113
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ ния в большинстве своем требуют соответствующего дополни¬
 тельного правового истолкования. Конституция США — одна из самых старых конституций и
 за свою более чем двухсотлетнюю историю подверглась лишь
 незначительным изменениям. В то же время за более чем два ве¬
 ка, прошедшие с момента принятия Конституции, в американ¬
 ском государстве и обществе произошли колоссальные переме¬
 ны, в корне изменившие условия жизни людей, характер эконо¬
 мического уклада, правовую систему Соединенных Штатов. Вполне естественно, что с момента создания американской
 Конституции не оставался неизменным тот смысл, который
 вкладывался уполномоченными толковать конституцию орга¬
 нами в ее различные статьи и клаузулы. Подходы к толкова¬
 нию Конституции развивались и изменялись вместе с развити¬
 ем и изменением самого американского общества и государст¬
 ва. Возможность гибкого толкования весьма общих юридиче¬
 ских формулировок Конституции, с одной стороны, стала за¬
 логом ее потрясающей исторической стабильности и позволи¬
 ла в течение более чем двух веков не прибегать к серьезному
 пересмотру статей и положений конституции. С другой сторо¬
 ны, отсутствие в Конституции жестких, конкретизирующих
 формулировок оставляет весьма большой простор для толко¬
 вания конституционных положений и норм и, как следствие,
 значительно затрудняет задачу установления конституционно¬
 го источника полномочий различных государственных органов
 и задачу выявления конституционной основы законодатель¬
 ных и подзаконных нормативных правовых актов. Принимая во внимание особенности Конституции США и
 характер закрепленных в конституции юридических норм и
 положений, вполне логичным и естественным выглядит тот
 факт, что Конституция не содержит прямых упоминаний или
 непосредственных ссылок на разведывательную деятельность
 или на органы, полномочные вести подобную деятельность.
 Конституционная основа разведывательной деятельности (на¬
 сколько, учитывая особенности американской конституции,
 вообще можно говорить о таковой) выводится путем толкова¬ 114
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США ния статей Конституции уполномоченными государственны¬
 ми органами. Причем при установлении конституционной ос¬
 новы разведывательной деятельности (и это в полной мере
 подтверждается исторической практикой) более значимы те
 особенности толкования, которые обусловлены конкретной
 исторической эпохой и свойственными этой эпохе взглядами и
 оценками места и роли разведки в государстве. Значительно
 меньшее значение имеют те различия в толковании конститу¬
 ционной основы разведывательной деятельности, которые свя¬
 заны со спецификой и порядком толкования конституционных
 норм различными ветвями государственной власти Соединен¬
 ных Штатов. В той или иной мере толкование положений Конституции
 в Соединенных Штатах осуществляют все три ветви власти —
 законодательная, исполнительная и судебная. При этом, одна¬
 ко, токование Конституции со стороны судебной ветви власти
 имеет существенно больший правовой вес, поскольку именно
 судебная власть обладает правом выносить окончательное ре¬
 шение о сути и о духе тех или иных конституционных или за¬
 конодательных положений. Любое суждение, вынесенное су¬
 дебной властью, подлежит пересмотру лишь в вышестоящей
 судебной инстанции. Заключение и толкование Верховного су¬
 да США могут быть пересмотрены не иначе как самим Верхов¬
 ным судом США211 Практическое выявление конституционной основы разве¬
 дывательной деятельности и, в более широком плане, консти¬
 туционной основы деятельности разведывательных служб, в
 Соединенных Штатах изначально связано с некоторыми исто¬
 рическими сложностями. Фактически уже до принятия Кон¬
 ституции США и создания единого федеративного государст¬
 ва бывшие североамериканские колонии Англии в процессе
 борьбы за свою независимость вели активную разведыватель¬
 ную деятельность против той же самой Англии. На практике
 сложилось так, что разведка выступала в роли необходимого
 дополнения или, вернее даже сказать, в роли неотъемлемой ча¬
 сти вооруженной борьбы бывших колоний за независимость. 115
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ Услугами разведчиков самым активным образом пользовался
 будущий первый президент США и главнокомандующий во¬
 оруженными силами конфедерации Джордж Вашингтон212 В
 работе разведки принимали активное участие будущие творцы
 американской Конституции Александр Гамильтон и Джон
 Адамс. Вполне естественно, что активные участники войны за не¬
 зависимость, которые заняли в дальнейшем большинство клю¬
 чевых постов в Конгрессе и в исполнительной вертикали влас¬
 ти, даже после окончания освободительной войны сохранили к
 разведке такое отношение, которое сформировалось еще в пе¬
 риод их участия в боевых действиях. Все американские кон¬
 грессы первых созывов и первые американские президенты,
 которые в свое время принимали непосредственное участие в
 освободительной войне, воспринимали разведывательную дея¬
 тельность как неотъемлемую часть деятельности по обороне
 страны. Соответственно, в качестве конституционной основы
 разведывательной деятельности (применительно к данному
 историческому периоду) подразумевались закрепленные вто¬
 рой статьей Конституции США конституционные полномочия
 президента как Верховного главнокомандующего вооружен¬
 ными силами213. Доказательством правомочности подобного
 суждения могут служить рабочие материалы конгрессов пер¬
 вых созывов. Например, рассматривая в 1794 году вопрос о вы¬
 плате денежного содержания некоему Гилберту Дину (одному
 из разведчиков, выполнявших по заданию Главнокомандую¬
 щего Дж. Вашингтона разведывательные миссии в тылу врага),
 Палата Представителей непосредственно указывает на то, что
 президент Вашингтон осуществил наем разведчика в силу сво¬
 их полномочий Верховного главнокомандующего вооружен¬
 ными силами214 Резонно предположить, что и Конгресс, и президентская
 власть рассматривали подобную трактовку как весьма очевид¬
 ную и не требующую дополнительного правового толкования.
 По крайней мере как самостоятельная теоретическая пробле¬
 ма вопрос о конституционной основе разведывательной дея¬ 116
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США тельности не поднимается ни в одном правовом документе, от¬
 носящемся к этому периоду. Судебная власть также не стре¬
 милась (а в известной мере и не могла) выразить свое мнение
 по этой проблеме. Верховный суд США и подчиненные ему
 суды в силу особенностей судебной системы Соединенных
 Штатов фактически лишены возможности решать подобные
 вопросы в чисто теоретическом плане. Суды могут толковать
 конституционные нормы лишь в том случае, если подобное
 толкование необходимо для разрешения конкретного судеб¬
 ного дела. В отсутствии судебных дел, в той или иной мере
 связанных с деятельностью разведки, суды не вправе каким-
 либо образом выражать свою точку зрения относительно того,
 на каких положениях конституции должна основываться дея¬
 тельность разведки и как эти положения должны толковаться
 применительно к практической деятельности разведыватель¬
 ных органов. Учитывая же то, что разведывательные подраз¬
 деления существовали лишь в системе вооруженных сил
 США, любое судебное дело, в той или иной мере затрагиваю¬
 щее вопросы деятельности разведки, могло рассматриваться
 лишь военным трибуналом Соединенных Штатов. Военные
 же трибуналы в США являются частью не судебной, а испол¬
 нительной ветви власти210 Принимая во внимание вышесказанное, следует заклю¬
 чить, что при оценке конституционной основы разведыватель¬
 ной деятельности в первые несколько десятилетий существо¬
 вания США приходится осуществлять анализ не правовых ак¬
 тов, издаваемых законодательной и исполнительной ветвями
 власти с целью реализации конституционных положений, не
 судебных решений, выносимых Верховным судом США и ни¬
 жестоящими судебными инстанциями в связи с рассмотрением
 дел, затрагивающих разведывательную проблематику, а реаль¬
 ных практических шагов, направленных на учреждение и раз¬
 витие разведывательных органов. Предпринимаемые в первую очередь в рамках президент¬
 ской вертикали, эти шаги в основном были направлены на со¬
 хранение того статуса и той роли, которую разведка приобрела 117
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ в период освободительной войны. То есть после образования
 на территории бывших 13 североамериканских колоний Анг¬
 лии независимого федеративного государства разведыватель¬
 ная деятельность фактически по-прежнему продолжала вос¬
 приниматься так, как она воспринималась еще в период суще¬
 ствования американской конфедерации, а именно — как одно
 из направлений деятельности вооруженных сил страны. Для
 определения же конституционной основы разведывательной
 деятельности использовалось (или скорее даже подразумева¬
 лось) то положение статьи второй Конституции, которое уста¬
 навливало полномочия президента США как Верховного глав¬
 нокомандующего вооруженными силами216 Однако подобная трактовка уже в первые годы после обра¬
 зования федеративного государства недостаточно исчерпыва¬
 юще определяла конституционную основу разведывательной
 деятельности. Например, еще в 1790 году Джордж Вашингтон
 с санкции Конгресса учреждает Чрезвычайный фонд междуна¬
 родных контактов, который также известен под названием
 Фонд секретной службы217, — по своей сути совершенно нево¬
 енный орган, наделенный разведывательными полномочия¬
 ми218 Тем самым уже на заре существования Соединенных
 Штатов в составе исполнительной вертикали появляется под¬
 разделение, которое, не являясь частью военного или военно-
 морского министерства, тем не менее наделено полномочиями
 вести разведывательную деятельность. И здесь уже далеко не
 столь очевидно, что конституционной основой подобной раз¬
 ведывательной деятельности следует считать исключительно
 полномочия президента как Верховного главнокомандующего
 вооруженными силами США. После окончания войны с Англией США вынуждены вес¬
 ти не менее интенсивную разведывательную деятельность,
 чем в годы войны. Слабость вновь созданного федеративного
 государства, нестабильность на внешних границах федерации,
 непрекращающиеся попытки Англии вернуть под свою власть
 хотя бы часть потерянных территорий не позволяют Соеди¬
 ненным Штатам пренебрегать хотя бы малейшей возможное - 118
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США тью для получения точной и своевременной разведыватель¬
 ной информации как о ситуации на приграничных территори¬
 ях, так и о настроениях и планах на Североамериканском кон¬
 тиненте ведущих европейских держав. Вполне естественно,
 что наряду с вооруженными силами все более серьезное учас¬
 тие в разведывательной деятельности принимает и внешнепо¬
 литическое ведомство Соединенных Штатов — Государствен¬
 ный департамент. Хотя в его организационной структуре в эти
 годы не был создан специальный разведывательный орган,
 практически все заграничные дипломатические представи¬
 тельства США активно ведут сбор разведывательной инфор¬
 мации. В Конгрессе при обсуждении вопроса об эффективно¬
 сти разведывательной деятельности в качестве органов, ответ¬
 ственных за добывание разведывательной информации, назы¬
 вают уже не только военное министерство, но и Государствен¬
 ный департамент США219 Таким образом, на практике в дополнение к военному ве¬
 домству президент США предоставил (с фактического согла¬
 сия Конгресса) полномочия ведения разведывательной дея¬
 тельности и ведомству внешнеполитическому, что с точки
 зрения правовой теории уже нельзя рассматривать как осуще¬
 ствление разведывательной деятельности подчиненными
 президенту органами в силу его полномочий Верховного
 главнокомандующего. Фактически с момента вовлечения в
 разведывательную деятельность (в мирный период) Госде¬
 партамента можно говорить о расширении конституционной
 основы разведывательной деятельности за счет закрепленных
 конституцией прав президента в сфере международной дея¬
 тельности220. Признание же Конгрессом факта наличия прак¬
 тики привлечения агентов внешнеполитического ведомства
 Соединенных Штатов к добыванию разведывательных дан¬
 ных (подобное признание содержится уже в том, что Конгресс
 оценивает эффективность разведывательной деятельности
 Государственного департамента)221 говорит о том, что Кон¬
 гресс реальными практическими шагами выразил свое согла¬
 сие с более широкой трактовкой президентом США своих 119
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ конституционных полномочий в сфере международных отно- «222 шении Следует, однако, признать, что в первые десятилетия суще¬
 ствования США, когда реально разведывательную деятель¬
 ность уже вели как военное и военно-морское министерства,
 так и Государственный департамент, вопрос теоретико-право¬
 вого обоснования конституционной правомочности такой дея¬
 тельности ни одной из ветвей власти так и не был поставлен.
 После окончания Войны за независимость от Англии разведке
 стали уделять крайне незначительное внимание. Разведыва¬
 тельные службы в основном учреждались лишь на период уча¬
 стия США в локальных вооруженных конфликтах. В период
 же мирного времени разведкой всерьез не занималось ни одно
 из подразделений федерального правительства223 Возможно,
 именно этим можно объяснить тотальное невнимание со сторо¬
 ны различных ветвей власти к вопросу определения конститу¬
 ционной основы разведывательной деятельности224 Ситуация с разведывательной деятельностью несколько
 изменяется во второй половине XIX века. В это время, в пери¬
 од Гражданской войны между Севером и Югом, обе воюющие
 стороны учреждают достаточно большое количество разведы¬
 вательных служб225. Эффективная разведывательная деятель¬
 ность вновь становится не только необходимым условием ус¬
 пеха в военной кампании, но и важным фактором в сохранении
 целостности единого федеративного государства. Не случайно, что первое судебное дело, в котором высший
 судебный орган США затронул проблему толкования консти¬
 туционности полномочий президента в сфере разведки, каса¬
 лось как раз тех событий, которые имели место в период Граж¬
 данской войны в США 1861—1865 годов. В 1875 году при рас¬
 смотрении дела Totten v. United States Верховный суд США
 поставил вопрос о том, имел ли право Президент США с точки
 зрения Конституции осуществлять наем лиц для ведения раз¬
 ведывательной деятельности в период войны между Севером и
 Югом, или, если ставить вопрос в более общетеоретическом
 плане (а в данной ситуации Верховный суд не только мог, но и 120
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США должен был выдвинуть подобную трактовку вопроса) — право¬
 мочен ли глава американского государства вообще осуществ¬
 лять наем разведчиков в период военных действий. Суд поло¬
 жительно ответил на этот вопрос. В выдвинутом обосновании
 подобного решения высшая судебная инстанция ссылалась на
 полномочия президента как Верховного главнокомандующего
 вооруженными силами США. Следует, однако, отметить, что сама формулировка судеб¬
 ного решения указывает лишь на право президента нанимать
 лиц для ведения разведывательной деятельности в отношении
 военного противника Соединенных Штатов, то есть в обстоя¬
 тельствах военного времени226, и суд лишь подтвердил право
 президента нанимать секретных агентов «... с целью засылки
 их на территорию врага и добывания информации о силах, ре¬
 сурсах противника и перемещениях его войск»227 При этом
 достаточно преднамеренно был обойден вопрос о том, на¬
 сколько применимо подобное положение к условиям мирного
 времени. Хотя данное судебное дело и рассматривалось в 1875 году,
 то есть в тот период, когда США не участвовали в военных дей¬
 ствиях, суть дела касалась событий периода гражданской вой¬
 ны. Следовательно, формально суд не был обязан выносить
 суждение о вопросе, выходящем за рамки судебного разбира¬
 тельства по этому делу, то есть в данном случае решать вопрос
 о праве президента нанимать должностных лиц для ведения
 разведки не только в военный, но и в мирный период. Однако
 более логичным выглядит другое объяснение нерешительнос¬
 ти суда: определив конституционную основу разведыватель¬
 ной деятельности, исходя из полномочий президента как Вер¬
 ховного главнокомандующего, Верховный суд тем самым фак¬
 тически признал исключительную компетенцию президента в
 вопросах, связанных с разведкой. В силу же соблюдения прин¬
 ципа разделения властей Верховный суд США традиционно
 стремится максимальным образом ограничить свое вмешатель¬
 ство в те вопросы, которые по Конституции отнесены к веде¬
 нию других ветвей власти. Поскольку же абсолютная необхо¬ 121
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ димость толковать полномочия президента по найму разведчи¬
 ков в мирный период отсутствовала и как законодательная, так
 и исполнительная ветви власти не стремились выражать свое
 мнение по данному вопросу, Верховный суд также предпочел
 воздержаться от такого толкования228 Теоретически вполне обоснованным в деле Totten v. Uni¬
 ted States могло бы выглядеть и решение, подтверждающее
 право президента нанимать агентов для ведения разведыва¬
 тельной деятельности как в мирное, так и в военное время. Об¬
 стоятельства рассматриваемого дела относились к периоду
 Гражданской войны между Севером и Югом. В то же время Ав¬
 раам Линкольн, начиная боевые действия против южан, обос¬
 новывал их правомерность не необходимостью противостоя¬
 ния внешнему противнику, а правом президента использовать
 вооруженные силы для подавления восстаний на территории
 США, то есть тем правом, конституционность которого была
 подтверждена Верховным судом США уже в ходе вооруженно¬
 го противостояния Севера и Юга229 Весьма интересной в деле Totten v. United States230 являет¬
 ся попытка экстраполировать правовое понимание президент¬
 ских полномочий Верховного главнокомандующего вооружен¬
 ными силами США, сложившееся ко второй половине XIX ве¬
 ка на весь период развития американского конституционализ¬
 ма. Достаточно легко показать, что та трактовка, которую ис¬
 пользует Верховный суд, вполне соответствует теоретическим
 воззрениям 1875 года, когда и принималось судебное решение.
 Между тем само содержание данного решения подразумевало
 теоретическое обоснование и предыдущей деятельности аме¬
 риканских президентов, направленной на использование раз¬
 ведки в интересах федерального правительства. Однако в пред¬
 шествующие периоды американской истории доминировали
 несколько иные представления о сути полномочий президента
 как Верховного главнокомандующего. В первые годы существования федеративного государства
 данная область президентских полномочий трактовалась весь¬
 ма узко, то есть не более и не менее, чем право президента сто¬ 122
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США ять во главе вооруженных сил. По мнению одного из авторов
 американской Конституции А. Гамильтона, полномочия пре¬
 зидента США как Верховного главнокомандующего должны
 включать в себя «... не более чем верховное командование и уп- 231 равление сухопутными и военно-морскими силами» Заметный прогресс в интерпретации конституционного
 положения, закрепляющего за президентом функции Верхов¬
 ного главнокомандующего, был достигнут уже менее чем через
 десятилетие после создания американской федерации. В 1795 и
 1807 годах, опираясь непосредственно на конституционные
 полномочия президента как Верховного главнокомандующего,
 Конгресс принимает законы, позволяющие президенту исполь¬
 зовать вооруженные силы для обеспечения исполнения зако¬
 нов232 Еще через два десятилетия Верховный суд США не
 только подтвердил полное соответствие Конституции этих за¬
 конов, но и признал за президентом право окончательного ре¬
 шения вопроса о том, где и когда возникла ситуация, требую¬
 щая использования вооруженной силы для обеспечения ис- 233 полнения законов В судебном же решении по делу Totten ѵ. United States важ¬
 но не то, какое решение принял суд, а то, что впервые в юриди¬
 ческом плане был поставлен вопрос о конституционном праве
 президента нанимать лиц и создавать органы с целью ведения
 разведывательной деятельности. Хотя практика не акцентиро¬
 вать внимание на выявлении не только конституционной, но и
 вообще правовой основы разведывательной деятельности со¬
 хранится в США еще почти целое столетие, первый шаг в на¬
 правлении правового обоснования существования в составе
 федеральных министерств и ведомств специальных органов и
 подразделений, ведущих сбор и добывание разведывательной
 информации, был сделан. Примечательно, что уже менее чем через десятилетие по¬
 сле этого судебного решения чостоянно действующие разве¬
 дывательные службы были созданы при военном и военно-
 морском министерствах234 Тем самым можно говорить о том,
 что глава исполнительной власти Соединенных Штатов по¬ 123
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ средством своих практических действий de facto решил в свою
 пользу спорный вопрос о правомерности использования не
 только в военное время в качестве конституционной основы
 разведывательной деятельности полномочий президента
 США как Верховного главнокомандующего вооруженными
 силами. Как и в случае с толкованием права президента использо¬
 вать свои полномочия Верховного главнокомандующего в ка¬
 честве конституционной основы разведывательной деятельно¬
 сти в военное время, судебная власть США со значительным
 запозданием выразила свое мнение по таким вопросам, как: 1) право президента апеллировать к своим полномочиям
 главнокомандующего для обоснования конституционной пра¬
 вомерности разведывательной деятельности в мирный период; 2) законность использования президентом своих полномо¬
 чий в сфере международных отношений для ведения внешней
 разведывательной деятельности. Лишь в 1948 году при рассмотрении судебного дела
 Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp. Верховным судом
 была окончательно разрешена дилемма о правомерности либо
 неправомерности использования в качестве конституционной
 основы разведывательной деятельности в мирный период за¬
 крепленных 2-й статьей Конституции США полномочий пре¬
 зидента как Верховного главнокомандующего вооруженными
 силами, а также закрепленных в той же статье полномочий
 президента в сфере международных отношений233 В данном
 решении Верховный суд фактически обобщил президентские
 полномочия в международной сфере и в сфере верховного ко¬
 мандования вооруженными силами страны в рамках единого
 конституционного основания: «...Президент, в равной мере
 как главнокомандующий вооруженными силами и как орган,
 представляющий государство во внешних сношениях, право¬
 мочен располагать необходимыми разведывательными служ¬
 бами»236 Хотя в указанной формулировке и не уточняется вопрос о
 том, в мирное или военное время правомочен президент учреж¬ 124
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США дать разведывательные службы, диспозиция данного судебно¬
 го дела, в котором одна из частных компаний оспаривает за¬
 конность приказов Управления гражданской авиацией, совер¬
 шенно очевидно указывает на тот временной период, когда
 США не участвовали в каком-либо военном конфликте. Учи¬
 тывая принцип окончательности суждения Верховного суда237,
 можно заключить, что данное судебное решение подводит чер¬
 ту в вопросе о конституционной основе разведывательной дея¬
 тельности и подтверждает правомерность учреждения прези¬
 дентом США разведывательных органов не только в военное,
 но и в мирное время. Резюмируя приведенные выше рассуждения, можно выде¬
 лить два конституционных основания, управомочивающих
 президента США создавать разведывательные органы как в
 мирный, так и в военный период: 1) полномочия президента США как Верховного главноко¬
 мандующего вооруженными силами страны; 2) полномочия президента США в сфере международных
 отношений238. Оценивая современную ситуацию развития правовой ос¬
 новы организации и деятельности разведки США, можно ут¬
 верждать, что вряд ли в обозримой перспективе возможно
 (или даже, вернее сказать, целесообразно) расширение кон¬
 ституционной основы разведывательной деятельности. Даль¬
 нейшее развитие конституционной основы разведывательной
 деятельности США в настоящее время не только не связано с
 какой-либо практической необходимостью, но и в известной
 мере может отрицательно сказаться на эффективности работы
 разведывательных органов, поскольку может нарушить сло¬
 жившееся равновесие между интересами защиты конституци¬
 онных прав и свобод американских граждан и необходимос¬
 тью их разумного ограничения в целях обеспечения безопас¬
 ности всего американского общества и американского госу¬
 дарства. 125
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ Роль законов
 в регулировании организации
 и деятельности разведки В историческом плане практика законодательной регла¬
 ментации различных аспектов организации и деятельности
 разведывательных служб сложилась относительно недавно. На
 протяжении более чем полутора столетий с момента образова¬
 ния Соединенных Штатов вопросы, связанные с компетенцией
 и различными аспектами деятельности разведывательных и
 контрразведывательных органов, регулировались лишь незна¬
 чительным числом законодательных актов. В основном в фор¬
 мировании правовой основы организации и деятельности раз¬
 ведки всецело доминировали подзаконные нормативные пра¬
 вовые акты, причем достаточно низкого уровня: различные ве¬
 домственные инструкции, приказы и указания и лишь в ис¬
 ключительных случаях — исполнительные приказы и директи¬
 вы президента США. Причин столь длительного невнимания к вопросам развед¬
 ки со стороны американского законодателя несколько. Среди
 наиболее значимых можно назвать, например, упрощенные
 представления о месте и роли разведки в государстве, господ¬
 ствовавшие практически до середины 30-х годов XX столетия
 и выражавшиеся в достаточно пренебрежительном отношении
 к разведке со стороны всех ветвей государственной власти.
 Другим примером может служить слабость американского го¬
 сударства, где длительное время развитие экономической мо¬
 щи капитализма никак не увязывалось с необходимостью раз¬
 вития и усиления государственной машины. К этой же катего¬
 рии причин следует отнести и практическое отсутствие серьез¬
 ных претензий на мировое лидерство, обусловленное как не¬
 сколько более поздним развитием капитализма, нежели в веду¬
 щих европейских державах, так и значительной географиче¬
 ской удаленностью от европейской политической авансцены,
 где традиционно разыгрывались важнейшие мировые полити¬
 ческие баталии. 126
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США В первой половине XX века ситуация на мировой полити¬
 ческой арене достаточно быстро менялась в пользу Соединен¬
 ных Штатов. В то время как наиболее развитые европейские
 державы, потенциальные соперники США, заметно подорвали
 свой экономический и военный потенциал, участвуя в двух ми¬
 ровых войнах, Соединенные Штаты, напротив, развили свою
 промышленность и экономику, поставляя (не безвозмездно)
 вооружение на европейский континент. Хотя формально США
 и участвовали в обеих мировых войнах, подобное участие не
 только не затормозило их экономического развития, но и поз¬
 волило за счет выпуска вооружений и задействования допол¬
 нительных финансовых инвестиций создать новую промыш¬
 ленную инфраструктуру, сократить безработицу и подготовить
 почву претворения в жизнь самых дерзких геополитических
 идей и замыслов. В полной мере желание и способность США претендовать
 на мировое господство проявились уже в самом конце Второй
 мировой войны. По мере приближения полного разгрома фа¬
 шистской Германии и ее союзников достаточно очевидным
 становилось, что лишь две державы — США и СССР — в пол¬
 ной мере готовы претендовать на роль мировых лидеров и
 именно противостояние между ними будет определять осо¬
 бенности послевоенной мировой политики. Постепенно, втя¬
 гиваясь с начала XX века в водоворот мировой политики, к
 концу Второй мировой войны Соединенные Штаты попадают
 не только в самый его эпицентр, но и оказываются, в силу объ¬
 ективных обстоятельств, во главе одной из противоборствую¬
 щих сторон. Для того чтобы в полной мере соответствовать
 своей новой роли, США вынуждены коренным образом пере¬
 строить всю свою государственную систему, в особенности ту
 ее часть, которая призвана была заниматься обеспечением на¬
 циональной безопасности США. Вполне естественно, что в
 процессе подобной перестройки самые серьезные изменения
 произошли и в системе правовых норм, направленных на регу¬
 лирование отношений в сфере обеспечения безопасности го¬
 сударства. Как часть этой системы подверглась реформирова¬ 127
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ нию и система правовых норм, регулирующих отношения в
 сфере разведки. Традиционно американский законодатель крайне неохот¬
 но прибегал к законотворчеству в тех сферах, которые затраги¬
 вали компетенцию специальных служб. Примечательно, что
 даже в сфере контрразведки при формировании правовой ос¬
 новы в основном использовались лишь подзаконные норма¬
 тивные правовые акты. До 1917 года, когда был принят Закон о
 шпионаже и несколько других законодательных актов, при¬
 званных обеспечить (средствами уголовного права) защиту
 США от внешней угрозы239, законодательно не регулировался
 даже вопрос о привлечении к ответственности лиц, уличенных
 в разведывательной и диверсионной деятельности. До Второй мировой войны в США по-прежнему законо¬
 дательно регулировались лишь вопросы уголовного пресле¬
 дования лиц, сотрудничающих с иностранными разведками.
 После активизации деятельности фашистских спецслужб на
 территории США были внесены изменения в Закон о шпио¬
 наже 1917 года240, которые заметно расширили круг уголовно
 наказуемых деяний, связанных с подрывной деятельностью
 против США со стороны зарубежных разведок241. Для созда¬
 ния дополнительных возможностей преследования лиц, по¬
 дозреваемых в шпионаже, с 1938 по 1940 год Конгрессом бы¬
 ло принято несколько так называемых «регистрационных за¬
 конов», которые устанавливали ответственность не за какие-
 то фактические действия, причиняющие ущерб Соединен¬
 ным Штатам, а за факт уклонения от обязательной регистра¬
 ции тех или иных категорий граждан в связи с их професси¬
 ональной деятельностью или их статусом. Это такие законы,
 как Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года242,
 Закон о регистрации иностранцев (Закон Смита)243, Закон
 Воориса244. Однако отдельные законодательные инновации, имевшие
 место накануне или в самом начале Второй мировой войны,
 отнюдь не означали начала коренных преобразований в пра¬
 вовом регулировании вопросов организации и деятельности 128
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США разведки. Реальная реформа правовой (и конечно же в пер¬
 вую очередь законодательной) основы организации и дея¬
 тельности разведки США началась лишь в 1947 году с приня¬
 тием Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947
 года240. Первоначально достаточно медленно и неуверенно с
 1947 года правовая основа организации и деятельности раз¬
 ведки США начала переход на новый этап своего эволюцион¬
 ного развития — этап, основанный на законодательных стан¬
 дартах как в сфере организации, так и в сфере деятельности
 разведки. В этой связи показательна эволюция Закона о националь¬
 ной безопасности 1947 года. В редакции Закона от 1947 года
 были обозначены лишь общие черты будущей национальной
 разведывательной системы: помимо непосредственно упоми¬
 нания Центрального разведывательного управления и дирек¬
 тора центральной разведки, первая редакция закона содержит
 лишь достаточно общий перечень функций ЦРУ и полномо¬
 чий директора центральной разведки (причем в основном как
 руководителя Центрального разведывательного управле¬
 ния)246 Через полвека в том же Законе о национальной безо¬
 пасности, с учетом многочисленных (с конца 80-х годов прак¬
 тически ежегодных) дополнений и поправок, определены:
 структура разведывательного сообщества; функции, полномо¬
 чия и обязанности директора центральной разведки, его замес¬
 тителей и помощников как по отношению к членам разведыва¬
 тельного сообщества, так и по отношению к другим элементам
 федерального правительства; ряд иных вопросов, в том числе
 теоретического плана: понятие «разведывательной деятельнос¬
 ти», «национальной разведывательной деятельности», «контр¬
 разведывательной деятельности»24' Усиление роли законов в правовой основе организации и
 деятельности разведки происходило не только за счет дополне¬
 ния и изменения положений Закона о национальной безопас¬
 ности 1947 года. За последние десятилетия был принят целый
 ряд законов, которые позволили законодательно урегулиро¬
 вать такие вопросы разведывательной деятельности, как: ис¬ 129
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ пользование оперативно-технических средств в работе развед¬
 ки (Закон о контроле над преступностью 1968 года248, Закон о
 наблюдении за иностранными разведками от 1978 года249); за¬
 щита разведывательной информации, сотрудников разведыва¬
 тельных служб и лиц, осуществляющих сотрудничество с раз¬
 ведкой (Закон о защите информации от 1967 года250, Закон о
 защите установочных данных разведчиков201, Закон об охране
 частной жизни от 1974 года252), вопросы социальной защиты
 бывших и действующих сотрудников разведывательных служб
 (Закон о пенсионном обеспечении некоторых категорий со¬
 трудников ЦРУ 1964 года253). Весьма интересен тот факт, что большая часть законов,
 формирующих законодательную основу организации и дея¬
 тельности разведки, которые были приняты в конце 60-х —
 первой половине 70-х годов, непосредственно вторгается и в
 ту сферу нормотворчества, относящегося к разведке, которая
 затрагивает вопросы регулирования разведывательной дея¬
 тельности и которая даже после принятия Закона о нацио¬
 нальной безопасности еще долгое время рассматривалась как
 сфера исключительных нормотворческих полномочий прези¬
 дента (и подчиненных ему должностных лиц исполнительной
 вертикали власти). При этом вновь принятые законы доста¬
 точно жестко регламентировали рамки допустимой деятель¬
 ности разведывательных служб. На долю же подзаконных
 нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение
 подобных законов, оставалась лишь функция детализации
 положений законов и их интерпретация применительно к
 практической деятельности отдельных разведывательных
 служб на таких направлениях деятельности, как использова¬
 ние средств электронного наблюдения254; проведение тайных
 операций разведки255, контроль за разведывательной деятель- 256 ностью Примечательно, что в настоящее время законодательно за¬
 креплены не только правовая основа деятельности разведки и
 полномочия той или иной разведывательной службы, но и зна¬
 чительная часть вопросов, связанных с организацией разведы¬ 130
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США вательных служб. Федеральный закон определяет организа¬
 цию разведывательного сообщества США (Закон об организа¬
 ции разведки 1992 года257). На основании законов учреждены
 некоторые разведывательные службы (ЦРУ2э8, Национальное о 259 V управление воздушно-космическои разведки ). Таким образом, говоря о роли законов в формировании
 правовой основы организации и деятельности разведыватель¬
 ных служб, на сегодняшний день можно с уверенностью ут¬
 верждать, что именно федеральные законодательные акты оп¬
 ределяют все основные элементы правовой основы. Говоря же
 о законодательном регулировании отношений в сфере развед¬
 ки, более правильно в настоящее время говорить не о самом
 факте урегулирования в законе тех или иных отношений, воз¬
 никающих в сфере разведывательной деятельности, а о степе¬
 ни их законодательной регламентации. Несмотря на достаточно короткий в историческом масшта¬
 бе срок, прошедший с момента принятия Закона о националь¬
 ной безопасности 1947 года, законодательная основа организа¬
 ции и деятельности разведки успела не только в полной мере
 оформиться, но и развиться в достаточно сложную систему
 норм, регламентирующих как вопросы разведывательной орга¬
 низации, так и самые различные стороны практической дея¬
 тельности разведывательных органов. Законы, образующие за¬
 конодательную основу, явились продуктом определенных ис¬
 торических условий, были направлены на решение различных
 практических проблем (часто лишь весьма косвенно связан¬
 ных с потребностями разведки) и в связи с этим крайне редко
 разрабатывались, исходя из единой концепции формирования
 законодательных стандартов организации и деятельности раз¬
 ведывательных служб. Результатом более чем полувекового законотворчества
 Конгресса США стала система законодательных актов, регули¬
 рующих самые различные отношения в сфере разведки. Систе¬
 ма достаточно сложная, не вполне упорядоченная и лишь час¬
 тично адаптированная непосредственно к потребностям разве¬
 дывательных служб. Разрозненные законодательные акты, а 131
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ вернее даже сказать, отдельные положения различных законов,
 задумывавшихся для регулирования порой совершенно не свя¬
 занных с разведкой отношений, кирпичик за кирпичиком фор¬
 мировали законодательную основу разведывательной органи¬
 зации и деятельности, постепенно отодвигая на второй план
 подзаконные нормативные акты, до этого монопольно регули¬
 ровавшие весь спектр отношений, возникающих в сфере раз¬
 ведки. Итогом подобного спонтанного строительства стал до¬
 статочно объемный массив законодательных актов, который
 лишь в общем приближении содержал в себе элементы единой
 системы законодательных норм, призванных обеспечить наи¬
 более эффективную работу американской разведывательной
 организации. Специализированные законодательные акты260, изна¬
 чально задумывавшиеся в первую очередь для решения раз¬
 личных вопросов в разведывательной сфере и учитывающие
 как особенности организации разведывательных служб, так и
 специфику самой разведывательной деятельности, появи¬
 лись в США лишь к концу 70-х годов. Достраивая и расши¬
 ряя уже сложившуюся к этому времени законодательную ос¬
 нову разведывательной деятельности, подобные законы по¬
 степенно трансформировали совокупность разрозненных за¬
 конодательных норм, относящихся к вопросам разведки, в
 более или менее стройную и выверенную систему, подчинен¬
 ную единой логике и имеющую целью создание наиболее
 благоприятных условий для функционирования всей амери¬
 канской разведки. Несмотря на то что на современном этапе можно с очень
 высокой степенью определенности утверждать, что в США су¬
 ществует единая система законодательных норм, регулирую¬
 щих самый широкий круг вопросов организации и деятельнос¬
 ти разведки, необходимость классификации законов, при по¬
 мощи которых формируется эта система, представляет собой
 достаточно сложную задачу. Законодательная основа разведы¬
 вательной деятельности складывалась на протяжении доста¬
 точно длительного промежутка времени, и в процессе инкор¬ 132
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США порирования в нее новых норм не всегда соблюдался принцип
 целостности системы, взаимодополняемости ее различных эле¬
 ментов. В силу этого любой предложенный для классифика¬
 ции критерий будет в известной мере относителен и не может
 полностью отражать единую логику (порой отсутствующую) в
 построении и развитии системы законодательно закрепленных
 норм, составляющих законодательную основу организации и
 деятельности разведки США. Соотношение законов и судебных прецедентов
 в развитии правовой основы организации
 и деятельности разведки В силу того что правовая система США — это правовая си¬
 стема типичного представителя стран англосаксонской право¬
 вой семьи, говоря о правовом регулировании любой государст¬
 венной деятельности в США (как, впрочем, и о правовом регу¬
 лировании в англосаксонской системе права вообще), нельзя
 не принимать в расчет нормотворческие функции судебной
 ветви власти. Вынося свои решения, имеющие прецедентную
 силу, Верховный суд США и подчиненные ему судебные орга¬
 ны могут создавать тем самым новую норму права. Достаточно
 естественной выглядит и такая ситуация, когда подобная,
 вновь созданная правовая норма будет направлена на регла¬
 ментацию определенного круга отношений, связанных с раз¬
 ведкой. Поэтому, не отрицая того факта, что ведущая роль в
 формировании правовой основы организации и деятельности
 разведки США принадлежит законам и подзаконным норма¬
 тивным правовым актам, все же следует уделить внимание и
 анализу потенциала нормотворческой деятельности судебной
 власти. С учетом исторически сложившейся в Соединенных Шта¬
 тах практики Верховный суд США и подчиненные ему судеб¬
 ные органы стремятся избегать любого вмешательства в вопро¬
 сы, связанные с разведывательной деятельностью261 Тем не
 менее принципиальные особенности англосаксонской приро¬ 133
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ ды правовой системы США не позволяют судебной власти в
 полной мере самоустраниться от воздействия на развитие пра¬
 вовой основы организации и деятельности американской раз¬
 ведки: роль судебных прецедентов в формировании и развитии
 правовой основы организации и деятельности разведки, хотя
 исторически и не являлась определяющей для развития право¬
 вой основы разведывательной организации и деятельности,
 тем не менее была и остается достаточно заметной. До второй половины XIX века сложно было привести хотя
 бы один пример того, чтобы в судебном порядке в США разре¬
 шались какие-либо вопросы, связанные с разведывательной
 деятельностью. Разведка рассматривалась как неотъемлемая
 часть военной деятельности, разведывательные органы созда¬
 вались лишь на период боевых операций и действовали против
 военного противника Соединенных Штатов. Если к этому до¬
 бавить еще весьма высокую степень секретности в работе раз¬
 ведки, то становится достаточно очевидным тот факт, что раз¬
 ведывательная деятельность не могла попасть в поле зрения
 судебной ветви власти, основной задачей которой является
 разрешение споров между сторонами и которая не вправе за
 рамками судебного разбирательства выражать свое мнение по
 поводу регулирования тех или иных отношений. Даже после того, как во второй половине XIX века в воен¬
 ном, военно-морском министерствах и Государственном де¬
 партаменте появились постоянные разведывательные службы,
 которые вели разведывательную деятельность не только и не
 столько в интересах разведывательной поддержки боевых опе¬
 раций армии, судебная власть (как, впрочем, и законодатель¬
 ная) практически не принимает участие в формировании пра¬
 вовой основы разведывательной деятельности. В этот период
 более важной оказалась другая функция судебной власти — пра¬
 во судов толковать положение Конституции США и принятых в
 соответствии с ней законов и подзаконных нормативных право¬
 вых актов. Именно судебная власть впервые в 1875 году юриди¬
 чески обосновывает конституционное право президента нани¬
 мать агентов для ведения разведывательной деятельности262. 134
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США В XX веке суды оказывают влияние на развитие правового
 регулирования разведывательной деятельности уже не только
 в силу своего права истолковывать права законодательной и
 исполнительной ветвей власти в отношении разведки. В ряде
 случаев решения судов создают новую норму права, подчас
 весьма существенно расширяя компетенцию разведыватель¬
 ных служб. Наиболее яркий пример — судебные решения 30-х
 годов по вопросу правомерности прослушивания спецслужба¬
 ми телефонных переговоров при проведении расследований. В 1934 году Конгресс США принял Закон о коммуникаци¬
 ях, который ввел запрет на прослушивание телефонных и иных
 переговоров, а также на осуществление перлюстрации коррес¬
 понденции при проведении расследований263 Тем самым зако¬
 нодательная власть заметно усложнила процесс добывания до¬
 казательств для судебного преследования. Однако в отдельных
 случаях суды все же находили возможность обходить подобную
 императивную норму. Например, когда в декабре 1937 года по
 одному из судебных дел264 Верховному суду США были пред¬
 ставлены доказательства, добытые при помощи прослушивания
 телефонных переговоров, невзирая на законодательный запрет,
 суд принял их к рассмотрению, указав на неприменимость по¬
 ложений Закона о коммуникациях 1934 года в тех случаях, ког¬
 да сообщение было отправлено через границу штата265 Принимая же в расчет ту роль, которую играет судебный
 прецедент в англосаксонской правовой системе, можно с уве¬
 ренностью утверждать, что своим решением суд фактически
 создал новую норму права, уполномочивающую спецслужбы и
 следственные органы добывать информацию, перехватывая те¬
 лефонные переговоры или перлюстрируя почтовую коррес¬
 понденцию. Более того, учитывая окончательный характер
 суждений, выносимых Верховным судом266, правомерно и ут¬
 верждение о том, что судебные решения в ряде случаев участ¬
 вуют и в процессе формирования правовой основы деятельно¬
 сти разведывательных служб. Несмотря на то что судебные решения могут оказывать не¬
 посредственное влияние на формирование и развитие право¬ 135
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ вой основы разведывательной деятельности, масштаб этого
 влияния все же весьма ограничен. Можно привести лишь до¬
 статочно небольшое число исторических примеров, когда со¬
 зданная судебным решением правовая норма стала бы состав¬
 ным элементом правовой основы организации и деятельности
 разведки. Более глобальный характер носит то влияние, кото¬
 рое оказывают судебные органы на общий характер развития
 правовой основы разведывательной деятельности и на то, в ка¬
 кой мере в процессе формирования основы участвуют законы
 и подзаконные нормативные правовые акты. Толкуя вопрос о конституционной основе разведыватель¬
 ной деятельности и о полномочиях законодательной и испол¬
 нительной властей в отношении разведки, Верховный суд
 США, иные федеральные суды Соединенных Штатов фактиче¬
 ски предопределяют меру воздействия законов и подзаконных
 нормативных правовых актов на формирование и развитие
 правовой основы разведывательной деятельности. Например,
 признание судебной властью исключительных полномочий
 президента в сфере разведки267 длительное время удерживало
 Конгресс США от вмешательства не только в вопросы контро¬
 ля за разведкой, но и в вопросы правового регулирования дея¬
 тельности разведывательных органов. В то же самое время, как только судебная власть несколько
 смягчила свою категоричную позицию, указав на возможные
 коллизии между конституционными правами и свободами
 граждан и интересами национальной безопасности268, Конгресс
 США принял целую серию законов, регламентирующих те
 сферы и направления деятельности разведывательных и
 контрразведывательных служб, которые потенциально могли
 причинять ущерб правам и свободам американских граждан.
 Именно в русле рекомендаций Верховного суда США по делу
 Keith Конгресс США внес в 70-е годы серьезные поправки в
 Закон о свободе информации269, принял Закон о защите част¬
 ной жизни 1974 года270, Закон о наблюдении за иностранными
 разведками 1978 года271 136
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ 2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ
 ПРАВОВЫХ АКТОВ В РАЗВИТИИ
 ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
 И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ США Рассматривая и оценивая роль, которую играют в разви¬
 тии правового регулирования организации и деятельности
 разведки подзаконные нормативные правовые акты, нужно,
 как и в случае с оценкой роли законов, в первую очередь от¬
 талкиваться от конкретного исторического периода развития
 правовой основы организации и деятельности разведки. Одна¬
 ко в отличие от федеральных законов, оценивая роль подза¬
 конных нормативных правовых актов в формировании право¬
 вой основы организации и деятельности разведки, важно не
 только то, что определенный элемент правовой основы разве¬
 дывательной деятельности урегулирован подзаконным норма¬
 тивным актом, но и то, актом какого уровня регулируются те
 или иные отношения в сфере разведки. Очевидно, что чем вы¬
 ше уровень акта, регулирующего ту или иную сферу отноше¬
 ний, тем более высок уровень развития правовой основы регу¬
 лируемых отношений. До окончания Второй мировой войны правовая основа ор¬
 ганизации и деятельности разведки формировалась фактиче¬
 ски полностью на основе подзаконных нормативных правовых
 актов (за исключением уже упоминавшихся аспектов контр¬
 разведывательной деятельности). Причем в большинстве сво¬
 ем это были подзаконные акты достаточно низкого уровня. Ве¬
 домственный принцип организации разведывательных служб
 и отсутствие централизованной разведывательной системы
 предопределяли ведомственный характер нормотворчества в
 сфере разведки. Для этого периода развития правовой основы
 организации и деятельности разведки актами наиболее высо¬
 кого уровня являлись акты, издаваемые руководителями феде¬
 ральных министерств, в составе которых имелись разведыва¬
 тельные службы. Подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые
 президентом США, впервые стали использоваться для право¬ 137
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ вого регулирования разведывательной деятельности незадолго
 до начала Второй мировой войны, когда президент Ф. Рузвельт
 попытался создать единую систему разведывательных служб.
 Для урегулирования вопросов разведывательной деятельности
 Рузвельт преимущественно использовал такой вид норматив¬
 ных актов, как президентские директивы. Предметом правово¬
 го регулирования для этих достаточно высоких по своему
 уровню актов (для данного исторического периода) в основ¬
 ном выступали вопросы разграничения компетенции между
 разведывательными службами и вопросы, связанные с органи¬
 зацией межведомственного взаимодействия. По сфере своего
 действия данные директивы, как правило, распространялись
 не на всю систему разведывательных служб, а на одну или не¬
 сколько служб272 После окончания Второй мировой войны при формирова¬
 нии правовой основы организации и деятельности разведки ак¬
 тивно стали использоваться федеральные законы. Формально
 процесс развития законодательной основы разведывательной
 деятельности должен был привести к снижению роли подза¬
 конных нормативных правовых актов в формировании право¬
 вой основы разведывательной деятельности. Однако, несмотря
 на то что во второй половине XX века значительно возросла
 роль законов в формировании правовой основы организации и
 деятельности разведки, роль подзаконных нормативных пра¬
 вовых актов в урегулировании различных аспектов деятельно¬
 сти разведывательных служб и в формировании их организа¬
 ционной структуры по-прежнему остается весьма заметной. Говоря о влиянии подзаконных нормативных правовых ак¬
 тов на формирование правовой основы организации и деятель¬
 ности разведки в период после 1947 года, в первую очередь не¬
 обходимо остановиться на президентском нормотворчестве:
 исполнительных приказах, директивах, меморандумах прези¬
 дента, иных правовых актах, издаваемых в США главой госу¬
 дарства. Наиболее фундаментальное влияние на развитие правовой
 основы разведывательной организации и деятельности оказы¬ 138
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ вают исполнительные приказы президента по вопросам раз¬
 ведки. В отличие от иных нормативных правовых актов, кото¬
 рые в большинстве своем были направлены на регулирование
 какого-то достаточно узкого круга отношений в сфере развед¬
 ки, исполнительные приказы президента по вопросам разведки
 изначально задумывались как универсальные нормативные
 правовые акты, направленные на регламентацию весьма широ¬
 кого круга вопросов организации и деятельности разведыва¬
 тельного сообщества США. В исполнительных приказах по вопросам разведки тради¬
 ционно содержатся не только положения, определяющие ком¬
 петенцию отдельных служб, входящих в состав разведыва¬
 тельного сообщества, но и нормы, регламентирующие те во¬
 просы, которые имеют принципиальное значение для всей
 разведывательной системы США: механизм управления и ко¬
 ординации разведывательной деятельности; порядок органи¬
 зации взаимодействия между отдельными разведывательны¬
 ми службами, разведывательным сообществом и другими фе¬
 деральными министерствами и ведомствами; механизм кон¬
 троля за разведывательными службами и разведывательной
 деятельностью. Несмотря на активную законотворческую деятельность
 Конгресса, достаточно последовательно развивавшего и со¬
 вершенствовавшего законодательную основу организации де¬
 ятельности разведки США, подзаконные нормативные право¬
 вые акты в течение длительного времени сохраняли свое до¬
 минирующее положение в системе нормативных правовых
 актов, регулирующих отношения в сфере разведки. Вплоть до
 начала 90-х годов XX века вообще нельзя говорить о сколько-
 нибудь заметном уменьшении роли подзаконных норматив¬
 ных правовых актов в правовом регулировании разведыва¬
 тельной организации и разведывательной деятельности. С од¬
 ной стороны, число законов, регламентирующих вопросы раз¬
 ведывательной деятельности, даже к середине 80-х годов бы¬
 ло еще сравнительно невелико. С другой стороны, подавляю¬
 щее большинство законов содержало лишь так называемые 139
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ «рамочные» нормы, которые в основном определяли общие
 основы построения разведывательной организации США,
 границы допустимых действий разведывательных служб,
 принципы организации управления разведывательными
 службами. Фактическая же, непосредственная правовая рег¬
 ламентация отношений, возникающих в процессе деятельно¬
 сти разведывательных и контрразведывательных служб, по-
 прежнему приходилась на долю подзаконных нормативных
 правовых актов. Постепенное расширение сферы вопросов, урегулирован¬
 ных законодательно, отразилось не столько на степени влия¬
 ния подзаконных нормативных правовых актов на процесс раз¬
 вития правовой основы разведывательной организации и дея¬
 тельности, сколько на их роли в регламентации различных
 сфер отношений, связанных с разведкой. Развитие законода¬
 тельной основы разведывательной деятельности и появление
 нового законодательного акта, регламентирующего какой-то
 круг вопросов, до этого момента урегулированный лишь подза¬
 конными нормативными актами, отнюдь не означает прекра¬
 щение действия подзаконных актов. Изменяется лишь их роль
 в регламентации указанного круга отношений. Ввиду появле¬
 ния нормативного акта более высокого уровня — федерального
 закона, подзаконные нормативные правовые акты уже высту¬
 пают лишь как акты, направленные на детализацию и уточне¬
 ние законодательно закрепленных положений. Поскольку же
 подавляющее большинство законов, направленных на регули¬
 рование отношений в сфере разведки, содержат лишь нормы
 достаточно общего характера, потребность в подзаконных нор¬
 мативных актах, истолковывающих и детализирующих поло¬
 жения законов, непрерывно возрастает, в какой-то мере этот
 процесс носит даже лавинообразный характер. В отличие от законов, которые принимаются одним орга¬
 ном — Конгрессом США, правом издавать подзаконные норма¬
 тивные правовые акты обладает весьма большой круг органов.
 Фактически, если следовать буквальному толкованию данного
 вопроса Верховным судом США, подобными органами или 140
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ должностными лицами выступают все те, кому президент
 США в силу своего конституционного статуса главы исполни¬
 тельной власти делегировал подобное право273 Поэтому, если
 принятие нового законодательного акта влечет за собой приня¬
 тие ряда уточняющих, истолковывающих и детализирующих
 его положения подзаконных нормативных правовых актов, то,
 экстраполируя подобную ситуацию и на сами подзаконные ак¬
 ты, можно с достаточной степенью уверенности утверждать,
 что каждый вновь изданный подзаконный акт более высокого
 уровня с неизбежностью приводит к изданию целой группы
 подзаконных нормативных правовых актов более низкого
 уровня. Обобщая приведенное рассуждение, нужно сделать вывод,
 что расширение сферы законодательно регулируемых отноше¬
 ний неизбежно приводит не к сокращению числа подзаконных
 нормативных правовых актов, направленных на регулирова¬
 ние тех или иных отношений, а к его нарастанию в геометриче¬
 ской прогрессии. Если, например, принимается закон, сфера
 действия которого распространяется на все разведывательное
 сообщество США, то лишь на уровне отдельных разведыва¬
 тельных служб количество вновь изданных ведомственных ак¬
 тов, разъясняющих и истолковывающих его положения приме¬
 нительно к каждой отдельной разведывательной службе, будет
 исчисляться десятками. Сопоставимое число подзаконных ак¬
 тов будет принято и на различных промежуточных уровнях
 (уровне разведывательного сообщества, уровне министерств, в
 составе которых находятся разведывательные службы, и т. д.). Таким образом, развитие законодательной основы разве¬
 дывательной деятельности, с одной стороны, отражается на со¬
 кращении влияния подзаконных нормативных правовых актов
 на процесс формирования и развития правовой основы разве¬
 дывательной деятельности, с другой стороны, совсем не приво¬
 дит к сокращению масштабов подзаконного нормотворчества,
 а, напротив, служит катализатором дальнейшего роста общего
 числа подзаконных нормативных правовых актов, регламенти¬
 рующих отношения в сфере разведки, одновременно изменяя 141
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ при этом их роль в развитии правовой основы организации и
 деятельности разведки. Оценивая современную структуру правовой основы орга¬
 низации и деятельности американской разведки, нужно при¬
 знать, что на сегодняшний день ее фундамент практически
 полностью формируется за счет федеральных законодатель¬
 ных актов. Исключения из круга отношений, урегулированных
 законодательно, составляют в основном лишь вопросы непо¬
 средственной оперативной деятельности разведывательных
 служб, которые в силу своей специфики не могут регулиро¬
 ваться открытыми нормативными актами. В таких областях,
 как использование разведкой различных сил и средств, мето¬
 дов и приемов для добывания разведывательной информации,
 порядок проведения разведывательных акций в законодатель¬
 ном порядке, установлены лишь общие ограничительные или
 запретительные процедуры. Сама же практическая деятель¬
 ность разведывательных служб основывается на секретных ве¬
 домственных приказах и инструкциях. Такое разграничение
 между законами и защищенными грифами секретности подза¬
 конными нормативными актами видится вполне естественным
 и закономерным, поскольку предопределено самой сущностью
 разведывательной деятельности, являющейся весьма специ¬
 фичным направлением деятельности государства. Для того чтобы более всесторонне и полно исследовать
 подзаконные нормативные правовые акты, направленные на
 регламентацию различных групп отношений в сфере развед¬
 ки, целесообразно будет провести их внутреннюю системати¬
 зацию. Наиболее подходящим критерием для подобной систе¬
 матизации может служить критерий, учитывающий государ¬
 ственно-правовой статус органа, издающего тот или иной нор¬
 мативный акт. В отличие от любого иного принципа система¬
 тизации подзаконного нормотворчества в сфере разведки, си¬
 стематизация, основанная на подобном принципе, позволяет
 проанализировать различия в круге регулируемых на каждом
 из уровней вопросов, степень относимости нормативных пра¬
 вовых актов ко всей разведывательной системе США либо к 142
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ какой-то группе разведывательных органов. Более наглядно
 при таком подходе можно оценить и изменение степени воз¬
 действия подзаконных нормативных правовых актов на пра¬
 вовую основу разведывательной организации и деятельности
 в зависимости от изменения уровня подзаконного норматив¬
 ного акта. В зависимости от их юридической силы подзаконные нор¬
 мативные правовые акты в сфере разведки можно разделить на
 следующие группы. 1. Нормативные правовое акты, издаваемые президентом
 США: — исполнительные приказы президента274; — иные нормативные правовые акты, издаваемые прези¬
 дентом275. 2. Нормативные правовые акты, издаваемые органами и
 должностными лицами, подчиненными президенту: — директивы по разведке Совета национальной безопасно¬
 сти США; — нормативные правовые акты директора центральной
 разведки; — нормативные правовые акты по вопросам разведки, из¬
 даваемые министром обороны США; — ведомственные нормативные правовые акты, издавае¬
 мые руководителями федеральных министерств, в составе ко¬
 торых имеются собственные разведывательные службы (за ис¬
 ключением министра обороны, поскольку издаваемые им акты
 выделены в отдельную группу), а также акты, издаваемые ру¬
 ководителями и должностными лицами самих разведыватель¬
 ных служб. Нормативные правовые акты,
 издаваемые президентом США Вопрос выбора президентом США того или иного вида
 нормативных правовых актов для регулирования отношений в
 сфере разведки предопределяется как объективными причина¬ 143
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ ми (характер подлежащих регламентации отношений, сфера
 действия нормативного акта и т. д.), так и (в меньшей степени)
 субъективными взглядами того или иного американского ли¬
 дера на проблему нормативной регламентации вопросов орга¬
 низации и деятельности разведывательных служб. Первона¬
 чально, в период формирования современной разведыватель¬
 ной системы США, когда регулирование организации и дея¬
 тельности разведки преимущественно строилась на ведомст¬
 венном нормотворчестве, президенты США, начиная с Ф. Руз¬
 вельта, регулировали отношения в сфере разведки при помощи
 президентских директив и меморандумов. По мере развития
 разведывательной системы США и совершенствования право¬
 вой основы организации и деятельности разведки в некоторых
 наиболее важных случаях, когда регулируемые в президент¬
 ском акте вопросы имели существенное значение для всей раз¬
 ведывательной организации США, американские президенты
 стали издавать исполнительные приказы по вопросам развед¬
 ки. Постепенный процесс вытеснения подзаконных норматив¬
 ных правовых актов более низкого уровня актами более высо¬
 кого уровня продолжался приблизительно до второй полови¬
 ны 80-х годов. В современной системе подзаконных нормативных право¬
 вых актов, регулирующих вопросы организации и деятельнос¬
 ти разведки (явившейся продуктом определенного эволюцион¬
 ного развития данной категории нормативных актов), наибо¬
 лее важное значение имеет такой вид нормативных правовых
 актов, как исполнительные приказы президента. По сравнению
 со всеми иными подзаконными нормативными актами именно
 исполнительные приказы президента являются: 1) актами,
 имеющими самую большую юридическую силу; 2) актами, ока¬
 зывающими наибольшее влияние на развитие правовой осно¬
 вы организации и деятельности разведки; 3) актами, наиболее
 часто используемыми для урегулирования тех отношений в
 сфере разведки, которые не урегулированы законодательно. В связи с этим вполне логичным решением будет при ана¬
 лизе подзаконных нормативных правовых актов, регулирую¬ 144
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ щих организацию и деятельность органов разведки, основное
 внимание уделить высшим подзаконным нормативным право¬
 вым актам — исполнительным приказам, издаваемым прези¬
 дентом США. Исполнительные приказы президента США Практика регламентации различных аспектов организа¬
 ции разведывательной системы США и деятельности амери¬
 канских разведывательных служб при помощи высших норма¬
 тивных правовых актов, издаваемых президентом США — ис¬
 полнительных приказов президента276, имеет достаточно не¬
 продолжительную историю. Если рассматривать лишь те ис¬
 полнительные приказы, которые предназначались исключи¬
 тельно для урегулирования отношений в сфере разведки, то
 можно вести речь примерно о трех десятилетиях существова¬
 ния подобной практики. С учетом же тех актов, которые лишь
 в какой-то мере затрагивали интересы разведывательных ор¬
 ганов США, ее границы могут быть отодвинуты вплоть до
 конца 40-х — начала 50-х годов, когда президентами Трумэном
 и Эйзенхауэром изданы исполнительные приказы по вопро¬
 сам обеспечения безопасности государственных служащих277,
 содержавшие в том числе и ряд норм, относящихся к полномо¬
 чиям разведывательных и контрразведывательных служб
 США. В полной мере в обиход президентского нормотворчества
 практика регламентации разведывательных вопросов при по¬
 мощи исполнительных приказов президента вошла лишь в се¬
 редине 70-х годов. В отличие от предшествующих норматив¬
 ных правовых актов президента по вопросам разведки, регули¬
 ровавших обычно лишь какие-то отдельные аспекты, связан¬
 ные с разведывательным сообществом и деятельностью разве¬
 дывательных служб, исполнительные приказы с самого начала
 позиционировались для регулирования самого широкого круга
 отношений в сфере разведки. Оценивая влияние исполнительных приказов президента
 на развитие правовой основы организации и деятельности раз¬ 145
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ ведки в современных исторических условиях, нужно отметить,
 что по степени своего воздействия на процесс правового регу¬
 лирования различных групп отношений в сфере разведки ис¬
 полнительные приказы президента значительно превосходят
 любые иные подзаконные акты. Являясь, с одной стороны,
 высшими подзаконными нормативными актами, с другой —
 выступая в качестве все более востребованного инструмента
 правового воздействия президента на систему разведыватель¬
 ных служб и осуществляемую ими деятельность, исполнитель¬
 ные приказы постепенно ослабляют влияние на правовую ос¬
 нову организации и деятельности разведки других норматив¬
 ных правовых актов, издаваемых президентом (в первую оче¬
 редь президентских директив и меморандумов). Наиболее существенное воздействие на развитие право¬
 вого регулирования организации и деятельности разведки
 оказали издававшиеся в различные годы исполнительные
 приказы президентов по вопросам разведки: исполнительный
 приказ президента Форда № 11905, исполнительный приказ
 президента Картера № 12036 и исполнительный приказ пре¬
 зидента Рейгана № 12333. Каждый из перечисленных испол¬
 нительных приказов приходил на смену предыдущему, и каж¬
 дый из них отражал определенные закономерности и тенден¬
 ции как в эволюции разведывательного сообщества и всей
 разведывательной системы США, так и в развитии системы
 правового регулирования отношений, возникающих в сфере
 разведки. Первым исполнительным приказом по вопросам разведки
 стал изданный 18 февраля 1976 года исполнительный приказ
 президента Форда № 11905278 В данном нормативном доку¬
 менте были урегулированы такие вопросы, как: состав разве¬
 дывательного сообщества США, круг функциональных полно¬
 мочий отдельных ведомств, полномочия директора централь¬
 ной разведки как главы разведывательного сообщества. В от¬
 личие от всех предшествующих нормативных актов, положе¬ 146
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ния этого исполнительного приказа впервые в истории право¬
 вой регламентации разведывательной организации и деятель¬
 ности разведки относились не к каким-то отдельным разведы¬
 вательным службам, а ко всему разведывательному сообщест¬
 ву США как единой организационной общности. Примечательно, что уже в исполнительный приказ Форда
 были включены положения, относящиеся к внутренней струк¬
 турной организации разведывательного сообщества США, и
 даже перечислено большинство членов сообщества. В то же са¬
 мое время, в середине 70-х годов, к секретным сведениям отно¬
 сился даже сам факт существования некоторых разведыватель¬
 ных органов. Например, Соединенные Штаты предпочитали
 не распространяться о существовании таких разведыватель¬
 ных служб, как Национальное управление воздушно-космиче-
 ской разведки, не предавался гласности и факт существования
 ряда служб фотографической разведки Министерства оборо¬
 ны. В приказе весьма изящно обойден щекотливый момент,
 связанный с перечислением названий некоторых разведыва¬
 тельных органов, и вместо наименования ряда служб присут¬
 ствуют такие расплывчатые формулировки, как: «разведыва¬
 тельные элементы военных ведомств», «разведывательные
 элементы Государственного департамента» и т. д.279 Вместе с
 тем среди членов сообщества напрямую называются ЦРУ,
 ФБР, РУМО и АНБ. Отдельный раздел в исполнительном приказе № 11905
 посвящен нормативным стандартам, ограничивающим рамки
 допустимой деятельности разведывательных служб280 Фак¬
 тически данный нормативный акт явился первой реальной
 попыткой установить определенные правовые ограничения
 на деятельность разведывательных служб в рамках всей раз¬
 ведывательной системы США. В соответствии с приказом не
 разрешается, например, проводить электронное наблюдение в
 отношении граждан Соединенных Штатов, за исключением
 тех случаев, когда подобное наблюдение санкционировано
 руководителем соответствующей разведывательной служ¬
 бы281 Запрещает исполнительный приказ и перлюстрацию 147
Глава 3 ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ корреспонденции, равно как вскрытие почтовых отправле¬
 ний, пересылаемых по почтовым каналам США (здесь, прав¬
 да, также оговорены исключения, предусматриваемые как за¬
 конодательно, так на основе подзаконных нормативных пра¬
 вовых актов)202 Менее чем через два года после издания президентом
 Фордом исполнительного приказа по вопросам разведки
 № 11905283ему на смену пришел новый исполнительный при¬
 каз: в январе 1978 года президентом Картером был издан ис¬
 полнительный приказ № 12036284, который заменил приказ
 Форда. Столь непродолжительный срок действия исполни¬
 тельного приказа № 11905 лишь в малой степени был предо¬
 пределен различиями в подходах к нормативной регламента¬
 ции разведывательной деятельности между администрациями
 Форда и Картера. Более реальной причиной обновления ис¬
 полнительного приказа по вопросам разведки стали результа¬
 ты работы специальных следственных комитетов Пайка285 и
 Чёрча286, учрежденных соответственно нижней и верхней пала¬
 тами американского Конгресса. Поскольку оба следственных
 комитета представили свои итоговые отчеты уже после изда¬
 ния исполнительного приказа № 11905, в нем не были учтены
 те выводы и рекомендации, которые содержались в докладах
 комитетов Конгрессу. В то же самое время число выявленных
 комитетами недостатков как в связи с практикой ведения пра¬
 вительством разведывательной деятельности, так и относи¬
 тельно ее правового регламентирования было столь внуши¬
 тельным, что новая президентская администрация сочла необ¬
 ходимым как можно скорее издать новый исполнительный
 приказ по вопросам разведки. Исполнительный приказ № 12036 принципиально не от¬
 личается от предшествующего ему исполнительного приказа
 № 11905. Несмотря на то что объем нового приказа примерно в
 два раза больше, его общая концепция и общая структура оста¬
 лись практически неизменными. Основное отличие нового ис¬
 полнительного приказа в основном состоит в более жесткой
 регламентации различных направлений разведывательной де¬ 148
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ятельности, начиная от запрета проведения тайных операций,
 связанных с организацией покушений на зарубежных полити¬
 ческих деятелей, и заканчивая обязательным согласованием с
 генеральным атторнеем тех операций разведывательных и
 контрразведывательных служб, которые затрагивают консти¬
 туционные права американских граждан. Очевидно также, что подобная более детальная регламен¬
 тация деятельности разведывательных служб отнюдь не явля¬
 лась отражением взглядов новой президентской администра¬
 ции на разведку и осуществляемую разведывательными служ¬
 бами деятельность — новые, более жесткие стандарты, предъ¬
 являемые к проводимым разведывательными службами опера¬
 циям, были установлены под давлением американских законо¬
 дателей. Не случайно, все те ограничительные нормы, которые
 появились в новом исполнительном приказе, в точности повто¬
 ряли рекомендации парламентских следственных комитетов
 Пайка и Чёрча и, в сущности, отражали общую тенденцию вто¬
 рой половины 70-х годов, характеризовавшуюся весьма суще¬
 ственным усилением контроля за разведывательной деятель¬
 ностью и разведывательными службами. Ныне действующий исполнительный приказ по вопросам
 разведки президента Рейгана № 12333 был издан в конце
 1981 года287. Несмотря на относительно небольшой срок, кото¬
 рый отделял его от момента издания предыдущего исполни¬
 тельного приказа № 12036, этот исполнительный приказ замет¬
 но превосходит предыдущий как в плане юридической техники
 изложения различных нормативных положений, так и с точки
 зрения детальности и выверенности отдельных положений
 приказа, регламентирующих компетенцию разведывательного
 сообщества и отдельных разведывательных служб, вопросы
 управления сообществом, вопросы контроля за различными
 направлениями разведывательной деятельности, порядок ре¬
 шения вопросов взаимодействия в сообществе. В отличие от предшествующего исполнительного приказа
 президента Картера, который в основном был направлен на
 усиление контроля за разведывательными службами, исполни¬ 149
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ тельный приказ №12333 в качестве основной смысловой идеи
 выдвигает идею развития централизованной разведыватель¬
 ной организации США, усиление руководящей и координиру¬
 ющей роли директора центральной разведки, укрепление меха¬
 низмов взаимодействия между отдельными разведывательны¬
 ми службами. Приказ включает в себя три достаточно объемные части.
 В первой части раскрываются основные цели и задачи, кото¬
 рые ставятся перед разведывательным сообществом США,
 перечисляются основные функции Совета национальной бе¬
 зопасности как органа, обеспечивающего политическое руко¬
 водство национальной системой разведки и определяющего
 ее стратегические задачи. Самое серьезное внимание в первой
 части уделено правам и обязанностям директора центральной
 разведки. В отличие от предыдущего исполнительного при¬
 каза, который в основном акцентировал внимание на роли
 директора как координатора национальной разведыватель¬
 ной деятельности, исполнительный приказ № 12333 наделя¬
 ет директора достаточно серьезными административными
 288 рычагами В частности, приказом предусмотрено право директора без
 согласования с руководителями соответствующих федераль¬
 ных министерств, в структуре которых имеются разведыва¬
 тельные органы, перераспределять выделяемые бюджетом
 средства между разведывательными службами. Директор наде¬
 ляется правом контролировать процесс реализации разведыва¬
 тельных программ ведомственными разведками; разрабаты¬
 вать процедуры, которые будут способствовать более эффек¬
 тивной реализации стратегических задач разведки; учреждать
 необходимые ему органы для руководства и контроля за дея¬
 тельностью отдельных разведывательных служб. В полном со¬
 ответствии со значительно расширившимися правами и обя¬
 занностями директора центральной разведки определены в ис¬
 полнительном приказе № 12333 обязанности руководителей
 федеральных министерств, в составе которых имеются разве¬
 дывательные службы, а также очерчены общие контуры полно¬ 150
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ мочий отдельных разведывательных служб — членов разведы¬
 вательного сообщества. Вторая часть исполнительного приказа регламентирует
 порядок ведения разведывательной деятельности членами
 разведывательного сообщества. В этой части определены ос¬
 новные нормативные стандарты, предъявляемые к деятельно¬
 сти разведывательных служб, направленной на сбор и добы¬
 вание разведывательной информации, использование опера¬
 тивно-технических средств. Перечисленные в приказе огра¬
 ничения в основном относятся к деятельности разведыва¬
 тельных служб, затрагивающей права и свободы граждан
 США, либо к деятельности, осуществляемой на территории
 США. Вся подобная деятельность, как это определял и пре¬
 дыдущий исполнительный приказ № 12036, в обязательном
 порядке должна быть санкционирована генеральным аттор¬
 неем США и должна строго соответствовать иным требовани¬
 ям, закрепленным в приказе. В приказе сохранен также за¬
 прет на проведение тайных операций, связанных с физичес¬
 ким уничтожением политических лидеров, либо проведением
 экспериментов на людях289 Характерным отличием исполнительного приказа № 12333
 от предшествующих исполнительных приказов по вопросам
 разведки является достаточно заметное расширение круга за¬
 дач, решаемых разведкой. Например, в перечень основных за¬
 дач, решаемых разведывательным сообществом, были включе¬
 ны такие задачи, как добывание информации, связанной с меж¬
 дународным терроризмом, наркобизнесом, другой враждебной
 деятельностью, направленной против США290. Отдельный раз¬
 дел приказа посвящен использованию сил и средств разведки в
 интересах правоохранительной деятельности291 Третья часть исполнительного приказа № 12333 регламен¬
 тирует процедуры парламентского контроля за разведкой; оп¬
 ределяет основные теоретические понятия и терминологию,
 используемую в сфере разведки; устанавливает порядок изда¬
 ния подзаконных нормативных правовых актов более низкого
 уровня, уточняющих и детализирующих положения исполни¬ 151
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ тельного приказа применительно к отдельным элементам раз¬
 ведывательного сообщества; регламентирует структуру разве¬
 дывательного сообщества США и Национальной программы
 внешней разведки292 Бесспорно, значимость исполнительных приказов по во¬
 просам разведки как с точки зрения исторического развития
 правовой основы организации и деятельности разведки, так и
 с точки зрения практической регламентации тех или иных от¬
 ношений в сфере разведки чрезвычайно велика. Несмотря на
 то что с момента издания последнего исполнительного прика¬
 за № 12333 прошло фактически два десятилетия и ряд закреп¬
 ленных в нем положений реально уже не действует, этот нор¬
 мативный акт по сей день остается ярким примером эффек¬
 тивного комплексного решения вопроса правового регулиро¬
 вания разведывательной деятельности. За прошедшее с 1981 года (год издания исполнительного
 приказа № 12333) время были приняты сотни нормативных
 правовых актов, регламентирующих различные аспекты орга¬
 низации и деятельности разведывательных служб США. В
 числе этих актов было принято и немало законов, в том числе
 и таких значимых для развития правового регулирования во¬
 просов организации и деятельности разведки, как Закон об ор¬
 ганизации разведки 1992 года293 Значительно повысился уро¬
 вень нормативных правовых актов, регулирующих различные
 группы отношений в сфере разведки. Тем не менее на се¬
 годняшний день ни один иной вид нормативных правовых ак¬
 тов не охватывает столь широкого спектра отношений, возни¬
 кающих в сфере практической деятельности разведыватель¬
 ных служб. Не отрицая вполне очевидного недостатка исполнитель¬
 ных приказов президента по вопросам разведки — они хотя и
 являются высшими актами, издаваемыми в рамках исполни¬
 тельной вертикали власти, тем не менее остаются лишь подза¬
 конными нормативными актами, — следует признать тот факт,
 что подобные нормативные правовые акты стали чрезвычайно
 удачным решением, направленным не только на совершенство¬ 152
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ вание правового регулирования организации и деятельности
 разведывательных служб, входящих в состав разведывательно¬
 го сообщества США, но и на развитие самой разведывательной
 системы Соединенных Штатов. Для исторически децентрали¬
 зованной системы разведывательных органов, которые даже
 после их формального объединения в единую разведыватель¬
 ную организацию (разведывательное сообщество США) в зна¬
 чительной мере продолжали оставаться ведомственными раз¬
 ведками, принципиально важно было не просто унифициро¬
 вать правовые нормы, регламентирующие деятельность раз¬
 личных разведывательных служб, важно было закрепить нор¬
 мативные стандарты, предъявляемые к различным разведыва¬
 тельным органам в рамках единого нормативного правового
 акта (причем непременно достаточно высокого уровня), нор¬
 мативно определить место каждой из разведывательных служб
 в рамках единого разведывательного сообщества, показать
 единство и взаимосвязь стоящих перед американской развед¬
 кой задач. Достаточно очевидно и то, что нынешняя эволюция зако¬
 нодательного регулирования организации и деятельности
 разведки в общих чертах повторяет тот путь, по которому раз¬
 вивалась практика президентского нормотворчества в сфере
 разведки, где на смену нормативным правовым актам, регули¬
 рующим отдельные группы отношений либо регулирующим
 вопросы организации и деятельности какой-либо одной из
 разведывательных служб, пришли комплексные, многоплано¬
 вые нормативные правовые акты, в которых разведка рассма¬
 тривалась как многоуровневая система взаимосвязанных от¬
 ношений. Аналогичным образом в сфере законодательного
 регулирования организации и деятельности разведки на сме¬
 ну таким законодательным актам, как Закон о ЦРУ 1949 го- 294 « « да , затрагивающим интересы лишь одной отдельно взятой разведывательной службы — Центрального разведывательно¬
 го управления США, пришли законодательные акты, подоб¬
 ные Закону об организации разведки 1992 года295 или ежегод¬
 ным законам о полномочиях разведки на следующий финан¬ 153
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ совый год296, в которых во главу угла поставлены уже интере¬
 сы правовой регламентации всей системы разведывательных
 служб США. Вполне обоснованным выглядит предположение, что и в
 дальнейшем своем развитии законодательная основа органи¬
 зации и деятельности разведки будет повторять основные эта¬
 пы развития подзаконного нормотворчества. Поэтому уже в
 достаточно недалекой перспективе резонно ожидать внесение
 на рассмотрение в Конгресс законопроекта, аналогичного, на¬
 пример, проекту Закона о разведывательном сообществе297,
 который в 1996 году по ряду причин не был принят Конгрес¬
 сом, хотя в целом и заслужил положительной оценки «про¬
 фильных» комитетов, занимающихся разведывательными во¬
 просами. В подобном законопроекте по примеру исполнительных
 приказов президента по вопросам разведки должны быть от¬
 ражены все основные аспекты, связанные с вопросами орга¬
 низации и деятельности разведывательного сообщества
 США, начиная от системы политического руководства раз¬
 ведкой и заканчивая регламентацией отдельных направлений
 разведывательной деятельности. Учитывая тот факт, что за
 прошедшие 20 лет так и не был (и, по-видимому, в ближайшее
 время не будет) пересмотрен принятый еще в 1981 году и в
 значительной мере устаревший исполнительный приказ №
 12333298, можно предположить, что ему на смену придет уже
 не подзаконный акт, а федеральный закон, в котором уже в
 виде законодательных норм воедино будут сконцентрирова¬
 ны все наиболее важные положения, относящиеся к системе
 разведывательных служб США и к задачам американской
 разведки. Директивы президента В отличие от исполнительных приказов президента, для
 которых характерной тенденцией является тенденция посте¬
 пенного усиления их роли в правовой регламентации вопросов
 организации и деятельности разведывательных служб, прези¬ 154
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ дентские директивы постепенно утрачивают свою некогда до¬
 минирующую роль в сфере правового регулирования органи¬
 зации и деятельности разведки. Подобный факт отнюдь не яв¬
 ляется свидетельством того, что президентское нормотворчест¬
 во в меньшей мере сегодня воздействует на правовую основу
 организации и деятельности разведки, а лишь отражает тен¬
 денцию к постепенному повышению уровня нормативных пра¬
 вовых актов, регламентирующих различные отношения, воз¬
 никающие в сфере разведки. Первые президентские директивы, относящиеся к разве¬
 дывательной деятельности, были изданы в конце 30 — начале
 40-х годов президентом Рузвельтом. Примечательно, что имен¬
 но Франклин Д. Рузвельт, отводивший далеко не последнюю
 роль в реализации своих планов переустройства Америки фе¬
 деральным правоохранительным органам и спецслужбам,
 впервые ввел в практику правовой регламентации организации
 и деятельности разведывательных служб президентские ди¬
 рективы — подзаконные нормативные правовые акты доста¬
 точно высокого уровня, издаваемые высшим должностным ли¬
 цом государства. Следует отметить, что первые президентские директивы по
 своей юридической форме иногда не вполне удовлетворяли
 тем критериям, которые обычно предъявляются к нормативно¬
 правовому документу. Например, директива о наделении ФБР
 полномочиями в сфере контрразведки вообще по своей форме
 являлась всего лишь устным предписанием президента дирек¬
 тору ФБР Джону Гуверу. Тем не менее именно эта устная ди¬
 ректива стала правовым основанием деятельности ФБР в
 контрразведывательной сфере299. Среди исторически наиболее
 известных директив Рузвельта по вопросам разведки следует
 назвать директиву 1939 года о разделении разведывательных
 полномочий между военным, военно-морским министерства¬
 ми и ФБР300, а также изданную в июне 1941 года директиву об
 учреждении должности Информационного координатора301. Тем не менее до окончания Второй мировой войны (если
 быть более точным — до разведывательной реформы 1947 го¬ 155
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ да) президентские директивы вряд ли можно рассматривать
 как основной инструмент нормативной регламентации разве¬
 дывательной деятельности. Использование таких норматив¬
 ных правовых актов, как директивы президента, до 1947 года
 представляло собой скорее исключительную практику, нежели
 повседневный способ реализации нормотворческих полномо¬
 чий главы государства в отношении разведки. В основном
 вплоть до 1947 года президент воздействовал на разведку через
 нормативные правовые акты, издаваемые подчиненными ему
 должностными лицами — главами министерств, в составе кото¬
 рых находились разведывательные службы. После учреждения на основании Закона о национальной
 безопасности СНБ (Совета национальной безопасности), став¬
 шего основным консультативным органом по вопросам безо¬
 пасности при президенте, президентские директивы приобре¬
 тают роль ключевого средства нормативного правового воздей¬
 ствия президента на разведывательную систему США. Нелиш¬
 не в этой связи отметить, что подавляющее большинство из¬
 данных после 1947 года президентских директив по вопросам
 разведки (либо по вопросам, в той или иной мере связанным с
 разведкой) — это документы, подготовленные СНБ. Подобная монополия Совета национальной безопасности
 на разработку президентских директив по вопросам, затрагива¬
 ющим интересы национальной безопасности США, просуще¬
 ствовала вплоть до начала 90-х годов. Лишь в последнее деся¬
 тилетие к процессу разработки директив президента по вопро¬
 сам национальной безопасности (в том числе затрагивающих
 разведывательную проблематику) активно подключились и
 другие консультативные органы. Например, более десятка ди¬
 ректив президента Клинтона, затрагивающих разведыватель¬
 ную проблематику, были подготовлены Национальным сове¬
 том по науке и технологии302, несколько директив подготовил
 Национальный экономический совет303 Роль президентских директив как основного на протяже¬
 нии второй половины XX века средства нормативного воздей¬
 ствия главы государства на разведку (и как непосредственного 156
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ инструмента управления разведкой) наиболее наглядно можно
 проиллюстрировать количественными критериями, отражаю¬
 щими как общее соотношение директив, издававшихся различ¬
 ными президентами, так и регулярность, с которой за послед¬
 ние пять десятилетий американской истории американские
 президенты прибегали к этому нормативному акту. Начиная с президентской администрации Трумэна, амери¬
 канские президенты издавали директивы по вопросам нацио¬
 нальной безопасности (и вопросам разведки)304 практически на
 еженедельной основе. В начале 70-х годов (при президенте
 Картере) происходит некоторое сокращение числа директив,
 издаваемых президентом (за четыре года пребывания в Белом
 Доме Картер издал всего 63 директивы), что многими было
 расценено как оформление новой тенденции к сокращению
 нормотворческого воздействия президентских директив на
 разведку. Однако с приходом в Белый дом администрации пре¬
 зидента Рейгана президентские директивы вновь обретают
 роль важнейшего (и наиболее употребляемого) средства нор¬
 мативного воздействия главы государства на разведку. В пери¬
 од президентства Рональда Рейгана директивы президента из¬
 даются практически столь же часто, как до начала 70-х годов
 (всего Рейган за восемь лет своего президентства издал более
 300 директив, которые в той или иной мере затрагивали вопро¬
 сы разведки). Тем не менее исторически предопределенной оказалась
 именно та тенденция, первые признаки которой проявились в
 период президентства Дж. Картера: все последующие прези¬
 денты, начиная с Джорджа Буша (старшего), все реже прибе¬
 гали к такому инструменту нормативной регламентации раз¬
 ведывательной деятельности, как президентские директивы.
 Например, за два срока президентства Клинтона им было из¬
 дано всего около семидесяти директив по вопросам разведки и
 национальной безопасности (в среднем 8—9 директив ежегод¬
 но), что почти в пять раз меньше, чем при Рейгане, и почти в
 семь, нежели при Эйзенхауэре, Никсоне, Форде, Джонсоне и
 Кеннеди. 157
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ В отличие от исполнительных приказов президента, кото¬
 рые достаточно легко систематизировать, например, исполь¬
 зуя в качестве базового критерия систематизации круг регла¬
 ментируемых ими отношений, систематизация президентских
 директив по вопросам разведки представляется куда более
 сложной задачей. Единственный круг отношений, который
 практически никогда не регламентировался директивами пре¬
 зидента, — это отношения, связанные с вопросами организа¬
 ции разведывательной системы США. В плане же регламента¬
 ции разведывательной деятельности президентскими дирек¬
 тивами мог регламентироваться абсолютно любой круг про¬
 блем, начиная от тайных операций разведки303 и заканчивая
 вопросом участия разведки в реализации национальных инте¬
 ресов США в Антарктике306 Обычно каждый вновь избранный президент самостоя¬
 тельно принимает решения о том, в какой форме, каким обра¬
 зом и на основе каких принципов им будут издаваться дирек¬
 тивы по вопросам национальной безопасности. Как правило,
 основополагающие воззрения новой администрации на вы¬
 шеозначенные вопросы формулируются в первой (либо од¬
 ной из первых) директив данного класса, издаваемых прези¬
 дентом307. В большинстве случаев для регламентации вопро¬
 сов национальной безопасности США новый президент уч¬
 реждает специальную серию директив по вопросам нацио¬
 нальной безопасности. Начиная с президентской администра¬
 ции Никсона, традиционным стало учреждение не одной, а
 сразу двух параллельных серий директив по национальной
 безопасности. Одна серия директив включает в себя нормативные право¬
 вые акты, которые (несмотря на существенные различия в на¬
 званиях, отражающие в основном субъективизм взглядов раз¬
 личных президентских администраций) можно определить как
 «директивы-решения»308 Подобные директивы обычно носят
 императивный характер и представляют собой нормативное
 закрепление президентских решений и предписаний по кругу
 вопросов, относящихся к национальной безопасности США. 158
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Обычно директивы данного вида используются для регламен¬
 тации того круга отношений в сфере разведки и национальной
 безопасности, который либо еще не регламентирован норма¬
 тивными актами президента (или федеральными законами),
 либо существует необходимость существенного пересмотра
 структуры и содержания норм, регламентирующих данный
 круг отношений. Другую серию составляют так называемые «директивы-
 обзоры»309. Данные акты обычно включают в себя обзоры и
 анализы определенных проблем в сфере национальной безо¬
 пасности и направлены на уточнение и корректировку норма¬
 тивных предписаний, содержащихся в директивах, изданных
 предыдущими президентами. Как правило, директивы данной
 серии отражают изменение взглядов новой президентской ад¬
 министрации на какую-то сферу отношений в сфере нацио¬
 нальной безопасности, которая уже нормативно урегулирована
 актами предыдущих президентов или же федеральными зако¬
 нами. Директивы-обзоры могут также представлять собой ука¬
 зания и рекомендации президента руководителям соответству¬
 ющих федеральных органов произвести на основе президент¬
 ских предписаний самостоятельные ревизии и анализы (в рам¬
 ках ведомственного нормотворчества). Исторически подавля¬
 ющее большинство «директив-обзоров» было посвящено пере¬
 смотру политики (с точки зрения вопросов национальной бе¬
 зопасности) США в отношении тех или иных регионов или от¬
 дельных государств310. Следует отметить, что приступивший в начале 2001 года к
 исполнению президентских полномочий Джордж В. Буш пла¬
 нировал отказаться от традиционной для последних десятиле¬
 тий американской истории практики разделения президент¬
 ских директив на «директивы-обзоры» и директивы-решения».
 В первой своей директиве, изданной 13 февраля 2001 года311,
 он упразднил две самостоятельные серии президентских ди- 312 ректив, учрежденных его предшественником , и учредил но¬
 вую, объединенную серию «директив президента по нацио¬
 нальной безопасности»313. 159
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ В основе своей идея учреждения единой серии президент¬
 ских директив выглядела вполне логичной и оправданной, од¬
 нако чуть более чем через полгода после издания первой своей
 директивы по национальной безопасности, которая деклариро¬
 вала объединение двух традиционных серий директив в одну,
 Джордж В. Буш был вынужден вернуться к традиционной
 практике и учредить дополнительную серию директив прези¬
 дента по национальной безопасности. Название новой серии —
 «директивы президента по внутренней безопасности»314 Несмотря на формально состоявшийся возврат к практике
 издания двух серий директив президента по национальной бе¬
 зопасности, не следует все же ставить знак равенства между те¬
 ми сериями президентских директив, которые существовали
 при предшествующих президентских администрациях, и вновь
 учрежденными сериями президента Буша (младшего). По су¬
 ти, существовавшие до 2001 года серии президентских дирек¬
 тив в полной мере были поглощены первой из новых серий —
 «директивами президента по национальной безопасности». Се¬
 рия же «директив президента по внутренней безопасности» по
 существу представляет собой совершенно новое слово в прак¬
 тике президентского нормотворчества в сфере национальной
 безопасности. Если посмотреть на историю издания главой американско¬
 го государства таких нормативных правовых актов, как дирек¬
 тивы (меморандумы) президента по национальной безопаснос¬
 ти, то несложно заметить, что большинство издававшихся в
 предыдущие десятилетия директив и меморандумов президен¬
 та носили ярко выраженный «наступательный» характер. То
 есть основными вопросами, регулируемыми такими директива¬
 ми, были вопросы деятельности американской разведки за пре¬
 делами Соединенных Штатов: добывание разведывательной
 информации, активное воздействие на политику иностранных
 государств, проведения тайных операций с целью защиты наци¬
 ональных интересов США за рубежом и т. д. Директивы «за¬
 щитного» характера, которые бы во главу угла ставили пробле¬
 мы непосредственно безопасности Соединенных Штатов (как 160
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ это должно было бы быть, если исходить из названия серий пре¬
 зидентских директив), издавались достаточно редко и в основ¬
 ном исчерпывались проблемами нормативного регулирования
 контрразведывательной деятельности315. В самостоятельные се¬
 рии, согласно исторически сложившейся практике, подобные
 директивы (не вписывающиеся в общую «наступательную»
 стратегию) никогда в Соединенных Штатах не выделялись. Новая же серия «директив президента по внутренней бе¬
 зопасности» фактически уже в своем наименовании закреп¬
 ляет приоритетность вопросов защиты безопасности Соеди¬
 ненных Штатов. При этом проблема безопасности трактуется
 не в ставшем уже привычным широком смысле (когда нацио¬
 нальная безопасность практически отождествлялась с нацио¬
 нальными интересами США), а непосредственно в смысле
 обеспечения защиты государственного строя США, амери¬
 канского общества, физической защиты американских граж¬
 дан и различных объектов на территории самих Соединенных
 Штатов. К настоящему времени новая серия «директив президента
 по внутренней безопасности» представлена лишь двумя дирек¬
 тивами. Обе директивы были изданы 29 октября 2001 года и
 стали частью широкомасштабной общенациональной кампа¬
 нии по пересмотру законодательства о борьбе с терроризмом,
 начавшейся после уничтожения башен-близнецов Всемирного
 торгового центра в Нью-Йорке. Первая из двух директив316 детализирует положения ис¬
 полнительного приказа президента № 13228317 (на основании
 которого были учреждены Служба внутренней безопасности318
 и Совет внутренней безопасности319 Соединенных Штатов),
 определяя внутреннюю организацию вновь созданного Совета
 внутренней безопасности. Отличительной чертой директив президента по вопросам
 разведки является то, что подавляющее большинство из них —
 секретные документы. Подобная особенность директив в из¬ 161
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ вестной мере предопределяет и некоторые общие признаки
 регламентируемых ими вопросов. Помимо тех вопросов, кото¬
 рые не нуждаются в законодательной регламентации или в
 том, чтобы быть сформулированными в подзаконных норма¬
 тивных актах более высокого уровня (исполнительных прика¬
 зах президента), при помощи президентских директив регла¬
 ментируются также отношения, возникающие в сфере разве¬
 дывательной деятельности, которые не могут быть урегулиро¬
 ваны открытыми нормативными актами, хотя круг подлежа¬
 щих регламентации вопросов и предполагает потребность в
 нормативном акте более высокого уровня. Иногда подлежащие
 регламентации на основании президентских директив вопросы
 столь существенны для национальных интересов США и их
 разглашение может причинить столь значительный ущерб бе¬
 зопасности США, что закрытым является не только содержа¬
 ние директив президента, но и само их название320 В большинстве же случаев в США достаточно гибко подхо¬
 дят к вопросу защиты секретных сведений, содержащихся в
 президентских директивах. По мере изменения исторических
 обстоятельств, смены президентских администраций, измене¬
 ния политической обстановки происходит постепенный про¬
 цесс рассекречивания директив президента по национальной
 безопасности. Например, к настоящему времени практически в
 полном объеме раскрыты для американской общественности
 многие директивы периода холодной войны. Частично321 (а
 иногда и полностью322) рассекречены многие закрытые дирек¬
 тивы, издававшиеся президентами США в последние три деся¬
 тилетия. Оценить дальнейшую судьбу такого инструмента правово¬
 го воздействия президента на разведку, каким являются прези¬
 дентские директивы, достаточно непросто уже хотя бы по той
 причине, что востребованность данного инструмента очень
 сильно зависит от ряда субъективных факторов. Каждый вновь
 избранный президент США по своему личному усмотрению
 определяет не только то, каким образом он будет использовать
 директивы для правового регулирования вопросов националь¬ 162
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ной безопасности, но и то, в какой мере подобный правовой ин¬
 струмент вообще необходим его администрации. Хотя для достаточно длительного исторического периода
 вполне очевидны некоторые объективные тенденции (напри¬
 мер, тенденция постепенного сокращения числа директив пре¬
 зидента за счет повышения уровня нормативных правовых ак¬
 тов, используемых для регламентации различных групп отно¬
 шений), достаточно опрометчиво было бы делать, например,
 вывод о том, что в обозримой перспективе президентские ди¬
 рективы по вопросам разведки могут совсем выйти из употреб¬
 ления. С одной стороны, очевидно, что в будущем директивы
 президента уже не будут являться основным подзаконным
 нормативным актом, используемым для регулирования вопро¬
 сов организации и деятельности разведывательных органов
 США, с другой стороны, нельзя исключать и такую возмож¬
 ность, что в определенные промежутки времени (при последу¬
 ющих президентских администрациях) роль президентских
 директив как инструмента правового воздействия на разведку
 будет более существенна, нежели та роль, которая отводится
 президентским директивам сегодня. Реальной иллюстрацией подобного развития событий мо¬
 гут служить, например, 80-е годы, когда после чуть более полу¬
 сотни директив, изданных за годы президентства Дж. Картера,
 его преемник Рональд Рейган издал более трехсот директив.
 Возможно, что и преемник Клинтона Дж. Буш (младший)
 вновь внесет коррективы в наметившуюся тенденцию и будет
 более активно использовать такой инструмент правового воз¬
 действия на разведку, как директивы президента по нацио¬
 нальной безопасности, тем более что к подобному сценарию
 развития событий есть и определенные объективные предпо¬
 сылки (как и в приведенном выше примере, на смену президен-
 ту-демократу приходит президент-республиканец). Меморандумы президента Такой вид нормативных правовых актов, как президент¬
 ские меморандумы, используется обычно в тех случаях, когда 163
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ возникает необходимость делегировать часть полномочий или
 часть обязанностей, закрепленных за президентом Конститу¬
 цией США или федеральными законами, кому-либо из подчи¬
 ненных президенту должностных лиц. По своей юридической
 силе президентские меморандумы равны директивам прези¬
 дента. Выбор же главой государства именно президентского
 меморандума как инструмента правового воздействия дикту¬
 ется либо спецификой регламентируемых отношений, либо
 субъективной позицией действующего президента (или клю¬
 чевых должностных лиц его администрации, готовящих про¬
 ект будущего нормативного акта). Наряду с использованием
 президентского меморандума для регламентации отношений в
 любой иной сфере государственной деятельности периодичес¬
 ки глава американского государства издает меморандумы, в
 которых часть своих полномочий делегирует должностным
 лицам, осуществляющим руководство системой разведыва¬
 тельных служб США или отдельными разведывательными
 службами. В ряду недавних примеров подобных меморандумов мож¬
 но привести, например, меморандумы президента Клинтона: от
 15 ноября 1996 года323, которым он уполномочивает ряд долж¬
 ностных лиц (в том числе директора центральной разведки, ди¬
 ректоров АНБ и ФБР) осуществлять контроль за экспортом
 Соединенными Штатами технологий защиты информации,
 или меморандум от 5 января 2000 года324, которым он делеги¬
 рует министру энергетики некоторые из своих полномочий, за¬
 крепленных в Законе о полномочиях органов национальной
 обороны на 2000-й финансовый год (в том числе полномочия в
 сфере реализации разведывательных программ)320. Однако, с точки зрения исторической оценки роли мемо¬
 рандумов президента как нормативных правовых актов, на¬
 правленных на регламентацию организации и деятельности
 разведки США, нельзя ограничиваться рассмотрением лишь
 тех меморандумов, при помощи которых глава американского
 государства делегирует часть своих полномочий подчиненным
 ему должностным лицам. В отличие от других сфер государст¬ 164
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ венной деятельности в сфере разведки и обеспечения нацио¬
 нальной безопасности США меморандумы президента на оп¬
 ределенном историческом этапе использовались и для реше¬
 ния некоторых иных, более глобальных по своей значимости
 задач. В 60—70-е годы президентские меморандумы использова¬
 лись для решения тех же задач в сфере правовой регламента¬
 ции отношений в сфере разведки, которые на протяжении
 большей части второй половины XX века решались при помо¬
 щи директив президента. В 1961 году, нарушив уже оформив¬
 шуюся традицию регламентации вопросов разведывательной
 деятельности при помощи такого вида нормативных правовых
 актов, как президентские директивы, вновь избранный прези¬
 дент США Дж. Кеннеди вместо очередной серии директив уч¬
 редил серию президентских меморандумов по вопросам наци¬
 ональной безопасности326. Несколько позже, в 1969 году, в пе¬
 риод президентства Никсона в дополнение к основной серии
 учреждается еще одна серия меморандумов президента по во¬
 просам национальной безопасности — так называемые «обзор¬
 ные меморандумы»327. В последующем, на протяжении двух десятилетий (до
 вступления в должность президента Рональда Рейгана) имен¬
 но меморандумы президента выполняли роль основного инст¬
 румента нормативного правового регулирования деятельности
 разведки со стороны главы американского государства. Изда¬
 вая меморандумы практически на еженедельной основе, аме¬
 риканские президенты тем самым не только формировали нор¬
 мативную базу деятельности разведки, но и реализовывали
 при помощи данного вида нормативных правовых актов функ¬
 цию непосредственного оперативного управления президен¬
 том системой разведывательных органов США. В 1977 году президент Картер отказывается от меморанду¬
 мов по национальной безопасности и вновь возвращается к
 президентским директивам как основному средству правовой
 регламентации деятельности разведывательных служб США.
 Он, однако, сохраняет серию «обзорных меморандумов». «06- 165
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ зорные меморандумы» прекращают свое существование лишь
 в начале 1981 года, когда президент Рейган учреждает две но¬
 вые серии президентских директив — «директивы-решения» и
 «директивы-обзоры»328 (последние стали логическим развити¬
 ем издававшейся с 1969 года серии «обзорных меморанду¬
 мов»). Оценивая круг вопросов, которые регламентировались из¬
 дававшимися с 1961 по 1981 год президентскими меморанду¬
 мами по национальной безопасности, следует отметить его
 полную идентичность тому кругу вопросов, который с 1947 по
 1961 год (и впоследствии с 1981 года) регламентировался ди¬
 рективами президента. При этом выбор того или иного право¬
 вого инструмента (меморандумов или директив) ни в коей ме¬
 ре не отражал специфику подлежащих правовому регулирова¬
 нию отношений. В целом, сравнивая серии президентских директив и пре¬
 зидентских меморандумов по национальной безопасности,
 издававшихся в течение всей послевоенной истории Соеди¬
 ненных Штатов, нетрудно заметить, что в историческом ас¬
 пекте речь идет об одном и том же виде нормативных право¬
 вых актов, тождественных по своей юридической силе и кру¬
 гу регулируемых отношений и различающихся лишь названи¬
 ем, выбор которого полностью зависит от субъективизма
 взглядов каждого нового главы американского государства;
 но это различие, бесспорно, ни в коей мере не может сказы¬
 ваться на самой правовой сущности данного нормативного
 инструмента. Нормативные правовые акты,
 издаваемые органами и должностными лицами,
 подчиненными президенту США Бесспорно, что среди всего многообразия подзаконных
 нормативных правовых актов, направленных на регламента¬
 цию различных групп отношений, возникающих в сфере разве¬
 дывательной деятельности (либо в связи с проводимой упол¬ 166
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ номоченными государственными органами разведывательной
 деятельностью), наиболее важны и существенны для формиро¬
 вания правовой основы организации и деятельности разведки
 акты, издаваемые президентом США. Тем не менее не следует
 забывать, что президентское нормотворчество — это лишь вер¬
 шина огромного айсберга. На различных уровнях исполни¬
 тельной власти различными государственными органами, на¬
 деленными соответствующей компетенцией в сфере разведы¬
 вательной деятельности, издается огромное число подзакон¬
 ных актов более низкого уровня, которые, хотя и не являются с
 точки зрения эволюции правовой основы организации и дея¬
 тельности разведки доминирующими нормативными актами,
 однако оказывают весьма существенное воздействие на амери¬
 канскую разведку. Все должностные лица и государственные органы, право¬
 мочные издавать подзаконные нормативные правовые акты в
 сфере разведки, черпают свои полномочия из конституцион¬
 ных полномочий президента, и пределы их подзаконного нор¬
 мотворчества ограничены той частью президентских полномо¬
 чий, которую глава американского государства делегирует сво¬
 им решением тому или иному государственному органу или
 должностному лицу329 Следуя буквально тому толкованию
 американской Конституции, которое дает Верховный суд
 США, любые действия этих уполномоченных органов и долж¬
 ностных лиц презуптивно должны рассматриваться как дейст¬
 вия самого президента330. Фактически это означает, что прези¬
 дент не только наделяет подчиненных ему должностных лиц
 соответствующими полномочиями в сфере издания подзакон¬
 ных нормативных правовых актов, но и несет ответственность
 за то, каким образом реализуются эти полномочия. Все подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые
 различными подчиненными президенту органами и должност¬
 ными лицами в системе исполнительной власти и направлен¬
 ные на регламентацию отношений в сфере разведки, можно
 разделить (с учетом особенностей структурной организации
 американской разведки) на: 167
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ 1) нормативные правовые акты, направленные на регла¬
 ментацию организации и деятельности всей системы разведы¬
 вательных служб (разведывательное сообщество США), либо
 существенной части этой системы (военно-разведывательное
 сообщество); 2) нормативные правовые акты, регламентирующие вопро¬
 сы организации и деятельности какой-либо одной разведыва¬
 тельной службы либо нескольких разведывательных служб,
 входящих в состав одного федерального министерства (за ис¬
 ключением Министерства обороны, в состав которого входит
 большая часть разведывательных служб США). Среди всего множества органов и должностных лиц, кото¬
 рые издают подзаконные нормативные правовые акты в сфере
 разведки на основе делегированных им президентом США
 (либо федеральным законодательным актом) полномочий,
 лишь Совет национальной безопасности США, директор наци¬
 ональной разведки (до 2004 года директор центральной развед¬
 ки) и министр обороны в полной мере правомочны издавать
 нормативные правовые акты, относящиеся ко всей разведыва¬
 тельной системе США (либо к ее существенной части)331. Ру¬
 ководители федеральных министерств, в составе которых име¬
 ются собственные разведывательные службы, а также непо¬
 средственно руководители самих разведывательных служб
 вправе издавать лишь нормативные правовые акты, регламен¬
 тирующие вопросы организации и деятельности их собствен¬
 ных разведок, причем лишь в тех рамках, в которых ведомст¬
 венные разведывательные службы решают разведывательные
 задачи в интересах самого ведомства. Нормативные правовые акты,
 издаваемые директором национальной (центральной) разведки Должность директора национальной разведки учреждена в
 США сравнительно недавно (декабрь 2004 года), и пока еще
 изданные им нормативно-правовые акты не успели оказать су¬
 щественного воздействия на нормативную базу, которая регла¬
 ментирует организацию и деятельность разведывательного со¬ 168
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ общества США. В основном разведывательное сообщество по-
 прежнему руководствуется нормативными актами, изданными
 предшественником директора национальной разведки — ди¬
 ректором центральной разведки. Последний же одновременно совмещал в себе и полномо¬
 чия главы разведывательного сообщества, и полномочия руко¬
 водителя ЦРУ. Поэтому нормативные акты, издаваемые ди¬
 ректором центральной разведки (а подавляющее большинство
 из них является действующими до сих пор), в силу особенно- 332 сти его законодательно закрепленного статуса включали в
 себя две самостоятельные по своему значению группы полно¬
 мочий. Во-первых это полномочия, которыми директор централь¬
 ной разведки обладал как глава разведывательного сообщества
 США. В рамках этой группы полномочий директор централь¬
 ной разведки был наделен правом издавать нормативные пра¬
 вовые акты, устанавливающие общеобязательные стандарты и
 требования для всех разведывательных служб США, входящих
 в состав разведывательного сообщества. Во-вторых это нормотворческие полномочия директора,
 связанные с его функциями главы Центрального разведыва¬
 тельного управления. Эта группа нормативных правовых ак¬
 тов, издаваемых директором центральной разведки, была на¬
 правлена на регламентацию вопросов организации и деятель¬
 ности лишь одной разведывательной службы — ЦРУ, естест¬
 венно, все нормативные акты, входящие в эту группу, должны
 рассматриваться как часть ведомственного нормотворчества,
 аналогичного нормотворчеству глав других разведывательных
 служб. Достаточно интересна эволюция данных двух групп нор¬
 мотворческих полномочий директора центральной разведки.
 Если право директора издавать нормативные инструкции и ди¬
 рективы, регламентирующие организацию и деятельность
 ЦРУ, напрямую вытекают уже из первой редакции Закона о
 национальной безопасности 1947 года333, то о праве директора
 издавать нормативные предписания, обязательные для других 169
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ разведывательных служб, в Законе 1947 года ничего не гово¬
 рится. Первые редакции Закона о национальной безопасности
 лишь определяют полномочия директора в сфере координации
 разведывательной деятельности США. Полномочия директора центральной разведки издавать
 нормативные правовые акты, устанавливающие общеобяза¬
 тельные требования для иных (помимо ЦРУ) разведыватель¬
 ных ведомств США, стали результатом последующего расши¬
 рения компетенции директора за счет делегирования ему пре¬
 зидентом, на основании исполнительных приказов и директив
 президента (а в 90-е годы и на основании федеральных зако¬
 нов), дополнительных прав в сфере руководства разведыва¬
 тельным сообществом. Так, например, уже в исполнительном приказе президента
 Форда № 11905334 непосредственно указываются некоторые
 сферы полномочий директора центральной разведки, в кото¬
 рых он вправе устанавливать нормативные стандарты, обяза¬
 тельные для всех спецслужб — членов разведывательного сооб¬
 щества США. В частности, говорится о праве директора изда¬
 вать обязательные для других разведывательных служб указа¬
 ния в сфере внешней разведывательной деятельности330, уста¬
 навливать единые для всего разведывательного сообщества
 стандарты по вопросам обеспечения безопасности внешней
 разведывательной деятельности США336 В дальнейшем нормотворческие полномочия директора
 центральной разведки постепенно расширяются по мере разви¬
 тия разведывательного сообщества США, укрепления его ор¬
 ганизационной структуры. В действующем в настоящее время
 (и являющимся высшим подзаконным нормативным актом в
 сфере разведки) исполнительном приказе по разведке прези¬
 дента Рейгана № 12333337, помимо тех нормотворческих пол¬
 номочий директора центральной разведки, которые упоми¬
 нают предшествующие исполнительные приказы № 11905 и
 № 12036, упоминается и ряд новых полномочий. Например,
 директор наделяется полномочиями нормативно регламенти¬
 ровать в рамках всего разведывательного сообщества те отно¬ 170
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ шения, которые связаны с развитием будущего потенциала
 разведывательного сообщества и направлены на обеспечение
 разведывательных потребностей США в сфере внешней разве- « 338 дывательнои деятельности Огромный простор для нормотворческой деятельности ди¬
 ректора открывали такие его полномочия, как: формулирова¬
 ние общих задач в сфере внешней разведки и контрразведки339;
 разработка механизмов, обеспечивающих реализацию опреде¬
 ленных Советом национальной безопасности приоритетов и
 целей внешней разведывательной деятельности в конкретные
 руководящие инструкции для разведывательного сообщест¬
 ва340; обеспечение защиты разведывательных источников и ме¬
 тодов разведывательной деятельности341; разработка унифици¬
 рованных стандартов определения относительной приоритет¬
 ности информации в рамках Национальной программы внеш¬
 ней разведывательной деятельности342; обеспечение целевого
 использования и распределения между заинтересованными
 федеральными ведомствами разведывательной продукции343;
 постановка непосредственных задач и разработка стандартов
 деятельности всех аналитических подразделений, находящих¬
 ся в организационной структуре любого из членов разведыва¬
 тельного сообщества США344 В 90-е годы нормотворческие полномочия директора цент¬
 ральной разведки получили законодательное закрепление. В
 частности, Законом об организации разведки 1992 года345 было
 закреплено право директора определять потребности и при¬
 оритеты в сфере руководства добыванием разведывательной
 информации элементами разведывательного сообщества; уста¬
 навливать нормативные стандарты в сфере разработки элемен¬
 тами разведывательного сообщества проектов их ежегодных
 бюджетов; регламентировать порядок ротации кадрового со¬
 става между элементами разведывательного сообщества346. За¬
 кон о полномочиях разведки на 1997-й финансовый год347 за¬
 крепил обязанность директора защищать разведывательные
 источники и методы разведывательной деятельности, а также
 наделил директора центральной разведки правом устанавли¬ 171
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ вать нормативные стандарты, регулирующие порядок перерас¬
 пределения выделенных на национальную разведку ассигнова¬
 ний между членами разведывательного сообщества348. Закон о разведывательной реформе и предотвращении тер¬
 роризма 2004 года349, на основании которого была учреждена
 должность директора национальной разведки, не только под¬
 твердил за директором национальной разведки все те полномо¬
 чия, которыми обладал его предшественник, но и заметно рас¬
 ширил их, в частности, директор получил право устанавливать
 нормативные стандарты в сфере подготовки и переподготовки
 кадровых сотрудников разведывательного сообщества. Все
 многочисленные полномочия директора национальной развед¬
 ки как закрепленные законодательно, так и делегированные
 директору на основании подзаконных нормативных актов, из¬
 данных президентом США, предопределяют достаточно широ¬
 кий спектр отношений в сфере разведывательной деятельнос¬
 ти, которые могут регламентироваться нормативными актами
 директора национальной разведки. К сожалению, не представляется возможным провести бо¬
 лее детальный анализ нормативных актов, издаваемых дирек¬
 тором национальной разведки, так как в связи со спецификой
 тех отношений, которые регламентируются приказами и ди¬
 рективами директора национальной (центральной) разведки,
 практически все нормативные правовые акты, издаваемые ди¬
 ректором, являются закрытыми документами. Причем к кругу
 закрытых сведений относится не только содержание издавае¬
 мых директором документов, но и в большинстве случаев само
 их название. На основании тех немногочисленных нормативных право¬
 вых актов директора, которые частично либо в полном объеме
 преданы гласности, достаточно сложно составить целостную
 картину об общей структуре нормотворческой деятельности
 директора национальной (центральной) разведки. Тем не ме¬
 нее с достаточной степенью точности можно определить те ос¬
 новные сферы разведывательных отношений, которые на прак¬
 тике наиболее часто подвергаются правовому воздействию 172
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ при помощи актов, издаваемых руководителем разведыватель¬
 ного сообщества. Так, например, директивы директора достаточно часто из¬
 даются для регламентации таких вопросов, как: 1) разработка
 нормативных стандартов в сфере координации различных на¬
 правлений разведывательной деятельности членов разведыва¬
 тельного сообщества300; 2) регламентирование вопросов безо¬
 пасности в разведывательном сообществе, защита источников
 и методов разведывательной деятельности301; 3) нормативная
 регламентация сбора, добывания и последующей аналитиче¬
 ской обработки разведывательной информации членами разве¬
 дывательного сообщества, а также распределение разведыва¬
 тельного продукта между заинтересованными федеральными
 ведомствами352. Нормативные правовые акты,
 издаваемые министром обороны США Несмотря на то что по степени и по характеру воздействия
 на разведывательную систему США нормативные правовые
 акты, издаваемые министром обороны США, более уместно
 сравнивать с нормативными актами, издаваемыми СНБ или
 директором национальной (центральной) разведки, по своей
 форме нормотворческая деятельность министра обороны, на¬
 правленная на регламентацию вопросов организации и дея¬
 тельности военно-разведывательных служб, более сходна с ве¬
 домственным нормотворчеством. Министр обороны выступает
 в роли прямого (а в большинстве случаев и непосредственно¬
 го) административного начальника по отношению к разведы¬
 вательным органам, находящимся в структуре Министерства
 обороны, и в этом смысле его нормотворческие полномочия
 аналогичны нормотворческим полномочиям других федераль¬
 ных министров — министра финансов, госсекретаря или гене¬
 рального атторнея США. Статус министра обороны как должностного лица, полно¬
 мочного издавать нормативные правовые акты, регламентиру¬
 ющие отношения в сфере разведки, по-своему уникален. Фено¬ 173
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ мен нормотворческих полномочий министра обороны кроется
 как в принципах структурной организации американской раз¬
 ведки, так и в особенностях структуры самого Министерства
 обороны. Большинство разведывательных органов США и 8 из
 13 членов разведывательного сообщества США — это военно¬
 разведывательные органы, которые находятся в прямом подчи¬
 нении у министра обороны. Помимо этого, в систему военно¬
 разведывательных служб, подчиненных министру обороны,
 включено весьма значительное количество разведывательных
 органов, не входящих в состав разведывательного сообщества
 США. Это и разведывательные подразделения, находящиеся в
 структуре каждого из 9 объединенных командований, и не¬
 большие разведывательные подразделения в структуре воен¬
 но-морского, военно-воздушного министерств и Министерства
 сухопутных сил, и достаточно крупные разведывательные
 службы, подчиненные непосредственно Министерству оборо¬
 ны (например, Служба воздушной разведки Министерства
 обороны)353 Ввиду подобных особенностей организации военной раз¬
 ведки США нормативные правовые акты, издаваемые минист¬
 ром обороны, более целесообразно будет отнести не к ведомст¬
 венным актам, а к той же группе подзаконных нормативных ак¬
 тов, что и акты, издаваемые СНБ или директором националь¬
 ной (центральной) разведки. Являясь нормативными актами,
 направленными на регламентацию отношений в рамках суще¬
 ственной части разведывательной системы США (военно-раз¬
 ведывательное сообщество США), приказы и директивы ми¬
 нистра обороны сохраняют при этом все характерные черты,
 присущие ведомственному нормотворчеству в сфере разведки. В отличие от директора национальной разведки, чьи нор¬
 мотворческие полномочия в отношении разведывательного со-
 общесгва США ограничены лишь тем кругом вопросов, кото¬
 рый закреплен в законах либо в нормативных актах президен¬
 та, полномочия министра обороны вытекают уже их того фак¬
 та, что военно-разведывательные службы организационно вхо¬
 дят в структуру его министерства. Без делегирования ему ка¬ 174
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ких-либо дополнительных полномочий министр обороны
 вправе (в той мере, насколько это не противоречит норматив¬
 ным правовым актам более высокого уровня) регламентиро¬
 вать любую сферу деятельности и в более широком плане вооб¬
 ще любую группу отношений в сфере организации и деятель¬
 ности органов военной разведки. Говоря о нормотворчестве министра обороны США, нуж¬
 но принимать в расчет тот факт, что большинство своих пол¬
 номочий в сфере нормативной регламентации организации и
 деятельности военно-разведывательных ведомств США ми¬
 нистр обороны реализует не непосредственно, а через систему
 подчиненных ему органов и должностных лиц — Объединен¬
 ный комитет начальников штабов, объединенные командова¬
 ния, министров военно-морского, военно-воздушного флота,
 министра сухопутных сил, помощника министра обороны по
 вопросам разведки, директора РУМО. Поэтому под норматив¬
 ным правовым регулированием организации и деятельности
 военной разведки нужно понимать не только те нормативные
 правовые акты, которые издает министр обороны, но и то нор¬
 мотворчество нижестоящих должностных лиц, которое осно¬
 вывается на нормативно закрепленных полномочиях минист¬
 ра обороны США. Непосредственно министром обороны издаются лишь наи¬
 более важные нормативные правовые документы, формирую¬
 щие разведывательную доктрину Министерства обороны, ус¬
 танавливающие единые нормативные стандарты для какого-
 либо вида деятельности органов военной разведки, регулирую¬
 щие вопросы внутренней организации крупнейших разведыва¬
 тельных служб Министерства обороны либо регламентирую¬
 щие какую-либо иную группу отношений, требующую доста¬
 точно высокого уровня нормативной регламентации. Все иные
 вопросы, связанные с разведкой Министерства обороны, рег¬
 ламентируются нормативными актами, издаваемыми другими
 должностными лицами Министерства. Помимо нормативных
 правовых актов самого министра обороны, существенное влия¬
 ние на развитие правового регулирования отношений в сфере 175
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ разведки оказывают акты, издаваемые помощником министра
 обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций
 и разведки354 и Объединенным комитетом начальников шта¬
 бов355, который в соответствии с Законом Голдвотера-Никол-
 са356 был наделен достаточно существенными полномочиями в
 сфере разведки. В настоящее время на регулярной основе в Министерстве
 обороны США издается несколько видов нормативных право¬
 вых актов, основными из которых являются директивыы и ин¬
 струкции358 министра обороны. В течение последних четырех
 десятилетий директивы и инструкции издаются министром в
 рамках специальных серий, отражающих общую тематику под¬
 лежащих правовой регламентации вопросов359. На практике на¬
 иболее часто вопросы организации и деятельности разведыва¬
 тельных органов Министерства обороны регламентируются ди¬
 рективами так называемой 5000-й серии (см. предыдущую сно¬
 ску), однако нередко для регулирования отношений в сфере
 разведки используются и другие серии директив и инструкций. Следует также обратить внимание на некоторую непосле¬
 довательность руководителей Министерства обороны в клас¬
 сификации директив и инструкций. Так, например, регламен¬
 тирующие совершенно однородные группы отношений (разве¬
 дывательные программы министерства обороны) директивы
 № 5205.9360 и № 3305.5361 отнесены к совершенно различным
 сериям. Подобным же образом отсутствует правовая логика в
 систематизации директив, устанавливающих единые норма¬
 тивные стандарты для различных направлений разведыватель¬
 ной деятельности: директива № 3115.7, устанавливающая стан¬
 дарты в сфере радиоэлектронной разведки, отнесена к 3000-й
 серии, а директивы № 5105.29362 и № 5240.2363, регламентирую¬
 щие соответственно деятельность агентурной разведки и во¬
 просы контрразведывательной деятельности Министерства
 обороны, отнесены к 5000-й серии. Необходимо отметить еще одну достаточно интересную
 форму нормотворчества министра обороны США — так назы¬
 ваемые «совместные» директивы, издаваемые совместно мини¬ 176
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ стром обороны и директором национальной (центральной)
 разведки. Просматривающаяся в последние десятилетия раз¬
 вития американской разведки тенденция к увеличению полно¬
 мочий руководителя разведывательного сообщества в ряде
 случаев (в основном когда это касается органов военной раз¬
 ведки) вступает в противоречие с теми полномочиями, которы¬
 ми уже обладает министр обороны США. Когда подобная
 «коллизия» полномочий случается и в сфере правовой регла¬
 ментации организации и деятельности разведывательных
 служб, обычно на уровне президента или СНБ (а в некоторых
 случаях и непосредственно при помощи законодательно за- « 364 \ крепленной нормы ), принимается решение о регулировании
 подобных вопросов «общего ведения» совместными директива¬
 ми главы разведывательного сообщества и министра обороны.
Глава 4 ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНОГО
 ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
 РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В США 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
 ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ,
 НАПРАВЛЕННОЙ НА СБОР И ДОБЫВАНИЕ
 РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ Если оценивать деятельность разведки по сбору и добыва¬
 нию разведывательной информации в историческом разрезе,
 то нужно признать, что почти до конца первой трети XX века
 подобная деятельность сводилась в США к внешней разведы¬
 вательной деятельности, осуществляемой в основном путем
 добывания ее при помощи агентов и информаторов разведки, и
 к контрразведывательной деятельности, причем преимущест¬
 венно проводящейся с позиций собственной территории.
 Единственным исключением в этой связи является существо¬
 вавший в составе Бюро расследований Министерства юстиции
 с 1919 по 1924 год Общий разведывательный отдел365, который
 под руководством будущего директора ФБР Дж. Эдгара Гуве¬
 ра осуществлял сбор разведывательных сведений о радикаль¬
 ных политических организациях США, то есть фактически вы¬
 полнял функции органа политического сыска366. В результате достижений научно-технического прогресса в
 деятельности разведки, направленной на сбор и добывание
 разведывательной информации, произошли революционные
 изменения. Появились разведывательные подразделения, до¬
 бывающие разведывательную информацию на каналах связи,
 линиях передачи информационных потоков. С возникновени¬
 ем космических спутников появились подразделения, ведущие
 разведывательную деятельность при помощи средств космиче- 178
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ ской разведки. Активно осваиваются разведкой глобальные
 компьютерные сети. С развитием технических средств, используемых для веде¬
 ния разведывательной деятельности, постепенно развивалась
 и совершенствовалась система органов, занимающихся сбором
 и добыванием разведывательной информации на новых для
 разведки направлениях. В самостоятельные разведывательные
 службы выделились подразделения, занимающиеся радио¬
 электронной, воздушной, космической разведкой. Круг решае¬
 мых ими задач в значительной мере обособился от тех общих
 задач, которые традиционно решались разведкой в сфере сбора
 и добывания разведывательной информации. С развитием приемов и методов, используемых разведкой
 в процессе добывания разведывательной информации, разви¬
 валась и совершенствовалась система нормативно-правовых
 актов, регламентирующих эту сферу разведывательной дея¬
 тельности. Поскольку в США деятельность разведки по сбору
 и добыванию разведывательной информации традиционно яв¬
 ляется одним из ведущих направлений разведывательной дея¬
 тельности (и первым организационно оформившимся направ¬
 лением), именно здесь (приблизительно к середине 30-х годов
 XX века) впервые обозначились две базовые задачи, опреде¬
 лившие в дальнейшем не только особенности развития право¬
 вого регулирования данного направления разведывательной
 деятельности, но и, в более широком плане, закрепившие об¬
 щие тенденции развития правовой основы разведывательной
 деятельности США в XX веке. Применительно к данному направлению деятельности раз¬
 ведки первую задачу можно обозначить как «формирование
 при помощи средств нормативно-правового регулирования
 благоприятных условий для сбора и добывания разведыва¬
 тельными службами разведывательной информации». Эта за¬
 дача достаточно успешно решалась в рамках нормативно-пра-
 вовых актов, издаваемых исполнительной властью. Лишь в по¬
 следние десятилетия был принят ряд федеральных законода¬
 тельных актов, которые закрепили законодательные гарантии 179
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США как для самих ведомств, осуществляющих сбор и добывание
 разведывательной информации, так и для тех лиц, которые со¬
 трудничают с разведкой367. Роль судебных прецедентов в реше¬
 нии этой задачи достаточно незначительна. В основном судеб¬
 ные решения, которые можно квалифицировать как формиру¬
 ющие благоприятные условия для деятельности разведки, на¬
 правленной на сбор и добывание разведывательной информа¬
 ции, не создают новую норму права, а содержат лишь толкова¬
 ние законов или подзаконных нормативных правовых актов в 368 выгодном для разведки свете Вторая задача может быть определена как «разработка пра¬
 вовых стандартов, обеспечивающих соблюдение конституци¬
 онных прав американских граждан в процессе деятельности
 разведывательных служб, направленной на приобретение раз¬
 ведывательной информации». По своей сути она формируется
 как неизбежное следствие усиления роли разведывательных
 служб в достижении стоящих перед государством целей (то
 есть выступает в роли своеобразного «побочного эффекта» от
 деятельности государственных органов в рамках решения пер¬
 вой из двух обозначенных задач). Решением этой задачи преимущественно занимаются зако¬
 нодательная и судебная ветви власти. Именно поэтому в США
 большинство норм, направленных на ограничение прав спец¬
 служб и на регламентацию деятельности разведки в сфере сбо¬
 ра и добывания разведывательной информации, закреплено в
 федеральных законодательных актах и в решениях федераль¬
 ных судов различного уровня. Несмотря на внешнюю противопоставленность двух обо¬
 значенных задач, в совокупности они составляют единую гло¬
 бальную проблему правового регулирования деятельности
 разведки — проблему определения оптимального соотношения
 между интересами разведки и интересами защиты прав и сво¬
 бод граждан. В этой связи эффективной систему правового ре¬
 гулирования разведывательной деятельности (в первую оче¬
 редь в сфере сбора и добывания разведывательной информа¬
 ции) можно считать лишь в том случае, если в нормативно¬ го
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ правовых актах, формирующих эту систему, достаточно ус¬
 пешно решен вопрос о надлежащем балансе между правовой
 защитой конституционных прав и свобод граждан и правовым
 обеспечением интересов разведывательных служб, ведущих
 сбор и добывание разведывательной информации. В целях более системного рассмотрения проблемы право¬
 вого регулирования деятельности разведывательных служб,
 направленной на приобретение разведывательной информа¬
 ции, необходимо в качестве самостоятельных блоков проана¬
 лизировать те нормативные правовые акты, которые устанав¬
 ливают ограничительные требования и стандарты в сфере сбо¬
 ра и добывания разведывательной информации, и те, которые
 направлены на формирование благоприятных условий для
 разведывательных служб, осуществляющих подобную дея¬
 тельность. Нормативно-правовые акты,
 устанавливающие ограничительные требования
 для разведки в сфере сбора и добывания
 разведывательной информации Вплоть до окончания Первой мировой войны в США не
 поднимался вопрос о необходимости разработки правовых ог¬
 раничений деятельности спецслужб, направленной на добыва¬
 ние разведывательной информации. Масштабы подобной дея¬
 тельности были достаточно незначительны, и основную часть
 своей деятельности спецслужбы осуществляли за пределами
 территориальной юрисдикции Соединенных Штатов. Впер¬
 вые подобный вопрос был поднят лишь в конце 20-х — начале
 30-х годов в ряде судебных дел, рассмотренных в этот период
 Верховным судом США, и касался правомерности прослуши¬
 вания спецслужбами телефонных переговоров американских
 граждан. В отсутствие нормативных правовых актов, регламентиру¬
 ющих прослушивание специальными службами телефонных
 переговоров, в качестве правовой основы подобной деятельно¬ 181
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США сти спецслужб выступали нормы права, закрепленные в судеб¬
 ных решениях. Решения судов, однако, подчас противоречили
 друг другу. Судебная власть фактически оказалась неспособна
 вынести юридически определенное суждение по вопросу как
 самой допустимости прослушивания телефонных и иных пере¬
 говоров, так и относительно тех условий, при которых спец¬
 службы вправе прибегать к указанным способам добывания
 информации369 Проблема правомерности действий спецслужб и право¬
 охранительных органов, добывающих при помощи прослуши¬
 вания переговоров граждан процессуальные доказательства,
 достаточно долго не привлекала внимания американских за¬
 конодателей. Лишь в 1934 году Конгресс США обратил вни¬
 мание на достаточно очевидную коллизию между интересами
 спецслужб, стремящихся любыми средствами добыть необхо¬
 димую им информацию, и Четвертой поправкой Конституции
 Соединенных Штатов, закрепляющей неприкосновенность
 «...личности, жилища, бумаг и имущества»370 американских
 граждан. В отличие от судебной власти США, достаточно непосле¬
 довательно разрешавшей указанное противоречие, Конгресс
 совершенно недвусмысленно выразил свое отношение к дан¬
 ной проблеме: Закон о коммуникациях 1934 года ввел полный
 запрет на любые акции, связанные с прослушиванием телефон¬
 ных переговоров американских граждан, если подобные дейст¬
 вия не осуществлялись по добровольному согласию участво¬
 вавших в разговоре лиц371. Тем не менее подобное категорическое суждение полно¬
 стью противоречило реально складывающейся исторической
 ситуации и заведомо не могло носить долговременного харак¬
 тера. Политика «Нового курса» Франклина Д. Рузвельта пре¬
 дусматривала весьма существенное усиление как разведыва¬
 тельных служб, так и федеральных правоохранительных орга¬
 нов, которое выражалось в том числе и в весьма существенном
 расширении компетенции указанных структур. Поэтому уже в
 середине 30-х годов даже в условиях действующего законода¬ 182
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ тельного запрета судебная власть не только признает саму до¬
 пустимость добывания информации путем прослушивания те¬
 лефонных переговоров, но и в некоторых случаях принимает
 полученные в результате прослушивания сведения как полно¬
 ценные доказательства в судебном процессе3'2 Вскоре в 1940 году Конгресс не только ликвидировал оче¬
 видный дисбаланс между необходимостью защиты конститу¬
 ционных прав и свобод граждан и интересами национальной
 безопасности США, но и предоставил спецслужбам более чем
 широкие права по добыванию разведывательных сведений пу¬
 тем перехвата телефонных, телеграфных и любых иных сооб¬
 щений373 Новые законодательные стандарты практически ни¬
 велировали запретительные ограничения Закона о коммуника¬
 циях 1934 года. В соответствии с Законом 1940 года374 доста¬
 точным правовым основанием для прослушивания телефон¬
 ных и телеграфных сообщений могла служить не только судеб¬
 ная санкция, но и решение руководителя соответствующего
 федерального министерства, спецслужба которого осуществ¬
 ляла данные действия. В тех же случаях, когда подобная акция
 касалась иностранных граждан, закон вообще не упоминал ка-
 ких-либо ограничительных процедур. В годы Второй мировой войны, а также в еще большей ме¬
 ре в последовавший вскоре за ее окончанием период междуна¬
 родной конфронтации в США действовали более чем либе¬
 ральные правовые стандарты, регламентирующие вопросы
 сбора разведывательной информации. За период с начала 40-х
 до второй половины 60-х годов в США не было принято ни од¬
 ного законодательного акта, направленного на ограничение
 полномочий спецслужб в сфере сбора и добывания разведыва¬
 тельной информации. Даже весьма лояльные ограничительные
 процедуры, которые были закреплены в Законе 1940 года либо
 устанавливались судебными прецедентами середины 30-х го¬
 дов, достаточно успешно обходились спецслужбами не только
 непосредственно при сборе разведывательных сведений о
 внешнем противнике, но и в процессе сбора разведывательной
 информации о внутриполитических движениях США3'5 183
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США Новые подходы к принципам правового регулирования де¬
 ятельности спецслужб, направленной на сбор и добывание раз¬
 ведывательной информации, постепенно начали складываться
 со второй половины 60-х годов. Потепление международного
 климата, неудачи американской армии во Вьетнаме, громкие
 провалы спецслужб, связанные с полным пренебрежением ими
 конституционными правами и свободами американских граж¬
 дан, выразились в весьма резкой смене общественных настрое¬
 ний в США. Новая историческая ситуация с неизбежностью
 требовала ужесточения ограничительных норм, регламентиру¬
 ющих добывание спецслужбами разведывательной информа¬
 ции. Перемены в обществе катализировали весьма активную
 законотворческую деятельность Конгресса США, который за
 исторически достаточно непродолжительный промежуток
 времени принял ряд важных законов, весьма скрупулезно рег¬
 ламентирующих вопросы практической деятельности амери¬
 канских спецслужб, и в первую очередь деятельности, направ¬
 ленной на сбор и добывание разведывательной информации
 на территории США. В этот период было принято несколько
 законодательных актов, которые по сей день (с учетом ряда
 поправок и дополнений) определяют ограничительные стан¬
 дарты деятельности разведки в сфере сбора и добывания ин¬
 формации. Первым из этой группы законов стал Закон о контроле
 над преступностью 1968 года376 Данный законодательный
 акт полностью пересмотрел нормативные требования, на ко¬
 торых основывалась деятельность разведывательных и
 контрразведывательных служб, добывающих информацию
 при помощи различных технических средств. В титуле треть¬
 ем закона «Прослушивание проводных средств коммуника¬
 ции377 и электронное наблюдение» установлены требования,
 предъявляемые к федеральным ведомствам, наделенным пра¬
 воприменительными полномочиями либо добывающим ин¬
 формацию в разведывательных или контрразведывательных
 интересах. 184
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ По общему правилу Закон о контроле над преступностью
 1968 года предписывает обязательное санкционирование су¬
 дебным органом любых следственных мероприятий либо меро¬
 приятий, направленных на добывание разведывательной ин¬
 формации, если при этом возникает угроза нарушения консти¬
 туционных прав и свобод американских граждан378 Однако,
 несмотря на категоричность подобных положений, закон допу¬
 скал некоторые изъятия из общего правила. В статье 2511(3)
 были определены права президента Соединенных Штатов
 санкционировать электронное наблюдение при защите нацио¬
 нальной безопасности США от внешних посягательств379
 Столь же существенные исключения были сделаны и в отно¬
 шении права президента принимать все необходимые меры для
 защиты США от «внутренней угрозы»380 Несмотря на то что Закон о контроле над преступностью
 1968 года фактически представляет собой первую в США зако¬
 нодательную попытку установить баланс между интересами
 защиты конституционных прав и свобод американских граж¬
 дан и интересами обеспечения безопасности государства, этим
 законом были обозначены лишь общие критерии и подходы к
 решению проблемы. Закон не проводит четкой границы между
 так называемыми «общими случаями» и «случаями нацио¬
 нальной безопасности». В весьма неопределенной форме регламентировал данный
 законодательный акт и санкционирование оперативно-техниче-
 ских мероприятий, проводимых спецслужбами в целях добыва¬
 ния разведывательной информации. С одной стороны, в Законе
 о контроле над преступностью оговорена возможность изъятия
 из общих правил в случаях, связанных с обеспечением нацио¬
 нальной безопасности США, с другой стороны, закон предусма¬
 тривает обязательность судебной санкции вне зависимости от
 тех целей, которые преследуются при осуществлении электрон¬
 ного наблюдения. Причем подобная санкция должна была вы¬
 даваться судом общей юрисдикции, что явно не способствовало
 поддержанию должного режима секретности при проведении
 электронного наблюдения в разведывательных целях. 185
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США Подобные, с одной стороны, расплывчатость, с другой —
 категоричность формулировок не могли не выразиться в опре¬
 деленных затруднениях при практической реализации закона.
 Например, достаточно спорным выглядел вопрос о правомер¬
 ности внесудебной санкции на оперативно-технические меро¬
 приятия, связанные с добыванием разведывательной информа¬
 ции в интересах внутренней безопасности. С одной стороны,
 эти случаи безусловно должны квалифицироваться как свя¬
 занные с обеспечением национальной безопасности, с другой —
 любые интрузивные акции в отношении американских граж¬
 дан не должны противоречить нормам Конституции США.
 Как правило, подобные противоречия в интерпретации закона
 (в отношении которых подчас диаметрально противополож¬
 ные точки зрения высказывались должностными лицами ис¬
 полнительной вертикали власти и представителями различ¬
 ных правозащитных организаций) разрешались лишь судеб¬
 ной властью, причем в ряде случаев окончательное решение
 приходилось принимать Верховному суду США. Примечательно, что именно высшая судебная инстанция
 США в наибольшей мере продемонстрировала склонность
 разрешать противоречия между гражданскими правами и ин¬
 тересами национальной безопасности в пользу интересов на¬
 циональной безопасности. Например, пересматривая в 1972
 году решение нижестоящего суда, признавшего неправомер¬
 ной практику использования Федеральным бюро расследова¬
 ний США технических средств для добывания разведыва¬
 тельных сведений по вопросам внутренней безопасности, на
 том основании, что подобная деятельность осуществлялась
 ФБР без судебной санкции, Верховный суд США в деле
 Keithm в полной мере поддержал позицию исполнительной
 ветви власти, инициировавшей пересмотр дела. При этом
 высшая судебная инстанция США непосредственно указала
 на тот факт, что расследования по вопросам внутренней безо¬
 пасности не только могут, но и должны существенно отли¬
 чаться от расследований, проводимых по делам об общеуго¬
 ловных преступлениях382 186
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ Верховный суд в деле Keith не подверг сомнению саму не¬
 обходимость судебной санкции на использование оперативно¬
 технических средств в расследованиях по внутренней безопас¬
 ности, тем не менее признал при этом, что законодательство
 позволяет проводить подобные мероприятия и без решения су¬
 да383 в тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностран- 384 ных государств Несмотря на те сложности, которые возникали в процессе
 практического применения положений Закона о контроле над
 преступностью 1968 года, следует признать, что основным не¬
 достатком этого закона (оценивая его через призму интересов
 национальной безопасности США) была отнюдь не расплыв¬
 чатость формулировок и не категоричность некоторых предпи¬
 саний закона. Исполнительная власть весьма успешно истол¬
 ковывала его положения в интересах служб и ведомств, зани¬
 мающихся добыванием разведывательной информации, более
 сложные разночтения в формулировках закона толковались в
 решениях федеральных судов различного уровня. С позиций толкования закона неустранимым был другой
 принципиальный недостаток данного законодательного акта —
 отсутствие четкого разграничения между нормативными
 стандартами, установленными для правоохранительных
 структур, ведущих сбор и добывание информации в целях
 привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении
 американских законов, и требованиями, предъявляемыми к
 разведывательным службам, в том числе осуществляющим
 добывание информации в интересах внешней разведыватель¬
 ной деятельности. В значительной мере указанные противоречия, изначаль¬
 но заложенные в положениях Закона о контроле над преступ¬
 ностью 1968 года, были разрешены в Законе о наблюдении за
 иностранными разведками, который был принят Конгрессом
 в 1978 году385. В отличие от Закона 1968 года данный законо¬
 дательный акт изначально позиционировался как норматив¬
 ный акт, регламентирующий порядок использования опера¬
 тивно-технических средств в процессе добывания спецслуж¬ 187
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США бами информации по вопросам разведывательной деятельно¬
 сти. Основная сфера регулируемых Законом 1978 года отноше¬
 ний — нормативная регламентация электронного наблюде¬
 ния386, осуществляемого спецслужбами в целях получения
 внешней разведывательной информации. Закон развивал по¬
 ложения, закрепленные в Законе о контроле за преступностью
 от 1968 года, и дополнял их положениями тезисов, сформули¬
 рованных в 1972 году Верховным судом в деле Keith387 Законом о наблюдении за иностранными разведками было
 предусмотрено два возможных варианта осуществления элек¬
 тронного наблюдения — на основании судебного ордера и с
 санкции генерального атторнея. Судебный ордер на проведе¬
 ние электронного наблюдения, согласно закону, необходим в
 тех случаях, «...когда одной из сторон является гражданин
 США, или когда нужно использовать полученную информа¬
 цию в качестве судебного доказательства»388 Вопрос о выдаче
 судебного ордера должен решать специально создаваемый для
 этой цели суд, формируемый председателем Верховного суда
 США из числа федеральных судей389. Процедура получения судебного ордера предписывает
 должностному лицу федерального ведомства составить заявле¬
 ние на имя судьи. В заявлении должны указываться «... цель,
 место, время и средства проведения наблюдения, а также дру¬
 гие детали». После заверения заявления у руководителя ве¬
 домства заявление отправляется к генеральному атторнею, а от
 него — к судье. Судья может либо издать ордер, санкциониру¬
 ющий электронное наблюдение, либо, если сочтет, что пред¬
 ставленные основания недостаточны для выдачи ордера, отка¬
 зать в выдаче ордера390 Внесудебная санкция на проведение электронного наблю¬
 дения допускается в тех случаях, когда «не предполагается»
 осуществление наблюдения в отношении американских граж¬
 дан и не планируется использование полученных результатов
 в судебном процессе. Санкционировать электронное наблюде¬
 ние в этом случае должен генеральный атторней, на которого и 188
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ возлагается ответственность за соблюдение предписаний зако¬
 на при выдаче санкции. Несмотря на значительное упрощение процедуры по срав¬
 нению с санкционированием электронного наблюдения судом,
 Закон о наблюдении за иностранными разведками определил
 достаточно жесткие условия, при соблюдении которых допус¬
 калась внесудебная санкция на проведение электронного на¬
 блюдения. При выдаче разрешения на операцию генеральный аттор¬
 ней должен был в письменной форме подтвердить, что: 1) наблюдение направлено: а) исключительно на перехват
 сообщения, переданного с помощью средств связи, использу¬
 емых иностранными державами; б) информация приобрета¬
 ется не с помощью перехвата вербальных средств связи, а в
 результате наблюдения за собственностью или недвижимос¬
 тью, находящимися под открытым контролем иностранной
 державы; 2) минимальна вероятность того, что в результате наблю¬
 дения будет перехвачено сообщение, отправителем или полу¬
 чателем которого является гражданин США; 3) приняты все меры для сведения к минимуму риска, что
 перехваченная информация (если она была отправлена или
 предназначалась гражданину США) будет в нарушение закона 391 оглашена . Контроль за правомерностью выдачи внесудебных санк¬
 ций на осуществление электронного наблюдения Закон возло¬
 жил на разведывательные комитеты верхней и нижней палат
 Конгресса, которым генеральный атторней обязан предостав¬
 лять исчерпывающую информацию о запланированной акции
 по меньшей мере за тридцать дней до ее начала. В случаях, ког¬
 да ситуация требовала немедленных действий, глава Минис¬
 терства юстиции должен уведомить комитеты о фактическом
 начале акции и о причинах нарушения общего порядка392 Генеральный атторней имеет право в соответствии с зако¬
 ном выдавать разрешение на осуществление электронного на¬
 блюдения на срок не более одного года. После выдачи разреше¬ 189
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США ния и оформления соответствующего сертификата генераль¬
 ный атторней должен отправить сертификат в опечатанном ви¬
 де в суд, где он хранится до тех пор, пока: а) не поступит в суд
 заявление с целью использования результатов наблюдения в
 правоприменительных целях; б) в суд не обратится гражданин,
 полагающий себя потерпевшим в результате осуществления
 электронного наблюдения393. Формально при использовании разведывательной служ¬
 бой электронного наблюдения Закон 1978 года устанавливает
 требования, не противоречащие тем, которые содержатся в За¬
 коне о контроле над преступностью 1968 года. В духе положе¬
 ний Закона о контроле над преступностью и в этом законода¬
 тельном акте подчеркивается то обстоятельство, что при санк¬
 ционировании электронного наблюдения принципиальное
 значение должно иметь не то, какой орган проводит акцию, а
 то, какие при этом преследуются цели и каков круг лиц, в отно¬
 шении которых планируется ее проведение. Однако при более детальном анализе данного законода¬
 тельного акта просматриваются достаточно серьезные разли¬
 чия между правовыми стандартами, устанавливаемыми Зако¬
 ном о контроле над преступностью 1968 года и теми требовани¬
 ями, которые предъявляет Закон о наблюдении за иностранны¬
 ми разведками 1978 года. В отличие от Закона 1968 года в Законе о наблюдении за
 иностранными разведками содержится не спорная, с точки зре¬
 ния правовой реализации, норма о праве президента без суда
 санкционировать электронное наблюдение в случаях, связан¬
 ных с обеспечением национальной безопасности394 (очевидно,
 что президент, как правило, не будет лично давать подобные
 санкции, а делегирует данное полномочие одному из подчи¬
 ненных ему органов), а совершенно конкретное указание на то,
 какое должностное лицо и в каких случаях вправе выдавать по¬
 добные разрешения. В тех случаях, когда Закон все же требует
 судебной санкции на осуществление электронного наблюде¬
 ния, выдачей подобных санкций (если речь идет об интересах
 зашиты разведывательной информации) занимается не суд об¬ 190
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ щей юрисдикции, а специально учрежденный для этой цели су¬
 дебный орган. По сравнению с Законом о контроле над преступностью
 1968 года Закон о наблюдении за иностранными разведками
 1978 года является определенной уступкой в пользу интересов
 национальной безопасности и (в более узком плане) в пользу
 интересов разведывательных служб. Оставляя в неприкосно¬
 венности концептуальные положения Закона 1968 года, касаю¬
 щиеся формирования баланса между правами и свободами
 граждан и потребностями обеспечения национальной безопас¬
 ности, данный законодательный акт детализирует процессу¬
 альные требования к тем случаям использования (в процессе
 добывания разведывательной информации) средств электрон¬
 ного наблюдения, которые можно квалифицировать как «по¬
 граничные» случаи, то есть те случаи, которые с позиций Зако¬
 на о контроле над преступностью 1968 года могли толковаться
 и как требующие обязательной судебной санкции, и как допус¬
 кающие возможность внесудебного санкционирования. При¬
 мечательно, что все подобные разночтения, имеющиеся в Зако¬
 не 1968 года, Закон о наблюдении за иностранными разведка¬
 ми фактически истолковал в пользу интересов обеспечения на¬
 циональной безопасности395 Развитие системы законодательных норм, направленных
 на ограничение полномочий разведывательных служб, не ис¬
 черпывается в США лишь ограничениями в сфере использова¬
 ния разведкой различных технических и оперативных средств
 для добывания разведывательной информации. Не менее, а в
 известной мере даже более затрудняющими деятельность раз¬
 ведывательных служб США стали положения законов о свобо¬
 де информации, которые призваны были обеспечить возмож¬
 ность широкого доступа американских налогоплательщиков к
 различным категориям прежде закрытых информационных ре¬
 сурсов, в том числе и к информации, имевшейся в распоряже¬
 нии разведывательных служб США. 191
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США Эффективность работы любой разведки достаточно серь¬
 езно зависит от того, насколько надежно разведка защищает
 свои секреты, появление же законодательных актов, a priori до¬
 пускающих ситуацию, когда частное лицо может истребовать у
 разведывательной службы (в том числе в судебном порядке)
 допуска к каким-либо закрытым материалам, заведомо являет¬
 ся фактором, усложняющим работу разведки. Достаточно про¬
 грессивная на первый взгляд идея — информировать общест¬
 венность о том, чем занимается федеральное правительство, и
 каким образом федеральные министерства и ведомства расхо¬
 дуют выделяемые им бюджетные средства, для американской
 разведки вылилась в дополнительные трудности в практичес¬
 кой работе. Стремление американских законодателей макси¬
 мально расширить доступ общественности к информации явно
 дисгармонировало с традиционной для всех мировых разведок
 практикой максимально ограничивать круг лиц, допущенных к
 тем или иным сведениям, циркулирующим в недрах разведы¬
 вательной службы. Первым среди законов, определяющих порядок использо¬
 вания и доступа американских граждан к информации, стал
 Закон о свободе информации от 1966 года396, представлявший
 собой поправку к Закону об административных процедурах от
 1946 года397 Содержавшиеся в нем формулировки уже доста¬
 точно определенно указывали на возможность американцев
 делать запросы в федеральные ведомства и получать запраши¬
 ваемую информацию398 Причем в ряду федеральных ве¬
 домств, которые могли получить подобные запросы, числи¬
 лись и американские спецслужбы. В случае отказа ведомства
 предоставить запрашиваемую информацию Закон предусмат¬
 ривал возможность судебного истребования запрашиваемой
 информации. Реально оценивая ту угрозу, которую мог представлять для
 национальной безопасности США подобный информацион¬
 ный либерализм, американские законодатели в Законе 1966 го¬
 да достаточно детально проработали вопросы защиты секрет¬
 ной информации федерального правительства, в том числе ин¬ 192
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ формации, касающейся разведывательной деятельности. За¬
 кон о свободе информации 1966 года содержал перечень сведе¬
 ний, не подлежащих разглашению, из девяти пунктов, в кото¬
 рый входили: ведомственные инструкции по персоналу, ком¬
 мерческие секреты, различные межведомственные соглаше¬
 ния, засекреченная на основании исполнительных приказов
 президента информация по вопросам национальной безопас¬
 ности и внешней политики и длинный перечень других сведе¬
 ний и материалов. Столь внушительный список исключений
 делал достаточно затруднительным получение информации по
 представленному в спецслужбы запросу399. Через год, в 1967 году, для дальнейшего совершенствова¬
 ния системы защиты секретных сведений федерального прави¬
 тельства была принята новая редакция Закона о свободе ин¬
 формации400, в которой были уточнены процедуры, связанные
 с предоставлением федеральными ведомствами информации,
 запрашиваемой гражданами. Информацию, находящуюся в
 распоряжении федеральных органов, Закон о свободе инфор¬
 мации 1967 года разделил на информацию, которая опублико¬
 вывается в Федеральном регистре, и информацию, которая мо¬
 жет быть предоставлена лицу на основании письменного за¬
 проса. Закон установил тридцатидневный срок рассмотрения
 запроса гражданина в федеральном органе401. Анализируя первые две редакции Закона о свободе инфор¬
 мации, можно говорить о том, что авторы законопроекта доста¬
 точно серьезно оценили потенциальную опасность, которую
 могла представлять собой для деятельности спецслужб и для
 национальной безопасности в целом гарантированная законом
 «свобода информации», и позаботились о том, чтобы законода¬
 тельные положения не распространялись на ту информацию, в
 разглашении которой было не заинтересовано государство. В
 редакции 1966 и 1967 годов Закон о свободе информации лишь
 незначительным образом усложнял работу разведки, в целом
 не создавая угрозы разглашения как разведывательной инфор¬
 мации, так и источников, используемых спецслужбами для ее
 получения. 193
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США Совершенно иным образом на интересах разведки отрази¬
 лось законодательство о свободе информации 70-х годов. В
 начале 70-х в результате Уотергейтского скандала, приведше¬
 го к отставке президента Никсона, в США заметно измени¬
 лось отношение как к разведывательным ведомствам, так и к
 осуществляемой ими деятельности. Американские спецслуж¬
 бы (в первую очередь ЦРУ и ФБР) были обвинены в наруше¬
 нии Конституции США и американского законодательства402
 Отражая изменившиеся общественные настроения, Конгресс
 в 1974 году принимает новую редакцию Закона о свободе ин¬
 формации403 В Законе 1974 года во главу угла ставятся уже не интересы
 национальной безопасности, а право налогоплательщиков
 США получать исчерпывающую информацию о работе финан¬
 сируемого ими федерального правительства. В духе либераль¬
 ных настроений в Законе о свободе информации 1974 года был
 значительно расширен перечень сведений, которые могли быть
 выданы на основании поступающих запросов граждан404. Последствия либерализации законодательства о свободе
 информации достаточно быстро отразились на американских
 спецслужбах. «Активные» американцы завалили разведыва¬
 тельные службы запросами о предоставлении им материалов
 разведки, в том числе и секретного характера. Наиболее гром¬
 кую огласку получил запрос корреспондента одной из нью-
 йоркских газет, некоего Карла Штерна, затребовавшего у ФБР
 сведения, относящиеся к контрразведывательной программе
 ведомства, и добившегося через суд их предоставления403 К
 концу 70-х годов подобные лазейки в законодательстве, позво¬
 лявшие гражданам США при определенных обстоятельствах
 добиваться выдачи секретных материалов разведки, фактичес¬
 ки полностью были ликвидированы406 В последнюю четверть XX века в США постепенно скла¬
 дывается равновесное отношение между потребностью госу¬
 дарства в защите информации и желанием отдельных амери¬
 канцев добиться от государства максимальной «свободы ин¬
 формации». В 80-е годы уже трудно было представить, что не¬ 194
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ кое частное лицо может, используя разночтения законодатель¬
 ства, добиться выдачи секретной информации разведки. В то же время сам факт существования законодательства
 о свободе информации и достаточно обширный перечень све¬
 дений, которые могут предоставляться по запросам граждан,
 позволяет федеральному правительству громогласно заяв¬
 лять о своей информационной открытости и о приоритетном
 значении конституционных прав и свобод граждан в деятель¬
 ности федеральных органов власти США. В современных за¬
 конах о свободе информации американский законодатель, с
 одной стороны, стремится обеспечить всестороннюю защиту
 действительно важной для безопасности государства инфор¬
 мации, с другой стороны — продемонстрировать максималь¬
 ную открытость и доступность тех информационных сведе¬
 ний, обнародование которых не может иметь негативных по¬
 следствий для интересов обеспечения безопасности государ- 407 ства . Тем не менее и сегодня нельзя не признать очевидный
 факт: законодательство о свободе информации408 по-прежне-
 му является одним из факторов, усложняющих работу раз¬
 ведки. Огромное количество поправок и дополнений к зако¬
 нам о свободе информации, которые Конгресс США принял
 за последние три десятилетия, позволили в определенной ме¬
 ре гарантировать интересы обеспечения национальной безо¬
 пасности США от неконтролируемого стремления американ¬
 ской общественности получать максимум сведений о работе
 государственных органов. И все же, хотя современная редак¬
 ция законов о свободе информации уже не содержит откро¬
 венных пробелов и недоработок, которые могли бы стать при¬
 чиной разглашения секретной разведывательной информа¬
 ции, разведывательные службы США по-прежнему вынужде¬
 ны учитывать в своей работе такой сдерживающий фактор,
 которым, бесспорно, выступают для разведки законы о свобо¬
 де информации409. Наряду с законодательными ограничениями, устанавлива¬
 емыми для разведывательных служб, ведущих сбор и добыва¬ 195
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США ние разведывательной информации, и обусловленными осо¬
 бенностями конституционного строя США или соображения¬
 ми внешнеполитической целесообразности, в последнее время
 в США стали появляться и такие законодательные акты, кото¬
 рые вводят для разведки ограничения, не вытекающие непо¬
 средственно из соображений государственно-политической не¬
 обходимости. Иногда подобные законодательные инновации
 являются демонстрацией самоуверенной убежденности в абсо¬
 лютном геополитическом господстве Соединенных Штатов,
 стремлением продемонстрировать мощь американской развед¬
 ки, ее способность решать поставленные задачи и не в самых
 идеальных для ведения разведывательной деятельности усло¬
 виях. Чаще же подобные законодательные инициативы пред¬
 ставляют собой довольно примитивную рекламную акцию,
 призванную продемонстрировать иллюзию приоритета прав
 личности или «общечеловеческих ценностей» над интересами
 обеспечения национальной безопасности в деятельности раз¬
 ведывательного сообщества США. Примером подобного иллюзорного законодательного ог¬
 раничения может служить установленный Законом о полно¬
 мочиях разведки на 1997-й финансовый год запрет на исполь¬
 зование в качестве агентов разведки журналистов, «...работаю¬
 щих по контракту или являющихся сотрудниками средств
 массовой информации Соединенных Штатов либо официаль¬
 но признаваемых зарубежными правительствами в качестве
 представителей средств массовой информации Соединенных
 Штатов»410 Достаточно легко показать, что этот запрет носит скорее
 демонстративный, нежели фактический характер: вторая и
 третья части той же самой статьи, которая устанавливает за¬
 прет на использование журналистов, вводят более чем сущест¬
 венные изъятия из общих запретительных правил. Так, напри¬
 мер, в соответствии с устанавливаемыми президентом США
 стандартами, руководитель разведывательного сообщества мо¬
 жет в отдельных случаях обходить устанавливаемый законом
 запрет и привлекать к сотрудничеству журналистов, если в 196
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ этом будет существенная необходимость для обеспечения на¬
 циональной безопасности США. В этом случае директор гото¬
 вит письменное обоснование, где перечисляет причины, по ко¬
 торым необходимо сделать исключение из правил, и ставит в
 известность обо всех случаях привлечения к секретному со¬
 трудничеству журналистов разведывательные комитеты обеих
 палат американского Конгресса411 В третьей части рассматриваются случаи добровольного
 сотрудничества журналистов с разведкой, которые, по замыс¬
 лу законодателей, вовсе не должны подпадать под запрет на
 привлечение к сотрудничеству разведкой журналистов. Сле¬
 дуя букве закона, если журналист сознательно сотрудничает с
 одной из разведывательных служб, входящих в состав разве¬
 дывательного сообщества США, такое сотрудничество как бы
 и не является сотрудничеством, а разведывательная служба, с
 которой поддерживает связь журналист, не нарушает законо¬
 дательный запрет на привлечение к секретному сотрудничест¬
 ву корреспондентов американских средств массовой инфор¬
 мации412. Предусматриваемые законом изъятия из общих правил
 столь огромны, что фактически означают условность законода¬
 тельного запрета на привлечение журналистов к сотрудничест¬
 ву с разведывательными службами. Очевидно, что в подавляю¬
 щем большинстве случаев журналисты привлекаются развед¬
 кой к секретному сотрудничеству на добровольной основе. В
 тех же редких случаях, когда подобные контакты не носят доб¬
 ровольный характер, за разведкой оставлено право сослаться
 на интересы национальной безопасности и обойти таким обра¬
 зом запрет. Реальная цель такого законодательного акта — не
 ограничение прав разведки в сфере сбора и добывания разве¬
 дывательной информации, а реклама якобы присутствующих в
 деятельности государственных ведомств США «высоких мо¬
 рально-нравственных стандартов». Одновременно подобные
 нормы помогают обмануть простого обывателя, которому на¬
 вязывается мнение о полной независимости средств массовой
 информации и их сотрудников от американской разведки и 197
Глава 4 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США американского правительства. Иногда жертвой подобного об¬
 мана может стать и лицо, представляющее самый непосредст¬
 венный интерес для американской разведки. Нормативно-правовые акты,
 направленные на создание благоприятных условий
 для деятельности разведки в сфере сбора
 и добывания разведывательной информации Для нормального функционирования системы разведыва¬
 тельных служб, для успешной деятельности разведки по сбору
 и добыванию разведывательной информации необходимо, что¬
 бы наряду с нормативными актами, устанавливающими огра¬
 ничительные требования и стандарты деятельности разведки,
 развивалась и система нормативных правовых актов, направ¬
 ленных на создание благоприятствующих для деятельности
 разведывательных служб условий. Причем, если формирова¬
 ние правовой базы, нацеленной на ограничение прав и полно¬
 мочий разведывательных служб, является шагом нежелатель¬
 ным (с точки зрения интересов разведывательной деятельнос¬
 ти) и вынужденным, неизбежной уступкой общественному
 мнению, стремлением поддержать международный авторитет
 государства, то развитие правовых стандартов, формирующих
 благоприятствующие разведке условия деятельности, пред¬
 ставляет собой естественное и закономерное стремление госу¬
 дарственной власти обеспечить максимальную эффективность
 на таком направлении государственной деятельности, как дея¬
 тельность разведывательная. Очевидно, что среди трех ветвей государственной власти
 наиболее заинтересованной в развитии правовых стандартов,
 формирующих благоприятные для разведки условия, является
 исполнительная власть. Как в Соединенных Штатах, так и в
 других странах основным потребителем продукции разведки
 выступает правительство, и именно исполнительная власть,
 как правило, является инициатором развития правовых норм, 198
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ защищающих интересы разведывательных служб. Это, впро¬
 чем, ни в коей мере не умаляет степень участия других ветвей
 государственной власти в формировании правовых стандар¬
 тов, призванных защищать интересы разведки. В ряде случаев
 в наиболее сложные в истории американской разведки момен¬
 ты именно законодательная113 и судебная власть414 настаивали
 на значительном усилении правовых гарантий, обеспечиваю¬
 щих интересы деятельности разведывательных служб. Вопрос о необходимости нормативной правовой регламен¬
 тации разведывательной деятельности возник практически од¬
 новременно с возникновением в США постоянно действую¬
 щих разведывательных служб (вторая половина XIX века).
 Первые разведывательные службы являлись органами ведом¬
 ственной разведки (Госдепартамент, военное и военно-морское
 министерства) и преимущественно обслуживали интересы
 своих головных министерств. Масштабы разведывательной де¬
 ятельности в этот период были еще крайне невелики, и пробле¬
 ма правового ограничения деятельности спецслужб на этом
 этапе развития разведки еще не поднималась. Однако отсутствие необходимости регламентировать по¬
 рядок деятельности спецслужб отнюдь не означало полного от¬
 сутствия нормативного правового регулирования деятельнос¬
 ти первых разведывательных ведомств. Обладающие собствен¬
 ными разведывательными службами федеральные министер¬
 ства в рамках внутриведомственных инструкций разрабатыва¬
 ли и совершенствовали систему административных стандар¬
 тов, регламентирующих порядок проведения операций развед¬
 ки, процедуры привлечения граждан к негласному сотрудниче¬
 ству с разведкой, механизм рационального использования
 бюджетных средств при финансировании разведывательной
 деятельности, огромное количество иных, самых разнообраз¬
 ных вопросов, возникавших в повседневной деятельности раз¬
 ведывательных служб. То есть уже с момента создания ведом¬
 ственных разведывательных органов начала формироваться
 правовая база, направленная на обеспечение наиболее эффек¬
 тивных условий деятельности разведки. 199
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США Таким образом, если отправной точкой развития правовых
 стандартов, направленных на ограничение прав разведыва¬
 тельных ведомств, осуществляющих сбор и добывание разве¬
 дывательной информации, можно рассматривать тот историче¬
 ский период, когда разведывательная деятельность в Соеди¬
 ненных Штатах перестает быть лишь деятельностью отдель¬
 ных федеральных министерств и приобретает общегосударст¬
 венный масштаб, то началом развития правовых норм, направ¬
 ленных на создание благоприятствующих деятельности раз¬
 ведки условий, можно рассматривать момент учреждения в
 структуре ряда федеральных министерств постоянно действу¬
 ющих разведывательных служб. В отсутствие законодательных ограничений деятельности
 разведки в сфере сбора и добывания разведывательной инфор¬
 мации отсутствовала и необходимость законодательной защи¬
 ты интересов разведки. Вполне естественно поэтому, что вся
 правовая база, регламентирующая деятельность разведыва¬
 тельных служб, формировалась исключительно за счет подза¬
 конного нормотворчества. Причем уровень нормативных пра¬
 вовых актов, направленных на регулирование деятельности
 разведки, в значительной мере зависел как от уровня развития
 разведывательной организации США, так и от уровня решае¬
 мых разведывательными службами задач. До начала процесса централизации разведки (фактически
 до окончания Второй мировой войны) наиболее оптимальным
 уровнем, на котором должны издаваться нормативные акты, рег¬
 ламентирующие какое-либо из направлений разведывательной
 деятельности, был уровень руководителя разведывательного ор¬
 гана. В рамках задач, стоящих перед его разведывательной служ¬
 бой, он наиболее целостно и системно мог решить вопрос о вы¬
 работке наиболее эффективных нормативных стандартов для
 того или иного направления разведывательной деятельности. Высшим уровнем правового регулирования деятельности
 разведки в этот период является уровень руководителя того
 федерального министерства, в структуре которого находится
 разведывательная служба. Причем на этом уровне чаще регу¬ 200
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ лировались вопросы организации и общей компетенции разве¬
 дывательных служб410. Регламентация же непосредственно де¬
 ятельности разведки в сфере сбора и добывания разведыва¬
 тельной информации обычно в