СПЕЦСЛУЖБЫ
Il
вчера

и сегодня
М. Ю. Дундуков
Разведка
в государственном

механизме
США

Союз
ветеранов
госбезопасности

М. Ю. Дундуков
Разведка

в государственном

механизме

США
КУЧКОВО ПОЛЕ

2008

ББК 63.3(2)7-4

Д83
Президиум Союза ветеранов госбезопасности

выражает сердечную признательность за участие

в финансовом обеспечении данного издания:
Антипину Анатолию Дмитриевичу

Ашмарину Валентину Николаевичу

Ивлиеву Валерию Николаевичу

Нумерову Олегу Николаевичу

Перелыгину Александру Станиславовичу

Пильгуну Александру Ивановичу

Царану Анатолию Константиновичу

Щербакову Владимиру Ивановичу
Дундуков М. Ю.
Д83 Разведка в государственном механизме США. —

М.: Кучково поле, 2008. — 448 с.
ISBN 978-5-9950-0015-0
Настоящее исследование посвящено разведке США с

позиций государственно- и историко-правового анализа.

Выявлены особенности становления и развития системы

разведывательных органов Соединенных Штатов, показа¬

но их место в государственном механизме Америки. Осо¬

бое место в книге уделено роли американской разведки в

последние десятилетия XX века, когда США завоевали ста¬

тус единственного мирового лидера, используя для этого

все средства, в том числе и те, которыми располагают раз¬

ведывательные службы страны.
Издание рассчитано на специалистов, занимающихся

вопросами безопасности, обороны и разведки, а также на

всех, интересующихся данными проблемами.
ББК 63.3(2)7-4
© Дундуков М. Ю., 2008

ISBN 978-5-9950-0015-0	© ООО «Кучково поле», 2008

ВВЕДЕНИЕ
Стремительные перемены, которые произошли в мире в

последнее десятилетие XX века заставили по новому взглянуть

на многие казавшиеся уже бесспорными истины, подтолкнули

к переосмыслению сути ряда явлений и процессов, самым не¬

посредственным образом связанных с фундаментальными ос¬

новами эволюции человеческой цивилизации, с закономерно¬

стями и принципами развития государств.
Эйфория начала девяностых годов, которая захлестнула не

только широкие массы обывателей, но и умы тех людей, кото¬

рые по роду своей профессиональной деятельности призваны

логично и взвешенно подходить к анализу любых глобальных,

геополитических изменений, происходящих в мире, стала од¬

ной из причин ослабления Российского государства, размыва¬

ния традиционных ценностей, свойственных российскому на¬

роду, снижения авторитета и престижа России на мировой аре¬

не. Тотально навязываемые «новые» принципы межгосударст¬

венных отношений, в которых вместо защиты традиционных

интересов и ценностей государства на первый план назойливо

выдвигались весьма аморфные догмы о так называемых «обще¬

человеческих ценностях» на поверку оказались лишь цинич¬

ной уловкой, при помощи которой и без того изрядно растеряв¬

шую за десятилетие реформ свою былую мощь и авторитет

Россию фактически пытались поставить в один ряд с держава¬

ми третьего мира, лишенными права сколь-нибудь заметным

образом влиять на развитие процессов мировой истории.
Между тем, столь долго, насколько долго вообще сущест¬

вует такой продукт развития человеческой цивилизации, как

государство, все вопросы взаимоотношений между мировыми
5

ВВЕДЕНИЕ
державами решались не на основе соблюдения «джентльмен¬

ских кодексов чести», а исходя из сугубо практических интере¬

сов вступающих в подобные отношения контрагентов. Прин¬

цип же равенства в межгосударственных отношениях имел ме¬

сто лишь в том случае, если в отношения вступали равные по

своей силе субъекты.
Насколько это справедливо и для нашей современной дей¬

ствительности вполне наглядно можно понаблюдать на приме¬

ре последних полутора десятилетий российской истории: весь¬

ма нелестные эпитеты в адрес СССР, в фразеологии отдельных

американских руководителей именуемого не иначе как «импе¬

рия зла», ни в коей мере не мешали США, Западной Европе

поддерживать отношения с Советским Союзом как с равным и

уважаемым партнером; в то же время многочисленные неуме¬

ренные дифирамбы в адрес «новой демократической России»

на практике часто выражались в откровенном пренебрежении

к российским интересам, в нежелании вести равный диалог с

«обновленной» Россией.
Как раньше, так и теперь любое государство склонно весь¬

ма эгоистично отстаивать свои собственные интересы при раз¬

решении каких бы то ни было международных противоречий,

и при столкновении интересов двух субъектов международных

отношений более выгодно положение того из них, кто облада¬

ет большей силой, большим потенциалом. Причем в данном

случае важны не только экономическая и военная мощь — в со¬

временном мире, отличающемся сложными многоуровневыми

взаимосвязями, реальная сила государства определяется не

только такими исторически традиционными признаками, как

численность и боеготовность его армии и размер государствен¬

ной казны. В нынешней системе отношений помимо базового

экономического фактора и тесно связанного с ним фактора во¬

енного немаловажное значение имеют и любые иные проявле¬

ния силы и могущества государства: устойчивость его идеоло¬

гии, исторические традиции государства, уровень образован¬

ности населения, научный потенциал, мощь пропагандистской

машины, территориальное единство и т. д.
6

ВВЕДЕНИЕ
В качестве одного из подобных факторов, определяющих

место государства в мировой политической иерархии, отража¬

ющих политическую силу государства, можно рассматривать и

такой фактор, как уровень развития и потенциал его разведы¬

вательной системы, что должно выражаться в эффективности

разведывательной деятельности государства как одного из

видов государственной деятельности. Однако роль разведы¬

вательной деятельности с точки зрения реализации внешних

(а часто и внутренних) функций государства несколько шире,

поскольку применительно к значительной части задач, решае¬

мых государством, разведка выступает еще и в качестве эффек¬

тивного инструмента, позволяющего при помощи специфич¬

ных приемов и методов, свойственных разведывательной дея¬

тельности, достигать значительно больших результатов, чем те,

которые могут быть достигнуты иными, так называемыми

«традиционными» средствами.
В этой связи достаточно очевидна актуальность проведе¬

ния исследования, посвященного разведке США с позиций го¬

сударственно-правового и историко-правового анализа. В рам¬

ках подобного исследования можно выявить особенности ста¬

новления и развития системы разведывательных органов

США, показать место разведывательных органов в государст¬

венном механизме Соединенных Штатов, раскрыть эволюцию

задач, которые ставит перед разведкой государство на различ¬

ных этапах своего развития; раскрыть историческую зависи¬

мость между уровнем развития государственного механизма

США и степенью развитости разведывательной системы; пока¬

зать ту роль, которую в последние десятилетия XX века сыгра¬

ла разведка в завоевании Соединенными Штатами доминиру¬

ющих позиций в мировом сообществе; проанализировать взаи¬

мосвязь между нынешним стремлением США укрепить свой

разведывательный потенциал, перестроив его в соответствии с

новыми политическими условиями, и попытками политиче¬

ского руководства Соединенных Штатов удержать и закрепить

столь неожиданно доставшийся США статус единственного

мирового лидера, используя для этого все имеющиеся в распо¬
7

ВВЕДЕНИЕ
ряжении американского государства средства, в том числе и те

средства, которыми располагают разведывательные службы.
В российской и зарубежной литературе традиционно до¬

статочно серьезное внимание уделяется американской развед¬

ке. Однако большинство работ, в той или иной мере затрагива¬

ющих проблематику, связанную с разведкой США, не являют¬

ся научными работами, а скорее могут рассматриваться как ра¬

боты публицистического характера.
Основная масса русскоязычных работ на тему американ¬

ской разведки вышла в свет в годы «холодной войны». В силу

объективных потребностей времени основной задачей подоб¬

ных работ выступал не беспристрастный научный анализ поло¬

жительных и отрицательных сторон разведки США, а скорее

желание достичь пропагандистских результатов, стремление

представить всю разведывательную систему США исключи¬

тельно в негативном свете. Эти, скорее публицистические, не¬

жели научные по своему характеру работы в основном иссле¬

дуют те эпизоды, которые связаны с американо-советским про¬

тивостоянием и с не всегда джентльменскими приемами и ме¬

тодами, которые использовались американскими разведслуж¬

бами в борьбе против Советского Союза. Особенно часто и с

нескрываемым удовольствием исследуются громкие провалы

и неудачи американской разведки. Фактологическому же, в

особенности правовому материалу, в работах таких авторов,

как А. И. Асеевский1, Ф. М. Сергеев2, В. В. Петрусенко3 уделя¬

ется крайне незначительное внимание.
Работы, посвященные американской разведке и не связан¬

ные необходимостью «идеологической небеспристрастности»,

стали появляться только в девяностые годы уже прошлого XX

века. Однако среди этих работ в большинстве своем вновь до¬

минировали не научные, а публицистические исследования,

авторы которых не столько стремились показать, что же из се¬

бя представляет американская разведка, сколько старались за¬

влечь читателя острой сюжетной линией описания отдельных

акций и операций разведывательных служб США. Тем не ме¬

нее, даже заведомо не намериваясь позиционировать свои ра¬
8

ВВЕДЕНИЕ
боты как научные исследования, некоторые авторы достаточно

добросовестно подходили к изложению документально досто¬

верных фактов о том, что же из себя на самом деле представля¬

ет американская разведка.
В этом смысле особо хотелось бы отметить работу И. В. Пы-

халова «Спецслужбы США»4. Данная работа, не претендуя на

статус научного исследования, позволяет, тем не менее, полу¬

чить достаточно правдоподобные представления о том, что же

сегодня представляют из себя ведущие американские разве¬

дывательные службы, какова их структура, какие приоритет¬

ные задачи решает то или иное разведывательное ведомство.

Положительно в этой работе уже хотя бы то, что автор не пы¬

тается вводить читателя в заблуждение, сводя всю огромную

систему разведывательных служб США лишь к ЦРУ и воен¬

ной разведке, а представляет практически всю имеющуюся на

сегодняшний день совокупность разведывательных органов

США. Недостаток данной работы — почти полное игнориро¬

вание автором документальных материалов и нормативных

актов, регламентирующих вопросы организации и деятельно¬

сти американских спецслужб. Строя свое исследование в ос¬

новном на тех сведениях, которые предоставляют о себе сами

разведывательные службы на своих официальных интернет-

порталах, автор заведомо ограничивал информационную цен¬

ность и объективность своей в целом неплохой и интересной

книги.
В ряду русскоязычных работ также можно упомянуть не¬

которые переведенные на русский язык исследования амери¬

канских авторов. В частности, книгу Уильяма Макгэффина и

Эрвина Нолла «Секреты» Белого дома»5, работу Аллана Дал¬

леса «Искусство разведки»6, книгу Хайнца Фельфе «Мемуары

разведчика»7 Бесспорно, наиболее интересной является рабо¬

та профессионального разведчика и экс-руководителя ЦРУ

Аллана Даллеса, в которой он не только попытался показать, с

чем ему пришлось столкнуться, работая в разведке и возглав¬

ляя ведущую американскую разведывательную службу, но и

попытался дать в некотором плане философское осмысление
9

ВВЕДЕНИЕ
того, чем же на самом деле, по его мнению, является разведка и

какую роль она играет в современном мире.
Более серьезное внимание исследованию проблематики,

связанной с разведкой США, уделяется в зарубежной литера¬

туре. Подавляющее большинство зарубежных исследований,

посвященных разведке США, — это работы американских ав¬

торов. В них же подчас присутствует стремление изобразить

свою национальную разведку исключительно в радужных то¬

нах, замалчивая ее провалы и превознося даже незначительные

тактические успехи, особенно если последние были связаны с

противостоянием двух политических систем. Большинство из¬

дававшихся в США до начала 90-х годов работ, посвященных

деятельности американских спецслужб, выполняли в основ¬

ном пропагандистскую функцию, не пытаясь объективно ана¬

лизировать фактические документы, касающиеся разведки. В

противовес реальным фактам создавался мощный идеологиче¬

ский образ сотрудника американской разведки — борца с миро¬

вым злом в лице СССР и КГБ. О реальных, часто непригляд¬

ных фактах работы американских спецслужб в подобных рабо¬

тах обычно умалчивалось8.
Исследования на тему американской разведки, вышедшие в

последние два десятилетия, как правило, отличаются большей

взвешенностью и объективностью. Многие из них опираются

на фактический материал, на недавно раскрытые для широкой

общественности документы периода «холодной войны». Авто¬

ры таких работ пытаются достаточно объективно и беспристра¬

стно осмыслить, что же из себя представляет разведка Соеди¬

ненных Штатов, по какому пути она развивается. В ряду подоб¬

ных серьезных исследований следует отметить: работу Дэвида

Робарджа «Intelligence in the War for Independence»9, в которой

автор на основе документальных материалов раскрывает осо¬

бенности становления и развития американской разведки в пе¬

риод борьбы бывших североамериканских колоний Англии за

свою независимость; работу «Intentions and Capabilities: Esti¬

mates on Soviet Strategic Forces, 1950—1983» авторского коллек¬

тива во главе с Дональдом Стьюри10, в которой на основе реаль¬
10

ВВЕДЕНИЕ
ных исторических документов анализируется деятельность

ЦРУ в годы «холодной войны»; книгу Брюса Уотсона «United

States Intelligence: An Encyclopedia», представляющую самый

широкий спектр сведений, касающихся организации и деятель¬

ности американской разведки11 Также следует упомянуть рабо¬

ты таких авторов, как К. Ван-Дорен, Э. Сэйл, Р. Кляйн, Л. Кирк¬

патрик, Дж. Ричелсон, Джонсон Лоч12.

Глава 1
РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ

В США
1.	СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ВИДА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
Разведка как один из древнейших видов

деятельности человека
Вряд ли возможно с известной степенью определенности

сказать, где и когда в человеческом обществе впервые появи¬

лась разведка. Разведка как вид человеческой деятельности

имеет столь древнюю историю и она настолько свойственна во¬

обще природе человека и человеческого общества, что, не рис¬

куя ошибиться, можно утверждать, что разведкой человек на¬

чал заниматься задолго до того, как появились первые государ¬

ственные образования и, естественно, задолго до того, как воз¬

никла первая письменность, способная засвидетельствовать и

задокументировать подобные факты.
Поэтому рассуждения о том, как и когда могла использо¬

ваться человеком разведка в незапамятно давние времена в си¬

лу объективного отсутствия каких-либо документальных сви¬

детельств могут строиться только на общих предположениях и

домыслах. Первые же исторически достоверные сведения о

том, что человек действительно прибегал к разведке как к сред¬

ству для получения преимуществ над своим противником или

над окружающей средой, можно получить на основе анализа

древнейших письменных памятников человечества.
Упоминания о том, что человек действительно уже в древ¬

ние времена далеко не всегда полагался на оракулов и прори-
12

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
цателей, а регулярно обращался к разведке как к наиболее вер¬

ному и объективному средству получения правдивой инфор¬

мации, содержатся в ряде древнейших письменных памятни¬

ков человеческой цивилизации. Не обошла упоминанием раз¬

ведку даже наиболее известная книга человеческой цивилиза¬

ции — Библия. Примечательно, например, что авторы Библии

приписывают самому Господу рекомендацию сынам Израиле¬

вым прибегнуть к разведке (а отнюдь не к божественному все¬

ведению) для получения правдивой и достоверной информа¬

ции. Именно это, например, советует Господь Моисею в треть¬

ем стихе 13 главе книги «Числа»: «Пошли от себя людей, что¬

бы они высмотрели землю Ханаанскую, которую Я даю сынам

Израилевым; по одному человеку от колена отцов их пошлите,

главные из них»13
Нельзя не отметить тот факт, что Моисей не просто фор¬

мально выполнил полученное наставление, но истолковал его в

том плане, чтобы собрать максимум разведывательной инфор¬

мации не только о самой «даруемой» Господом земле Ханаан¬

ской, но и о населяющем ее народе. Вполне естественно, что

интерес Моисея носил не общий абстрактный характер (на¬

пример, его не интересовала культура и традиции упомянутого

народа), а имел совершенно определенный военно-политиче-

ский смысл — Моисей сформулировал поручение своим раз¬

ведчикам таким образом, чтобы собрать максимум информа¬

ции, необходимой для того, чтобы оценить, насколько легко

сыны Израилевы смогут справиться с населяющим разведыва¬

емые земли населением и насколько предполагаемая цель за¬

хвата «дарованных» Господом земель будет соответствовать

затраченным на ее достижение усилиям14
Не стоит, правда, переоценивать логику и здравый смысл

авторов Библии. При ее более внимательном анализе неслож¬

но убедиться, что использование разведки как наиболее надеж¬

ного и достоверного средства получения интересующей прави¬

теля или полководца информации является скорее исключени¬

ем, нежели правилом для того исторического периода и тех со¬

бытий, которые упоминаются в Библии. В большинстве случа¬
13

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
ев участники описываемых в Библии событий больше полага¬

лись на видения и прорицателей, нежели на собранную при по¬

мощи разведки информацию. Например, при описании битвы

Саула с филистимлянами15 Библия даже не упоминает попы¬

ток Саула приобрести необходимую ему перед битвой инфор¬

мацию о противнике посредством сбора о нем разведыватель¬

ных данных. Как известно Саул, запросив у Господа необходи¬

мую ему информацию и не получив никакого ответа, прибег к

помощи волшебницы, вызвавшей по его просьбе дух Самуи¬

ла16 Вряд ли стоит удивляться тому, что Саул проиграл битву

и сам пал в сражении.
Куда более серьезно относились к разведывательной дея¬

тельности в другой части древнего мира, в Древнем Китае.

Древние китайцы не только признавали саму возможность по¬

лучения ценной информации посредством разведки, но и пола¬

гали подобную информацию куда более ценной и значимой

для правителя и военачальника, нежели информация, получа¬

емая от ясновидцев и прорицателей. Например, древнекитай¬

ский полководец Сунь-Цзы, автор «Трактата о военном искус¬

стве» даже противопоставляет ту информацию, которую дают

провидцы и прорицатели, информации, получаемой при помо¬

щи разведки, отрицая полезность первой и превознося досто¬

инства и важность последней17
В «Трактате о военном искусстве» Сунь-Цзы, наверное

впервые в мировой истории, предлагает своего рода системати¬

зацию разведывательной деятельности, выделив пять катего¬

рий шпионов в зависимости от тех целей, для которых их мо¬

жет использовать предусмотрительный военачальник. Сунь

Цзы выделяет: 1) местных шпионов (местные жители в непри¬

ятельском стане, предоставляющие разведывательные сведе¬

ния во время нахождения там армии); 2) внутренних шпионов

(склоненные к сотрудничеству чиновники противника); 3) об¬

ратных шпионов (разоблаченные и перевербованные шпионы

противника, используемые против самого же противника); 4)

шпионов смерти (засылаемые в стан противника агенты, кото¬

рые предположительно будут разоблачены и преданы против¬
14

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
ником смерти после выполнения своей миссии18); 5) шпионов

жизни (засылаемые в стан противника агенты, задача которых

не только добыть информацию, но и вернуться назад живыми

вместе с добытыми сведениями)19
Удивителен не сам факт появления подобной классифика¬

ции. Склонность человеческого индивида к упорядочиванию и

систематизации всего того, с чем ему приходится сталкиваться

не только не отрицает, но, напротив, предполагает подобную

возможность. Удивительно то, насколько предложенный две с

половиной тысячи лет назад подход выглядит здравым и ло¬

гичным даже с позиций сегодняшнего дня.
Разведывательная деятельность по природе своей слиш¬

ком сильно взаимосвязана с самой природой человека. Чело¬

век же как биологический вид за последние несколько тысяч

лет практически не претерпел сколь-нибудь существенных из¬

менений. Стоит ли удивляться тому, что та часть разведыва¬

тельной деятельности, которая строится не на применении но¬

вейших технических достижений научно-технической мысли,

а на использовании самих же людей, их пороков и слабостей,

за последние несколько тысячелетий развития человеческой

цивилизации не совершила глобальных, революционных про¬

рывов?
В самом деле, вполне актуальными кажутся рекоменда¬

ции того же Сунь-Цзы, не без основания считавшего, что

«...среди чиновников противника есть люди умные, но поте¬

рявшие должность; есть люди, провинившиеся в чем-то и под¬

вергшиеся за это наказаниям; есть любимцы, жадные до бо¬

гатства; есть люди, поставленные на низшие должности;

...есть люди, склонные к хитрости и обману, двоедушные. С

такими людьми следует вступить в шпионские сношения, ще¬

дро одарить их, привязать к себе и через них узнавать о поло¬

жении в их стране, разведывать о планах против себя, а также

заставлять их сеять рознь между их государем и вассалами»20

Достигнув вершин технического прогресса и покорив плане¬

ту, человек не избавился ни от одного из исторически прису¬

щих человеческому виду пороков, а именно на их умелом ис¬
15

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
пользовании строится с незапамятных времен успех или не¬

успех такого вида человеческой деятельности, как деятель¬

ность разведывательная.
В истории человечества примеры успешного использова¬

ния разведывательной деятельности для получения решающих

выгод и преимуществ над своим противником многочисленны

и достаточно хорошо известны. Десятки подобных примеров

можно найти не только в истории античного мира, но и в менее

отдаленной от нас истории средних веков21 Однако, будучи

важным и весьма востребованным инструментом в реализации

государственной политики, разведка очень долгое время оста¬

валась лишь разновидностью военной деятельности, не явля¬

ясь одним из видов деятельности государства.
На протяжении многих столетий львиная доля информа¬

ции, получаемой при помощи разведки, находила свое приме¬

нение именно в связи с военной деятельностью. Отчасти это

объясняется и тем, что военные конфликты в древности явля¬

лись чуть ли не самой распространенной формой межгосудар¬

ственных взаимоотношений, иные же (торговые, культурные)

контакты обычно не выводились на уровень межгосударст¬

венных связей, а являлись частью «негосударственных» кон¬

тактов.
В большей же мере подобное ограничение в востребован¬

ности разведки по-видимому следует объяснять естественны¬

ми историческими закономерностями, когда тот или иной этап

развития государства и общества порождал соответствующие

лишь данному историческому периоду процессы и явления,

которые выражались в том числе и в специфике решаемых го¬

сударством на этом историческом этапе задач, особенностях за¬

действуемых для их решения сил и средств.
Если обратиться к историческим источникам, содержащим

упоминания о разведывательной деятельности, несложно за¬

метить еще одну примечательную особенность, свойственную

древним представлениям о разведке: в древности разведка не

являлась уделом лиц, специализирующихся непосредственно

на этом виде деятельности. Обычно разведывательные задачи
16

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
решались в дополнение к основным обязанностям того или

иного государственного органа или даже более часто — отдель¬

ного чиновника. Как правило, это был или военный, перед ко¬

торым ставилась задача разведать стан противника перед бит¬

вой, или же дипломат, который, выполняя свои основные

функции, должен был собирать разведывательную информа¬

цию, используемую в большинстве случаев также для оценки

возможного успеха или неуспеха военной кампании.
Отсутствие в древних государствах разведки как специа¬

лизированного органа (либо как системы органов), осуще¬

ствляющих разведывательную деятельность, можно объяс¬

нить двумя причинами. Во-первых, будучи самым тесным об¬

разом связанной с военной деятельностью, разведывательная

деятельность велась в основном либо накануне военных кам¬

паний, либо уже непосредственно в их ходе. В периоды же

мирного сосуществования государств сбор разведыватель¬

ной информации о «маловероятном» военном противнике

обычно носил эпизодический характер, либо вовсе не осуще¬

ствлялся22
Во-вторых, несложность механизмов древних государств

и относительная немногочисленность их государственного ап¬

парата накладывала достаточно жесткие ограничения на гра¬

ницы специализации отдельных государственных органов. Ес¬

ли, например, наличие специализированных органов для ре¬

шения задач военного характера (в равной мере как оборони¬

тельных, так и наступательных) являлось жизненно важной

потребностью уже самых древних государств, то аналогичная

специализация для разведывательной деятельности — вида

деятельности, расцениваемого лишь как разновидность дея¬

тельности военной, вряд ли выглядела бы целесообразной и

оправданной.
Исторически столь тесная связь разведывательной дея¬

тельности с деятельностью военной в известной мере замед¬

лила процесс формирования органов, специализирующихся

непосредственно на ведении разведывательной деятельности.

Например, к XVII—XVIII векам разведка уже широко и по¬
17

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
всеместно используется подавляющим числом европейских

держав для решения самых разных вопросов, в том числе и

непосредственно не связанных с военным делом. По сути, в

самостоятельный вид разведывательной деятельности выде¬

лилась политическая разведка, появилась внутренняя развед¬

ка. Однако, несмотря на то, что уже в этот период в ведущих

мировых державах разведывательная деятельность постепен¬

но начала превращаться из составного элемента военной дея¬

тельности в самостоятельный вид деятельности государства,

специализированные разведывательные органы в большинст¬

ве мировых держав появились значительно позже, лишь в

XIX веке.
Так или иначе, но оформление разведки в самостоятель¬

ный вид деятельности государства с неизбежной закономер¬

ностью происходило во всех государствах, достигших опреде¬

ленной ступени развития. Это позволяет с известной степе¬

нью определенности судить о том, что разведывательная дея¬

тельность столь же свойственна любому государству, как, на¬

пример, такие виды деятельности, как деятельность государст¬

ва по защите своих границ, правоохранительная деятельность,

деятельность по сбору налогов или природоохранная деятель¬

ность.
Столь же объективен по своей природе и процесс появле¬

ния в развитых государствах специализированных разведы¬

вательных органов. По сути, возникновение и развитие посто¬

янно действующих разведывательных и контрразведыватель¬

ных служб есть лишь следствие того, что потребность госу¬

дарства в разведывательной деятельности как самостоятель¬

ном виде государственной деятельности растет как по мере

развития самого государства, так и по мере усложнения тех

процессов, которые с незапамятных времен вынуждали миро¬

вые державы соперничать и враждовать друг с другом, дока¬

зывая в непримиримой борьбе свое право на существование и

процветание.
18

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
Причины и предпосылки появления

первых разведывательных служб в США
Как уже подчеркивалось выше, разведка с незапамятных

времен обычно выступала в качестве одной из составляющих

военной деятельности государств. Бесспорно, с глубокой древ¬

ности сбором и добыванием разведывательной информации

государства занимались не только в военное, но и в мирное вре¬

мя, но среди задач, решаемых разведкой, традиционно домини¬

ровали задачи военного характера. Это в равной степени отно¬

симо как к периодам участия государств в военных конфлик¬

там, когда собираемая разведкой информация о неприятеле

(численности и вооружении его армии, передвижении войск и

т. д.) носила скоре тактический, текущий характер, так и к пе¬

риодам мирного времени, когда сведения о военном потенциа¬

ле соседа и его военно-политических планах помогали своевре¬

менно позаботившемуся о приобретении необходимой разве¬

дывательной информации государству выработать верную

стратегию своих внешнеполитических отношений, вовремя

подготовиться к отражению возможной агрессии, либо же пра¬

вильно оценить шансы собственной армии на успешное веде¬

ние боевых действий на чужой территории.
Вряд ли стоит удивляться тому факту, что и в США раз¬

ведка как вид деятельности зародилась именно в связи с воен¬

ными потребностями, когда провозгласившие свою независи¬

мость 13 бывших колоний Англии были вынуждены ее отстаи¬

вать с оружием в руках. Практически с первых дней своего су¬

ществования американская разведка возникла не только как

деятельность, осуществляемая в дополнение к своим основным

функциям органами, отнюдь не предназначенными для реше¬

ния подобных задач (как, например, та разведывательная дея¬

тельность, которую в традиционной дипломатической практи¬

ке одновременно с выполнением своих основных служебных

обязанностей вели сотрудники дипломатических представи¬

тельств)23, — разведка США с самого начала появилась как со¬

вокупность определенных структурных подразделений, непо¬
19

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
средственно специализирующихся на подобном виде деятель¬

ности.
Однако, несмотря на объективные исторические обстоя¬

тельства, вызвавшие столь быстрое развитие разведки и при¬

ведшие к появлению целой группы разведывательных органов

уже в тот период, когда США представляли собой еще не еди¬

ное государство, а лишь конфедерацию заявивших о своих

претензиях на независимость бывших английских колоний,

для развития американской разведки были отнюдь не чужды

те же самые исторические закономерности и этапы развития,

которые разведка прошла и в других государствах. Другими

словами, даже несмотря на то, что в период войны за независи¬

мость разведкой в США занимались не только подразделения

вооруженных сил, но и специально созданные для разведыва¬

тельных целей комитеты Континентального конгресса, амери¬

канская разведка на момент возникновения первых разведы¬

вательных служб являлась не самостоятельным видом дея¬

тельности государства, а всего лишь разновидностью военной

деятельности.
Этому утверждению не противоречит и тот факт, что ос¬

новными разведывательными подразделениями США перио¬

да борьбы за независимость были не военные разведыватель¬

ные службы, а комитеты Континентального конгресса24 Ведь

сама цель, с которой бывшие колонии создали конфедерацию,

по сути подразумевала в качестве основной задачи всех кон¬

федеративных органов совместную оборону от Англии. Поэто¬

му, выполняя разведывательные функции, комитеты Конти¬

нентального конгресса лишь способствовали решению глав¬

ной задачи, стоявшей перед североамериканской конфедера¬

цией.
Не случайно и то, что практически сразу после окончания

боевых действий и заключения мирного договора с Англией

все наделенные полномочиями в сфере разведки органы были

упразднены за ненадобностью. В отсутствие непосредственных

военных действий разведка, предназначавшаяся исключитель¬

но для решения военных задач, оказалась ненужной.
20

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
Взгляд на разведку как на разновидность военной деятель¬

ности не претерпел существенных изменений и в течении по¬

следующего столетия американской истории. Например, со¬

зданные обеими противоборствующими сторонами в период

Гражданской войны 1861—1865 годов разведывательные служ¬

бы точно так же, как это случилось и в период войны за незави¬

симость, оказались упраздненными сразу же после окончания

боевых действий.
Нельзя рассматривать как серьезную перемену во взглядах

на разведку даже факт учреждения в конце XIX века при Воен¬

ном и Военно-морском министерствах постоянно действую¬

щих разведывательных служб25. Хотя в большинстве других

экономически развитых державах конца XIX века именно на

этом этапе исторического развития разведывательная деятель¬

ность постепенно приобретала черты самостоятельного вида

деятельности государства, в США в этот период не произошло

подобной трансформации. Будучи отделенными Атлантичес¬

ким океаном от основной авансцены мировой политики XIX

века, Соединенные Штаты в политическом плане оказались в

стороне от всех тех конфликтов, которые сотрясали в XIX веке

Европу. На самом же Североамериканском континенте США

уже с первой трети XIX века являлись бесспорным и едино¬

личным лидером и особо не нуждались в дальнейшем закреп¬

лении своего лидирующего положения.
Поэтому появление в США действующих на постоянной

основе разведывательных служб, конечно, свидетельствовало в

пользу увеличения значимости разведки и добываемой развед¬

кой информации, но сам по себе факт создания подобных

служб скорее доказывал лишь то, что выросла потребность в

разведывательной деятельности у Военного и Военно-морско-

го министерств. Сама же разведывательная деятельность и в

конце XIX века по-прежнему оставалась в США лишь разно¬

видностью деятельности военной.
Пожалуй, впервые в американской истории вопрос о том,

что разведывательная деятельность должна являться само¬

стоятельным видом деятельности государства, возник в пери¬
21

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
од Первой мировой войны. По-видимому, именно Первая ми¬

ровая война со всей неоспоримостью доказала, что любая

крупная и влиятельная держава, вне зависимости от ее гео¬

графического положения и ее намерений, не может полно¬

стью оставаться в стороне от событий мировой политики. Од¬

нако, будучи вовлеченными в события войны уже с самого ее

начала, Соединенные Штаты очень долго избегали официаль¬

ного в нее вступления. Лишь в 1917 году, когда на европей¬

ском театре военных действий война продолжалась уже три

года, США все же решились официально объявить войну Гер¬

мании и Австро-Венгрии26
Однако, несмотря на достаточно позднее вступление и весь¬

ма номинальное участие США в Первой мировой войне, тот

факт, что американская разведка и контрразведка в уровне сво¬

его развития серьезно отстали от того уровня развития, которо¬

го достигли спецслужбы ведущих европейских держав, про¬

явился уже до того, как США официально вступили в войну.
По сути дела, в этот период в США вовсе отсутствовали

службы, профессионально занимающиеся контрразведыва¬

тельной деятельностью, что позволяло европейским разведкам

совершенно безнаказанно действовать на территории США.

Не случайно в Соединенных Штатах контрразведывательные

функции в этот период оказались возложенными на малоопыт¬

ные в подобных вопросах ведомства — министерства почтовой

службы, финансов, труда, сельского хозяйства и незадолго до

этого созданное Бюро расследований министерства юстиции

(будущее ФБР)27, которое до этого имело лишь опыт проведе¬

ния расследований в индейских резервациях и расследований,

связанных с нарушением межштатной торговли28.
Стоит отметить и полнейшее отсутствие в США норматив¬

но-правовой базы, на которой могла бы строиться деятель¬

ность разведывательных и контрразведывательных служб. До

1917 года в США даже отсутствовало законодательство о шпи-
29
онаже , а выявленных агентов противника порою привлекали

к ответственности за деяния, не имеющие ничего общего с их
о	30
разведывательной деятельностью
22

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
Все же наиболее существенная причина неэффективности

разведки и контрразведки США в этот период состояла не в

слабости и малочисленности американских спецслужб — Воен¬

ное и Военно-морское министерства уже к началу войны обла¬

дали известным потенциалом и в ходе войны успели несколько

раз реорганизовать и укрупнить свои разведывательные и

контрразведывательные службы31, — основной причиной не¬

способности американских спецслужб на равных противосто¬

ять спецслужбам европейских держав явился, пожалуй, тот

факт, что разведывательная деятельность в США еще не при¬

обрела статус одного из видов деятельности государства, хотя

объективные обстоятельства исторического развития США

уже требовали отношения к разведывательной деятельности

именно, как к одному из видов деятельности государства.
Фактически, определяя применительно к первой трети XX

века место разведывательной деятельности среди других видов

деятельности государства, можно сказать, что разведыватель¬

ная деятельность в этот период хотя еще и не стала видом дея¬

тельности государства, уже, однако, не сводилась лишь к раз¬

новидности деятельности военной. Появление разведыватель¬

ных и сыскных служб при большинстве крупнейших мини¬

стерств федерального правительства США (собственные

службы разведки к началу Первой мировой войны имели не

только Военное и Военно-морское министерства, но и Государ¬

ственный департамент, Министерство финансов, Министерст¬

во юстиции, министерство почтовой службы) неоспоримо под¬

тверждало тот факт, что потребность государства в разведыва¬

тельной деятельности уже вышла за рамки лишь потребностей

военного характера.
Превращение разведки

в один из видов государственной деятельности
Впервые в американской истории отношение к разведыва¬

тельной деятельности как к одному из самостоятельных видов

деятельности государства проявилось лишь накануне Второй
23

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
мировой войны. Исторически первые попытки коренной ре¬

формы разведывательной деятельности и реформы сложив¬

шейся системы ведомственных разведывательных служб сов¬

пали по времени с эпохой глобальных реформ, инициирован¬

ных Франклином Рузвельтом в 30-е годы XX века с целью

преодоления «великой депрессии» и вывода американской

экономики из глубочайшего системного кризиса. Тем не ме¬

нее, вряд ли было бы оправдано рассматривать попытки ре¬

формы системы разведывательных и контрразведывательных

служб, предпринятые Рузвельтом, в качестве непосредствен¬

ных элементов его политики «Нового курса». Скорее более

оправданным будет оценить подобные реформы как элемент

более глобальной и значимой тенденции в развитии государ¬

ственного механизма США — тенденции к усилению влияния

государства в различных сферах экономической и обществен¬

ной жизни (применительно к данной тенденции политика

«Нового курса» Ф. Рузвельта также является всего лишь од¬

ним из ее проявлений).
При этом, оценивая вклад Ф. Рузвельта в процесс станов¬

ления в США разведывательной деятельности как вида дея¬

тельности государства, вряд ли стоит придавать излишнее

значение тому факту, что выбранные Рузвельтом методы ре¬

формирования разведки оказались не совсем удачными и не

привели к ожидаемым результатам. Важен не тот факт, что

проведенное Ф. Рузвельтом реформирование разведыватель¬

ных и контрразведывательных служб лишь в незначительной

степени повлияло на эффективность их работы — в опреде¬

ленной мере неудачи Рузвельта в реформировании разведки

были предопределены частными закономерностями развития

системы разведывательных служб США — важно то, что имен¬

но Ф. Рузвельт впервые в американской истории поставил

проблему эффективности разведывательной деятельности в

один ряд с другими общегосударственными проблемами.

Именно Ф. Рузвельт заложил основу отношения к разведке

как к виду деятельности государства, важному не только с точ¬

ки зрения интересов отдельных министерств и ведомств феде¬
24

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РАЗВЕДДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИИ США
рального правительства, но и с точки зрения всего того множе¬

ства задач, которые решаются государством в рамках выпол¬

нения его внешних и внутренних функций32
Несмотря на то что первые шаги к формированию совре¬

менных представлений о разведывательной деятельности бы¬

ли сделаны еще до начала Второй мировой войны, фактически

процесс формирования современной американской разведки

начался уже после ее окончания. Катализатором бурного раз¬

вития разведывательной деятельности в этот период бесспорно

стали события времен «холодной войны», когда именно разве¬

дывательные службы выступали одним из основных орудий в

противостоянии двух враждующих социально-политических

систем. Специфика же «холодной войны», определявшая оди¬

наковую неприемлемость прямого вооруженного столкнове¬

ния двух «сверхдержав», каждая из которых в отдельности об¬

ладала ядерным потенциалом, вполне достаточным для много¬

кратного уничтожения своего противника, придавала особую

значимость разведке как наиболее эффективному инструменту

для оказания непосредственного ослабляющего воздействия

на своего противника и приобретения преимуществ и выгод

для своей собственной стороны.
Фактически разведка США, доселе во всех вооруженных

конфликтах выступавшая лишь как вспомогательное средство,

во времена «холодной войны» превратилась в одно из основных

и весьма эффективных боевых орудий. Не случайно, что именно

во времена «холодной войны» не только США и СССР, нахо¬

дившиеся на острие конфликта, но и все прочие государства,

оказавшиеся вовлеченными в противостояние на одной, либо на

другой стороне, многократно нарастили потенциалы своих раз¬

ведывательных служб. С одной стороны, подобный процесс был

объективен и закономерен по своей природе — прогресс цивили¬

зации и развитие государств с объективной необходимостью

влекут за собой усиление роли разведки в государстве. С другой

стороны, огромнейшее воздействие на ускорение и активизацию

этого объективного процесса оказал исторически субъективный

фактор — события времен «холодной войны».
25

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
Сложись иначе ход мировой истории, быть может, процесс

развития и усиления систем разведывательных служб в веду¬

щих государствах мира шел бы не столь быстрыми темпами и

затянулся бы исторически на несколько более длительный

срок. Тем не менее, сам по себе процесс развития разведки как

вида деятельности государства и разведывательных служб как

органов государства, осуществляющих эту деятельность, объ¬

ективен по своей природе, скорость его развития может предо¬

пределяться историческими обстоятельствами, ускоряться

или замедляться, но сама тенденция усиления роли разведки в

государстве зависима не от конкретных событий истории, а от

тех же самых общих исторических закономерностей, которым

подчиняется и сам процесс эволюции такого продукта челове¬

ческой цивилизации, как государство.
Даже при самом поверхностном взгляде на процесс разви¬

тия разведывательной системы США нельзя не заметить того

факта, что за период с конца 40-х до начала 90-х годов XX века

американская разведка совершила гигантский качественный

скачок в своем развитии. В этот период были образованы прак¬

тически все крупнейшие разведывательные службы США,

объединившиеся в рамках разведывательного и военно-разве-

дывательного сообществ США; практически с нуля были со¬

зданы система управления разведкой, система контроля за раз¬

ведывательной деятельностью; сформировалась целая система

нормативных правовых актов, регламентирующих различные

аспекты организации и деятельности разведывательных

служб.
Достижения США в строительстве своей национальной

разведывательной системы выглядят тем более впечатляющи¬

ми, если принять во внимание тот факт, что далеко не все из

тех многочисленных реформ разведывательной деятельности,

которым подвергалась за этот период как вся разведыватель¬

ная система, так и отдельные разведывательные службы, вхо¬

дящие в эту систему, в действительности приводили к повы¬

шению эффективности разведки. Процесс строительства в

США современной разведывательной системы был сопряжен
26

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США
с огромным количеством многократно повторяемых ошибок,

нерациональным расходованием финансовых ресурсов, доми¬

нированием ведомственных интересов над общегосударствен¬

ными. Лишь богатейшее государство мира с мощнейшей в ми¬

ре экономикой могло позволить себе подобный, отнюдь не ра¬

циональный путь развития системы своих разведывательных

органов.
2.	СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ

О РАЗВЕДКЕ В США
Разведка как система органов,

осуществляющих разведывательную деятельность
Англоязычный термин «intelligence» (разведка) во многом

является аналогом русского термина «разведка». Как и в Рос¬

сийской Федерации33, в США под разведкой понимают не

только определенный вид деятельности (или информацию, по¬

лучаемую в результате подобной деятельности), но и систему

органов, уполномоченных государством на осуществление по¬

добной деятельности. Определив же разведку как вид деятель¬

ности, осуществляемой в США уполномоченными государст¬

венными органами, необходимо выяснить, какие органы в

США правомерно называть разведывательными органами.
В стандартной трактовке разведывательным органом мож¬

но назвать любой государственный орган, в той или иной мере

решающий задачи, связанные с разведывательной деятельно¬

стью, то есть осуществляющий соответствующую государст¬

венно-властную деятельность и наделенный с этой целью не¬

обходимой компетенцией. Однако при подобном подходе круг

разведывательных органов оказался бы неоправданно расши¬

ренным. Помимо того, что в современном государстве разведка

приобрела статус самостоятельного вида государственной дея¬

тельности, осуществляемой уполномоченными государствен¬

ными органами, она также является эффективным инструмен¬

том, используемым различными государственными органами,
27

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
непосредственно не связанными с разведкой для решения уз¬

коведомственных и «неразведывательных» по своей природе

задач.
Например, в той или иной мере разведывательной деятель¬

ностью занимается любая правоохранительная служба, хотя

сам по себе сбор разведывательной информации является не

конечной целью, а лишь инструментом, при помощи которого

подобная служба может более эффективно решать свои собст¬

венные «профильные» задачи. Естественно, такую правоохра¬

нительную службу было бы неверно относить к разведыватель¬

ным органам лишь на основании того факта, что в ходе реше¬

ния правоохранительных задач она осуществляет сбор и добы¬

вание разведывательной информации.
Видится более оправданным такой подход, при котором к

разведывательным органам будут отнесены лишь те государ¬

ственные органы, для которых разведывательная деятель¬

ность является основной (или по крайней мере одной из ос¬

новных) функциональной задачей. Если не принимать в рас¬

чет некоторые исключения из правила, то с известной долей

определенности следует констатировать, что сложившаяся в

США практика именно подобным образом определяет те орга¬

ны, которые в Соединенных Штатах относят к разведыватель¬

ным органам.
К примеру, если посмотреть на структуру разведыватель¬

ного и военно-разведывательного сообществ Соединенных

Штатов, то можно отметить, что для подавляющего большин¬

ства разведывательных служб — членов указанных сообществ

решение разведывательных задач выступает в качестве основ¬

ной функциональной задачи. В военно-разведывательном со¬

обществе фактически все входящие в него военно-разведыва-

тельные службы занимаются разведкой как основным видом

деятельности.
В разведывательном сообществе США, в силу некоторых

исторических особенностей его формирования, не столь строго

соблюдается подобный принцип. Некоторые входящие в состав

разведывательного сообщества службы (например, ФБР или
28

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США
Министерство внутренней безопасности) осуществляют разве¬

дывательную деятельность34 в качестве одной из нескольких ос¬

новных функциональных задач30. Для иных его членов ведение

разведывательной деятельности и вовсе не является основной

задачей. Например, входящее в состав разведывательного сооб¬

щество с начала 60-х годов XX века Национальное управление

воздушно-космической разведки непосредственно вообще не

занимается ведением разведывательной деятельности, а решает

лишь вспомогательные задачи в сфере разведки36.
Также весьма условно можно отнести к разведыватель¬

ным службам такого члена разведывательного сообщества,

как Береговая охрана США. Включение Береговой охраны в

состав сообщества в конце 2001 года37 в значительной мере

стало выражением тенденций последнего десятилетия, когда

в США потенциал разведывательных служб со свойственны¬

ми разведке приемами и методами работы стал активно ис¬

пользоваться для решения задач, напрямую не связанных с

разведкой.
Место органов разведки

в системе государственных органов США
Поскольку в США разведывательные функции не скон¬

центрированы в одном государственном органе, а рассредото¬

чены среди весьма значительного числа федеральных ве¬

домств, имеющих как статус самостоятельных органов в рам¬

ках федерального правительства США, так и входящих в со¬

став одного из федеральных министерств, нельзя односложно

ответить на вопрос о том, какое место в системе государствен¬

ных органов Соединенных Штатов занимают разведыватель¬

ные органы.
С одной стороны, разведывательные органы образуют свое¬

образную подсистему, являющуюся неотъемлемой частью госу¬

дарственного механизма США, причем подсистему структури¬

рованную и централизованную. С другой же стороны, отдель¬

ные элементы этой подсистемы не являются целостным образо¬
29

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
ванием в рамках государственного механизма, а распылены сре¬

ди большого числа федеральных министерств, совершенно не

специализирующихся на разведывательной деятельности.
Подобные сложности с определением места органов раз¬

ведки в системе федеральных государственных органов США

вызваны достаточно непростым и длительным процессом ста¬

новления и развития современной системы разведывательных

служб США. Не признавая длительное время разведку одним

из видов деятельности государства, Соединенные Штаты поч¬

ти до середины XX века относились к ней лишь как к своеоб¬

разному инструменту, который позволял Государственному

департаменту, военному, военно-морскому и некоторым дру¬

гим министерствам более эффективно решать стоящие перед

ними задачи.
Сообразно потребностям упомянутых государственных ор¬

ганов, в их структуре создавались небольшие разведывательные

подразделения, обеспечивавшие потребности своих головных

министерств в разведывательной информации. Однако самосто¬

ятельными элементами государственного механизма, органами

государства, наделенными собственной компетенцией и решаю¬

щими общегосударственные задачи, эти небольшие разведыва¬

тельные службы и подразделения конечно же не являлись.
Как самостоятельные элементы в государственном меха¬

низме первые разведывательные органы появляются в США

лишь после Второй мировой войны38. Признав после de facto

разведывательную деятельность одним из видов государствен¬

ной деятельности, в реформировании своих разведывательных

служб Соединенные Штаты пошли не по пути упразднения

прежних ведомственных разведок и создания новых разведы¬

вательных органов, решающих общегосударственные задачи в

сфере разведки. США предпочли сохранить прежние ведомст¬

венные разведывательные службы, усилив национальный раз¬

ведывательный потенциал за счет создания разведывательных

служб, имеющих самостоятельный статус в государственном

механизме США (например, ЦРУ), а также за счет учреждения

координирующих, а в последствии и управляющих разведыва¬
30

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США
тельной деятельностью органов (директор центральной раз¬

ведки, аппарат директора центральной разведки).
Поэтому, решая вопрос о том, какое место занимают разве¬

дывательные органы в системе федеральных государственных

органов США, целесообразно разделить его на две самостоя¬

тельные части. А именно: 1) определить место органов, являю¬

щихся самостоятельными элементами в составе федерального

правительства США; 2) определить место в государственном

механизме ведомственных разведывательных служб, входя¬

щих в состав одного из федеральных министерств США.
К разведывательным органам, выступающим в качестве са¬

мостоятельных элементов государственного механизма США,

можно отнести таких членов разведывательного сообщества,

как ЦРУ и недавно созданное Министерство внутренней безо¬

пасности. Бесспорно, что и ЦРУ, и Министерство внутренней

безопасности являются самостоятельными государственными

органами, то есть имеют собственную структуру, законодатель¬

но определенные полномочия в сфере разведывательной дея¬

тельности39, решают общенациональные задачи, связанные со

сбором и добыванием, а также последующей аналитической

обработкой разведывательной информации, напрямую осуще¬

ствляют взаимодействие с другими министерствами и ведом¬

ствами федерального правительства США, являются неотъем¬

лемой частью государственного механизма.
Также в качестве самостоятельных органов в государствен¬

ном механизме США можно рассматривать таких членов раз¬

ведывательного сообщества, как ФБР, Агентство националь¬

ной безопасности, Национальное управление воздушно-кос-

мической разведки.
Разведка как деятельность,

осуществляемая уполномоченными органами государства
Анализ современных представлений о том, что же в США

понимается ныне под разведывательной деятельностью, отча¬

сти упрощается тем фактом, что с начала 90-х годов XX века
31

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
ряд основных терминов, связанных с разведывательной дея¬

тельностью, был закреплен в американском законодательстве.

Так, в 1992 году в рамках Закона о полномочиях разведки на

1993 год40 был принят Закон об организации разведки 1992 го¬

да41, закрепивший серьезные поправки и дополнения к Закону

о национальной безопасности 1947 года42
Закон об организации разведки 1992 года впервые в амери¬

канской нормотворческой практике в законодательном поряд¬

ке определил такие понятия, как «разведка», «внешняя развед¬

ка», «контрразведка»43, «национальная разведка». Под развед¬

кой в законе понимается внешняя разведка и контрразведка

Термин «контрразведка» определен как информация, собирае¬

мая, и деятельность, осуществляемая в целях защиты от шпио¬

нажа, другой разведывательной деятельности, саботажа или

покушений на должностных лиц, при условии, что данные ак¬

ции направляются или совершаются от имени иностранных

правительств их элементов, иностранных организаций, ино¬

странных граждан или международных террористических
44
групп .
Достаточно своеобразно определен в законе термин

«внешняя разведка». Американский законодатель по сути де¬

ла попытался определить внешнюю разведку не как деятель¬

ность уполномоченных государственных органов, а лишь как

информацию45, добываемую посредством подобной деятель¬

ности. То есть, с точки зрения американского законодателя,

под внешней разведкой следует понимать «...информацию, от¬

носящуюся к потенциалу, намерениям или деятельности ино¬

странных правительств и их элементов, иностранных органи¬

заций и граждан, а также к международной террористической

деятельности»46.
Весьма показательно включение в число законодательно

определенных терминов такого термина, как «национальная

разведка». Закон определил национальную разведку (или раз¬

ведку в интересах национальной безопасности) как разведыва¬

тельную деятельность, осуществляемую в интересах более чем

одного федерального министерства или ведомства и не относя¬
32

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США
щуюся к контрразведывательной или правоприменительной

деятельности, осуществляемой ФБР, за исключением той ее

части, которая осуществляется в соответствии с процедурами

совместно согласованными директором центральной разведки

и генеральным атторнеем47.
На первый взгляд, формулируя определение националь¬

ной разведки, исходя не из цели подобной деятельности и даже

не из специфики информации, добываемой при ее посредстве

результате, а из того, каким образом будет использована добы¬

тая в результате подобной деятельности информация, амери¬

канский законодатель нарушает общую логику рассуждений и

отклоняется от единого классифицирующего основания. Одна¬

ко можно назвать по крайней мере две веские причины, объяс¬

няющие то, почему именно на способы возможного использо¬

вания добытой разведывательной информации обращает ос¬

новное внимание американский законодатель в определении

термина «национальная разведка».
Первая причина связана с исторической раздробленно¬

стью национальной разведывательной системы США. Несмо¬

тря на огромный прогресс, достигнутый на пути создания

единой централизованной системы разведки, американская

разведывательная организация пока еще далеко не свободна

от влияния предыдущей эпохи ведомственной разведки. По¬

ныне большинство членов разведывательного сообщества

США — это ведомственные разведки, крайне тесно связанные

с потребностями и интересами своих головных ведомств. По¬

этому по сей день значительная часть разведывательной ин¬

формации, добываемой ведомствами, входящими в состав

разведывательного сообщества США, добывается ими не в

интересах всего государства или федерального правительства

в целом, а лишь в интересах отдельных министерств или ве¬

домств.
Вводя же понятие «национальной разведки», законодатель

обособляет ту часть разведывательной деятельности, которая

осуществляется в интересах всего государства или хотя бы ка-

кой-то части государственных органов, от той части этой дея¬
33

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
тельности, которую ведомственные разведывательные службы

ведут в интересах своих собственных министерств, как бы по¬

казывая этим особую значимость для государства именно по¬

добной деятельности. Бесспорно, такое разделение носит весь¬

ма условный характер, так как в зависимости от конкретных

обстоятельств одна и та же информация может иметь или узко¬

ведомственную востребованность, или же быть полезной для

всего федерального правительства.
Вторая причина введения законодательного определения

термина «национальная разведка» сугубо прагматична и связа¬

на с особенностями финансирования разведывательной дея¬

тельности США. В зависимости от того, в чьих интересах осу¬

ществляется разведывательная деятельность, ее финансирова¬

ние в США осуществляется либо в рамках общенациональных

разведывательных программ48, либо же в рамках бюджета того

министерства, функциональным подразделением которого яв¬

ляется соответствующая разведывательная служба. Поэтому,

определяя в текстах бюджетных законопроектов, в иных пра¬

вовых документах разведывательную деятельность как нацио¬

нальную разведку, законодатель косвенно указывает на то, из

какого источника будет финансироваться подобная деятель¬

ность.
В целом же, несмотря на то что Закон об организации раз¬

ведки 1992 года законодательно закрепляет ряд ключевых по¬

нятий, относящихся к разведке, он не позволяет получить ис¬

черпывающие представления о том, что же сегодня в США по¬

нимают под разведкой. Весьма очевидно, что содержащееся в

законе определение разведки лишь как внешней разведки и

контрразведки не исчерпывают всего того спектра задач, кото¬

рые традиционно в США решаются разведкой.
Бесспорно, современную разведывательную деятельность

в США нельзя сводить лишь к деятельности по сбору и добы¬

ванию разведывательной информации. Однако, несмотря на то

что даже с точки зрения американского законодателя совре¬

менная разведывательная деятельность не исчерпывается

лишь подобной деятельностью, вряд ли можно отрицать тот
34

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США
факт, что основным направлением деятельности разведки все¬

гда была (и остается по сей день) именно деятельность, пред¬

полагающая сбор и добывание разведывательной информации,

а также ее последующую аналитическую обработку.
Вместе с тем научно-технический прогресс открыл новые

возможности для разведки и привел к появлению новых спосо¬

бов добывания разведывательной информации. Если еще до

Второй мировой войны вся деятельность разведки по сбору и

добыванию разведывательной информации по существу сво¬

дилась к агентурной разведке,и добыванию информации из от¬

крытых источников (по американской терминологии — развед¬

ка с использованием «человеческого фактора» (Human

Intelligence), то в современной классификации «Human

Intelligence» является лишь одним из четырех видов разведы¬

вательной деятельности в сфере сбора и добывания разведыва¬

тельной информации.
На сегодняшний день основная часть деятельности раз¬

ведки в США (по крайней мере, если проводить оценку с точ¬

ки зрения бюджетных затрат) приходится на добывание раз¬

ведывательной информации при помощи технических

средств. При этом в США выделяют три самостоятельных на¬

правления деятельности технической разведки: разведку на

каналах связи и каналах передачи информации (Signal Intel¬

ligence); аэрокосмическую разведку (Imagery Intelligence); на¬

учно-техническую разведку (Measurement and Signature In¬

telligence).
Также достаточно несложно показать, что частью разведы¬

вательной деятельности в США являются «тайные операции»

разведки49, по сути аккумулирующие в себе всю иную деятель¬

ность, осуществляемую разведкой за пределами США и выхо¬

дящую за рамки сбора и добывания разведывательной инфор¬

мации. «Тайные операции» осуществляются разведыватель¬

ными службами (преимущественно ЦРУ), финансируются из

бюджета разведки, контроль за ними осуществляют комитеты

по разведке обеих палат конгресса50; правовые стандарты, оп¬

ределяющие порядок проведения, финансирования и контро¬
35

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
ля за тайными операциями, также обычно инкорпорируются в

нормативные акты, регламентирующие отношения в сфере

разведки51
Существенно труднее решить вопрос о том, следует ли от¬

носить к разведывательной деятельности политический сыск

или, используя американскую терминологию, деятельность в

сфере обеспечения «внутренней безопасности». Бесспорно, в

основе подобной деятельности лежит деятельность, предпола¬

гающая сбор и добывание разведывательной информации. Од¬

нако сбор и добывание разведывательной информации предпо¬

лагает и полицейская деятельность. Но в случае с полицей¬

ской, правоохранительной деятельностью (в отличие от дея¬

тельности разведывательной) принципиальную важность име¬

ет не сама по себе добытая информация, а возможность и допу¬

стимость ее использования в судебном процессе для доказа¬

тельства противоправной деятельности виновных лиц. Кроме

этого, правоохранительные органы ведут свою деятельность в

рамках жестких процессуальных требований, установленных

конституцией и национальным законодательством. Для дея¬

тельности же разведки лишь в последние десятилетия в США

были установлены определенные процессуальные ограниче¬

ния, действующие как правило лишь в том случае, если развед¬

ка осуществляет свою деятельность на территории собственно¬

го государства.
Именно различие в целях, преследуемых разведыватель¬

ными службами и правоохранительными органами, а также

различие в приемах и методах, используемых для добывания

разведывательной информации, может служить критерием,

позволяющим с известной степенью определенности разграни¬

чить разведывательную деятельность и ту часть правоохрани¬

тельной деятельности, которая также связана со сбором и до¬

быванием разведывательной информации.
Подходя с подобных позиций к анализу деятельности в

сфере обеспечения «внутренней безопасности», необходимо

отметить, что на различных этапах истории США подобная

деятельность имела сходство как с полицейской, правоохра¬
36

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США
нительной деятельностью, так и с деятельностью разведыва¬

тельной.
Определенный отпечаток на деятельность в сфере обеспече¬

ния «внутренней безопасности» (политического сыска) наложи¬

ли особенности американской истории периода «холодной вой¬

ны». Во времена «холодной войны» в США практически была

размыта грань между политическим сыском и контрразведкой.

Небезызвестное законодательство о «внутренней безопасности»

50-х годов (Закон о внутренней безопасности 1950 года52, Закон

о контроле над коммунистами 1954 года53 и т. д.) позволяло на

основе весьма формальных признаков квалифицировать, напри¬

мер, различные проявления экстремизма на территории США

не как сугубо внутренние угрозы, а как угрозы внешние, исходя¬

щие от «мирового коммунистического движения»54.
Соответственно противодействие подобной «внешней уг¬

розе» осуществлялось контрразведывательными органами с

использованием приемов и методов работы, свойственных

контрразведке. Например, в рамках небезызвестной контр¬

разведывательной программы ФБР (сокращенно «Cointel-

рго») американская контрразведка вплоть до 1971 года боро¬

лась не только с американскими коммунистами55, но и с соци¬

алистами, Ку-клукс-кланом, черными националистами56, сту-

дентами-противниками войны во Вьетнаме57 и даже с отдель¬

ными сотрудниками администрации президента Никсона58
Однако уже с начала 70-х годов прошлого века деятель¬

ность ФБР в сфере политического сыска постепенно начала

выстраиваться на основе требований, предъявляемых к право¬

охранительной деятельности59, а в 1972 году появились и пер¬

вые правовые стандарты, жестко разграничивающие контрраз¬

ведывательную и правоохранительную деятельность (приме¬

чательно, что эти стандарты в отсутствии законодательного

урегулирования данного вопроса были установлены решением

Верховного Суда США)60. После того же как Специальный

следственный комитет конгресса в 1975 году рекомендовал

ФБР разграничить политический сыск и контрразведыватель¬

ную деятельность61, генеральным атторнеем США для ФБР в
37

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
1976 году были изданы новые инструкции, согласно которым

деятельность ФБР в сфере обеспечения «внутренней безопас¬

ности» фактически была приравнена к правоохранительной

деятельности62
Таким образом, деятельность в сфере обеспечения «внут¬

ренней безопасности» в США лишь в общеисторическом пла¬

не может рассматриваться как деятельность разведывательная.

Применительно же к периоду после 1976 года осуществлявшу¬

юся ФБР деятельность в сфере обеспечения «внутренней безо¬

пасности» вряд ли целесообразно и оправданно относить к раз¬

ведывательной деятельности.
Дополнительным аргументом в пользу того, что ныне осу¬

ществляемую в США деятельность в сфере политического сы¬

ска не следует относить к разведывательной деятельности, мо¬

жет служить то, что подобная деятельность не финансируется

из бюджета национальных разведывать іьных программ.
Суммируя приведенные выше рассуждения, можно сде¬

лать вывод о том, что к разведывательной деятельности в США

целесообразно отнести следующую деятельность:
1.	Внешнюю разведывательную деятельность, связанную

со сбором и добыванием разведывательной информации и по¬

следующей ее аналитической обработкой.
2.	Контрразведывательную деятельность. Деятельность в

сфере внутренней безопасности (до 70-х годов XX века).
3.	Деятельность в сфере осуществления «тайных опера¬

ций» разведки.
Соотношение разведывательной деятельности

и других видов деятельности государства
Определив разведывательную деятельность в США как де¬

ятельность, связанную со сбором и добыванием разведыва¬

тельной информации в сфере внешней разведки, контрразвед¬

ки, политического сыска, а также как деятельность, связанную

с осуществлением тайных операций разведки, целесообразно

провести анализ разведывательной деятельности как одного из
38

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О РАЗВЕДКЕ В США
видов деятельности американского государства. Бесспорно,

лишь констатации того факта, что разведывательная деятель¬

ность является одним из видов государственной деятельности,

отнюдь недостаточно для понимания современной ее природы

и ее значения для эффективного функционирования механиз¬

ма государства.
С точки зрения своей специфики разведывательная дея¬

тельность, бесспорно, самым существеннейшим образом отли¬

чается от любых других видов деятельности государства. Силы

и средства, формы и методы деятельности, используемые раз¬

ведкой для решения стоящих перед нею задач, совершенно не¬

сходны с теми силами и средствами, которые используются

другими органами государства в процессе осуществления иной

государственной деятельности. Разведка, как правило, осуще¬

ствляет свою деятельность тайно, не раскрывая перед потенци¬

альным противником свои намерения, задействованные силы

и средства. Столь же скрыты от непосвященного взора и ре¬

зультаты, получаемые в результате разведывательной деятель¬

ности. Подобные особенности разведывательной деятельности

предъявляют специфичные требования к защите информации,

добываемой разведкой, источников приобретения этой инфор¬

мации, иных документов, циркулирующих в недрах разведыва¬

тельных служб.
С другой стороны, будучи видом деятельности государст¬

ва, разведывательная деятельность обладает достаточно боль¬

шим числом признаков, сближающих ее с иными видами госу¬

дарственной деятельности. Как и любая другая деятельность

государства, она осуществляется государственными органами,

регламентируется законами и подзаконными нормативными

актами, финансируется из государственного бюджета, управ¬

ляется и контролируется уполномоченными органами государ¬

ства.
Примечательно, что современный этап развития разведы¬

вательной деятельности в США со всей очевидностью демон¬

стрирует определенное нивелирование тех различий, которые

традиционно отличали разведывательную деятельность от
39

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
других видов государственной деятельности и, напротив, уси¬

ление тех черт, которые сближают разведывательную деятель¬

ность с другими видами деятельности государства.
Например, такое принципиальное отличие разведки от

других видов деятельности, как использование скрытых мето¬

дов добывания информации, справедливо сегодня лишь отча¬

сти. Из четырех упомянутых выше видов разведывательной

деятельности, направленной на сбор и добывание разведыва¬

тельной информации, лишь в значительной мере разведка с

использованием «человеческого фактора» (Human Intelligence),

частично разведка на каналах связи и каналах передачи ин¬

формации и научно-техническая разведка по-прежнему осу¬

ществляются тайно. Сбор же разведывательной информации

при помощи аэрокосмических разведывательных систем или

стационарных измерительных станций, используемых науч¬

но-технической разведкой, осуществляется открыто, и амери¬

канская разведка совершенно не отрицает использование ею

подобных способов приобретения разведывательной инфор-
63
мации
В последние годы более открытой стала разведка и для

американского общества. Бесспорно, подобная открытость не

затрагивает той части информации разведки, которая требует

особой защиты и вряд ли станет общедоступной вне зависимо¬

сти от того, в каком направлении будет эволюционировать раз¬

ведка как вид деятельности государства. Однако, расходуя на

разведывательные цели порядка 2% федерального бюджета64,

американское государство вынуждено отчитываться перед об¬

ществом на что и как расходуются средства американских на¬

логоплательщиков. Например, в США уже давно не является

секретом в рамках каких программ и на решение каких задач

расходуют разведывательные службы выделенные бюджетные

ресурсы.
Конечно, в сравнении с другими видами деятельности го¬

сударства информация о финансировании разведывательной

деятельности носит достаточно общий характер, а многие ста¬

тьи разведывательного бюджета скрыты в огромном бюджете
40

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
Министерства обороны США, но тем не менее общая тенден¬

ция к большей прозрачности бюджета разведки достаточно

очевидна, и, видимо, в ближайшее время можно ожидать пол¬

ного официального раскрытия общих сумм, ежегодно расходу¬

емых в США на разведку60
Как подтверждение тенденции к постепенному нивелиро¬

ванию ряда различий между разведывательной деятельностью

и другими видами деятельности государства можно, например,

рассматривать рекомендации, высказанные в 1996 году в докла¬

де Комитета по разведке Палаты представителей «Разведыва¬

тельное сообщество в XXI веке»66. Члены комитета предложи¬

ли преобразовать комитеты по разведке обеих палат конгресса

из «особых» (подобный статус разведывательные комитеты

приобрели еще в момент своего образования в конце 70-х го¬

дов) в постоянные — то есть такие же обычные комитеты, как,

например, комитеты по бюджету, юридическим вопросам или

обороне. Примечательно, что, доказывая необходимость подоб¬

ного шага, члены комитета ссылаются на тот факт, что разведы¬

вательная деятельность является обычной функцией федераль¬

ного правительства, и изменение статуса комитетов стало бы

лишь фактическим признанием уже сложившихся реалий67
3.	ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ,
РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
Классификация задач, решаемых в США разведкой
Поскольку разведывательная деятельность является од¬

ним из видов государственной деятельности, она a priori долж¬

на быть направлена на решение задач, которые встают перед

государством и обществом на различных этапах их историче¬

ского развития. Именно через задачи, которые решаются при

помощи разведывательной деятельности, выражается сущ¬

ность разведки как вида деятельности государства.
Общий круг задач и основные направления деятельности

разведки в историческом плане относительно непостоянны.
41

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
Они определяются политическим руководством страны и

складываются под влиянием геополитических целей, различ¬

ных факторов международной и внутренней политики. В раз¬

личные периоды новейшей истории США американская раз¬

ведка решала разные тактические и стратегические задачи, ко¬

торые обусловливались потребностями конкретного историче¬

ского периода.
Решаемые разведкой задачи условно можно классифици¬

ровать по двум основаниям: 1 ) с точки зрения специфики само¬

го процесса разведывательной деятельности; 2) с точки зрения

основных направлений деятельности государства, на которых

в наибольшем объеме могут быть применимы результаты дея¬

тельности разведки.
С точки зрения специфики процесса разведывательной де¬

ятельности задачи разведки можно разделить на: 1) задачи,

связанные со сбором и добыванием разведывательной инфор¬

мации, а также с ее последующей аналитической обработкой, и
2)	иные задачи разведки (или задачи разведки, непосредствен¬

но не связанные со сбором и добыванием разведывательной

информации).
Классификация задач разведки в зависимости от тех ос¬

новных направлений деятельности государства, где наиболее

востребованы результаты разведывательной деятельности,

может иметь лишь относительно строгий характер. Потребно¬

сти государства и общества, в том числе и в разведке, весьма

сильно зависят от конкретно-исторических условий и обстоя¬

тельств и могут достаточно существенно меняться даже на от¬

носительно небольшом историческом отрезке времени. При¬

менительно к Соединенным Штатам, пожалуй, можно выде¬

лить лишь два основных направления деятельности государ¬

ства, где вне зависимости от исторического периода всегда

имела первостепенную важность разведка — это сфера между¬

народных отношений и сфера обороны. Поэтому задачи, реша¬

емые американской разведкой на этих направлениях деятель¬

ности государства, можно определить как традиционные зада¬

чи разведки.
42

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
Помимо этого, с точки зрения представленной логики

классификации задач разведки в зависимости от основных на¬

правлений деятельности государства, к традиционным задачам

разведки следует отнести и задачи в сфере контрразведыва¬

тельного обеспечения безопасности государства (как уже упо¬

миналось выше, контрразведывательная деятельность в США

является частью разведывательной деятельности).
Классификация контрразведывательной деятельности не

по первому представленному критерию классификации (с точ¬

ки зрения специфики самого процесса разведывательной дея¬

тельности), а по второму (с точки зрения основных направле¬

ний деятельности государства) более оправдана, потому что

сам процесс контрразведывательной деятельности имеет весь¬

ма много общего с любой иной деятельностью разведки (хотя

бы уже с той точки зрения, что в его основе лежит деятельность

по сбору и добыванию информации). В то же самое время зада¬

чи, решаемые контрразведкой в рамках выполнения государст¬

вом свойственных ему функций, существенно отличаются от

задач, решаемых, например, внешней разведкой.
Поскольку в последние десятилетия в США наметилась

достаточно выраженная тенденция к использованию потен¬

циала разведывательных служб со свойственными им при¬

емами и методами деятельности для решения иных стоящих

перед государством задач, нежели традиционные задачи в

сфере международных отношений, внешней политики и

контрразведывательного обеспечения безопасности государ¬

ства, подобные задачи разведки, не вписывающиеся в рамки

традиционных разведывательных задач, можно определить

как новые задачи разведки. Перечень этих задач достаточно

обширен, также как достаточно разнообразны причины, по

которым именно разведывательные органы были задейство¬

ваны государством для их решения, однако вряд ли возможно

отрицать сам факт важности и значимости участия разведы¬

вательных служб в решении подобных задач. Также по отно¬

шению к значительной части упомянутых новых задач раз¬

ведки достаточно сложно в настоящее время с определеннос¬
43

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
тью говорить о том, станут ли эти задачи в будущем постоян¬

ными задачами разведки, либо же привлечение разведыва¬

тельных служб к их решению носит временный характер и

проистекает из специфики функций, выполняемых американ¬

ским государством на современном этапе исторического раз¬

вития США.
Задачи разведки

в сфере сбора и добывания разведывательной информации

и последующей ее аналитической обработки
Если подходить к задачам разведки с точки зрения анализа

функциональных задач разведки, то бесспорно основной и до¬

минирующей задачей всех разведывательных служб США яв¬

ляется сбор и добывание первичной разведывательной инфор¬

мации и получение на ее основе аналитических оценок и за¬

ключений. Эту задачу в той или иной мере решают практиче¬

ски все члены разведывательного сообщества США.
Вся деятельность, осуществляемая американской развед¬

кой в рамках решения данной задачи, в зависимости от спосо¬

ба при помощи которого добывается разведывательная инфор¬

мация, подразделяется в США на следующие четыре вида раз¬

ведывательной деятельности:
1)	разведку, осуществляемую при помощи физических лиц

(Human Intelligence);
2)	разведку на каналах связи и каналах передачи информа¬

ции (Signal Intelligence)
3)	аэрокосмическую разведку (Imagery Intelligence)
4)	научно-техническую разведку (Measurement and Signa¬

ture Intelligence).
Под разведкой с использованием «человеческого факто¬

ра» (Human Intelligence, или HUMINT) в США обычно подра¬

зумевается деятельность разведки, основанная на получении

разведывательной информации от физических лиц. При этом,
44

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
однако, следует отметить, что четкого представления о том, ка¬

ким образом следует определять границы подобной деятельно¬

сти, в Соединенных Штатах до сих пор не сформировалось.

Поэтому в различных правовых и политических документах

используют самые различные трактовки термина «Human

Intelligence».
Как правило, «разведку с использованием человеческого

фактора» в США определяют как деятельность, связанную с

добыванием разведывательной информации от лиц, созна¬

тельно и тайно сотрудничающих с разведкой (агентурную раз¬

ведку), а также деятельность, основывающуюся на сборе раз¬

ведывательной информации из открытых источников. Однако

в ряде случаев можно встретить более узкие (даже сводящие

«HUMINT» лишь к агентурной разведке) или более широкие

трактовки термина «Human Intelligence». Например, Опера¬

тивный директорат ЦРУ68 относит к «HUMINT» не только ту

информацию, которая была приобретена разведкой при помо¬

щи физических лиц, но и разведывательную информацию, до¬

бываемую при помощи ряда традиционных средств техниче¬

ской разведки69
Еще неоднозначнее трактуется термин «Human Intelli¬

gence» созданной в 1995 году70 парламентско-правительствен-

ной комиссией по исследованию роли и потенциала разведы¬

вательного сообщества (более известной как Комиссия Аспи-

на—Брауна). В одном из приложений к итоговому отчету ко¬

миссии за рамки «разведки с использованием человеческого

фактора» фактически была выведена разведывательная дея¬

тельность, связанная со сбором информации из открытых ис¬

точников71 Однако в разделе «Военная разведка» говорится

как раз о том, что органы военной разведки, осуществляя «раз¬

ведку с использованием человеческого фактора», ведут поми¬

мо прочего сбор разведывательной информации из открытых

источников через систему военных атташе'2.
В рамках «Human Intelligence» в США часто выделяют два

самостоятельных вида разведывательной деятельности: раз¬

ведку с использованием открытых источников (Open Source
45

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
Intelligence или OSINT) и агентурную разведку (Clandestine

Human Intelligence)73. Основными ведомствами, осуществляю¬

щими в разведывательном сообществе «разведку с использова¬

нием человеческого фактора», являются Центральное разведы¬

вательное управление и Служба агентурной разведки Мини¬

стерства обороны (Defense Human Intelligence Service), подчи¬

ненная РУМО74.
Разведка на каналах связи и каналах передачи информа¬

ции предполагает перехват информации, передаваемой по ли¬

ниям связи и линиям передачи данных, использующих как

средства проводной связи, так и различные трансляционные

станции, работающие в различных диапазонах электромагнит¬

ных излучений. Ведущим ведомством, осуществляющим раз¬

ведку на каналах связи и каналах передачи информации, явля¬

ется Агентство национальной безопасности США75 Помимо

АНБ, разведывательную деятельность на каналах связи и кана¬

лах передачи информации осуществляют ЦРУ и разведыва¬

тельные службы министерств сухопутных сил, военно-морско¬

го флота и военно-воздушных сил76 Совокупность разведыва¬

тельных органов, осуществляющих разведывательную дея¬

тельность на информационных каналах, образует так называе¬

мую Систему разведки на каналах связи и каналах передачи

информации Соединенных Штатов (United States Signal

Intelligence System)77
Аэрокосмическая разведка в США — это разведыватель¬

ная деятельность, направленная на получение фотографиче¬

ских изображений различных участков земной поверхности

(оптических, радарных или ультрафиолетовых) при помощи

систем наземного, воздушного или космического базирова¬

ния78 Координацию аэрокосмической разведки в рамках раз¬

ведывательного сообщества осуществляет Национальное уп¬

равление фотографической разведки и картографии, являю¬

щееся ведущим органом Соединенных Штатов по ведению аэ¬

рокосмической разведки79 Основными потребителями ин¬

формации, получаемой аэрокосмической разведкой, выступа¬

ют разведывательное сообщество США, Министерство обо¬
46

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
роны США, СНБ, другие федеральные министерства и ве¬

домства.
Под научно-технической разведкой подразумевается раз¬

ведка, основанная на сборе информации о различных физиче¬

ских явлениях и процессах, которые характеризуют некоторые

события, такие, как осуществление ядерного взрыва. Подобная

информация может собираться как стационарными станция¬

ми, расположенными на территории США или на территориях

союзных государств, так и при помощи мобильных техниче¬

ских средств непосредственно на территории государства, в от¬

ношении которого проводится разведывательная деятель¬

ность80. Основными ведомствами, осуществляющими научно-

техническую разведку, выступают Разведывательное управле¬

ние Министерства обороны и разведывательные службы мини¬

стерств сухопутных сил, военно-воздушных сил и военно-мор-

ского флота. Общее управление научно-технической развед¬

кой в рамках разведывательного сообщества осуществляет

Центральная служба научно-технической разведки РУМО

(Defense Intelligence Agency's Central Measurement and Signa¬

ture Intelligence Office). В рамках разведывательного сообщест¬

ва Центральная служба научно-технической разведки опреде¬

ляет задачи всех подразделений, осуществляющих научно-тех-

ническую разведку и следит за соответствием решаемых задач

общенациональным потребностям в данных научно-техничес-

кой разведки81.
Основные направления деятельности американской раз¬

ведки при сборе и добывании разведывательной информации

определяются с учетом запросов конкретных ее потребителей,

которыми в основном выступают различные федеральные ми¬

нистерства и ведомства. Потребители разведывательной ин¬

формации направляют свои запросы в аппарат разведыватель¬

ного сообщества, где проводится систематизация и обобщение

потребностей различных ведомств в разведывательной ин¬

формации. Запросы могут носить самый разнообразный ха¬
47

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
рактер. В целом запрос представляет собой информацию, ко¬

торую ведомство не в состоянии получить обычным путем. В

одних случаях, когда, например, запрашивается информация,

которую можно получить из открытых источников, разведка

удовлетворяет запрос быстро и без серьезных материальных

затрат. В других случаях для удовлетворения запроса требует¬

ся задействование ресурсов всего разведсообщества и после¬

дующая серьезная аналитическая обработка полученной ин¬

формации82
С учетом обобщенных потребностей определяются задачи

каждой разведывательной службы по добыванию разведыва¬

тельной информации. Получаемая информация подвергается

аналитической обработке, как правило аналитиками той же

разведывательной службы, которой была получена информа¬

ция. После этого обработанная информация направляется кон¬

кретным потребителям разведывательной продукции и в ана¬

литическую службу разведывательного сообщества. Потреби¬

тели оценивают, в какой степени полученная разведыватель¬

ная информация удовлетворяет их нужды, и в случае необхо¬

димости запрашивают либо проведение дополнительной раз¬

ведки, либо дополнительную аналитическую обработку уже

полученной информации. Аналитики разведывательного сооб¬

щества обобщают разведывательные данные, добытые различ¬

ными разведывательными службами, а также комбинируют их

с информацией, полученной из открытых источников, с целью

выработки общих разведывательных оценок и подготовки

обобщенных разведывательных отчетов, направляемых поли¬

тическому руководству Соединенных Штатов83
Первоначальную аналитическую обработку первичной

разведывательной информации в разведывательном сообщест¬

ве США осуществляют ведомства, непосредственно ведущие

разведывательную деятельность. В том случае, если не требу¬

ется более серьезной аналитической обработки информации,

разведывательный продукт направляется к своему потребите¬

лю — федеральным министерствам и ведомствам (а в некото¬

рых случаях и к частным организациям). Если существует не¬
48

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
обходимость более серьезной аналитической обработки полу¬

ченной разведывательной информации, эту обработку осуще¬

ствляют специализированные аналитические службы разведы¬

вательного сообщества84
Несколько особняком в разведывательном сообществе

стоят такие ведомства, как ЦРУ и РУМО. Они не только осу¬

ществляют сами сбор первичной разведывательной информа¬

ции, но и самостоятельно на всех уровнях осуществляют ана¬

литическую обработку полученной информации, поскольку

наряду с подразделениями, осуществляющими сбор и добыва¬

ние разведывательной информации, они располагают мощ¬

нейшими подразделениями аналитической обработки инфор¬

мации.
Кроме этого их аналитические службы объединяют инфор¬

мацию, полученную различными членами разведывательного

сообщества, с собственными результатами разведки и с инфор¬

мацией, получаемой из открытых источников, и на основе всей

полученной информации готовят аналитические заключения,

доклады, оценивают важность полученной информации. По¬

добные обобщенные аналитические заключения обычно дают¬

ся по вопросам долговременных интересов Соединенных Шта¬

тов, отраженных в разведывательных оценках США, и охваты¬

вают глобальную проблематику. Также обобщенные аналити¬

ческие отчеты подготавливаются по поводу чрезвычайных со¬

бытий, требующих принятия немедленных политических ре¬

шений.
В отличие от сбора разведывательной информации, управ¬

ление аналитической обработкой развед звательной информа¬

ции в разведывательном сообществе меьее централизовано. В

то время как сбор разведывательной информации координиру¬

ется и направляется директором центральной разведки (ныне

директором национальной разведки) при помощи межведом¬

ственного комитета, аналитическая работа в разведывательных

службах сообщества, располагающих собственными аналити¬

ческими подразделениями, осуществляется децентрализовано.

Как правило, информация, прошедшая аналитическую обра¬
49

Глава 1 РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
ботку в одном ведомстве, поступает и в другие ведомства, име¬

ющие аналитические подразделения. Однако подобный обмен

аналитической информацией осуществляется в основном на

полуофициальном межведомственном уровне и практически

не координируется со стороны руководителя разведывательно¬

го сообщества и его аппарата.
В рамках Министерства обороны аналитическая обработ¬

ка разведывательной информации построена несколько иным

образом. РУМО, являющееся основным аналитическим под¬

разделением Министерства обороны, оказывает активное воз¬

действие на аналитический процесс в других разведыватель¬

ных службах Министерства обороны, в частности в отдель¬

ных оборонных министерствах (армии, флота и военно-воз¬

душных сил) и в объединенных командованиях. Централизо¬

ванная система аналитической обработки информации, при

которой вся окончательная обработка разведывательных дан¬

ных осуществляется РУМО, помогает военной разведке избе¬

гать дублирования и несогласованности в аналитическом

процессе85
Задачи разведки,

непосредственно не связанные со сбором

и добыванием разведывательной информации.
«Тайные операции разведки»
Как уже отмечалось выше, деятельность разведки отнюдь

не сводится лишь к деятельности по сбору и добыванию разве¬

дывательной информации. Каждое государство стремится мак¬

симально задействовать потенциал своих разведывательных

служб и извлечь наибольшую выгоду из такой специфичной

особенности разведки, как ее умение действовать тайно, не рас¬

крывая причастность к осуществляемым разведкой акциям

стоящего за разведывательной службой государства.
Естественно, что в тех случаях, когда наличествует необхо¬

димость скрыть причастность государства к совершаемым раз¬

ведкой акциям, речь как правило идет о таких акциях, которые
50

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
существенным образом выходят за рамки обычных межгосу¬

дарственных отношений.
В США со времен Второй мировой войны подобные акции

разведки, не связанные со сбором и добыванием разведыва¬

тельной информации, называют «тайными операциями» раз¬

ведки86 Еще с конца 40-х годов XX века в рамках проведения

«тайных операций» разведки предполагалось осуществление

ЦРУ пропагандистских акций, саботажа, диверсий, оказания

помощи подпольным организациям, повстанческим движени¬

ям, эмигрантским организациям, антикоммунистическим

группам в странах «западной демократии» и т. д.87
В последующем перечень акций, осуществляемых развед¬

кой в рамках «тайных операций», непрерывно расширялся. В

пятидесятые годы в рамках проведения «тайных операций»,

ЦРУ было уполномочено вести «психологические войны»88;

по-видимому, в этот же период (или несколько ранее) в рам¬

ках проведения тайных операций разведка была наделена

правом ликвидировать неугодных США иностранных поли-
м 89 п
тических лидеров и государственных деятелей . Вполне есте¬

ственно предположить, что и ныне «тайные операции» амери¬

канской разведки могут включать в себя самые различные по¬

литические, экономические, пропагандистские или военные

меры.
Перечень возможных акций разведки, подпадающих под

понятие «тайная операция», столь широк, что даже само опре¬

деление термина «тайная операция», появившееся в американ¬

ском законодательстве лишь в начале 90-х годов прошлого ве¬

ка, определяет тайную операцию не через возможные акции,

которые в подобных случаях вправе предпринять разведка, а

через ту деятельность, которая не может рассматриваться в ка¬

честве «тайной операции»90.
Поскольку же столь вольная трактовка «тайных операций»

разведки может быть сопряжена с деятельностью, слишком да¬

леко выходящей за рамки дозволенных стандартов отношений

между государствами, и поскольку исторически далеко не все¬

гда США удавалось скрыть свою причастность к подобным ак¬
51

Глава 1 РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
циям, что наносило существенных ущерб как международному

имиджу США, так и авторитету политических руководителей

внутри страны91, в последние десятилетия в США повышенное

внимание уделяют развитию систем государственного контро¬

ля за «тайными операциями» разведки92
Практически монопольным правом на осуществление

тайных операций в США обладает Центральное разведыва¬

тельное управление. В ЦРУ «тайными операциями» занима¬

ется Служба тайных операция оперативного директората

ЦРУ. В случае, если президент США сочтет это необходи¬

мым, к участию в тайных операциях могут привлекаться под¬

разделения Министерства обороны США, а также другие чле¬

ны разведывательного сообщества. Решение о проведении

«тайной операции» (в письменном виде) принимает непо¬

средственно президент США, после чего выводы президента

о необходимости проведения тайной операции в максимально

короткий срок представляются разведывательным комитетам
93
конгресса
Традиционные задачи, решаемые в США разведкой
Задачи разведки, связанные с военной

и внешнеполитической деятельностью государства
Подход к анализу задач, решаемых разведкой, лишь с меха¬

нистической точки зрения, по существу сводящийся к «сепари¬

рованию» отдельных элементов в практической деятельности

разведывательных служб, направленной на сбор и добывание

разведывательной информации, непродуктивен с точки зрения

государствоведческого анализа. Он вряд ли может пролить

свет на то, для чего в действительности необходима в государ¬

стве разведка. Добывание разведывательной информации и по¬

следующая ее аналитическая обработка не могут являться са¬

модостаточными задачами. Ни для государства, ни для общест¬

ва не представляет ценности сама по себе добытая разведкой
52

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
информация и произведенные на ее основе аналитические вы¬

кладки. Разведывательная информация лишь тогда может

представлять ценность, когда с ее помощью государство будет

способно более эффективно решать весь спектр стоящих перед

ним задач, другими словами, разведка лишь в той мере значи¬

ма для государства, в какой она может быть задействована в

процессе выполнения государством своих внешних и внутрен¬

них функций.
Еще с тех времен, когда разведывательная деятельность в

США лишь формировалась как деятельность государственная,

достаточно четко обособились две основные сферы деятельно¬

сти государства, где наиболее полно и эффективно задейство¬

вался потенциал разведывательной деятельности. Это сфера

международных отношений и сфера обеспечения обороноспо¬

собности государства. Именно эффективность разведки при

выполнении внешних функций государства в значительной

мере и стала причиной столь бурного развития разведыватель¬

ной деятельности во второй половине XX столетия.
В современный исторический период востребованность

разведки далеко выходит за рамки лишь обеспечения внешней

безопасности государства и поддержки дипломатических отно¬

шений. Однако и по сей день в США основными потребителя¬

ми продукции разведки по-прежнему являются Министерство

обороны США и американский Государственный департамент.

Доказательством этого служит и тот факт, что в структуре го¬

сударственных органов, выполняющих внешние функции го¬

сударства, находится большая часть разведывательных служб,

входящих в состав разведывательного сообщества США, при

этом 8 нынешних членов разведывательного сообщества — это

военно-разведывательные службы.
Следует принять в расчет и тот факт, что на современном

этапе развития разведывательной системы США ведомствен¬

ное разделение разведывательных служб носит достаточно от¬

носительный характер и в действительности потребности в

разведывательной информации тех же Министерства обороны

и Государственного департамента обеспечивают не только раз¬
53

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
ведывательные службы, находящиеся в структуре этих минис¬

терств, но и иные разведывательные службы, входящие в со¬

став разведывательного сообщества. Из трех общенациональ¬

ных разведывательных программ («Национальная разведыва¬

тельная программа», «Объединенная программа военной раз¬

ведки», программа «Тактическая разведка и связанная с ней

деятельность») две программы полностью осуществляются в

интересах Министерства обороны. Кроме этого в интересах

Министерства обороны осуществляется и большая часть «На¬

циональной программы внешней разведки»94
Нельзя обойти вниманием и некоторые новейшие тенден¬

ции, связанные с использованием разведки для осуществления

внешних функций государства. Последнее десятилетие XX ве¬

ка ознаменовалось коренным изменением соотношения сил на

мировой политической арене. Двухполюсный мир в историче¬

ски кратчайшие сроки превратился в мир однополюсный. За¬

хватив единоличное мировое лидерство, Соединенные Штаты

не преминули с максимальной выгодой для себя воспользо¬

ваться сложившейся геополитической ситуацией.
Для закрепления и расширения американского господства

в мире США в беспрецедентных доселе масштабах начали ис¬

пользовать средства военно-политического давления. По¬

скольку же для эффективного функционирования американ¬

ской военно-политической машины традиционно необходима

мощная поддержка со стороны разведывательной системы

(Соединенные Штаты не раз убеждались в этом еще в годы

«холодной войны»), рост военно-политической активности

США в 90-е годы с неизбежностью вызвал и активизацию дея¬

тельности американской разведки, направленной на поддержа¬

ние военно-политических акций США в различных регионах

мира90. Принимая же во внимание тот факт, что в военно-поли-

тических акциях США последнего десятилетия явно домини¬

рует военная составляющая, вряд ли стоит удивляться тому

факту, что основной рост разведывательной активности США

приходится именно на военно-разведывательную деятель-
96
ность
54

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
Задачи разведки

в сфере контрразведывательной деятельности
Так как в понятие разведывательной деятельности в США

включают и деятельность контрразведывательную, к традици¬

онным задачам, решаемым в Соединенных Штатах разведкой,

следует отнести и ту деятельность, которую осуществляют аме¬

риканские контрразведывательные органы. С точки зрения са¬

мого процесса контрразведывательной деятельности, а также с

точки зрения методов деятельности и используемых контрраз¬

ведкой сил и средств, контрразведывательная деятельность

имеет много общего с любой иной разведывательной деятель¬

ностью. Как и разведка, контрразведка осуществляет деятель¬

ность, направленную на сбор и добывание информации. Одна¬

ко конечные цели, преследуемые разведкой и контрразведкой,

достаточно различны. Если для внешней разведки целью явля¬

ется приобретение такой информации, которая может помочь

органам государства лучше и эффективнее решать стоящие пе¬

ред государством задачи, то задача контрразведки диаметраль¬

но противоположна. Контрразведка призвана пресекать по¬

пытки потенциального противника, направленные на приобре¬

тение разведывательных сведений (или на оказание иного не¬

гативного воздействия), а также привлекать лиц, ведущих

враждебную разведывательную деятельность, к уголовной от¬

ветственности.
Задачи в сфере контрразведывательного обеспечения безо¬

пасности американского государства традиционно решаются в

Соединенных Штатах Федеральным бюро расследований

США. Фактически контрразведкой нынешнее ФБР (до 1935 го¬

да Бюро расследований Министерства юстиции) занимается

со времен Первой мировой войны97, хотя официально полно¬

мочиями в сфере контрразведки ФБР было наделено лишь в

30-е годы98. За годы «холодной войны» в ФБР были сконцент¬

рированы практически все полномочия в сфере контрразведы¬

вательной деятельности. Ныне за вопросы контрразведыва¬

тельной деятельности в ФБР отвечает Управление националь¬
55

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
ной безопасности, созданное в 1994 году" ФБР является так¬

же координатором контрразведывательной деятельности на

территории США100. Кроме ФБР контрразведывательные под¬

разделения имеют: ЦРУ, Министерство обороны, Министерст¬

во энергетики. В масштабах всех Соединенных Штатов коор¬

динацией контрразведывательной деятельности занимается

созданный в 1994 году Национальный комитет по контрразве¬

дывательной политике101 Он призван разрабатывать государ¬

ственную политику в сфере контрразведки и устранять проти¬

воречия между органами, ведущими контрразведывательную

деятельность102
Решение задач по контрразведывательному обеспечению

безопасности США традиционно тесно связано с решением за¬

дач в сфере обеспечения «внутренней безопасности». Эта связь

предопределяется не только тем, что и контрразведкой, и «вну¬

тренней безопасностью» (политическим сыском) в США зани¬

мается ФБР (если быть более точным, то Управление нацио¬

нальной безопасности ФБР), но и тем, как это уже отмечалось

выше, что в течении достаточно длительного исторического пе¬

риода, ввиду особенностей американского законодательства

времен «холодной войны», в США практически отсутствовала

правовая граница между расследованиями по внутренней безо¬

пасности и контрразведке.
Новые задачи американской разведки
На различных этапах своей эволюции государство, выпол¬

няя свойственные ему функции, решает различные задачи, при¬

влекая для их решения государственные органы. Вполне естест¬

венно, что изменяющаяся жизнь, влияние научно-технического

прогресса существенным образом меняют и задачи, стоящие пе¬

ред государством. При появлении любой новой, нетрадицион¬

ной задачи, государство может либо учредить какие-то новые

органы для ее решения — но подобный путь в итоге своем по¬

тенциально может привести к непомерному разрастанию госу¬

дарственного аппарата, — либо использовать для ее решения
56

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
уже существующие органы, обладающие достаточным опытом,

силами и потенциалом для решения подобной задачи.
Тот факт, что с начала 90-х годов потенциал разведыва¬

тельных служб США был активно задействован для решения

новых задач, возникших перед американским государством в

последней четверти XX века (задач по сути своей исторически

не совсем нетипичных для разведки), говорит как раз таки о

том, что в ряде случаев именно разведывательные службы со

свойственными им приемами и методами работы, основу кото¬

рых составляют тайные методы деятельности, оказываются на¬

иболее лучшим образом подготовленными для решения подоб¬

ных задач.
Вполне логичным выглядит и то, что большинство новых

задач, к решению которых в последние десятилетия XX века

была привлечена в США разведка, так или иначе связаны с

правоохранительной деятельностью. Хотя правоохранитель¬

ная деятельность имеет принципиальные отличия от деятель¬

ности разведывательной как с точки зрения преследуемых це¬

лей, так и с точки зрения специфики самой деятельности, она,

однако, также основывается на сборе и добывании разведыва¬

тельной информации, необходимой для раскрытия преступ¬

ных деяний.
Сталкиваясь же с сильным и организованным противни¬

ком, не признающим национальных границ, правоохранитель¬

ные органы США часто оказывались неспособны должным об¬

разом противостоять ему. Их юрисдикция (за некоторыми ис¬

ключениями) ограничена лишь собственной территорией госу¬

дарства, а деятельность — жесткими процессуальными стандар¬

тами. Куда более эффективными в подобных ситуациях могут

оказаться разведывательные службы, действующие преимуще¬

ственно за пределами национальной территории и использую¬

щие в своей работе иные приемы и методы деятельности.
Например, сегодня вряд ли для кого-то уже является сек¬

ретом, что в США разведка самым активным образом участву¬

ет в решении таких задач, как борьба с терроризмом, распро¬

странением наркотиков, организованной преступностью. Бо¬
57

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
лее того, участие разведки в решении подобных задач отнюдь

уже давно никто не рассматривает как историческую случай¬

ность или национальную специфику Соединенных Штатов.

Тенденцию ко все более активному использованию потенциа¬

ла разведывательных служб для решения наиболее сложных

задач в сфере правоохранительной деятельности нужно рас¬

сматривать как общеисторическую закономерность, которая с

высокой долей вероятности будет повторяться (или уже повто¬

ряется) в национальной практике других государств.
Участие разведки

в антитеррористической деятельности
Классическим примером того, как может государство в из¬

менившихся исторических обстоятельствах эффективно ис¬

пользовать потенциал тех или иных органов государства для

решения новых задач, является американский опыт использо¬

вания разведывательных служб в борьбе с терроризмом. В по¬

нимании того, насколько допустимым и оправданным являет¬

ся использование разведки со свойственными ей приемами и

методами деятельности в противодействии терроризму, США

прошли долгий путь от почти полного отрицания целесообраз¬

ности и полезности подобного «непрофильного» использова¬

ния спецслужб до признания разведки одним из ключевых и

наиболее важных элементов всей антитеррористической систе¬

мы США.
С точки зрения формализованного подхода можно утверж¬

дать, что американские разведывательные службы уже почти

целое столетие участвуют в антитеррористической деятельно¬

сти. Дело в том, что один из нынешних ведущих членов разве¬

дывательного сообщества, главный контрразведывательный

орган страны Федеральное бюро расследований США помимо

своего членства в разведывательном сообществе является еще

и ведущим федеральным правоохранительным ведомством в

Соединенных Штатах. И именно как правоохранительный ор¬

ган ФБР уже с начала XX века осуществляло противодействие

угрозе терроризма.
58

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
Например, в 1918—1919 годах ФБР — тогда еще Бюро рас¬

следований Министерства юстиции США — занималось рас¬

следованием взрывов в правительственных учреждениях103, со¬

вершенных одной из экстремистских организаций104. В тридца¬

тые годы, после принятия в 1932 году конгрессом Закона

Линдберга100, ФБР активно участвовало в расследовании пре¬

ступлений, связанных с похищениями людей106
Однако, несмотря на достаточно солидный стаж участия в

антитеррористической деятельности ФБР, говорить о том, что

задача борьбы с терроризмом стала одной из значимых задач

всей американской разведки, можно лишь применительно к пе¬

риоду не ранее начала 70-х годов. Именно в этот период амери¬

канскую разведку стали активно привлекать к сбору разведы¬

вательной информации о международном терроризме.
Так, первый из исполнительных приказов по вопросам раз¬

ведки — исполнительный приказ президента Форда № 11905

от 1976 года107, обязал ЦРУ добывать информацию «о зарубеж¬

ных аспектах международной террористической деятельно¬

сти»108 Уже через несколько лет, в исполнительном приказе

президента Рейгана № 12333109, изданном в 1981 году, задача

борьбы с терроризмом определяется уже как одна из важных

задач всего разведывательного сообщества США110.
Вместе с тем следует признать, что вплоть до окончания

«холодной войны» участие разведывательных служб США в

противодействии угрозе терроризма в основном являлось

лишь вспомогательной задачей американской разведки и огра¬

ничивалось в основном добыванием информации о междуна¬

родных террористических организациях. В полной мере одной

из приоритетных задач разведки задача борьбы с терроризмом

стала лишь в 90-е годы XX века.
Наглядно возрастание роли американских разведыватель¬

ных служб в противодействии угрозе терроризма можно про¬

следить на примере анализа американского законодательства

90-х годов XX века. До 90-х годов в американском законода¬

тельстве о разведке практически не упоминается о задачах раз¬

ведки, касающихся противодействия терроризму. Однако уже
59

Глава 1 РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
с начала 90-х годов в ежегодно принимаемых конгрессом зако¬

нах о полномочиях разведки на следующий финансовый год

проблеме участия разведывательных служб в борьбе с терро¬

ризмом уделяется все более существенное внимание111. Значи¬

тельно чаще стали упоминаться разведывательные службы и в

законодательстве, непосредственно нацеленном на противо¬

действие терроризму112
Однако, несмотря на то что степень участия разведыватель¬

ных служб США в противодействии как внутреннему, так и

международному терроризму постепенно увеличивалась на про¬

тяжении всего периода 90-х годов прошлого столетия, вплоть до

осени 2001 года деятельность разведки в сфере борьбы с терро¬

ризмом лишь формально можно было отнести к разряду при¬

оритетных задач разведки. Фактически же для разведыватель¬

ных служб США участие в противодействии терроризму, в пол¬

ном соответствии с традициями предшествующей эпохи, явля¬

лось скорее дополнительной, нежели основной задачей.
После того же, как система обеспечения внутренней безо¬

пасности американского государства показала свою неспособ¬

ность противодействовать угрозам, подобным тем, с которой

Америка столкнулась в Нью-Йорке 11 сентября 2001 года,

именно глобальное усиление участия разведки в противодей¬

ствии терроризму стало одним из краеугольных камней начав¬

шейся в 2001 году реформы системы обеспечения внутренней

безопасности Соединенных Штатов.
Уже принятый в ноябре 2001 года небезызвестный Закон о

патриотизме США113 среди множества иных инноваций преду¬

сматривал весьма существенное расширение полномочий раз¬

ведывательных служб в сфере борьбы с терроризмом114. Так,

указанный закон существенно расширил полномочия директо¬

ра центральной разведки в сфере борьбы с терроризмом115; оп¬

ределил в качестве приоритетных задач всех офицеров и служа¬

щих разведывательного сообщества сбор и добывание инфор¬

мации, касающейся личностей, местонахождения, финансиро¬

вания, связей, потенциала, планов или намерений террористов

или террористических организаций116; установил обязанность
60

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
высших руководителей разведки представлять конгрессу регу¬

лярные отчеты относительно деятельности разведывательного

сообщества в сфере противодействия терроризму117
Одновременно с этим были внесены существенные изме¬

нения в Закон о наблюдении за иностранными разведками

1978 года, которые принципиально расширили полномочия

спецслужб, касающиеся вопросов получения судебной и про¬

курорской санкции на осуществление прослушивания теле¬

фонных и иных переговоров, перехват электронных коммуни¬

каций, проведение обысков. Вч среднем вдвое была увеличена
о 118
продолжительность выдаваемых санкции
Закон о патриотизме США внес изменения даже в опреде¬

ление самого термина «внешняя разведка», включив в данное

понятие не только информацию, добываемую разведыватель¬

ными службами и относящуюся к потенциалу, намерениям и

деятельности иностранных организаций и граждан, но и ту ин¬

формацию, которая относится к международной террористи¬

ческой деятельности119. Тем самым окончательно, в законода¬

тельном порядке было определено, что противодействие терро¬

ризму (по крайней мере терроризму международному) уже по

самому определению подобной деятельности является в США

деятельностью разведывательной. Следовательно после осени

2001 года любая разведывательная служба Соединенных Шта¬

тов, решая задачи в сфере борьбы с терроризмом, по сути дела

решает разведывательные задачи.
Примечательно, что использование потенциала разведки в

интересах борьбы с терроризмом и обеспечения внутренней бе¬

зопасности не ограничивается в США лишь непосредственным

вовлечением членов разведывательного сообщества в антитер-

рористическую деятельность. Не менее активно свойственные

разведке приемы и методы деятельности внедряются и в прак¬

тике работы иных государственных органов, непосредственно

не специализирующихся на разведывательной деятельности, а

выполняющих скорее правоохранительные функции.
Например, вновь созданное на основании Закона о внут¬

ренней безопасности 2002 года мощнейшее Министерство вну¬
61

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
тренней безопасности уже с момента своего создания было на¬

делено правом получать любую запрашиваемую разведыва¬

тельную информацию из других федеральных ведомств и ве¬

домств штатов, самостоятельно добывать необходимую разве¬

дывательную информацию, а также осуществлять полную ана¬

литическую обработку всей полученной информации120 Ак¬

тивно используют приемы и методы разведывательной дея¬

тельности и многочисленные службы Министерства юстиции

США.
Задачи разведки в сфере борьбы с наркобизнесом

и транспортировкой наркотиков
Другой важной задачей, которую решают американские

разведывательные службы в рамках оказания содействия пра¬

воохранительным органам США, является борьба с распрост¬

ранением наркотиков и наркотрафиком. Как и вопросами про¬

тиводействия терроризму, данной проблемой американская

разведка начала заниматься с середины 70-х годов. Впервые за¬

дача борьбы с международным наркотрафиком как одна из зна¬

чимых задач разведывательного сообщества США была сфор¬

мулирована в 1976 году исполнительным приказом № 11905121

В последующем эта же задача была подтверждена и последую¬

щими исполнительными приказами по вопросам разведки в

1978 и 1981 годах122. Между тем следует отметить, что вплоть

до начала 90-х годов участие разведки в противодействии нар¬

кобизнесу носило достаточно номинальный характер. Как это

отмечается, например, в докладе «Разведывательное сообщест¬

во в XXI веке»123, подготовленном комитетом по разведке Па¬

латы представителей конгресса, подобное нежелание полити¬

ческих властей активнее использовать разведку для решения

ряда важных задач в сфере правоохранительной деятельности

хотя и было обусловлено множеством обстоятельств, но в ос¬

нове своей имело две основные причины.
Первая причина заключалась в том, что правоохранитель¬

ные органы и разведывательные службы подчас находились в

антагонистическом противоречии по отношению друг к другу.
62

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
Они решали разноуровневые задачи, были наделены неравны¬

ми полномочиями, различным образом добывали и использо¬

вали разведывательную информацию. Другой причиной явля¬

лось то, что уже имевшее место в годы «холодной войны» при¬

влечение разведывательных служб к решению задач в сфере

обеспечения внутренней безопасности привело к многочислен¬

ным нарушениям прав и свобод американских граждан124 В

итоге ряд скандалов и последующих парламентских расследо¬

ваний деятельности спецслужб ударил по самим же спецслуж¬

бам и надолго оттолкнул их от стремления участвовать в реше¬

нии задач в правоохранительной сфере125
Помимо названных выше двух причин, видимо, нельзя

обойти вниманием и такую очевидную причину (напрямую не

обозначенную в докладе конгресса), как военно-политическое,

экономическое и идеологическое противостояние СССР и

США времен «холодной войны». Не секрет, что с обеих сторон

именно разведка выступала в роли одного из ударных орудий

этого противостояния. Поэтому вряд ли стоит удивляться то¬

му, что практически весь потенциал американской разведыва¬

тельной системы вплоть до начала 90-х годов XX века был на¬

целен на решение главной и основной задачи — ослабление и

подрыв Советского Союза и мировой системы социализма.

Прочие же важные и значимые задачи государства, в решении

которых востребованным мог оказаться опыт разведки, до оп¬

ределенного момента оказались отодвинутыми на второй план.
Именно названные выше причины обусловили тот факт,

что активно проблемой борьбы с наркобизнесом американская

разведка занялась лишь в 90-е годы XX века. Причем уже с

1990 года борьба с распространением наркотиков начала фи¬

нансироваться отдельной статьей в разведывательном бюджете

США, а Администрация по борьбе с наркотиками Министерст¬

ва юстиции была включена в состав ведущих разведывательных

служб США. Законом о полномочиях разведки на 1990 финан¬

совый год на президента страны была возложена обязанность

представить конгрессу доклад относительно того, как наиболее

эффективно добываемая разведывательными службами инфор¬
63

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
мация о перевозке наркотиков может быть использована в ин¬

тересах общенациональной деятельности по противодействию

наркобизнесу и распространению наркотиков126.
В 1994 году на основании Закона о выделении финансовых

ассигнований Министерству обороны на 1994 финансовый

год127 в США был учрежден Национальный разведывательный

центр по борьбе с наркотиками128 Центр стал структурным

подразделением Министерства юстиции и призван был дейст¬

вовать под управлением и контролем Генерального атторнея

США. Вновь учрежденный центр стал своеобразным связую¬

щим звеном, призванным скоординировать и консолидировать

деятельность разведывательного сообщества, направленную на

борьбу с наркотиками, и аналогичную деятельность правоохра¬

нительных органов США. Первоначально финансирование

центра осуществлялось из бюджета Министерства обороны,

однако с 1997 года финансирование центра осуществляется из

бюджета разведывательного сообщества США129
Учитывая специфику того потенциала, которым обладают

в США разведывательные службы, естественным выглядит тот

факт, что основные усилия разведывательного сообщества в

сфере борьбы с наркотиками направлены вовне страны. Подоб¬

ная «специализация» разведки на данном направлении деятель¬

ности нашла свое отражение и в американском законодательст¬

ве. Например, в Законе о полномочиях разведки на 2003 финан¬

совый год говорится не только о том, что перед разведыватель¬

ным сообществом ставится задача оказания помощи прави¬

тельству Колумбии в борьбе с наркобизнесом, но и определя¬

ются конкретные шаги, которые должны быть осуществлены

разведкой в ходе решения данной задачи, а также определяет¬

ся порядок контроля со стороны конгресса за указанной дея-
„	130
тельностью американской разведки
Участие разведки в борьбе с организованной преступностью
Говоря о тех задачах, которые американская разведка ре¬

шает в рамках оказания содействия федеральным правоохра¬

нительным органам Соединенных Штатов, нельзя обойти
64

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
вниманием такую сферу деятельности разведки, как ее учас¬

тие в борьбе с организованной преступностью. Как и в случае

участия разведывательных органов США в борьбе с террориз¬

мом, первым из членов разведывательного сообщества США к

борьбе с организованной преступностью было привлечено

Федеральное бюро расследований США, которое уже в силу

своего двойственного статуса (ведущего правоохранительного

органа страны и полноправного члена разведывательного со¬

общества) не могло остаться в стороне от этой насущной про¬

блемы, с неизбежностью встающей перед любым современ¬

ным государством.
До конца 50-х годов XX века проблема организованной

преступности не рассматривалась в США в качестве важной

государственной проблемы. Во многом подобное несерьезное

отношение федеральных государственных учреждений США к

организованной преступности предопределялось популярно¬

стью в Соединенных Штатах весьма своеобразной теории Рэй-

ли Купера, выдвинутой им в 1933 году. Согласно этой теории,

появление криминальных фигур национального масштаба есть

следствие попустительства местных полицейских властей, ко¬

торые не стремятся пресечь преступную деятельность отдель¬

ных лиц до того момента, пока они не совершат федерального

преступления и ими вынуждено будет заняться ФБР.
Поскольку же сторонником подобной теории был и бес¬

сменный на протяжении почти полувека директор ФБР Джон

Эдгар Гувер, ФБР также очень долго не обращало внимания на

проблему организованной преступности. По мнению Гувера,

проблема организованной преступности сводилась к локаль¬

ной проблеме полицейских служб отдельных штатов, и ФБР

не должно участвовать в этом более, чем предоставляя мест¬

ным полицейским службам техническую помощь131
Тем не менее обстоятельства заставили Гувера пересмот¬

реть свой подход к проблеме организованной преступности,

когда 14 ноября 1957 года сержант нью-йоркской полиции Эд¬

гар Л. Кросвелл обнаружил конференцию более чем 60 мафи¬

озных бонз в Апалачине, одном из пригородов Нью-Йорка132
65

Глава 1. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ В США
Возник вопрос, почему Гувер с его многочисленными источни¬

ками информации не имел никакого представления о сходках

организованной преступности, подобных апалачинской.
В 1957 году Комитет Сената по рэкету выдвинул идею о со¬

здании общенациональной комиссии по преступности. В ответ

на этот призыв Министерство юстиции создало Специальную

группу по организованной преступности. Вместо того чтобы

организовывать взаимодействие со вновь созданным подразде¬

лением Министерства юстиции, Гувер разработал собственную

программу, согласно которой всем территориальным подразде¬

лениям ФБР предписывалось составить список из десяти наи¬

более авторитетных фигур преступного мира для проведения в

отношении них активных оперативно-технических мероприя¬

тий. Специальную группу Министерства юстиции Гувер на¬

звал декоративным органом, призванным лишь имитировать

реальную деятельность. Резко негативная реакция Гувера на

создание Специальной группы способствовала ее скорому рас¬

паду в 1959 году133.
Все же, несмотря на фактически принятые меры, Гувер так

и не осознал важности борьбы с организованной преступно¬

стью. Лишь после принятия конгрессом в 1970 году Закона об

организованной преступности134, заложившего фундамент за¬

конодательной основы деятельности, направленной на борьбу

с организованной преступностью, в США изменилось отноше¬

ние к организованной преступности. Борьба с организованной

преступностью стала одним из приоритетных направлений де¬

ятельности ФБР.
Развитие современного законодательства в сфере борьбы с

организованной преступностью началось с принятия в 1988 го¬

ду Закона о дополнительных полномочиях Министерства юс¬

тиции в сфере организованной преступности и наркобизнеса130

Законодательство последних полутора десятилетий XX века

тесно связывает организованную преступность с такими ее

проявлениями, как международный терроризм, транспорти¬

ровка наркотиков, распространение оружия массового пораже¬

ния и средств его доставки. Именно в таком контексте органи¬

3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, РЕШАЕМЫЕ В США РАЗВЕДКОЙ
зованную преступность в Соединенных Штатах в 90-е годы

стали рассматривать в качестве непосредственной угрозы на¬

циональной безопасности США136
В рамках всей деятельности по противодействию органи¬

зованной преступности на долю разведывательного сообщест¬

ва США приходится главным образом та часть деятельности,

которая осуществляется за пределами американской террито¬

рии. Тот факт, что именно на долю разведывательных служб

приходится основная часть работы, направленной на противо¬

действие международной организованной преступности, неод¬

нократно подчеркивался в докладах различных парламентских

комиссий и комитетов, изучавших перспективы развития раз¬

ведывательной системы США в начале XXI столетия137.
Примечательно, что американское законодательство сере¬

дины 90-х годов прошлого века не обошло своим вниманием и

проблему организованной преступности на территории быв¬

шего СССР. Так в законе о выделении финансовых ассигнова¬

ний Министерству обороны на 1997 финансовый год особо от¬

мечается, что именно деятельность организованной преступно¬

сти в странах бывшего СССР таит в себе повышенную угрозу

распространения ядерного, радиологического, биологического

и химического оружия138.

Глава 2
СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТОЕ

СИСТЕМЫ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
Основные этапы формирования

разведывательной системы США
Принимая во внимание то определяющее воздействие, ко¬

торое оказывают исторические события на процесс формиро¬

вания и развития разведывательной организации события

США, можно выделить четыре основных этапа развития орга¬

низационной структуры американской разведки.
1.	С момента образования США до восьмидесятых годов
XIX	века. Этот этап характеризуется полным отсутствием раз¬

ведывательных органов в мирный период. Разведывательные

службы создаются лишь на период участия армии США в бое-
„	139
вых действиях и после их окончания упраздняются
2.	С восьмидесятых годов XIX века по 1947 год (принятие

Закона о национальной безопасности США 1947 года). Этот

период можно назвать периодом ведомственной разведки. На

этом историческом этапе крупнейшие федеральные министер¬

ства создают в своей структуре постоянно действующие разве¬

дывательные службы, которые обслуживают практически

лишь разведывательные потребности своих головных минис¬

терств. В этот период в США постепенно начинает складывать¬

ся система разведывательных служб.
3.	С1947 по 1992 год (принятие Закона об организации раз¬

ведки 1992 года140). Это период можно назвать периодов созда¬

ния и становления разведывательной организации Соединен-
68

1 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США
ных Штатов. На этой стадии развития разведывательной орга¬

низации формируется централизованная разведывательная

система США, возникает разведывательное сообщество и во¬

енно-разведывательное сообщество, расширяются полномочия

директора центральной разведки. Именно применительно к

этому периоду можно уже говорить не просто о системе разве¬

дывательных служб, а о разведывательной организации Соеди¬

ненных Штатов, то есть о такой организационной общности,

которая на уровне постановки и решения задач, на уровне бю¬

джетного финансирования и .контроля за исполнением разве¬

дывательных программ представляет собой единый сбаланси¬

рованный механизм, предназначенный для достижения обще¬

государственных целей в сфере разведки.
4.	С 1992 года. Выделение данного периода именно в само¬

стоятельный период обусловлено теми глобальными измене¬

ниями в мире, которые произошли на рубеже 80—90-х годов
XX	века. Пока еще достаточно сложно выделить те особенно¬

сти, которые будут характерны для этого, едва только начав¬

шегося периода в развитии организационной структуры раз¬

ведки США, поскольку с момента его начала прошло не столь

уж и много времени. Тем не менее уже можно обратить внима¬

ние на некоторые черты, весьма характерные для нового этапа

развития разведывательной организации. Во-первых, преоб¬

ладающее развитие органов военной разведки. Это обусловле¬

но в частности тем, что США все в большей степени стремят¬

ся разрешать внешнеполитические проблемы при помощи

своих вооруженных сил, для эффективного применения кото¬

рых в различных районах земного шара необходима мощная

разведывательная поддержка. Во-вторых, бурное развитие уп¬

равляющих координирующих и контролирующих органов и

структур как в составе Службы директора центральной раз¬

ведки, так и в аппарате министра обороны США, призванных

еще более усилить степень централизации руководства раз¬

ведкой. В третьих, значительно большая, чем когда либо преж¬

де, открытость разведывательной организации США для ши¬

рокой общественности (естественно, не распространяющаяся
69

Глава 2 СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
на те вопросы, которые могут ставить под удар источники раз¬

ведывательной информации, либо успех проводимых развед¬

кой мероприятий).
Американская разведка

как совокупность разрозненных ведомственных служб
С момента своего зарождения в ходе войны за независи¬

мость от Англии, американская разведка развивалась достаточ¬

но спонтанно, при фактическом отсутствии единого целена¬

правленного замысла. Отдельные федеральные министерства

по мере необходимости создавали в своей структуре разведы¬

вательные подразделения уже начиная со второй половины

XIX века141 Так появились разведывательные службы в Госу¬

дарственном департаменте, военном и военно-морском минис¬

терствах.
Первые разведывательные службы в основном решали за¬

дачи, которые ставились перед ними руководителями соответ¬

ствующих министерств, и до середины тридцатых годов наше¬

го столетия вообще достаточно трудно вести речь о существо¬

вании в США единой национальной разведывательной систе¬

мы, призванной решать разведывательные задачи в общегосу¬

дарственном масштабе. Тем не менее, реальная жизнь с неиз¬

бежностью должна была поставить перед США вопрос о необ¬

ходимости формирования единой национальной системы раз¬

ведки. Разведывательные службы отдельных федеральных ми¬

нистерств уже с момента своего создания задумывались как ор¬

ганы разведывательной поддержки своих головных минис¬

терств и не были предназначены для решения разведыватель¬

ных задач в общегосударственном масштабе.
Система подчинения, система постановки задач, практика

укомплектования кадрового состава подобных служб полно¬

стью выстраивались исходя из потребностей того министерст¬

ва, в структуре которого они формировались. В то же самое

время весьма сомнительно, например, предположение, что ин¬

тересы Военного министерства должны в точности совпадать с
70

1 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США
интересами Государственного департамента или с интересами

Министерства финансов. Более того, с высокой степенью опре¬

деленности можно утверждать, что по ряду вопросов (напри¬

мер в вопросе дележа бюджетных ассигнований) интересы раз¬

личных ведомств будут совершенно противоположены.
Очевидно, что, оценивая суммарный разведывательный

потенциал, нельзя исходить из простого суммирования потен¬

циала отдельных ведомственных разведывательных служб.

При определенных обстоятельствах и в определенных услови¬

ях эти службы будут вести работу не в интересах государства и

противодействовать не внешнему противнику — обслуживать

интересы своего головного ведомства и ротиводействовать

конкурирующим разведывательным службам, представляю¬

щим интересы других федеральных министерств.
Насколько опасным и губительным для безопасности госу¬

дарства может быть нескоординированная работа разведыва¬

тельных служб, Соединенные Штаты имели возможность убе¬

диться в годы Первой мировой войны. Отсутствие централиза¬

ции и конкуренция в работе разведывательных служб нередко

приводили к тому, что различные разведывательные службы в

угоду своим ведомственным интересам стремились избегать

обмена полученной разведывательной информацией со своими

коллегами из других ведомств, а иногда даже напрямую пре¬

пятствовали в получении доступа к тем или иным разведыва¬

тельным источником. Только достаточно номинальное участие

США в Первой мировой войне и, как следствие, относительная

малозначительность ущерба, который Соединенные Штаты

несли в результате неэффективной организации национальной

разведывательной структуры, позволили американской раз¬

ведке избежать громкого скандала и в целом сохранить те

принципы построения разведывательной системы, которые

были заложены еще во второй половине XIX века.
В годы Первой мировой войны, понимая всю неадекват¬

ность сложившейся разведывательной структуры общегосу¬

дарственным потребностям и интересам, руководство США в

пожарном порядке спешило внести необходимые корректиров¬
71

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
ки. Однако, с одной стороны, сражения Первой мировой про¬

исходили весьма далеко от американских границ, с другой —

достаточно сильны были узковедомственные интересы, и ми¬

нистерства не хотели лишиться контроля над собственными

разведывательными службами. В итоге в годы первой мировой

войны усилия по централизации разведки ограничиваются

лишь подписанием нескольких соглашений о сотрудничестве и

обмене информацией между ведомственными разведками (ко¬

торые, впрочем, практически не выполнялись). К более серьез¬

ным шагам по реорганизации всей своей разведывательной си¬

стемы Соединенные Штаты в этот период оказались не готовы.
На пути к централизации

разведывательной системы
Первые реальные попытки централизовать разведку и со¬

здать единую разведывательную организацию были предпри¬

няты президентом США Франклином Д. Рузвельтом в пред¬

дверии и в ходе Второй мировой войны. Рузвельт попытался

своим волевым решением разграничить разведывательные и

контрразведывательные полномочия военной, военно-морской

разведки и ФБР по территориальному принципу142. Эта инно¬

вация, однако, не устранила межведомственную конкуренцию

и практически не сказалась на эффективности взаимодействия

разведывательных служб. Уже в начале сороковых годов Руз¬

вельт вынужден принимать безотлагательные меры для ком¬

пенсации дефицита в своевременной и добротной разведыва¬

тельной информации. Примером тому служит учреждение

должности информационного координатора, создание Управ¬

ления стратегических служб.
При реформировании разведки, несмотря на весь свой ав¬

торитет, Рузвельт вынужден был исходить из того, что истори¬

чески разведка США формировалась как совокупность ведом¬

ственных разведывательных служб. Он был не вправе и не в

силах не считаться с интересами отдельных ведомств. Пыта¬

ясь решить наиболее серьезную и наиболее очевидную про¬
72

1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США
блему (устранить конкуренцию между собой отдельных ве¬

домственных разведывательных служб), Рузвельт на первом

этапе выбирает самый простой путь: он территориально разде¬

ляет зоны влияния между ведущими разведывательными

службами. Такое решение оказалось бы вполне достаточным

для Первой мировой войны, в которой США не принимали ак¬

тивного участия. Однако во Второй мировой войне США вы¬

нуждены вступить в реальные боевые действиях и даже защи¬

щать от врага собственную территорию (например, в случае с

нападением японцев на Пёрл-Харбор). Здесь от разведыва¬

тельных служб США требовалось полное объединение усилий

на основе эффективной координации всей разведывательной

деятельности, что в принципе оказалось недостижимым в ус¬

ловиях сложившейся к началу войны организации разведки и

системы управления разведывательными службами. Учиты¬

вая это, Рузвельт и его администрация вынуждены были ис¬

кать альтернативные решения, которые бы позволили создать

для разведки эффективную координирующую и управляю¬

щую структуру.
Нужно признать, что Рузвельту так и не удалось должным

образом решить эту проблему. Вместо коренной реформы всей

структуры национальной разведки, в годы Второй мировой

войны Соединенные Штаты пытаются достроить существую¬

щую разведывательную структуру, то есть фактически пред¬

принимается попытка в пожарном порядке залатать наиболее

очевидные бреши в разведывательной организации. Не слу¬

чайно уже входе войны быстро создаются и столь же быстро

упраздняются новые элементы разведывательной структуры,

предназначенные в основном для координирования усилий

различных ведомственных разведок.
Неудачные попытки создания единого координирующего

органа пытаются уравновесить созданием новых разведыва¬

тельных элементов, дополняющих и расширяющих существу¬

ющую разведывательную систему. Примечательно, что при вы¬

работке государственных решений президент Рузвельт опира¬

ется не на материалы имеющих достаточный опыт и практику
73

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
разведывательных служб Военного, Военно-морского минис¬

терств или Госдепартамента, а на те данные, которые ему пред¬

ставляет только что созданный и не имеющий достаточного

опыта разведывательной деятельности Отдел информацион¬

ного координатора143 (впоследствии Управление стратегиче¬

ских служб). Решающее преимущество новой разведыватель¬

ной службы состоит лишь в том, она непосредственно подчине¬

на самому президенту, а не руководителю одного из федераль¬

ных министерств и возглавляется лицом, которому президент

питает личное доверие (У. Донован).
Как неоднократно случалось в истории Соединенных Шта¬

тов и большинства других стран, все серьезные реформы и пе¬

ремены, каких бы вопросов и проблем они не касались, осуще¬

ствляются не в преддверии грядущих эпохальных событий, а

исключительно под давлением факторов и обстоятельств ре¬

альной сиюминутной исторической действительности. В пол¬

ном соответствии с этой традицией развивалась до конца Вто¬

рой мировой войны и разведывательная организация США.

Яркими примерами внешних факторов, побуждающих развед¬

ку к переменам стали в свое время война североамериканских

колоний за независимость, гражданская война 1861—1865 года,

Первая и Вторая мировые войны.
Построение современной системы

разведывательных служб
Пожалуй, первым примером в истории развития разведы¬

вательной системы США, когда серьезная реорганизация раз¬

ведывательной организации производилась не в силу потреб¬

ностей дня сегодняшнего и вчерашнего, а исходя из требова¬

ний ближайшей исторической перспективы, стала реформа

разведки в 1947 году144 Тогда по результатам работы разведки

в годы Второй мировой войны политическим руководством

США был сделан ряд выводов, предопределивших особенно¬

сти развития организационной структуры национальной раз¬

ведки на последующие почти пять десятилетий.
74

1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США
1.	США, как государству, претендующему на мировое ли¬

дерство, необходима сильная разведывательная система не

только в условиях войны, но и в период мирного развития.
2.	Эффективная разведывательная система не может стро¬

иться исключительно на совокупности ведомственных разве¬

док, а требует создания единой централизованной разведыва¬

тельной структуры.
3.	Президент США как глава исполнительной власти и

верховный главнокомандующий должен руководить работой

национальной разведки непосредственно, а не через подчинен¬

ных ему глав министерств и ведомств, в составе которых име¬

ются разведывательные службы.
Невзирая на тот факт, что Закон о национальной безопас¬

ности 1947 года традиционно считают отправной точной совре¬

менной истории разведки США, произведенная на его основе

реформа разведывательной системы США все же стала лишь

закономерным (но отнюдь не революционным) этапом в разви¬

тии организации американской разведки. То есть этапом в эво¬

люции той системы, фундамент которой был заложен если и не

в XVIII веке (в годы войны за независимость от Англии), то уж

никак не позже второй половины XIX века (периода граждан¬

ской войны между Севером и Югом и последующими годами,

когда появились разведывательные службы в Военном и Воен-

но-морском министерствах).
Если внимательно присмотреться к тем изменениям, осно¬

вой которых стал Закон о национальной безопасности, то ни

одно из них, по крайней мере ни одно из тех, которые касаются

вопросов организации американской разведки, не носит рево¬

люционного характера. Закон не ликвидировал ведомствен¬

ный принцип организации разведывательной системы США и

практически не повлиял сколь либо заметным образом на об¬

щие принципы организации разведки. Можно с достаточной

степенью уверенности утверждать, что в результате проведен¬

ной на основе Закона о национальной безопасности 1947 года

реформы структура национальной разведки не была в доста¬

точной степени упорядочена.
75

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
Очевидно, что послевоенная реорганизация разведки

вновь была произведена на основе реформирования уже суще¬

ствующих разведывательных служб и вместо перестройки всей

системы разведывательных служб были осуществлены лишь

достаточно половинчатые меры: создано новое мощное разве¬

дывательное ведомство — Центральное разведывательное уп¬

равление; законодательно учреждена должность директора

центральной разведки, ответственного за координацию на го¬

сударственном уровне национальной разведывательной дея¬

тельности145 и, в рамках учрежденного на базе независимых

Военного и Военно-морского министерств единого Министер¬

ства обороны, централизован процесс сбора разведывательной

информации органами военной разведки.
Однако в Законе о национальной безопасности 1947 года

важно не то, что было создано ЦРУ, и не то, что директор цен¬

тральной разведки в законодательном порядке был признан

главой разведки США. Этот закон имел другое важное для раз¬

вития разведывательной организации США значение — он оп¬

ределил новое приоритетное направление развития организа¬

ционной структуры американской разведки. Если до 1947 года

усиление разведки обычно предполагало расширение полно¬

мочий существующих разведывательных служб или создание

новых разведывательных органов, то Закон 1947 года достаточ¬

но очевидно указал на то, что эффективность разведыватель¬

ной деятельности Соединенных Штатов напрямую связана в

первую очередь со степенью централизации разведывательной

организации США. То есть новым приоритетом развития раз¬

ведывательной системы после 1947 года стал курс на создание

единой разведывательной организации, включающей в себя не

только отдельные разведывательные службы, но и общие орга¬

ны управления, координации, взаимодействия и контроля.
Подобный подход к перспективе развития системы разве¬

дывательных служб США, заключающий в себе скорее концеп¬

цию дальнейшего эволюционного развития, нежели коренную

революционную перестройку сложившейся разведывательной

структуры, был обусловлен исторически. Несмотря на весьма
76

1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РАЗВЕДСЛУЖБ США
широкие президентские полномочия, предусмотренные Кон¬

ституцией США, ни один американский президент не был спо¬

собен в одночасье сломать сложившиеся традиции и принципы

построения разведывательной системы США. Подтверждени¬

ем этому может служить хотя бы тот факт, что даже столь авто¬

ритетный и популярный лидер, как Франклин Д. Рузвельт, в

поисках путей централизации работы разведки вынужден был

искать компромиссные решения, оставляя в неприкосновенно¬

сти ведомственный принцип организации американской раз¬

ведки.
Таким образом, основная заслуга Закона о национальной

безопасности 1947 года состоит в том, что он очертил общие

контуры будущей разведывательной системы США, при этом

совершенно определенно указав на то, что это именно центра¬

лизованная система, а не совокупность разрозненных разведы¬

вательных служб, и что во главе этой системы стоит подчинен¬

ный непосредственно президенту США директор центральной

разведки. Дальнейшие развитие разведывательной системы

США, вплоть до начала девяностых годов, полностью основа¬

ны на тех базовых принципах, которые были заложены в Зако¬

не 1947 года.
Несмотря на то что до 1992 года в Закон о национальной

безопасности не было внесено сколь либо существенных изме¬

нений, разведывательная система США все эти годы непре¬

рывно эволюционировала. Создавались новые разведыватель¬

ные службы, развивалась организация разведывательного со¬

общества США, сообщества военно-разведывательных служб.

На основе Закона о национальной безопасности было издано

значительное число исполнительных приказов президента,

президентских директив и директив СНБ, которые, развивая и

дополняя положения закона, постепенно усиливали централи¬

зующий фактор в организации разведывательной системы

США.
Внешне изменения в системе разведывательных служб про¬

исходили привычным образом, то есть так же, как и до 1947 го¬

да. В том или ином федеральном министерстве (как правило в
77

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
Министерстве обороны) создавалась новая разведывательная

служба, которая наделялась определенным кругом полномо¬

чий и подчинялась руководителю соответствующего минис¬

терства. Однако на самом деле процесс развития разведыва¬

тельной организации основывался уже на совершенно иных

принципах. Все новые разведывательные службы, которые по¬

явились после 1947 года, создавались исходя не из нужд того

или иного ведомства, а на основе общегосударственных по¬

требностей в разведывательной продукции того или иного ти¬

па. Любые организационные изменения в разведывательном

сообществе США происходили или по инициативе, или с усло¬

вием непременного согласия директора центральной разведки.

Каждое изменение в разведывательной организации в обяза¬

тельном порядке оценивалось через призму того влияния, ко¬

торое оно окажет на разведывательную систему США в целом.
Подобным образом были учреждены РУМО, АНБ, Нацио¬

нальное управление воздушно-космической разведки и все дру¬

гие не столь давно возникшие разведывательные службы США.

При этом уже в процессе учреждения новой службы определя¬

ется не только ее компетенция и система руководства новым ве¬

домством, но и то, каким образом вновь созданная служба будет

интегрирована в общенациональную разведывательную систе¬

му, как она будет осуществлять взаимодействие с другими раз¬

ведывательными службами, через какие разведывательные про¬

граммы будет осуществляться ее финансирование.
Интересен тот факт, что сам термин «разведывательное со¬

общество» вводится отнюдь не Законом о национальной безо¬

пасности. Он впервые появляется значительно позже, лишь в

1955 году, в отчете 2-й комиссии Гувера146 Однако в качестве

правового основания появления новой организационной общ¬

ности — «разведывательного сообщества США» выступает

именно Закон 1947 года. Примечательно, что инициативу в

этом проявляет не президент США, а следственная комиссия

Конгресса. Тем самым, непосредственно законодательный ор¬

ган Соединенных Штатов признал, что достаточно общие по¬

ложение Закона о национальной безопасности, касающиеся
78

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
разведывательной системы США и функций директора цент¬

ральной разведки как ее руководителя можно и нужно истол¬

ковывать в более широком значении, чем это толковалось в

1947 году.
Достаточно общие формулировки Закона о национальной

безопасности позволяли весьма свободно и широко истолко¬

вывать полномочия директора центральной разведки в отно¬

шении ведомственных разведывательных служб. Если срав¬

нить, например, исполнительные приказы по вопросам развед¬

ки президентов Форда (№ 11905)147, Картера (№ 12036)148 и

Рейгана (№ 12333)149, то очевидно прослеживается тенденция

к усилению полномочий директора. Каждый новый приказ на¬

деляет директора все более широкими полномочиями в сфере

постановки задач, определения приоритетов разведывательной

деятельности, распределения (и даже последующего перерас¬

пределения) бюджетных средства на финансирование различ¬

ных разведывательных программ.
2.	СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ.
РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО США
Система разведывательных служб США
Современную организацию американской разведки можно

классифицировать по следующим основаниям.
I.	По организационному статусу разведывательных служб:
1)	разведывательные службы, входящие в состав разведы¬

вательного сообщества США;
2)	разведывательные службы, не входящие в состав разве¬

дывательного сообщества США;
II.	По направлению разведывательной специализации:
1)	военно-разведывательные службы;
2)	иные разведывательные службы.
Обусловленное самими основами англосаксонской правой

системы стремление к медленному, постепенному эволюцио¬
79

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
нированию, категорическое неприятие кардинальных, револю¬

ционных изменений как в правовых вопросах, так и в вопросах

организации государственных органов, обусловливает ирраци¬

ональность и громоздкость всей разведывательной системы

США. Реорганизации американской разведки в XX веке (вклю¬

чая реорганизацию после Второй мировой войны, реорганиза¬

цию 1996 года и даже последнюю реорганизацию 2004 года) бы¬

ли в большей степени «косметическим ремонтом», нежели ко¬

ренной перестройкой разведывательной системы. Всегда, при

любых реорганизациях разведки в неприкосновенности оста¬

вался фундамент разведывательной организации, в основе ко¬

торого лежит ведомственная принадлежность и ведомственная

подчиненность отдельных разведывательных служб.
Даже самая серьезная реорганизация разведки, проведен¬

ная после окончания Второй мировой на основе Закона о наци¬

ональной безопасности 1947 года (которая, по сути, и положи¬

ла начало современной разведывательной системе США), ос¬

тавила в неприкосновенности ведомственную принадлежность

отдельных разведывательных служб. При внимательном изу¬

чении результатов реформы 1947 года несложно убедиться, что

организационная структура разведки была не перестроена, а

скорее надстроена на старом ведомственном фундаменте.
Бесспорно, вновь учрежденное в дополнение к ведомствен¬

ным разведывательным службам независимое ЦРУ и уполно¬

моченный координировать всю национальную разведыватель¬

ную деятельность директор центральной разведки позволили

США значительно усовершенствовать процесс сбора и обра¬

ботки разведывательной информации на национальном уровне

и централизовать управление разведывательной деятельно¬

стью, однако (и это демонстрирует дальнейшее развитие разве¬

дывательной системы Соединенных Штатов) не решили мно¬

гих глубинных проблем разведки. Доказательством этого слу¬

жит то, что уже после Закона о национальной безопасности

1947 года в США, в составе различных федеральных минис¬

терств было создано более двух десятков разведывательных

служб и органов, координирующих разведывательную дея¬
80

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
тельность. Наиболее бурно в этом плане развивалась военная

разведка, где число разведывательных служб с 1945 года увели¬

чилось с трех служб до более чем полутора десятков.
Тем не менее нельзя не признать (особенно с учетом по¬

следних реформ разведки) определенных успехов Соединен¬

ных Штатов в создании централизованной разведывательной

организации.
На сегодняшний день асе ведущие разведывательные

службы страны объединены в единую организационную общ¬

ность под названием «разведывательное сообщество США».

Эта структура, сформировавшаяся в середине пятидесятых го¬

дов как достаточно условное объединяющее понятие для веду¬

щих американских разведывательных служб, сегодня пред¬

ставляет собой вполне определенную централизованную орга¬

низационную структуру, чей статус и полномочия закреплены

в федеральном законодательстве, которая управляется из еди¬

ного центра, осуществляет свою деятельность на основе еди¬

ных национальных разведывательных программ и финансиру¬

ется в рамках единого бюджета национальной разведки150
Вместе с тем, несмотря на предпринятые в последние деся¬

тилетия усилия по созданию и совершенствованию единой

централизованной разведывательной системы, несмотря на то

что на разведывательные реформы были затрачены фантасти¬

ческие в нашем понимании средства, подавляющее большинст¬

во разведывательных служб США, являющихся составными

частями национальной разведывательной системы, по сей день

являются ведомственными разведывательными службами, а

сама система разведки США лишь в очень общем приближе¬

нии представляет собой единую организационную общность.
Неизменными остаются и отличающиеся своим иррацио¬

нализмом и затратностью пути реформирования разведки.

США по-прежнему не приемлют кардинальных, системных ре¬

форм. Любые проблемы, возникающие в работе разведки,

США предпочитают решать не за счет перестройки существу¬
81

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
ющих, а за счет учреждения новых управляющих, координиру¬

ющих, анализирующих или добывающих разведывательную

информацию органов. Колоссальная экономическая мощь и

огромный оборонный и разведывательный бюджет151 пока еще

позволяют Соединенным Штатам развивать свою разведыва¬

тельную организацию преимущественно на основе экстенсив¬

ного пути. Однако в будущем этот путь вряд ли будет позволи¬

телен даже для богатейшей страны мира. Американской раз¬

ведке уже пришлось столкнуться с некоторым сокращением

своего бюджета в начале девяностых годов152 и, хотя до сего¬

дняшнего дня ей удалось избежать серьезных бюджетных оп¬

тимизаций, маловероятно, что уже в ближайшем будущем ру¬

ководители разведки смогут убедить Конгресс США в целесо¬

образности столь же быстрыми путями наращивать бюджет¬

ные расходы на разведку, необходимые для финансирования

делающейся все более громоздкой разведывательной системы

Соединенных Штатов.
Разрастание числа разведывательных служб и усложнение

разведывательной организации обострило в последние годы

другую традиционную для американской разведки проблему —

проблему координации и управления разведкой. Достаточно

скромные полномочия директора центральной разведки по уп¬

равлению и координации национальной разведывательной де¬

ятельности к началу девяностых годов уже не позволяли ему

эффективно управлять работой значительно разросшегося раз¬

ведывательного сообщества США. Не случайно, что при реор¬

ганизациях разведки в 90-е годы основное внимание было уде¬

лено расширению полномочий директора центральной развед¬

ки в сфере управления и координации разведывательной дея¬

тельностью.
При этом понадобилось несколько этапов реформирова¬

ния системы управления разведывательным сообществом133,

прежде чем американский законодатель смог прийти к единст¬

венному приемлемому в данной ситуации решению — разделе¬

нию функций директора центральной разведки как руководи¬

теля всей разведывательной системы США и как главы одной
82

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
из разведывательных служб (ЦРУ), входящих в эту систему.

Принятое в 2004 году решение об упразднении должности ди¬

ректора центральной разведки и учреждение вместо нее двух

отдельных должностей — директора национальной разведки и

директора ЦРУ154 логично было принять еще в самом начале

разведывательных реформ, а не по истечении почти полутора

десятилетий почти непрерывного периода реформирования.
Помимо разведывательного сообщества, в США существу¬

ет еще одно крупное объединение разведывательных служб —

военно-разведывательное сообщество. По сравнению с разве¬

дывательным сообществом, военно-разведывательное сообще¬

ство находится еще в начальной стадии своего юридического

оформления. Термин «военно-разведывательное сообщество»

существует сегодня скорее как обобщающее обозначение сис¬

темы военных разведывательных служб, нежели как организа¬

ционная структура, чей статус закреплен в нормативном по¬

рядке. Не встречается пока это название и в федеральном зако¬

нодательстве. Тем не менее такая организационная общность,

как военно-разведывательное сообщество США, реально суще¬

ствует. Оно характеризуется наличием весьма централизован¬

ной системы управления, во главе которой находится министр

обороны США, собственной, достаточно специфичной систе¬

мой контроля за разведывательной деятельностью, своим кру¬

гом приоритетных задач, которые ставятся как перед отдель¬

ными членами сообщества, так и перед военно-разведыватель¬

ным сообществом в целом.
Причиной формирования военно-разведывательного сооб¬

щества стал, в первую очередь, тот факт, что практически две

трети членов разведывательного сообщества США являются

военно-разведывательными службами. Помимо этого, минис¬

терство обороны располагает еще несколькими, достаточно

крупными разведывательными службами, которые не вошли в

число членов разведывательного сообщества США; собствен¬

ные разведывательные единицы имеются и в каждом из девяти
83

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
«объединенных командований», дислоцированных в различ¬

ных частях земного шара. Учитывая же тот факт, что военно¬

разведывательные службы в основном обслуживают разведы¬

вательные потребности самого Министерства обороны, вполне

логично было создание самостоятельной организационной

общности, объединяющей все органы военной разведки.
Следует, однако, отметить, что разведывательное сообще¬

ство США и военно-разведывательное сообщество имеют со¬

вершенно различный статус. Военно-разведывательное сооб¬

щество самостоятельно (независимо от разведывательного со¬

общества) осуществляет лишь деятельность, которая направ¬

лена на удовлетворение потребностей оборонного ведомства.

Разведывательное сообщество США занимается решением об¬

щенациональных разведывательных задач, которые, естествен¬

но, более приоритетны по отношению к ведомственным зада¬

чам Министерства обороны США. При этом те разведыватель¬

ные службы, которые одновременно задействованы и в реше¬

нии национальных разведывательных задач, и в реализации

программ военно-разведывательного сообщества, в первую

очередь действуют в национальных интересах и реализуют

программы национальной разведки.
Законодательное закрепление структуры

разведывательного сообщества США
Разведывательное сообщество США вплоть до начала де¬

вяностых годов не имело законодательно определенной струк¬

туры. Подзаконные нормативные акты, определявшие структу¬

ру разведывательного сообщества, давали не совсем верную

информацию, замалчивая факт существования отдельных раз¬

ведывательных служб. Например, действующий и поныне ис¬

полнительный приказ президента Рейгана № 123331э5, регули¬

рующий права и обязанности членов разведывательного сооб¬

щества США, не останавливаясь на структуре сообщества, сра¬

зу называет его задачи156 Дальше, правда, перечисляются от¬

дельные члены разведывательного сообщества157, однако в при¬
84

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
казе ни слова не говорится, например, о Национальном управ¬

лении воздушно-космической разведки, которое являлось чле¬

ном разведывательного сообщества практически с момента

своего создания в 1960 году.
Впервые в законодательном порядке статус и организация

разведывательного сообщества США были определены лишь в

1992 году, вскоре после того, как была рассекречена информа¬

ция о существовании в США служб космической разведки. В

соответствии с Законом об организации разведки 1992 года158,

представляющим собой дополнение к Закону о национальной

безопасности 1947 года159, и входящего в Закон о полномочиях

разведки на 1993 финансовый год160, разведывательное сооб¬

щество США было определено следующим образом.
1.	Служба директора центральной разведки, которая долж¬

на включать Службу заместителя директора центральной раз¬

ведки, Национальный разведывательный совет и такие другие

элементы, которые будут определены директором центральной

разведки.
2.	Центральное разведывательное управление.
3.	Агентство национальной безопасности.
4.	Разведывательное управление Министерства обороны.
5.	Головное ведомство фотографической разведки Минис¬

терства обороны.
6.	Национальное управление воздушно-космической раз¬

ведки.
7.	Другие службы в рамках Министерства обороны, кото¬

рые осуществляют добывание разведывательной информации

в национальных интересах при помощи космических разведы¬

вательных систем.
8.	Разведывательные элементы Министерств сухопутных

войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпу¬

са морской пехоты США, ФБР, Министерства финансов и Ми¬

нистерства энергетики.
9.	Служба разведки Государственного департамента.
10.	Такие другие элементы любого другого министерства

или ведомства, которые могут быть определены президентом
85

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
США, или совместно директором разведывательного сообще¬

ства и руководителем соответствующего министерства или ве¬

домства161
Законодательно урегулировав структуру разведывательно¬

го сообщества, формально федеральный закон позволил и без

законодательного оформления расширять число членов разве¬

дывательного сообщества (по решению президента или совме¬

стному решению директора центральной разведки и соответст¬

вующего руководителя федерального органа). Однако на прак¬

тике подобная возможность изначально была крайне малове¬

роятна.
Дело в том что начиная с конца семидесятых годов Кон¬

гресс ежегодно принимает закон о полномочиях разведки, в ко¬

тором перечислены разведывательные службы, которые в

предстоящем финансовом году будут финансироваться из

бюджета национальной разведки. Теоретически за директором

центральной разведки закреплено право перераспределения

части бюджетных фондов между отдельными членами разве¬

дывательного сообщества, но эта процедура применима лишь к

тем службам, которые уже названы в законе, то есть на них вы¬

делены бюджетные средства в рамках одной из трех нацио¬

нальных разведывательных программ.
Следовательно, реально учредить новую разведыватель¬

ную службу, которая бы сразу вошла в состав разведыватель¬

ного сообщества, может только Конгресс. Обозначенное же в

пункте 10 право президента и директора центральной разведки

самостоятельно расширять рамки разведывательного сооб¬

щества относимо лишь к уже существующим в структуре того

или иного федерального министерства разведывательным

службам, которые финансируются из иного источника, нежели

бюджет национальной разведки.
Например, без законодательного оформления возможно

расширение разведывательного сообщества за счет одной из

уже существующих разведывательных служб Министерства

обороны, которая финансируется из оборонного бюджета (ре¬

альна подобная перспектива, например, для Службы воздуш¬
86

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
ной разведки Министерства обороны162). Если в течение фи¬

нансового года министр обороны и директор центральной раз¬

ведки совместно придут к заключению, что необходимо сроч¬

ное расширить разведывательное сообщество за счет одной из

разведывательных служб Министерства обороны, решение мо¬

жет быть принято и без участия Конгресса. Однако фактичес¬

ки процедура подготовки и принятия подобного решения зани¬

мает достаточно длительное время, обычно от нескольких ме¬

сяцев до года и более. Конгресс же ежегодно издает законы о

полномочиях разведки на следующий финансовый год и, что

вполне естественно, любое планируемое изменение структуры

разведывательного сообщества заранее будет закреплено в

проекте будущего закона.
При такой процедуре новый член сообщества получает бо¬

лее высокий законодательно закрепленный статус и будут пол¬

ностью исключены возможные проблемы с утверждением в

Конгрессе ассигнований для нового члена разведывательного

сообщества. Маловероятно, что в обозримом будущем измене¬

ние числа членов разведывательного сообщества будет осу¬

ществляться иначе, нежели на основании законодательного ак¬

та. Установленное в законе право президента и директора цент¬

ральной разведки самостоятельно расширять число членов раз¬

ведывательного сообщества лишь в малой степени является ре¬

альным механизмом для изменения структуры разведыватель¬

ного сообщества. В большей мере это положение отражает при¬

знание со стороны Конгресса традиционного толкования разве¬

дывательной деятельности как прерогативы президентской

власти и, следовательно, признание права президента формиро¬

вать необходимую ему разведывательную структуру163
Развитие разведывательного сообщества

в 1992-2003 годы
После 1992 года продолжился процесс расширения разве¬

дывательного сообщества США. При этом изменение структу¬

ры разведывательного сообщества осуществлялось как за счет
87

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
внесения дополнений и поправок непосредственно в Закон об

организации разведки 1992 года, так и за счет других законода¬

тельных инноваций.
Первые изменения в Закон об организации разведки

1992 года были внесены уже в 1994 году и были вызваны со¬

зданием незадолго до этого на базе ряда крупных подразделе¬

ний фотографической разведки Министерства обороны Цен¬

тральной службы фотографической разведки164 Законом о

полномочиях разведки на 1995 финансовый год вместо доста¬

точно расплывчатого и не совсем понятного положения, опре¬

делявшего в качестве члена разведывательного сообщества

«Головное ведомство фотографической разведки Министер¬

ства обороны» (на 1992 год в Министерстве обороны не суще¬

ствовало головного ведомства фотографической разведки) в

качестве полноправного члена сообщества была определена

вновь созданная Центральная служба фотографической раз-
165
ведки
Однако уже в 1996 году названная Центральная служба

фотографической разведки была упразднена ввиду создания

Национального управления фотографической разведки и кар¬

тографии166 В состав нового ведомства, помимо упраздненной

службы, вошли практически все подразделения Министерства

обороны, осуществлявшие фотографическую разведку167. В

том же 1996 году Законом о полномочиях разведки на 1997 фи¬

нансовый год168 вместо упраздненной Центральной службы

фотографической разведки новым членом разведывательного

сообщества США стало вновь учрежденное Национальное уп¬

равление фотографической разведки и картографии.
После создания Национального управления фотографиче¬

ской разведки и картографии фактически утратившим свою

силу можно считать и положение Закона об организации раз¬

ведки 1992 года, определяющее в качестве членов разведыва¬

тельного сообщества «другие службы в рамках Министерства

обороны, которые осуществляют добывание разведывательной

информации в национальных интересах при помощи космиче¬

ских разведывательных систем».
88

2 СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
Национальное управление фотографической разведки и

картографии изначально создавалось как ведомство, призван¬

ное сконцентрировать всю деятельность в сфере сбора и обра¬

ботки информации, получаемой при помощи космических раз¬

ведывательных систем. Небольшие же службы космической

разведки, оставшиеся в составе отдельных военных минис¬

терств и объединенных командований и не вошедшие в новое

управление, не используются для решения национальных раз¬

ведывательных задач и лишь обслуживают потребности своих

головных ведомств.
Под своим изначальным названием созданное в 1996 году

Национальное управление фотографической разведки и карто¬

графии просуществовало недолго. В 2003 году на основании

Закона о полномочиях национальной обороны на 2004 финан¬

совый год оно было переименовано в Национальное управле¬

ние космической разведки169. Соответственно, в Закон об орга¬

низации разведки 1992 года были внесены поправки, устано¬

вившие, что отныне Национальное управление космической

разведки является полноправным членом разведывательного

сообщества США170
Существенные законодательные изменения в организацию

разведывательного сообщества были внесены в 1996 году. Они

основывались на рекомендациях итогового доклада Комиссии

Аспина-Брауна171, занимавшейся исследованием потенциала и

перспектив реформирования разведывательной системы

США. Изменения затронули главным образом организацию

органов управления и координации разведывательного сооб¬

щества.
Предложенные комиссией изменения в структуре Службы

директора центральной разведки были закреплены Законом о

полномочиях разведки на 1997 финансовый год172 и представ¬

ляли собой поправки к Закону о национальной безопасности

1947 года173. На их основании были:
1)	учреждены должности трех помощников директора

центральной разведки - по вопросам сбора и добывания раз¬

ведывательной информации, по вопросам аналитической ра¬
89

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
боты и разведывательной продукции и по административным

вопросам и законодательно регламентированы их полномо¬

чия174;
2)	учреждена должность заместителя директора централь¬

ной разведки по управлению сообществом170;
3)	законодательно регламентированы полномочия двух за¬

местителей директора центральной разведки176.
Произведенные на основании рекомендаций Комиссии Ас-

пина-Брауна законодательные инновации формально не изме¬

нили Закон об организации разведки 1992 года, регламентиру¬

ющий организацию разведывательного сообщества США177

Однако, поскольку вновь закрепленные законодательные из¬

менения не противоречат, а скорее, напротив, дополняют те по¬

ложения Закона об организации разведки 1992 года, которые

определяют структуру Службы директора центральной раз¬

ведки, а также поскольку эти изменения, как и Закон об орга¬

низации разведки 1992 года, являются частью одного и того же

Закона о национальной безопасности 1947 года, при определе¬

нии законодательной структуры Службы директора централь¬

ной разведки логично руководствоваться именно данными по¬

ложениями, инкорпорированными в Закон о национальной бе¬

зопасности 1947 года в 1996 году.
В конце 2001 года в результате внесения очередных изме¬

нений в Закон об организации разведки 1992 года178 в состав

разведывательного сообщества США была включена Берего¬

вая охрана США, входившая на тот момент в состав Министер¬

ства транспорта. Подобное расширение рамок разведыватель¬

ного сообщества за счет службы, непосредственно не решав¬

шей задачи в сфере разведки (более того, состоящей в составе

министерства, которое вряд ли можно отнести к числу ключе¬

вых органов в системе национальной безопасности США), вы¬

глядело достаточно нелогичным. Логика подобного решения

проявилась лишь после того, как на основании Закона о внут¬

ренней безопасности 2002 года Береговая охрана была выведе¬

на из состава Министерства транспорта и включена во вновь

создаваемое Министерство внутренней безопасности1'9.
90

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
Однако Закон о внутренней безопасности 2002 года не

только переподчинил Береговую охрану вновь созданному

Министерству внутренней безопасности, но и определил само

вновь созданное министерство, а точнее те его элементы, кото¬

рые «имеют отношение к анализу информации внешней раз¬

ведки»180, в качестве полноправных членов разведывательного

сообщества США.
Достаточно неожиданную возможность для дальнейшего

расширения рамок разведывательного сообщества США пре¬

доставило законодательство последнего времени. Как уже от¬

мечалось выше, Закон об организации разведки 1992 года фор¬

мально позволяет президенту США, а также директору цент¬

ральной разведки совместно с руководителем соответствующе¬

го министерства или ведомства вводить в состав разведыва¬

тельного сообщества «другие элементы любого другого минис¬

терства или ведомства»181
Тем не менее, как также уже упоминалось, подобная нор¬

ма фактически не могла быть применена на практике, по¬

скольку введенная подобным образом в состав разведыватель¬

ного сообщества новая служба осталась бы без бюджетного

финансирования — все бюджетные ассигнования федераль¬

ным министерствам и ведомствам выделяются в США исклю¬

чительно на основании закона. Допускаемое же законом пере¬

распределение по решению директора центральной разведки

средств, выделяемых на разведку, с точки зрения законода¬

тельства возможно лишь в отношении тех служб, которые из¬

начально финансируются в рамках бюджета национальной

разведки.
В перечне же федеральных органов, получающих бюджет¬

ные ассигнования в рамках национальных разведывательных

программ, традиционно указывались именно те органы, чей

статус членов разведывательного сообщества уже закреплен

законодательно, а также: Министерство обороны США (в со¬

став которого входят восемь полноправных членов разведсооб-
91

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
щества), Государственный департамент, Министерство финан¬

сов и Министерство энергетики (разведывательные подразде¬

ления этих министерств законодательно названы членами раз¬

ведывательного сообщества).
На протяжении 90-х годов XX века лишь одно ведомство,

законодательно не включенное в состав разведывательного со¬

общества, могло финансироваться из бюджета национальной

разведки — это Администрация по борьбе с наркотиками, вхо¬

дящая в состав Министерства юстиции США. Однако с 1999

года она уже более не включалась в список министерств и ве¬

домств, финансируемых в рамках национальных разведыва¬

тельных программ. Теоретически же возможное расширение

разведывательного сообщества за счет включения в него новых

военно-разведывательных служб (об этом уже говорилось вы¬

ше) было крайне маловероятным — большую часть членов раз¬

ведывательного сообщества и без этого составляют военно-раз-

ведывательные службы.
Ситуация кардинальным образом изменилась после при¬

нятия в 2003 году Закона о полномочиях разведки на 2004 фи¬

нансовый год182 В соответствии с новым законом помимо уже

упомянутых выше федеральных органов, традиционно финан¬

сируемых в США из бюджета национальной разведки, из этого

же бюджета стало возможным финансировать разведыватель¬

ную (также связанную с разведывательной) деятельность Ми¬

нистерства юстиции и недавно созданного Министерства вну¬

тренней безопасности. Если же принять в расчет тот факт, что

как в структуре Министерства юстиции, так и в структуре ми¬

нистерства внутренней безопасности имеется достаточно боль¬

шое число служб и подразделений, которые в той или иной ме¬

ре занимаются разведывательной деятельностью, становится

очевидным, что отныне рамки разведывательного сообщества

могут быть самым существенным образом расширены и без не¬

посредственного вмешательства американских законодателей.
По состоянию на начало 2004 года в число министерств и

ведомств, чья разведывательная деятельность может финан¬

сироваться из бюджета национальной разведки, оказались
92

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
включенными фактически все федеральные министерства и

ведомства, в той или иной мере занимающиеся разведыватель¬

ной деятельностью. А это означает, что на практике, без изме¬

нения законодательства, лишь на основании административ¬

ных решений должностных лиц исполнительной ветви власти

(президента или директора национальной разведки), практи¬

чески любой элемент федерального правительства, даже кос¬

венно вовлеченный в разведывательную деятельность, может

стать полноправным членом разведывательного сообщества

США.
Более того, применительно к Министерству внутренней

безопасности возможность расширения разведывательного со¬

общества за счет входящих во вновь созданное Министерство

подразделений выглядит еще более впечатляющей. Закон о

внутренней безопасности 2002 года определил в качестве чле¬

нов разведывательного сообщества все те элементы названного

министерства, которые имеют отношение к анализу информа¬

ции о внешней разведывательной деятельности. В той или

иной мере под подобную формулировку подпадают любой из

четырех директоратов министерства и почти любая входящая в

состав министерства служба.
Таким образом, вопрос о том, какие же именно элементы

Министерства внутренней безопасности являются членами

разведывательного сообщества, находится даже не в ведении

президента или директора центральной разведки. Вопрос о

причастности либо непричастности того или иного подразде¬

ления министерства к анализу информации о внешней разве¬

дывательной деятельности, очевидно, будет определяться ру¬

ководством самого Министерства внутренней безопасности

(возможно, по согласованию с руководством разведывательно¬

го сообщества). Однако, решив положительно подобный во¬

прос в отношении любого из подразделений, находящегося в

структуре Министерства внутренней безопасности, его руко¬

водитель тем самым (в полном соответствии с законом) авто¬

матически возводит подобное подразделение в ранг полно¬

правного члена разведывательного сообщества.
93

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
Современная структура

разведывательного сообщества США.
Закон о реформе разведки

и противодействии терроризму 2004 года183
С момента принятия Закона о национальной безопасности

1947 года, то есть с того момента, когда начала формироваться

современная система разведывательных служб США, было

очевидно, что единственным способом преодолеть извечную

проблему американской разведки — ведомственную раздроб¬

ленность и разобщенность — может быть выведение разведы¬

вательных служб из подчинения отдельных министерств и пе-

реподчинение их единому управляющему центру. Такому цен¬

тру, который был бы наделен всеми административными и

контрольными полномочиями в отношении отдельных разве¬

док, правомочен был бы назначать и смещать руководителей

разведывательных служб, ставить задачи и контролировать на

всех этапах их исполнение, перераспределять финансовые и

людские ресурсы. Все иные варианты решения проблемы де¬

централизации — создание координационных центров, совеща¬

тельных и консультативных органов, развитие прямого межве¬

домственного взаимодействия в лучшем случае выглядели по¬

ловинчатыми, в худшем — контрпродуктивными.
Тем не менее в силу ряда причин (в большей мере естест¬

венно-исторического характера) система современной амери¬

канской разведки, фундамент которой был заложен в 1947 го¬

ду, развивалась скорее по иррациональному пути. Должность

директора центральной разведки, учрежденная Законом о на¬

циональной безопасности, фактически означала учреждение не

управляющего, а координирующего центра для множества ве¬

домственных разведок. Видимо, понимая ограниченность тех

полномочий, которыми изначально наделялся директор цент¬

ральной разведки, американский законодатель совместил пол¬

номочия главы (координатора) американской разведки с пол¬

номочиями руководителя новой мощной разведывательной

службы (ЦРУ), подняв, таким образом, авторитет директора
94

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
центральной разведки и снизив его зависимость от возможно

неэффективной работы ведомственных разведок или их неже¬

лания делиться полученной разведывательной информацией.

Не случайно практически с момента своего создания именно

ЦРУ становится ведущей разведывательной службой США.

Даже это косвенно подтверждает тот факт, что механизмы пря¬

мого управления разведывательной деятельностью оказыва¬

лись более эффективными, чем механизмы координации, зало¬

женные в Законе о национальной безопасности 1947 года.
Другим подтверждением Ţoro, что реформа 1947 года не ре¬

шила проблему децентрализованности американской развед¬

ки, является практически непрерывная череда реорганизаций

и оптимизаций, которым подвергалась американская разведка

в последующие десятилетия своего развития. Эти многочис¬

ленные реорганизации, несмотря на все многообразие обстоя¬

тельств, их вызывавших, в целом имели одну совершенно оче¬

видную направленность — они должны были превратить де¬

централизованную систему разведывательных служб США в

единую организационную структуру. С этой целью директор

центральной разведки наделялся все большими и большими

полномочиями, одновременно с этим уменьшалось влияние

руководителей федеральных министерств на находящиеся в

структуре министерств разведывательные службы.
Однако концептуальная позиция Закона о национальной

безопасности 1947 года оставалась неизменной: директор цен¬

тральной разведки оставался всего лишь координатором разве¬

дывательной деятельности многочисленных ведомственных

разведок. Ведомственный характер американской разведыва¬

тельной системы по-прежнему доминировал, в административ¬

ном порядке руководители разведывательных служб подчиня¬

лись не директору центральной разведки, а руководителям

своих министерств, они же определяли кадровые вопросы в

подведомственных разведслужбах и весьма серьезно влияли на

определение приоритетности задач, решаемых разведкой.
Решительный шаг в реформировании разведывательного

сообщества США и в отказе от традиционной концепции объе¬
95

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
динения разведывательных служб на основе преимущественно

механизмов координации был сделан в 2004 году. В декабре

2004 года был принят Закон о разведывательной реформе и

противодействии терроризму184, который в какой-то мере при¬

внес революционные элементы в организацию американской

разведки. Главным нововведением этого закона является раз¬

деление полномочий директора центральной разведки между

двумя новыми должностными лицами — директором нацио¬

нальной разведки и директором ЦРУ (с одновременным уп¬

разднением должности директора центральной разведки как

таковой).
Идея подобного разделения не нова, она высказывалась

еще в середине 80-х годов, подобное разделение предлагалось и

в начале 90-х годов, когда началось глобальное реформирова¬

ние американской разведки185. Однако, несмотря на всю разум¬

ность и обоснованность такого шага, в 90-е годы он показался

слишком радикальным и революционным, ломающим привыч¬

ные концепции и подходы к управлению разведкой. Понадоби¬

лось еще несколько промежуточных этапов реформ, несколько

крупных скандалов, вызванных неэффективностью работы

американской разведки и контрразведки, прежде чем здравая и

единственно разумная идея разделения полномочий директора

центральной разведки как руководителя всего разведыватель¬

ного сообщества и как главы одной из разведывательных

служб (ЦРУ) была воплощена в законе.
Другим важным нововведением этого закона стало наделе¬

ние директора центральной разведки достаточно широкими

административно-властными полномочиями в отношении ве¬

домственных разведок, входящих в состав разведывательного

сообщества. Директор национальной разведки получил прак¬

тически неограниченные полномочия в отношении распреде¬

ления и перераспределения бюджетных средств, выделяемых

разведке в рамках Национальной разведывательной програм¬

мы. Кроме этого, законодательно было закреплено его право

участвовать (совместно с министром обороны) в разработке

бюджета двух других общенациональных разведывательных
96

2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
программ — Объединенной программы военной разведки и

программы «Тактическая разведка и связанная с ней деятель¬

ность» (с одновременным существенным сокращением полно¬

мочий министра обороны в этом вопросе). Расширились и кон¬

трольные полномочия главы разведывательного сообщества,

наряду с традиционными полномочиями контроля исполнения

разведывательными службами Национальной разведыватель¬

ной программы он получил право проводить аудит расходова¬

ния бюджетных средств, выделяемых на реализацию Нацио¬

нальной разведывательной программы186
Важным нововведением, способствующим превращению

разведывательного сообщества из совокупности самостоятель¬

ных разведок в единую разведывательную организацию стало

законодательное закрепление механизма межведомственной

ротации кадровых сотрудников разведки в целях обеспечения

возможности карьерного роста и более полного удовлетворе¬

ния потребностей разведывательного сообщества в специалис¬

тах необходимого профиля. Интересно, что и здесь ключевая

роль в реализации этого механизма отведена директору нацио¬

нальной разведки. Руководители же отдельных министерств

или ведомственных разведок упоминаются лишь как исполни¬

тели директивных указаний директора, связанных межведом¬

ственной ротацией сотрудников187
Существенное внимание в Законе о разведывательной ре¬

форме и предотвращении терроризма 2004 года было уделено

расширению административных возможностей директора на¬

циональной разведки, необходимых ему для решения значи¬

тельно расширившегося круга задач руководителя разведыва¬

тельного сообщества. Закон учреждает Службу директора на¬

циональной разведки (она заменила Службу директора цент¬

ральной разведки).
В состав Службы директора национальной разведки во¬

шли следующие элементы:
1.	Директор национальной разведки.
2.	Первый заместитель директора.
3.	Заместитель директора.
97

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
4.	Национальный разведывательный совет.
5.	Главный консультант188
6.	Уполномоченный по правам человека189.
7.	Директор по науке и технологиям190
8.	Глава национальной контрразведки (вместе со Службой

главы национальной контрразведки)191.
9.	Аппарат управления сообществом192
10.	Иные службы, которые будут включены в состав Служ¬

бы директора на основании закона либо по решению самого ди-
193
ректора .
В отличие от своей предшественницы, Службы директора

центральной разведки, фактически функционировавшей за

счет использования кадровых и финансовых ресурсов ЦРУ

(директор центральной разведки одновременно являлся руко¬

водителем ЦРУ), Служба директора национальной разведки

полностью автономна и организационно самостоятельна. В

Законе о реформе разведки и противодействии терроризму

2004 года также особо подчеркивается тот факт, что « ...Служ¬

ба директора национальной разведки не может быть дислоци¬

рована совместно с каким-либо иным элементом разведыва¬

тельного сообщества»194
Если Служба директора национальной разведки является

своеобразной надстройкой, призванной управлять и координи¬

ровать деятельность разведывательного сообщества, перерас¬

пределять финансовые ресурсы, выделяемые Конгрессом на

разведку между отдельными членами сообщества, то реальную

силу сообщества по-прежнему составляют ведомственные раз¬

ведывательные службы. В течение длительного периода ре¬

формирования разведки они постепенно утратили большую

часть элементов самостоятельности и на сегодняшний день в

значительной мере уже зависят не от руководителя своего ми¬

нистерства, а от директора национальной разведки, который не

только ставит им задачи, определяет их бюджет, но и играет

ключевую роль в решении вопроса назначения руководителей

таких служб. Тем не менее разведывательная система США по-

прежнему ведомственно разобщена.
98

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
На сегодняшний день членами разведывательного сооб¬

щества являются:
1.	Центральное разведывательное управление.
2.	Агентство национальной безопасности.
3.	Разведывательное управление Министерства обороны.
4.	Национальное управление фотографической разведки и

картографии
5.	Национальное управление воздушно-космической раз¬

ведки.
6.	Разведывательные элементы сухопутных войск.
7.	Разведывательные элементы военно-морского флота.
8.	Разведывательные элементы военно-воздушных сил.
9.	Разведывательные элементы корпуса морской пехоты.
10.	Служба разведки Государственного департамента
11.	Разведывательные элементы Министерства энергетики.
12.	Разведывательные элементы Министерства финансов.
13.	Разведывательные элементы ФБР США.
14.	Разведывательные элементы Береговой охраны195
15.	Администрация по борьбе с наркотиками.
16.	Разведывательные элементы Министерства внутрен¬

ней безопасности196
Необходимо дать определенные комментарии относитель¬

но приведенного выше списка членов разведывательного сооб¬

щества. Во-первых, на официальном сайте разведывательного

сообщества США в сети интернет в ряде случаев в качестве

членов разведывательного сообщества указаны не конкретные

разведывательные службы или разведывательные «элементы»

федеральных министерств, как об этом говорится в законе, а

сами эти министерства. Это, конечно, не совсем соответствует

действующему законодательству США.
Во-вторых, среди членов разведывательного сообщества

официально называется Администрация по борьбе с наркоти¬

ками, которая формально не имеет законодательно закреплен¬

ного статуса члена разведывательного сообщества (хотя, как

уже отмечалось выше, достаточно часто ей выделяются бюд¬

жетные ассигнования в рамках Национальной разведыватель¬
99

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
ной программы. Отсутствие законодательно закрепленного

статуса не означает, однако, что Администрация по борьбе с

наркотиками не может быть членом разведывательного сооб¬

щества. На основании Закона об организации разведки реше¬

ние о ее включении в состав разведывательного сообщества (в

том числе и путем издания секретной директивы) могли при¬

нять президент США или директор центральной разведки.
3.	ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
С момента образования Соединенных Штатов американ¬

ская разведка развивалась преимущественно как военная раз¬

ведка. До начала Второй мировой войны именно военная раз¬

ведка единолично доминировала в системе разведывательных

служб США. Подавляющее большинство разведывательных

служб США составляли службы оборонных ведомств — воен¬

ного и военно-морского министерств. Несмотря на то что с мо¬

мента окончания Второй мировой войны система разведыва¬

тельных служб США претерпела серьезные изменения, воен¬

ная разведка и, в частности, разведывательные службы Мини¬

стерства обороны и сегодня играют весьма значительную роль

в системе разведывательных служб Соединенных Штатов. Не

случайно именно органы военной разведки аккумулируют в се¬

бе львиную долю бюджета и людских ресурсов национальной

разведки Соединенных Штатов и ответственны за реализацию

большинства наиболее сложных и дорогостоящих программ

разведывательного сообщества США
Общие принципы построения

Министерства обороны США
Для того чтобы понять принципы построения разведыва¬

тельной системы Министерства обороны, необходимо в пер¬

вую очередь рассмотреть структуру самого оборонного минис¬

терства. В соответствии с положениями принятого в 1986 году
100

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
Закона Голдвотера-Николса197 был существенно расширен

спектр задач, решаемых вооруженными силами США. В каче¬

стве новых приоритетов в деятельности Министерства оборо¬

ны были обозначены не войсковые, как прежде, а миротворче¬

ские миссии в различных частях земного шара. В этой связи

претерпела изменения и организация системы управления во¬

оруженными силами, в том числе и в той ее части, которая от¬

носится к разведывательной деятельности. Основное внима¬

ние в процессе реорганизации системы управления было уде¬

лено вопросу выработки единой тактики при проведении сов¬

местных операций различными подразделениями и различны¬

ми родами вооруженных сил, а также вопросу совместного ско¬

ординированного использования ресурсов Министерства обо¬

роны (в том числе в сфере разведывательной деятельности).
Единое Министерство обороны было создано в США в

1949 году. В настоящее время оно включает в себя следующие

составные еденицы: 1) аппарат министра обороны; 2) объеди¬

ненный комитет начальников штабов; 3) 3 самостоятельных ми¬

нистерства — Министерство сухопутных сил, Министерство

военно-морских сил и министерство военно-воздушных сил; 4)

16 отдельных служб, подчиняющихся непосредственно минист¬

ру обороны; 5) 9 «объединенных командований», в задачу кото¬

рых входит непосредственное осуществление военных операций.
Во главе Министерства обороны стоит министр обороны

США. Министр обороны назначается президентом из числа

гражданских лиц с согласия Сената. Он отвечает за выработку

оборонной, политики, распределение ресурсов между подразде¬

лениями Министерства обороны, направляет и контролирует

деятельность отдельных элементов оборонного министерства,

контролирует порядок расходования бюджетных средств в со¬

ответствии с утвержденными бюджетными программами. В

осуществлении повседневных функций контроля и управле¬

ния Министерством обороны министр обороны опирается на

аппарат министра обороны, представляющий собой довольно

сложную систему служб и отделов, во главе которых стоят

гражданские менеджеры.
101

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
Объединенный комитет начальников штабов отвечает за

выработку доктрины и тактики действий отдельных родов во¬

оруженных сил, а также консультирует министра обороны по

оперативно-тактическим вопросам. Объединенный комитет

начальников штабов состоит из председателя комитета, его за¬

местителя, а также высших должностных лиц служб министер¬

ства армии, военно-морских, военно-воздушных сил и морской

пехоты США.
Непосредственно в обязанности председателя объеди¬

ненного комитета начальников штабов входит разработка

стратегических планов и элементов военной доктрины по цен¬

трализованному управлению вооруженными силами. Он так¬

же отвечает за подготовку рекомендаций министру обороны

по вопросам, затрагивающим в целом систему управления во¬

оруженными силами. В последнее десятилетие возросла роль

председателя объединенного комитета начальников штабов в

выработки стратегических направлений деятельности Минис¬

терства обороны. В соответствии с Законом Голдвотера-Ни-

колса198 председатель объединенного комитета начальников

штабов является ведущим советником президента, министра

обороны и Совета национальной безопасности по военным во¬

просам.
Входящие в состав Министерства обороны министерства

сухопутных сил, военно-морского флота и военно-воздуш-

ных сил, во главе которых также стоят гражданские министры,

подчиняются непосредственно министру обороны. В сферу

полномочий отдельных министерств входят все вопросы, свя¬

занные с боевой, материально-технической, оперативной и мо¬

ральной подготовкой входящих в их состав войск.
В структуре Министерства обороны находятся также 16 от¬

дельных служб (в том числе военно-транспортное ведомство,

Разведывательное управление Министерства обороны, Воен¬

но-следственная служба199). Основной задачей этих служб яв¬

ляется обеспечение поддержки как непосредственно деятель¬

ности министра обороны и его аппарата, так и других элемен¬

тов оборонного министерства.
102

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
В состав Министерства обороны входят 9 «объединенных

командований»:
1)	Атлантическое командование;
2)	Центральное командование;
3)	Европейское командование;
4)	Тихоокеанское командование;
5)	Южное командование;
6)	Космическое командование;
7)	Командование специальных операций;
8)	Стратегическое командование;
9)	Транспортное командование.
Во главе каждого из «объединенных командований» стоит

главнокомандующий, который подчиняется министру оборо¬

ны. Главнокомандующий отвечает за осуществление всех воен¬

ных операций в пределах того географического района, в кото¬

ром действует «объединенное командование».
Общее руководство деятельностью Министерства оборо¬

ны осуществляет президент США. Он же, наряду с Конгрес¬

сом, является и высшим контрольным органом по отношению

ко всем подразделениям оборонного министерства. Основную

часть своих контрольных полномочий и полномочий верхов¬

ного главнокомандующего президент осуществляет через под¬

чиненного ему министра обороны.
Система разведывательных органов

Министерства обороны
В систему разведывательных органов Министерства обо¬

роны входят: разведывательные службы Министерства оборо¬

ны и находящихся в его составе министерств сухопутных сил,

военно-воздушного флота и военно-морских сил; подчиненные

министру обороны органы управления координации и контро¬

ля за деятельностью разведывательных служб и различные ко¬

ординационные и экспертные разведывательные центры, орга¬

низуемые разведывательными службами Министерства оборо¬

ны или при их непосредственном участии. Система разведыва¬
103

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
тельных служб Министерства обороны строится таким обра¬

зом, чтобы деятельность военной разведки могла наиболее

полно удовлетворять потребности потенциальных потребите¬

лей разведывательной информации, основным из которых яв¬

ляется само Министерство обороны и его отдельные составные

части. Она имеет три уровня.
1.	На первом уровне находятся разведывательные подраз¬

деления в составе руководящих структур Министерства оборо¬

ны, отвечающие, главным образом за координацию разведыва¬

тельной деятельности.
2.	Ко второму уровню можно отнести разведывательные

службы с общефедеральным статусом, которые состоят в двой¬

ном подчинении (подчиняются министру обороны и директо¬

ру национальной разведки) и входят на правах самостоятель¬

ных членов в состав разведывательного сообщества США.
3.	К третьему уровню относятся подразделения, осуществ¬

ляющие исключительно тактическую разведку. Такие подраз¬

деления имеются практически во всех войсковых соединениях

американских вооруженных сил и предназначены для решения

узких задач разведывательного обеспечения миротворческих и

войсковых операций своего соединения.
Разведывательные службы Министерства обороны, как это

закреплено, в частности, в регулирующих их деятельность нор¬

мативных актах различного уровня, в первую очередь осуще¬

ствляют свою деятельность в целях удовлетворения разведы¬

вательных потребностей самого Министерства обороны. Ими

осуществляется сбор и добывание разведывательной информа¬

ции по следующим вопросам:
1)	сведения о вооруженных силах зарубежных государств

(их качественный и количественный состав, места дислокации,

уровень боевой подготовки, моральное состояние, планы так¬

тических и стратегических действий);
2)	сведения об иностранных государствах (вся информа¬

ция, имеющая отношение к военно-политическому потенциалу

иностранных государств, геополитическим планам, тенденци¬

ям в развитии вооруженных сил).
104

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
Помимо этого, разведывательные службы Министерства

обороны консультируют министра обороны и других высших

должностных лиц Министерства обороны по военно-полити¬

ческим вопросам, вопросам военного планирования; выраба¬

тывают на основе данных разведки рекомендации по вопросам

организации вооруженных сил, развитию систем подготовки

личного состава; прогнозируют возникновение и развитие кри¬

зисных ситуаций; осуществляют информационную поддержку

вооруженных сил в ходе их участия в тех или иных операциях

от военных операций до миротворческих миссий и ликвидации

последствий стихийных бедствий.
Основным потребителем разведывательной продукции

разведки Министерства обороны выступают президент США,

министр обороны США, различные функциональные подраз¬

деления Министерства обороны, Министерства военно-воз¬

душных сил, военно-морского флота и сухопутных сил.
Для обеспечения Министерства обороны указанной ин¬

формацией используются в основном силы и средства техниче¬

ской и агентурной разведки. Полученная в результате разведы¬

вательной деятельности служб Министерства обороны инфор¬

мация подвергается аналитической обработке, как правило,

осуществляемой в несколько этапов. Первоначальную анали¬

тическую обработку разведывательной информации осуществ¬

ляют небольшие аналитические группы, имеющиеся в составе

практически каждой разведывательной службы оборонного

министерства. Окончательную аналитическую обработку ин¬

формации проводят аналитики и Разведывательного управле¬

ния Министерства обороны.
Органы управления и координации

разведывательной деятельности Министерства обороны
Современная структура органов управления и координа¬

ции разведывательной деятельности Министерства обороны

закреплена Законом Голдвотера-Николса200 1986 года. Основ¬

ным должностным лицом, ответственным за управление разве¬
105

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
дывательной деятельностью, является министр обороны. Свои

управленческие функции в отношении разведывательных

служб он реализует через систему подчиненных ему органов и

должностных лиц. К числу наиболее важных из них относятся:

Помощник министра обороны по вопросам разведки (либо по¬

мощник по вопросам командования, контроля, коммуникаций

и разведки), Объединенный комитет начальников штабов, ди¬

ректор РУМО (как глава разведки Генерального штаба), главы

объединенных командований (реализуют свои функции через

офицеров разведки Дж-2).
Помощник министра обороны по вопросам разведки

(помощник по вопросам командования, контроля,

коммуникаций и разведки)
В соответствии с ныне действующим законодательством201

общее число помощников министра обороны ограничено. Ми¬

нистр обороны имеет право назначить по своему выбору либо

отдельного помощника по разведывательным вопросам, либо

помощника по вопросам командования, контроля, коммуника¬

ций и разведки202. В обязанности помощника входит оказание

помощи министру обороны в осуществлении контроля за дея¬

тельностью разведывательных служб министерства, а также за

распределением материальных и кадровых ресурсов разведки.
В последние годы традиционно предпочтение отдается по¬

мощнику по вопросам командования, контроля, коммуника¬

ций и разведки. Но, как это подтвердила практика, подобная

схема не лишена недостатков. Обязанности министра обороны

в сфере разведки достаточно обширны, и помощник, в обязан¬

ности которого помимо разведывательных вопросов входит

ряд других серьезных обязанностей, не всегда успевает уделять

должное внимание непосредственно разведывательной дея¬

тельности. На этот недостаток обращалось внимание в итого¬

вых отчетах ряда комиссий, осуществлявших проверку эффек¬

тивности работы военной разведки.
В обязанности помощника по вопросам командования,

контроля, коммуникаций и разведки предлагается также вклю¬
106

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
чить (изъяв этот вопрос из компетенции других должностных

лиц) разработку всех вопросов, связанных с совершенствова¬

нием структуры военной разведки. Поскольку основные наре¬

кания к деятельности разведывательных органов Министерст¬

ва обороны сводятся в основном к вопросам прохождения ин¬

формации от разведки к боевым подразделениям, а также к во¬

просу осведомленности руководителей разведывательных

служб о текущих разведывательных потребностях войсковых

командиров, помощник по вопросам командования, контроля,

коммуникаций и разведки выступает в роли наиболее уполно¬

моченного и осведомленного должностного лица, способного

сформулировать разумные и эффективные рекомендации по

совершенствованию организационной структуры разведки.
Процесс совершенствования структурной организации и

механизма управления военной разведкой продолжается и в

настоящее время. В частности, для усиления роли министра

обороны в управлении разведкой наряду с ныне существую¬

щей должностью помощника по вопросам командования, кон¬

троля, коммуникаций и разведки предполагается учредить не

альтернативную, а параллельную должность помощника мини¬

стра обороны по разведке. Предлагаются также и более ради¬

кальные пути совершенствования системы управления воен¬

ной разведкой. Например, учреждение в Министерстве оборо¬

ны должности руководителя военной разведки с широкими

полномочиями по управлению всеми разведывательными

службами, состоящими в составе министерства. В 1995 году

Комиссия по изучению роли и миссий вооруженных сил203 ре¬

комендовала ввести должность старшего офицера по вопросам

военной разведки с полномочиями в сфере контроля, оценки и

пересмотра разведывательных программ, а также выработки

рекомендаций для министра обороны в отношении организа¬

ционной структуры разведывательных подразделений Минис¬

терства обороны.
Функции координирования разведывательной деятельно¬

сти всех разведывательных служб Министерства обороны вы¬

полняет Комитет по военной разведке204. В состав комитета
107

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
входят представители всех ключевых разведывательных под¬

разделений Министерства обороны. Комитет по военной раз¬

ведке способствует согласованному выполнению националь¬

ных разведывательных программ разведывательными служба¬

ми Министерства обороны, а также вырабатывает рекоменда¬

ции по устранению дублирования и конкуренции в деятельно¬

сти военной разведки.
Объединенный комитет начальников штабов

и объединенные командования
Объединенный комитет начальников штабов играет значи¬

тельную роль в выработке разведывательной доктрины для

каждого из девяти объединенных командований, разрабатывает

рекомендации по совершенствованию организационной струк¬

туры разведывательных подразделений объединенных коман¬

дований. При этом Объединенный комитет следит за тем, что¬

бы разрабатываемые задачи тактической разведки не входили в

противоречие с задачами национальной разведки в целом.
Роль Объединенного комитета начальников штабов в сфе¬

ре разведывательной деятельности заметно возросла в послед¬

ние годы. Произошедшие изменения в значительной мере бы¬

ли обусловлены теми новыми обязанностями, которые были

возложены на председателя объединенного комитета началь¬

ников штабов Законом Голдвотера-Николса205, а также возрос¬

шей ролью технической и космической разведки в системе

обеспечения войсковых операций. В частности, для подготов¬

ки ежегодных рекомендаций председателя объединенного ко¬

митета начальников штабов по вопросу распределения ресур¬

сов оборонного ведомства, которые направляются министру

обороны, объединенный комитет начальников штабов регу¬

лярно проводит проверку эффективности деятельности раз¬

ведки, в том числе космической и технической разведки.
Поскольку современная концепция использования воору¬

женными силами США высокоточного оружия предполагает

широкое использование средств аэрокосмической разведки,

повысилась роль объединенного комитета начальников штабов
108

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
в организации быстрого и эффективного взаимодействия меж¬

ду боевыми подразделениями и аэрокосмической разведкой.

Современные технологические решения, использование в во¬

оруженных силах современных информационных и вычисли¬

тельных технологий позволяют командованию вооруженных

сил в режиме реального времени получать от разведки инфор¬

мацию о местонахождении и численности противника и его пе¬

редвижениях.
Глава разведки Генерального штаба
Функции главы разведки Генерального штаба выполняет

директор Разведывательного управления Министерства обо¬

роны. Однако, поскольку при генеральном штабе отсутствует

штатная должность руководителя разведки, директор РУМО

назначает для выполнения этих функций подчиненное ему

должностное лицо — так называемого директора по разведке,

Дж-2206. Входя de facto в состав членов Генерального штаба,

Дж-2 также подчиняется председателю объединенного комите¬

та начальников штабов.
Директор по разведке обеспечивает Генеральный штаб,

объединенный комитет начальников штабов, председателя

объединенного комитета начальников штабов и министра обо¬

роны текущими разведывательными сводками, содержащими

обобщенную на уровне Министерства обороны выводную ана¬

литическую информацию по вопросам, которые могут потре¬

бовать военного вмешательства США.
Дж-2 управляет деятельностью расположенного в Пентаго¬

не Национального объединенного военного разведывательно¬

го центра207, который комплектуется сотрудниками РУМО и

представителями других разведывательных служб.
В период кризисных ситуаций или в случае высадки или

вероятности высадки в какой-либо точке земного шара воору¬

женных сил США, Дж-2 обеспечивает потребности командую¬

щих объединенными командованиями в разведывательной ин¬

формации и контролирует оперативность прохождения разве¬

дывательной информации от разведки к конечным ее потреби¬
109

Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ США
телям, ее полноту, осведомленность разведывательных служб о

запрашиваемой конечными потребителями разведывательной

информации.
На практике Дж-2 также часто выступает в роли советника

по разведке при председателе объединенного комитета началь¬

ников штабов. Подобным образом Дж-2 консультировал пред¬

седателя во время проведения американскими войсками опе¬

рации «Буря в пустыне», обеспечивая, одновременно, связь с

представителями прессы и комитетами Конгресса.
4.	Главы разведок объединенных командований
В каждом из девяти объединенных командований руковод¬

ство разведывательной деятельностью осуществляют офицеры

по разведке при штабе командования — Дж-2. В их обязаннос¬

ти входит разработка планов, программ и организационных

структур, позволяющих наиболее эффективно решать разве¬

дывательные задачи в рамках объединенного командования, а

также участвовать в решении разведывательных задач более

высокого уровня.
Функциональные обязанности офицеров Дж-2 были рас¬

ширены на основании положений Закона Голдвотера-Никол-

са208. В частности, Дж-2 стали играть большую роль в разработ¬

ке разведывательной доктрины и структурной организации

разведывательных подразделений. Им были также предостав¬

лены определенные контрольные функции в отношении разве¬

дывательных подразделений объединенных командований —

Дж-2 уполномочены оценивать эффективность работы развед¬

ки по удовлетворению потребностей объединенного командо¬

вания в разведывательной информации. На Дж-2 возложена

основная ответственность за разработку разведывательных

элементов ежегодного доклада министру обороны председате¬

ля Обьединенного комитета начальников штабов.
На основании опыта ведения разведывательной деятель¬

ности во время участия Соединенных Штатов в войне против

Ирака в Персидском заливе, при каждом объединенном ко¬

мандовании создан объединенный разведывательный центр209
110

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЕННОЙ РАЗВЕДКИ США
В обязанности подобных разведывательных центров входит

координация работы в рамках тактической и стратегической

разведок, а также оперативное проведение предварительной

аналитической обработки полученных разведывательных дан¬

ных в интересах объединенного командования. Полученная в

результате подобной аналитической обработки информация

направляется командующему объединенным командованием,

его штабу, подчиненным подразделениям.

Глава 3
ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ

ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ США
1.	ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ

И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ США
Система нормативных правовых актов,

формирующих законодательную основу организации

и деятельности разведки
Несмотря на то что разведывательная деятельность связа¬

на с достаточно специфической сферой отношений и в значи¬

тельной мере деятельность органов разведки отличается от де¬

ятельности других государственных органов, в целом система

правовых норм, регламентирующих разведывательную дея¬

тельность, имеет ту же принципиальную структуру и подчине¬

на тем же закономерностям, на которых строится правовое ре¬

гулирование всей государственной деятельности в США.
Вместе с тем, несмотря на сходство общих принципов пост¬

роения правовой основы, правовое регулирование вопросов

организации и деятельности разведывательных служб имеет и

ряд характерных особенностей. В большей мере эти особенно¬

сти вытекают из специфики самой разведывательной деятель¬

ности, в меньшей — обусловлены особенностями правовой си¬

стемы Соединенных Штатов. При этом свойственная разведке

специфика проявляется как на различных исторических эта¬

пах развития разведки, так и применительно к различным ас¬

пектам регулируемых отношений. Проявляется эта специфика

и в той роли, которую играют в формировании правовой осно¬

вы организации и деятельности разведки законы, подзаконные

нормативные правовые акты и судебные прецеденты.
112

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
Современную систему нормативных правовых актов, со¬

ставляющих правовую основу организации и деятельности

разведки, можно представить следующим образом:
1)	Конституция США (определяет общие принципы и за¬

кономерности построения правовой основы организации и де¬

ятельности разведки);
2)	федеральные законы США;
3)	подзаконные нормативные правовые акты;
—	акты президента США (исполнительные приказы, ди¬

рективы, меморандумы и т. д.);
—	акты органов, подчиненных президенту (акты СНБ; ди¬

ректора национальной разведки; министра обороны США210;

акты, издаваемые руководителями федеральных министерств,

имеющих в своей структуре разведывательные службы, а так¬

же акты, издаваемые руководителями разведывательных

служб).
Конституционный источник полномочий

деятельности спецслужб США
В государствах с англосаксонской правовой системой при

определении конституционного источника полномочий госу¬

дарственных органов, при выявлении конституционной осно¬

вы того или иного нормативного правового акта часто прихо¬

дится прибегать не к буквальному текстуальному сопоставле¬

нию отдельных фраз в конституции и в исследуемом норма¬

тивном акте, а к достаточно расширенному толкованию подчас

весьма кратких и лаконичных конституционных положений и

формулировок. Не говоря уже о Великобритании с ее «неписа¬

ной» конституцией, даже те представители англосаксонской

правовой системы, которые обладают собственными тексту¬

альными конституциями и которые (подобно тем же самым

Соединенным Штатам Америки) подверглись в XX веке весь¬

ма заметному воздействию статутного права, в текстах своих

конституций обычно склонны закреплять лишь наиболее об¬

щие правовые идеи, которые для их практического примене¬
113

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
ния в большинстве своем требуют соответствующего дополни¬

тельного правового истолкования.
Конституция США — одна из самых старых конституций и

за свою более чем двухсотлетнюю историю подверглась лишь

незначительным изменениям. В то же время за более чем два ве¬

ка, прошедшие с момента принятия Конституции, в американ¬

ском государстве и обществе произошли колоссальные переме¬

ны, в корне изменившие условия жизни людей, характер эконо¬

мического уклада, правовую систему Соединенных Штатов.
Вполне естественно, что с момента создания американской

Конституции не оставался неизменным тот смысл, который

вкладывался уполномоченными толковать конституцию орга¬

нами в ее различные статьи и клаузулы. Подходы к толкова¬

нию Конституции развивались и изменялись вместе с развити¬

ем и изменением самого американского общества и государст¬

ва. Возможность гибкого толкования весьма общих юридиче¬

ских формулировок Конституции, с одной стороны, стала за¬

логом ее потрясающей исторической стабильности и позволи¬

ла в течение более чем двух веков не прибегать к серьезному

пересмотру статей и положений конституции. С другой сторо¬

ны, отсутствие в Конституции жестких, конкретизирующих

формулировок оставляет весьма большой простор для толко¬

вания конституционных положений и норм и, как следствие,

значительно затрудняет задачу установления конституционно¬

го источника полномочий различных государственных органов

и задачу выявления конституционной основы законодатель¬

ных и подзаконных нормативных правовых актов.
Принимая во внимание особенности Конституции США и

характер закрепленных в конституции юридических норм и

положений, вполне логичным и естественным выглядит тот

факт, что Конституция не содержит прямых упоминаний или

непосредственных ссылок на разведывательную деятельность

или на органы, полномочные вести подобную деятельность.

Конституционная основа разведывательной деятельности (на¬

сколько, учитывая особенности американской конституции,

вообще можно говорить о таковой) выводится путем толкова¬
114

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
ния статей Конституции уполномоченными государственны¬

ми органами. Причем при установлении конституционной ос¬

новы разведывательной деятельности (и это в полной мере

подтверждается исторической практикой) более значимы те

особенности толкования, которые обусловлены конкретной

исторической эпохой и свойственными этой эпохе взглядами и

оценками места и роли разведки в государстве. Значительно

меньшее значение имеют те различия в толковании конститу¬

ционной основы разведывательной деятельности, которые свя¬

заны со спецификой и порядком толкования конституционных

норм различными ветвями государственной власти Соединен¬

ных Штатов.
В той или иной мере толкование положений Конституции

в Соединенных Штатах осуществляют все три ветви власти —

законодательная, исполнительная и судебная. При этом, одна¬

ко, токование Конституции со стороны судебной ветви власти

имеет существенно больший правовой вес, поскольку именно

судебная власть обладает правом выносить окончательное ре¬

шение о сути и о духе тех или иных конституционных или за¬

конодательных положений. Любое суждение, вынесенное су¬

дебной властью, подлежит пересмотру лишь в вышестоящей

судебной инстанции. Заключение и толкование Верховного су¬

да США могут быть пересмотрены не иначе как самим Верхов¬

ным судом США211
Практическое выявление конституционной основы разве¬

дывательной деятельности и, в более широком плане, консти¬

туционной основы деятельности разведывательных служб, в

Соединенных Штатах изначально связано с некоторыми исто¬

рическими сложностями. Фактически уже до принятия Кон¬

ституции США и создания единого федеративного государст¬

ва бывшие североамериканские колонии Англии в процессе

борьбы за свою независимость вели активную разведыватель¬

ную деятельность против той же самой Англии. На практике

сложилось так, что разведка выступала в роли необходимого

дополнения или, вернее даже сказать, в роли неотъемлемой ча¬

сти вооруженной борьбы бывших колоний за независимость.
115

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
Услугами разведчиков самым активным образом пользовался

будущий первый президент США и главнокомандующий во¬

оруженными силами конфедерации Джордж Вашингтон212 В

работе разведки принимали активное участие будущие творцы

американской Конституции Александр Гамильтон и Джон

Адамс.
Вполне естественно, что активные участники войны за не¬

зависимость, которые заняли в дальнейшем большинство клю¬

чевых постов в Конгрессе и в исполнительной вертикали влас¬

ти, даже после окончания освободительной войны сохранили к

разведке такое отношение, которое сформировалось еще в пе¬

риод их участия в боевых действиях. Все американские кон¬

грессы первых созывов и первые американские президенты,

которые в свое время принимали непосредственное участие в

освободительной войне, воспринимали разведывательную дея¬

тельность как неотъемлемую часть деятельности по обороне

страны. Соответственно, в качестве конституционной основы

разведывательной деятельности (применительно к данному

историческому периоду) подразумевались закрепленные вто¬

рой статьей Конституции США конституционные полномочия

президента как Верховного главнокомандующего вооружен¬

ными силами213. Доказательством правомочности подобного

суждения могут служить рабочие материалы конгрессов пер¬

вых созывов. Например, рассматривая в 1794 году вопрос о вы¬

плате денежного содержания некоему Гилберту Дину (одному

из разведчиков, выполнявших по заданию Главнокомандую¬

щего Дж. Вашингтона разведывательные миссии в тылу врага),

Палата Представителей непосредственно указывает на то, что

президент Вашингтон осуществил наем разведчика в силу сво¬

их полномочий Верховного главнокомандующего вооружен¬

ными силами214
Резонно предположить, что и Конгресс, и президентская

власть рассматривали подобную трактовку как весьма очевид¬

ную и не требующую дополнительного правового толкования.

По крайней мере как самостоятельная теоретическая пробле¬

ма вопрос о конституционной основе разведывательной дея¬
116

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
тельности не поднимается ни в одном правовом документе, от¬

носящемся к этому периоду. Судебная власть также не стре¬

милась (а в известной мере и не могла) выразить свое мнение

по этой проблеме. Верховный суд США и подчиненные ему

суды в силу особенностей судебной системы Соединенных

Штатов фактически лишены возможности решать подобные

вопросы в чисто теоретическом плане. Суды могут толковать

конституционные нормы лишь в том случае, если подобное

толкование необходимо для разрешения конкретного судеб¬

ного дела. В отсутствии судебных дел, в той или иной мере

связанных с деятельностью разведки, суды не вправе каким-

либо образом выражать свою точку зрения относительно того,

на каких положениях конституции должна основываться дея¬

тельность разведки и как эти положения должны толковаться

применительно к практической деятельности разведыватель¬

ных органов. Учитывая же то, что разведывательные подраз¬

деления существовали лишь в системе вооруженных сил

США, любое судебное дело, в той или иной мере затрагиваю¬

щее вопросы деятельности разведки, могло рассматриваться

лишь военным трибуналом Соединенных Штатов. Военные

же трибуналы в США являются частью не судебной, а испол¬

нительной ветви власти210
Принимая во внимание вышесказанное, следует заклю¬

чить, что при оценке конституционной основы разведыватель¬

ной деятельности в первые несколько десятилетий существо¬

вания США приходится осуществлять анализ не правовых ак¬

тов, издаваемых законодательной и исполнительной ветвями

власти с целью реализации конституционных положений, не

судебных решений, выносимых Верховным судом США и ни¬

жестоящими судебными инстанциями в связи с рассмотрением

дел, затрагивающих разведывательную проблематику, а реаль¬

ных практических шагов, направленных на учреждение и раз¬

витие разведывательных органов.
Предпринимаемые в первую очередь в рамках президент¬

ской вертикали, эти шаги в основном были направлены на со¬

хранение того статуса и той роли, которую разведка приобрела
117

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
в период освободительной войны. То есть после образования

на территории бывших 13 североамериканских колоний Анг¬

лии независимого федеративного государства разведыватель¬

ная деятельность фактически по-прежнему продолжала вос¬

приниматься так, как она воспринималась еще в период суще¬

ствования американской конфедерации, а именно — как одно

из направлений деятельности вооруженных сил страны. Для

определения же конституционной основы разведывательной

деятельности использовалось (или скорее даже подразумева¬

лось) то положение статьи второй Конституции, которое уста¬

навливало полномочия президента США как Верховного глав¬

нокомандующего вооруженными силами216
Однако подобная трактовка уже в первые годы после обра¬

зования федеративного государства недостаточно исчерпыва¬

юще определяла конституционную основу разведывательной

деятельности. Например, еще в 1790 году Джордж Вашингтон

с санкции Конгресса учреждает Чрезвычайный фонд междуна¬

родных контактов, который также известен под названием

Фонд секретной службы217, — по своей сути совершенно нево¬

енный орган, наделенный разведывательными полномочия¬

ми218 Тем самым уже на заре существования Соединенных

Штатов в составе исполнительной вертикали появляется под¬

разделение, которое, не являясь частью военного или военно-

морского министерства, тем не менее наделено полномочиями

вести разведывательную деятельность. И здесь уже далеко не

столь очевидно, что конституционной основой подобной раз¬

ведывательной деятельности следует считать исключительно

полномочия президента как Верховного главнокомандующего

вооруженными силами США.
После окончания войны с Англией США вынуждены вес¬

ти не менее интенсивную разведывательную деятельность,

чем в годы войны. Слабость вновь созданного федеративного

государства, нестабильность на внешних границах федерации,

непрекращающиеся попытки Англии вернуть под свою власть

хотя бы часть потерянных территорий не позволяют Соеди¬

ненным Штатам пренебрегать хотя бы малейшей возможное -
118

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
тью для получения точной и своевременной разведыватель¬

ной информации как о ситуации на приграничных территори¬

ях, так и о настроениях и планах на Североамериканском кон¬

тиненте ведущих европейских держав. Вполне естественно,

что наряду с вооруженными силами все более серьезное учас¬

тие в разведывательной деятельности принимает и внешнепо¬

литическое ведомство Соединенных Штатов — Государствен¬

ный департамент. Хотя в его организационной структуре в эти

годы не был создан специальный разведывательный орган,

практически все заграничные дипломатические представи¬

тельства США активно ведут сбор разведывательной инфор¬

мации. В Конгрессе при обсуждении вопроса об эффективно¬

сти разведывательной деятельности в качестве органов, ответ¬

ственных за добывание разведывательной информации, назы¬

вают уже не только военное министерство, но и Государствен¬

ный департамент США219
Таким образом, на практике в дополнение к военному ве¬

домству президент США предоставил (с фактического согла¬

сия Конгресса) полномочия ведения разведывательной дея¬

тельности и ведомству внешнеполитическому, что с точки

зрения правовой теории уже нельзя рассматривать как осуще¬

ствление разведывательной деятельности подчиненными

президенту органами в силу его полномочий Верховного

главнокомандующего. Фактически с момента вовлечения в

разведывательную деятельность (в мирный период) Госде¬

партамента можно говорить о расширении конституционной

основы разведывательной деятельности за счет закрепленных

конституцией прав президента в сфере международной дея¬

тельности220. Признание же Конгрессом факта наличия прак¬

тики привлечения агентов внешнеполитического ведомства

Соединенных Штатов к добыванию разведывательных дан¬

ных (подобное признание содержится уже в том, что Конгресс

оценивает эффективность разведывательной деятельности

Государственного департамента)221 говорит о том, что Кон¬

гресс реальными практическими шагами выразил свое согла¬

сие с более широкой трактовкой президентом США своих
119

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
конституционных полномочий в сфере международных отно-
«222
шении
Следует, однако, признать, что в первые десятилетия суще¬

ствования США, когда реально разведывательную деятель¬

ность уже вели как военное и военно-морское министерства,

так и Государственный департамент, вопрос теоретико-право¬

вого обоснования конституционной правомочности такой дея¬

тельности ни одной из ветвей власти так и не был поставлен.

После окончания Войны за независимость от Англии разведке

стали уделять крайне незначительное внимание. Разведыва¬

тельные службы в основном учреждались лишь на период уча¬

стия США в локальных вооруженных конфликтах. В период

же мирного времени разведкой всерьез не занималось ни одно

из подразделений федерального правительства223 Возможно,

именно этим можно объяснить тотальное невнимание со сторо¬

ны различных ветвей власти к вопросу определения конститу¬

ционной основы разведывательной деятельности224
Ситуация с разведывательной деятельностью несколько

изменяется во второй половине XIX века. В это время, в пери¬

од Гражданской войны между Севером и Югом, обе воюющие

стороны учреждают достаточно большое количество разведы¬

вательных служб225. Эффективная разведывательная деятель¬

ность вновь становится не только необходимым условием ус¬

пеха в военной кампании, но и важным фактором в сохранении

целостности единого федеративного государства.
Не случайно, что первое судебное дело, в котором высший

судебный орган США затронул проблему толкования консти¬

туционности полномочий президента в сфере разведки, каса¬

лось как раз тех событий, которые имели место в период Граж¬

данской войны в США 1861—1865 годов. В 1875 году при рас¬

смотрении дела Totten v. United States Верховный суд США

поставил вопрос о том, имел ли право Президент США с точки

зрения Конституции осуществлять наем лиц для ведения раз¬

ведывательной деятельности в период войны между Севером и

Югом, или, если ставить вопрос в более общетеоретическом

плане (а в данной ситуации Верховный суд не только мог, но и
120

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
должен был выдвинуть подобную трактовку вопроса) — право¬

мочен ли глава американского государства вообще осуществ¬

лять наем разведчиков в период военных действий. Суд поло¬

жительно ответил на этот вопрос. В выдвинутом обосновании

подобного решения высшая судебная инстанция ссылалась на

полномочия президента как Верховного главнокомандующего

вооруженными силами США.
Следует, однако, отметить, что сама формулировка судеб¬

ного решения указывает лишь на право президента нанимать

лиц для ведения разведывательной деятельности в отношении

военного противника Соединенных Штатов, то есть в обстоя¬

тельствах военного времени226, и суд лишь подтвердил право

президента нанимать секретных агентов «... с целью засылки

их на территорию врага и добывания информации о силах, ре¬

сурсах противника и перемещениях его войск»227 При этом

достаточно преднамеренно был обойден вопрос о том, на¬

сколько применимо подобное положение к условиям мирного

времени.
Хотя данное судебное дело и рассматривалось в 1875 году,

то есть в тот период, когда США не участвовали в военных дей¬

ствиях, суть дела касалась событий периода гражданской вой¬

ны. Следовательно, формально суд не был обязан выносить

суждение о вопросе, выходящем за рамки судебного разбира¬

тельства по этому делу, то есть в данном случае решать вопрос

о праве президента нанимать должностных лиц для ведения

разведки не только в военный, но и в мирный период. Однако

более логичным выглядит другое объяснение нерешительнос¬

ти суда: определив конституционную основу разведыватель¬

ной деятельности, исходя из полномочий президента как Вер¬

ховного главнокомандующего, Верховный суд тем самым фак¬

тически признал исключительную компетенцию президента в

вопросах, связанных с разведкой. В силу же соблюдения прин¬

ципа разделения властей Верховный суд США традиционно

стремится максимальным образом ограничить свое вмешатель¬

ство в те вопросы, которые по Конституции отнесены к веде¬

нию других ветвей власти. Поскольку же абсолютная необхо¬
121

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
димость толковать полномочия президента по найму разведчи¬

ков в мирный период отсутствовала и как законодательная, так

и исполнительная ветви власти не стремились выражать свое

мнение по данному вопросу, Верховный суд также предпочел

воздержаться от такого толкования228
Теоретически вполне обоснованным в деле Totten v. Uni¬

ted States могло бы выглядеть и решение, подтверждающее

право президента нанимать агентов для ведения разведыва¬

тельной деятельности как в мирное, так и в военное время. Об¬

стоятельства рассматриваемого дела относились к периоду

Гражданской войны между Севером и Югом. В то же время Ав¬

раам Линкольн, начиная боевые действия против южан, обос¬

новывал их правомерность не необходимостью противостоя¬

ния внешнему противнику, а правом президента использовать

вооруженные силы для подавления восстаний на территории

США, то есть тем правом, конституционность которого была

подтверждена Верховным судом США уже в ходе вооруженно¬

го противостояния Севера и Юга229
Весьма интересной в деле Totten v. United States230 являет¬

ся попытка экстраполировать правовое понимание президент¬

ских полномочий Верховного главнокомандующего вооружен¬

ными силами США, сложившееся ко второй половине XIX ве¬

ка на весь период развития американского конституционализ¬

ма. Достаточно легко показать, что та трактовка, которую ис¬

пользует Верховный суд, вполне соответствует теоретическим

воззрениям 1875 года, когда и принималось судебное решение.

Между тем само содержание данного решения подразумевало

теоретическое обоснование и предыдущей деятельности аме¬

риканских президентов, направленной на использование раз¬

ведки в интересах федерального правительства. Однако в пред¬

шествующие периоды американской истории доминировали

несколько иные представления о сути полномочий президента

как Верховного главнокомандующего.
В первые годы существования федеративного государства

данная область президентских полномочий трактовалась весь¬

ма узко, то есть не более и не менее, чем право президента сто¬
122

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
ять во главе вооруженных сил. По мнению одного из авторов

американской Конституции А. Гамильтона, полномочия пре¬

зидента США как Верховного главнокомандующего должны

включать в себя «... не более чем верховное командование и уп-
231
равление сухопутными и военно-морскими силами»
Заметный прогресс в интерпретации конституционного

положения, закрепляющего за президентом функции Верхов¬

ного главнокомандующего, был достигнут уже менее чем через

десятилетие после создания американской федерации. В 1795 и

1807 годах, опираясь непосредственно на конституционные

полномочия президента как Верховного главнокомандующего,

Конгресс принимает законы, позволяющие президенту исполь¬

зовать вооруженные силы для обеспечения исполнения зако¬

нов232 Еще через два десятилетия Верховный суд США не

только подтвердил полное соответствие Конституции этих за¬

конов, но и признал за президентом право окончательного ре¬

шения вопроса о том, где и когда возникла ситуация, требую¬

щая использования вооруженной силы для обеспечения ис-
233
полнения законов
В судебном же решении по делу Totten ѵ. United States важ¬

но не то, какое решение принял суд, а то, что впервые в юриди¬

ческом плане был поставлен вопрос о конституционном праве

президента нанимать лиц и создавать органы с целью ведения

разведывательной деятельности. Хотя практика не акцентиро¬

вать внимание на выявлении не только конституционной, но и

вообще правовой основы разведывательной деятельности со¬

хранится в США еще почти целое столетие, первый шаг в на¬

правлении правового обоснования существования в составе

федеральных министерств и ведомств специальных органов и

подразделений, ведущих сбор и добывание разведывательной

информации, был сделан.
Примечательно, что уже менее чем через десятилетие по¬

сле этого судебного решения чостоянно действующие разве¬

дывательные службы были созданы при военном и военно-

морском министерствах234 Тем самым можно говорить о том,

что глава исполнительной власти Соединенных Штатов по¬
123

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
средством своих практических действий de facto решил в свою

пользу спорный вопрос о правомерности использования не

только в военное время в качестве конституционной основы

разведывательной деятельности полномочий президента

США как Верховного главнокомандующего вооруженными

силами.
Как и в случае с толкованием права президента использо¬

вать свои полномочия Верховного главнокомандующего в ка¬

честве конституционной основы разведывательной деятельно¬

сти в военное время, судебная власть США со значительным

запозданием выразила свое мнение по таким вопросам, как:
1)	право президента апеллировать к своим полномочиям

главнокомандующего для обоснования конституционной пра¬

вомерности разведывательной деятельности в мирный период;
2)	законность использования президентом своих полномо¬

чий в сфере международных отношений для ведения внешней

разведывательной деятельности.
Лишь в 1948 году при рассмотрении судебного дела

Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp. Верховным судом

была окончательно разрешена дилемма о правомерности либо

неправомерности использования в качестве конституционной

основы разведывательной деятельности в мирный период за¬

крепленных 2-й статьей Конституции США полномочий пре¬

зидента как Верховного главнокомандующего вооруженными

силами, а также закрепленных в той же статье полномочий

президента в сфере международных отношений233 В данном

решении Верховный суд фактически обобщил президентские

полномочия в международной сфере и в сфере верховного ко¬

мандования вооруженными силами страны в рамках единого

конституционного основания: «...Президент, в равной мере

как главнокомандующий вооруженными силами и как орган,

представляющий государство во внешних сношениях, право¬

мочен располагать необходимыми разведывательными служ¬

бами»236
Хотя в указанной формулировке и не уточняется вопрос о

том, в мирное или военное время правомочен президент учреж¬
124

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
дать разведывательные службы, диспозиция данного судебно¬

го дела, в котором одна из частных компаний оспаривает за¬

конность приказов Управления гражданской авиацией, совер¬

шенно очевидно указывает на тот временной период, когда

США не участвовали в каком-либо военном конфликте. Учи¬

тывая принцип окончательности суждения Верховного суда237,

можно заключить, что данное судебное решение подводит чер¬

ту в вопросе о конституционной основе разведывательной дея¬

тельности и подтверждает правомерность учреждения прези¬

дентом США разведывательных органов не только в военное,

но и в мирное время.
Резюмируя приведенные выше рассуждения, можно выде¬

лить два конституционных основания, управомочивающих

президента США создавать разведывательные органы как в

мирный, так и в военный период:
1)	полномочия президента США как Верховного главноко¬

мандующего вооруженными силами страны;
2)	полномочия президента США в сфере международных

отношений238.
Оценивая современную ситуацию развития правовой ос¬

новы организации и деятельности разведки США, можно ут¬

верждать, что вряд ли в обозримой перспективе возможно

(или даже, вернее сказать, целесообразно) расширение кон¬

ституционной основы разведывательной деятельности. Даль¬

нейшее развитие конституционной основы разведывательной

деятельности США в настоящее время не только не связано с

какой-либо практической необходимостью, но и в известной

мере может отрицательно сказаться на эффективности работы

разведывательных органов, поскольку может нарушить сло¬

жившееся равновесие между интересами защиты конституци¬

онных прав и свобод американских граждан и необходимос¬

тью их разумного ограничения в целях обеспечения безопас¬

ности всего американского общества и американского госу¬

дарства.
125

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
Роль законов

в регулировании организации

и деятельности разведки
В историческом плане практика законодательной регла¬

ментации различных аспектов организации и деятельности

разведывательных служб сложилась относительно недавно. На

протяжении более чем полутора столетий с момента образова¬

ния Соединенных Штатов вопросы, связанные с компетенцией

и различными аспектами деятельности разведывательных и

контрразведывательных органов, регулировались лишь незна¬

чительным числом законодательных актов. В основном в фор¬

мировании правовой основы организации и деятельности раз¬

ведки всецело доминировали подзаконные нормативные пра¬

вовые акты, причем достаточно низкого уровня: различные ве¬

домственные инструкции, приказы и указания и лишь в ис¬

ключительных случаях — исполнительные приказы и директи¬

вы президента США.
Причин столь длительного невнимания к вопросам развед¬

ки со стороны американского законодателя несколько. Среди

наиболее значимых можно назвать, например, упрощенные

представления о месте и роли разведки в государстве, господ¬

ствовавшие практически до середины 30-х годов XX столетия

и выражавшиеся в достаточно пренебрежительном отношении

к разведке со стороны всех ветвей государственной власти.

Другим примером может служить слабость американского го¬

сударства, где длительное время развитие экономической мо¬

щи капитализма никак не увязывалось с необходимостью раз¬

вития и усиления государственной машины. К этой же катего¬

рии причин следует отнести и практическое отсутствие серьез¬

ных претензий на мировое лидерство, обусловленное как не¬

сколько более поздним развитием капитализма, нежели в веду¬

щих европейских державах, так и значительной географиче¬

ской удаленностью от европейской политической авансцены,

где традиционно разыгрывались важнейшие мировые полити¬

ческие баталии.
126

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
В первой половине XX века ситуация на мировой полити¬

ческой арене достаточно быстро менялась в пользу Соединен¬

ных Штатов. В то время как наиболее развитые европейские

державы, потенциальные соперники США, заметно подорвали

свой экономический и военный потенциал, участвуя в двух ми¬

ровых войнах, Соединенные Штаты, напротив, развили свою

промышленность и экономику, поставляя (не безвозмездно)

вооружение на европейский континент. Хотя формально США

и участвовали в обеих мировых войнах, подобное участие не

только не затормозило их экономического развития, но и поз¬

волило за счет выпуска вооружений и задействования допол¬

нительных финансовых инвестиций создать новую промыш¬

ленную инфраструктуру, сократить безработицу и подготовить

почву претворения в жизнь самых дерзких геополитических

идей и замыслов.
В полной мере желание и способность США претендовать

на мировое господство проявились уже в самом конце Второй

мировой войны. По мере приближения полного разгрома фа¬

шистской Германии и ее союзников достаточно очевидным

становилось, что лишь две державы — США и СССР — в пол¬

ной мере готовы претендовать на роль мировых лидеров и

именно противостояние между ними будет определять осо¬

бенности послевоенной мировой политики. Постепенно, втя¬

гиваясь с начала XX века в водоворот мировой политики, к

концу Второй мировой войны Соединенные Штаты попадают

не только в самый его эпицентр, но и оказываются, в силу объ¬

ективных обстоятельств, во главе одной из противоборствую¬

щих сторон. Для того чтобы в полной мере соответствовать

своей новой роли, США вынуждены коренным образом пере¬

строить всю свою государственную систему, в особенности ту

ее часть, которая призвана была заниматься обеспечением на¬

циональной безопасности США. Вполне естественно, что в

процессе подобной перестройки самые серьезные изменения

произошли и в системе правовых норм, направленных на регу¬

лирование отношений в сфере обеспечения безопасности го¬

сударства. Как часть этой системы подверглась реформирова¬
127

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
нию и система правовых норм, регулирующих отношения в

сфере разведки.
Традиционно американский законодатель крайне неохот¬

но прибегал к законотворчеству в тех сферах, которые затраги¬

вали компетенцию специальных служб. Примечательно, что

даже в сфере контрразведки при формировании правовой ос¬

новы в основном использовались лишь подзаконные норма¬

тивные правовые акты. До 1917 года, когда был принят Закон о

шпионаже и несколько других законодательных актов, при¬

званных обеспечить (средствами уголовного права) защиту

США от внешней угрозы239, законодательно не регулировался

даже вопрос о привлечении к ответственности лиц, уличенных

в разведывательной и диверсионной деятельности.
До Второй мировой войны в США по-прежнему законо¬

дательно регулировались лишь вопросы уголовного пресле¬

дования лиц, сотрудничающих с иностранными разведками.

После активизации деятельности фашистских спецслужб на

территории США были внесены изменения в Закон о шпио¬

наже 1917 года240, которые заметно расширили круг уголовно

наказуемых деяний, связанных с подрывной деятельностью

против США со стороны зарубежных разведок241. Для созда¬

ния дополнительных возможностей преследования лиц, по¬

дозреваемых в шпионаже, с 1938 по 1940 год Конгрессом бы¬

ло принято несколько так называемых «регистрационных за¬

конов», которые устанавливали ответственность не за какие-

то фактические действия, причиняющие ущерб Соединен¬

ным Штатам, а за факт уклонения от обязательной регистра¬

ции тех или иных категорий граждан в связи с их професси¬

ональной деятельностью или их статусом. Это такие законы,

как Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года242,

Закон о регистрации иностранцев (Закон Смита)243, Закон

Воориса244.
Однако отдельные законодательные инновации, имевшие

место накануне или в самом начале Второй мировой войны,

отнюдь не означали начала коренных преобразований в пра¬

вовом регулировании вопросов организации и деятельности
128

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
разведки. Реальная реформа правовой (и конечно же в пер¬

вую очередь законодательной) основы организации и дея¬

тельности разведки США началась лишь в 1947 году с приня¬

тием Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947

года240. Первоначально достаточно медленно и неуверенно с

1947 года правовая основа организации и деятельности раз¬

ведки США начала переход на новый этап своего эволюцион¬

ного развития — этап, основанный на законодательных стан¬

дартах как в сфере организации, так и в сфере деятельности

разведки.
В этой связи показательна эволюция Закона о националь¬

ной безопасности 1947 года. В редакции Закона от 1947 года

были обозначены лишь общие черты будущей национальной

разведывательной системы: помимо непосредственно упоми¬

нания Центрального разведывательного управления и дирек¬

тора центральной разведки, первая редакция закона содержит

лишь достаточно общий перечень функций ЦРУ и полномо¬

чий директора центральной разведки (причем в основном как

руководителя Центрального разведывательного управле¬

ния)246 Через полвека в том же Законе о национальной безо¬

пасности, с учетом многочисленных (с конца 80-х годов прак¬

тически ежегодных) дополнений и поправок, определены:

структура разведывательного сообщества; функции, полномо¬

чия и обязанности директора центральной разведки, его замес¬

тителей и помощников как по отношению к членам разведыва¬

тельного сообщества, так и по отношению к другим элементам

федерального правительства; ряд иных вопросов, в том числе

теоретического плана: понятие «разведывательной деятельнос¬

ти», «национальной разведывательной деятельности», «контр¬

разведывательной деятельности»24'
Усиление роли законов в правовой основе организации и

деятельности разведки происходило не только за счет дополне¬

ния и изменения положений Закона о национальной безопас¬

ности 1947 года. За последние десятилетия был принят целый

ряд законов, которые позволили законодательно урегулиро¬

вать такие вопросы разведывательной деятельности, как: ис¬
129

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
пользование оперативно-технических средств в работе развед¬

ки (Закон о контроле над преступностью 1968 года248, Закон о

наблюдении за иностранными разведками от 1978 года249); за¬

щита разведывательной информации, сотрудников разведыва¬

тельных служб и лиц, осуществляющих сотрудничество с раз¬

ведкой (Закон о защите информации от 1967 года250, Закон о

защите установочных данных разведчиков201, Закон об охране

частной жизни от 1974 года252), вопросы социальной защиты

бывших и действующих сотрудников разведывательных служб

(Закон о пенсионном обеспечении некоторых категорий со¬

трудников ЦРУ 1964 года253).
Весьма интересен тот факт, что большая часть законов,

формирующих законодательную основу организации и дея¬

тельности разведки, которые были приняты в конце 60-х —

первой половине 70-х годов, непосредственно вторгается и в

ту сферу нормотворчества, относящегося к разведке, которая

затрагивает вопросы регулирования разведывательной дея¬

тельности и которая даже после принятия Закона о нацио¬

нальной безопасности еще долгое время рассматривалась как

сфера исключительных нормотворческих полномочий прези¬

дента (и подчиненных ему должностных лиц исполнительной

вертикали власти). При этом вновь принятые законы доста¬

точно жестко регламентировали рамки допустимой деятель¬

ности разведывательных служб. На долю же подзаконных

нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение

подобных законов, оставалась лишь функция детализации

положений законов и их интерпретация применительно к

практической деятельности отдельных разведывательных

служб на таких направлениях деятельности, как использова¬

ние средств электронного наблюдения254; проведение тайных

операций разведки255, контроль за разведывательной деятель-
256
ностью
Примечательно, что в настоящее время законодательно за¬

креплены не только правовая основа деятельности разведки и

полномочия той или иной разведывательной службы, но и зна¬

чительная часть вопросов, связанных с организацией разведы¬
130

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
вательных служб. Федеральный закон определяет организа¬

цию разведывательного сообщества США (Закон об организа¬

ции разведки 1992 года257). На основании законов учреждены

некоторые разведывательные службы (ЦРУ2э8, Национальное
о	259 V
управление воздушно-космическои разведки ).
Таким образом, говоря о роли законов в формировании

правовой основы организации и деятельности разведыватель¬

ных служб, на сегодняшний день можно с уверенностью ут¬

верждать, что именно федеральные законодательные акты оп¬

ределяют все основные элементы правовой основы. Говоря же

о законодательном регулировании отношений в сфере развед¬

ки, более правильно в настоящее время говорить не о самом

факте урегулирования в законе тех или иных отношений, воз¬

никающих в сфере разведывательной деятельности, а о степе¬

ни их законодательной регламентации.
Несмотря на достаточно короткий в историческом масшта¬

бе срок, прошедший с момента принятия Закона о националь¬

ной безопасности 1947 года, законодательная основа организа¬

ции и деятельности разведки успела не только в полной мере

оформиться, но и развиться в достаточно сложную систему

норм, регламентирующих как вопросы разведывательной орга¬

низации, так и самые различные стороны практической дея¬

тельности разведывательных органов. Законы, образующие за¬

конодательную основу, явились продуктом определенных ис¬

торических условий, были направлены на решение различных

практических проблем (часто лишь весьма косвенно связан¬

ных с потребностями разведки) и в связи с этим крайне редко

разрабатывались, исходя из единой концепции формирования

законодательных стандартов организации и деятельности раз¬

ведывательных служб.
Результатом более чем полувекового законотворчества

Конгресса США стала система законодательных актов, регули¬

рующих самые различные отношения в сфере разведки. Систе¬

ма достаточно сложная, не вполне упорядоченная и лишь час¬

тично адаптированная непосредственно к потребностям разве¬

дывательных служб. Разрозненные законодательные акты, а
131

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
вернее даже сказать, отдельные положения различных законов,

задумывавшихся для регулирования порой совершенно не свя¬

занных с разведкой отношений, кирпичик за кирпичиком фор¬

мировали законодательную основу разведывательной органи¬

зации и деятельности, постепенно отодвигая на второй план

подзаконные нормативные акты, до этого монопольно регули¬

ровавшие весь спектр отношений, возникающих в сфере раз¬

ведки. Итогом подобного спонтанного строительства стал до¬

статочно объемный массив законодательных актов, который

лишь в общем приближении содержал в себе элементы единой

системы законодательных норм, призванных обеспечить наи¬

более эффективную работу американской разведывательной

организации.
Специализированные законодательные акты260, изна¬

чально задумывавшиеся в первую очередь для решения раз¬

личных вопросов в разведывательной сфере и учитывающие

как особенности организации разведывательных служб, так и

специфику самой разведывательной деятельности, появи¬

лись в США лишь к концу 70-х годов. Достраивая и расши¬

ряя уже сложившуюся к этому времени законодательную ос¬

нову разведывательной деятельности, подобные законы по¬

степенно трансформировали совокупность разрозненных за¬

конодательных норм, относящихся к вопросам разведки, в

более или менее стройную и выверенную систему, подчинен¬

ную единой логике и имеющую целью создание наиболее

благоприятных условий для функционирования всей амери¬

канской разведки.
Несмотря на то что на современном этапе можно с очень

высокой степенью определенности утверждать, что в США су¬

ществует единая система законодательных норм, регулирую¬

щих самый широкий круг вопросов организации и деятельнос¬

ти разведки, необходимость классификации законов, при по¬

мощи которых формируется эта система, представляет собой

достаточно сложную задачу. Законодательная основа разведы¬

вательной деятельности складывалась на протяжении доста¬

точно длительного промежутка времени, и в процессе инкор¬
132

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
порирования в нее новых норм не всегда соблюдался принцип

целостности системы, взаимодополняемости ее различных эле¬

ментов. В силу этого любой предложенный для классифика¬

ции критерий будет в известной мере относителен и не может

полностью отражать единую логику (порой отсутствующую) в

построении и развитии системы законодательно закрепленных

норм, составляющих законодательную основу организации и

деятельности разведки США.
Соотношение законов и судебных прецедентов

в развитии правовой основы организации

и деятельности разведки
В силу того что правовая система США — это правовая си¬

стема типичного представителя стран англосаксонской право¬

вой семьи, говоря о правовом регулировании любой государст¬

венной деятельности в США (как, впрочем, и о правовом регу¬

лировании в англосаксонской системе права вообще), нельзя

не принимать в расчет нормотворческие функции судебной

ветви власти. Вынося свои решения, имеющие прецедентную

силу, Верховный суд США и подчиненные ему судебные орга¬

ны могут создавать тем самым новую норму права. Достаточно

естественной выглядит и такая ситуация, когда подобная,

вновь созданная правовая норма будет направлена на регла¬

ментацию определенного круга отношений, связанных с раз¬

ведкой. Поэтому, не отрицая того факта, что ведущая роль в

формировании правовой основы организации и деятельности

разведки США принадлежит законам и подзаконным норма¬

тивным правовым актам, все же следует уделить внимание и

анализу потенциала нормотворческой деятельности судебной

власти.
С учетом исторически сложившейся в Соединенных Шта¬

тах практики Верховный суд США и подчиненные ему судеб¬

ные органы стремятся избегать любого вмешательства в вопро¬

сы, связанные с разведывательной деятельностью261 Тем не

менее принципиальные особенности англосаксонской приро¬
133

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
ды правовой системы США не позволяют судебной власти в

полной мере самоустраниться от воздействия на развитие пра¬

вовой основы организации и деятельности американской раз¬

ведки: роль судебных прецедентов в формировании и развитии

правовой основы организации и деятельности разведки, хотя

исторически и не являлась определяющей для развития право¬

вой основы разведывательной организации и деятельности,

тем не менее была и остается достаточно заметной.
До второй половины XIX века сложно было привести хотя

бы один пример того, чтобы в судебном порядке в США разре¬

шались какие-либо вопросы, связанные с разведывательной

деятельностью. Разведка рассматривалась как неотъемлемая

часть военной деятельности, разведывательные органы созда¬

вались лишь на период боевых операций и действовали против

военного противника Соединенных Штатов. Если к этому до¬

бавить еще весьма высокую степень секретности в работе раз¬

ведки, то становится достаточно очевидным тот факт, что раз¬

ведывательная деятельность не могла попасть в поле зрения

судебной ветви власти, основной задачей которой является

разрешение споров между сторонами и которая не вправе за

рамками судебного разбирательства выражать свое мнение по

поводу регулирования тех или иных отношений.
Даже после того, как во второй половине XIX века в воен¬

ном, военно-морском министерствах и Государственном де¬

партаменте появились постоянные разведывательные службы,

которые вели разведывательную деятельность не только и не

столько в интересах разведывательной поддержки боевых опе¬

раций армии, судебная власть (как, впрочем, и законодатель¬

ная) практически не принимает участие в формировании пра¬

вовой основы разведывательной деятельности. В этот период

более важной оказалась другая функция судебной власти — пра¬

во судов толковать положение Конституции США и принятых в

соответствии с ней законов и подзаконных нормативных право¬

вых актов. Именно судебная власть впервые в 1875 году юриди¬

чески обосновывает конституционное право президента нани¬

мать агентов для ведения разведывательной деятельности262.
134

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ США
В XX веке суды оказывают влияние на развитие правового

регулирования разведывательной деятельности уже не только

в силу своего права истолковывать права законодательной и

исполнительной ветвей власти в отношении разведки. В ряде

случаев решения судов создают новую норму права, подчас

весьма существенно расширяя компетенцию разведыватель¬

ных служб. Наиболее яркий пример — судебные решения 30-х

годов по вопросу правомерности прослушивания спецслужба¬

ми телефонных переговоров при проведении расследований.
В 1934 году Конгресс США принял Закон о коммуникаци¬

ях, который ввел запрет на прослушивание телефонных и иных

переговоров, а также на осуществление перлюстрации коррес¬

понденции при проведении расследований263 Тем самым зако¬

нодательная власть заметно усложнила процесс добывания до¬

казательств для судебного преследования. Однако в отдельных

случаях суды все же находили возможность обходить подобную

императивную норму. Например, когда в декабре 1937 года по

одному из судебных дел264 Верховному суду США были пред¬

ставлены доказательства, добытые при помощи прослушивания

телефонных переговоров, невзирая на законодательный запрет,

суд принял их к рассмотрению, указав на неприменимость по¬

ложений Закона о коммуникациях 1934 года в тех случаях, ког¬

да сообщение было отправлено через границу штата265
Принимая же в расчет ту роль, которую играет судебный

прецедент в англосаксонской правовой системе, можно с уве¬

ренностью утверждать, что своим решением суд фактически

создал новую норму права, уполномочивающую спецслужбы и

следственные органы добывать информацию, перехватывая те¬

лефонные переговоры или перлюстрируя почтовую коррес¬

понденцию. Более того, учитывая окончательный характер

суждений, выносимых Верховным судом266, правомерно и ут¬

верждение о том, что судебные решения в ряде случаев участ¬

вуют и в процессе формирования правовой основы деятельно¬

сти разведывательных служб.
Несмотря на то что судебные решения могут оказывать не¬

посредственное влияние на формирование и развитие право¬
135

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
вой основы разведывательной деятельности, масштаб этого

влияния все же весьма ограничен. Можно привести лишь до¬

статочно небольшое число исторических примеров, когда со¬

зданная судебным решением правовая норма стала бы состав¬

ным элементом правовой основы организации и деятельности

разведки. Более глобальный характер носит то влияние, кото¬

рое оказывают судебные органы на общий характер развития

правовой основы разведывательной деятельности и на то, в ка¬

кой мере в процессе формирования основы участвуют законы

и подзаконные нормативные правовые акты.
Толкуя вопрос о конституционной основе разведыватель¬

ной деятельности и о полномочиях законодательной и испол¬

нительной властей в отношении разведки, Верховный суд

США, иные федеральные суды Соединенных Штатов фактиче¬

ски предопределяют меру воздействия законов и подзаконных

нормативных правовых актов на формирование и развитие

правовой основы разведывательной деятельности. Например,

признание судебной властью исключительных полномочий

президента в сфере разведки267 длительное время удерживало

Конгресс США от вмешательства не только в вопросы контро¬

ля за разведкой, но и в вопросы правового регулирования дея¬

тельности разведывательных органов.
В то же самое время, как только судебная власть несколько

смягчила свою категоричную позицию, указав на возможные

коллизии между конституционными правами и свободами

граждан и интересами национальной безопасности268, Конгресс

США принял целую серию законов, регламентирующих те

сферы и направления деятельности разведывательных и

контрразведывательных служб, которые потенциально могли

причинять ущерб правам и свободам американских граждан.

Именно в русле рекомендаций Верховного суда США по делу

Keith Конгресс США внес в 70-е годы серьезные поправки в

Закон о свободе информации269, принял Закон о защите част¬

ной жизни 1974 года270, Закон о наблюдении за иностранными

разведками 1978 года271
136

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ В РАЗВИТИИ

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ

И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ США
Рассматривая и оценивая роль, которую играют в разви¬

тии правового регулирования организации и деятельности

разведки подзаконные нормативные правовые акты, нужно,

как и в случае с оценкой роли законов, в первую очередь от¬

талкиваться от конкретного исторического периода развития

правовой основы организации и деятельности разведки. Одна¬

ко в отличие от федеральных законов, оценивая роль подза¬

конных нормативных правовых актов в формировании право¬

вой основы организации и деятельности разведки, важно не

только то, что определенный элемент правовой основы разве¬

дывательной деятельности урегулирован подзаконным норма¬

тивным актом, но и то, актом какого уровня регулируются те

или иные отношения в сфере разведки. Очевидно, что чем вы¬

ше уровень акта, регулирующего ту или иную сферу отноше¬

ний, тем более высок уровень развития правовой основы регу¬

лируемых отношений.
До окончания Второй мировой войны правовая основа ор¬

ганизации и деятельности разведки формировалась фактиче¬

ски полностью на основе подзаконных нормативных правовых

актов (за исключением уже упоминавшихся аспектов контр¬

разведывательной деятельности). Причем в большинстве сво¬

ем это были подзаконные акты достаточно низкого уровня. Ве¬

домственный принцип организации разведывательных служб

и отсутствие централизованной разведывательной системы

предопределяли ведомственный характер нормотворчества в

сфере разведки. Для этого периода развития правовой основы

организации и деятельности разведки актами наиболее высо¬

кого уровня являлись акты, издаваемые руководителями феде¬

ральных министерств, в составе которых имелись разведыва¬

тельные службы.
Подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые

президентом США, впервые стали использоваться для право¬
137

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
вого регулирования разведывательной деятельности незадолго

до начала Второй мировой войны, когда президент Ф. Рузвельт

попытался создать единую систему разведывательных служб.

Для урегулирования вопросов разведывательной деятельности

Рузвельт преимущественно использовал такой вид норматив¬

ных актов, как президентские директивы. Предметом правово¬

го регулирования для этих достаточно высоких по своему

уровню актов (для данного исторического периода) в основ¬

ном выступали вопросы разграничения компетенции между

разведывательными службами и вопросы, связанные с органи¬

зацией межведомственного взаимодействия. По сфере своего

действия данные директивы, как правило, распространялись

не на всю систему разведывательных служб, а на одну или не¬

сколько служб272
После окончания Второй мировой войны при формирова¬

нии правовой основы организации и деятельности разведки ак¬

тивно стали использоваться федеральные законы. Формально

процесс развития законодательной основы разведывательной

деятельности должен был привести к снижению роли подза¬

конных нормативных правовых актов в формировании право¬

вой основы разведывательной деятельности. Однако, несмотря

на то что во второй половине XX века значительно возросла

роль законов в формировании правовой основы организации и

деятельности разведки, роль подзаконных нормативных пра¬

вовых актов в урегулировании различных аспектов деятельно¬

сти разведывательных служб и в формировании их организа¬

ционной структуры по-прежнему остается весьма заметной.
Говоря о влиянии подзаконных нормативных правовых ак¬

тов на формирование правовой основы организации и деятель¬

ности разведки в период после 1947 года, в первую очередь не¬

обходимо остановиться на президентском нормотворчестве:

исполнительных приказах, директивах, меморандумах прези¬

дента, иных правовых актах, издаваемых в США главой госу¬

дарства.
Наиболее фундаментальное влияние на развитие правовой

основы разведывательной организации и деятельности оказы¬
138

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
вают исполнительные приказы президента по вопросам раз¬

ведки. В отличие от иных нормативных правовых актов, кото¬

рые в большинстве своем были направлены на регулирование

какого-то достаточно узкого круга отношений в сфере развед¬

ки, исполнительные приказы президента по вопросам разведки

изначально задумывались как универсальные нормативные

правовые акты, направленные на регламентацию весьма широ¬

кого круга вопросов организации и деятельности разведыва¬

тельного сообщества США.
В исполнительных приказах по вопросам разведки тради¬

ционно содержатся не только положения, определяющие ком¬

петенцию отдельных служб, входящих в состав разведыва¬

тельного сообщества, но и нормы, регламентирующие те во¬

просы, которые имеют принципиальное значение для всей

разведывательной системы США: механизм управления и ко¬

ординации разведывательной деятельности; порядок органи¬

зации взаимодействия между отдельными разведывательны¬

ми службами, разведывательным сообществом и другими фе¬

деральными министерствами и ведомствами; механизм кон¬

троля за разведывательными службами и разведывательной

деятельностью.
Несмотря на активную законотворческую деятельность

Конгресса, достаточно последовательно развивавшего и со¬

вершенствовавшего законодательную основу организации де¬

ятельности разведки США, подзаконные нормативные право¬

вые акты в течение длительного времени сохраняли свое до¬

минирующее положение в системе нормативных правовых

актов, регулирующих отношения в сфере разведки. Вплоть до

начала 90-х годов XX века вообще нельзя говорить о сколько-

нибудь заметном уменьшении роли подзаконных норматив¬

ных правовых актов в правовом регулировании разведыва¬

тельной организации и разведывательной деятельности. С од¬

ной стороны, число законов, регламентирующих вопросы раз¬

ведывательной деятельности, даже к середине 80-х годов бы¬

ло еще сравнительно невелико. С другой стороны, подавляю¬

щее большинство законов содержало лишь так называемые
139

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
«рамочные» нормы, которые в основном определяли общие

основы построения разведывательной организации США,

границы допустимых действий разведывательных служб,

принципы организации управления разведывательными

службами. Фактическая же, непосредственная правовая рег¬

ламентация отношений, возникающих в процессе деятельно¬

сти разведывательных и контрразведывательных служб, по-

прежнему приходилась на долю подзаконных нормативных

правовых актов.
Постепенное расширение сферы вопросов, урегулирован¬

ных законодательно, отразилось не столько на степени влия¬

ния подзаконных нормативных правовых актов на процесс раз¬

вития правовой основы разведывательной организации и дея¬

тельности, сколько на их роли в регламентации различных

сфер отношений, связанных с разведкой. Развитие законода¬

тельной основы разведывательной деятельности и появление

нового законодательного акта, регламентирующего какой-то

круг вопросов, до этого момента урегулированный лишь подза¬

конными нормативными актами, отнюдь не означает прекра¬

щение действия подзаконных актов. Изменяется лишь их роль

в регламентации указанного круга отношений. Ввиду появле¬

ния нормативного акта более высокого уровня — федерального

закона, подзаконные нормативные правовые акты уже высту¬

пают лишь как акты, направленные на детализацию и уточне¬

ние законодательно закрепленных положений. Поскольку же

подавляющее большинство законов, направленных на регули¬

рование отношений в сфере разведки, содержат лишь нормы

достаточно общего характера, потребность в подзаконных нор¬

мативных актах, истолковывающих и детализирующих поло¬

жения законов, непрерывно возрастает, в какой-то мере этот

процесс носит даже лавинообразный характер.
В отличие от законов, которые принимаются одним орга¬

ном — Конгрессом США, правом издавать подзаконные норма¬

тивные правовые акты обладает весьма большой круг органов.

Фактически, если следовать буквальному толкованию данного

вопроса Верховным судом США, подобными органами или
140

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
должностными лицами выступают все те, кому президент

США в силу своего конституционного статуса главы исполни¬

тельной власти делегировал подобное право273 Поэтому, если

принятие нового законодательного акта влечет за собой приня¬

тие ряда уточняющих, истолковывающих и детализирующих

его положения подзаконных нормативных правовых актов, то,

экстраполируя подобную ситуацию и на сами подзаконные ак¬

ты, можно с достаточной степенью уверенности утверждать,

что каждый вновь изданный подзаконный акт более высокого

уровня с неизбежностью приводит к изданию целой группы

подзаконных нормативных правовых актов более низкого

уровня.
Обобщая приведенное рассуждение, нужно сделать вывод,

что расширение сферы законодательно регулируемых отноше¬

ний неизбежно приводит не к сокращению числа подзаконных

нормативных правовых актов, направленных на регулирова¬

ние тех или иных отношений, а к его нарастанию в геометриче¬

ской прогрессии. Если, например, принимается закон, сфера

действия которого распространяется на все разведывательное

сообщество США, то лишь на уровне отдельных разведыва¬

тельных служб количество вновь изданных ведомственных ак¬

тов, разъясняющих и истолковывающих его положения приме¬

нительно к каждой отдельной разведывательной службе, будет

исчисляться десятками. Сопоставимое число подзаконных ак¬

тов будет принято и на различных промежуточных уровнях

(уровне разведывательного сообщества, уровне министерств, в

составе которых находятся разведывательные службы, и т. д.).
Таким образом, развитие законодательной основы разве¬

дывательной деятельности, с одной стороны, отражается на со¬

кращении влияния подзаконных нормативных правовых актов

на процесс формирования и развития правовой основы разве¬

дывательной деятельности, с другой стороны, совсем не приво¬

дит к сокращению масштабов подзаконного нормотворчества,

а, напротив, служит катализатором дальнейшего роста общего

числа подзаконных нормативных правовых актов, регламенти¬

рующих отношения в сфере разведки, одновременно изменяя
141

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
при этом их роль в развитии правовой основы организации и

деятельности разведки.
Оценивая современную структуру правовой основы орга¬

низации и деятельности американской разведки, нужно при¬

знать, что на сегодняшний день ее фундамент практически

полностью формируется за счет федеральных законодатель¬

ных актов. Исключения из круга отношений, урегулированных

законодательно, составляют в основном лишь вопросы непо¬

средственной оперативной деятельности разведывательных

служб, которые в силу своей специфики не могут регулиро¬

ваться открытыми нормативными актами. В таких областях,

как использование разведкой различных сил и средств, мето¬

дов и приемов для добывания разведывательной информации,

порядок проведения разведывательных акций в законодатель¬

ном порядке, установлены лишь общие ограничительные или

запретительные процедуры. Сама же практическая деятель¬

ность разведывательных служб основывается на секретных ве¬

домственных приказах и инструкциях. Такое разграничение

между законами и защищенными грифами секретности подза¬

конными нормативными актами видится вполне естественным

и закономерным, поскольку предопределено самой сущностью

разведывательной деятельности, являющейся весьма специ¬

фичным направлением деятельности государства.
Для того чтобы более всесторонне и полно исследовать

подзаконные нормативные правовые акты, направленные на

регламентацию различных групп отношений в сфере развед¬

ки, целесообразно будет провести их внутреннюю системати¬

зацию. Наиболее подходящим критерием для подобной систе¬

матизации может служить критерий, учитывающий государ¬

ственно-правовой статус органа, издающего тот или иной нор¬

мативный акт. В отличие от любого иного принципа система¬

тизации подзаконного нормотворчества в сфере разведки, си¬

стематизация, основанная на подобном принципе, позволяет

проанализировать различия в круге регулируемых на каждом

из уровней вопросов, степень относимости нормативных пра¬

вовых актов ко всей разведывательной системе США либо к
142

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
какой-то группе разведывательных органов. Более наглядно

при таком подходе можно оценить и изменение степени воз¬

действия подзаконных нормативных правовых актов на пра¬

вовую основу разведывательной организации и деятельности

в зависимости от изменения уровня подзаконного норматив¬

ного акта.
В зависимости от их юридической силы подзаконные нор¬

мативные правовые акты в сфере разведки можно разделить на

следующие группы.
1.	Нормативные правовое акты, издаваемые президентом

США:
—	исполнительные приказы президента274;
—	иные нормативные правовые акты, издаваемые прези¬

дентом275.
2.	Нормативные правовые акты, издаваемые органами и

должностными лицами, подчиненными президенту:
—	директивы по разведке Совета национальной безопасно¬

сти США;
—	нормативные правовые акты директора центральной

разведки;
—	нормативные правовые акты по вопросам разведки, из¬

даваемые министром обороны США;
—	ведомственные нормативные правовые акты, издавае¬

мые руководителями федеральных министерств, в составе ко¬

торых имеются собственные разведывательные службы (за ис¬

ключением министра обороны, поскольку издаваемые им акты

выделены в отдельную группу), а также акты, издаваемые ру¬

ководителями и должностными лицами самих разведыватель¬

ных служб.
Нормативные правовые акты,

издаваемые президентом США
Вопрос выбора президентом США того или иного вида

нормативных правовых актов для регулирования отношений в

сфере разведки предопределяется как объективными причина¬
143

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
ми (характер подлежащих регламентации отношений, сфера

действия нормативного акта и т. д.), так и (в меньшей степени)

субъективными взглядами того или иного американского ли¬

дера на проблему нормативной регламентации вопросов орга¬

низации и деятельности разведывательных служб. Первона¬

чально, в период формирования современной разведыватель¬

ной системы США, когда регулирование организации и дея¬

тельности разведки преимущественно строилась на ведомст¬

венном нормотворчестве, президенты США, начиная с Ф. Руз¬

вельта, регулировали отношения в сфере разведки при помощи

президентских директив и меморандумов. По мере развития

разведывательной системы США и совершенствования право¬

вой основы организации и деятельности разведки в некоторых

наиболее важных случаях, когда регулируемые в президент¬

ском акте вопросы имели существенное значение для всей раз¬

ведывательной организации США, американские президенты

стали издавать исполнительные приказы по вопросам развед¬

ки. Постепенный процесс вытеснения подзаконных норматив¬

ных правовых актов более низкого уровня актами более высо¬

кого уровня продолжался приблизительно до второй полови¬

ны 80-х годов.
В современной системе подзаконных нормативных право¬

вых актов, регулирующих вопросы организации и деятельнос¬

ти разведки (явившейся продуктом определенного эволюцион¬

ного развития данной категории нормативных актов), наибо¬

лее важное значение имеет такой вид нормативных правовых

актов, как исполнительные приказы президента. По сравнению

со всеми иными подзаконными нормативными актами именно

исполнительные приказы президента являются: 1) актами,

имеющими самую большую юридическую силу; 2) актами, ока¬

зывающими наибольшее влияние на развитие правовой осно¬

вы организации и деятельности разведки; 3) актами, наиболее

часто используемыми для урегулирования тех отношений в

сфере разведки, которые не урегулированы законодательно.
В связи с этим вполне логичным решением будет при ана¬

лизе подзаконных нормативных правовых актов, регулирую¬
144

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
щих организацию и деятельность органов разведки, основное

внимание уделить высшим подзаконным нормативным право¬

вым актам — исполнительным приказам, издаваемым прези¬

дентом США.
Исполнительные приказы президента США
Практика регламентации различных аспектов организа¬

ции разведывательной системы США и деятельности амери¬

канских разведывательных служб при помощи высших норма¬

тивных правовых актов, издаваемых президентом США — ис¬

полнительных приказов президента276, имеет достаточно не¬

продолжительную историю. Если рассматривать лишь те ис¬

полнительные приказы, которые предназначались исключи¬

тельно для урегулирования отношений в сфере разведки, то

можно вести речь примерно о трех десятилетиях существова¬

ния подобной практики. С учетом же тех актов, которые лишь

в какой-то мере затрагивали интересы разведывательных ор¬

ганов США, ее границы могут быть отодвинуты вплоть до

конца 40-х — начала 50-х годов, когда президентами Трумэном

и Эйзенхауэром изданы исполнительные приказы по вопро¬

сам обеспечения безопасности государственных служащих277,

содержавшие в том числе и ряд норм, относящихся к полномо¬

чиям разведывательных и контрразведывательных служб

США.
В полной мере в обиход президентского нормотворчества

практика регламентации разведывательных вопросов при по¬

мощи исполнительных приказов президента вошла лишь в се¬

редине 70-х годов. В отличие от предшествующих норматив¬

ных правовых актов президента по вопросам разведки, регули¬

ровавших обычно лишь какие-то отдельные аспекты, связан¬

ные с разведывательным сообществом и деятельностью разве¬

дывательных служб, исполнительные приказы с самого начала

позиционировались для регулирования самого широкого круга

отношений в сфере разведки.
Оценивая влияние исполнительных приказов президента

на развитие правовой основы организации и деятельности раз¬
145

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
ведки в современных исторических условиях, нужно отметить,

что по степени своего воздействия на процесс правового регу¬

лирования различных групп отношений в сфере разведки ис¬

полнительные приказы президента значительно превосходят

любые иные подзаконные акты. Являясь, с одной стороны,

высшими подзаконными нормативными актами, с другой —

выступая в качестве все более востребованного инструмента

правового воздействия президента на систему разведыватель¬

ных служб и осуществляемую ими деятельность, исполнитель¬

ные приказы постепенно ослабляют влияние на правовую ос¬

нову организации и деятельности разведки других норматив¬

ных правовых актов, издаваемых президентом (в первую оче¬

редь президентских директив и меморандумов).
Наиболее существенное воздействие на развитие право¬

вого регулирования организации и деятельности разведки

оказали издававшиеся в различные годы исполнительные

приказы президентов по вопросам разведки: исполнительный

приказ президента Форда № 11905, исполнительный приказ

президента Картера № 12036 и исполнительный приказ пре¬

зидента Рейгана № 12333. Каждый из перечисленных испол¬

нительных приказов приходил на смену предыдущему, и каж¬

дый из них отражал определенные закономерности и тенден¬

ции как в эволюции разведывательного сообщества и всей

разведывательной системы США, так и в развитии системы

правового регулирования отношений, возникающих в сфере

разведки.
Первым исполнительным приказом по вопросам разведки

стал изданный 18 февраля 1976 года исполнительный приказ

президента Форда № 11905278 В данном нормативном доку¬

менте были урегулированы такие вопросы, как: состав разве¬

дывательного сообщества США, круг функциональных полно¬

мочий отдельных ведомств, полномочия директора централь¬

ной разведки как главы разведывательного сообщества. В от¬

личие от всех предшествующих нормативных актов, положе¬
146

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ния этого исполнительного приказа впервые в истории право¬

вой регламентации разведывательной организации и деятель¬

ности разведки относились не к каким-то отдельным разведы¬

вательным службам, а ко всему разведывательному сообщест¬

ву США как единой организационной общности.
Примечательно, что уже в исполнительный приказ Форда

были включены положения, относящиеся к внутренней струк¬

турной организации разведывательного сообщества США, и

даже перечислено большинство членов сообщества. В то же са¬

мое время, в середине 70-х годов, к секретным сведениям отно¬

сился даже сам факт существования некоторых разведыватель¬

ных органов. Например, Соединенные Штаты предпочитали

не распространяться о существовании таких разведыватель¬

ных служб, как Национальное управление воздушно-космиче-

ской разведки, не предавался гласности и факт существования

ряда служб фотографической разведки Министерства оборо¬

ны. В приказе весьма изящно обойден щекотливый момент,

связанный с перечислением названий некоторых разведыва¬

тельных органов, и вместо наименования ряда служб присут¬

ствуют такие расплывчатые формулировки, как: «разведыва¬

тельные элементы военных ведомств», «разведывательные

элементы Государственного департамента» и т. д.279 Вместе с

тем среди членов сообщества напрямую называются ЦРУ,

ФБР, РУМО и АНБ.
Отдельный раздел в исполнительном приказе № 11905

посвящен нормативным стандартам, ограничивающим рамки

допустимой деятельности разведывательных служб280 Фак¬

тически данный нормативный акт явился первой реальной

попыткой установить определенные правовые ограничения

на деятельность разведывательных служб в рамках всей раз¬

ведывательной системы США. В соответствии с приказом не

разрешается, например, проводить электронное наблюдение в

отношении граждан Соединенных Штатов, за исключением

тех случаев, когда подобное наблюдение санкционировано

руководителем соответствующей разведывательной служ¬

бы281 Запрещает исполнительный приказ и перлюстрацию
147

Глава 3 ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
корреспонденции, равно как вскрытие почтовых отправле¬

ний, пересылаемых по почтовым каналам США (здесь, прав¬

да, также оговорены исключения, предусматриваемые как за¬

конодательно, так на основе подзаконных нормативных пра¬

вовых актов)202
Менее чем через два года после издания президентом

Фордом исполнительного приказа по вопросам разведки

№ 11905283ему на смену пришел новый исполнительный при¬

каз: в январе 1978 года президентом Картером был издан ис¬

полнительный приказ № 12036284, который заменил приказ

Форда. Столь непродолжительный срок действия исполни¬

тельного приказа № 11905 лишь в малой степени был предо¬

пределен различиями в подходах к нормативной регламента¬

ции разведывательной деятельности между администрациями

Форда и Картера. Более реальной причиной обновления ис¬

полнительного приказа по вопросам разведки стали результа¬

ты работы специальных следственных комитетов Пайка285 и

Чёрча286, учрежденных соответственно нижней и верхней пала¬

тами американского Конгресса. Поскольку оба следственных

комитета представили свои итоговые отчеты уже после изда¬

ния исполнительного приказа № 11905, в нем не были учтены

те выводы и рекомендации, которые содержались в докладах

комитетов Конгрессу. В то же самое время число выявленных

комитетами недостатков как в связи с практикой ведения пра¬

вительством разведывательной деятельности, так и относи¬

тельно ее правового регламентирования было столь внуши¬

тельным, что новая президентская администрация сочла необ¬

ходимым как можно скорее издать новый исполнительный

приказ по вопросам разведки.
Исполнительный приказ № 12036 принципиально не от¬

личается от предшествующего ему исполнительного приказа

№ 11905. Несмотря на то что объем нового приказа примерно в

два раза больше, его общая концепция и общая структура оста¬

лись практически неизменными. Основное отличие нового ис¬

полнительного приказа в основном состоит в более жесткой

регламентации различных направлений разведывательной де¬
148

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ятельности, начиная от запрета проведения тайных операций,

связанных с организацией покушений на зарубежных полити¬

ческих деятелей, и заканчивая обязательным согласованием с

генеральным атторнеем тех операций разведывательных и

контрразведывательных служб, которые затрагивают консти¬

туционные права американских граждан.
Очевидно также, что подобная более детальная регламен¬

тация деятельности разведывательных служб отнюдь не явля¬

лась отражением взглядов новой президентской администра¬

ции на разведку и осуществляемую разведывательными служ¬

бами деятельность — новые, более жесткие стандарты, предъ¬

являемые к проводимым разведывательными службами опера¬

циям, были установлены под давлением американских законо¬

дателей. Не случайно, все те ограничительные нормы, которые

появились в новом исполнительном приказе, в точности повто¬

ряли рекомендации парламентских следственных комитетов

Пайка и Чёрча и, в сущности, отражали общую тенденцию вто¬

рой половины 70-х годов, характеризовавшуюся весьма суще¬

ственным усилением контроля за разведывательной деятель¬

ностью и разведывательными службами.
Ныне действующий исполнительный приказ по вопросам

разведки президента Рейгана № 12333 был издан в конце

1981 года287. Несмотря на относительно небольшой срок, кото¬

рый отделял его от момента издания предыдущего исполни¬

тельного приказа № 12036, этот исполнительный приказ замет¬

но превосходит предыдущий как в плане юридической техники

изложения различных нормативных положений, так и с точки

зрения детальности и выверенности отдельных положений

приказа, регламентирующих компетенцию разведывательного

сообщества и отдельных разведывательных служб, вопросы

управления сообществом, вопросы контроля за различными

направлениями разведывательной деятельности, порядок ре¬

шения вопросов взаимодействия в сообществе.
В отличие от предшествующего исполнительного приказа

президента Картера, который в основном был направлен на

усиление контроля за разведывательными службами, исполни¬
149

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
тельный приказ №12333 в качестве основной смысловой идеи

выдвигает идею развития централизованной разведыватель¬

ной организации США, усиление руководящей и координиру¬

ющей роли директора центральной разведки, укрепление меха¬

низмов взаимодействия между отдельными разведывательны¬

ми службами.
Приказ включает в себя три достаточно объемные части.

В первой части раскрываются основные цели и задачи, кото¬

рые ставятся перед разведывательным сообществом США,

перечисляются основные функции Совета национальной бе¬

зопасности как органа, обеспечивающего политическое руко¬

водство национальной системой разведки и определяющего

ее стратегические задачи. Самое серьезное внимание в первой

части уделено правам и обязанностям директора центральной

разведки. В отличие от предыдущего исполнительного при¬

каза, который в основном акцентировал внимание на роли

директора как координатора национальной разведыватель¬

ной деятельности, исполнительный приказ № 12333 наделя¬

ет директора достаточно серьезными административными

288
рычагами
В частности, приказом предусмотрено право директора без

согласования с руководителями соответствующих федераль¬

ных министерств, в структуре которых имеются разведыва¬

тельные органы, перераспределять выделяемые бюджетом

средства между разведывательными службами. Директор наде¬

ляется правом контролировать процесс реализации разведыва¬

тельных программ ведомственными разведками; разрабаты¬

вать процедуры, которые будут способствовать более эффек¬

тивной реализации стратегических задач разведки; учреждать

необходимые ему органы для руководства и контроля за дея¬

тельностью отдельных разведывательных служб. В полном со¬

ответствии со значительно расширившимися правами и обя¬

занностями директора центральной разведки определены в ис¬

полнительном приказе № 12333 обязанности руководителей

федеральных министерств, в составе которых имеются разве¬

дывательные службы, а также очерчены общие контуры полно¬
150

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
мочий отдельных разведывательных служб — членов разведы¬

вательного сообщества.
Вторая часть исполнительного приказа регламентирует

порядок ведения разведывательной деятельности членами

разведывательного сообщества. В этой части определены ос¬

новные нормативные стандарты, предъявляемые к деятельно¬

сти разведывательных служб, направленной на сбор и добы¬

вание разведывательной информации, использование опера¬

тивно-технических средств. Перечисленные в приказе огра¬

ничения в основном относятся к деятельности разведыва¬

тельных служб, затрагивающей права и свободы граждан

США, либо к деятельности, осуществляемой на территории

США. Вся подобная деятельность, как это определял и пре¬

дыдущий исполнительный приказ № 12036, в обязательном

порядке должна быть санкционирована генеральным аттор¬

неем США и должна строго соответствовать иным требовани¬

ям, закрепленным в приказе. В приказе сохранен также за¬

прет на проведение тайных операций, связанных с физичес¬

ким уничтожением политических лидеров, либо проведением

экспериментов на людях289
Характерным отличием исполнительного приказа № 12333

от предшествующих исполнительных приказов по вопросам

разведки является достаточно заметное расширение круга за¬

дач, решаемых разведкой. Например, в перечень основных за¬

дач, решаемых разведывательным сообществом, были включе¬

ны такие задачи, как добывание информации, связанной с меж¬

дународным терроризмом, наркобизнесом, другой враждебной

деятельностью, направленной против США290. Отдельный раз¬

дел приказа посвящен использованию сил и средств разведки в

интересах правоохранительной деятельности291
Третья часть исполнительного приказа № 12333 регламен¬

тирует процедуры парламентского контроля за разведкой; оп¬

ределяет основные теоретические понятия и терминологию,

используемую в сфере разведки; устанавливает порядок изда¬

ния подзаконных нормативных правовых актов более низкого

уровня, уточняющих и детализирующих положения исполни¬
151

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
тельного приказа применительно к отдельным элементам раз¬

ведывательного сообщества; регламентирует структуру разве¬

дывательного сообщества США и Национальной программы

внешней разведки292
Бесспорно, значимость исполнительных приказов по во¬

просам разведки как с точки зрения исторического развития

правовой основы организации и деятельности разведки, так и

с точки зрения практической регламентации тех или иных от¬

ношений в сфере разведки чрезвычайно велика. Несмотря на

то что с момента издания последнего исполнительного прика¬

за № 12333 прошло фактически два десятилетия и ряд закреп¬

ленных в нем положений реально уже не действует, этот нор¬

мативный акт по сей день остается ярким примером эффек¬

тивного комплексного решения вопроса правового регулиро¬

вания разведывательной деятельности.
За прошедшее с 1981 года (год издания исполнительного

приказа № 12333) время были приняты сотни нормативных

правовых актов, регламентирующих различные аспекты орга¬

низации и деятельности разведывательных служб США. В

числе этих актов было принято и немало законов, в том числе

и таких значимых для развития правового регулирования во¬

просов организации и деятельности разведки, как Закон об ор¬

ганизации разведки 1992 года293 Значительно повысился уро¬

вень нормативных правовых актов, регулирующих различные

группы отношений в сфере разведки. Тем не менее на се¬

годняшний день ни один иной вид нормативных правовых ак¬

тов не охватывает столь широкого спектра отношений, возни¬

кающих в сфере практической деятельности разведыватель¬

ных служб.
Не отрицая вполне очевидного недостатка исполнитель¬

ных приказов президента по вопросам разведки — они хотя и

являются высшими актами, издаваемыми в рамках исполни¬

тельной вертикали власти, тем не менее остаются лишь подза¬

конными нормативными актами, — следует признать тот факт,

что подобные нормативные правовые акты стали чрезвычайно

удачным решением, направленным не только на совершенство¬
152

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
вание правового регулирования организации и деятельности

разведывательных служб, входящих в состав разведывательно¬

го сообщества США, но и на развитие самой разведывательной

системы Соединенных Штатов. Для исторически децентрали¬

зованной системы разведывательных органов, которые даже

после их формального объединения в единую разведыватель¬

ную организацию (разведывательное сообщество США) в зна¬

чительной мере продолжали оставаться ведомственными раз¬

ведками, принципиально важно было не просто унифициро¬

вать правовые нормы, регламентирующие деятельность раз¬

личных разведывательных служб, важно было закрепить нор¬

мативные стандарты, предъявляемые к различным разведыва¬

тельным органам в рамках единого нормативного правового

акта (причем непременно достаточно высокого уровня), нор¬

мативно определить место каждой из разведывательных служб

в рамках единого разведывательного сообщества, показать

единство и взаимосвязь стоящих перед американской развед¬

кой задач.
Достаточно очевидно и то, что нынешняя эволюция зако¬

нодательного регулирования организации и деятельности

разведки в общих чертах повторяет тот путь, по которому раз¬

вивалась практика президентского нормотворчества в сфере

разведки, где на смену нормативным правовым актам, регули¬

рующим отдельные группы отношений либо регулирующим

вопросы организации и деятельности какой-либо одной из

разведывательных служб, пришли комплексные, многоплано¬

вые нормативные правовые акты, в которых разведка рассма¬

тривалась как многоуровневая система взаимосвязанных от¬

ношений. Аналогичным образом в сфере законодательного

регулирования организации и деятельности разведки на сме¬

ну таким законодательным актам, как Закон о ЦРУ 1949 го-
294	«	«
да , затрагивающим интересы лишь одной отдельно взятой
разведывательной службы — Центрального разведывательно¬

го управления США, пришли законодательные акты, подоб¬

ные Закону об организации разведки 1992 года295 или ежегод¬

ным законам о полномочиях разведки на следующий финан¬
153

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
совый год296, в которых во главу угла поставлены уже интере¬

сы правовой регламентации всей системы разведывательных

служб США.
Вполне обоснованным выглядит предположение, что и в

дальнейшем своем развитии законодательная основа органи¬

зации и деятельности разведки будет повторять основные эта¬

пы развития подзаконного нормотворчества. Поэтому уже в

достаточно недалекой перспективе резонно ожидать внесение

на рассмотрение в Конгресс законопроекта, аналогичного, на¬

пример, проекту Закона о разведывательном сообществе297,

который в 1996 году по ряду причин не был принят Конгрес¬

сом, хотя в целом и заслужил положительной оценки «про¬

фильных» комитетов, занимающихся разведывательными во¬

просами.
В подобном законопроекте по примеру исполнительных

приказов президента по вопросам разведки должны быть от¬

ражены все основные аспекты, связанные с вопросами орга¬

низации и деятельности разведывательного сообщества

США, начиная от системы политического руководства раз¬

ведкой и заканчивая регламентацией отдельных направлений

разведывательной деятельности. Учитывая тот факт, что за

прошедшие 20 лет так и не был (и, по-видимому, в ближайшее

время не будет) пересмотрен принятый еще в 1981 году и в

значительной мере устаревший исполнительный приказ №

12333298, можно предположить, что ему на смену придет уже

не подзаконный акт, а федеральный закон, в котором уже в

виде законодательных норм воедино будут сконцентрирова¬

ны все наиболее важные положения, относящиеся к системе

разведывательных служб США и к задачам американской

разведки.
Директивы президента
В отличие от исполнительных приказов президента, для

которых характерной тенденцией является тенденция посте¬

пенного усиления их роли в правовой регламентации вопросов

организации и деятельности разведывательных служб, прези¬
154

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
дентские директивы постепенно утрачивают свою некогда до¬

минирующую роль в сфере правового регулирования органи¬

зации и деятельности разведки. Подобный факт отнюдь не яв¬

ляется свидетельством того, что президентское нормотворчест¬

во в меньшей мере сегодня воздействует на правовую основу

организации и деятельности разведки, а лишь отражает тен¬

денцию к постепенному повышению уровня нормативных пра¬

вовых актов, регламентирующих различные отношения, воз¬

никающие в сфере разведки.
Первые президентские директивы, относящиеся к разве¬

дывательной деятельности, были изданы в конце 30 — начале

40-х годов президентом Рузвельтом. Примечательно, что имен¬

но Франклин Д. Рузвельт, отводивший далеко не последнюю

роль в реализации своих планов переустройства Америки фе¬

деральным правоохранительным органам и спецслужбам,

впервые ввел в практику правовой регламентации организации

и деятельности разведывательных служб президентские ди¬

рективы — подзаконные нормативные правовые акты доста¬

точно высокого уровня, издаваемые высшим должностным ли¬

цом государства.
Следует отметить, что первые президентские директивы по

своей юридической форме иногда не вполне удовлетворяли

тем критериям, которые обычно предъявляются к нормативно¬

правовому документу. Например, директива о наделении ФБР

полномочиями в сфере контрразведки вообще по своей форме

являлась всего лишь устным предписанием президента дирек¬

тору ФБР Джону Гуверу. Тем не менее именно эта устная ди¬

ректива стала правовым основанием деятельности ФБР в

контрразведывательной сфере299. Среди исторически наиболее

известных директив Рузвельта по вопросам разведки следует

назвать директиву 1939 года о разделении разведывательных

полномочий между военным, военно-морским министерства¬

ми и ФБР300, а также изданную в июне 1941 года директиву об

учреждении должности Информационного координатора301.
Тем не менее до окончания Второй мировой войны (если

быть более точным — до разведывательной реформы 1947 го¬
155

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
да) президентские директивы вряд ли можно рассматривать

как основной инструмент нормативной регламентации разве¬

дывательной деятельности. Использование таких норматив¬

ных правовых актов, как директивы президента, до 1947 года

представляло собой скорее исключительную практику, нежели

повседневный способ реализации нормотворческих полномо¬

чий главы государства в отношении разведки. В основном

вплоть до 1947 года президент воздействовал на разведку через

нормативные правовые акты, издаваемые подчиненными ему

должностными лицами — главами министерств, в составе кото¬

рых находились разведывательные службы.
После учреждения на основании Закона о национальной

безопасности СНБ (Совета национальной безопасности), став¬

шего основным консультативным органом по вопросам безо¬

пасности при президенте, президентские директивы приобре¬

тают роль ключевого средства нормативного правового воздей¬

ствия президента на разведывательную систему США. Нелиш¬

не в этой связи отметить, что подавляющее большинство из¬

данных после 1947 года президентских директив по вопросам

разведки (либо по вопросам, в той или иной мере связанным с

разведкой) — это документы, подготовленные СНБ.
Подобная монополия Совета национальной безопасности

на разработку президентских директив по вопросам, затрагива¬

ющим интересы национальной безопасности США, просуще¬

ствовала вплоть до начала 90-х годов. Лишь в последнее деся¬

тилетие к процессу разработки директив президента по вопро¬

сам национальной безопасности (в том числе затрагивающих

разведывательную проблематику) активно подключились и

другие консультативные органы. Например, более десятка ди¬

ректив президента Клинтона, затрагивающих разведыватель¬

ную проблематику, были подготовлены Национальным сове¬

том по науке и технологии302, несколько директив подготовил

Национальный экономический совет303
Роль президентских директив как основного на протяже¬

нии второй половины XX века средства нормативного воздей¬

ствия главы государства на разведку (и как непосредственного
156

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
инструмента управления разведкой) наиболее наглядно можно

проиллюстрировать количественными критериями, отражаю¬

щими как общее соотношение директив, издававшихся различ¬

ными президентами, так и регулярность, с которой за послед¬

ние пять десятилетий американской истории американские

президенты прибегали к этому нормативному акту.
Начиная с президентской администрации Трумэна, амери¬

канские президенты издавали директивы по вопросам нацио¬

нальной безопасности (и вопросам разведки)304 практически на

еженедельной основе. В начале 70-х годов (при президенте

Картере) происходит некоторое сокращение числа директив,

издаваемых президентом (за четыре года пребывания в Белом

Доме Картер издал всего 63 директивы), что многими было

расценено как оформление новой тенденции к сокращению

нормотворческого воздействия президентских директив на

разведку. Однако с приходом в Белый дом администрации пре¬

зидента Рейгана президентские директивы вновь обретают

роль важнейшего (и наиболее употребляемого) средства нор¬

мативного воздействия главы государства на разведку. В пери¬

од президентства Рональда Рейгана директивы президента из¬

даются практически столь же часто, как до начала 70-х годов

(всего Рейган за восемь лет своего президентства издал более

300 директив, которые в той или иной мере затрагивали вопро¬

сы разведки).
Тем не менее исторически предопределенной оказалась

именно та тенденция, первые признаки которой проявились в

период президентства Дж. Картера: все последующие прези¬

денты, начиная с Джорджа Буша (старшего), все реже прибе¬

гали к такому инструменту нормативной регламентации раз¬

ведывательной деятельности, как президентские директивы.

Например, за два срока президентства Клинтона им было из¬

дано всего около семидесяти директив по вопросам разведки и

национальной безопасности (в среднем 8—9 директив ежегод¬

но), что почти в пять раз меньше, чем при Рейгане, и почти в

семь, нежели при Эйзенхауэре, Никсоне, Форде, Джонсоне и

Кеннеди.
157

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
В отличие от исполнительных приказов президента, кото¬

рые достаточно легко систематизировать, например, исполь¬

зуя в качестве базового критерия систематизации круг регла¬

ментируемых ими отношений, систематизация президентских

директив по вопросам разведки представляется куда более

сложной задачей. Единственный круг отношений, который

практически никогда не регламентировался директивами пре¬

зидента, — это отношения, связанные с вопросами организа¬

ции разведывательной системы США. В плане же регламента¬

ции разведывательной деятельности президентскими дирек¬

тивами мог регламентироваться абсолютно любой круг про¬

блем, начиная от тайных операций разведки303 и заканчивая

вопросом участия разведки в реализации национальных инте¬

ресов США в Антарктике306
Обычно каждый вновь избранный президент самостоя¬

тельно принимает решения о том, в какой форме, каким обра¬

зом и на основе каких принципов им будут издаваться дирек¬

тивы по вопросам национальной безопасности. Как правило,

основополагающие воззрения новой администрации на вы¬

шеозначенные вопросы формулируются в первой (либо од¬

ной из первых) директив данного класса, издаваемых прези¬

дентом307. В большинстве случаев для регламентации вопро¬

сов национальной безопасности США новый президент уч¬

реждает специальную серию директив по вопросам нацио¬

нальной безопасности. Начиная с президентской администра¬

ции Никсона, традиционным стало учреждение не одной, а

сразу двух параллельных серий директив по национальной

безопасности.
Одна серия директив включает в себя нормативные право¬

вые акты, которые (несмотря на существенные различия в на¬

званиях, отражающие в основном субъективизм взглядов раз¬

личных президентских администраций) можно определить как

«директивы-решения»308 Подобные директивы обычно носят

императивный характер и представляют собой нормативное

закрепление президентских решений и предписаний по кругу

вопросов, относящихся к национальной безопасности США.
158

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Обычно директивы данного вида используются для регламен¬

тации того круга отношений в сфере разведки и национальной

безопасности, который либо еще не регламентирован норма¬

тивными актами президента (или федеральными законами),

либо существует необходимость существенного пересмотра

структуры и содержания норм, регламентирующих данный

круг отношений.
Другую серию составляют так называемые «директивы-

обзоры»309. Данные акты обычно включают в себя обзоры и

анализы определенных проблем в сфере национальной безо¬

пасности и направлены на уточнение и корректировку норма¬

тивных предписаний, содержащихся в директивах, изданных

предыдущими президентами. Как правило, директивы данной

серии отражают изменение взглядов новой президентской ад¬

министрации на какую-то сферу отношений в сфере нацио¬

нальной безопасности, которая уже нормативно урегулирована

актами предыдущих президентов или же федеральными зако¬

нами. Директивы-обзоры могут также представлять собой ука¬

зания и рекомендации президента руководителям соответству¬

ющих федеральных органов произвести на основе президент¬

ских предписаний самостоятельные ревизии и анализы (в рам¬

ках ведомственного нормотворчества). Исторически подавля¬

ющее большинство «директив-обзоров» было посвящено пере¬

смотру политики (с точки зрения вопросов национальной бе¬

зопасности) США в отношении тех или иных регионов или от¬

дельных государств310.
Следует отметить, что приступивший в начале 2001 года к

исполнению президентских полномочий Джордж В. Буш пла¬

нировал отказаться от традиционной для последних десятиле¬

тий американской истории практики разделения президент¬

ских директив на «директивы-обзоры» и директивы-решения».

В первой своей директиве, изданной 13 февраля 2001 года311,

он упразднил две самостоятельные серии президентских ди-
312
ректив, учрежденных его предшественником , и учредил но¬

вую, объединенную серию «директив президента по нацио¬

нальной безопасности»313.
159

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
В основе своей идея учреждения единой серии президент¬

ских директив выглядела вполне логичной и оправданной, од¬

нако чуть более чем через полгода после издания первой своей

директивы по национальной безопасности, которая деклариро¬

вала объединение двух традиционных серий директив в одну,

Джордж В. Буш был вынужден вернуться к традиционной

практике и учредить дополнительную серию директив прези¬

дента по национальной безопасности. Название новой серии —

«директивы президента по внутренней безопасности»314
Несмотря на формально состоявшийся возврат к практике

издания двух серий директив президента по национальной бе¬

зопасности, не следует все же ставить знак равенства между те¬

ми сериями президентских директив, которые существовали

при предшествующих президентских администрациях, и вновь

учрежденными сериями президента Буша (младшего). По су¬

ти, существовавшие до 2001 года серии президентских дирек¬

тив в полной мере были поглощены первой из новых серий —

«директивами президента по национальной безопасности». Се¬

рия же «директив президента по внутренней безопасности» по

существу представляет собой совершенно новое слово в прак¬

тике президентского нормотворчества в сфере национальной

безопасности.
Если посмотреть на историю издания главой американско¬

го государства таких нормативных правовых актов, как дирек¬

тивы (меморандумы) президента по национальной безопаснос¬

ти, то несложно заметить, что большинство издававшихся в

предыдущие десятилетия директив и меморандумов президен¬

та носили ярко выраженный «наступательный» характер. То

есть основными вопросами, регулируемыми такими директива¬

ми, были вопросы деятельности американской разведки за пре¬

делами Соединенных Штатов: добывание разведывательной

информации, активное воздействие на политику иностранных

государств, проведения тайных операций с целью защиты наци¬

ональных интересов США за рубежом и т. д. Директивы «за¬

щитного» характера, которые бы во главу угла ставили пробле¬

мы непосредственно безопасности Соединенных Штатов (как
160

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
это должно было бы быть, если исходить из названия серий пре¬

зидентских директив), издавались достаточно редко и в основ¬

ном исчерпывались проблемами нормативного регулирования

контрразведывательной деятельности315. В самостоятельные се¬

рии, согласно исторически сложившейся практике, подобные

директивы (не вписывающиеся в общую «наступательную»

стратегию) никогда в Соединенных Штатах не выделялись.
Новая же серия «директив президента по внутренней бе¬

зопасности» фактически уже в своем наименовании закреп¬

ляет приоритетность вопросов защиты безопасности Соеди¬

ненных Штатов. При этом проблема безопасности трактуется

не в ставшем уже привычным широком смысле (когда нацио¬

нальная безопасность практически отождествлялась с нацио¬

нальными интересами США), а непосредственно в смысле

обеспечения защиты государственного строя США, амери¬

канского общества, физической защиты американских граж¬

дан и различных объектов на территории самих Соединенных

Штатов.
К настоящему времени новая серия «директив президента

по внутренней безопасности» представлена лишь двумя дирек¬

тивами. Обе директивы были изданы 29 октября 2001 года и

стали частью широкомасштабной общенациональной кампа¬

нии по пересмотру законодательства о борьбе с терроризмом,

начавшейся после уничтожения башен-близнецов Всемирного

торгового центра в Нью-Йорке.
Первая из двух директив316 детализирует положения ис¬

полнительного приказа президента № 13228317 (на основании

которого были учреждены Служба внутренней безопасности318

и Совет внутренней безопасности319 Соединенных Штатов),

определяя внутреннюю организацию вновь созданного Совета

внутренней безопасности.
Отличительной чертой директив президента по вопросам

разведки является то, что подавляющее большинство из них —

секретные документы. Подобная особенность директив в из¬
161

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
вестной мере предопределяет и некоторые общие признаки

регламентируемых ими вопросов. Помимо тех вопросов, кото¬

рые не нуждаются в законодательной регламентации или в

том, чтобы быть сформулированными в подзаконных норма¬

тивных актах более высокого уровня (исполнительных прика¬

зах президента), при помощи президентских директив регла¬

ментируются также отношения, возникающие в сфере разве¬

дывательной деятельности, которые не могут быть урегулиро¬

ваны открытыми нормативными актами, хотя круг подлежа¬

щих регламентации вопросов и предполагает потребность в

нормативном акте более высокого уровня. Иногда подлежащие

регламентации на основании президентских директив вопросы

столь существенны для национальных интересов США и их

разглашение может причинить столь значительный ущерб бе¬

зопасности США, что закрытым является не только содержа¬

ние директив президента, но и само их название320
В большинстве же случаев в США достаточно гибко подхо¬

дят к вопросу защиты секретных сведений, содержащихся в

президентских директивах. По мере изменения исторических

обстоятельств, смены президентских администраций, измене¬

ния политической обстановки происходит постепенный про¬

цесс рассекречивания директив президента по национальной

безопасности. Например, к настоящему времени практически в

полном объеме раскрыты для американской общественности

многие директивы периода холодной войны. Частично321 (а

иногда и полностью322) рассекречены многие закрытые дирек¬

тивы, издававшиеся президентами США в последние три деся¬

тилетия.
Оценить дальнейшую судьбу такого инструмента правово¬

го воздействия президента на разведку, каким являются прези¬

дентские директивы, достаточно непросто уже хотя бы по той

причине, что востребованность данного инструмента очень

сильно зависит от ряда субъективных факторов. Каждый вновь

избранный президент США по своему личному усмотрению

определяет не только то, каким образом он будет использовать

директивы для правового регулирования вопросов националь¬
162

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ной безопасности, но и то, в какой мере подобный правовой ин¬

струмент вообще необходим его администрации.
Хотя для достаточно длительного исторического периода

вполне очевидны некоторые объективные тенденции (напри¬

мер, тенденция постепенного сокращения числа директив пре¬

зидента за счет повышения уровня нормативных правовых ак¬

тов, используемых для регламентации различных групп отно¬

шений), достаточно опрометчиво было бы делать, например,

вывод о том, что в обозримой перспективе президентские ди¬

рективы по вопросам разведки могут совсем выйти из употреб¬

ления. С одной стороны, очевидно, что в будущем директивы

президента уже не будут являться основным подзаконным

нормативным актом, используемым для регулирования вопро¬

сов организации и деятельности разведывательных органов

США, с другой стороны, нельзя исключать и такую возмож¬

ность, что в определенные промежутки времени (при последу¬

ющих президентских администрациях) роль президентских

директив как инструмента правового воздействия на разведку

будет более существенна, нежели та роль, которая отводится

президентским директивам сегодня.
Реальной иллюстрацией подобного развития событий мо¬

гут служить, например, 80-е годы, когда после чуть более полу¬

сотни директив, изданных за годы президентства Дж. Картера,

его преемник Рональд Рейган издал более трехсот директив.

Возможно, что и преемник Клинтона Дж. Буш (младший)

вновь внесет коррективы в наметившуюся тенденцию и будет

более активно использовать такой инструмент правового воз¬

действия на разведку, как директивы президента по нацио¬

нальной безопасности, тем более что к подобному сценарию

развития событий есть и определенные объективные предпо¬

сылки (как и в приведенном выше примере, на смену президен-

ту-демократу приходит президент-республиканец).
Меморандумы президента
Такой вид нормативных правовых актов, как президент¬

ские меморандумы, используется обычно в тех случаях, когда
163

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
возникает необходимость делегировать часть полномочий или

часть обязанностей, закрепленных за президентом Конститу¬

цией США или федеральными законами, кому-либо из подчи¬

ненных президенту должностных лиц. По своей юридической

силе президентские меморандумы равны директивам прези¬

дента. Выбор же главой государства именно президентского

меморандума как инструмента правового воздействия дикту¬

ется либо спецификой регламентируемых отношений, либо

субъективной позицией действующего президента (или клю¬

чевых должностных лиц его администрации, готовящих про¬

ект будущего нормативного акта). Наряду с использованием

президентского меморандума для регламентации отношений в

любой иной сфере государственной деятельности периодичес¬

ки глава американского государства издает меморандумы, в

которых часть своих полномочий делегирует должностным

лицам, осуществляющим руководство системой разведыва¬

тельных служб США или отдельными разведывательными

службами.
В ряду недавних примеров подобных меморандумов мож¬

но привести, например, меморандумы президента Клинтона: от

15 ноября 1996 года323, которым он уполномочивает ряд долж¬

ностных лиц (в том числе директора центральной разведки, ди¬

ректоров АНБ и ФБР) осуществлять контроль за экспортом

Соединенными Штатами технологий защиты информации,

или меморандум от 5 января 2000 года324, которым он делеги¬

рует министру энергетики некоторые из своих полномочий, за¬

крепленных в Законе о полномочиях органов национальной

обороны на 2000-й финансовый год (в том числе полномочия в

сфере реализации разведывательных программ)320.
Однако, с точки зрения исторической оценки роли мемо¬

рандумов президента как нормативных правовых актов, на¬

правленных на регламентацию организации и деятельности

разведки США, нельзя ограничиваться рассмотрением лишь

тех меморандумов, при помощи которых глава американского

государства делегирует часть своих полномочий подчиненным

ему должностным лицам. В отличие от других сфер государст¬
164

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
венной деятельности в сфере разведки и обеспечения нацио¬

нальной безопасности США меморандумы президента на оп¬

ределенном историческом этапе использовались и для реше¬

ния некоторых иных, более глобальных по своей значимости

задач.
В 60—70-е годы президентские меморандумы использова¬

лись для решения тех же задач в сфере правовой регламента¬

ции отношений в сфере разведки, которые на протяжении

большей части второй половины XX века решались при помо¬

щи директив президента. В 1961 году, нарушив уже оформив¬

шуюся традицию регламентации вопросов разведывательной

деятельности при помощи такого вида нормативных правовых

актов, как президентские директивы, вновь избранный прези¬

дент США Дж. Кеннеди вместо очередной серии директив уч¬

редил серию президентских меморандумов по вопросам наци¬

ональной безопасности326. Несколько позже, в 1969 году, в пе¬

риод президентства Никсона в дополнение к основной серии

учреждается еще одна серия меморандумов президента по во¬

просам национальной безопасности — так называемые «обзор¬

ные меморандумы»327.
В последующем, на протяжении двух десятилетий (до

вступления в должность президента Рональда Рейгана) имен¬

но меморандумы президента выполняли роль основного инст¬

румента нормативного правового регулирования деятельности

разведки со стороны главы американского государства. Изда¬

вая меморандумы практически на еженедельной основе, аме¬

риканские президенты тем самым не только формировали нор¬

мативную базу деятельности разведки, но и реализовывали

при помощи данного вида нормативных правовых актов функ¬

цию непосредственного оперативного управления президен¬

том системой разведывательных органов США.
В 1977 году президент Картер отказывается от меморанду¬

мов по национальной безопасности и вновь возвращается к

президентским директивам как основному средству правовой

регламентации деятельности разведывательных служб США.

Он, однако, сохраняет серию «обзорных меморандумов». «06-
165

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
зорные меморандумы» прекращают свое существование лишь

в начале 1981 года, когда президент Рейган учреждает две но¬

вые серии президентских директив — «директивы-решения» и

«директивы-обзоры»328 (последние стали логическим развити¬

ем издававшейся с 1969 года серии «обзорных меморанду¬

мов»).
Оценивая круг вопросов, которые регламентировались из¬

дававшимися с 1961 по 1981 год президентскими меморанду¬

мами по национальной безопасности, следует отметить его

полную идентичность тому кругу вопросов, который с 1947 по

1961 год (и впоследствии с 1981 года) регламентировался ди¬

рективами президента. При этом выбор того или иного право¬

вого инструмента (меморандумов или директив) ни в коей ме¬

ре не отражал специфику подлежащих правовому регулирова¬

нию отношений.
В целом, сравнивая серии президентских директив и пре¬

зидентских меморандумов по национальной безопасности,

издававшихся в течение всей послевоенной истории Соеди¬

ненных Штатов, нетрудно заметить, что в историческом ас¬

пекте речь идет об одном и том же виде нормативных право¬

вых актов, тождественных по своей юридической силе и кру¬

гу регулируемых отношений и различающихся лишь названи¬

ем, выбор которого полностью зависит от субъективизма

взглядов каждого нового главы американского государства;

но это различие, бесспорно, ни в коей мере не может сказы¬

ваться на самой правовой сущности данного нормативного

инструмента.
Нормативные правовые акты,

издаваемые органами и должностными лицами,

подчиненными президенту США
Бесспорно, что среди всего многообразия подзаконных

нормативных правовых актов, направленных на регламента¬

цию различных групп отношений, возникающих в сфере разве¬

дывательной деятельности (либо в связи с проводимой упол¬
166

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
номоченными государственными органами разведывательной

деятельностью), наиболее важны и существенны для формиро¬

вания правовой основы организации и деятельности разведки

акты, издаваемые президентом США. Тем не менее не следует

забывать, что президентское нормотворчество — это лишь вер¬

шина огромного айсберга. На различных уровнях исполни¬

тельной власти различными государственными органами, на¬

деленными соответствующей компетенцией в сфере разведы¬

вательной деятельности, издается огромное число подзакон¬

ных актов более низкого уровня, которые, хотя и не являются с

точки зрения эволюции правовой основы организации и дея¬

тельности разведки доминирующими нормативными актами,

однако оказывают весьма существенное воздействие на амери¬

канскую разведку.
Все должностные лица и государственные органы, право¬

мочные издавать подзаконные нормативные правовые акты в

сфере разведки, черпают свои полномочия из конституцион¬

ных полномочий президента, и пределы их подзаконного нор¬

мотворчества ограничены той частью президентских полномо¬

чий, которую глава американского государства делегирует сво¬

им решением тому или иному государственному органу или

должностному лицу329 Следуя буквально тому толкованию

американской Конституции, которое дает Верховный суд

США, любые действия этих уполномоченных органов и долж¬

ностных лиц презуптивно должны рассматриваться как дейст¬

вия самого президента330. Фактически это означает, что прези¬

дент не только наделяет подчиненных ему должностных лиц

соответствующими полномочиями в сфере издания подзакон¬

ных нормативных правовых актов, но и несет ответственность

за то, каким образом реализуются эти полномочия.
Все подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые

различными подчиненными президенту органами и должност¬

ными лицами в системе исполнительной власти и направлен¬

ные на регламентацию отношений в сфере разведки, можно

разделить (с учетом особенностей структурной организации

американской разведки) на:
167

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
1)	нормативные правовые акты, направленные на регла¬

ментацию организации и деятельности всей системы разведы¬

вательных служб (разведывательное сообщество США), либо

существенной части этой системы (военно-разведывательное

сообщество);
2)	нормативные правовые акты, регламентирующие вопро¬

сы организации и деятельности какой-либо одной разведыва¬

тельной службы либо нескольких разведывательных служб,

входящих в состав одного федерального министерства (за ис¬

ключением Министерства обороны, в состав которого входит

большая часть разведывательных служб США).
Среди всего множества органов и должностных лиц, кото¬

рые издают подзаконные нормативные правовые акты в сфере

разведки на основе делегированных им президентом США

(либо федеральным законодательным актом) полномочий,

лишь Совет национальной безопасности США, директор наци¬

ональной разведки (до 2004 года директор центральной развед¬

ки) и министр обороны в полной мере правомочны издавать

нормативные правовые акты, относящиеся ко всей разведыва¬

тельной системе США (либо к ее существенной части)331. Ру¬

ководители федеральных министерств, в составе которых име¬

ются собственные разведывательные службы, а также непо¬

средственно руководители самих разведывательных служб

вправе издавать лишь нормативные правовые акты, регламен¬

тирующие вопросы организации и деятельности их собствен¬

ных разведок, причем лишь в тех рамках, в которых ведомст¬

венные разведывательные службы решают разведывательные

задачи в интересах самого ведомства.
Нормативные правовые акты,

издаваемые директором национальной (центральной) разведки
Должность директора национальной разведки учреждена в

США сравнительно недавно (декабрь 2004 года), и пока еще

изданные им нормативно-правовые акты не успели оказать су¬

щественного воздействия на нормативную базу, которая регла¬

ментирует организацию и деятельность разведывательного со¬
168

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
общества США. В основном разведывательное сообщество по-

прежнему руководствуется нормативными актами, изданными

предшественником директора национальной разведки — ди¬

ректором центральной разведки.
Последний же одновременно совмещал в себе и полномо¬

чия главы разведывательного сообщества, и полномочия руко¬

водителя ЦРУ. Поэтому нормативные акты, издаваемые ди¬

ректором центральной разведки (а подавляющее большинство

из них является действующими до сих пор), в силу особенно-
332
сти его законодательно закрепленного статуса включали в

себя две самостоятельные по своему значению группы полно¬

мочий.
Во-первых это полномочия, которыми директор централь¬

ной разведки обладал как глава разведывательного сообщества

США. В рамках этой группы полномочий директор централь¬

ной разведки был наделен правом издавать нормативные пра¬

вовые акты, устанавливающие общеобязательные стандарты и

требования для всех разведывательных служб США, входящих

в состав разведывательного сообщества.
Во-вторых это нормотворческие полномочия директора,

связанные с его функциями главы Центрального разведыва¬

тельного управления. Эта группа нормативных правовых ак¬

тов, издаваемых директором центральной разведки, была на¬

правлена на регламентацию вопросов организации и деятель¬

ности лишь одной разведывательной службы — ЦРУ, естест¬

венно, все нормативные акты, входящие в эту группу, должны

рассматриваться как часть ведомственного нормотворчества,

аналогичного нормотворчеству глав других разведывательных

служб.
Достаточно интересна эволюция данных двух групп нор¬

мотворческих полномочий директора центральной разведки.

Если право директора издавать нормативные инструкции и ди¬

рективы, регламентирующие организацию и деятельность

ЦРУ, напрямую вытекают уже из первой редакции Закона о

национальной безопасности 1947 года333, то о праве директора

издавать нормативные предписания, обязательные для других
169

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
разведывательных служб, в Законе 1947 года ничего не гово¬

рится. Первые редакции Закона о национальной безопасности

лишь определяют полномочия директора в сфере координации

разведывательной деятельности США.
Полномочия директора центральной разведки издавать

нормативные правовые акты, устанавливающие общеобяза¬

тельные требования для иных (помимо ЦРУ) разведыватель¬

ных ведомств США, стали результатом последующего расши¬

рения компетенции директора за счет делегирования ему пре¬

зидентом, на основании исполнительных приказов и директив

президента (а в 90-е годы и на основании федеральных зако¬

нов), дополнительных прав в сфере руководства разведыва¬

тельным сообществом.
Так, например, уже в исполнительном приказе президента

Форда № 11905334 непосредственно указываются некоторые

сферы полномочий директора центральной разведки, в кото¬

рых он вправе устанавливать нормативные стандарты, обяза¬

тельные для всех спецслужб — членов разведывательного сооб¬

щества США. В частности, говорится о праве директора изда¬

вать обязательные для других разведывательных служб указа¬

ния в сфере внешней разведывательной деятельности330, уста¬

навливать единые для всего разведывательного сообщества

стандарты по вопросам обеспечения безопасности внешней

разведывательной деятельности США336
В дальнейшем нормотворческие полномочия директора

центральной разведки постепенно расширяются по мере разви¬

тия разведывательного сообщества США, укрепления его ор¬

ганизационной структуры. В действующем в настоящее время

(и являющимся высшим подзаконным нормативным актом в

сфере разведки) исполнительном приказе по разведке прези¬

дента Рейгана № 12333337, помимо тех нормотворческих пол¬

номочий директора центральной разведки, которые упоми¬

нают предшествующие исполнительные приказы № 11905 и

№ 12036, упоминается и ряд новых полномочий. Например,

директор наделяется полномочиями нормативно регламенти¬

ровать в рамках всего разведывательного сообщества те отно¬
170

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
шения, которые связаны с развитием будущего потенциала

разведывательного сообщества и направлены на обеспечение

разведывательных потребностей США в сфере внешней разве-
«	338
дывательнои деятельности
Огромный простор для нормотворческой деятельности ди¬

ректора открывали такие его полномочия, как: формулирова¬

ние общих задач в сфере внешней разведки и контрразведки339;

разработка механизмов, обеспечивающих реализацию опреде¬

ленных Советом национальной безопасности приоритетов и

целей внешней разведывательной деятельности в конкретные

руководящие инструкции для разведывательного сообщест¬

ва340; обеспечение защиты разведывательных источников и ме¬

тодов разведывательной деятельности341; разработка унифици¬

рованных стандартов определения относительной приоритет¬

ности информации в рамках Национальной программы внеш¬

ней разведывательной деятельности342; обеспечение целевого

использования и распределения между заинтересованными

федеральными ведомствами разведывательной продукции343;

постановка непосредственных задач и разработка стандартов

деятельности всех аналитических подразделений, находящих¬

ся в организационной структуре любого из членов разведыва¬

тельного сообщества США344
В 90-е годы нормотворческие полномочия директора цент¬

ральной разведки получили законодательное закрепление. В

частности, Законом об организации разведки 1992 года345 было

закреплено право директора определять потребности и при¬

оритеты в сфере руководства добыванием разведывательной

информации элементами разведывательного сообщества; уста¬

навливать нормативные стандарты в сфере разработки элемен¬

тами разведывательного сообщества проектов их ежегодных

бюджетов; регламентировать порядок ротации кадрового со¬

става между элементами разведывательного сообщества346. За¬

кон о полномочиях разведки на 1997-й финансовый год347 за¬

крепил обязанность директора защищать разведывательные

источники и методы разведывательной деятельности, а также

наделил директора центральной разведки правом устанавли¬
171

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
вать нормативные стандарты, регулирующие порядок перерас¬

пределения выделенных на национальную разведку ассигнова¬

ний между членами разведывательного сообщества348.
Закон о разведывательной реформе и предотвращении тер¬

роризма 2004 года349, на основании которого была учреждена

должность директора национальной разведки, не только под¬

твердил за директором национальной разведки все те полномо¬

чия, которыми обладал его предшественник, но и заметно рас¬

ширил их, в частности, директор получил право устанавливать

нормативные стандарты в сфере подготовки и переподготовки

кадровых сотрудников разведывательного сообщества. Все

многочисленные полномочия директора национальной развед¬

ки как закрепленные законодательно, так и делегированные

директору на основании подзаконных нормативных актов, из¬

данных президентом США, предопределяют достаточно широ¬

кий спектр отношений в сфере разведывательной деятельнос¬

ти, которые могут регламентироваться нормативными актами

директора национальной разведки.
К сожалению, не представляется возможным провести бо¬

лее детальный анализ нормативных актов, издаваемых дирек¬

тором национальной разведки, так как в связи со спецификой

тех отношений, которые регламентируются приказами и ди¬

рективами директора национальной (центральной) разведки,

практически все нормативные правовые акты, издаваемые ди¬

ректором, являются закрытыми документами. Причем к кругу

закрытых сведений относится не только содержание издавае¬

мых директором документов, но и в большинстве случаев само

их название.
На основании тех немногочисленных нормативных право¬

вых актов директора, которые частично либо в полном объеме

преданы гласности, достаточно сложно составить целостную

картину об общей структуре нормотворческой деятельности

директора национальной (центральной) разведки. Тем не ме¬

нее с достаточной степенью точности можно определить те ос¬

новные сферы разведывательных отношений, которые на прак¬

тике наиболее часто подвергаются правовому воздействию
172

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
при помощи актов, издаваемых руководителем разведыватель¬

ного сообщества.
Так, например, директивы директора достаточно часто из¬

даются для регламентации таких вопросов, как: 1) разработка

нормативных стандартов в сфере координации различных на¬

правлений разведывательной деятельности членов разведыва¬

тельного сообщества300; 2) регламентирование вопросов безо¬

пасности в разведывательном сообществе, защита источников

и методов разведывательной деятельности301; 3) нормативная

регламентация сбора, добывания и последующей аналитиче¬

ской обработки разведывательной информации членами разве¬

дывательного сообщества, а также распределение разведыва¬

тельного продукта между заинтересованными федеральными

ведомствами352.
Нормативные правовые акты,

издаваемые министром обороны США
Несмотря на то что по степени и по характеру воздействия

на разведывательную систему США нормативные правовые

акты, издаваемые министром обороны США, более уместно

сравнивать с нормативными актами, издаваемыми СНБ или

директором национальной (центральной) разведки, по своей

форме нормотворческая деятельность министра обороны, на¬

правленная на регламентацию вопросов организации и дея¬

тельности военно-разведывательных служб, более сходна с ве¬

домственным нормотворчеством. Министр обороны выступает

в роли прямого (а в большинстве случаев и непосредственно¬

го) административного начальника по отношению к разведы¬

вательным органам, находящимся в структуре Министерства

обороны, и в этом смысле его нормотворческие полномочия

аналогичны нормотворческим полномочиям других федераль¬

ных министров — министра финансов, госсекретаря или гене¬

рального атторнея США.
Статус министра обороны как должностного лица, полно¬

мочного издавать нормативные правовые акты, регламентиру¬

ющие отношения в сфере разведки, по-своему уникален. Фено¬
173

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
мен нормотворческих полномочий министра обороны кроется

как в принципах структурной организации американской раз¬

ведки, так и в особенностях структуры самого Министерства

обороны. Большинство разведывательных органов США и 8 из

13 членов разведывательного сообщества США — это военно¬

разведывательные органы, которые находятся в прямом подчи¬

нении у министра обороны. Помимо этого, в систему военно¬

разведывательных служб, подчиненных министру обороны,

включено весьма значительное количество разведывательных

органов, не входящих в состав разведывательного сообщества

США. Это и разведывательные подразделения, находящиеся в

структуре каждого из 9 объединенных командований, и не¬

большие разведывательные подразделения в структуре воен¬

но-морского, военно-воздушного министерств и Министерства

сухопутных сил, и достаточно крупные разведывательные

службы, подчиненные непосредственно Министерству оборо¬

ны (например, Служба воздушной разведки Министерства

обороны)353
Ввиду подобных особенностей организации военной раз¬

ведки США нормативные правовые акты, издаваемые минист¬

ром обороны, более целесообразно будет отнести не к ведомст¬

венным актам, а к той же группе подзаконных нормативных ак¬

тов, что и акты, издаваемые СНБ или директором националь¬

ной (центральной) разведки. Являясь нормативными актами,

направленными на регламентацию отношений в рамках суще¬

ственной части разведывательной системы США (военно-раз¬

ведывательное сообщество США), приказы и директивы ми¬

нистра обороны сохраняют при этом все характерные черты,

присущие ведомственному нормотворчеству в сфере разведки.
В отличие от директора национальной разведки, чьи нор¬

мотворческие полномочия в отношении разведывательного со-

общесгва США ограничены лишь тем кругом вопросов, кото¬

рый закреплен в законах либо в нормативных актах президен¬

та, полномочия министра обороны вытекают уже их того фак¬

та, что военно-разведывательные службы организационно вхо¬

дят в структуру его министерства. Без делегирования ему ка¬
174

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ких-либо дополнительных полномочий министр обороны

вправе (в той мере, насколько это не противоречит норматив¬

ным правовым актам более высокого уровня) регламентиро¬

вать любую сферу деятельности и в более широком плане вооб¬

ще любую группу отношений в сфере организации и деятель¬

ности органов военной разведки.
Говоря о нормотворчестве министра обороны США, нуж¬

но принимать в расчет тот факт, что большинство своих пол¬

номочий в сфере нормативной регламентации организации и

деятельности военно-разведывательных ведомств США ми¬

нистр обороны реализует не непосредственно, а через систему

подчиненных ему органов и должностных лиц — Объединен¬

ный комитет начальников штабов, объединенные командова¬

ния, министров военно-морского, военно-воздушного флота,

министра сухопутных сил, помощника министра обороны по

вопросам разведки, директора РУМО. Поэтому под норматив¬

ным правовым регулированием организации и деятельности

военной разведки нужно понимать не только те нормативные

правовые акты, которые издает министр обороны, но и то нор¬

мотворчество нижестоящих должностных лиц, которое осно¬

вывается на нормативно закрепленных полномочиях минист¬

ра обороны США.
Непосредственно министром обороны издаются лишь наи¬

более важные нормативные правовые документы, формирую¬

щие разведывательную доктрину Министерства обороны, ус¬

танавливающие единые нормативные стандарты для какого-

либо вида деятельности органов военной разведки, регулирую¬

щие вопросы внутренней организации крупнейших разведыва¬

тельных служб Министерства обороны либо регламентирую¬

щие какую-либо иную группу отношений, требующую доста¬

точно высокого уровня нормативной регламентации. Все иные

вопросы, связанные с разведкой Министерства обороны, рег¬

ламентируются нормативными актами, издаваемыми другими

должностными лицами Министерства. Помимо нормативных

правовых актов самого министра обороны, существенное влия¬

ние на развитие правового регулирования отношений в сфере
175

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАЗВЕДКИ
разведки оказывают акты, издаваемые помощником министра

обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций

и разведки354 и Объединенным комитетом начальников шта¬

бов355, который в соответствии с Законом Голдвотера-Никол-

са356 был наделен достаточно существенными полномочиями в

сфере разведки.
В настоящее время на регулярной основе в Министерстве

обороны США издается несколько видов нормативных право¬

вых актов, основными из которых являются директивыы и ин¬

струкции358 министра обороны. В течение последних четырех

десятилетий директивы и инструкции издаются министром в

рамках специальных серий, отражающих общую тематику под¬

лежащих правовой регламентации вопросов359. На практике на¬

иболее часто вопросы организации и деятельности разведыва¬

тельных органов Министерства обороны регламентируются ди¬

рективами так называемой 5000-й серии (см. предыдущую сно¬

ску), однако нередко для регулирования отношений в сфере

разведки используются и другие серии директив и инструкций.
Следует также обратить внимание на некоторую непосле¬

довательность руководителей Министерства обороны в клас¬

сификации директив и инструкций. Так, например, регламен¬

тирующие совершенно однородные группы отношений (разве¬

дывательные программы министерства обороны) директивы

№ 5205.9360 и № 3305.5361 отнесены к совершенно различным

сериям. Подобным же образом отсутствует правовая логика в

систематизации директив, устанавливающих единые норма¬

тивные стандарты для различных направлений разведыватель¬

ной деятельности: директива № 3115.7, устанавливающая стан¬

дарты в сфере радиоэлектронной разведки, отнесена к 3000-й

серии, а директивы № 5105.29362 и № 5240.2363, регламентирую¬

щие соответственно деятельность агентурной разведки и во¬

просы контрразведывательной деятельности Министерства

обороны, отнесены к 5000-й серии.
Необходимо отметить еще одну достаточно интересную

форму нормотворчества министра обороны США — так назы¬

ваемые «совместные» директивы, издаваемые совместно мини¬
176

2. РОЛЬ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
стром обороны и директором национальной (центральной)

разведки. Просматривающаяся в последние десятилетия раз¬

вития американской разведки тенденция к увеличению полно¬

мочий руководителя разведывательного сообщества в ряде

случаев (в основном когда это касается органов военной раз¬

ведки) вступает в противоречие с теми полномочиями, которы¬

ми уже обладает министр обороны США. Когда подобная

«коллизия» полномочий случается и в сфере правовой регла¬

ментации организации и деятельности разведывательных

служб, обычно на уровне президента или СНБ (а в некоторых

случаях и непосредственно при помощи законодательно за-
«	364 \
крепленной нормы ), принимается решение о регулировании

подобных вопросов «общего ведения» совместными директива¬

ми главы разведывательного сообщества и министра обороны.

Глава 4
ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНОГО

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В США
1.	ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ,

НАПРАВЛЕННОЙ НА СБОР И ДОБЫВАНИЕ

РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ
Если оценивать деятельность разведки по сбору и добыва¬

нию разведывательной информации в историческом разрезе,

то нужно признать, что почти до конца первой трети XX века

подобная деятельность сводилась в США к внешней разведы¬

вательной деятельности, осуществляемой в основном путем

добывания ее при помощи агентов и информаторов разведки, и

к контрразведывательной деятельности, причем преимущест¬

венно проводящейся с позиций собственной территории.

Единственным исключением в этой связи является существо¬

вавший в составе Бюро расследований Министерства юстиции

с 1919 по 1924 год Общий разведывательный отдел365, который

под руководством будущего директора ФБР Дж. Эдгара Гуве¬

ра осуществлял сбор разведывательных сведений о радикаль¬

ных политических организациях США, то есть фактически вы¬

полнял функции органа политического сыска366.
В результате достижений научно-технического прогресса в

деятельности разведки, направленной на сбор и добывание

разведывательной информации, произошли революционные

изменения. Появились разведывательные подразделения, до¬

бывающие разведывательную информацию на каналах связи,

линиях передачи информационных потоков. С возникновени¬

ем космических спутников появились подразделения, ведущие

разведывательную деятельность при помощи средств космиче-
178

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
ской разведки. Активно осваиваются разведкой глобальные

компьютерные сети.
С развитием технических средств, используемых для веде¬

ния разведывательной деятельности, постепенно развивалась

и совершенствовалась система органов, занимающихся сбором

и добыванием разведывательной информации на новых для

разведки направлениях. В самостоятельные разведывательные

службы выделились подразделения, занимающиеся радио¬

электронной, воздушной, космической разведкой. Круг решае¬

мых ими задач в значительной мере обособился от тех общих

задач, которые традиционно решались разведкой в сфере сбора

и добывания разведывательной информации.
С развитием приемов и методов, используемых разведкой

в процессе добывания разведывательной информации, разви¬

валась и совершенствовалась система нормативно-правовых

актов, регламентирующих эту сферу разведывательной дея¬

тельности. Поскольку в США деятельность разведки по сбору

и добыванию разведывательной информации традиционно яв¬

ляется одним из ведущих направлений разведывательной дея¬

тельности (и первым организационно оформившимся направ¬

лением), именно здесь (приблизительно к середине 30-х годов

XX века) впервые обозначились две базовые задачи, опреде¬

лившие в дальнейшем не только особенности развития право¬

вого регулирования данного направления разведывательной

деятельности, но и, в более широком плане, закрепившие об¬

щие тенденции развития правовой основы разведывательной

деятельности США в XX веке.
Применительно к данному направлению деятельности раз¬

ведки первую задачу можно обозначить как «формирование

при помощи средств нормативно-правового регулирования

благоприятных условий для сбора и добывания разведыва¬

тельными службами разведывательной информации». Эта за¬

дача достаточно успешно решалась в рамках нормативно-пра-

вовых актов, издаваемых исполнительной властью. Лишь в по¬

следние десятилетия был принят ряд федеральных законода¬

тельных актов, которые закрепили законодательные гарантии
179

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
как для самих ведомств, осуществляющих сбор и добывание

разведывательной информации, так и для тех лиц, которые со¬

трудничают с разведкой367. Роль судебных прецедентов в реше¬

нии этой задачи достаточно незначительна. В основном судеб¬

ные решения, которые можно квалифицировать как формиру¬

ющие благоприятные условия для деятельности разведки, на¬

правленной на сбор и добывание разведывательной информа¬

ции, не создают новую норму права, а содержат лишь толкова¬

ние законов или подзаконных нормативных правовых актов в
368
выгодном для разведки свете
Вторая задача может быть определена как «разработка пра¬

вовых стандартов, обеспечивающих соблюдение конституци¬

онных прав американских граждан в процессе деятельности

разведывательных служб, направленной на приобретение раз¬

ведывательной информации». По своей сути она формируется

как неизбежное следствие усиления роли разведывательных

служб в достижении стоящих перед государством целей (то

есть выступает в роли своеобразного «побочного эффекта» от

деятельности государственных органов в рамках решения пер¬

вой из двух обозначенных задач).
Решением этой задачи преимущественно занимаются зако¬

нодательная и судебная ветви власти. Именно поэтому в США

большинство норм, направленных на ограничение прав спец¬

служб и на регламентацию деятельности разведки в сфере сбо¬

ра и добывания разведывательной информации, закреплено в

федеральных законодательных актах и в решениях федераль¬

ных судов различного уровня.
Несмотря на внешнюю противопоставленность двух обо¬

значенных задач, в совокупности они составляют единую гло¬

бальную проблему правового регулирования деятельности

разведки — проблему определения оптимального соотношения

между интересами разведки и интересами защиты прав и сво¬

бод граждан. В этой связи эффективной систему правового ре¬

гулирования разведывательной деятельности (в первую оче¬

редь в сфере сбора и добывания разведывательной информа¬

ции) можно считать лишь в том случае, если в нормативно¬
го

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
правовых актах, формирующих эту систему, достаточно ус¬

пешно решен вопрос о надлежащем балансе между правовой

защитой конституционных прав и свобод граждан и правовым

обеспечением интересов разведывательных служб, ведущих

сбор и добывание разведывательной информации.
В целях более системного рассмотрения проблемы право¬

вого регулирования деятельности разведывательных служб,

направленной на приобретение разведывательной информа¬

ции, необходимо в качестве самостоятельных блоков проана¬

лизировать те нормативные правовые акты, которые устанав¬

ливают ограничительные требования и стандарты в сфере сбо¬

ра и добывания разведывательной информации, и те, которые

направлены на формирование благоприятных условий для

разведывательных служб, осуществляющих подобную дея¬

тельность.
Нормативно-правовые акты,

устанавливающие ограничительные требования

для разведки в сфере сбора и добывания

разведывательной информации
Вплоть до окончания Первой мировой войны в США не

поднимался вопрос о необходимости разработки правовых ог¬

раничений деятельности спецслужб, направленной на добыва¬

ние разведывательной информации. Масштабы подобной дея¬

тельности были достаточно незначительны, и основную часть

своей деятельности спецслужбы осуществляли за пределами

территориальной юрисдикции Соединенных Штатов. Впер¬

вые подобный вопрос был поднят лишь в конце 20-х — начале

30-х годов в ряде судебных дел, рассмотренных в этот период

Верховным судом США, и касался правомерности прослуши¬

вания спецслужбами телефонных переговоров американских

граждан.
В отсутствие нормативных правовых актов, регламентиру¬

ющих прослушивание специальными службами телефонных

переговоров, в качестве правовой основы подобной деятельно¬
181

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
сти спецслужб выступали нормы права, закрепленные в судеб¬

ных решениях. Решения судов, однако, подчас противоречили

друг другу. Судебная власть фактически оказалась неспособна

вынести юридически определенное суждение по вопросу как

самой допустимости прослушивания телефонных и иных пере¬

говоров, так и относительно тех условий, при которых спец¬

службы вправе прибегать к указанным способам добывания

информации369
Проблема правомерности действий спецслужб и право¬

охранительных органов, добывающих при помощи прослуши¬

вания переговоров граждан процессуальные доказательства,

достаточно долго не привлекала внимания американских за¬

конодателей. Лишь в 1934 году Конгресс США обратил вни¬

мание на достаточно очевидную коллизию между интересами

спецслужб, стремящихся любыми средствами добыть необхо¬

димую им информацию, и Четвертой поправкой Конституции

Соединенных Штатов, закрепляющей неприкосновенность

«...личности, жилища, бумаг и имущества»370 американских

граждан.
В отличие от судебной власти США, достаточно непосле¬

довательно разрешавшей указанное противоречие, Конгресс

совершенно недвусмысленно выразил свое отношение к дан¬

ной проблеме: Закон о коммуникациях 1934 года ввел полный

запрет на любые акции, связанные с прослушиванием телефон¬

ных переговоров американских граждан, если подобные дейст¬

вия не осуществлялись по добровольному согласию участво¬

вавших в разговоре лиц371.
Тем не менее подобное категорическое суждение полно¬

стью противоречило реально складывающейся исторической

ситуации и заведомо не могло носить долговременного харак¬

тера. Политика «Нового курса» Франклина Д. Рузвельта пре¬

дусматривала весьма существенное усиление как разведыва¬

тельных служб, так и федеральных правоохранительных орга¬

нов, которое выражалось в том числе и в весьма существенном

расширении компетенции указанных структур. Поэтому уже в

середине 30-х годов даже в условиях действующего законода¬
182

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
тельного запрета судебная власть не только признает саму до¬

пустимость добывания информации путем прослушивания те¬

лефонных переговоров, но и в некоторых случаях принимает

полученные в результате прослушивания сведения как полно¬

ценные доказательства в судебном процессе3'2
Вскоре в 1940 году Конгресс не только ликвидировал оче¬

видный дисбаланс между необходимостью защиты конститу¬

ционных прав и свобод граждан и интересами национальной

безопасности США, но и предоставил спецслужбам более чем

широкие права по добыванию разведывательных сведений пу¬

тем перехвата телефонных, телеграфных и любых иных сооб¬

щений373 Новые законодательные стандарты практически ни¬

велировали запретительные ограничения Закона о коммуника¬

циях 1934 года. В соответствии с Законом 1940 года374 доста¬

точным правовым основанием для прослушивания телефон¬

ных и телеграфных сообщений могла служить не только судеб¬

ная санкция, но и решение руководителя соответствующего

федерального министерства, спецслужба которого осуществ¬

ляла данные действия. В тех же случаях, когда подобная акция

касалась иностранных граждан, закон вообще не упоминал ка-

ких-либо ограничительных процедур.
В годы Второй мировой войны, а также в еще большей ме¬

ре в последовавший вскоре за ее окончанием период междуна¬

родной конфронтации в США действовали более чем либе¬

ральные правовые стандарты, регламентирующие вопросы

сбора разведывательной информации. За период с начала 40-х

до второй половины 60-х годов в США не было принято ни од¬

ного законодательного акта, направленного на ограничение

полномочий спецслужб в сфере сбора и добывания разведыва¬

тельной информации. Даже весьма лояльные ограничительные

процедуры, которые были закреплены в Законе 1940 года либо

устанавливались судебными прецедентами середины 30-х го¬

дов, достаточно успешно обходились спецслужбами не только

непосредственно при сборе разведывательных сведений о

внешнем противнике, но и в процессе сбора разведывательной

информации о внутриполитических движениях США3'5
183

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Новые подходы к принципам правового регулирования де¬

ятельности спецслужб, направленной на сбор и добывание раз¬

ведывательной информации, постепенно начали складываться

со второй половины 60-х годов. Потепление международного

климата, неудачи американской армии во Вьетнаме, громкие

провалы спецслужб, связанные с полным пренебрежением ими

конституционными правами и свободами американских граж¬

дан, выразились в весьма резкой смене общественных настрое¬

ний в США. Новая историческая ситуация с неизбежностью

требовала ужесточения ограничительных норм, регламентиру¬

ющих добывание спецслужбами разведывательной информа¬

ции.
Перемены в обществе катализировали весьма активную

законотворческую деятельность Конгресса США, который за

исторически достаточно непродолжительный промежуток

времени принял ряд важных законов, весьма скрупулезно рег¬

ламентирующих вопросы практической деятельности амери¬

канских спецслужб, и в первую очередь деятельности, направ¬

ленной на сбор и добывание разведывательной информации

на территории США. В этот период было принято несколько

законодательных актов, которые по сей день (с учетом ряда

поправок и дополнений) определяют ограничительные стан¬

дарты деятельности разведки в сфере сбора и добывания ин¬

формации.
Первым из этой группы законов стал Закон о контроле

над преступностью 1968 года376 Данный законодательный

акт полностью пересмотрел нормативные требования, на ко¬

торых основывалась деятельность разведывательных и

контрразведывательных служб, добывающих информацию

при помощи различных технических средств. В титуле треть¬

ем закона «Прослушивание проводных средств коммуника¬

ции377 и электронное наблюдение» установлены требования,

предъявляемые к федеральным ведомствам, наделенным пра¬

воприменительными полномочиями либо добывающим ин¬

формацию в разведывательных или контрразведывательных

интересах.
184

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
По общему правилу Закон о контроле над преступностью

1968 года предписывает обязательное санкционирование су¬

дебным органом любых следственных мероприятий либо меро¬

приятий, направленных на добывание разведывательной ин¬

формации, если при этом возникает угроза нарушения консти¬

туционных прав и свобод американских граждан378 Однако,

несмотря на категоричность подобных положений, закон допу¬

скал некоторые изъятия из общего правила. В статье 2511(3)

были определены права президента Соединенных Штатов

санкционировать электронное наблюдение при защите нацио¬

нальной безопасности США от внешних посягательств379

Столь же существенные исключения были сделаны и в отно¬

шении права президента принимать все необходимые меры для

защиты США от «внутренней угрозы»380
Несмотря на то что Закон о контроле над преступностью

1968 года фактически представляет собой первую в США зако¬

нодательную попытку установить баланс между интересами

защиты конституционных прав и свобод американских граж¬

дан и интересами обеспечения безопасности государства, этим

законом были обозначены лишь общие критерии и подходы к

решению проблемы. Закон не проводит четкой границы между

так называемыми «общими случаями» и «случаями нацио¬

нальной безопасности».
В весьма неопределенной форме регламентировал данный

законодательный акт и санкционирование оперативно-техниче-

ских мероприятий, проводимых спецслужбами в целях добыва¬

ния разведывательной информации. С одной стороны, в Законе

о контроле над преступностью оговорена возможность изъятия

из общих правил в случаях, связанных с обеспечением нацио¬

нальной безопасности США, с другой стороны, закон предусма¬

тривает обязательность судебной санкции вне зависимости от

тех целей, которые преследуются при осуществлении электрон¬

ного наблюдения. Причем подобная санкция должна была вы¬

даваться судом общей юрисдикции, что явно не способствовало

поддержанию должного режима секретности при проведении

электронного наблюдения в разведывательных целях.
185

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Подобные, с одной стороны, расплывчатость, с другой —

категоричность формулировок не могли не выразиться в опре¬

деленных затруднениях при практической реализации закона.

Например, достаточно спорным выглядел вопрос о правомер¬

ности внесудебной санкции на оперативно-технические меро¬

приятия, связанные с добыванием разведывательной информа¬

ции в интересах внутренней безопасности. С одной стороны,

эти случаи безусловно должны квалифицироваться как свя¬

занные с обеспечением национальной безопасности, с другой —

любые интрузивные акции в отношении американских граж¬

дан не должны противоречить нормам Конституции США.

Как правило, подобные противоречия в интерпретации закона

(в отношении которых подчас диаметрально противополож¬

ные точки зрения высказывались должностными лицами ис¬

полнительной вертикали власти и представителями различ¬

ных правозащитных организаций) разрешались лишь судеб¬

ной властью, причем в ряде случаев окончательное решение

приходилось принимать Верховному суду США.
Примечательно, что именно высшая судебная инстанция

США в наибольшей мере продемонстрировала склонность

разрешать противоречия между гражданскими правами и ин¬

тересами национальной безопасности в пользу интересов на¬

циональной безопасности. Например, пересматривая в 1972

году решение нижестоящего суда, признавшего неправомер¬

ной практику использования Федеральным бюро расследова¬

ний США технических средств для добывания разведыва¬

тельных сведений по вопросам внутренней безопасности, на

том основании, что подобная деятельность осуществлялась

ФБР без судебной санкции, Верховный суд США в деле

Keithm в полной мере поддержал позицию исполнительной

ветви власти, инициировавшей пересмотр дела. При этом

высшая судебная инстанция США непосредственно указала

на тот факт, что расследования по вопросам внутренней безо¬

пасности не только могут, но и должны существенно отли¬

чаться от расследований, проводимых по делам об общеуго¬

ловных преступлениях382
186

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
Верховный суд в деле Keith не подверг сомнению саму не¬

обходимость судебной санкции на использование оперативно¬

технических средств в расследованиях по внутренней безопас¬

ности, тем не менее признал при этом, что законодательство

позволяет проводить подобные мероприятия и без решения су¬

да383 в тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностран-
384
ных государств
Несмотря на те сложности, которые возникали в процессе

практического применения положений Закона о контроле над

преступностью 1968 года, следует признать, что основным не¬

достатком этого закона (оценивая его через призму интересов

национальной безопасности США) была отнюдь не расплыв¬

чатость формулировок и не категоричность некоторых предпи¬

саний закона. Исполнительная власть весьма успешно истол¬

ковывала его положения в интересах служб и ведомств, зани¬

мающихся добыванием разведывательной информации, более

сложные разночтения в формулировках закона толковались в

решениях федеральных судов различного уровня.
С позиций толкования закона неустранимым был другой

принципиальный недостаток данного законодательного акта —

отсутствие четкого разграничения между нормативными

стандартами, установленными для правоохранительных

структур, ведущих сбор и добывание информации в целях

привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении

американских законов, и требованиями, предъявляемыми к

разведывательным службам, в том числе осуществляющим

добывание информации в интересах внешней разведыватель¬

ной деятельности.
В значительной мере указанные противоречия, изначаль¬

но заложенные в положениях Закона о контроле над преступ¬

ностью 1968 года, были разрешены в Законе о наблюдении за

иностранными разведками, который был принят Конгрессом

в 1978 году385. В отличие от Закона 1968 года данный законо¬

дательный акт изначально позиционировался как норматив¬

ный акт, регламентирующий порядок использования опера¬

тивно-технических средств в процессе добывания спецслуж¬
187

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
бами информации по вопросам разведывательной деятельно¬

сти.
Основная сфера регулируемых Законом 1978 года отноше¬

ний — нормативная регламентация электронного наблюде¬

ния386, осуществляемого спецслужбами в целях получения

внешней разведывательной информации. Закон развивал по¬

ложения, закрепленные в Законе о контроле за преступностью

от 1968 года, и дополнял их положениями тезисов, сформули¬

рованных в 1972 году Верховным судом в деле Keith387
Законом о наблюдении за иностранными разведками было

предусмотрено два возможных варианта осуществления элек¬

тронного наблюдения — на основании судебного ордера и с

санкции генерального атторнея. Судебный ордер на проведе¬

ние электронного наблюдения, согласно закону, необходим в

тех случаях, «...когда одной из сторон является гражданин

США, или когда нужно использовать полученную информа¬

цию в качестве судебного доказательства»388 Вопрос о выдаче

судебного ордера должен решать специально создаваемый для

этой цели суд, формируемый председателем Верховного суда

США из числа федеральных судей389.
Процедура получения судебного ордера предписывает

должностному лицу федерального ведомства составить заявле¬

ние на имя судьи. В заявлении должны указываться «... цель,

место, время и средства проведения наблюдения, а также дру¬

гие детали». После заверения заявления у руководителя ве¬

домства заявление отправляется к генеральному атторнею, а от

него — к судье. Судья может либо издать ордер, санкциониру¬

ющий электронное наблюдение, либо, если сочтет, что пред¬

ставленные основания недостаточны для выдачи ордера, отка¬

зать в выдаче ордера390
Внесудебная санкция на проведение электронного наблю¬

дения допускается в тех случаях, когда «не предполагается»

осуществление наблюдения в отношении американских граж¬

дан и не планируется использование полученных результатов

в судебном процессе. Санкционировать электронное наблюде¬

ние в этом случае должен генеральный атторней, на которого и
188

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
возлагается ответственность за соблюдение предписаний зако¬

на при выдаче санкции.
Несмотря на значительное упрощение процедуры по срав¬

нению с санкционированием электронного наблюдения судом,

Закон о наблюдении за иностранными разведками определил

достаточно жесткие условия, при соблюдении которых допус¬

калась внесудебная санкция на проведение электронного на¬

блюдения.
При выдаче разрешения на операцию генеральный аттор¬

ней должен был в письменной форме подтвердить, что:
1)	наблюдение направлено: а) исключительно на перехват

сообщения, переданного с помощью средств связи, использу¬

емых иностранными державами; б) информация приобрета¬

ется не с помощью перехвата вербальных средств связи, а в

результате наблюдения за собственностью или недвижимос¬

тью, находящимися под открытым контролем иностранной

державы;
2)	минимальна вероятность того, что в результате наблю¬

дения будет перехвачено сообщение, отправителем или полу¬

чателем которого является гражданин США;
3)	приняты все меры для сведения к минимуму риска, что

перехваченная информация (если она была отправлена или

предназначалась гражданину США) будет в нарушение закона
391
оглашена .
Контроль за правомерностью выдачи внесудебных санк¬

ций на осуществление электронного наблюдения Закон возло¬

жил на разведывательные комитеты верхней и нижней палат

Конгресса, которым генеральный атторней обязан предостав¬

лять исчерпывающую информацию о запланированной акции

по меньшей мере за тридцать дней до ее начала. В случаях, ког¬

да ситуация требовала немедленных действий, глава Минис¬

терства юстиции должен уведомить комитеты о фактическом

начале акции и о причинах нарушения общего порядка392
Генеральный атторней имеет право в соответствии с зако¬

ном выдавать разрешение на осуществление электронного на¬

блюдения на срок не более одного года. После выдачи разреше¬
189

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
ния и оформления соответствующего сертификата генераль¬

ный атторней должен отправить сертификат в опечатанном ви¬

де в суд, где он хранится до тех пор, пока: а) не поступит в суд

заявление с целью использования результатов наблюдения в

правоприменительных целях; б) в суд не обратится гражданин,

полагающий себя потерпевшим в результате осуществления

электронного наблюдения393.
Формально при использовании разведывательной служ¬

бой электронного наблюдения Закон 1978 года устанавливает

требования, не противоречащие тем, которые содержатся в За¬

коне о контроле над преступностью 1968 года. В духе положе¬

ний Закона о контроле над преступностью и в этом законода¬

тельном акте подчеркивается то обстоятельство, что при санк¬

ционировании электронного наблюдения принципиальное

значение должно иметь не то, какой орган проводит акцию, а

то, какие при этом преследуются цели и каков круг лиц, в отно¬

шении которых планируется ее проведение.
Однако при более детальном анализе данного законода¬

тельного акта просматриваются достаточно серьезные разли¬

чия между правовыми стандартами, устанавливаемыми Зако¬

ном о контроле над преступностью 1968 года и теми требовани¬

ями, которые предъявляет Закон о наблюдении за иностранны¬

ми разведками 1978 года.
В отличие от Закона 1968 года в Законе о наблюдении за

иностранными разведками содержится не спорная, с точки зре¬

ния правовой реализации, норма о праве президента без суда

санкционировать электронное наблюдение в случаях, связан¬

ных с обеспечением национальной безопасности394 (очевидно,

что президент, как правило, не будет лично давать подобные

санкции, а делегирует данное полномочие одному из подчи¬

ненных ему органов), а совершенно конкретное указание на то,

какое должностное лицо и в каких случаях вправе выдавать по¬

добные разрешения. В тех случаях, когда Закон все же требует

судебной санкции на осуществление электронного наблюде¬

ния, выдачей подобных санкций (если речь идет об интересах

зашиты разведывательной информации) занимается не суд об¬
190

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
щей юрисдикции, а специально учрежденный для этой цели су¬

дебный орган.
По сравнению с Законом о контроле над преступностью

1968 года Закон о наблюдении за иностранными разведками

1978 года является определенной уступкой в пользу интересов

национальной безопасности и (в более узком плане) в пользу

интересов разведывательных служб. Оставляя в неприкосно¬

венности концептуальные положения Закона 1968 года, касаю¬

щиеся формирования баланса между правами и свободами

граждан и потребностями обеспечения национальной безопас¬

ности, данный законодательный акт детализирует процессу¬

альные требования к тем случаям использования (в процессе

добывания разведывательной информации) средств электрон¬

ного наблюдения, которые можно квалифицировать как «по¬

граничные» случаи, то есть те случаи, которые с позиций Зако¬

на о контроле над преступностью 1968 года могли толковаться

и как требующие обязательной судебной санкции, и как допус¬

кающие возможность внесудебного санкционирования. При¬

мечательно, что все подобные разночтения, имеющиеся в Зако¬

не 1968 года, Закон о наблюдении за иностранными разведка¬

ми фактически истолковал в пользу интересов обеспечения на¬

циональной безопасности395
Развитие системы законодательных норм, направленных

на ограничение полномочий разведывательных служб, не ис¬

черпывается в США лишь ограничениями в сфере использова¬

ния разведкой различных технических и оперативных средств

для добывания разведывательной информации. Не менее, а в

известной мере даже более затрудняющими деятельность раз¬

ведывательных служб США стали положения законов о свобо¬

де информации, которые призваны были обеспечить возмож¬

ность широкого доступа американских налогоплательщиков к

различным категориям прежде закрытых информационных ре¬

сурсов, в том числе и к информации, имевшейся в распоряже¬

нии разведывательных служб США.
191

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Эффективность работы любой разведки достаточно серь¬

езно зависит от того, насколько надежно разведка защищает

свои секреты, появление же законодательных актов, a priori до¬

пускающих ситуацию, когда частное лицо может истребовать у

разведывательной службы (в том числе в судебном порядке)

допуска к каким-либо закрытым материалам, заведомо являет¬

ся фактором, усложняющим работу разведки. Достаточно про¬

грессивная на первый взгляд идея — информировать общест¬

венность о том, чем занимается федеральное правительство, и

каким образом федеральные министерства и ведомства расхо¬

дуют выделяемые им бюджетные средства, для американской

разведки вылилась в дополнительные трудности в практичес¬

кой работе. Стремление американских законодателей макси¬

мально расширить доступ общественности к информации явно

дисгармонировало с традиционной для всех мировых разведок

практикой максимально ограничивать круг лиц, допущенных к

тем или иным сведениям, циркулирующим в недрах разведы¬

вательной службы.
Первым среди законов, определяющих порядок использо¬

вания и доступа американских граждан к информации, стал

Закон о свободе информации от 1966 года396, представлявший

собой поправку к Закону об административных процедурах от

1946 года397 Содержавшиеся в нем формулировки уже доста¬

точно определенно указывали на возможность американцев

делать запросы в федеральные ведомства и получать запраши¬

ваемую информацию398 Причем в ряду федеральных ве¬

домств, которые могли получить подобные запросы, числи¬

лись и американские спецслужбы. В случае отказа ведомства

предоставить запрашиваемую информацию Закон предусмат¬

ривал возможность судебного истребования запрашиваемой

информации.
Реально оценивая ту угрозу, которую мог представлять для

национальной безопасности США подобный информацион¬

ный либерализм, американские законодатели в Законе 1966 го¬

да достаточно детально проработали вопросы защиты секрет¬

ной информации федерального правительства, в том числе ин¬
192

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
формации, касающейся разведывательной деятельности. За¬

кон о свободе информации 1966 года содержал перечень сведе¬

ний, не подлежащих разглашению, из девяти пунктов, в кото¬

рый входили: ведомственные инструкции по персоналу, ком¬

мерческие секреты, различные межведомственные соглаше¬

ния, засекреченная на основании исполнительных приказов

президента информация по вопросам национальной безопас¬

ности и внешней политики и длинный перечень других сведе¬

ний и материалов. Столь внушительный список исключений

делал достаточно затруднительным получение информации по

представленному в спецслужбы запросу399.
Через год, в 1967 году, для дальнейшего совершенствова¬

ния системы защиты секретных сведений федерального прави¬

тельства была принята новая редакция Закона о свободе ин¬

формации400, в которой были уточнены процедуры, связанные

с предоставлением федеральными ведомствами информации,

запрашиваемой гражданами. Информацию, находящуюся в

распоряжении федеральных органов, Закон о свободе инфор¬

мации 1967 года разделил на информацию, которая опублико¬

вывается в Федеральном регистре, и информацию, которая мо¬

жет быть предоставлена лицу на основании письменного за¬

проса. Закон установил тридцатидневный срок рассмотрения

запроса гражданина в федеральном органе401.
Анализируя первые две редакции Закона о свободе инфор¬

мации, можно говорить о том, что авторы законопроекта доста¬

точно серьезно оценили потенциальную опасность, которую

могла представлять собой для деятельности спецслужб и для

национальной безопасности в целом гарантированная законом

«свобода информации», и позаботились о том, чтобы законода¬

тельные положения не распространялись на ту информацию, в

разглашении которой было не заинтересовано государство. В

редакции 1966 и 1967 годов Закон о свободе информации лишь

незначительным образом усложнял работу разведки, в целом

не создавая угрозы разглашения как разведывательной инфор¬

мации, так и источников, используемых спецслужбами для ее

получения.
193

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Совершенно иным образом на интересах разведки отрази¬

лось законодательство о свободе информации 70-х годов. В

начале 70-х в результате Уотергейтского скандала, приведше¬

го к отставке президента Никсона, в США заметно измени¬

лось отношение как к разведывательным ведомствам, так и к

осуществляемой ими деятельности. Американские спецслуж¬

бы (в первую очередь ЦРУ и ФБР) были обвинены в наруше¬

нии Конституции США и американского законодательства402

Отражая изменившиеся общественные настроения, Конгресс

в 1974 году принимает новую редакцию Закона о свободе ин¬

формации403
В Законе 1974 года во главу угла ставятся уже не интересы

национальной безопасности, а право налогоплательщиков

США получать исчерпывающую информацию о работе финан¬

сируемого ими федерального правительства. В духе либераль¬

ных настроений в Законе о свободе информации 1974 года был

значительно расширен перечень сведений, которые могли быть

выданы на основании поступающих запросов граждан404.
Последствия либерализации законодательства о свободе

информации достаточно быстро отразились на американских

спецслужбах. «Активные» американцы завалили разведыва¬

тельные службы запросами о предоставлении им материалов

разведки, в том числе и секретного характера. Наиболее гром¬

кую огласку получил запрос корреспондента одной из нью-

йоркских газет, некоего Карла Штерна, затребовавшего у ФБР

сведения, относящиеся к контрразведывательной программе

ведомства, и добившегося через суд их предоставления403 К

концу 70-х годов подобные лазейки в законодательстве, позво¬

лявшие гражданам США при определенных обстоятельствах

добиваться выдачи секретных материалов разведки, фактичес¬

ки полностью были ликвидированы406
В последнюю четверть XX века в США постепенно скла¬

дывается равновесное отношение между потребностью госу¬

дарства в защите информации и желанием отдельных амери¬

канцев добиться от государства максимальной «свободы ин¬

формации». В 80-е годы уже трудно было представить, что не¬
194

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
кое частное лицо может, используя разночтения законодатель¬

ства, добиться выдачи секретной информации разведки.
В то же время сам факт существования законодательства

о свободе информации и достаточно обширный перечень све¬

дений, которые могут предоставляться по запросам граждан,

позволяет федеральному правительству громогласно заяв¬

лять о своей информационной открытости и о приоритетном

значении конституционных прав и свобод граждан в деятель¬

ности федеральных органов власти США. В современных за¬

конах о свободе информации американский законодатель, с

одной стороны, стремится обеспечить всестороннюю защиту

действительно важной для безопасности государства инфор¬

мации, с другой стороны — продемонстрировать максималь¬

ную открытость и доступность тех информационных сведе¬

ний, обнародование которых не может иметь негативных по¬

следствий для интересов обеспечения безопасности государ-
407
ства .
Тем не менее и сегодня нельзя не признать очевидный

факт: законодательство о свободе информации408 по-прежне-

му является одним из факторов, усложняющих работу раз¬

ведки. Огромное количество поправок и дополнений к зако¬

нам о свободе информации, которые Конгресс США принял

за последние три десятилетия, позволили в определенной ме¬

ре гарантировать интересы обеспечения национальной безо¬

пасности США от неконтролируемого стремления американ¬

ской общественности получать максимум сведений о работе

государственных органов. И все же, хотя современная редак¬

ция законов о свободе информации уже не содержит откро¬

венных пробелов и недоработок, которые могли бы стать при¬

чиной разглашения секретной разведывательной информа¬

ции, разведывательные службы США по-прежнему вынужде¬

ны учитывать в своей работе такой сдерживающий фактор,

которым, бесспорно, выступают для разведки законы о свобо¬

де информации409.
Наряду с законодательными ограничениями, устанавлива¬

емыми для разведывательных служб, ведущих сбор и добыва¬
195

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
ние разведывательной информации, и обусловленными осо¬

бенностями конституционного строя США или соображения¬

ми внешнеполитической целесообразности, в последнее время

в США стали появляться и такие законодательные акты, кото¬

рые вводят для разведки ограничения, не вытекающие непо¬

средственно из соображений государственно-политической не¬

обходимости. Иногда подобные законодательные инновации

являются демонстрацией самоуверенной убежденности в абсо¬

лютном геополитическом господстве Соединенных Штатов,

стремлением продемонстрировать мощь американской развед¬

ки, ее способность решать поставленные задачи и не в самых

идеальных для ведения разведывательной деятельности усло¬

виях. Чаще же подобные законодательные инициативы пред¬

ставляют собой довольно примитивную рекламную акцию,

призванную продемонстрировать иллюзию приоритета прав

личности или «общечеловеческих ценностей» над интересами

обеспечения национальной безопасности в деятельности раз¬

ведывательного сообщества США.
Примером подобного иллюзорного законодательного ог¬

раничения может служить установленный Законом о полно¬

мочиях разведки на 1997-й финансовый год запрет на исполь¬

зование в качестве агентов разведки журналистов, «...работаю¬

щих по контракту или являющихся сотрудниками средств

массовой информации Соединенных Штатов либо официаль¬

но признаваемых зарубежными правительствами в качестве

представителей средств массовой информации Соединенных

Штатов»410
Достаточно легко показать, что этот запрет носит скорее

демонстративный, нежели фактический характер: вторая и

третья части той же самой статьи, которая устанавливает за¬

прет на использование журналистов, вводят более чем сущест¬

венные изъятия из общих запретительных правил. Так, напри¬

мер, в соответствии с устанавливаемыми президентом США

стандартами, руководитель разведывательного сообщества мо¬

жет в отдельных случаях обходить устанавливаемый законом

запрет и привлекать к сотрудничеству журналистов, если в
196

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
этом будет существенная необходимость для обеспечения на¬

циональной безопасности США. В этом случае директор гото¬

вит письменное обоснование, где перечисляет причины, по ко¬

торым необходимо сделать исключение из правил, и ставит в

известность обо всех случаях привлечения к секретному со¬

трудничеству журналистов разведывательные комитеты обеих

палат американского Конгресса411
В третьей части рассматриваются случаи добровольного

сотрудничества журналистов с разведкой, которые, по замыс¬

лу законодателей, вовсе не должны подпадать под запрет на

привлечение к сотрудничеству разведкой журналистов. Сле¬

дуя букве закона, если журналист сознательно сотрудничает с

одной из разведывательных служб, входящих в состав разве¬

дывательного сообщества США, такое сотрудничество как бы

и не является сотрудничеством, а разведывательная служба, с

которой поддерживает связь журналист, не нарушает законо¬

дательный запрет на привлечение к секретному сотрудничест¬

ву корреспондентов американских средств массовой инфор¬

мации412.
Предусматриваемые законом изъятия из общих правил

столь огромны, что фактически означают условность законода¬

тельного запрета на привлечение журналистов к сотрудничест¬

ву с разведывательными службами. Очевидно, что в подавляю¬

щем большинстве случаев журналисты привлекаются развед¬

кой к секретному сотрудничеству на добровольной основе. В

тех же редких случаях, когда подобные контакты не носят доб¬

ровольный характер, за разведкой оставлено право сослаться

на интересы национальной безопасности и обойти таким обра¬

зом запрет. Реальная цель такого законодательного акта — не

ограничение прав разведки в сфере сбора и добывания разве¬

дывательной информации, а реклама якобы присутствующих в

деятельности государственных ведомств США «высоких мо¬

рально-нравственных стандартов». Одновременно подобные

нормы помогают обмануть простого обывателя, которому на¬

вязывается мнение о полной независимости средств массовой

информации и их сотрудников от американской разведки и
197

Глава 4 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
американского правительства. Иногда жертвой подобного об¬

мана может стать и лицо, представляющее самый непосредст¬

венный интерес для американской разведки.
Нормативно-правовые акты,

направленные на создание благоприятных условий

для деятельности разведки в сфере сбора

и добывания разведывательной информации
Для нормального функционирования системы разведыва¬

тельных служб, для успешной деятельности разведки по сбору

и добыванию разведывательной информации необходимо, что¬

бы наряду с нормативными актами, устанавливающими огра¬

ничительные требования и стандарты деятельности разведки,

развивалась и система нормативных правовых актов, направ¬

ленных на создание благоприятствующих для деятельности

разведывательных служб условий. Причем, если формирова¬

ние правовой базы, нацеленной на ограничение прав и полно¬

мочий разведывательных служб, является шагом нежелатель¬

ным (с точки зрения интересов разведывательной деятельнос¬

ти) и вынужденным, неизбежной уступкой общественному

мнению, стремлением поддержать международный авторитет

государства, то развитие правовых стандартов, формирующих

благоприятствующие разведке условия деятельности, пред¬

ставляет собой естественное и закономерное стремление госу¬

дарственной власти обеспечить максимальную эффективность

на таком направлении государственной деятельности, как дея¬

тельность разведывательная.
Очевидно, что среди трех ветвей государственной власти

наиболее заинтересованной в развитии правовых стандартов,

формирующих благоприятные для разведки условия, является

исполнительная власть. Как в Соединенных Штатах, так и в

других странах основным потребителем продукции разведки

выступает правительство, и именно исполнительная власть,

как правило, является инициатором развития правовых норм,
198

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
защищающих интересы разведывательных служб. Это, впро¬

чем, ни в коей мере не умаляет степень участия других ветвей

государственной власти в формировании правовых стандар¬

тов, призванных защищать интересы разведки. В ряде случаев

в наиболее сложные в истории американской разведки момен¬

ты именно законодательная113 и судебная власть414 настаивали

на значительном усилении правовых гарантий, обеспечиваю¬

щих интересы деятельности разведывательных служб.
Вопрос о необходимости нормативной правовой регламен¬

тации разведывательной деятельности возник практически од¬

новременно с возникновением в США постоянно действую¬

щих разведывательных служб (вторая половина XIX века).

Первые разведывательные службы являлись органами ведом¬

ственной разведки (Госдепартамент, военное и военно-морское

министерства) и преимущественно обслуживали интересы

своих головных министерств. Масштабы разведывательной де¬

ятельности в этот период были еще крайне невелики, и пробле¬

ма правового ограничения деятельности спецслужб на этом

этапе развития разведки еще не поднималась.
Однако отсутствие необходимости регламентировать по¬

рядок деятельности спецслужб отнюдь не означало полного от¬

сутствия нормативного правового регулирования деятельнос¬

ти первых разведывательных ведомств. Обладающие собствен¬

ными разведывательными службами федеральные министер¬

ства в рамках внутриведомственных инструкций разрабатыва¬

ли и совершенствовали систему административных стандар¬

тов, регламентирующих порядок проведения операций развед¬

ки, процедуры привлечения граждан к негласному сотрудниче¬

ству с разведкой, механизм рационального использования

бюджетных средств при финансировании разведывательной

деятельности, огромное количество иных, самых разнообраз¬

ных вопросов, возникавших в повседневной деятельности раз¬

ведывательных служб. То есть уже с момента создания ведом¬

ственных разведывательных органов начала формироваться

правовая база, направленная на обеспечение наиболее эффек¬

тивных условий деятельности разведки.
199

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Таким образом, если отправной точкой развития правовых

стандартов, направленных на ограничение прав разведыва¬

тельных ведомств, осуществляющих сбор и добывание разве¬

дывательной информации, можно рассматривать тот историче¬

ский период, когда разведывательная деятельность в Соеди¬

ненных Штатах перестает быть лишь деятельностью отдель¬

ных федеральных министерств и приобретает общегосударст¬

венный масштаб, то началом развития правовых норм, направ¬

ленных на создание благоприятствующих деятельности раз¬

ведки условий, можно рассматривать момент учреждения в

структуре ряда федеральных министерств постоянно действу¬

ющих разведывательных служб.
В отсутствие законодательных ограничений деятельности

разведки в сфере сбора и добывания разведывательной инфор¬

мации отсутствовала и необходимость законодательной защи¬

ты интересов разведки. Вполне естественно поэтому, что вся

правовая база, регламентирующая деятельность разведыва¬

тельных служб, формировалась исключительно за счет подза¬

конного нормотворчества. Причем уровень нормативных пра¬

вовых актов, направленных на регулирование деятельности

разведки, в значительной мере зависел как от уровня развития

разведывательной организации США, так и от уровня решае¬

мых разведывательными службами задач.
До начала процесса централизации разведки (фактически

до окончания Второй мировой войны) наиболее оптимальным

уровнем, на котором должны издаваться нормативные акты, рег¬

ламентирующие какое-либо из направлений разведывательной

деятельности, был уровень руководителя разведывательного ор¬

гана. В рамках задач, стоящих перед его разведывательной служ¬

бой, он наиболее целостно и системно мог решить вопрос о вы¬

работке наиболее эффективных нормативных стандартов для

того или иного направления разведывательной деятельности.
Высшим уровнем правового регулирования деятельности

разведки в этот период является уровень руководителя того

федерального министерства, в структуре которого находится

разведывательная служба. Причем на этом уровне чаще регу¬
200

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
лировались вопросы организации и общей компетенции разве¬

дывательных служб410. Регламентация же непосредственно де¬

ятельности разведки в сфере сбора и добывания разведыва¬

тельной информации обычно возлагалась на руководство са¬

мих разведывательных органов.
В период доминирования ведомственных разведок, скон¬

центрированных на обеспечении разведывательных потребно¬

стей своих головных ведомств, в Соединенных Штатах факти¬

чески отсутствовала необходимость регламентации разведы¬

вательной деятельности при помощи высших подзаконных

нормативных правовых актов (исполнительных приказов и

директив президента). В значительной мере это было связано

с тем, что перед разведывательными службами еще не стави¬

лись задачи общегосударственного масштаба. Подтверждени¬

ем этого может служить и тот факт, что первые попытки воз¬

действовать на разведывательную деятельность при помощи

нормативных правовых актов, издаваемых главой государства,

совпадают по времени с первыми усилиями американских

президентов, направленными на централизацию разведыва¬

тельной системы и создание в США единой разведывательной

организации, действующей в интересах всего американского

государства416.
Изменение принципов правового регулирования разведы¬

вательной деятельности совпадает по времени с началом разве¬

дывательной реформы, основные положения которой были за¬

креплены в Законе о национальной безопасности 1947 года417

После учреждения должности директора центральной развед¬

ки, создания СНБ и ЦРУ, единого Министерства обороны в

США начался постепенный процесс объединения разведки.

Естественно, что создание разведывательного сообщества

США, укрупнение служб военной разведки, расширение уп¬

равляющих и координирующих функций директора централь¬

ной разведки, изменение масштаба и сути задач, решаемых раз¬

ведкой, потребовало переработки и корректировки системы

правовых норм, регламентирующих деятельность разведыва¬

тельных органов.
201

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
В отличие от предшествующего периода определяющим

основы и принципы деятельности разведывательных служб

после Второй мировой войны становится уже не внутриведом¬

ственное нормотворчество, а нормативные правовые акты, из¬

даваемые президентом США либо подчиненными непосредст¬

венно президенту координирующими разведывательную дея¬

тельность органами (Советом национальной безопасности, ди¬

ректором центральной разведки). Соответственно, изменяется

роль внутриведомственных нормативных правовых актов, ос¬

новной функцией которых становится развитие и детализация

положений вышестоящих нормативных документов.
Наиболее активно в процесс формирования единой норма¬

тивной базы, регламентирующей деятельность всей системы

разведывательных органов США, включился созданный на ос¬

новании Закона о национальной безопасности418 Совет нацио¬

нальной безопасности. В первые десятилетия после учрежде¬

ния СНБ им было подготовлено несколько десятков секретных

директив по вопросам разведывательной деятельности419, на

основании которых руководителями федеральных минис¬

терств, имеющих в своей структуре разведывательные службы,

и руководителями самих разведывательных служб издавались

ведомственные нормативные правовые акты, приводя норма¬

тивную базу, на которой строится деятельность каждой отдель¬

ной разведывательной службы, в соответствие с едиными уста¬

новками и стандартами, закрепленными в нормативных актах

более высокого уровня.
К концу 60-х — началу 70-х годов вновь потребовался серь¬

езный качественный пересмотр базовых принципов правового

регулирования деятельности разведывательных органов США.

Развитие законодательства, направленного на ограничение

прав разведывательных служб, осуществляющих сбор и добы¬

вание разведывательной информации, принятие Конгрессом

США Закона о контроле над преступностью 1968 года420, не¬

скольких редакций Закона о свободе информации421 фактичес¬

ки сделали невозможным прежний принцип формирования

правовой базы, направленной на обеспечение благоприятных
202

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
условий для работы разведывательных служб. Для эффектив¬

ного правового обеспечения разведывательной деятельности

(и в первую очередь той ее части, которая связана со сбором и

добыванием разведывательной информации) необходима была

законодательная поддержка интересов разведывательных

служб.
Фактически процесс законодательного обеспечения по¬

требностей разведывательной деятельности начался одновре¬

менно с развитием законодательных норм, направленных на

ограничение полномочий американских спецслужб. Уже в

первых законодательных актах, предусматривающих ограни¬

чение прав спецслужб в сфере сбора и добывания разведыва¬

тельной информации, закреплялись достаточно серьезные

изъятия из общих ограничительных правил для тех случаев,

которые связаны с обеспечением национальной безопасности

США422
По мере развития законодательных актов, ограничиваю¬

щих права спецслужб, развивались и те их разделы, которые

были направлены на защиту интересов национальной безопас¬

ности. Например, Закон о наблюдении за иностранными раз¬

ведками, который фактически регулирует примерно аналогич¬

ный круг отношений, что и предшествующий ему Закон о кон¬

троле над преступностью 1968 года, уже не столь категорично

оценивает допустимость внесудебной санкции на оперативно¬

технические мероприятия и предполагает значительные по¬

слабления для разведывательных служб, добывающих инфор¬

мацию в интересах национальной безопасности. В подобном

же направлении развивается и законодательство о свободе ин¬

формации. Каждая новая редакция Закона о свободе информа¬

ции содержала все более обширный перечень сведений, кото¬

рые не могли предоставляться по запросам граждан, поскольку

это противоречит интересам обеспечения национальной безо¬

пасности США.
Ярким примером того, как законодательный акт, изна¬

чально по своему духу нацеленный на ограничение прав спе¬

циальных служб, фактически закрепляет положения, создаю¬
203

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
щие благоприятствующие условия для разведывательной дея¬

тельности, может служить Закон об охране частной жизни

1974 года423.
Как и Закон о свободе информации, Закон об охране част¬

ной жизни закрепляет за американскими гражданами право

потребовать информацию обо всех информационных учетах,

ведущихся в федеральных ведомствах, и о наличии в этих уче¬

тах относящейся лично к нему информации. В случае отказа

ведомства закон предусматривает возможность обжаловать та¬

кой отказ в судебном порядке. То есть формально направлен¬

ность и дух этого законодательного акта вполне соответствуют

тем идеям, которые несколько ранее были закреплены в не¬

скольких редакциях Закона о свободе информации.
Однако та часть Закона об охране частной жизни, которая

закрепляет изъятия из общих правил, обусловленные интере¬

сами обеспечения национальной безопасности США, фактиче¬

ски представляет собой законодательное закрепление гарантий

спецслужбам, осуществляющим добывание разведывательной

информации через агентов и информаторов разведки. Данный

закон, например, устанавливает полный запрет на выдачу по

запросам граждан информации, полученной на основании до¬

несений информаторов и агентов; информации, предназначен¬

ной для идентификации лиц, подозреваемых в совершении

преступлений, а также иной информации, важной для проведе¬

ния следствия, проверки кандидатов на государственную и во¬

енную службу424. Согласно этому закону федеральное ведомст¬

во также не вправе предоставлять информацию о гражданине

каким-либо третьим лицам, иначе как по его запросу или с

письменного согласия.
В Законе о свободе информации ограничения на предо¬

ставление информации устанавливаются лишь исходя из са¬

мой сути информации. В Законе об охране частной жизни ог¬

раничение уже относится непосредственно к источнику приоб¬

ретения информации. Столь жесткие формулировки, причем

выделяющие в качестве не подлежащих разглашению не какие-

либо категории сведений, а вообще всю ту информацию, кото¬
204

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
рую разведывательные службы приобретают при помощи аген¬

тов, фактически можно расценивать не как определенные част¬

ные ограничения и изъятия, а как полноценные законодатель¬

ные гарантии, призванные защитить интересы лиц, сотрудни¬

чающих с разведкой, и интересы самой разведки. Естественно,

что подобные положения закона в полной мере могут быть от¬

несены к положениям, формирующим для разведки режим на¬

ибольшего благоприятствования в сфере сбора и добывания

разведывательной информации425
Примечателен и тот факт, что Закон об охране частной

жизни 1974 года, пожалуй, впервые официально признает в за¬

конодательном порядке факт использования федеральными

ведомствами США агентурного аппарата, причем не как свое¬

го рода вспомогательного средства, используемого спецслуж¬

бами, а как основного инструмента, посредством которого до¬

бывается разведывательная информация и от которого непо¬

средственно зависит эффективность разведывательной дея¬

тельности.
Наряду с таким направлением развития законодательных

гарантий деятельности разведки, как включение различных

оговорок, изъятий, исключений и запретов в пользу разведки в

тексты законодательных актов, изначально принимавшихся с

целью ограничения полномочий разведывательных служб, в

США интенсивно формируется и специальная законодатель¬

ная база, призванная защитить интересы разведывательных

служб и разведывательной деятельности, обеспечить защиту

источников приобретения разведывательной информации. Де¬

сятки законодательных норм, рассредоточенных по различным

разделам и титулам Свода законов США либо не вошедших в

его состав, напрямую или косвенно нацелены на защиту инте¬

ресов разведывательных служб, осуществляющих сбор и добы¬

вание разведывательной информации426
Одним из примеров подобных законодательных актов, не¬

посредственно направленных на защиту интересов разведыва¬

тельных служб и их деятельности, является принятый в 1982
427
году Закон о защите установочных данных разведчиков .
205

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Закон установил уголовную ответственность за разглашение

установочных данных офицеров разведки, работающих под

прикрытием, агентов, информаторов и «источников» разведы¬

вательной информации. Под действие данного нормативного

акта подпадают как те лица, которым подобные сведения изве¬

стны по службе, так и те, которые разгласили сведения, непо¬

средственно неизвестные им по службе, однако приобретенные

ими при помощи своего должностного положения. В отдель¬

ный пункт выделены действия иных лиц, направленные на вы¬

явление и предание гласности сведений о тайных агентах раз¬

ведки, в том случае, если подобные действия имели целью при¬

чинение ущерба интересам внешней разведывательной дея¬

тельности Соединенных Штатов428
В зависимости от того, какие сведения разглашаются ли¬

цом (известные ему по службе или полученные путем исполь¬

зования служебного положения), законодатель дифференци¬

рует меру уголовной ответственности. За умышленное разгла¬

шение информации, содержащей установочные данные тайно¬

го агента429, лицом, которому такая информация известна по

службе, законом предусмотрен штраф до 50 тысяч долларов

или до 10 лет тюремного заключения (или штраф и лишение

свободы одновременно). Если лицо с помощью известной ему

по службе закрытой информации смогло установить данные,

раскрывающие тайного агента, и умышленно разгласить эти

данные другому лицу, в этом случае предусмотрена менее су¬

ровая санкция (до 5 лет лишения свободы или штраф до 25 ты¬

сяч долларов). Наименьшая ответственность устанавливается

законом за разглашение информации лицом, не относящимся

к категории должностных лиц, получивших разглашаемые

сведения с использованием своих должностных полномочий.

В этом случае максимальный срок тюремного заключения не

может превышать трех лет, а максимальный размер штрафа —

15 тысяч долларов430
Достаточно суровые меры уголовной ответственности,

предусматриваемые законом за разглашение сведений, повлек¬

шее раскрытие тайных агентов разведки, указывают на осозна¬
206

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
ние американским законодателем весьма высокой степени

важности и значимости для государства разведывательной де¬

ятельности, а также на его стремление обеспечить надлежащую

государственную защиту всего спектра отношений, возникаю¬

щих в процессе разведывательной деятельности, и в первую

очередь тех отношений, которые связывают разведку с ее аген¬

тами и информаторами — то есть теми лицами, которые преж¬

де всего обеспечивают эффективность деятельности разведки

на таком ее направлении, как сбор и добывание разведыватель¬

ной информации.
В связи с анализом законодательства, направленного на со¬

здание благоприятных условий для деятельности спецслужб

США, нельзя не упомянуть и о тех законодательных актах, ко¬

торые были призваны защитить разведку от бесконтрольного

использования новейших достижений науки и техники в сфере

коммуникаций и передачи информации. В 90-е годы традици¬

онные способы защиты интересов разведывательных служб и

правоохранительных ведомств путем закрепления различных

оговорок и изъятий в законодательстве о свободе информации,

законодательных актах, подобных Закону о контроле над пре¬

ступностью 1968 года431 или Закону о наблюдении за иностран¬

ными разведками 1978 года432, уже не всегда оказывались до¬

статочными и адекватными новым условиям. Для обеспечения

надлежащего баланса между конституционными свободами

граждан США и интересами американских спецслужб необхо¬

димы были дополнительные законодательные меры, которые

позволили бы более эффективно защищать интересы ведомств,

осуществляющих сбор и добывание разведывательной инфор¬

мации.
Серьезно проблемой как для разведки, так и для право¬

охранительных ведомств США стало развитие систем цифро¬

вой телефонной связи, пейджинговой, модемной, факс-модем¬

ной и сотовой связи, систем кодирования информации. В рам¬

ках существующих законодательных стандартов спецслужбы

оказались не в состоянии даже при наличии соответствующих

санкций перехватывать и расшифровывать сообщения, отправ¬
207

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
ляемые коммерческими операторами связи, что весьма нега¬

тивно сказывалось не только на интересах разведывательных

служб, добывающих информацию на линиях связи и каналах

передачи информации, но и на интересах федеральных ве¬

домств, наделенных правоприменительными функциями.

Именно федеральные ведомства, заинтересованные в разведы¬

вательной деятельности на информационных каналах (в пер¬

вую очередь ФБР, которое одновременно является и ведущим

контрразведывательным органом Соединенных Штатов, и

крупнейшим федеральным правоохранительным органом), вы¬

ступили инициаторами принятия Закона о коммуникацион¬

ной помощи правоприменительным ведомствам 1994 года433
Данный нормативный акт представляет собой типичный

пример законодательной защиты интересов разведывательных

служб и иных федеральных ведомств, ведущих сбор и добыва¬

ние разведывательной информации. По замыслу американских

законодателей, Закон о коммуникационной помощи правопри¬

менительным ведомствам призван был восстановить нарушен¬

ный паритет между конституционным правом американских

граждан на защиту «...личности, жилища, бумаг и имущест¬

ва»434 и интересами федеральных органов США, действующих

в интересах обеспечения правопорядка или обеспечивающих

защиту национальной безопасности США.
Примечательно, что закон устанавливает стандарты не для

государственных учреждений, а для частных фирм, оказываю¬

щих коммерческие услуги в сфере коммуникации и связи на

территории США. Как это напрямую следует из текста Закона

о коммуникационной помощи правоприменительным ведомст¬

вам, основная его идея — обеспечение беспрепятственного до¬

ступа заинтересованных федеральных ведомств к информаци¬

онным каналам частных операторов связи.
Закон обязал все телекоммуникационные компании, веду¬

щие свою деятельность на территории Соединенных Штатов,

сотрудничать с правоприменительными ведомствами и оказы¬

вать им помощь в организации прослушивания информацион¬

ных каналов. Для создания более благоприятных условий пе¬
208

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
рехвата информации, отправляемой по радиоканалам, был зна¬

чительно сокращен диапазон частот, допустимых к использо¬

ванию в системах сотовой связи, и установлена обязанность

всех телекоммуникационных компаний, работающих на терри¬

тории США, предоставить в ФБР полную техническую доку¬

ментацию относительно используемых ими принципов пере¬

сылки и кодирования информации. В тех случаях, когда ис¬

пользуемые компаниями системы связи не позволяют осу¬

ществлять надежный перехват информации, закон обязал теле¬

коммуникационные компании провести необходимую моди¬

фикацию используемых ими систем с целью обеспечения воз¬

можности перехвата отправляемой с помощью этих систем ин¬

формации435
Для контроля за исполнением закона была учреждена На¬

циональная служба телекоммуникации и информации, задачи

которой были определены в осуществлении контроля за со¬

блюдением телекоммуникационными компаниями положений

закона, а также в реализации учрежденных законом программ.

Одной из таких программ является Программа развития сис¬

тем декодирования информации, на развитие которой из бюд¬

жета было выделено четыре миллиона долларов436.
Оценивая нормативно-правовое регулирование вопросов

практической деятельности разведывательных служб на совре¬

менном этапе (принимая во внимание лишь те нормативные

правовые акты, которые направлены на создание условий, бла¬

гоприятствующих деятельности разведки в сфере сбора и до¬

бывания разведывательной информации), нужно отметить, что

оно по-прежнему в основном строится на подзаконных норма¬

тивных актах. Федеральными законодательными актами за¬

крепляются лишь общие контуры системы правового регули-
и	437 ’T’
рования разведывательной деятельности . Тем не менее, как и

на любом ином направлении правового регулирования органи¬

зации и деятельности разведки США, в развитии правовой рег¬

ламентации деятельности разведывательных служб по сбору и

добыванию разведывательной информации постепенно увели¬

чивается роль федеральных законов.
209

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Для этого направления правового регулирования разведы¬

вательной деятельности необходимость законодательной рег¬

ламентации в основном предопределяется не потребностями

самой деятельности по добыванию разведывательной инфор¬

мации (исторически она достаточно успешно регламентирова¬

лась и подзаконными нормативными актами), а скорее необхо¬

димостью формирования надлежащего законодательного про¬

тивовеса тем законодательным актам, которые направлены на

ограничение прав разведывательных служб. Не случайно ак¬

тивный процесс формирования законодательных гарантий для

спецслужб, осуществляющих сбор и добывание разведыва¬

тельной информации, начался фактически одновременно с

развитием законодательства, направленного на ограничение

полномочий разведывательных органов в интересах защиты

конституционных прав и свобод граждан США, и затронул в

основном те сферы, которые оказались под воздействием огра¬

ничительных законодательных норм, подобных тем, которые

содержатся в Законах о свободе информации или в Законе о

контроле над преступностью 1968 года.
Учитывая своеобразие практических потребностей, вы¬

звавших к жизни процесс развития законодательной базы,

формирующей благоприятные для разведывательных служб

условия деятельности в сфере сбора и добывания разведыва¬

тельной информации, определенными особенностями отлича¬

ются и законодательные акты, регламентирующие эту сторону

разведывательной деятельности. Законодательному воздейст¬

вию подвергается главным образом не административно-орга¬

низационная сторона деятельности разведывательных служб

(этот вопрос, как и прежде, регламентирован в основном ве¬

домственными нормативными актами), а внешняя среда, те

внешние отношения, которые возникают между разведкой, с

одной стороны, и находящимися в границах юрисдикции США

правовыми субъектами (гражданами и организациями), воль¬

но или невольно вступающими в правоотношения с разведкой.

Подобная законодательная регламентация может выражаться

в различных правовых процедурах: она может предусматри¬
210

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕДКИ
вать предписания об оказании содействия спецслужбам (За¬

кон о коммуникационной помощи правоприменительным ве¬

домствам 1994 года438; может она выражаться и в установлении

мер административной (уголовной) ответственности за причи¬

нение ущерба интересам разведывательной деятельности (За¬

кон о защите установочных данных разведчиков439).
Несмотря на значительное увеличение законодательной

составляющей в системе правовых норм, регламентирующих

деятельность разведки по сбору и добыванию разведыватель¬

ной информации, основная роль в урегулировании этого на¬

правления разведывательной деятельности по-прежнему при¬

надлежит подзаконным нормативным правовым актам. Одна¬

ко современные принципы подзаконного нормотворчества на

данном участке разведывательной деятельности существенно

отличаются от тех принципов, которые исторически были наи¬

более характерны для регламентации отношений в сфере дея¬

тельности разведки по сбору и добыванию разведывательной

информации.
Доминирующими подзаконными актами сегодня выступа¬

ют не внутриведомственные инструкции и директивы руково¬

дителей отдельных федеральных ведомств, имеющих собст¬

венные разведывательные службы, а акты, издаваемые прези¬

дентом Соединенных Штатов или высшими должностными

лицами (органами) исполнительной власти, которым прези¬

дент делегировал соответствующие полномочия издавать акты,

имеющие силу в рамках всей разведывательной системы США

или в рамках какой-либо организационной группы разведыва¬

тельных органов.
В рамках президентского нормотворчества основная роль

принадлежит таким нормативным правовым актам, как испол¬

нительные приказы и директивы президента. Являясь высши¬

ми подзаконными нормативными актами, они позволяют, с од¬

ной стороны, обеспечивать высокий уровень регламентации

отношений, возникающих в процессе сбора и добывания спец¬

службами разведывательной информации, с другой стороны (в

отличие от законодательных актов, процедура принятия кото¬
211

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
рых обычно затягивается на достаточно длительный срок),

позволяют достаточно оперативно реагировать на любые изме¬

нения в правовом поле, социально-политической ситуации и

оперативной обстановке, в которой приходится действовать

разведывательным службам.
Наряду с общей тенденцией повышения уровня норматив¬

ных правовых актов, регламентирующих различные направле¬

ния разведывательной деятельности, в качестве одной из ос¬

новных причин сокращения роли ведомственных норматив¬

ных актов в регламентации вопросов деятельности разведыва¬

тельных служб по сбору и добыванию разведывательной ин¬

формации, следует назвать еще и такую причину, как измене¬

ние структурной организации американской разведки. Совре¬

менная разведывательная система США (в отличие от разве¬

дывательной системы начала XX века) уже в полной мере мо¬

жет рассматриваться как единая, в достаточной мере центра¬

лизованная разведывательная организация. Вполне естествен¬

но, что базовые нормативные стандарты, которые регламенти¬

руют различные направления практической деятельности

этой единой разведывательной системы также в известной

степени должны быть унифицированы. То есть внутриведом¬

ственные инструкции, регламентирующие деятельность ве¬

домственных разведок, хотя и издаются по-прежнему руково¬

дителями соответствующих федеральных министерств, обла¬

дающих собственными разведывательными службами, уже не

могут являться лишь отражением частных взглядов руководи¬

телей этих ведомств на то, чем и как должна заниматься их

разведка.
Современные ведомственные инструкции в значительной

мере призваны лишь детализировать применительно к кон¬

кретному разведывательному органу те унифицированные тре¬

бования и стандарты, которые закрепляются в актах президен¬

та, приказах и директивах главы разведывательного сообщест¬

ва, министра обороны США (в основном для разведыватель¬

ных служб Министерства обороны, решающих разведыватель¬

ные задачи лишь в рамках самого министерства). Высшие же
212

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
подзаконные нормативные правовые акты сегодня призваны

не только закреплять унифицированные стандарты и требова¬

ния к деятельности разведывательных служб по сбору и добы¬

ванию разведывательной информации, но и в первую очередь

должны обеспечивать согласованную работу всей системы раз¬

ведывательных органов Соединенных Штатов. Именно поэто¬

му, согласно сложившейся в последние годы практике, основ¬

ные концептуальные положения, определяющие полномочия

отдельных разведывательных служб (не только применитель¬

но к вопросам сбора и добывания разведывательной информа¬

ции), инкорпорируются в издаваемых американскими прези¬

дентами исполнительных приказах по вопросам разведки (ны¬

не действующий приказ — исполнительный приказ президента

Рейгана № 12333440).
2.	ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ,

ПРОВОДИМЫХ РАЗВЕДКОЙ США
История развития правовой основы тайных операций
Практически с момента создания первых разведыватель¬

ных органов Соединенных Штатов одним из важных направле¬

ний работы американской разведки являлось проведение тай¬

ных операций. Уже в период войны за независимость от Анг¬

лии тайные операции осуществлял Комитет секретной коррес¬

понденции 2-го континентального Конгресса. Впоследствии

проведение тайных операций передается в ведение служб воен¬

ной разведки. В годы Второй мировой войны полномочиями в

сфере проведения тайных операций было наделено Управле¬

ние стратегических служб441, после упразднения которого пол¬

номочия на проведение тайных операций вновь были переданы

военному министерству, в рамках которого было создано Отде¬

ление стратегических служб442
В результате реорганизации системы разведывательных

служб США, начавшейся после принятия Закона о националь¬

ной безопасности 1947 года, правом проведения тайных опера¬
213

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
ций было наделено вновь созданное Центральное разведыва¬

тельное управление и разведка Министерства обороны. При¬

чем, как показал дальнейший исторический опыт, именно ЦРУ

стало ведущим ведомством, наделенным полномочиями прово¬

дить тайные операции за пределами США. В сентябре 1948 го¬

да в ЦРУ было создано и специальное подразделение — Служ¬

ба политической координации443, на которую была возложена

ответственность за проведение тайных операций444.
Примечательно, что практика правовой регламентации

тайных операций изначально начала свое развитие по пути на¬

именьшей публичности. Даже в сравнении с правовым регули¬

рованием любого иного аспекта разведывательной деятельнос¬

ти, где в послевоенные годы всецело доминировали закрытые

грифами секретности подзаконные нормативные правовые ак¬

ты, правовая регламентация тайных операций выделялась как

наиболее непубличная часть правовой основы разведыватель¬

ной деятельности. Тайные операции практически исключи¬

тельно регламентировались секретными приказами и инструк¬

циями. Секретными были и первые директивы СНБ, посвя¬

щенные проблеме тайных операций440
Пожалуй, первым открытым нормативным актом, затраги¬

вающим вопрос о проведении тайных операций, стал Закон о

ЦРУ 1949 года446 Этот законодательный акт предоставил ди¬

ректору центральной разведки дополнительные администра¬

тивные полномочия для организации и проведения тайных

операций. В первую очередь это касалось права директора уве¬

личивать объем финансирования тайных операций без согла¬

сования выделения дополнительных фондов со специальными

ограничительными требованиями.
Тем не менее все процедурные вопросы, связанные с прове¬

дением тайных операций, по-прежнему регулировались сек¬

ретными подзаконными нормативными актами. Основное вни¬

мание при этом уделялось отнюдь не вопросам соблюдения за¬

конности или соответствия проводимых акций нормам между¬

народного права. Практически единственным нормативно уре¬

гулированным аспектом проведения тайных операций был ас¬
214

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
пект обеспечения официальной непричастности правительства

США к проводимым разведкой тайным операциям. Например,

даже определение тайной операции, которое содержит дирек¬

тива СНБ № 10/2 от 18 июня 1948 года, сформулировано так,

чтобы отразить именно эту особенность тайных операций аме¬

риканской разведки: «...тайная операция подразумевает собой

деятельность, которая планируется и осуществляется таким

образом, что любая ответственность США за нее не являлась

явной, и в случае раскрытия которой США могли бы во всеус¬

лышание отказаться от ответственности за нее»447.
Директива СНБ № 10/2 приводит даже примерный пере¬

чень акций разведки, которые могут рассматриваться в качест¬

ве тайных операций. Это подрывная деятельность против ино¬

странных государств, помощь различным подпольным движе¬

ниям, эмигрантским группам, различные пропагандистские ак¬

ции, экономический подрыв и т. д. Разведывательная и контр¬

разведывательная деятельность, а также вооруженное столкно¬

вение с опознанным противником не могли рассматриваться в

качестве тайных операций448
В середине 50-х годов была пересмотрена нормативная ба¬

за, регламентирующая проведение тайных операций разведки.

После того как президенту Эйзенхауэру был представлен до¬

клад Комиссии по расследованию деятельности ЦРУ во главе

с генерал-лейтенантом Джеймсом Дулиттлом449, соответствен¬

но, в марте и ноябре 1955 года были изданы две новые дирек¬

тивы СНБ №5412/1 и №5412/2450. Основываясь на рекоменда¬

циях Комиссии Дулиттла401, директивы СНБ заметно усилили

президентский контроль за проводимыми разведкой (в первую

очередь, ЦРУ) тайными операциями.
Для одобрения подготавливаемых спецслужбами планов

тайных операций была создана специальная группа, включаю¬

щая в себя госсекретаря, министра обороны и назначаемых

президентом представителей402. В соответствии с номером ди¬

рективы, закрепившей факт ее создания, группа получила на¬

звание «Комитет 5412». Следует отметить, что из ведения

группы были изъяты так называемые «особо деликатные про¬
215

Глава 4 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
екты», касающиеся непосредственно вопросов внешней поли¬

тики СШАЪ3. Для утверждения планов подобных «особо дели¬

катных» операций было достаточно одобрения государствен¬

ного секретаря США.
Директивы СНБ№ 5412/1 и №5412/2 действовали

вплоть до начала 70-х годов, когда в результате громких пар¬

ламентских расследований были кардинально пересмотрены

принципы формирования правовой основы деятельности раз¬

ведки в сфере подготовки и проведения тайных операций. На¬

иболее принципиальным изменением того периода следует

признать то, что Конгресс США впервые высказался за необ¬

ходимость законодательной регламентации тайных операций

разведки.
Первые законодательные ограничения на проведение тай¬

ных операций были установлены в 1973 году Законом о полно-
c.	о 454	о	о
мочиях на ведение военных действии для той категории тай¬

ных операций, которая была связана с использованием воору¬

женных сил США. Этим законом право президента осуществ¬

лять военные операции за пределами США без одобрения Кон¬

гресса было ограничено 60 днями. Впервые законодательные

стандарты для иных видов тайных операций были закреплены

поправкой Хьюджеса-Райана 1974 года455 к Закону об иност¬

ранной помощи 1961 года4э6. Данная поправка обязывала пре¬

зидента США представлять соответствующим комитетам Кон¬

гресса США информацию обо всех «неразведывательных» опе¬

рациях ЦРУ.
В 70-е годы Конгресс не только законодательно закрепля¬

ет те положения, которые связаны с контролем за проведени¬

ем тайных операций, но в ряде случаев устанавливает даже за¬

конодательный запрет на проведение определенных опера¬

ций. Так, в 1976 году в Законе о помощи в интересах между¬

народной безопасности и контроле за экспортом вооруже¬

ний407 содержался запрет на проведение тайных операций в

Анголе.
Параллельно с развитием законодательных стандартов оп¬

ределенные ограничения на проведение тайных операций вво¬
216

2 ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
дятся и при помощи нормативных правовых актов, издавае¬

мых президентом. Так, в исполнительном приказе президента

Форда по вопросам разведки содержится запрет на проведе¬

ние акций, связанных с политическими убийствами. Следует,

правда, обратить внимание на своеобразную формулировку

подобного запрета: «...Ни одно должностное лицо федерально¬

го правительства США не должно участвовать или сговари¬

ваться с целью участия в политическом убийстве»458. Факти¬

чески речь идет о запрете непосредственного участия феде¬

ральных должностных лиц в тайных операциях, связанных с

убийствами неугодных политических лидеров. Между тем в

такой формулировке открытым остается вопрос о том, может

ли должностное лицо правительства США участвовать в по¬

добной акции через посредника либо через нескольких по¬

средников.
Окончательно прояснилась президентская позиция по это¬

му вопросу лишь после обнародования выводов и рекоменда¬

ций, сделанных следственными комитетами Пайка и Чёрча.

Реализуя рекомендации Специального комитета Сената по

расследованию операций правительства в сфере разведыва¬

тельной деятельности459, президент Картер в исполнительном

приказе № 12036460 ввел полный запрет на осуществление тай¬

ных операций с целью физического устранения политических

и государственных деятелей.
После образования специальных разведывательных коми¬

тетов в Сенате461 и Палате представителей462 и после того, как

сформировалась практика ежегодно издавать законы о полно¬

мочиях разведки на следующий финансовый год, Конгресс до¬

статочно часто обращался к вопросу совершенствования зако¬

нодательной основы проведения тайных операций.
В 1980 году на основании Закона о полномочиях разведки

на 1981-й финансовый год Конгресс США вносит поправки в

Закон об иностранной помощи 1961 года и пересматривает ус¬

тановленные в 1974 году поправкой Хьюджеса-Райана требо¬

вания подотчетности Конгрессу тайных операций разведки463.

Новые стандарты позволили «в случаях, требующих немедлен¬
217

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
ного действия», ставить в известность о планируемой к прове¬

дению акции лишь председателя и заместителя председателя

разведывательных комитетов обеих палат, а также лидеров

парламентского большинства каждой из палат. Непосредст¬

венно же сведения о проводимой операции могли предостав¬

ляться Конгрессу и уже после начала ее проведения. Фактиче¬

ски подобная оговорка о случаях, требующих немедленного

действия, позволила президенту и руководству разведкой мак¬

симально ограничивать круг лиц, осведомленных о проводи¬

мой операции, и подробная информация о ней обычно предо¬

ставлялась соответствующим комитетам Конгресса уже после

того, как тайная операция была завершена464
Следует отметить также, что поправками 1981 года Кон¬

гресс заметно повысил статус законодательных норм, устанав¬

ливающих процедуры контроля за проводимыми разведкой ак¬

циями. Соответствующая новая глава, регламентирующая по¬

дотчетность разведывательной деятельности, была инкорпори¬

рована в Закон о национальной безопасности США 1947 года460.
В последующем законодательная власть США неоднократ¬

но выражала намерение ужесточить регламентацию проводи¬

мых разведкой тайных операций. В 1988 году Конгрессу был

даже предложен соответствующий законопроект. Депутаты,

однако, в этот период сочли нецелесообразным усиливать пар¬

ламентский контроль за тайными операциями разведки. Реша¬

ющим аргументом против законопроекта оказалось мнение о

том, что избранный в 1988 году президентом США Дж. Буш

вполне компетентен в разведывательных вопросах (в 70-е годы

Буш занимал должность директора центральной разведки) и

сможет сам на должном уровне контролировать проводимые

разведкой тайные операции. Ревизия законодательных стан¬

дартов в сфере регламентации тайных операций разведки

США состоялась лишь в 1991 году. Законом о полномочиях

разведки на 1991-й финансовый год были практически полно¬

стью пересмотрены законодательные положения, относящиеся

к порядку проведения, санкционирования и финансирования

тайных операций разведки466.
218

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
Законодательная интерпретация термина

«тайная операция» и современные нормативные стандарты,

регламентирующие порядок санкционирования

и проведения тайных операций
Как было показано выше, с точки зрения анализа практи¬

ческой деятельности разведывательных служб США проведе¬

ние тайных операций является обычной, исторически свойст¬

венной американской разведке функцией. Тайные операции

проводились и в конце XVIII века, в период борьбы за незави¬

симость от Англии, тайные операции являются одной из важ¬

нейших задач разведки США и в настоящее время.
Вне зависимости от исторического опыта, бесспорно ока¬

зывающего существенное влияние на цели и содержание тай¬

ных операций американской разведки, такая акция разведки,

как «тайная операция», традиционно предполагает определен¬

ное воздействие на процессы, протекающие вне границ терри¬

ториальной юрисдикции государства467. Причем такое воздей¬

ствие, которое хотя и осуществляется подконтрольным госу¬

дарству ведомством, но таким образом, чтобы скрыть сам факт

причастности государства к подобной деятельности. Очевидно

также, что речь идет о воздействии, которое выходит за рамки

традиционных межгосударственных отношений и потенциаль¬

но может причинить ущерб престижу и репутации государства

в случае несоблюдения необходимых мер секретности при про¬

ведении акции.
Формально подобным условиям удовлетворяют практиче¬

ски все традиционные направления деятельности разведыва¬

тельных служб: и агентурная разведка, и деятельность развед¬

ки по непосредственному подрыву, и внешняя контрразведы¬

вательная деятельность. И в условиях отсутствия узкой разве¬

дывательной специализации теоретическое осмысление тер¬

мина «тайная операция» было бы не столь уж и важно.
При малочисленной и слабой разведке (которой и распола¬

гали Соединенные Штаты на протяжении большей части сво¬

ей истории) в рамках одной разведывательной акции оправ¬
219

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
данно было не проводить жесткого разграничения между раз¬

личными разведывательными задачами. Вплоть до проведения

реформы разведывательной системы в 1947 году степень воз¬

действия разведки США на внешнеполитические процессы

была минимальной. Разведка использовалась не столько для

достижения стоящих перед самим государством целей, сколько

обслуживала потребности в разведывательной продукции от¬

дельных федеральных министерств и ведомств. Соответствен¬

но, невелик был и ущерб для государственных интересов от не¬

продуманных, непрофессиональных действий разведыватель¬

ных служб, в том числе и тех действий, которые выражались в

проведении определенных «активных мероприятий» за преде¬

лами территории Соединенных Штатов.
Возможно, американский законодатель так никогда бы и

не обратился к вопросу законодательной интерпретации тер¬

мина «тайная операция», если бы после Второй мировой вой¬

ны в США не произошло столь стремительное переосмысле¬

ние роли и места разведки в государстве. Разведка стала ре¬

альной политической силой и эффективным инструментом

достижения внешнеполитических целей. Адекватно росту по¬

тенциала разведки, увеличился и риск возможных негатив¬

ных последствий, которые могли возникнуть в результате не¬

удачного проведения тех или иных разведывательных акций.

Как показал исторический опыт, провалы разведки в ряде

случаев непосредственно могли угрожать международному

престижу США, репутации политических лидеров Соединен¬

ных Штатов.
Во многом именно благодаря политическим скандалам, по¬

добным тем, которые сопровождали в 60-е годы неудачное

вторжение на Кубу468, а в 80-е — оказание секретной военной

помощи Ирану и никарагуанским «контрас»469, Конгресс США

в конце концов всерьез пересмотрел свое отношение к практи¬

ке законодательного регулирования тайных операций. Более

детально в федеральном законодательстве были регламентиро¬

ваны не только те вопросы, которые связаны непосредственно

с практикой проведения или санкционирования тайных опера¬
220

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
ций, но и ряд общетеоретических аспектов, связанных с дан¬

ным направлением деятельности американской разведки.
Законодательные инновации коснулись и самого термина

«тайная операция». В отличие от предшествующей практики,

когда тайные операции разведки рассматривались не как юри¬

дически закрепленный термин, а скорее как понятие, характе¬

ризующее весьма широкий спектр практической деятельности

разведки, не укладывающийся в традиционные рамки деятель¬

ности по сбору и добыванию разведывательной информации, в

90-е годы появилось законодательное определение «тайной

операции». Норма, раскрывающая содержание этого термина,

была включена в текст Закона о полномочиях разведки на

1991-й финансовый год470. Примечательно, что в Свод законов

США471 данная норма была инкорпорирована как дополнение

к Закону о национальной безопасности 1947 года472.
Согласно Закону, под «тайной операцией» понимается ак¬

ция (или акции) правительства США, осуществляемая в целях

оказания влияния на политическое, экономическое или воен¬

ное положение за пределами территории Соединенных Шта¬

тов в том случае, когда необходимо, чтобы не была видима или

не была признана публично причастность правительства США

к подобным акциям, и когда они не являются:
(1)	акциями, первостепенными задачами которых высту¬

пает сбор и приобретение разведывательной информации, тра¬

диционная контрразведывательная деятельность, традицион¬

ная деятельность по улучшению и поддержанию безопасности

программ, осуществляемых правительством США, или адми¬

нистративная деятельность;
(2)	традиционными дипломатическими или военными ак¬

циями или текущей поддержкой таких акций;
(3)	традиционной деятельностью правоприменительных

органов, осуществляемой соответствующими службами пра¬

вительства США, или текущей поддержкой такой деятельно¬

сти;
(4)	деятельностью, направленной на обеспечение текущей

поддержки открытым акциям (иным, нежели те, что перечис¬
221

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
лены в пунктах 1, 2 или 3 правительственных ведомств

США473.
Если внимательно проанализировать норму закона, закре¬

пившую понятие «тайной операции», то можно заметить, что

законодатель стремится избежать жесткой регламентации тех

акций разведки, которые могут быть определены как тайные

операции. Обозначая ту деятельность, которая не относится к

тайным операциям, данное определение указывает лишь на об¬

щие цели, которые могут преследоваться при проведении тай¬

ных операций. Фактически же (если исходить из терминоло¬

гии законодателя) тайной операцией может оказаться любая

акция, преследующая политические, экономические или воен¬

ные цели, осуществляемая за пределами США. Ограничением

здесь не будут являться ни нормы международного права, ни

национальное законодательство тех стран, на территории кото¬

рых проводятся операции, ни морально-нравственные нормы и

правила.
Вместе с тем, ни в коей мере не ограничивая изобретатель¬

ность и рвение разведывательных служб за пределами США,

американский законодатель весьма трепетно и щепетильно от¬

носится к возможному влиянию тайных операций на сами Со¬

единенные Штаты. В нескольких параграфах, регламентирую¬

щих проведение тайных операций, он трижды закрепляет нор¬

мы, призванные оградить США от последствий тайных опера¬

ций. Так, в законе подробно изложены нормы, запрещающие

проведение тайных операций для достижения каких-либо це¬

лей в самих Соединенных Штатах. Помимо этого, закон содер¬

жит прямой запрет планировать какие-либо операции, наруша¬

ющие Конституцию США. В последнем параграфе закона за¬

креплена норма, по существу, еще раз дублирующая эти же по¬

ложения и запрещающая проводить акции, имеющие целью

оказание влияния на политические процессы, общественное

мнение, политическую систему или средства массовой инфор¬

мации США474
Наряду с закреплением правовой трактовки самого поня¬

тия «тайная операция», Закон о полномочиях разведки на
222

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
1991-й финансовый год475 практически полностью обновляет

прежние законодательные нормы, регламентирующие деятель¬

ность американской разведки в сфере проведения тайных опе¬

раций (в основном закрепленные поправкой Хьюджеса-Райана

1974 года к Закону об иностранной помощи)476 и добавляет в

титул 5 Закона о национальной безопасности 1947 года обнов¬

ленные законодательные стандарты, устанавливающие поря¬

док санкционирования, проведения, финансирования и кон¬

троля за тайными операциями разведки477.
Лицом, непосредственно полномочным принимать реше¬

ние о проведении тайной операции согласно Закону 1991 го¬

да, является непосредственно президент США. Столь высо¬

кий статус должностного лица, наделяемого исключитель¬

ным правом санкционировать тайные операции, говорит о

том серьезном внимании, которое американский законода¬

тель придает этому направлению разведывательной деятель¬

ности, или же, оценивая сугубо прагматичную сторону вопро¬

са, о той высокой степени осторожности, которую проявляет

Конгресс США в связи с возможными пагубными последст¬

виями для международного престижа Соединенных Штатов в

случае, если достоянием гласности станет официальная, до¬

кументированная причастность к подобным акциям прави¬

тельства США.
Закон о полномочиях разведки на 1991-й финансовый год

устанавливает достаточно жесткие рамки тех условий, в кото¬

рых президент может принять решение о проведении тайной

операции: «...Президент не может давать право на проведение

тайной операции министерствами, ведомствами Соединенных

Штатов либо их подразделениями, если он не сочтет, что такая

акция может оказать существенную поддержку внешнеполити¬

ческим целям Соединенных Штатов и важна для националь¬

ной безопасности Соединенных Штатов, обоснование чего

должно быть изложено в выводах, которые должны удовлетво¬

рять следующим условиям:
1.	Каждый вывод должен быть изложен письменно, если,

конечно, не требуются немедленные действия США или недо¬
223

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
статок времени не позволяет изложить выводы письменно; в

этом случае письменное изложение решения президента долж¬

но быть своевременно представлено и сопровождено письмен¬

ными выводами как можно быстрее, но ни в коем случае не

позднее чем по прошествии 48 часов после принятия решения.
2.	За исключением случаев, указанных в предыдущем

пункте, выводы не могут уполномочить или санкционировать

тайную операцию или какой-либо аспект такой операции, ко¬

торый уже был осуществлен.
3.	Каждый вывод должен определять то министерство, то

ведомство или то подразделение правительства США, упол¬

номоченное финансировать или участвовать каким-либо су¬

щественным образом в такой операции. Каждое должностное

лицо, контрагент или лицо, работающее по соглашению в ми¬

нистерстве, ведомстве или подразделении правительства

США, ином, нежели Центральное разведывательное управле¬

ние, определенное для участия каким-либо образом в тайной

операции, должно следовать или инструкциям и установкам

ЦРУ, или письменным инструкциям и установкам, принятым

тем министерством, ведомством или подразделением феде¬

рального правительства, которое приняло решение о его уча¬

стии.
4.	Каждый вывод должен детализировать, рассматривается

ли возможность, что какая-либо третья сторона, которая или

не является элементом, подрядчиком, контрагентом прави¬

тельства Соединенных Штатов, или по каким-либо иным при¬

чинам не следует инструкциям и установкам правительства

США, будет использоваться для финансирования или участия

иным существенным образом в тайной операции, или будет ис¬

пользоваться для осуществления тайной операции от имени

Соединенных Штатов.
5.	Выводы не могут являться основаниями для санкциони¬

рования какой-либо акции, которая нарушает Конституцию

или любой из законов США»478
Если внимательно присмотреться к тем ограничениям, ко¬

торые закон накладывает на президента в случае принятия им
224

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
решения о проведении тайной операции, то видно, что лишь

несколько условий носят жесткий, регламентирующий харак¬

тер. Это: запрет на проведение тайных операций, нарушающий

Конституцию, либо законы США; обязательная письменная

санкция президента на проведение тайной операции и пись¬

менное обоснование ее необходимости; обязанность президен¬

та точно указывать то ведомство, на которое возлагается обя¬

занность проведения операции либо какой-то части операции.

Остальные законодательные положения по своему характеру

не столь абсолютны.
В качестве основного вида контроля за порядком подго¬

товки и осуществления тайных операций законом определен

контроль со стороны законодательного органа — Конгресса

США. В Конгрессе функции контроля за тайными операция¬

ми возложены на разведывательные комитеты обеих палат. В

соответствии с законом президент должен убедиться, что

«...выводы о необходимости проведения операции будут пред¬

ставлены разведывательным комитетам Конгресса в макси¬

мально короткий срок после принятия президентом решения

о проведении операции, но до начала проведения опера¬

ции...»479. Следует отметить, что и это положение не носит аб¬

солютного характера. Редакция 1991 года сохраняет те исклю¬

чения из общих правил (в несколько измененной формули¬

ровке), которые были введены поправками 1980 года:480 «...Ес¬

ли президент сочтет, что необходимо ограничить доступ к вы¬

водам ввиду чрезвычайных обстоятельств, угрожающих жиз¬

ненным интересам США, выводы могут быть представлены

председателям и лидерам парламентского меньшинства разве¬

дывательных комитетов, спикеру и лидеру парламентского

меньшинства палаты представителей, лидерам парламентско¬

го большинства и меньшинства Сената и таким другим долж¬

ностным лицам Конгресса, которых определит президент»481
В дополнение к уже имеющимся исключениям из правил

Закон о полномочиях разведки на 1991-й финансовый год до¬

бавляет еще одно, более чем существенное положение: «...B

том случае, если выводы не представлены (Конгрессу).., пре¬
225

Глава 4 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
зидент должен в полном объеме безотлагательно информиро¬

вать разведывательные комитеты и должен представить обос¬

нования, по которым не было осуществлено предварительное

уведомление»482 То есть фактически президенту дается зако¬

нодательно закрепленное право и вовсе не информировать

Конгресс о планируемой к проведению тайной операции, если,

конечно, у него имеются аргументы относительно того, что

своевременное информирование Конгресса о проводимой опе¬

рации было по каким-либо причинам невозможно либо неце¬

лесообразно. Учитывая же саму специфику таких разведыва¬

тельных акций, к коим относятся тайные операции, очевидно,

что подобные аргументы могут найтись в подавляющем боль¬

шинстве случаев. Поскольку же обозначенная в данном пара¬

графе временная категория «безотлагательно» может толко¬

ваться весьма различно, то с учетом вышеупомянутых времен¬

ных ограничений можно заключить, что вполне соответствую¬

щей закону (хотя и требующей письменных разъяснений со

стороны президента) будет ситуация, когда президент предо¬

ставит Конгрессу свои выводы и свое обоснованное решение о

проведении тайной операции в пределах 48 часов после нача¬

ла (а вполне возможно, что уже и после окончания) ее прове-
483
дения
Новое законодательство, оставляя президенту легальные

возможности для сокращения круга лиц, осведомляемых о пла¬

не тайной операции до начала ее проведения, достаточно жест¬

ко регулирует те обстоятельства, при которых можно вносить

изменения в первоначально представленный план тайной опе¬

рации. Президент не вправе лишь по собственному усмотре¬

нию, без уведомления Конгресса, корректировать цели и зада¬

чи операции. В том случае, если первоначальный план все же

был изменен, президент обязан уведомить о внесенных измене¬

ниях разведывательные комитеты и парламентских лидеров

обеих палат Конгресса484 То есть президент заведомо лишен

возможности, манипулируя целями и задачами планируемых

операций, утаивать от Конгресса реальное содержание плани¬

руемых акций.
226

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТАЙНЫХ ОПЕРАЦИЙ
Меры законодательного контроля распространяются не

только на стадию подготовки, планирования и санкционирова¬

ния тайных операций. В законе предусмотрена и процедура

контроля за осуществляемыми и уже осуществленными разве¬

дывательными службами операциями. В этой связи на главу

разведывательного сообщества, руководителей федеральных

министерств и ведомств возложена обязанность предоставлять

в разведывательные комитеты Конгресса все сведения о тай¬

ных операциях, в которых принимали участие вверенные им

подразделения.
Следует также отметить, что все перечисленные выше про¬

цедуры законодательного контроля за тайными операциями

разведки носят характер дополнительных мер контроля и не

исключают применения всех иных предусмотренных законо¬

дательством форм и методов контроля за разведывательной де¬

ятельностью485.
В отличие от самого решения о проведении тайной опера¬

ции, все вопросы, связанные с обеспечением сохранности сек¬

ретной информации, защитой методов, сил и средств, исполь¬

зуемых при проведении операции, закон относит к ведению ди¬

ректора национальной (центральной) разведки и глав тех ми¬

нистерств и ведомств, которые принимают участие в осуществ¬

лении тайной операции.
Законом также предусмотрены некоторые ограничения в

финансировании тайных операций. В частности, запрещается

увеличивать бюджетные фонды министерств и ведомств либо

отдавать распоряжение об их увеличении в интересах проведе¬

ния какой бы то ни было тайной операции до тех пор, пока пре¬

зидентом не будут в соответствующем порядке представлены

письменные выводы о необходимости такой акции486
227

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
3.	РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО,

ИСПОЛЬЗУЕМОЕ В США В ИНТЕРЕСАХ КОНТРРАЗВЕДКИ

И БЕЗОПАСНОСТИ
Особенности
американского регистрационного законодательства
Идея регистрации определенных категорий лиц или орга¬

низаций — достаточно типичное явление в административной

практике подавляющего большинства государств. Регистрация

может преследовать достаточно широкий спектр целей. Это

может быть учет различных категорий налогоплательщиков,

учет лиц и организаций, занимающихся различными видами

деятельности, регистрация физических или юридических лиц

в зависимости от места их нахождения или любой иной вид ре¬

гистрационных учетов, необходимых для повышения эффек¬

тивности государственного управления.
Незаурядность идеи американского законодателя, исполь¬

зовавшего регистрационные законы в интересах обеспечения

безопасности государства, состоит совсем не в том, что был

принят целый ряд законов, обязывающих регистрироваться

определенные категории граждан, которые при наличии опре¬

деленных дополнительных обстоятельств могут представлять

повышенную угрозу безопасности США. Наиболее важным и

революционным шагом в развитии регистрационного законо¬

дательства стало использование уголовно-правовых санкций в

отношении тех лиц, которые уклоняются от обязательной ре¬

гистрации либо в ходе регистрации предоставляют о себе лож¬

ные сведения.
С точки зрения теории вопроса, речь идет о том, что лицо,

состоящее в определенной организации, осуществляющее оп¬

ределенную деятельность, прошедшее определенную подготов¬

ку или обучение либо просто являющееся иностранцем, долж¬

но пройти обязательную регистрацию в установленном зако¬

ном органе. В случае если лицо уклонится от подобной регист¬

рации либо предоставит в ходе регистрации искаженную ин¬

формацию, оно может быть подвергнуто достаточно суровому
228

3. РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
уголовному наказанию, в большинстве случаев связанному с

лишением свободы на достаточно продолжительный срок, ли¬

бо крупному денежному штрафу.
На первый взгляд подобные нормы не вполне применимы

к тем отношениям, где речь идет о создании определенными

лицами или организациями угрозы безопасности Соединен¬

ных Штатов. Здесь в большей мере речь должна идти о каких-

то фактических действиях, направленных на подрыв государ¬

ства либо нанесение ущерба его безопасности. К подобным же

действиям достаточно сложно отнести непрохождение уста¬

новленной законом регистрации. Тем не менее с точки зрения

практических интересов контрразведывательного обеспечения

безопасности государства и общества присутствие в уголовном

праве подобных норм может значительно повысить эффектив¬

ность деятельности спецслужб и обеспечить привлечение к

уголовной ответственности тех лиц, чью причастность к актам

шпионажа, диверсии или иным акциям, направленным на под¬

рыв безопасности государства, сложно доказать в уголовно¬

процессуальном порядке.
Не секрет, что деятельность как разведывательных, так и

контрразведывательных служб в значительной мере строится

на той информации, которую спецслужбы получают оператив¬

ным путем. Подобная информация может получаться при по¬

мощи специальных оперативно-технических средств, могут по¬

добную информацию предоставлять спецслужбам и граждане,

которые сотрудничают с ними на конфиденциальной основе,

наконец, источником сведений могут служить и иные инфор¬

мационные каналы, факт существования которых любая разве¬

дывательная и контрразведывательная служба всегда будет

тщательно скрывать.
Между тем в качестве судебных доказательств может вы¬

ступать лишь та информация, которая получена с соблюдени¬

ем соответствующих процессуальных требований и источник

приобретения которой доподлинно известен. Вполне очевид¬

но поэтому, что при определенных обстоятельствах невоз¬

можно привлечь к уголовной ответственности лицо, исполь¬
229

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
зуя лишь те уголовно-правовые нормы, которые предусмат¬

ривают ответственность за реальную противоправную дея¬

тельность, направленную на причинение ущерба безопаснос¬

ти государства. Интересы защиты источника информации и с

правовой, и с практической точки зрения, как правило, будут

иметь для спецслужб больший приоритет, нежели интересы

привлечения виновного лица или лиц к уголовной ответст¬

венности.
При этих обстоятельствах эффективным рычагом уго¬

ловно-правового преследования лиц, ведущих против США

враждебную деятельность (при отсутствии либо слабости

процессуальных доказательств такой деятельности) могут

выступать регистрационные законы. В случае применения

уголовно-правовой нормы, содержащейся в том или ином ре¬

гистрационном законе, доказыванию подлежит не факт веде¬

ния, например, разведывательной деятельности против

США, а факт уклонения от регистрации в качестве лица, со¬

стоящего на службе у иностранного государства или органи¬

зации, либо в качестве члена определенной организации, ли¬

бо в качестве лица, проходившего обучение в зарубежной

разведшколе, и т. д.
Установление уголовной ответственности за уклонение от

регистрации дает американской разведке еще один достаточно

очевидный козырь: весьма значительное число лиц, для кото¬

рых законом устанавливается обязательная регистрация и ко¬

торые могут представлять потенциальную угрозу для безопас¬

ности США, дабы избежать возможной уголовной ответствен¬

ности, пройдут процедуру регистрации добровольно. Тем са¬

мым и разведывательные и контрразведывательные ведомства

США получат информацию о лицах, представляющих интерес

как с точки зрения обеспечения безопасности Соединенных

Штатов, так и с точки зрения использования таких лиц в ин¬

тересах органов, ведущих внешнюю разведывательную дея¬

тельность.
230

3. РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Закон о регистрации иностранных агентов
Первым из «регистрационных» законов, принятых в США

в интересах обеспечения безопасности государства, стал при¬

нятый Конгрессом в 1938 году Закон о регистрации иностран¬

ных агентов. Работа над этим законом началась в 1936 году с

создания комиссии Конгресса под председательством Конгрес¬

смена из Массачусетса Джона Маккормика, которой было по¬

ручено провести расследование антиамериканской деятельно¬

сти в Соединенных Штатах. Главным объектом изучения ко¬

миссии была деятельность правительства фашистской Герма¬

нии на территории США. Принималась к рассмотрению ко¬

миссией и деятельность правительства СССР в Америке. В

1938 году комиссией был подготовлен проект, который и лег в

основу Закона о регистрации иностранных агентов487.
Закон вводил понятия «иностранный патрон»488 и «агент

иностранного патрона» и обязывал любое лицо, которое, со¬

гласно положениям этого закона, подпадает под определение

«агент иностранного патрона» в срок, не превышающий трид¬

цати дней с момента принятия закона либо с момента наступ¬

ления таких обстоятельств, которые позволяют применить к

лицу положения закона пройти обязательную регистрацию у

генерального атторнея Соединенных Штатов. За уклонение от

регистрации или за искажение представляемых для регистра¬

ции сведений закон (в редакции 1938 года) устанавливал нака¬

зание в виде лишения свободы на срок до одного года или

штраф до тысячи долларов.
До окончания Второй мировой войны были приняты две

поправки к Закону о регистрации иностранных агентов — по¬

правка 1939 года и поправка 1942 года. Поправка 1939 года рас¬

ширила круг лиц, подлежащих регистрации на основании зако¬

на, обязав проходить обязательную регистрацию иностранных

физических и юридических лиц, ведущих бизнес на террито¬

рии Соединенных Штатов489.
На основании поправки 1942 года был сокращен срок реги¬

страции до десяти дней, введен запрет для государственных
231

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
служащих выступать в качестве агента иностранного патрона с

установлением более жесткой санкции, чем за нарушение ос¬

тальных положений закона — до двух лет лишения свободы

или штраф до десяти тысяч долларов. Помимо этого, в 1942 го¬

ду были откорректированы формулировки закона и более де¬

тально в качестве защищаемых законом объектов определены

внешняя политика Соединенных Штатов и национальная бе¬

зопасность страны. Была введена обязательная регистрация

всех почтовых отправлений, содержащих политическую про¬

паганду, отправленных лицам (или лицами), зарегистрирован¬

ным в качестве агентов иностранного патрона.
Поправка 1942 года расширила перечень предоставляемых

для регистрации генеральному атторнею документов и одно¬

временно предоставила ему право делать изъятия от регистра¬

ции для отдельных лиц и отдельных категорий лиц, чья дея¬

тельность, по его мнению, не может нанести ущерба Соединен¬

ным Штатам490.
Достаточно существенные изменения в Закон о регистра¬

ции иностранных агентов были внесены в 1966 году491. Измене¬

ния явились результатом расследования, проведенного Коми¬

тетом по иностранным делам Сената во главе с сенатором Уи¬

льямом Фулбрайтом492. В результате расследования было уста¬

новлено, что резко возросло число случаев, когда представите¬

ли иностранных держав пытались оказать влияние на полити¬

ческие решения США, минуя дипломатические каналы. Мно¬

гие государства использовали американские фирмы для пред¬

ставления через связи фирм в американском правительстве не¬

которые вопросы в выгодном для этого государства свете. По¬

этому основные изменения в Законе о регистрации иностран¬

ных агентов коснулись введения обязательной регистрации

для фирм, занимающихся подобным видом деятельности, даже

в том случае, если признаки их связи с иностранным государ¬

ством были недостаточно очевидны.
Поправкой 1966 года были также сделаны значительные

послабления для лиц и организаций, занимающихся коммерче¬

ской деятельностью на территории США и представляющих
232

3. РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
коммерческие интересы какого-нибудь иностранного государ¬

ства или иностранной коммерческой фирмы493
Последние существенные дополнения к Закону о регист¬

рации иностранных агентов 1938 года были внесены в 1991 го¬

ду. В частности, были уточнены категории лиц, подлежащих

регистрации в качестве иностранных агентов, внесены измене¬

ния в некоторые базовые понятия и термины закона. Напри¬

мер, термин «агент иностранного патрона» заменен термином

«представитель иностранного патрона, термин «политическая

пропаганда» заменен термином «политический протекцио¬

низм». Поправка 1991 года уточнила также порядок регистра¬

ции и предоставления отчета о деятельности зарегистрирован¬

ных лиц; предоставила освобождение от регистрации для оп-
U	494
ределенных категории иностранных агентов ; установила из-

менения в регистрационных требованиях для агентов, распро¬

страняющих пропагандистские сведения; ввела обязанность

зарегистрированных в качестве агентов лиц сохранять матери¬

алы отчетов и другие записи в отношении проводимой ими де¬

ятельности с целью предоставления их для инспекции по за¬

просу генерального атторнея; уточнила некоторые админист¬

ративные и юридические процедуры. Помимо этого, общест¬

венности было предоставлено право знакомиться с регистра¬

ционными заявлениями, отчетами и текстами политической

пропаганды всех лиц, зарегистрированных Министерством

юстиции.
Помимо Закона о регистрации иностранных агентов, в

конце 30-х годов в США было принято еще два регистрацион¬

ных закона, которые достаточно активно использовала в своих

интересах американская контрразведка. Это Закон Воориса и

Закон Смита.
Закон Воориса
Закон Воориса495 был принят американским Конгрессом в

октябре 1940 года. Сфера регулируемых законом отношений

распространялась на введение регистрационных требований
233

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
для различных американских организаций, находящихся под

иностранным контролем. Под регистрационные требования

подпадали, в отличие от Закона о регистрации иностранных

агентов 1938 года только те организации, которые участвовали

в политической деятельности на территории США496
К «организациям, находящимся под иностранным кон¬

тролем», законом были отнесены: «а) получающие финансо¬

вую поддержку, займы или поддержку иного рода напрямую

или через посредников, от иностранного правительства или

его политического подразделения, а также от агента, ведомст¬

ва или представителя иностранного правительства, его поли¬

тического подразделения, политической партии в иностран¬

ном государстве, международной политической организации,

или Ь) организации, цели или некоторые из целей которых

определены, предложены или разработаны в сотрудничестве

с иностранным правительством, его политическим подразде¬

лением, агентом, ведомством, представителем иностранного

правительства, или политической партией в иностранном го¬

сударстве, или международной политической организаци-
о 497
ей»
В качестве подлежащих обязательной регистрации в зако¬

не перечислены следующие организации: находящиеся под

иностранным контролем; вовлеченные в деятельность по граж¬

данской обороне; организации, цели и задачи которых или од¬

на из них заключаются в свержении, контроле, захвате прави¬

тельства или одного из его подразделений с использованием

силы или других противоправных методов, вооруженным пу¬

тем, с использованием угроз и запугивания или с использова¬

нием нескольких из указанных выше способов498
Генеральному атторнею законом было предоставлено пра¬

во устанавливать формы регистрации в рамках определенных

законом основных положений. Также за генеральным атторне¬

ем было закреплено право с соблюдением положений закона

вносить в любое время такие изменения в порядок регистра¬

ции, которые он сочтет необходимыми, а также издавать на ос¬

новании положений закона правила и инструкции относитель¬
234

3. РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
но порядка прохождения регистрации. Для прохождения реги¬

страции перечисленным в законе организациям был установ¬

лен тридцатидневный срок. По истечении каждого шестиме¬

сячного периода зарегистрированным организациям было вме¬

нено в обязанность предоставлять генеральному атторнею пол¬

ный отчет о своей деятельности с предоставлением всех фи¬

нансовых и организационных документов.
При прохождении регистрации организациям, подлежа¬

щим обязательной регистрации, было предписано законом

представлять следующую информацию и документы: полный

адрес организации, адреса и названия всех ее филиалов и отде¬

лений; имена, адреса и национальность всех должностных лиц

организации и всех лиц, исполняющих обязанности должност¬

ного лица; условия вступления в организацию; существующие
499
и предполагаемые цели и задачи организации .
За уклонение от регистрации либо за нарушение сроков ре¬

гистрации законом было установлено наказание в виде лише¬

ния свободы на срок до пяти лет или штрафа до десяти тысяч

долларов. За предоставление при прохождении регистрации

ложных сведений — до пяти лет лишения свободы и штраф до
500
двух тысяч долларов
Закон о регистрации иностранцев

и Закон о регистрации лиц, прошедших подготовку

в системе разведки иностранного государства
Несколько ранее, в июне того же 1940 года, Конгрессом

был принят еще один регистрационный закон, который также

достаточно активно использовался контрразведкой в интере¬

сах обеспечения безопасности страны от внешней угрозы. Это

Закон о регистрации иностранцев, именуемый также Зако¬

ном Смита501 Закон состоит из трех титулов, первый из кото¬

рых вводит уголовную ответственность за призывы к сверже¬

нию конституционного строя США, а также за подстрекатель¬

ство и пропагандистскую деятельность, направленную против

правительства США или против его деятельности, и не содер¬
235

Глава 4 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
жит каких-либо регистрационных требований. Не содержит

предписаний об обязательной регистрации и второй титул за¬

кона, который включает в себя перечень требований, предъяв¬

ляемых к въезжающим в США на основании иммиграционно¬

го законодательства иностранцам, и в основном представляет

собой поправки и дополнения к Закону об иммигрантах от

1917 года502
Регистрационные требования содержатся лишь в третьем

титуле закона. Эти требования относятся к въезжающим в

США лицам, не имеющим американского гражданства. Обяза¬

тельная регистрация в Министерстве юстиции установлена, в

частности, для лиц, действующих на территории США в каче¬

стве агента иностранного правительства. За уклонение от реги¬

страции либо за предоставление при регистрации ложных све¬

дений законом устанавливается уголовное наказание в виде

тюремного заключения на срок до десяти лет или штрафа до

пяти тысяч долларов.
Закон о регистрации иностранцев вводит также обязатель¬

ное дактилоскопирование въезжающих в США иностранцев.

Исключение из общих правил регистрации было сделано лишь

для дипломатического и административно-технического пер¬

сонала официальных представительств, должностных лиц ино¬

странных государств и некоторых других категорий иностран-
503
ных граждан
В дополнение к названным выше регистрационным зако¬

нам в 50-е годы принимается еще один законодательный акт,

который непосредственно устанавливает требование о прохож¬

дении регистрации к тем лицам, которые по своим профессио¬

нальным навыкам могут участвовать в разведывательной или

подрывной деятельности против США. Этим законом стал За¬

кон о регистрации лиц, прошедших подготовку в системе раз¬

ведки иностранного государства 1956 года004
В силу этого законодательного акта обязательной регист¬

рации в Министерстве юстиции подлежат все лица, обладаю¬

щие навыками или прошедшие подготовку в области шпиона¬

жа, контршпионажа, саботажа или диверсионной деятельнос¬
236

3. РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ти, либо осведомленные о тактике иностранного государства

или партии по данным вопросам. В обязательном порядке

должны регистрироваться также лица, которые проходят

службу в разведывательных или контрразведывательных под¬

разделениях иностранного государства505. Нарушения в поряд¬

ке прохождения регистрации либо уклонение от регистрации

наказываются лишением свободы сроком до пяти лет или

штрафом до десяти тысяч долларов. К лицам, не имеющим

гражданства США, в соответствии с законом может быть так¬

же применена депортация506.
Закон о регистрации лиц, прошедших подготовку в систе¬

ме разведки иностранного государства, достаточно заметно от¬

личается от прочих регистрационных законов, используемых в

интересах контрразведки. Такие законы, как Закон о регистра¬

ции иностранных агентов или Закон о регистрации иностран¬

цев, по характеру содержащихся в них норм непосредственно

не указывают на то, что они являются составными элементами

системы обеспечения безопасности американского государства

от внешней разведывательной или подрывной деятельности.

Содержащиеся в них регистрационные меры формально при¬

званы обеспечивать лишь интересы государства в сфере адми¬

нистративно-учетной деятельности.
Хотя и весьма очевиден тот факт, что перечень подлежащих

обязательной регистрации в соответствии с этими законами ор¬

ганизаций и лиц достаточно тесно корригируется с интересами

обеспечения безопасности государства от внешней угрозы, тем

не менее юридически речь идет лишь о составлении админист¬

ративных учетов финансируемых и направляемых из-за грани¬

цы организаций, представляющих иностранные государства

или организации лицах или просто об иностранцах, прибываю¬

щих в США. Закон же 1956 года со всей очевидностью опреде¬

ляет сугубо специфический субъект, подлежащий регистра¬

ции, — «лица, прошедшие подготовку в области шпионажа,

контршпионажа, саботажа или диверсионной деятельности»507
Фактически можно говорить о том, что в Законе о регист¬

рации лиц, прошедших подготовку в системе разведки иност¬
237

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
ранного государства 1956 года, впервые совершенно открыто

признан тот факт, что регистрационное законодательство ак¬

тивно использовалось и планируется к дальнейшему не менее

активному использованию в интересах контрразведывательно¬

го обеспечения безопасности страны. Этот закон впервые обо¬

значил как подлежащую обязательной регистрации такую ка¬

тегорию лиц, которая в силу своей профессиональной подго¬

товки могла участвовать или руководить разведывательно¬

подрывной деятельностью иностранного государства, направ¬

ленной против США, и в силу этого представляла потенциаль¬

ную угрозу безопасности американского государства.
Закон о внутренней безопасности 1950 года
С точки зрения историко-правового анализа регистраци¬

онного законодательства, использовавшегося на различных

этапах американской истории в интересах контрразведыва¬

тельной деятельности, нельзя не упомянуть и такой регистра¬

ционный закон, как Закон о внутренней безопасности 1950

года008. Направленный на борьбу с внутренней угрозой безо¬

пасности США, что следует и из самого названия закона, За¬

кон о внутренней безопасности в силу ряда исторических об¬

стоятельств сыграл тем не менее немаловажную роль и в раз¬

витии системы контрразведывательных органов Соединенных

Штатов.
Закон состоит из двух титулов, каждый из которых пред¬

ставляет собой самостоятельный законодательный акт — За¬

кон о контроле за подрывной деятельностью и Закон о заклю¬

чении под стражу в условиях чрезвычайного положения509 Из

двух названных законов к разряду регистрационных можно от¬

нести лишь Закон о контроле за подрывной деятельностью.
Поскольку ограничительные положения Закона о внутрен¬

ней безопасности были направлены не против лиц, осуществ¬

ляющих либо воздерживающихся от осуществления какого-

либо вида деятельности, а против лиц, принадлежащих к кон¬

кретной политической партии, то есть придерживающихся оп¬
238

3. РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ределенных политических взглядов, в первой статье закона

уделено серьезное внимание обоснованию конституционности

закрепляемых им положений и их соответствия Первой по¬

правке Конституции510 Фактически те же самые соображения

используются и для расширения круга охраняемых данными

законами отношений не только на сферу внутренней, но и на

сферу внешней безопасности США.
Для обоснования конституционности положений закона

акцентируется внимание на представлении мирового комму¬

нистического движения в качестве силы, создающей угрозу

конституционной законности в США, американскому государ¬

ству и обществу. Декларировав противоправность коммунис¬

тического движения в целом, делается вывод об общественной

опасности коммунистического движения в Соединенных Шта¬

тах: «...Все лица в США, которые сознательно и добровольно

участвуют в мировом коммунистическом движении, самим

фактом подобного участия отказываются от лояльности к Со¬

единенным Штатам и переходят в подчинение иностранного

государства, осуществляющего контроль над мировым комму¬

нистическим движением»511.
Наличие в законе подобного суждения фактически означа¬

ет квалификацию законодателем данного акта не как акта, на¬

правленного на защиту безопасности государства от угроз, воз¬

никающих внутри самого государства, а как закона, направлен¬

ного на обеспечение безопасности от внешней угрозы, то есть от

такой угрозы, источником которой выступает иностранное го¬

сударство, иностранная партия либо (как более абстрактно

формулирует законодатель) «мировое коммунистическое дви¬

жение». Подталкиваемая соображениями исторической целесо¬

образности, мотивация авторов закона была достаточно очевид¬

на и прозрачна: увязав огромное количество «нелояльных» пар¬

тий и движений внутри страны с внешней враждебной Соеди¬

ненным Штатам силой (СССР и мировым коммунистическим

движением), можно было вывести их из-под защиты Билля о
512			°
правах и рассматривать не как явление внутриполитической

жизни США, а как внешнее враждебное воздействие на безо¬
239

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
пасность американского государства. С закономерной неизбеж¬

ностью из тех же самых рассуждений следует и необходимость

использования в отношении подобных партий и организаций

таких же методов и средств борьбы, которые используются для

противодействия иностранной подрывной и разведывательной

деятельности, то есть сил и средств контрразведки.
Поэтому, даже признавая тот факт, что перечисляемые за¬

коном в качестве подлежащих обязательной регистрации пар¬

тии и организации в объективном смысле не имеют никакого

отношения к внешней разведывательно-подрывной деятельно¬

сти против США и являются чисто внутриполитическим явле¬

нием, следует признать, что Закон о внутренней безопасности

является регистрационным законом, принятым в интересах

контрразведывательной деятельности. Об этом свидетельству¬

ет и практика деятельности государственных органов, уполно¬

моченных проводить расследования по фактам нарушений За¬

кона о внутренней безопасности. Например, в ФБР подобные

расследования проводились Разведывательным управлением.

Причем использовавшиеся при этом стандарты в точности со¬

ответствовали тем стандартам, которые применялись при про¬

ведении расследований по фактам шпионажа или диверсии513
Закон о внутренней безопасности вводит понятия «органи¬

зации коммунистического действия» и «организации комму¬

нистического фронта»514, предписывая подобным организаци¬

ям проходить обязательную регистрацию в Министерстве юс-

515
тиции
К представляемому для регистрации регистрационному за¬

явлению законом предъявлялись следующие требования: на¬

звание организации и адрес ее главного офиса, фамилии и ад¬

реса всех должностных лиц организации, полный финансовый

отчет обо всех полученных и потраченных денежных суммах за

предшествующий регистрации год, фамилии и адреса всех чле¬

нов организации (только для «организаций коммунистическо¬

го действия»)516
Признавая допустимость существования названных орга¬

низаций, закон установил перечень действий их членов, кото¬
240

3 РЕГИСТРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
рые должны расцениваться как преступные. Среди них — заго¬

вор с целью установления тоталитарной диктатуры или попыт¬

ка установить тоталитарную диктатуру; передача секретной

информации государственным должностным лицом указан¬

ным в законе категориям граждан, равно как и получение сек¬

ретной информации членом коммунистической организации

или иностранным агентом. За нарушение этих положений, а

также за нарушение требований о регистрации законом вво¬

дится уголовная ответственность в виде лишения свободы на

срок до десяти лет или штрафа до десяти тысяч долларов, а так¬

же лишение лица права занимать любую официальную либо

почетную должность в СШАэ17
Закон о контроле над подрывной деятельностью ввел огра¬

ничение на трудоустройство членов коммунистических орга¬

низаций. Для члена «организации коммунистического дейст¬

вия» и «организации коммунистического фронта» запреща¬

лось занимать любую невыборную должность или выполнять

работу по найму для Соединенных Штатов, равно как скры¬

вать факт своего членства в коммунистической организации

при соискании какой-либо невыборной должности в США.

Был также введен запрет на трудоустройство члена коммунис¬

тической организации в оборонном секторе^18
В законе был также установлен запрет на выдачу загранич¬

ных паспортов членам коммунистических организаций, в рав¬

ной степени противозаконным было признано обращение чле¬

на коммунистической организации по поводу получения пас¬

порта или его попытка им воспользоваться519. Закон о контро¬

ле за подрывной деятельностью установил также ограничение

на использование коммунистическими организациями почто¬

вых каналов, обязав их указывать на любом отсылаемом подоб¬

ной организацией почтовом отправлении название организа¬

ции и факт ее регистрации генеральным атторнеем520
За нарушение какого-либо из вышеуказанных положений

закон установил наказание в виде штрафа до десяти тысяч дол¬

ларов — для коммунистических организаций и лишение свобо¬

ды на срок до пяти лет либо штраф — для физических лиц.
241

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДКИ США
Второй титул Закона о внутренней безопасности состав¬

ляет Закон о заключении под стражу в условиях чрезвычайно¬

го положения521. Действие закона во времени ограничено пе¬

риодами чрезвычайного положения, под которым законом по¬

нимается объявление Конгрессом состояния войны, случаи

вторжения на территорию Соединенных Штатов и их владе¬

ний, мятеж, направленный на оказание помощи иностранному

врагу.

Глава 5
КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
В системе любого государства существуют исторически

сложившиеся приемы и методы контроля за различными на¬

правлениями государственной деятельности. Их специфика и

индивидуальность зависят от традиций, путей исторического

развития, особенностей конституционного строя и националь¬

ной правовой системы того или иного государства. В Соеди¬

ненных Штатах Америки основными факторами, обусловив¬

шими особенности исторического развития системы контроля

за деятельностью государственных органов, стали англосак¬

сонская правовая система и построенная на правовых идеях о

разделении властей и о системе сдержек и противовесов,

сформулированных в XVII веке Дж. Локком522 и развитых в

следующем столетии Монтескье523, Блэкстоном024, Дж. Адам¬

сом520, А. Гамильтоном526, Джефферсоном527, Конституция

США 1787 года.
Закрепленные в Конституции принципы разделения влас¬

тей и сдержек и противовесов предопределили необходимость

наделения контрольными функциями всех трех ветвей госу¬

дарственной власти. Особенности же англосаксонской право¬

вой системы стали причиной более активной и конструктив¬

ной контрольной функции судебной ветви власти, которая в

процессе осуществления своих контрольных полномочий

вправе не только выявлять недостатки и нарушения в работе

государственных органов, но и может оказывать непосредст¬

венное воздействие на правовую систему США, ставя вопрос о

конституционности законов и подзаконных нормативных ак-
243

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
тов, закрепляющих сомнительные с точки зрения судов нормы

права528.
В отличие от контроля за другими направлениями государ¬

ственной деятельности, контроль за деятельностью разведки

обладает рядом особенностей. Эти особенности вытекают глав¬

ным образом из специфики самой разведывательной деятель¬

ности, которую нельзя рассматривать исходя из тех же прин¬

ципов и правил, которые типичны в других сферах деятельно¬

сти государства.
Разведка является особенным видом государственной дея¬

тельности. К ней не в полной мере применимы те унифициро¬

ванные правила и стандарты, которые традиционны для других

областей. Свои акции разведка осуществляет, как правило,

тайно. Значительная часть информации, циркулирующей в

рамках разведывательных служб, — закрытая информация,

разглашение которой может нанести ущерб интересам государ¬

ства. Реальная работа разведки традиционно скрыта не только

от глаз простого обывателя, но и от достаточно высокопостав¬

ленных должностных лиц, которые по роду своей деятельнос¬

ти не связаны с разведкой.
Повышенные требования к безопасности и к сохранности

информации предопределяют особенности системы контроля

за разведывательными службами и разведывательной деятель¬

ностью. В отличие от других сфер государственной деятельно¬

сти, контроль за которыми может осуществляться как государ¬

ственными, так и негосударственными органами, например об¬

щественными организациями, система контроля за разведыва¬

тельной деятельностью фактически исчерпывается контроль¬

ной деятельностью уполномоченных государственных орга¬

нов. Хотя полностью нельзя отрицать наличность негосударст¬

венного контроля за разведкой, однако подобный контроль мо¬

жет осуществляться не иначе, как через государственный кон¬

трольный орган, причем лишь в той степени, в которой сотруд¬

ники соответствующего государственного органа допущены к

информации, циркулирующей в разведывательных службах и

в той степени, в которой результаты работы контрольного ор¬
244

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
гана могут быть представлены для ознакомления обществен¬

ной организации или непосредственно общественности.
Несмотря на ряд особенностей и вполне естественных ог¬

раничений, предопределенных спецификой разведывательной

деятельности, в целом система контроля за разведывательны¬

ми службами аналогична системе контроля за деятельностью

иных федеральных органов США. В ее основе лежат положе¬

ния Конституции США, федеральных законов, подзаконных

нормативных актов (важнейшими из которых являются испол¬

нительные приказы президенту США). Важную роль в осуще¬

ствлении контроля за разведывательным сообществом играют

акты Верховного суда США и подчиненных ему судов.
В полном соответствии с закрепленными в Конституции

США принципом разделения властей и принципом сдержек и

противовесов, правом осуществлять контроль за деятельнос¬

тью разведывательных служб США наделены все три ветви го¬

сударственной власти — законодательная, исполнительная и

судебная. При этом каждая из ветвей как бы уравновешивает

другую, используя свойственные только ей приемы и методы

контрольной деятельности, с присущими ей особенностями

осуществляет свои контрольные функции. Во многом именно

подобное разнообразие обеспечивает достаточную эффектив¬

ность и устойчивость системы контроля за разведывательной

деятельностью, позволяет добиться большей объективности в

оценке положительных и отрицательных сторон в работе раз¬

ведки.
Так, например, исполнительная власть, осуществляя поми¬

мо контрольных функций еще и управление разведывательной

деятельностью, в наибольшей степени обладает всей необходи¬

мой для осуществления эффективного контроля информацией

и своевременного устранения нарушений и злоупотреблений в

работе разведывательных служб. Обычно результаты работы

контрольных органов, действующих в рамках исполнительной

ветви власти, наиболее оперативно и полно принимаются к

сведению руководителями разведки, политическим руководст¬

вом США. В силу своей достаточно узкой специализации со¬
245

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
трудники контрольных органов исполнительной власти (в

большинстве своем либо бывшие, либо действующие разведчи¬

ки) обычно наиболее компетентны в тех специфичных вопро¬

сах, с которыми им приходится сталкиваться при реализации

контрольных функций.
Однако контрольные функции исполнительной ветви

власти характеризуются и рядом негативных моментов. В ре¬

ализации своей контрольной функции представители испол¬

нительной ветви власти не всегда оказываются независимы и

объективны. Это предопределяется наличием слишком проч¬

ных и многосторонних связей между различными подразде¬

лениями федерального правительства, в том числе и между

разведывательными службами. В большинстве случаев кон¬

трольные функции (в рамках исполнительной ветви власти)

возлагаются на тех должностных лиц, которые либо сами тес¬

но связаны с работой разведывательных служб, либо состоят

на постоянной службе в ведомствах, выступающих заказчика¬

ми и потребителями разведывательной информации. Это час¬

то негативно влияет на их беспристрастность, обусловливает

их излишнюю благожелательность и некоторую необъектив¬

ность.
Наиболее примечательна в этом плане работа специальных

следственных комиссий, которые в различные годы создава¬

лись в рамках президентской вертикали для расследования

различных злоупотреблений и нарушений законности в дея¬

тельности американских спецслужб. Обычно результаты их

работы оказывались намного менее критичными, а выводы бо¬

лее обнадеживающими, чем результаты проводимых парал¬

лельно парламентских расследований. Тем не менее прези¬

дентские комиссии, как правило, намного быстрее справлялись

со своей работой и более детально исследовали ряд професси¬

онально сложных вопросов деятельности разведывательных

служб.
Законодательный контроль за деятельностью разведки по

праву считается одним из самых объективных и беспристраст¬

ных видов контроля разведывательной деятельности. По свое¬
246

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
му положению в государственной системе власти законодатели

не столь тесно связаны с интересами разведывательных служб

и с их работой, как федеральные правительственные чиновни¬

ки. Более того, в Конгрессе, как правило, примерно в равных

пропорциях, представлены обе ведущие политические партии

США. Поэтому партия, находящаяся в оппозиции, обычно с

большим усердием стремится использовать контрольные пол¬

номочия Конгресса США для разоблачения злоупотреблений

своих политических оппонентов, контролирующих исполни¬

тельную власть. А как показывает история, наиболее громкие

политические и общественные скандалы вызывают обычно ра¬

зоблачения, связанные с деятельностью разведывательных

служб.
Серьезным недостатком контроля законодателей за разве¬

дывательной деятельностью в 60-е — первой половине 70-х го¬

дов являлся недостаточный профессионализм конгрессменов,

на которых палаты возлагали осуществление контроля за дея¬

тельностью разведки. Это было связано с тем, что ни в верхней,

ни в нижней палате Конгресса не существовало специальных

комитетов, специализирующихся на разведывательной дея¬

тельности. Контроль же за разведкой осуществляли члены не¬

профильных комитетов, которые кроме этой дополнительной

функций отвечали еще за целый ряд других вопросов по основ¬

ному профилю работы своего комитета.
В настоящее время контроль за разведывательной деятель¬

ностью в Конгрессе США осуществляют созданные во второй

половине 70-х годов в обеих палатах американского парламен¬

та специальные разведывательные комитеты. В состав этих ко¬

митетов входят, как правило, конгрессмены, которые до своего

избрания в Конгресс тем или иным образом были связаны с

разведкой и прекрасно разбираются во всех ее нюансах. Разве¬

дывательные комитеты осуществляют свою работу на постоян¬

ной основе и обеспечивают непрерывный, всеобъемлющий

контроль Конгресса за работой всех федеральных ведомств, на¬

деленных полномочиями в сфере ведения разведывательной

деятельности.
247

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
Свой весомый вклад в контроль за деятельностью амери¬

канкой разведки вносит Верховный суд США и подчиненные

ему суды. Поскольку разведывательная деятельность является

достаточно специфичным направлением деятельности феде¬

рального правительства, контрольные полномочия судебной

ветви власти в отношении разведывательной деятельности и

разведывательных служб отличаются определенными особен¬

ностями. Например, лишь в редких случаях судебный кон¬

троль направлен непосредственно на саму разведывательную

деятельность, чаще в поле зрения судебной власти попадают

такие вопросы, как вопрос соблюдения прав американских

граждан, организация правоприменительной деятельности от¬

дельных ведомств — членов разведывательного сообщества,

проблемы, связанные с регулированием взаимоотношений

между гражданами и разведывательными службами в связи с

причинением материального или морального вреда, ряд иных

вопросов.
В соответствии с нормами американской Конституции и

сложившимися правовыми прецедентами Верховный суд

США вправе решать вопрос не только о правомерности или не¬

правомерности отдельных действий тех или иных служб, но и

выносить заключение о соответствии Конституции США зако¬

нов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих де¬

ятельность разведки, а также давать общеобязательное толко¬

вание любых правовых норм. Своим правом толковать законы

и подзаконные нормативные акты Верховный суд США наибо¬

лее часто пользуется при решении вопроса о правомерности

использования разведывательными и контрразведывательны¬

ми службами США различных технических и оперативных

средств для добывания информации.
Все три ветви государственной власти — законодательная,

исполнительная и судебная — обеспечивают эффективность и

работоспособность системы внешнего контроля за разведыва¬

тельной деятельностью. Достоинства и недостатки используе¬

мых каждой из властей приемов, методов и средств осуществ¬

ления своих контрольных полномочий взаимно дополняют и
248

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
компенсируют друг друга, не позволяя (в подавляющем боль¬

шинстве случаев) недобросовестным руководителям разведы¬

вательных служб выводить из-под сферы парламентского, пре¬

зидентского и судебного контроля какую-либо часть деятель¬

ности своих ведомств.
Помимо классификации государственного контроля за

разведкой в зависимости осуществляющих контроль органов

на контроль со стороны законодательной, исполнительной и

судебной ветвей власти, можно предложить и другие критерии

классификации контрольной деятельности. Например, в зави¬

симости от местоположения в системе государственных орга¬

нов, можно выделить органы внешнего и органы внутреннего

контроля за разведкой.
Под внешним контролем за разведкой в данном исследо¬

вании подразумевается контрольная деятельность, осуществ¬

ляемая законодательной и судебной ветвями власти, а также

контрольная деятельность тех элементов исполнительной вет¬

ви власти, которые не являются частью системы разведыва¬

тельных органов США и чья деятельность не ограничивается

непосредственным административным контролем за деятель¬

ностью состоящих в их организационной структуре и подчи¬

ненных им в административном порядке разведывательных
о 529
подразделении
Под внутренним контролем следует понимать деятель¬

ность наделенных контрольными полномочиями органов раз¬

ведывательного сообщества, его организационных структур,

которые уполномочены осуществлять контрольные функции в

отношении различных элементов сообщества. Сюда же следует

отнести контрольную деятельность самих ведомств — членов

разведывательного сообщества, осуществляемую через упол¬

номоченных должностных лиц или специальные организаци¬

онные структуры и направленную на обеспечение требований

законности в деятельности ведомства, а также контрольную де¬

ятельность тех федеральных министерств, в состав которых ор¬

ганизационно входят указанные разведывательные службы.

Поскольку все органы, уполномоченные осуществлять внут¬
249

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ренний контроль за деятельностью разведки, являются эле¬

ментами федеральной исполнительной власти США, внутрен¬

ний контроль за деятельностью разведки в данном исследова¬

нии будет рассматриваться как часть контрольных функций

исполнительной ветви власти.
Внутренний и внешний контроль взаимно дополняют и

уравновешивают друг друга, вместе образуя целостную сис¬

тему контроля за деятельностью разведывательного сообще¬

ства США и иных федеральных ведомств, обладающих пол¬

номочиями в сфере осуществления разведывательной дея¬

тельности.
1.	КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГРЕССА США

В ОТНОШЕНИИ РАЗВЕДКИ

Эволюция законодательного контроля
Контроль Конгресса США за деятельностью американской

разведки традиционно является одним из самых эффективных

видов контроля в общегосударственной системе контроля за

деятельностью спецслужб. Достаточно высокая объективность

и независимость осуществляемых Конгрессом контрольных

функций в значительной мере предопределена закрепленной в

американской Конституции системой сдержек и противовесов.

Эта система позволяет всем трем ветвям государственной вла¬

сти — исполнительной, законодательной и судебной — оказы¬

вать взаимное воздействие друг на друга, снижая до минимума

возможность узурпации государственных властных функций

какой-либо из трех властей.
Разведывательная деятельность рассматривается в Соеди¬

ненных Штатах как одно из направлений деятельности по

обеспечению обороны страны и, в соответствии с Конституци¬

ей, относится к сфере исключительной компетенции прези¬

дента530. Являясь одним из направлений деятельности феде¬

рального правительства, разведка тесно связана с другими

функциями, которые, в соответствии с Конституцией США,
250

1 КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
находятся в ведении исполнительной власти. Исходя из этого,

можно сделать вывод, что любая система контроля за развед¬

кой, разрабатываемая исключительно в рамках исполнитель¬

ной власти, не может являться полностью объективной и неза¬

висимой, поскольку интересы различных подразделений фе¬

дерального правительства находятся в чрезвычайно тесной

взаимосвязи друг с другом и любые громкие скандалы и ра¬

зоблачения, связанные со злоупотреблениями и нарушениями

законности в деятельности разведки, могут оказать слишком

непосредственное воздействие на всю систему исполнитель¬

ной власти.
Основной объем контрольных полномочий Конгресса в от¬

ношении разведки и разведывательной деятельности лежит на

разведывательных комитетах обеих его палат. Законом закреп¬

лена обязанность президента, как главы исполнительной влас¬

ти, обеспечивать разведывательные комитеты в полном объеме

всей информацией, касающейся деятельности разведыватель¬

ного сообщества. При этом представляемые в комитеты отче¬

ты, касающиеся разведывательной деятельности США, долж¬

ны содержать в себе информацию не только об уже проведен¬

ных акциях разведки, но и о наиболее важных запланирован¬

ных мероприятиях членов разведывательного сообщества. По¬

мимо этого, в обязательном порядке разведывательным коми¬

тетам палаты представителей и Сената предоставляются сведе¬

ния о всех тайных операциях американской разведки, одобрен¬

ных президентом США, а также информация о наиболее серь¬

езных провалах разведки.
До середины 70-х годов вопросами контроля за деятельно¬

стью разведки в обеих палатах Конгресса занимался целый ряд

не специализирующихся на разведывательной деятельности

комитетов. Основными среди них были: Комитет по вооружен¬

ным силам Сената и Комитет по вооруженным силам палаты

представителей531 Каждый из комитетов, будь то комитеты по

юридическим вопросам, по бюджету или по вооруженным си¬

лам, рассматривал лишь ту часть вопросов, которая относилась

к сфере его компетенции. Учитывая же особенности разведы¬
251

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
вательной деятельности и повышенные требования к секретно¬

сти при работе с материалами разведки, фактически разведы¬

вательными проблемами в комитете занимался один, иногда

два его члена, в обязанности которых входил не только кон¬

троль за деятельностью разведывательных служб, но и другие,

не связанные с разведкой вопросы. Вполне приемлемой счита¬

лась практика, когда отвечающие за разведку конгрессмены

встречались с представителями разведывательных служб не

более 1—2 раз в год532
Фактически вся система контроля законодательной власти

за разведывательными службам строилась на «джентльмен-

533
ском соглашении» , в соответствии с которым исполнитель¬

ной власти предоставлялась полная свобода действий в сфере

разведки, а комитеты Конгресса заслушивали лишь общие от¬

четы об интересующих их аспектах деятельности разведыва¬

тельных служб, не вдаваясь особенно в детали. Лишь в случае

громких скандалов, связанных с промахами и злоупотреблени¬

ями разведывательных служб, Конгрессом создавались специ¬

альные следственные комитеты и комиссии, которые детально

разбирали и изучали все факты, приведшие к скандалу, и выра¬

батывали рекомендации по совершенствованию деятельности

разведывательных служб.
Современная структура контроля за деятельностью раз¬

ведывательных служб со стороны обеих палат Конгресса

сформировалась в результате расследований деятельности

разведывательных служб 1975—1976 годов. По результатам

заслушивания докладов, представленных Конгрессу комите¬

тами Пайка и Чёрча обе палаты Конгресса пришли к заключе¬

нию, что существующая система контроля за деятельностью

разведки со стороны палат Конгресса недостаточно эффек¬

тивна. Сенаторами и членами палаты представителей указы¬

валось, в частности, что в Конгрессе отсутствует какой-либо

орган, специализирующийся на разведывательных вопросах.

Осуществляющие же контроль за деятельностью разведки

специально назначенные для этой роли конгрессмены в недо¬

статочной мере справляются со своими обязанностями, и их
252

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
число крайне ограниченно. В целях улучшения системы кон¬

троля за деятельностью разведки обе палаты Конгресса реши¬

ли создать действующие на постоянной основе особые коми¬

теты по разведке.
В целом же реформирование системы контроля Конгресса

за разведывательной деятельностью шло по двум основным на¬

правлениям. Во-первых, вновь созданным при палатах комите¬

там по разведке было предписано осуществлять более система¬

тический и более всесторонний анализ и исследование всех на¬

правлений деятельности разведывательных служб США. Во-

вторых, для расширения возможностей по контролю за развед¬

кой к работе разведывательных комитетов палат было решено

привлекать членов других комитетов Конгресса, которые по

роду своей деятельности должны осуществлять контроль за

тем или иным направлением деятельности спецслужб — чле¬

нов разведывательного сообщества США, например бюджет¬

ный или юридический комитеты.
По своему статусу разведывательные комитеты обеих па¬

лат Конгресса являются «особыми» комитетами, в отличие от

большинства других парламентских комитетов, которые име¬

ют статус постоянных. В общем виде различия между постоян¬

ными и особыми комитетами Конгресса можно сформулиро¬

вать следующим образом:
1)	члены «особых» комитетов назначаются руководителя¬

ми палат, в то время как члены постоянных комитетов опреде¬

ляются на фракционных совещаниях;
2)	для членов постоянных комитетов отсутствуют какие-

либо ограничения по срокам пребывания в составе комитета;

срок полномочий членов особых комитетов ограничен (для

разведывательных комитетов — 8 годами, для руководителей —

Ю);
3)	члены постоянных комитетов осуществляют свои кон¬

трольные функции на постоянной основе, в то время как осо¬

бые комитеты реализуют свои контрольные полномочия лишь

в определенных случаях (подготовка бюджета, факты злоупо¬

треблений и нарушений законности и т. д.);
253

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
4)	особый комитет, как правило, не имеет исключительной

юрисдикции в отношении находящихся в его ведении вопро¬

сов, в то же время постоянные комитеты обладают обычно ис¬

ключительной юрисдикцией в отношении всего спектра своих

полномочий;
5)	особые комитеты обычно не имеют полномочия вносить

законопроекты на рассмотрение своей палаты (в настоящее

время это отличие не относится к особым комитетам по развед¬

ке, которые получили такое право)534
Основные задачи комитетов по разведке верхней и нижней

палат Конгресса в целом сходны. Они осуществляют контроль

за деятельностью членов разведывательного сообщества США

и другими разведывательными службами, принимают решение

об одобрении бюджетных программ разведывательного сооб¬

щества, проводят расследования по фактам выявленных зло¬

употреблений и нарушений, а также по иным основаниям, ко¬

торые имеют существенное значение для интересов нацио¬

нальной безопасности США.
В последние годы работа разведывательных комитетов па¬

лат Конгресса не ограничивается лишь контрольными функ¬

циями. Комитеты по разведке все более активно взаимодейст¬

вуют с соответствующими подразделениями исполнительной

власти в плане совершенствования разведывательных про¬

грамм, оптимизации проектов разведывательных бюджетов,

проведения структурных изменений в системе разведыватель¬

ных служб США. Более того, члены разведывательных комите¬

тов в ряде случаев отстаивают интересы разведывательных ве¬

домств в Конгрессе. Работая в течение достаточно длительного

времени в разведывательных комитетах, депутаты как верхней,

так и нижней палат имеют возможность стать достаточно серь¬

езными специалистами в вопросах разведки, они отлично по¬

нимают реальные нужды и потребности разведывательных

служб. Именно члены комитетов по разведке, как правило, ак¬

тивно возражают против сокращения бюджетных ассигнова¬

ний на разведку, отстаивают необходимость расширения и уг¬

лубления тех или иных разведывательных программ.
254

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
Следует также упомянуть и о такой форме контроля за де¬

ятельностью разведывательного сообщества со стороны коми¬

тетов по разведке палаты представителей и Сената, как прове¬

дение специальных расследований деятельности американ¬

ской разведки. Подобные расследования обычно являются

следствием крупных неудач или провалов в работе разведки,

вызвавших громкие скандалы в самих Соединенных Штатах

или на международном уровне. О специальных расследовани¬

ях деятельности разведки более подробно будет сказано ниже.
Комитет по разведке Сената
Комитет по разведке Сената535 был создан в 1976 году на

основании резолюции Сената № 400536 Основные задачи

вновь созданного комитета были сформулированы следую¬

щим образом:
1)	осуществление надзора за разведывательной деятельно¬

стью;
2)	контроль за реализацией разведывательных программ

Федерального правительства;
3)	проведение слушаний по вопросам, относящимся к дея¬

тельности разведки;
4)	представление Сенату рекомендаций по финансирова¬

нию разведывательной деятельности;
5)	представление Сенату рекомендаций по совершенство¬

ванию законодательной базы, регулирующей разведыватель¬

ную деятельность;
Количественный состав членов Комитета по разведке Се¬

ната варьируется от 13 до 17 членов. В 1976 году, при создании

Комитета по разведке, в его состав были включены 15 сенато¬

ров. В их числе в комитет вошли: 2 члена Комитета по ассигно¬

ваниям, 2 — Комитета по вооруженным силам, 2 — Комитета по

международным отношениям, 2 - Комитета по юридическим

вопросам и 7 — из числа других депутатов Сената.
В комитете присутствуют представители обеих основных

политических партий США — демократической и республи¬
255

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
канской. Та партия, которая по результатам выборов в Сенат

является партией сенатского большинства, имеет в Комитете

по разведке на одного представителя больше. Комитет по раз¬

ведке Сената по своему статусу является «особым» комитетом.

Поэтому для его членов установлены ограничения по сроку

пребывания в составе комитета. Максимальный срок работы в

комитете одного сенатора составляет 8 лет — для рядовых чле¬

нов и 10 лет для руководителя комитета, его заместителя и ру¬

ководителей подкомитетов.
В своей работе Комитет по разведке Сената руководствует¬

ся специальными Правилами, утвержденными верхней пала¬

той Конгресса537. Правила детально регламентируют все аспек¬

ты работы разведывательного комитета. В частности, регла¬

ментирован даже такой вопрос, как время и порядок проведе¬

ния плановых заседаний. Наряду с плановыми установлена воз¬

можность проведения и внеочередных заседаний комитета —

председатель комитета, в случае если он найдет это необходи¬

мым, может назначать внеочередные заседания комитета; оно

проводится также в случае поступления соответствующего

письменного запроса 5 или более членов комитета538
В отличие от Комитета по разведке палаты представите¬

лей, в полномочия которого входит осуществление контроля за

всеми тремя основными разведывательными программами -

Национальной разведывательной программой, Объединенной

программой военной разведки и программой «Тактическая

разведка и связанная с ней деятельность» (вместе с Комитетом

по национальной безопасности), Комитет по разведке Сената

осуществляет контроль за деятельностью разведки лишь в рам¬

ках Национальной разведывательной программы.
Разведывательный комитет Сената уполномочен прово¬

дить слушания по следующим вопросам:
1)	аналитическая деятельность в разведывательном сооб¬

ществе и средства совершенствования взаимосвязи между ана¬

литической работой и задачи разведывательной деятельности;
2)	правовые основания осуществления и размер полномо¬

чий федеральных министерств и ведомств в области разведы-
256

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
„	539
вательнои деятельности , вопросы правового регулирования

подобной деятельности;
3)	совершенствование организации разведывательной дея¬

тельности исполнительной ветви власти с целью повышения

эффективности систем контроля за разведкой;
4)	вопросы проведения тайных операций американской раз¬

ведкой и совершенствования процедур контроля со стороны

Конгресса США за подготовкой и проведением таких операций;
5)	совершенствование нормативной базы, направленной на

защиту секретных сведений и недопущение разглашения сек¬

ретной информации;
6)	вопросы, связанные с реорганизацией Комитета по раз¬

ведке Сената, имеющего статус «особого» комитета, в постоян¬

ный комитет, а также вопрос о создании объединенного коми¬

тета по разведке Конгресса на базе разведывательных комите¬

тов Сената и палаты представителей.
Результаты проведенных слушаний, вместе с рекоменда¬

циями по совершенствованию нормативной базы, Комитет по

разведке докладывает Сенату540.
Заседания разведывательного комитета Сената ведет его

председатель, а в случае его отсутствия — заместитель предсе¬

дателя. Решения комитета принимаются простым большинст¬

вом голосов от числа членов комитета, присутствующих на за¬

седании и участвующих в голосовании. Для принятия решений

необходимо присутствие на заседании не менее 1/3 от списоч¬

ного числа членов комитета541
Основной обязанностью Комитета по разведке является

ежегодное рассмотрение и утверждение бюджета разведки.

Кроме этого, по решению Конгресса или Сената, комитет мо¬

жет осуществлять расследования разведывательной и иной де¬

ятельности как в целом разведывательного сообщества, так и

отдельных его членов.
Комитет также рассматривает предлагаемые президентом

на утверждение Сената кандидатуры руководителя разведы¬

вательного сообщества и его заместителей. Предлагаемая на

утверждение кандидатура должна быть поставлена на голосо¬
257

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
вание не ранее, чем через 14 дней после ее внесения в комитет.

В течение этого срока комитет заслушивает кандидата на

должность и изучает представленные материалы о его по¬

служном списке, образовании, финансовых доходах и т. д. На

изучение материалов, характеризующих кандидата, комитет

отводит себе не менее семи дней (этот срок может быть сокра¬

щен по решению списочного большинства членов комитета).

После того как предлагаемая кандидатура будет одобрена

большинством голосов в разведывательном комитете, она

вносится на рассмотрение Сената, который квалифицирован¬

ным большинством голосов (2/3 от общего числа сенаторов)

решает вопрос о назначении представленного кандидата на

должность542
Комитет по разведке Сената имеет право проводить специ¬

альные расследования деятельности подконтрольных ему раз¬

ведывательных служб. Для принятия решения о проведении

расследования установлены те же требования, как и для прове¬

дения внеочередных заседаний комитета — необходимо, чтобы

5 или более его членов обратились с соответствующим запро¬

сом к председателю комитета (или его заместителю), который

обязан принять решение о проведении расследования. Рассле¬

дование может проводиться как непосредственно членами ко¬

митета, так и назначенными для этого сотрудниками аппарата

Комитета по разведке543
Важной функцией сенатского Комитета по разведке явля¬

ется функция подготовки и анализа проектов законов, регули¬

рующих вопросы организации и деятельности разведыватель¬

ных служб США. В соответствии с резолюцией Сената № 400d44

в обязательном порядке на рассмотрение Комитета по разведке

Сената должны представляться все законопроекты, проекты

постановлений, меморандумов, а также иные материалы, отно¬

сящиеся к деятельности:
1)	Центрального разведывательного управления;
2)	директора национальной (центральной) разведки;
3)	разведывательной деятельности всех министерств и ве¬

домств федерального правительства, включая разведыватель¬
258

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
ную деятельность РУМО, АН Б, других подразделений и

служб Госдепартамента, Министерства юстиции, Министерст¬

ва финансов.
В обязательном порядке Комитет по разведке Сената рас¬

сматривает ежегодные финансовые законопроекты и законо¬

проекты о полномочиях:
директора национальной разведки;
ЦРУ;
ФБР;
АНБ;
РУМО;
иных разведывательных служб Министерства обороны;
разведки Госдепартамента545.
Глава разведывательного сообщества, министр обороны,

госсекретарь, директор ФБР ежегодно представляют на рас¬

смотрение комитета по разведке отчеты о разведывательной

деятельности подчиненных им служб. Помимо непосредствен¬

но разведывательной деятельности США, в отчетах должна от¬

ражаться информация о разведывательной деятельности ино¬

странных государств, направленной против Соединенных

Штатов.
В отношении представляемых в Сенат для ратификации

международных договоров Комитет по разведке выносит за¬

ключение о способности разведывательного сообщества испол¬

нять положения договора, относящиеся к сфере его полномо¬

чий.
В Комитете по разведке Сената уделяется большое внима¬

ние соблюдению соответствующего режима секретности при

работе с документами, содержащими сведения о практике дея¬

тельности разведывательных служб, то есть при работе с мате¬

риалами, разглашение которых может нанести ущерб интере¬

сам национальной безопасности США. Специальные инструк¬

ции, принятые верхней палатой Конгресса, предусматривают

жесткие санкции как к сенаторам, так и к сотрудникам аппара¬

та комитетов Сената, уличенным в нарушении правил работы с

секретной информацией546.
259

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
Вместе с тем, Комитет по разведке Сената стремится пре¬

доставить американской общественности убедительные дока¬

зательства того, что деятельность разведки находится под по¬

стоянным контролем представительной власти и направлена

на обеспечение насущных интересов американского государст¬

ва. Любые материалы о работе комитета, не подпадающие под

соответствующие инструкции о защите секретной информа¬

ции, по мнению сенаторов, не только могут, но и должны до¬

водиться до самых широких слоев американской обществен¬

ности. С этой целью Сенат допускает даже возможность теле¬

визионной или радиотрансляции заседаний Комитета по раз¬

ведке547. Максимально допустимая гласность и открытость в

работе комитета способствует, по мнению Сената, формирова¬

нию у граждан США верного представления о целях и задачах

деятельности разведывательных служб548.
Жестко регламентирован и порядок формирования аппа¬

рата разведывательного комитета Сената. Любой сотрудник

аппарата может быть назначен на свою должность не иначе

как с согласия большинства списочного состава членов коми¬

тета. Каждый сотрудник аппарата Комитета по разведке обя¬

зан пройти перед назначением на должность специальную

проверку для получения доступа к секретной информации. В

своей работе сотрудники аппарата руководствуются теми же

требованиями режима секретности, что и сенаторы — члены
549
комитета .
Комитет по разведке имеет право учреждать в своем со¬

ставе любые подкомитеты. Решение о создании нового подко¬

митета считается принятым, если его поддержала половина

списочного состава комитета. Комитет по разведке формиру¬

ет круг обязанностей и полномочий любого своего подкоми¬

тета. Деятельность подкомитетов регулируется теми же нор¬

мативными актами, что и деятельность самого Комитета по

разведке550
260

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
Комитет по разведке палаты представителей
Комитет по разведке палаты представителей был учрежден

14 июля 1977 года, через год после создания аналогичного ко¬

митета в верхней палате Конгресса551. В состав Комитета по

разведке палаты представителей552 входят 19 человек. При

этом демократическая и республиканская партии представле¬

ны в комитете в той же пропорции, как и в самой палате пред¬

ставителей. Так же, как и Комитет по разведке Сената, разве¬

дывательный комитет палаты представителей является по сво¬

ему статусу «особым» комитетом, и в нем, также как в разведы¬

вательном комитете Сената, установлен 8-летний максималь¬

ный срок нахождения в составе комитета для рядовых членов и

10 — для председателя комитета и подкомитетов, а также для

главы оппозиционной фракции в комитете553. Несмотря на

упомянутые ограничения за период с 1976 года на основании

особых решений палаты представителей несколько раз продле¬

вались сроки пребывания в составе комитета для особенно

опытных и заслуженных специалистов554
Члены Комитета по разведке нижней палаты Конгресса на¬

значаются совместным решением спикера палаты и лидера

меньшинства палаты представителей. В своем решении они ру¬

ководствуются тем, насколько предлагаемый кандидат облада¬

ет необходимыми знаниями и опытом для работы в комитете и

в какой степени можно быть уверенным, что кандидат будет в

точности выполнять все установленные требования при работе

с секретными материалами, доступ к которым он получит в

процессе выполнения своих контрольных функций. За спике¬

ром палаты также закреплено право вывести из состава разве¬

дывательного комитета любого из его членов555
Комитет по разведке палаты представителей в целом обла¬

дает примерно такими же полномочиями по контролю за дея¬

тельностью разведки, как и Комитет по разведке Сената. Одна¬

ко при рассмотрении проекта бюджета разведывательного со¬

общества разведывательный комитет палаты представителей

имеет более широкие полномочия, так как он, помимо проекта
261

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ассигнований на Национальную разведывательную программу

рассматривает бюджетные проекты разведывательных про¬

грамм Министерства обороны — Объединенной программы во¬

енной разведки и программы «Тактическая разведка и связан¬

ная с ней деятельность».
Необходимо, однако, упомянуть, что в нижней палате аме¬

риканского Конгресса ряд функций контроля за разведыва¬

тельной деятельностью относится к ведению Комитета по на¬

циональной безопасности556 В частности, это касается тех во¬

просов разведывательной деятельности, которые связаны ис¬

ключительно с обеспечением разведывательных потребностей

оборонного министерства и не являются частью каких-либо

более глобальных разведывательных систем общенациональ¬

ного масштаба.
Недостаточно определенно сформулированная граница

между полномочиями двух комитетов палаты представителей,

контролирующих деятельность разведывательных служб

США, приводит к существенных трудностям в практической

работе. Вопрос о необходимости более жесткого разделения

компетенции между двумя комитетами неоднократно подни¬

мался в нижней палате американского Конгресса557
В сфере проведения специальных расследований дея¬

тельности разведывательного сообщества или отдельных

разведывательных служб, входящих в состав разведыватель¬

ного сообщества, комитет по разведке палаты представите¬

лей имеет такие же полномочия, как и Комитет по разведке

Сената.
Подобно Комитету по разведке Сената, все аспекты дея¬

тельности разведывательного комитета палаты представителей

регламентированы соответствующей инструкцией, утвержден¬

ной нижней палатой558 Регламентированы порядок и время

проведения заседаний, подготовительные процедуры, порядок

формирования аппарата помощников.
Проводимые комитетом слушания считаются действи¬

тельными, если на них присутствует 9 или более членов коми¬

тета.
262

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
Комитет по разведке может проводить расследования в тех

случаях, когда:
подобное решение принимается на заседании комитета

(необходимо присутствие на заседании большинства членов

комитета);
с подобной инициативой выступает глава Комитета по раз¬

ведке (после соответствующей консультации с лидером парла¬

ментского меньшинства в комитете);
в случае направления председателю комитета письменного

запроса 5 или более членов комитета.
Инициированное в соответствии с последними двумя

пунктами расследование должно быть поставлено на голосова¬

ние перед Комитетом по разведке в ходе очередного заседания

комитета. В случае его одобрения, расследование должно быть

продолжено. Если же комитет не поддерживает идею проведе¬

ния расследования, расследование прекращается. Санкциони¬

рованные комитетом по разведке расследования могут осуще¬

ствляться как самими членами комитета, так и сотрудниками

административного аппарата комитета559
Административный аппарат Комитета по разведке палаты

представителей включает служащих комитета, консультантов

комитета, сотрудников правительственных ведомств, прико¬

мандированных к комитету, других лиц, выполняющих на

контрактной или иной основе работу в интересах комитета.

Назначение сотрудников аппарата осуществляет председатель

комитета после консультаций с лидером парламентского мень¬

шинства в комитете360.
Основной задачей сотрудников аппарата Комитета по раз¬

ведке является оказание помощи как представителям партий¬

ного большинства в нижней палате, так и представителям

меньшинства во всех вопросах, относящихся к ведению коми¬

тета. Сотрудники аппарата для получения допуска к секрет¬

ным материалам перед назначением в комитет должны пройти

соответствующую проверку. В своей работе сотрудники аппа¬

рата руководствуются теми же требованиями при работе с сек¬

ретными материалами, что и члены комитета361.
263

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
Комитет по разведке палаты представителей вправе учре¬

дить в своем составе любой подкомитет. Решение о создании

подкомитета считается принятым, если его поддержало более

половины списочного числа членов комитета. Комитет в рам¬

ках своей компетенции определяет круг полномочий создавае¬

мого в его составе подкомитета. В своей работе любой подко¬

митет разведывательного комитета нижней палаты руководст¬

вуется теми же нормативно-правовыми актами, что и сам раз¬

ведывательный комитет.
Необходимый кворум для действительности проводимых

подкомитетами заседаний составляет половину от числа чле¬

нов подкомитета. Для заслушивания отчетов достаточно при-
562
сутствие двух членов подкомитета .
Председатель Комитета по разведке и руководитель оппо¬

зиции в комитете имеют право присутствовать на заседании и

принимать участие в работе любого подкомитета в качестве его

неофициальных членов. При этом они не имеют права участво¬

вать в каких-либо проводимых в подкомитете голосованиях и
563
не учитываются при установлении кворума .
В настоящее время в составе Комитета по разведке палаты

представителей имеется два подкомитета — Подкомитет по

агентурной разведке, контрразведке и аналитической обработ¬

ке информации564 и Подкомитет по технической и тактичес¬

кой разведке565. Как следует из названий подкомитетов, пер¬

вый из них занимается вопросами агентурной разведки,

контрразведки в разведывательном сообществе, а также во¬

просами аналитической обработки разведывательной инфор¬

мации, а второй — вопросами технической разведки, которая в

основном осуществляется разведывательными подразделени¬

ями Министерства обороны, а ее результаты главным образом

используются для решения тактических задач.
Как и разведывательный комитет Сената, Комитет по раз¬

ведке палаты представителей уделяет серьезное внимание ин¬

формированию общественности о своей работе. В тех случаях,

когда в комитете или любом из его подкомитетов проходят от¬

крытые слушания, комитет (или подкомитет) большинством
264

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
голосов своих членов может принять решение о предоставле¬

нии средствам массовой информации права освещать ход засе¬

даний (полностью или частично) в телевизионных или радио¬

репортажах, в периодической печати566
Контрольные полномочия других комитетов

и комиссий Конгресса США в отношении разведки
В отличие от комитетов по разведке обеих палат Конгрес¬

са, которые осуществляют контроль за разведывательной дея¬

тельностью США на постоянной основе, другие комитеты и

комиссии Конгресса принимают к своему рассмотрению во¬

просы, связанные с деятельностью разведки, лишь в тех случа¬

ях, когда это каким-либо образом затрагивает их сферу компе¬

тенции. Наиболее часто вопросы деятельности разведки рас¬

сматривают Комитет по национальной безопасности палаты

представителей567 и Комитет по вооруженным силам Сената568
Комитет по национальной безопасности

палаты представителей
Как уже было сказано, в исключительной юрисдикции Ко¬

митета по национальной безопасности палаты представителей

находятся те направления деятельности военно-разведыватель¬

ных служб Министерства обороны, которые направлены ис¬

ключительно на удовлетворение потребностей военного минис¬

терства и являются составной частью программы «Тактическая

разведка и связанная с ней деятельность». В тех же случаях,

когда осуществляемая военной разведкой деятельность являет¬

ся составной частью программ, курируемых главой разведыва¬

тельного сообщества, уполномоченным комитетом в нижней

палате выступает Комитет по разведке. Основное направление

работы Комитета по национальной безопасности — участие в

разработке и обсуждение бюджетов тех разведывательных про¬

грамм, которые находятся в его юрисдикции. Каких-либо спе¬

циальных расследований, связанных с деятельностью разведы¬

вательных служб, комитет, как правило, не проводит569
265

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
Разделение компетенции в сфере контроля за разведыва¬

тельной деятельностью между Комитетом по разведке и Коми¬

тетом по национальной безопасности нижней палаты Конгрес¬

са сложилось исторически. До создания в 1977 году разведыва¬

тельного комитета, в палате представителей функции контро¬

ля за разведывательной деятельностью выполнял Комитет по

вооруженным силам (позднее преобразованный в Комитет по

национальной безопасности). После того же, как в палате пред¬

ставителей был создан Комитет по разведке, часть контроль¬

ных полномочий в сфере разведывательной деятельности было

решено оставить за Комитетом по вооруженным силам. Подоб¬

ное решение было мотивировано тем, что отдельные направле¬

ния разведывательной деятельности связаны исключительно с

потребностями подразделений Министерства обороны и их

значение в рамках общенациональных разведывательных про¬

грамм незначительно.
В последующем практика разделения полномочий кон¬

троля за разведывательной деятельностью между Комитетом

по разведке и Комитетом по национальной безопасности па¬

латы представителей, пришедшим на смену Комитету по во¬

оруженным силам, была закреплена в нормативных докумен¬

тах нижней палаты. Тем не менее и по сей день периодически

возникают разногласия между двумя комитетами палаты

представителей, контролирующими разведывательную дея¬

тельность.
На первый взгляд очевидное разграничение компетенций

между двумя комитетами нижней палаты на практике оказыва¬

ется не столь бесспорным. Например, в ходе подготовки еже¬

годных бюджетных законопроектов бывает достаточно нелегко

разграничить сферы компетенции двух комитетов, и часто

один и тот же вопрос одновременно принимается к рассмотре¬

нию и Комитетом по разведке, и Комитетом по национальной

безопасности палаты представителей.
Комитет по разведке, обладающий полномочиями в отно¬

шении всех трех основных национальных разведывательных

программ и отвечающий в нижней палате за подготовку объе¬
266

1 КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
диненного разведывательного бюджета, наталкивается подчас

при утверждении бюджета программы «Тактическая разведка

и связанная с ней деятельность» на активное противодействие

Комитета по национальной безопасности, который настаивает

на корректировке бюджета подконтрольной ему части про¬

граммы.
Проблема разграничения компетенции в сфере контроля

за разведкой между комитетами по национальной безопаснос¬

ти и разведке достаточно часто поднимается в палате предста¬

вителей. Не случайно среди рекомендаций доклада «Разведы¬

вательное сообщество в XXI веке», представленного Комите¬

том по разведке нижней палаты, особо указывалось на необхо¬

димость четкого законодательного разграничения компетен¬

ций двух комитетов570
Комитеты по юридическим вопросам
Хотя комитеты по разведке верхней и нижней палат Кон¬

гресса уполномочены рассматривать вопросы контрразведыва¬

тельной деятельности разведывательного сообщества, в осо¬

бенности в тех случаях, когда вопрос касается общей стратегии

контрразведывательной работы сообщества или координирую¬

щей роли Федерального бюро расследований в сфере контр¬

разведывательной деятельности, важную роль в осуществле¬

нии контроля за контрразведкой играют комитеты по юриди¬

ческим вопросам Сената и палаты представителей.
Контрразведывательная деятельность по своей сути отли¬

чается от деятельности разведывательной. Наиболее значи¬

тельно это различие в сфере законодательного регулирования.

Поскольку задачей контрразведки является не только сбор ин¬

формации, но и осуществление судебного преследования ви¬

новных лиц, к контрразведывательной деятельности, по край¬

ней мере к отдельным ее направлениям, законодательство

США предъявляет более серьезные требования.
Закрепленные в Конституции и законах США гарантии

прав и свобод американских граждан, в частности, требуют

обязательной судебной санкции на проведение ФБР оператив¬
267

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
но-технических мероприятий, которые связаны с вторжением

в личную жизнь граждан; значительно усложняет контрразве¬

дывательную работу и сформировавшееся в конце 60-х годов

законодательство о свободе информации571.
В силу своей специфики ряд вопросов контрразведыва¬

тельной деятельности, в особенности связанные с ущемлением

конституционных прав и свобод американских граждан, под¬

контрольны комитетам по юридическим вопросам палат Кон¬

гресса.
В Комитете по юридическим вопросам палаты представи¬

телей вопросами контроля за контрразведывательной деятель¬

ностью занимается главным образом Подкомитет по конститу¬

ционным вопросам572. Большинство слушаний подкомитета

посвящено вопросу анализа правовой базы, регулирующей де¬

ятельность ФБР и других ведомств, уполномоченных осуще¬

ствлять контрразведывательную деятельность. В подкомитете

заслушиваются отчеты руководителей контрразведыватель¬

ных подразделений, вносятся рекомендации по совершенство¬

ванию правовой базы573
В Комитете по юридическим вопросам Сената контроль за

контрразведывательной деятельностью осуществляется через

несколько подкомитетов. Это в первую очередь подкомитеты

по технологиям, терроризму и правительственной информа¬

ции; по административному надзору и судам; по Конституции,

федерализму и праву собственности; по вопросам иммигра¬

ции074. Каждый из подкомитетов занимается вопросами, отно¬

сящимися непосредственно к его компетенции, в общих чертах

определяемой его названием. Однако четких границ компетен¬

ции отдельных подкомитетов не существует.
В тех случаях, когда в Комитете по юридическим вопросам

рассматривается вопрос, имеющий важное значение для безо¬

пасности Соединенных Штатов, слушания проходят непосред¬

ственно в самом комитете, без передачи вопроса на рассмотре¬

ние в какой-то из его подкомитетов.
Нужно, однако, заметить, что сфера компетенции комите¬

тов по юридическим вопросам обеих палат не ограничивается
268

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
лишь вопросами контрразведывательной деятельности разве¬

дывательного сообщества. Юридические комитеты вправе

принимать к своему рассмотрению любой вопрос, связанный с

деятельностью американской разведки в том случае, если этот

вопрос относится к сфере компетенции комитетов.
Комитет по международным отношениям

палаты представителей575
Компетенция Комитета по международным отношениям в

области контроля за разведывательной деятельностью ограни¬

чивается лишь той деятельностью, которую осуществляет со¬

стоящее в составе Государственного департамента BIR. При

этом Комитету по международным отношениям подконтроль¬

на главным образом та часть разведывательной деятельности

BIR, которая осуществляется в собственных интересах внеш¬

неполитического ведомства. Осуществляемая же в рамках на¬

циональных разведывательных программ деятельность отно¬

сится к компетенции Комитета по разведке. Комитетом по

международным отношениям не рассматриваются иные вопро¬

сы, связанные с деятельностью разведывательного сообщества

или отдельных его членов.
Комитеты по ассигнованиям Сената

и палаты представителей576
Основной вопрос, который рассматривают комитеты по ас¬

сигнованиям верхней и нижней палат Конгресса, — подготовка

проектов разведывательных бюджетов. Работа комитетов по

ассигнованиям связана с завершающей стадией подготовки

проектов бюджетов всех трех общенациональных разведыва¬

тельных программ.
В Комитете по ассигнованиям нижней палаты проектом

бюджета разведки занимается подкомитет по национальной

безопасности377. Он получает из Комитета по разведке прошед¬

ший обсуждение в комитете и согласованный с Комитетом по

национальной безопасности палаты (в рамках программы

«Тактическая разведка и связанная с ней деятельность») про¬
269

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ект разведывательного бюджета. Задача подкомитета по наци¬

ональной безопасности Комитета по ассигнованиям — провер¬

ка соответствия ассигнований на различные статьи разведыва¬

тельного бюджета общим приоритетам национальной безопас¬

ности и соединение разведывательного бюджета с бюджеом

Министерства обороны. При этом бюджет национальной раз¬

ведки не выделяется отдельной статьей в оборонном бюджете,

а приблизительно равномерно распределяется между другими

его статьями. Это связано с тем, что бюджет разведывательно¬

го сообщества США (общая сумма разведывательных ассигно¬

ваний) по сей день является закрытой информацией578
Тенденции и перспективы развития контроля

за деятельностью разведки

со стороны американских законодателей
Объединенный разведывательный комитет
В последние годы в Конгрессе США все более активно идет

дискуссия о необходимости реформирования системы контро¬

ля законодательной ветви власти за деятельностью разведыва¬

тельного сообщества. Один из предлагаемых вариантов рефор¬

мирования — объединение разведывательных комитетов обеих

палат в единый постоянный комитет по разведке Конгресса или

же, как альтернатива, создание единого для обеих палат комите¬

та по разведке с сохранением существующих ныне разведыва¬

тельных комитетов Сената и палаты представителей.
Подобная идея совершенствования системы контроля за

разведкой имеет достаточно много сторонников в обеих пала¬

тах Конгресса. Значительное число депутатов активно поддер¬

живают идею создания объединенного разведывательного ко¬

митета Конгресса, отмечая, что это позволит усовершенство¬

вать систему контроля за разведывательной деятельностью и

обеспечит более эффективную защиту секретных сведений, с

которыми приходится работать депутатам — членам разведы¬

вательных комитетов.
270

1 КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
Различие позиций сторонников объединенного разведы¬

вательного комитета состоит в основном в том, каким образом

проводить подобную реорганизацию — сохраняя или нет су¬

ществующие ныне комитеты по разведке Сената и палаты

представителей. Ряд членов Конгресса справедливо указыва¬

ют на то, что сохранение существующих комитетов одновре¬

менно с созданием объединенного разведывательного приве¬

дет к ненужному дублированию функций и вместо сокраще¬

ния общего числа конгрессменов, работающих в разведыва¬

тельных комитетах, их количество увеличится чуть ли не

вдвое579 Их оппоненты возражают, что полномочия ныне су¬

ществующих и вновь создаваемого объединенного разведыва¬

тельного комитета можно четко разграничить, в то же время

сохранение уже существующих комитетов позволит еще бо¬

лее усилить контроль Конгресса за разведывательной дея¬

тельностью.
Несмотря на активную поддержку идеи создания объеди¬

ненного разведывательного комитета, у нее имеется значитель¬

ное число противников. В первую очередь это руководители раз¬

ведывательных служб. Ни одна из разведывательных служб —

членов разведывательного сообщества США не высказалась в

поддержку идеи объединенного комитета по разведке Кон¬

гресса. Более того, ряд руководителей разведки активно пре¬

пятствуют практической реализации подобного плана. Не¬

приятие самой идеи объединенного комитета по разведке у

руководителей разведывательных служб вызывает в первую

очередь предлагаемое усиление контрольных функций зако¬

нодательной ветви власти, что, по их мнению, может привес¬

ти к нежелательным сложностям в процессе разведыватель¬

ной работы.
Есть противники у идеи объединенного разведывательного

комитета и среди конгрессменов. Свою позицию они аргумен¬

тируют, в частности, тем, что идея объединенного разведыва¬

тельного комитета вступает в противоречие с другой наметив¬

шейся в сфере контроля за разведывательной деятельностью

тенденцией — официальным признанием разведки в качестве
271

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
одной из обычных функций федерального правительства с вы¬

текающим отсюда выравниванием различий в статусе между

обычными комитетами Конгресса и имеющими статус особых
580
разведывательными
Кроме того, по мнению противников идеи, в случае, если на

базе двух разведывательных комитетов будет создан объеди¬

ненный комитет, значительно снизится степень объективности

в его работе, поскольку вместо имеющихся в настоящее время

двух альтернативных, далеко не во всем совпадающих позиций

комитетов по разведке Сената и палаты представителей оста¬

нется лишь одна усредненная точка зрения на иногда достаточ¬

но спорные и сложные проблемы, связанные с деятельностью

разведки.
Помимо этого, противники объединенного комитета ука¬

зывают на различия нынешних полномочий комитетов по раз¬

ведке Сената и палаты представителей, а также на то, что поми¬

мо разведывательных комитетов вопросами контроля за раз¬

ведкой как в Сенате, так и в палате представителей занимают¬

ся и некоторые другие комитеты (например Комитет по наци¬

ональной безопасности палаты представителей или Комитет

по вооруженным силам Сената). Это может создать серьезные

трудности в случае объединения двух разведывательных коми¬

тетов в один и потребует серьезного перераспределения кон¬

трольных полномочий между несколькими комитетами верх¬

ней и нижней палаты Конгресса581
Серьезным сомнениям подвергается и возможность суще¬

ственного совершенствования механизма защиты секретной

информации в случае создания объединенного разведыватель¬

ного комитета. Противники объединения считают, что вряд ли

уменьшится в результате слияния двух разведывательных ко¬

митетов число конгрессменов, допущенных к секретным мате¬

риалам разведки. В то же время, как единодушно признают

специалисты, даже в своем нынешнем состоянии система за¬

щиты секретной информации, действующая в Конгрессе, более

совершенна, чем система, существующая в подразделениях ис-
«	582
полнительнои ветви власти
272

1. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГЕССА США
Изменение статуса разведывательных комитетов
Другое вероятное направление реформирования контроль¬

ных полномочий Конгресса в отношении разведывательного

сообщества — признание разведывательной и любой связанной

с ней деятельности одним из обычных направлений деятельно¬

сти федерального правительства, как, например, деятельность

в сфере защиты окружающей среды или социального страхова¬

ния с вытекающими из этого последствиями в виде изменения

процедур и методов деятельности разведывательных комите¬

тов обеих палат американского Конгресса и переводом обоих

разведывательных комитетов Конгресса из «особых» в посто¬

янные комитеты.
До начала 70-х годов идея реформирования разведыва¬

тельных комитетов и лишение их статуса «особых комитетов»

расценивалась в США как абсурдная. Традиционно разведку

рассматривали как особый, исключительный вид деятельнос¬

ти. С одной стороны, предполагалось, что отождествление опе¬

раций американской разведки с внешнеполитическим курсом

американского правительства может нанести вред политиче¬

скому престижу США, с другой стороны — специфика разве¬

дывательной деятельности и необходимость защиты источни¬

ков информации требовала установления более жестких стан¬

дартов на допуск тех или иных лиц к документам разведки. Как

следствие — в Конгрессе США, в его обеих палатах, сложилась

совершенно особенная система разведывательных комитетов

со статусом особых комитетов, что выражается в особой систе¬

ме их комплектации, ограничении срока пребывания конгрес¬

сменов в составе комитета, расширенными полномочиями ру¬

ководителей палат Конгресса влиять на персональный состав

комитета и т. д.
Однако в изменившейся в начале 90-х годов политической

ситуации, когда США удалось занять доминирующую роль в

мировом сообществе, в Соединенных Штатах начали посте¬

пенно изменяться представления о разведке как одном из ви¬

дов деятельности государства. Уверенность в непоколебимос¬
273

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ти своих подкрепленных колоссальной военной мощью пози¬

ций в мировом сообществе позволяет американским лидерам

все меньше заботиться о возможном ущербе, который может

нанести США отождествление деятельности американских

разведывательных служб с деятельностью федерального пра¬

вительства. Информация о разведывательных службах и на¬

правлениях их деятельности становится все более открытой.

Официально признается ведение Соединенными Штатами

космической разведки и существование специальной службы,

отвечающей за запуск и эксплуатацию разведывательных спут¬

ников. В различных изданиях открыто обсуждается и дискути¬

руется целый ряд вопросов, связанных с деятельностью раз¬

ведки.
В подобной ситуации выглядят вполне закономерными по¬

пытки Конгресса реформировать систему разведывательных

комитетов обеих палат и уравнять пользующиеся ныне стату¬

сом особых комитеты по разведке с другими действующими на

постоянной основе комитетами. Примером таких попыток яв¬

ляются рекомендации, высказанные в 1996 году в докладе Ко¬

митета по разведке палаты представителей «Разведывательное

сообщество в XXI веке»583, в которых указывается на необходи¬

мость преобразования Комитета по разведке из особого в по¬

стоянный, действующий на основании тех же норм и стандар¬

тов, что и иные комитеты нижней палаты Конгресса584
В поддержку инициативы по отмене «особого» статуса раз¬

ведывательных комитетов Конгресса приводится целый ряд

аргументов:
1)	разведывательная деятельность является обычной

функцией федерального правительства и тесно связана с его

военной и внешнеполитической функциями, преобразование

особых разведывательных комитетов в постоянные лишь отра¬

зило бы фактически существующие реалии;
2)	характер вопросов, рассматриваемых разведывательны¬

ми комитетами, принципиально не отличается от тех вопросов,

которые рассматривают постоянные комитеты обеих палат

Конгресса, и необходимо, чтобы в работе разведывательных
274

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
комитетов отражались весь спектр мнений и все точки зрения

членов комитета, подобно существующей в постоянных коми¬

тетах практике;
3)	статус постоянного комитета отнюдь не исключает воз¬

можности некоторых особенностей в порядке формирования

состава комитета и, учитывая специфику разведывательной де¬

ятельности, было бы допустимо оставить за руководителями

палат ведущую роль в определении кандидатур членов разве¬

дывательных комитетов580;
4)	установленные ограничения по срокам пребывания в со¬

ставе разведывательных комитетов не вполне позволяют их

членам установить тесные деловые контакты с подконтроль¬

ными им ведомствами и в деталях разобраться в специфике до¬

статочно сложных взаимоотношений между различными чле¬

нами разведывательного сообщества, что негативно сказывает¬

ся на осуществлении контроля за разведывательными служба¬

ми и их деятельностью;
5)	достаточно длительный период, который необходим

вновь введенному в состав Комитета по разведке члену на оз¬

накомление с работой комитета делает членов комитета в зна¬

чительной мере зависимыми от сотрудников аппаратов разве¬

дывательных комитетов.
Однако доводы противников изменения статуса разведы¬

вательных комитетов палаты представителей и Сената также

достаточно аргументированны и убедительны. По их мнению:
1)	несмотря на все большую открытость и гласность в дея¬

тельности разведки и на происходящие в мире перемены, раз¬

ведка по-прежнему остается специфичной, особой функцией

федерального правительства и контроль за разведывательной

деятельностью предполагает работу с целым рядом материа¬

лов, составляющих государственную тайну и защищенных со¬

ответствующим грифом секретности;
2)	существующая практика, при которой членами разведы¬

вательных комитетов назначаются те депутаты, которые, по

мнению руководителей палат, в наилучшей степени могут

обеспечивать не только выполнение контрольных по отноше¬
275

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
нию к разведке функций, но и на должном уровне соблюдать

все требования секретности, является единственно верной и

проверена временем;
3)	установленные ныне для конгрессменов ограничения

по сроку пребывания в составе разведывательных комитетов,

с одной стороны, вполне позволяют им получить солидные

практические навыки в осуществлении контроля за разведы¬

вательной деятельностью, с другой — недостаточны для того,

чтобы член комитета установил излишне тесные отношения с

сотрудниками контролируемой им разведывательной служ¬

бы, что свело бы на нет осуществляемые им контрольные

функции и превратило бы его из независимого эксперта в за¬

щитника интересов подконтрольного ему ведомства перед

Конгрессом;
4)	периодическая ротация членов разведывательных комите¬

тов позволяет достаточно большому числу конгрессменов полу¬

чить детальное представление о работе разведывательных служб

и более компетентно участвовать в обсуждении и принятии бю¬

джета разведки и законов, затрагивающих интересы разведыва¬

тельных служб или осуществляемую ими деятельность586
2.	КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ

Контрольные полномочия президента США
В Конституции США не содержится прямого указания на

право президента осуществлять контроль за деятельностью

федеральных министерств и ведомств. Подобно полномочиям

главы государства назначать должностных лиц, необходимых

ему для реализации конституционных полномочий, прези¬

дентское право осуществлять контрольно-надзорные функ¬

ции возникло в результате толкования положений Конститу¬

ции.
На практике контрольные функции в отношении феде¬

ральных органов исполнительной власти осуществлялись уже
276

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
- - »
первыми американскими президентами, начиная с Джорджа

Вашингтона. Подобное право президента не оспаривалось и за¬

конодательной властью. Уже в 1789 году, во время дебатов в

только что сформированной палате представителей первого

созыва Джеймс Мэдисон сформулировал совершенно опреде¬

ленную позицию законодателей: «...дух Конституции выражен

совершенно определенным образом в конституционной клау¬

зуле587, гласящей, что высший магистрат федерации должен не¬

сти ответственность за деятельность исполнительной власти...

однако возложенная на него (президента) ответственность

предполагает наделение его властью инспектировать и контро¬

лировать деятельность подчиненных ему должностных лиц ИС-
ü.	588
полнительнои власти»
Следует, однако, отметить, что в Соединенных Штатах

право выносить окончательное суждение по любому спорному

правовому вопросу является исключительной прерогативой

судебной ветви власти589 и судебная власть фактически наделе¬

на более высокими полномочия в сфере толкования конститу¬

ционных норм, нежели власть исполнительная и законодатель¬

ная590 Поэтому для окончательного юридического подтверж¬

дения конституционности права президента осуществлять

контрольно-надзорную деятельность необходимо было заклю¬

чение судебной ветви власти по данному вопросу.
Верховный суд США сформулировал свое мнение отно¬

сительно полномочий президента в сфере контрольно-над-

зорной деятельности лишь в середине XIX века. В 1843 году,

в деле Williams v. United States, Верховный суд недвусмыслен¬

но указал на то, что «Президентские обязанности (по Консти¬

туции) требуют исполнения им контрольно-надзорных

функций в отношении подчиненных ему в административном

порядке органов»591 Тем самым высший судебный орган Со¬

единенных Штатов пошел даже несколько дальше законода¬

телей в истолковании контрольно-надзорных полномочий

президента, указав не только на потенциальную возможность,

но и на необходимость исполнения президентом контроль¬

ных функций. Жесткая и категоричная формулировка Вер-
277

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ховного суда США фактически исключила в дальнейшем лю¬

бую возможность двусмысленного толкования контрольно¬

надзорных полномочий президента (в том числе и в отноше¬

нии разведывательных ведомств США) и окончательно под¬

твердила их полное соответствие положениям американской

Конституции.
Таким образом, в рамках вверенной ему Конституцией

США исполнительной власти президент обладает всей полно¬

той прав и обязанностей в осуществлении контроля за деятель¬

ностью федеральных исполнительно-распорядительных орга¬

нов, в том числе и органов разведки. Президент, как правило,

осуществляет свои контрольные полномочия в отношении раз¬

ведки не непосредственно, а через систему специальных орга¬

нов в системе исполнительной власти, а также через подчинен¬

ных ему должностных лиц592. В сферу непосредственного (и за¬

конодательно закрепленного) президентского контроля попа¬

дает вся деятельность, связанная с проведением разведыва¬

тельными службами США тайных операций. Это, однако, ни¬

сколько не исключает права президента по своему усмотрению

взять под личный контроль любую иную деятельность разве¬

дывательных органов.
Конституция США нисколько не ограничивает прав пре¬

зидента учреждать подчиненные ему органы или назначать

должностных лиц, которые будут необходимы ему для реали¬

зации возложенных на него Конституцией обязанностей593

Единственным сдерживающим фактором в этой связи могут

являться лишь вопросы финансирования вновь созданного ор¬

гана. Поскольку ежегодный бюджет любого федерального ве¬

домства США закрепляется в федеральном законе, фактически

учредить новый федеральный орган президент может не иначе,

как с согласия Конгресса.
Любые создаваемые президентом в рамках исполнитель¬

ной ветви власти органы, в том числе и органы, наделенные

полномочиями в контрольно-надзорной сфере, проводят свою

работу от имени и по поручению президента. Поэтому все дей¬

ствия подчиненных президенту органов или лиц рассматрива¬
278

2 КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
ются с точки зрения конституционного права как действия са¬

мого президента. Подобная трактовка поддерживается и реше¬

ниями Верховного суда США094
Совокупность подчиненных президенту органов и долж¬

ностных лиц, правомочных осуществлять контроль за деятель¬

ностью разведывательных служб, условно можно разделить на

две большие группы:
I. Органы и должностные лица, которым разведыватель¬

ные службы (либо какая-либо из служб) подчинены в админи¬

стративном порядке:
—	директор национальной разведки;
—	руководители министерств, в организационной струк¬

туре которых имеются разведывательные службы (особо в

этой связи нужно выделить контрольные полномочия минист¬

ра обороны США, которому административно подчинены 8 из

13 членов разведывательного сообщества);
—	руководители разведывательных служб.
И. Органы или должностные лица, которым разведыва¬

тельные службы не подчинены административно, но одной из

важных (либо даже единственной) обязанностью которых яв¬

ляется реализация контрольных функций:
—	Консультативный комитет по внешней разведке при пре¬

зиденте США;
—	Комитет по контролю за разведкой;
—	Административно-бюджетное управление;
—	генеральный атторней США595;
—	генеральные инспектора ведомств;
—	генеральные советы.
Контрольные полномочия первой группы органов логиче¬

ски вытекают из отношений административной подчиненнос¬

ти разведывательных служб, организационно находящихся в

структуре того или иного федерального органа и, соответствен¬

но, подчиненных руководителю этого органа. Контрольная де¬

ятельность этой группы самым тесным образом связана с ис¬

полнительно-распорядительной деятельностью и, по существу,

представляет собой контроль за исполнением того или иного
279

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
административного решения. Подобный контроль не является

независимым и тесно увязан с управленческой деятельностью.

В этой связи автор не считает целесообразным рассматривать

контрольные полномочия этой группы органов как чисто

контрольную деятельность и полагает более разумным и целе¬

сообразным рассматривать эту деятельность как элемент уп¬

равленческой деятельности.
Более независима контрольная деятельность органов, пе¬

речисленных во второй группе. Помимо того что эти органы в

той или иной степени специализируются на вопросах кон¬

трольной деятельности, осуществляемый ими контроль отли¬

чается еще и достаточной степенью независимости. В основ¬

ном эти органы либо непосредственно подчинены президенту,

как, например, Консультативный комитет по внешней развед¬

ке, Комитет по контролю за разведкой или Административно¬

бюджетное управление, либо же им законодательно предо¬

ставлены гарантии от вмешательства в их деятельность руко¬

водителей разведывательных служб или иных должностных

лиц исполнительной власти — генеральные инспектора ве¬

домств.
Помимо предложенной выше классификации, органы,

уполномоченные осуществлять контроль за разведывательным

сообществом и отдельными его членами, можно также разде¬

лить на:
1)	органы внешнего контроля;
2)	органы внутреннего контроля.
К органам внутреннего контроля относятся те органы,

которые организационно находятся в структуре разведыва¬

тельного сообщества, либо в структуре любого из ведомств,

входящих в сообщество. К органам же внешнего контроля от¬

носятся те органы, которые являются внешними по отноше¬

нию к разведывательному сообществу, то есть не входят ни в

административный аппарат разведывательного сообщества,

ни в организационную структуру отдельных членов сообще¬

ства.
280

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
Органы внешнего контроля за разведкой
В рамках исполнительной ветви власти основная масса по¬

вседневной работы по осуществлению контроля за разведыва¬

тельными службами выполняется органами внутреннего кон¬

троля, в первую очередь генеральными инспекторами ве¬

домств. Тем не менее в целом в системе контроля за разведыва¬

тельной деятельностью более важную и определяющую роль

играют органы внешнего контроля.
Доминирующее влияние органов внешнего контроля опре¬

деляется в первую очередь их статусом и организацией их взаи¬

моотношений с органами внутреннего контроля. На практике

(а в большинстве случаев и юридически) все органы внешнего

контроля подчинены непосредственно президенту и непосред¬

ственно перед ним (без промежуточных инстанций) отчитыва¬

ются о своей работе. Силой президентской власти органам

внешнего контроля предоставлены самые широкие полномочия

по доступу к информации, касающей^практики деятельности

спецслужб. В своей работе они имеют возможность использо¬

вать систематизированную и обобщенную информацию, кото¬

рую, в рамках отдельных разведывательных служб, собирают и

накапливают службы генеральных инспекторов министерств и

ведомств, иные должностные лица, осуществляющие внутрен¬

ний контроль за разведывательной деятельностью.
Основной задачей органов внутреннего контроля являет¬

ся выявление фактов нарушений и злоупотреблений в работе

разведывательных ведомств. В отличие от них перед органа¬

ми внешнего контроля ставятся, как правило, более обшир¬

ные задачи. Их цель — не только выявить и обобщить недо¬

статки и нарушения в деятельности отдельных служб, но про¬

анализировать общие тенденции, выработать предложения,

направленные на совершенствование деятельности разведы¬

вательного сообщества. Выводы и рекомендации органов

внешнего контроля не ограничиваются лишь выявлением и

устранением недостатков в работе разведки. В определенной

мере перед органами внешнего контроля ставится задача
281

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
оценки эффективности разведки как вида государственной

деятельности.
Следует обратить внимание также на достаточно узкую

специализацию органов внешнего контроля. В отличие от гене¬

ральных инспекторов разведывательных ведомств, которые

осуществляют контроль по самому широкому спектру вопро¬

сов, и Административно-бюджетное управление, и генераль¬

ный атторней США, и Консультативный комитет по внешней

разведке при президенте США специализируются на опреде¬

ленном направлении контрольной деятельности. Так, Админи¬

стративно-бюджетное управление контролирует эффектив¬

ность выполнения разведывательного бюджета. Генеральный

атторней осуществляет надзор за соблюдением разведыватель¬

ными службами конституционных прав и свобод граждан.

Консультативный комитет по внешней разведке контролирует

эффективность работы разведывательных служб в сфере обес¬

печения и поддержки ими политических решений руководства

Соединенных Штатов. В этой связи не случайна роль Консуль¬

тативного комитета как ведущего консультативного органа по

вопросам внешней разведки при президенте США.
Несколько специфична роль Комитета по контролю за

разведкой. С одной стороны, его функции имеют много обще¬

го с функциями Консультативного комитета по внешней раз¬

ведке, с чем, видимо, связано включение Комитета по контро¬

лю за разведкой в организационную структуру Консультатив¬

ного комитета по внешней разведке. С другой стороны, Коми¬

тет по контролю за разведкой выступает в виде своего рода

вышестоящего органа по отношению к контрольной деятель¬

ности генеральных инспекторов разведывательного сообще¬

ства.
Конщлътативный комитет по внешней разведке

при президенте США 596
Прообраз современного Консультативного комитета по

внешней разведке — Комитет консультантов по внешней раз¬

ведывательной деятельности — был создан в 1956 году прези¬
282

2 КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
дентом Эйзенхауэром597 в соответствии с рекомендациями,

высказанными в докладе, 2-й Комиссии Гувера598 Свое ны¬

нешнее имя — Консультативный комитет по внешней развед¬

ке при президенте США — комитет получил при президенте

Кеннеди.
В те или иные периоды его истории перед Консультатив¬

ным комитетом стояли различные задачи, неоднозначно оце¬

нивалась работа комитета. При Эйзенхауэре и Кеннеди Кон¬

сультативный комитет играл достаточно номинальную роль

и не оказывал серьезного воздействия на государственную

политику в сфере внешней разведывательной деятельности.

В 70-е же годы роль комитета значительно возросла. В докла¬

де Комитета Чёрча Консультативный комитет по внешней

разведке был отмечен как достаточно эффективный и работо¬

способный орган. Несмотря на это, в 1977 году президент Кар¬

тер принял решение об упразднении Консультативного коми¬

тета599. Возрожден Консультативный комитет по внешней раз¬

ведке был в 1981 году — в первый год президентства Рональда

Рейгана600
В настоящее время Консультативный комитет по разведке

является подразделением Исполнительного аппарата прези¬

дента. Его статус и функции урегулированы в исполнительном

приказе президента Клинтона № 12863601 Члены комитета, в

количестве не более 16 человек, назначаются президентом

США из числа заслуживающих доверия и известных общест¬

венности лиц, не входящих в состав федерального правитель¬

ства. По назначению членов комитета президент должен опре¬

делить срок исполнения ими своих обязанностей. В соответст¬

вии с общей практикой, в любой момент одна треть членов ко¬

митета должна быть представлена лицами, чей срок полномо¬

чий не превышает двух лет. Из числа членов Консультативно¬

го комитета президент назначает его председателя и заместите¬

ля председателя602
Для реализации возложенных на него обязанностей Кон¬

сультативный комитет по внешней разведке вправе привлекать

различный административный персонал из числа федераль¬
283

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ных служащих и необходимых комитету консультантов. Рабо¬

той всех вспомогательных сотрудников руководит назначае-
«	о	603
мыи президентом исполнительный директор
Исполнительный приказ Клинтона обязывает глав феде¬

ральных министерств и ведомств (за исключением законода¬

тельно закрепленных ограничений) предоставлять Консульта¬

тивному комитету любую информацию, необходимую ему для

реализации возложенных на него обязанностей604.
Хотя, как это следует из названия комитета, ключевая его

задача состоит в выработке рекомендаций президенту США в

сфере внешней разведывательной деятельности, Консульта¬

тивный комитет по внешней разведке обладает весьма серьез¬

ными полномочиями и в сфере контрольной деятельности. Ко¬

митет уполномочен осуществлять контроль и оценку коли¬

чественных и качественных показателей, характеризующих

эффективность сбора и добывания разведывательной инфор¬

мации; полноценность ее аналитической обработки; эффектив¬

ность контрразведывательной и любой иной деятельности раз¬

ведывательного сообщества600.
Консультативный комитет по внешней разведке осуществ¬

ляет контроль за деятельностью не только членов разведыва¬

тельного сообщества, но и всех иных подразделений федераль¬

ного правительства, которые обладают полномочиями в сфере

сбора и обработки разведывательной информации или в сфере

реализации разведывательной политики США. Контрольные

полномочия комитета не исчерпываются лишь вопросами дея¬

тельности разведывательных служб. Он вправе контролиро¬

вать и оценивать эффективность управления, кадровой рабо¬

ты, а эффективность организации ведомств — членов разведы¬

вательного сообщества606.
Отчеты о работе Консультативный комитет по внешней раз¬

ведке регулярно (но не реже, чем один раз в полугодие) пред¬

ставляет непосредственно президенту США. При этом задачи

комитета состоят не только в выявлении тех или иных недостат¬

ков в работе разведки. В исполнительном приказе № 12863 не¬

посредственно указывается и такая функция Консультативно¬
284

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
го комитета, как «... выработка для президента рекомендаций

относительно целей, порядка осуществления, управления и

координации различных видов деятельности, осуществляемой

ведомствами — членами разведывательного сообщества

США»607 По поручению президента Консультативный коми¬

тет по внешней разведке осуществляет выработку рекоменда¬

ций для директора национальной разведки, ЦРУ и других фе¬

деральных ведомств, обладающих полномочиями в сфере раз¬

ведывательной деятельности.
Комитет по контролю за разведкой

при президенте США608
Другим важным органом в системе исполнительной власти

осуществляющим непосредственный контроль за деятельнос¬

тью разведки, является Комитет по контролю за разведкой. Ко¬

митет был учрежден в 1976 году на основании исполнительно¬

го приказа президента Форда № 11905609. В значительной мере

учреждение нового контрольного органа стало своеобразным

ответом исполнительной власти на ту критику, которой была

подвергнута работа американских спецслужб в итоговом

докладе Комитета Чёрча. Созданный практически одновре¬

менно с разведывательными комитетами палаты представите¬

лей и Сената, Комитет по контролю за разведкой решал в це¬

лом сходные с ними задачи. Комитет информировал президен¬

та и генерального атторнея о выявленных фактах злоупотреб¬

лений и нарушений законности в деятельности разведыватель¬

ных служб США, тесно взаимодействовал с генеральными ин¬

спекторами разведывательных ведомств.
Вплоть до 1993 года Комитет по контролю за разведкой яв¬

лялся самостоятельным подразделением в рамках исполни¬

тельного управления президента. Однако после прихода в Бе¬

лый дом администрации президента Клинтона было признано

нецелесообразным существование двух органов с достаточно

схожей компетенцией — Консультативного комитета по внеш¬

ней разведке и Комитета по контролю за разведкой. В соответ¬

ствии с исполнительным приказом № 12863 от 1993 года610 Ко¬
285

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
митет по контролю за разведкой был включен в состав Кон¬

сультативного комитета по разведке при президенте на правах

его постоянного подкомитета611
Исполнительный приказ № 12863 установил, что в состав

Комитета по контролю за разведкой входят 4 члена Консульта¬

тивного комитета по внешней разведке, назначаемых его пред¬

седателем. Председателем же осуществляется и назначение

главы Комитета по контролю за разведкой. Причем исполни¬

тельным приказом допускается возможность исполнения обя¬

занностей руководителя Комитета по контролю за разведкой

самим председателем Консультативного комитета по внешней

разведке.
Новый исполнительный приказ заметно понизил статус

Комитета по контролю за разведкой, превратив его из само¬

стоятельного органа в составе Исполнительного управления

президента в функциональное подразделение Консультатив¬

ного комитета по внешней разведке. Причем это выразилось

не только в организационных изменениях и изменении систе¬

мы назначения членов Комитета по контролю за разведкой.

Наиболее существенным ограничением статуса комитета ста¬

ло лишение его права прямого выхода на президента. Все свои

отчеты реорганизованный в соответствии с приказом №

12863 комитет вправе направлять президенту не иначе как че¬

рез председателя Консультативного комитета по внешней

разведке612.
В отличие от организационных инноваций, новый испол¬

нительный приказ оставил практически неизменной (по срав¬

нению с приказами № 12334 и № 12537) компетенцию Комите¬

та по контролю за разведкой. В сферу компетенции комитета

приказ N2 12863 отнес:
—	подготовку для президента отчетов о противозаконной

либо противоречащей требованиям исполнительных приказов

и директив президента деятельности разведывательных служб;
—	уведомление генерального атторнея Соединенных Шта¬

тов обо всякой деятельности разведывательных служб, кото¬

рая, по мнению комитета, противоречит требованиям феде¬
286

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
ральных законов или исполнительных приказов и директив

президента;
—	анализ внутриведомственных инструкций разведыва¬

тельных служб на предмет их соответствия требованиям феде¬

рального законодательства;
—	исследование практики деятельности и процедур, ис¬

пользуемых генеральными инспекторами и генеральным сове¬

том разведывательного сообщества в целях выявления и доку¬

ментирования разведывательной деятельности, которая может

носить противозаконный характер либо противоречить требо¬

ваниям исполнительных приказов и директив президента;
—	проведение таких расследований, которые Комитет по

контролю за разведкой сочтет необходимыми для реализации

возложенных на него функций613
Как показала практика, лишение Комитета по контролю за

разведкой независимого статуса в рамках Исполнительного

управления президента оказалось достаточно временным явле¬

нием. В последние годы вновь наметилась тенденция к увели¬

чению степени самостоятельности комитета. В 1997 году но¬

вый исполнительный приказ Клинтона № 13070614 хотя и оста¬

вил Комитет по контролю за разведкой в структуре Консульта¬

тивного комитета по внешней разведке, однако лишил предсе¬

дателя Консультативного комитета полномочий определять

персональный состав контрольного комитета, вернув прези¬

денту исключительное право назначать всех четверых его чле¬

нов615 Вернул новый исполнительный приказ и существовав¬

шую до 1993 года практику реализации отчетов комитета, обя¬

зав Комитет по контролю за разведкой направлять все свои от¬

четы непосредственно президенту, минуя Консультативный

комитет по внешней разведке616
С учетом того что Комитет по контролю за разведкой обла¬

дает самостоятельной сферой полномочий, независимых от

полномочий Консультативного комитета, его члены назначают¬

ся лично президентом и в своей работе он подотчетен непосред¬

ственно президенту США, можно с достаточной степенью опре¬

деленности утверждать, что исполнительный приказ № 13070
287

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
фактически вернул Комитету по контролю за разведкой статус

самостоятельного органа в рамках Исполнительного управле¬

ния президента. Формальным элементом зависимости послед¬

него от Консультативного комитета по внешней разведке оста¬

ется лишь некоторая связанность президента в вопросе выбора

кандидатов в члены контрольного комитета, которые могут вы¬

бираться лишь из числа членов Консультативного комитета по

внешней разведке при президенте США617.
Административно-бюджетное управление618
Подобно рассмотренному выше Консультативному коми¬

тету по внешней разведке, Административно-бюджетное уп¬

равление входит в состав Исполнительного аппарата президен¬

та на правах самостоятельного органа. В отличие же и от Коми¬

тета по контролю за разведкой и от Консультативного комите¬

та по внешней разведке, Административно-бюджетное управ¬

ление не является органом, специализирующимся на вопросах

контроля за разведывательной деятельностью. Применительно

к разведывательной деятельности основной задачей Админис-

тративно-бюджетного управления является формирование

совместно с директором национальной разведки и руководите¬

лями соответствующих министерств проекта бюджета разве¬

дывательного сообщества.
Однако наряду с чисто бюджетной функцией, Админист¬

ративно-бюджетное управление наделено и рядом контроль¬

ных полномочий. В силу узкой специализации Администра-

тивно-бюджетного управления, его контрольные полномочия

ограничены лишь бюджетно-финансовыми вопросами. В част¬

ности, управление осуществляет контроль за выполнением

бюджета разведывательного сообщества, за соответствием бю¬

джета установленным президентом США направлениям и при¬

оритетам в сфере разведки. При этом контролирует не только

то, на какие нужды и в каком объеме расходуются бюджетные

средства, но и то, как финансируются отдельные разведыва¬

тельные программы в рамках Национальной программы внеш¬

ней разведки, какие программы требуют перераспределения
288

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
средств разведывательного бюджета уже в течение финансово¬

го года.
Административно-бюджетное управление решает опреде¬

ленные контрольные задачи и в ходе подготовки проекта разве¬

дывательного бюджета. Оно готовит заключение о соответст¬

вии запрашиваемых бюджетных ассигнований установленным

президентом США приоритетам в сфере разведки и контроли¬

рует соответствие запланированного уровня финансирования

отдельных разведывательных программ реальным государст¬

венным потребностям в том или ином виде разведывательной

информации.
Генеральный атторней США
Контрольные полномочия генерального атторнея США в

отношении разведывательных служб — членов разведыва¬

тельного сообщества вытекают непосредственно из его обя¬

занностей осуществлять на территории США функции обще¬

го надзора за законностью. Основное направление контроль¬

ной деятельности генерального атторнея — надзор за соблю¬

дением спецслужбами конституционных прав и свобод граж¬

дан. Главным образом в сферу контроля генерального аттор¬

нея попадают те направления деятельности разведывательно¬

го сообщества, которые сопряжены с возможным ущемлени¬

ем или нарушением конституционных прав американских

граждан — в первую очередь оперативно-технические меро¬

приятия спецслужб, связанные с использованием средств

электронного наблюдения и с проникновением в жилища ча¬

стных лиц.
В процессе контрольно-надзорной деятельности генераль¬

ный атторней вправе издавать специальные инструкции, регу¬

лирующие порядок сбора информации и проведения спец¬

службами различных видов расследований на территории Со¬

единенных Штатов. Практика издания генеральным атторнеем

подобных инструкций сложилась во второй половине 70-х го¬

дов, после того как соответствующие рекомендации были вы¬

сказаны в итоговом отчете следственной комиссии Чёрча. Пер¬
289

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
выми были разработаны инструкции, регламентирующие рас¬

следования, проводимые ФБР619. В дальнейшем эта практика

была распространена и на других членов разведывательного

сообщества. Наиболее жестко инструкции генерального аттор¬

нея регламентируют деятельность Федерального бюро рассле¬

дований, которое играет в разведывательном сообществе роль

основного контрразведывательного органа и наделено право¬

охранительными функциями620.
В ходе реализации своих контрольных полномочий гене¬

ральный атторней осуществляет надзор за исполнением члена¬

ми разведывательного сообщества требований федеральных

законов, устанавливающих порядок сбора разведывательной

информации на территории США (в первую очередь Закона о

наблюдении за иностранными разведками от 1978 года621) и

конкретизирующих законодательные положения подзаконных

нормативных актов (в первую очередь исполнительных прика¬

зов и директив президента, а также инструкций самого гене¬

рального атторнея).
Все свои контрольные функции генеральный атторней

осуществляет в тесном контакте с генеральными инспекторами

ведомств — членов разведывательного сообщества. В тех слу¬

чаях, когда деятельность разведывательных служб требует обя¬

зательной судебной санкции622, генеральный атторней тесно

взаимодействует с учрежденным на основании Закона о на¬

блюдении за иностранными разведками специальным судом,

уполномоченным выдавать судебные ордера разведыватель¬

ным ведомствам, осуществляющим сбор разведывательной ин¬

формации на территории США623.
Органы внутреннего контроля
Внутренний контроль за деятельностью разведыватель¬

ных органов имеет большое значение в силу того, что разве¬

дывательное сообщество не является единым организацион¬

ным элементом в системе исполнительной власти, а включает

в себя целый ряд разведывательных служб, относящихся к
290

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
различным федеральным министерствам. Органы же внешне¬

го контроля в процессе своей деятельности в ряде случаев

придерживаются усредненного подхода, не учитывая специ¬

фику различных разведывательных ведомств, либо уделяют

основное внимание ведущим членам разведывательного сооб¬

щества.
На практике именно на органах внутреннего контроля (в пер¬

вую очередь на генеральных инспекторах и генеральных сове¬

тах) лежит основная работа по осуществлению контроля за

разведывательными службами США со стороны исполнитель¬

ной ветви власти. В отличие от органов внешнего контроля,

которые осуществляют скорее периодический, нежели непре¬

рывный контроль за деятельностью разведывательных ве¬

домств, большинство органов внутреннего контроля реализу¬

ют свои контрольные полномочия, осуществляя непрерывный

контроль как за различными направлениями деятельности

членов разведывательного сообщества, так и за вопросами

внутренней организации, кадровой политикой ведомств, эф¬

фективностью исполнения ведомством законодательства о

свободе информации.
По формальному признаку — нахождения в рамках само¬

го разведывательного сообщества — к органам внутреннего

контроля можно отнести не только генеральных инспекторов

ведомств и генеральные советы, но и директора националь¬

ной разведки, и руководителей разведывательных служб и

всех подчиненных им должностных лиц. Однако, как уже ука¬

зывалось, контрольная деятельность административных ру¬

ководителей скорее является частью управленческой дея¬

тельности, полностью зависима от нее и представляет собой

контроль за исполнением поставленных перед ведомствами

задач.
Институт генеральных инспекторов
Важную роль в осуществлении внутреннего контроля за

деятельностью разведки играет институт генерального инспек¬

тора. Служба генерального инспектора имеется в каждом раз¬
291

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ведывательном ведомстве или по крайней мере в том федераль¬

ном министерстве, в структуре которого находится данное раз¬

ведывательное ведомство.
Должности генеральных инспекторов появились в органи¬

зационно-штатной структуре многих федеральных минис¬

терств и ведомств во второй половине 70-х годов, одновремен¬

но с учреждением разведывательных комитетов в обеих пала¬

тах американского Конгресса624 Как и создание разведыва¬

тельных комитетов Конгресса, учреждение должностей гене¬

ральных инспекторов явилось последствием докладов, пред¬

ставленных Конгрессу комитетами Пайка и Чёрча, в которых

были обозначены серьезные проблемы в системе осуществле¬

ния контроля за разведывательной деятельностью.
Генеральные инспектора, хотя формально и входят в орга¬

низационную структуру той или иной разведывательной служ¬

бы, однако в законодательном порядке гарантированы от вме¬

шательства в свою деятельность со стороны руководителей ве¬

домств или иных административных чиновников. В отличие от

большинства других органов и должностных лиц, генеральные

инспектора специализируются на контрольной деятельности, а

не осуществляют контрольные полномочия в дополнение к ос¬

новной деятельности. Это, в частности, позволяет им оптими¬

зировать структуру своего административного аппарата для

нужд контрольной деятельности.
Порядок назначения генеральных инспекторов для ряда

крупных разведывательных ведомств (либо для головных ми¬

нистерств, в структуре которых они находятся) определяется

федеральными законами. К их числу относятся: ЦРУ, ФБР,

Министерство обороны, энергетики, юстиции, финансов. В тех

ведомствах, где порядок назначения генерального инспектора

устанавливается законом, назначение производится в соответ¬

ствии с порядком, установленным при назначении высших

должностных лиц США, - кандидатура инспектора представ¬

ляется президентом и утверждается Сенатом620
В других разведывательных органах, в частности в наибо¬

лее крупных разведывательных службах Министерства оборо¬
292

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
ны, таких как АНБ, РУМО, Национальное управление фото¬

графической разведки и картографии, Национальное управле¬

ние воздушно-космической разведки, должности генеральных

инспекторов созданы на основании подзаконных нормативных

актов. В этом случае назначение на должность генерального

инспектора производит руководитель министерства.
Несмотря на то что формально генеральные инспектора

находятся в подчинении руководителей своих Министерств и

ведомств, а в некоторых разведывательных службах минис¬

терства обороны даже назначаются руководителями ве¬

домств, практическое воздействие руководителей на деятель¬

ность генеральных инспекторов достаточно невелико. Напри¬

мер, даже законодательно закрепленное право руководителя

разведывательного сообщества приостанавливать и запре¬

щать проведение расследований генеральным инспектором

ЦРУ на основании «защиты жизненных интересов нацио¬

нальной безопасности» ограничивается обязанностью дирек¬

тора «... в течение семи дней предоставлять в разведыватель¬

ные комитеты палат Конгресса обоснование принятого реше-

626
ния»
В зависимости от специфики и характера деятельности то¬

го или иного разведывательного ведомства, полномочия состо¬

ящих в их организационной структуре генеральных инспекто¬

ров могут иметь некоторые отличия. Тем не менее в целом круг

обязанностей инспекторов достаточно типичен. К обязаннос¬

тям генеральных инспекторов относятся:
1)	определение общих направлений, планирование, осу¬

ществление, контроль и координация расследований, инспек¬

ций, аудиторских проверок, проводимых в отношении ведом¬

ства и ведомственных программ с той целью, чтобы удостове¬

риться, что вся осуществляемая ведомством деятельность со¬

ответствует положениям законов и подзаконных норматив¬

ных актов;
2)	регулярное и своевременное информирование руково¬

дителя службы обо всех нарушениях законов и подзаконных

нормативных актов, фактах мошенничества, злоупотреблениях
293

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
и иных недостатках, которые будут обнаружены в деятельнос¬

ти ведомства, а также информирование его обо всех мероприя¬

тиях, направленных на устранение выявленных негативных

фактов;
3)	в целях обеспечения защиты источников разведыватель¬

ной информации и методов разведывательной деятельности,

угроза которым может возникнуть в ходе подготовки отчетов

генерального инспектора, реализация таких мер, которые ока¬

жутся необходимыми для предотвращения или сведения к ми¬

нимуму фактов раскрытия указанных источников и указанных

методов деятельности;
4)	проведение криминальных расследований в отношении

сотрудников ведомства, в том числе с правом производства

обысков и арестов (без судебной санкции в тех случаях, когда

преступление совершается в присутствии сотрудников службы

генерального инспектора или если лицо совершило (либо со¬

вершает) особо тяжкое уголовное преступление)627
Для координации работы генеральных инспекторов в ве¬

домствах - членах разведывательного сообщества в 1994 году

был создан Форум генеральных инспекторов разведыватель¬

ного сообщества628 В его состав вошли генеральные инспек¬

тора Министерства обороны, ЦРУ, АНБ, РУМО, Националь¬

ного управления воздушно-космической разведки, Нацио¬

нального управления фотографической разведки и картогра¬

фии, ФБР, Государственного департамента, министерств фи¬

нансов, юстиции и энергетики. Председательствуют на фору¬

ме совместно генеральные инспектора Министерства обороны

и Центрального разведывательного управления. Помимо не¬

посредственно координации контрольной деятельности гене¬

ральных инспекторов, форум призван вырабатывать общую

стратегию деятельности, совершенствовать эффективность

системы контроля, разрабатывать совместные методики кон¬

троля за межведомственными разведывательными программа¬

ми сообщества.
Хотя в целом полномочия служб генеральных инспекто¬

ров, функционирующих в структуре разведывательных ве¬
294

2 КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
домств, достаточно однородны, имеются в их компетенции и

некоторые существенные различия. Эти различия в основном

обусловлены характером специализации того или иного ведом¬

ства в разведывательном сообществе. Например, в ЦРУ гене¬

ральный инспектор повышенное внимание уделяет контролю

за осуществлением тайных операций. В ФБР в первую очередь

контролируются те направления деятельности ведомства, ко¬

торые связаны с возможным нарушением прав и свобод амери¬

канских граждан, — производство оперативно-технических ме¬

роприятий, обысков, арестов. В Министерстве обороны гене¬

ральному инспектору приходится иметь дело с несколькими

разведывательными службами, специализирующимися на са¬

мых различных направлениях разведывательной деятельнос¬

ти, в том числе со всеми ведущими службами технической раз¬

ведки.
Генеральный инспектор ЦРУ
В структуре Центрального разведывательного управления

служба генерального инспектора была учреждена в 1989 году

на основании поправок к Закону о ЦРУ 1949 года629. Генераль¬

ный инспектор ЦРУ назначается на должность президентом

США по совету и с одобрения Сената и может быть смещен с

должности по решению президента с обязательным письмен¬

ным уведомлением об этом разведывательных комитетов пала¬

ты представителей и Сената.
В обязанности генерального инспектора ЦРУ входит рас¬

следование всех фактов злоупотреблений или фактов недобро¬

совестного выполнения разведывательных и иных программ в

рамках ЦРУ. Каждые полгода, но не позднее 30 июня и 31 де¬

кабря, генеральный инспектор представляет (через главу раз¬

ведывательного сообщества) закрытый доклад о своей работе в

разведывательные комитеты палаты представителей и Сена¬

та630. В случае каких-либо чрезвычайных происшествий, свя¬

занных со злоупотреблениями либо с недобросовестным вы¬

полнением какими-либо подразделениями ЦРУ своих функ¬

циональных обязанностей, генеральный инспектор должен не¬
295

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
медленно представить отчет о происшествиях непосредственно

в комитеты по разведке обеих палат Конгресса.
В отличие от ряда других федеральных ведомств, в том

числе и разведывательных служб631, генеральный инспектор

ЦРУ обладает несколько меньшей степенью независимости

от руководителя своего ведомства. За руководителем службы

оставлено право в тех случаях, когда он сочтет это необходи¬

мым для интересов национальной безопасности, запрещать

генеральному инспектору проведение каких-либо расследо¬

ваний или инспекций, которые были бы связаны с еще про¬

должающимися операциями ЦРУ. Однако в случае, если ди¬

ректор воспользуется подобным правом, он должен в течение

семи дней направить в разведывательные комитеты обеих па¬

лат Конгресса аргументированное обоснование своего реше-
632
НИЯ
Генеральный инспектор Министерства обороны
Служба генерального инспектора Министерства обороны

была учреждена на основании Закона о генеральном инспекто¬

ре от 1978 года633. Генеральный инспектор министерства оборо¬

ны назначается на должность президентом США по рекомен¬

дации и с согласия Сената. Предельный срок его полномочий

ограничен 10 годами, причем одно и то же лицо не может быть

повторно назначено на должность генерального инспектора634

На должность генерального инспектора Министерства оборо¬

ны не может быть назначен военнослужащий, а также лицо, ко¬

торое в какое-то время в течение пятилетнего периода, предше¬

ствовавшего номинированию на должность, состояло на воен¬

ной службе в вооруженных силах либо являлось служащим-

контрактником Министерства обороны635
Генеральный инспектор Министерства обороны подчинен

министру обороны. Его юрисдикция распространяется на все

разведывательные службы и подразделения оборонного ве¬

домства. В рамках Министерства обороны генеральный ин¬

спектор является независимым должностным лицом и отвеча¬

ет за осуществление контроля и проведения расследований и
296

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
аудита в отношении любых программ в рамках Министерства

обороны. Помимо этого, генеральный инспектор является

главным советником министра обороны по вопросам, касаю¬

щимся выявления и предотвращения фактов мошенничества,

растрат и злоупотреблений при реализации программ минис-
636
терства
Министр обороны не вправе запрещать генеральному ин¬

спектору проведение каких-либо расследований. Более того,

закон прямо указывает на то, что ни министр обороны, ни лю¬

бое другое должностное лицо Министерства обороны не впра¬

ве препятствовать проведению расследований либо устанавли¬

вать какие-либо запреты в связи с исполнением генеральным

инспектором своих функциональных обязанностей637
Обо всех нарушениях и недостатках, выявляемых в ходе

проводимых им расследований, инспектор обязан своевре¬

менно поставить в известность министра обороны и соответ¬

ствующие комитеты обеих палат Конгресса. В случае обнару¬

жения признаков уголовного преступления генеральный ин¬

спектор должен ставить об этом в известность Генерального

атторнея США638. Каждые полгода, соответственно не позд¬

нее 30 апреля и 31 октября, генеральный инспектор Минис¬

терства обороны должен представлять министру обороны,

президенту США, а также комитетам по вооруженным силам

Сената и палаты представителей отчет о проделанной его

службой работе639
Непосредственно в аппарате генерального инспектора Ми¬

нистерства обороны вопросами контроля за разведкой занима¬

ется Служба контроля за разведкой640 Основными задачами

службы является осуществление контроля за разведыватель¬

ными и связанными с разведкой программами и операциями

Министерства обороны, в том числе программами размещения

в частных фирмах оборонных заказов и осуществления заку¬

пок в интересах разведывательной деятельности Министерст¬

ва обороны.
В 80—90-е годы, на основании подзаконных нормативных

актов (приказов министра обороны) в наиболее крупных разве¬
297

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
дывательных службах министерства - АНБ, РУМО, Нацио¬

нальном управлении фотографической разведки и картогра¬

фии, Национальном управлении воздушно-космической раз¬

ведки, а также в находящихся в структуре Министерства оборо¬

ны Министерствах сухопутных войск, военно-воздушных и во¬

енно-морских сил — были учреждены должности генеральных

инспекторов. В целом круг их полномочий, определяемый при¬

казами Министра обороны, аналогичен полномочиям генераль¬

ного инспектора министерства обороны. Однако, в силу того

что правовым источником их полномочий выступают подза¬

конные нормативные акты, генеральные инспектора указанных

ведомств имеют более низкий статус, чем генеральный инспек¬

тор министерства обороны. Приказы директора прямо указыва¬

ют на то, что назначаемые в структурных подразделениях ми¬

нистерства обороны генеральные инспектора непосредственно

подчинены генеральному инспектору Министерства обороны и

осуществляют свою деятельность в тесной координации и под

руководством последнего.
Подобно Форуму генеральных инспекторов, который объ¬

единяет генеральных инспекторов всего разведывательного со¬

общества, в рамках военно-разведывательного сообщества

США действует Объединенная координационная группа по

контролю за разведкой641 В ее состав входят представители

служб генеральных инспекторов органов военной разведки:

РУМО, АНБ, Национального управления воздушно-космиче-

ской разведки, Национального управления фотографической

разведки и картографии, разведывательных служб Минис¬

терств военно-воздушных сил, сухопутных войск, военно-мор¬

ского флота. В целом функции Объединенной координацион¬

ной группы примерно такие же, как и Форума генеральных ин¬

спекторов. В основном они сводятся к координации усилий

служб генеральных инспекторов разведывательных органов

Министерства обороны. Однако в отличие от Форума генераль¬

ных инспекторов в рамках Объединенной координационной

группы вырабатываются и программы совместной деятельнос¬

ти служб генеральных инспекторов Министерства обороны.
298

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
Организация внутреннего контроля

в Министерстве юстиции
Министерство юстиции, крупнейшее подразделение кото¬

рого — Федеральное бюро расследований США — является ос¬

новным контрразведывательным органом страны и членом

разведывательного сообщества642, а другое подразделение —

Администрация по борьбе с наркотиками — первоочередным

кандидатом на вступление в состав разведывательного сообще¬

ства, имеет достаточно сложную организацию внутреннего

контроля643 Наряду со службой генерального инспектора Ми¬

нистерства юстиции, в отдельных подразделениях министерст¬

ва действуют службы профессиональной ответственности644,

обладающие собственной и практически независимой от гене¬

рального инспектора компетенцией. Применительно к Феде¬

ральному бюро расследований контрольными полномочиями

наделены:
1)	генеральный инспектор Министерства юстиции;
2)	Служба профессиональной ответственности ФБР.
Служба генерального инспектора Министерства юстиции
была учреждена в 1988 году на основании поправки к Закону о

генеральном инспекторе 1978 года645. В ее компетенцию входит

осуществление контроля за проведением расследований струк¬

турными подразделениями Министерства юстиции с целью

выявления злоупотреблений или нарушений законности. Кро¬

ме этого, служба генерального инспектора уполномочена про¬

водить любые собственные расследования, необходимые для

реализации возложенных на нее функций. В состав службы

входят следующие структурные подразделения:
1)	Управление аудита — отвечает за осуществление ауди¬

торских проверок подразделений и программ в рамках всего

Министерства юстиции; в том числе осуществляет мониторинг

всех расходов, связанных с контрактами, гарантиями или со¬

глашениями министерства;
2)	Управление расследований — осуществляет расследова¬

ния с целью выявления фактов мошенничества, злоупотребле¬
299

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ний и нарушений законности, совершенных сотрудниками

Министерства юстиции;
3)	Инспекционное управление — осуществляет независи¬

мую оценку программ и деятельности министерства и выраба¬

тывает рекомендации по совершенствованию эффективности

работы различных структурных подразделений Министерства

юстиции, сокращению объемов излишних инструкций, мини-

мализации неэффективных процедур. По поручению генераль¬

ного инспектора или руководителей Министерства юстиции

управление может осуществлять специальные «внезапные»

проверки в подразделениях министерства;
4)	Управление менеджмента и планирования — консульти¬

рует генерального инспектора по вопросам административной

и фискальной политики, а также оказывает помощь подразде¬

лениям Службы генерального инспектора в сферах планирова¬

ния, бюджета, финансов, подготовки кадров, автоматизирован¬

ной обработки информации, использования компьютерных

коммуникационных систем.
Различные подразделения Министерства юстиции в раз¬

личной степени подконтрольны генеральному инспектору ми¬

нистерства. Наименьшие полномочия Служба генерального

инспектора имеет в отношении подразделений, причастных к

сбору разведывательной информации — ФБР и Управления по

борьбе с наркотиками. В ФБР в полной мере подконтрольно

генеральному инспектору лишь одно подразделение бюро —

Лаборатория ФБР. Информацию о злоупотреблениях и нару¬

шениях законности в других подразделениях ФБР он получа¬

ет через Службу профессиональной ответственности ФБР, и

любое расследование генерального инспектора в отношении

ФБР должно быть санкционировано одним из заместителей

министра юстиции. В случае, если информация о неправомер¬

ных действиях сотрудника ФБР будет получена Службой ге¬

нерального инспектора, все материалы должны быть немед¬

ленно переданы генеральным инспектором в Службу профес¬

сиональной ответственности ФБР, за исключением тех случа¬

ев, когда генеральный атторней США, либо кто-то из его заме¬
300

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
стителей поручит Службе генерального инспектора провести

самостоятельное расследование646
В 1998 году Конгресс несколько расширил сферу ответст¬

венности генерального инспектора Министерства юстиции по

отношению к ФБР. Законодательно было закреплено правило,

согласно которому Служба профессиональной ответственнос¬

ти ФБР обязана передавать для расследования в Службу гене¬

рального инспектора Министерства юстиции заявление со¬

трудника ФБР о имеющих место нарушениях и злоупотребле¬

ниях, связанных с разведывательной деятельностью ФБР, при

условии, что сотрудник, выступивший с заявлением, считает

необходимым довести его содержание до сведения Конгресса

США. После проведения надлежащего расследования гене¬

ральный инспектор через генерального атторнея должен пред¬

ставить разведывательным комитетам Конгресса свое заключе¬

ние о полученном заявлении и степени достоверности содер¬

жащихся в нем фактов647
Службы профессиональной ответственности существуют

лишь в составе двух структурных элементов Министерства юс¬

тиции — ФБР и Управлении по борьбе с наркотиками. Полно¬

мочия Службы профессиональной ответственности ФБР за¬

креплены в приказе генерального атторнея США № 1931-94 от

1994 года. К компетенции службы относится выявление фак¬

тов неправомерных действий должностных лиц и сотрудников

ФБР, связанных с исполнением ими своих служебных обязан¬

ностей, а также проведение расследований с целью установле¬

ния подобных фактов^8.
Служба профессиональной ответственности ФБР дейст¬

вует практически автономно от Службы генерального ин¬

спектора Министерства юстиции. В приказах генерального

атторнея оговаривается лишь, что Служба профессиональной

ответственности должна ставить в известность генерального

инспектора обо всех поступивших заявлениях, связанных с

серьезными уголовными или административными нарушени¬

ями, в которых замешаны высшие должностные лица ФБР, а

также в том случае, если нарушения связаны со служебной
301

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
деятельностью иных сотрудников ФБР. Помимо этого,

Служба генерального инспектора и Служба профессиональ¬

ной ответственности должны взаимно информировать друг

друга обо всех проводимых ими криминальных расследова¬

ниях, если при этом не ставятся под угрозу интересы рассле¬

дования649
3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ

ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
Судебная власть в США

и особенность контрольной деятельности федеральных

судов в отношении разведки
Под судебной властью в США обычно понимают «власть

суда принимать решения для разрешения споров между инди¬

видуумами или сторонами, выносящими свои споры на рас¬

смотрение суда и добиваться исполнения принимаемых судеб¬

ных решений»650 В силу закрепленного в Конституции США

принципа разделения властей к сфере исключительных полно¬

мочий Верховного Суда США относится вся судебная власть

на территории Соединенных Штатов. Верховный суд осуще¬

ствляет свои полномочия непосредственно или через систему

подчиненных ему судов601
Полномочия судебной ветви власти лишь в общих чертах

определены Конституцией США. В основном же они сформи¬

ровались либо в результате истолкования идей и духа амери¬

канской Конституции самими судами, либо на основании ак¬

тов Конгресса. На основе судебного прецедента, то есть вос¬

пользовавшись своим правом толковать Конституцию, Вер¬

ховный суд США приобрел полномочия конституционного

суда65- Право судебной власти издавать, в рамках действую¬

щих федеральных законов, обязательные к исполнению су¬

дебные приказы основано на нормах общего права и на поло¬

жениях Закона о судоустройстве 1789 года653 Впоследствии,

полномочие судов издавать судебные приказы было под¬
302

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
тверждено и фактическими судебными решениями654. Необ¬

ходимость судебной санкции на проведение оперативно-тех¬

нических мероприятий и иных акций, нарушающих закреп¬

ленные в первой и четвертой поправках американской Кон¬

ституции права и свободы граждан, первоначально была при¬

знана решением суда655 и лишь впоследствии подтверждена
656
законом .
В соответствии с закрепленным в американской Конститу¬

ции принципом сдержек и противовесов Верховный суд сам не

вправе принимать решения по вопросу о своем количествен¬

ном составе, внутренней организации и даже месте проведения

заседаний. Эти вопросы Конституция относит к ведению Кон¬

гресса США657 Конгресс же, в соответствии с Конституцией,

обладает правом формировать систему федеральных судов,

подчиненных Верховному суду США658
Существенной особенностью контрольных функций су¬

дебной ветви власти является «окончательность» судебного

решения — то есть в данном случае невозможность отмены или

пересмотра вынесенного судом решения законодательной или

исполнительной ветвями власти. Пересмотреть принятое ре¬

шение вправе лишь сам суд, принявший его, либо вышестоя¬

щий судебный орган659
Разведывательная деятельность в США рассматривается

как часть деятельности федерального правительства Соеди¬

ненных Штатов. Причем традиционно признается, что развед¬

ка является в достаточной мере специфичной функцией прави¬

тельства, к которой неприменимы общие принципы и подходы,

практикуемые при организации работы на других направлени¬

ях. Конституционные основы полномочий федерального пра¬

вительства осуществлять разведку обычно выводятся из за¬

крепленных в Конституции США полномочий президента по

организации обороны страны660
Конституция США не только не отрицает, но даже пред¬

полагает возможность контроля за разведывательной деятель¬

ностью со стороны законодательной и судебной властей. Од¬

нако ни первая, ни вторая в течение многих десятилетий осо¬
303

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
бо не стремились прибегнуть к своим конституционным пра¬

вам. При этом обычно приводились аргументы о том, что раз¬

ведывательная деятельность, как одно из направлений по

обеспечению обороноспособности страны, является исключи¬

тельной функцией президента. Поскольку же контроль со сто¬

роны других ветвей власти может привести к разглашению се¬

кретных сведений и, таким образом, нанести ущерб обороно¬

способности страны, можно полностью доверить контрольные

функции исполнительной власти, которая лучше разбирается

в столь специфичном вопросе, как разведывательная деятель¬

ность, и сможет более успешно обеспечить национальные ин-

661
тересы
Подобные взгляды на контроль за разведывательной дея¬

тельностью достаточно долго (вплоть до 70-х годов нынешне¬

го столетия) господствовали в Соединенных Штатах. Наибо¬

лее последовательно принципа «невмешательства» придер¬

живался Верховный суд. Конгресс, в силу особенности его

функций, хотя и в достаточно зачаточном виде, все же вынуж¬

ден был осуществлять определенный контроль за разведкой.

Например, при утверждении бюджетов военного и военно-

морского ведомств, в составе которых до окончания Второй

мировой войны находились все американские разведыватель¬

ные службы: указанные ведомства должны были отчитывать¬

ся перед Конгрессом по всем статьям запланированных рас¬

ходов.
Если трактовать разведывательную деятельность так, как

она трактовалась в США вплоть до конца Второй мировой вой¬

ны — то есть лишь как сбор и добывание разведывательной ин¬

формации о внешнем противнике, то очевидно, что у Верхов¬

ного суда долгое время отсутствовало не только стремление, но

и реальная возможность контролировать деятельность разве¬

дывательных служб. Органы разведки не были наделены каки-

ми-либо правоприменительными функциями. Оборонные ве¬

домства осуществляли свою разведывательную деятельность в

основном за пределами США и тщательно скрывали не только

свою причастность к проводимым разведывательным меропри¬
304

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
ятиям, но часто отрицали и сам факт наличия разведыватель¬

ных служб. Разведывательная деятельность являлась самой

неафишируемой стороной деятельности федерального прави¬

тельства и не имела фактического правового оформления. Все

это практически исключало возможность рассмотрения в су¬

дах споров, где бы одной из сторон фигурировала разведыва¬

тельная служба или же где оспаривалась бы правомерность де¬

ятельности разведывательных органов.
Современные представления о разведывательной деятель¬

ности в Соединенных Штатах, основа которых была заложена

в середине 70-х годов, более широко трактуют разведыватель¬

ную деятельность. Современная трактовка исходит из того, что

разведка — это не только сбор и добывание разведывательных

сведений, но и контрразведывательная деятельность, и различ¬

ные активные акции, осуществляемые представителями аме¬

риканских спецслужб за пределами США.
Исходя из подобного (современного) понимания разведы¬

вательной деятельности, можно привести отдельные факты

контрольной деятельности судов в отношении разведыватель¬

ных служб США в более ранние периоды американской исто¬

рии, например в годы Первой мировой войны. В основном эти

примеры связаны с контрразведкой. Так, еще до принятия За¬

кона о шпионаже 1917 года662 именно судебная власть призна¬

ла допустимость использования при расследовании дел о шпи¬

онаже положений Закона об иностранцах, принятого еще в

1798 году663 Подобным же образом судебная власть согласи¬

лась и с возможностью административной высылки с террито¬

рии США иностранных граждан мужского пола, в отношении

которых были подозрения об оказании ими помощи или содей¬

ствия врагу664
В 30-е годы Верховный суд США рассмотрел первые дела

о правомерности использования американскими спецслужба¬

ми специальных технических средств. В декабре 1937 года в де¬

ле Nardone v. United States Министерством финансов были пре¬

доставлены Верховному суду доказательства, добытые с помо¬

щью прослушивания телефонных переговоров. Несмотря на
305

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
содержащийся в Законе о коммуникациях 1934 года запрет,

Верховным судом были приняты к рассмотрению представлен¬

ные доказательства663. Подобное же дело Верховный суд рас¬

смотрел в 1938 году, однако вынес уже совершенно противопо¬

ложное решение666
Взгляды на разведку и ее роль в обеспечении безопасности

государства были кардинально пересмотрены в США после

окончания Второй мировой войны. Разведку стали рассматри¬

вать уже не как одно из направлений деятельности военных ве¬

домств, а как элемент в системе обеспечения национальной бе¬

зопасности США. Наметилась тенденция более широкого тол¬

кования термина «разведывательная деятельность»667, все

большее внимание уделял разведке американский законода¬

тель. Федеральное правительство уже не отрицало самого

факта существования разведывательных служб, не отрицался и

факт ведения Соединенными Штатами разведывательной дея¬

тельности.
Происшедшие перемены явились благоприятной предпо¬

сылкой для формирования и развития системы судебного

контроля за разведывательной деятельностью. Суды различно¬

го уровня все чаще принимали к своему рассмотрению дела, в

которых одной из сторон выступала разведывательная служба

либо в процессе судебного разбирательства поднимался вопрос

о неправомерных действиях разведки.
Однако и сегодня контроль за разведкой со стороны судеб¬

ной ветви власти не столь всеобъемлющ и масштабен, как, на¬

пример контроль законодательной или исполнительной влас¬

тей. Причины этого разнообразны. В основном они кроются в

самой сути судебной власти и в том, как ее истолковали авторы

американской Конституции668 Суды реализуют все свои кон¬

трольные полномочия не иначе, как при рассмотрении кон¬

кретных судебных дел. Даже очевидные нарушения, в том чис¬

ле допускаемые в сфере разведывательной деятельности, не

могут быть расследованы судебной властью в отрыве от судеб¬

ного производства по конкретному делу. Суд вправе использо¬

вать свою власть лишь в процессе «...разрешения споров между
306

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
индивидуумами или сторонами»669 В этом принципиальное

различие судебного контроля от, например, контроля со сторо¬

ны законодательной ветви власти, которая может реализовы¬

вать свои контрольные функции в связи с любым выявленным

фактом злоупотреблений или нарушений, уполномочена со¬

здавать специальные следственные комиссии, вызывать и за¬

слушивать любых должностных лиц.
Преимущество же судебного контроля в сравнении с кон¬

тролем законодательной и исполнительной ветвей власти со¬

стоит в том, что выводы и определения судов носят исключи¬

тельно обязательный характер и не могут быть обжалованы

иначе как в вышестоящей судебной инстанции. В отличие от

них контрольная деятельность законодательной и исполни¬

тельной ветвей власти выражается в заключениях и рекомен¬

дациях, которые носят часто лишь рекомендательный харак¬

тер.
Контрольную деятельность судебной ветви власти в отно¬

шении разведывательной деятельности и разведывательных

служб можно классифицировать как в зависимости от судебно¬

го органа, осуществляющего контрольные функции, так и в за¬

висимости от выполняемых судами контрольных функций.
В зависимости от уровня и компетенции судебного органа,

контроль за разведывательной деятельностью и разведыва¬

тельными службами осуществляют следующие суды:
1)	Верховный суд США;
2)	нижестоящие суды общей юрисдикции;
3)	суды специальной юрисдикции;
4)	военные трибуналы.
Верховный суд США
Верховный Суд США является высшей судебной инстан¬

цией США. В его юрисдикцию входит как первоначальное, так

и апелляционное рассмотрение судебных дел. Однако в качест¬

ве первой инстанции Верховный суд рассматривает лишь не¬

большое количество дел, к которым относятся: споры между

двумя и более штатов; споры между федерацией и одним из
307

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
штатов; иски одного из штатов, возбуждаемые в отношении

жителей другого штата или иностранцев; споры, где одной из

сторон выступает дипломатический представитель иностран¬

ного государства670
Применительно к контролю за деятельностью разведыва¬

тельных служб случаи, когда Верховный суд реализует свои

контрольные полномочия, рассматривая судебные дела как суд

первой инстанции, достаточно редки. Подавляющее большин¬

ство судебных дел, разбираемых Верховным судом, рассматри¬

ваются им в порядке апелляционного производства.
Оценивая роль Верховного суда как контрольного органа,

можно говорить о том, что Верховный суд является главным

образом вышестоящей контрольной инстанцией по отноше¬

нию к другим судебным органам. В отношении же контроль¬

ных полномочий других ветвей власти роль Верховного суда

имеет несколько двойственный характер. С одной стороны, в

силу сложившейся правовой практики, закрепленной судебны¬

ми прецедентами, Верховный суд обладает правом выносить

окончательные решения, отменяя тем самым решения не толь¬

ко нижестоящих судов, но и решения, принятые другими вет¬

вями власти671 С другой стороны, Конституция США доста¬

точно жестко проводит разделение полномочий между ветвя¬

ми власти и судебная власть не вправе вмешиваться в сферу

компетенции других властей.
В этой связи интересным представляется то, что Верхов¬

ный суд, наделенный правом самостоятельно решать, что вхо¬

дит в сферу его компетенции, в ряде случаев преднамеренно уз¬

ко трактует полномочия судебной власти. Например, в 1948 го¬

ду судья Верховного суда Джексон в деле Chicago & S. Airlines

v. Wateman S.S. Corp.612 высказал мнение о том, что судебная

власть в принципе не должна вмешиваться в вопросы разведы¬

вательной деятельности, поскольку последняя Конституция

США отнесена к сфере исключительных полномочий прези-
673
дента
Как и все суды, Верховный суд США реализует свои кон¬

трольные полномочия не иначе как при рассмотрении им кон¬
308

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
кретных судебных дел. Это, бесспорно, несколько снижает опе¬

ративность и своевременность тех действий, которые предпри¬

нимаются Верховным судом в плане реализации им своих кон¬

трольных функций. Однако сама суть судебной власти и не

предполагает того, чтобы суды осуществляли повседневный

оперативный контроль за деятельностью федеральных ве¬

домств. Этим призвана заниматься сама исполнительная

власть, в рамках которой имеются самостоятельные контроль¬

ные органы. Суды же, во главе с Верховным судом США, при¬

званы контролировать те сферы деятельности разведыватель¬

ных органов, которые неподконтрольны другим ветвям власти,

например, проверять конституционность законов, регулирую¬

щих деятельность разведывательных служб. Нельзя забывать и

о такой важной функции Верховного суда, как пересмотр ре¬

шений других контрольных органов.
Нижестоящие суды общей юрисдикции
Подавляющее большинство судебных дел, которые в той

или иной степени затрагивают разведывательные ведомства,

рассматриваются не Верховным судом США, а подчиненными

ему судами, к которым относятся:
—	федеральные окружные апелляционные суды;674
—	федеральные районные суды670
В настоящее время на территории США действуют 13 фе¬

деральных окружных апелляционных судов, каждый из кото¬

рых функционирует, в соответствии с территориальным прин¬

ципом, на пространстве, охватывающем территорию от одного

до десяти штатов (кроме Федерального апелляционного суда,

имеющего общенациональную юрисдикцию). Помимо этого, в

США действуют 94 федеральных районных суда, 89 из кото¬

рых расположены на территории самих Соединенных Штатов

и 5 — на территориях, подведомственных США. Судьи как

апелляционных, так и районных судов назначаются президен¬

том пожизненно по совету и с согласия Сената. Число судей

федеральных апелляционных судов колеблется от 4 до 23, рай¬

онных — от 1 до 27676.
309

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
Поскольку разведывательная деятельность истолковыва¬

ется как одно из направлений деятельности президента по

обеспечению безопасности государства, то есть конституцион¬

но отнесена к компетенции федерации, суды штатов фактиче¬

ски не рассматривают дел, связанных с деятельностью разве¬

дывательных служб. Низшей судебной инстанцией, разбираю¬

щей дела, в которых затрагиваются интересы разведыватель¬

ных служб или разведывательной деятельности, выступают

федеральные районные суды.
В федеральных районных судах, как в федеральных судах

первой инстанции, разбирается подавляющее большинство су¬

дебных дел, в которых судами реализуются контрольные пол¬

номочия судебной власти в отношении разведывательных

служб и осуществляемой ими деятельности. Принимаемые к

рассмотрению дела носят самый различный характер. В основ¬

ном это гражданские иски частных лиц к разведывательным

службам или их должностным лицам, в которых оспаривается

правомерность действий спецслужб и их должностных лиц и

защищаются закрепленные Конституцией США и федеральны¬

ми законами права и свободы граждан, нарушенные в результа¬

те противоправной деятельности разведывательных ведомств.
Федеральные окружные апелляционные суды являются

федеральными судами второй инстанции и рассматривают

апелляции на решения федеральных районных судов. Приме¬

нительно к функциям контроля за деятельностью разведыва¬

тельных служб, апелляционные суды обычно разрешают такие

вопросы, которые связаны с трудностями истолкования поло¬

жений Конституции США, федеральных законов, подзакон¬

ных нормативных актов.
Достаточно часто федеральные апелляционные суды рас¬

сматривают дела, в которых поднимается вопрос о балансе

между интересами национальной безопасности США и, всту¬

пающими с ними в противоречие конституционными правами

и свободами американских граждан. В ряде случаев уровень

постановки подобной проблемы в федеральных районных су¬

дах, более склонных к казуальному разрешению вопроса, не
310

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
позволяет последним адекватно, с государственных позиций,

разрешать возникающие противоречия. Апелляционные же су¬

ды, в отличие от районных, при разрешении подобного проти¬

воречия руководствуются не только формальной буквой зако¬

на, но и обширной массой судебных прецедентов, реальными

намерениями законодателя.
Наиболее наглядно разграничение функций районных су¬

дов, окружных апелляционных судов и Верховного суда мож¬

но продемонстрировать на примере судебного дела Central

Intelligence Agency et ai v. Sims ęt al 677, которое, в порядке оче¬

редности, было рассмотрено всеми федеральными судебными

инстанциями.
Суть этого судебного дела состоит в следующем. С 1953 по

1966 год ЦРУ осуществляло программу под кодовым назва¬

нием MKULTRA678, направленную портив СССР и Китая. К

работе над программой ЦРУ привлекло ряд научных инсти¬

тутов и университетов. В 1977 году атторней Джон С. Симс679

на основании Закона о свободе информации680 направил в

ЦРУ запрос о предоставлении списка институтов и частных

лиц, участвовавших в реализации программы. ЦРУ отказа¬

лось предоставить запрошенную информацию, сославшись на

положение Закона о свободе информации, в котором указы¬

валось, что ведомство не обязано предоставлять информа¬

цию, «...защита которой от разглашения предусмотрена зако¬

ном». При этом ЦРУ ссылалось на Закон о национальной бе¬

зопасности 1947 года, который устанавливал, что «...директор

центральной разведки отвечает за защиту разведывательных

источников и методов от их несанкционированного разглаше¬

ния»681
Отказ ЦРУ был обжалован в федеральном районном суде,

и суд удовлетворил требование истца, обязав ЦРУ предоста¬

вить запрашиваемую информацию. Свое решение районный

суд мотивировал тем, что «разведывательными источниками»,

защищаемыми согласно положениям Закона о национальной

безопасности, следует считать лишь такие источники, «...кото¬

рым ЦРУ гарантировало конфиденциальность». То есть при¬
311

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
менительно к участникам программы MKULTRA не может

быть предоставлена информация лишь о тех участниках про¬

граммы, которые получили от ЦРУ гарантии конфиденциаль¬

ности их участия в программе682
Окружной апелляционный суд оставил решение районно¬

го суда без изменений, однако существенно скорректировал

мотивировку самого решения. По мнению апелляционного су¬

да, ошибочно институировать неразглашение информации

лишь в силу того, что ЦРУ гарантировало конфиденциаль¬

ность участвовавшим в проекте организациям и что участники

проекта, обозначаемые как «разведывательные источники»,

могут в судебном порядке получить иммунитет от разглашения

информации о них лишь в том случае, если ЦРУ предоставит

весомые доказательства того, что подобная информация не

должна быть разглашена683
Дело, было истребовано (certiorari) к производству в Вер¬

ховный суд США, который отменил решения как районного,

так и окружного судов. По мнению высшей судебной инстан¬

ции Соединенных Штатов, директор центральной разведки

правомерно отказал в предоставлении информации, касаю¬

щейся участников программы MKULTRA. Проанализировав

содержание Закона о свободе информации и Закона о нацио¬

нальной безопасности 1947 года, а также материалы Конгресса,

связанные с разработкой и принятием указанных законов, Вер¬

ховный суд заключил, что Закон о национальной безопасности

в самом широком плане подразумевает обязанность директора

центральной разведки защищать разведывательные источни¬

ки, и признал недопустимым и противоречащим закону узкое

толкование «разведывательных источников» лишь как тех ис¬

точников, которым ЦРУ предоставило гарантии конфиденци¬

альности684
Суды специальной юрисдикции
В соответствии со статьей 3 Конституции США, наделив¬

шей Конгресс правом учреждения судов на территории Соеди¬

ненных Штатов685, Конгресс периодически учреждает не толь¬
312

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
ко суды общей, но и суды специальной юрисдикции. Подобные

специальные суды в сфере вверенных их юрисдикции судеб¬

ных функций обладают практически такими же полномочия¬

ми, что и обычные суды. Судьи специальных судов — феде¬

ральные судьи, которые пожизненно назначаются президентом

США с согласия 2/3 сенаторов686 и могут быть отстранены от

исполнения своих обязанностей лишь в соответствии с проце¬

дурой импичмента.
Суды специальной юрисдикции, наделенные полномочия¬

ми в сфере контроля за разведывательной деятельностью и

разведывательными службами, появились в США лишь в по¬

следние десятилетия. Так, в 1978 году, на основании Закона о

наблюдении за иностранными разведками687, Конгресс США

учредил специальный суд, уполномоченный выдавать судеб¬

ные ордера на использование средств электронного наблюде¬

ния, проведение обысков, задержаний, использование опера¬

тивных и технических средств для добывания в пределах тер¬

ритории Соединенных Штатов информации, классифицируе¬

мой как «внешняя разведывательная информация»688 Суд со¬

стоит из семи судей, назначаемых председателем Верховного

суда из числа федеральных судей.
В начале 80-х годов на основании Закона об этике в пра¬

вительстве689 был создан еще один суд специальной компе¬

тенции, наделенный в том числе и полномочиями в сфере

контроля за разведывательными ведомствами. Этот суд явля¬

ется специальным подразделением апелляционного суда фе¬

дерального округа Колумбия690 и уполномочен учреждать, по

запросу генерального атторнея, независимые следственные

комиссии для расследования и пресечения злоупотреблений

федеральных чиновников. Суд наделен также функциями

надзора за деятельностью создаваемых им следственных ко¬

миссий. В состав суда входят три федеральных судьи, назна¬

чаемых председателем Верховного суда. Причем лишь один

из трех судей может являться представителем округа Колум¬

бия. Конституционность существования специального под¬

разделения апелляционного суда федерального Округа Ко¬
313

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
лумбия была подтверждена Верховным судом США в 1988
692
году
Основная сфера действия данного суда не направлена не¬

посредственно на контроль за разведывательными службами и

их деятельностью. Однако все разведывательные и контрразве¬

дывательные ведомства США являются составной частью фе¬

дерального исполнительного аппарата, их сотрудники — либо

военнослужащие, либо гражданские федеральные чиновники,

подчиняющиеся (за некоторыми изъятиями) общим правилам

прохождения государственной службы. Следовательно, в слу¬

чае выявления нарушений и злоупотреблений со стороны

должностных лиц разведывательных служб генеральный ат¬

торней вправе направить в суд соответствующий запрос и хо¬

датайствовать об учреждении судом специальной следствен¬

ной комиссии. Подобная следственная комиссия создавалась,

например, в связи с расследованием скандала Иран-контрас, в

котором оказались замешаны высокопоставленные сотрудни¬

ки Совета национальной безопасности и ЦРУ.
Военные трибуналы
Поскольку восемь из тринадцати ведомств разведыватель¬

ного сообщества США состоят в организационной структуре

Министерства обороны и значительная часть их сотрудников

(в том числе все высшие руководители упомянутых ведомств)

являются военнослужащими, нельзя не упомянуть в этой свя¬

зи о контрольных полномочиях в отношении военно-разведы-

вательных служб и их сотрудников со стороны военных три¬

буналов.
Система военных трибуналов была создана в XIX веке на

основе конституционных полномочий Конгресса устанавли¬

вать нормативно-правовые стандарты для органов федераль¬

ного правительства и вооруженных сил693 Военные трибуна¬

лы учреждались не как элемент судебной власти США, а как

один из видов так называемых «законодательных судов»694, со¬

здаваемых Конгрессом в силу 1, а не 3 статьи Конституции

США695. Фактически военные трибуналы являются не органа¬
314

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
ми судебной власти, а федеральными ведомствами, такими же,

в сущности, как все иные подразделения федерального прави-
696
тельства
По своей сути, однако, дела, рассматриваемые военными

трибуналами, являются судебными делами, и это неоднократ¬

но подтверждалось Верховным судом США. Поэтому кон¬

трольную деятельность военных трибуналов по отношению к

военно-разведывательным службам США следует рассматри¬

вать, не как часть контрольных функций исполнительной вет¬

ви власти, а как часть судебного контроля697
В соответствии с судебной практикой, закрепленной ре¬

шениями Верховного суда США в середине прошлого века,

установлено достаточно жесткое разделение компетенции

между «обычными» судами, являющимися частью федераль¬

ной судебной системы, и военными трибуналами698. В силу

этого разграничения к ведению военных трибуналов не отно¬

сятся те дела, в которых предметом судебного разбирательст¬

ва являются действия военнослужащего, не связанные непо¬

средственно с его служебными обязанностями; в наиболее рас¬

пространенной трактовке — совершенными до его поступле¬

ния или призыва на военную службу или после увольнения со

службы699
Тем не менее следует отметить, что в последние десятиле¬

тия наметилась тенденция к более широкому толкованию пол¬

номочий военных трибуналов. В 1987 году в деле Solorio ѵ.

United States председатель Верховного суда США Ренквист700

сформулировал мнение о том, что «...требования Конституции

США не нарушаются, когда... военный трибунал судит бывше¬

го военнослужащего, который на момент совершения им пре¬

ступления состоял на военной службе»701
Поскольку военные трибуналы, как «законодательные

суды», не являются согласно существующей судебной докт¬

рине частью федеральной судебной системы, о которой идет

речь в 3 статье Конституции, их приговоры не могут быть об¬

жалованы в Верховном суде США702 Единственной инстан¬

цией, уполномоченной рассматривать апелляции на пригово¬
315

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ры военных трибуналов, является Военный апелляционный
суд703
Военный апелляционный суд по своему статусу является

военным трибуналом, что было подтверждено Конгрессом при

его учреждении704 До 1 августа 1984 года его решения были

окончательными и не подлежали обжалованию. Однако в За¬

коне о военной юстиции 1983 года'03 Конгресс признал за Вер¬

ховным судом право истребовать в свое производство дела,

рассмотренные Военным апелляционным судом706. Верховный

суд пока не выразил своего мнения по поводу конституционно¬

сти указанного положения Закона о военной юстиции, хотя по¬

добная инновация и ставит под сомнение отдельные положе¬

ния сложившейся судебной доктрины.
Основные направления контрольной деятельности

судебной власти
В настоящее время можно обозначить следующие основ¬

ные направления контрольной деятельности судебной ветви

власти по отношению к разведывательным службам и их дея¬

тельности.
1.	Проверка конституционности нормативно-правовых ак¬

тов в сфере разведки.
2.	Толкование Конституции США, законов и подзаконных

нормативных актов, регулирующих вопросы организации и де¬

ятельности разведывательных служб.
3.	Контроль за осуществлением и санкционирование опе¬

ративно-технических мероприятий разведывательных служб.
Проверка конституционности нормативно-правовых актов

в сфере разведки
Практически все законодательные акты и подавляющее

большинство подзаконных актов, регулирующих деятель¬

ность разведывательных служб, были приняты сравнительно

недавно — в период после окончания Второй мировой войны.

Поэтому в судебной практике США имеется не столь уж боль¬
316

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
шое количество судебных дел, в которых бы оспаривалась кон¬

ституционность федерального законодательства в сфере раз¬

ведки.
Правом проверять конституционность нормативных актов

и правом отказывать в применении тем из них, которые проти¬

воречат Конституции, обладают не только Верховный суд, но и

нижестоящие суды США. Следует, однако, отметить, что суды

первоначальной юрисдикции, как правило, не обладают пра¬

вом признавать неконституционность закона, если такое за¬

ключение не является неизбежным. В случае сомнения или в

случае, когда возможно двоякое толкование, нижестоящие су¬

дебные инстанции обязаны поддержать ту позицию, которая

подразумевает конституционность закона707 Сказанное не от¬

носится к Верховному суду, которому принадлежит последнее

слово и право вынесения окончательного решения в вопросах

проверки конституционности.
Одним из немногих примеров, когда в Верховном суде

США оспаривалась конституционность закона, регулирующе¬

го деятельность разведывательного ведомства708, является дело

United States v. Richardson709 Некто гражданин Ричардсон, на¬

логоплательщик Соединенных Штатов, обратился в суд с ис¬

ком о признании неконституционности Закона о Центральном

разведывательном управлении710, а именно того его положе¬

ния, которое позволяет ЦРУ отчитываться о расходах ведомст¬

ва исключительно по свидетельству директора центральной

разведки711.
В своем исковом заявлении Ричардсон руководствовался

первой статьей Конституции США, устанавливающей, что

«никакие расходы не могут быть произведены иначе как на ос¬

новании ассигнований, установленных в законе» и что «долж¬

ны регулярно публиковаться уведомления и отчеты обо всех

расходах и поступлениях публичных фондов»712. Следователь¬

но, рассуждал истец, положения Закона о ЦРУ 1949 года про¬

тиворечат Конституции и должны быть отменены.
По свидетельству Ричардсона, не получившего от феде¬

рального правительства ответа на свой запрос относительно
317

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
бюджета ЦРУ (вместо ежегодного бюджета истцу предостави¬

ли несколько копий ежедневных отчетов о расходах ЦРУ), без

детальной информации о бюджете ЦРУ он не в состоянии над¬

лежащим образом исполнять предписания правовых актов, из¬

даваемых законодательной и исполнительной властями, а сле¬

довательно, не может реализовывать свои права и обязанности

как избирателя.
Судебный иск Ричардсона был рассмотрен во всех судеб¬

ных инстанциях713, однако ни районный, ни окружной апелля¬

ционный суд не смогли вынести мотивированного решения по

делу и пытались использовать как основание для отказа в иске

прецедент, созданный делом Flast v. Cohen1{A
Верховный суд отменил решения нижестоящих судов,

указав на необоснованность использования в качестве преце¬

дента дело Flast ѵ. Cohen, поскольку в указанном деле оспари¬

валась политика государства в сфере сбора налогов и расходо¬

вания бюджетных средств. В деле же Ричардсона вопрос ста¬

вится о неконституционности конкретного законодательного

акта'15
При рассмотрении дела в Верховном суде США председа¬

тель Верховного суда США Бургер поднял вопрос о том, дей¬

ствительно ли имеется логическая связь между правами и обя¬

занностями Ричардсона как избирателя и если такая связь

имеется, то в какой степени Закон о ЦРУ влияет на избира¬

тельные права Ричардсона. Судом не было обнаружено непо¬

средственной причинной связи между неосведомленностью

Ричардсона о расходах ЦРУ и его неспособностью надлежа¬

щим образом реализовывать свои избирательные права, и в

удовлетворении иска Ричардсону было отказано. Однако Вер¬

ховный суд рекомендовал федеральному правительству в

большей мере доводить до сведения американской обществен¬

ности информацию о бюджете разведывательных служб.
Значительно чаще судебная власть ставила вопрос о кон¬

ституционности законов в сфере контрразведывательной дея¬

тельности. В основном это было вызвано тем, что в годы холод¬

ной войны неоправданно широко трактовался сам термин
318

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
«контрразведка». Часто контрразведывательные стандарты ис¬

пользовались для борьбы со внутриполитическими процесса¬

ми и соответствующие законодательные акты принимались

лишь в угоду вопросам политической конъюнктуры.
Так, в силу положений Закона о внутренней безопасности

1950 года716 все расследования, направленные против комму¬

нистических организаций717, классифицировались как контр¬

разведывательные расследования, поскольку «... все лица в

США, которые сознательно и добровольно участвуют в миро¬

вом коммунистическом движении, самим фактом подобного

участия отказываются от лояльности Соединенным Штатам и

переходят в подчинение иностранного государства, осуществ¬

ляющего контроль над мировым коммунистическим движени¬

ем»718.
Как впоследствии оказалось, принятый из политических

соображений Закон о внутренней безопасности не вполне со¬

ответствовал конституционным положениям о правах амери¬

канских граждан, и, соответственно, отдельные его положения

вызвали серьезные возражения со стороны Верховного суда

США.
Хотя в целом Верховный суд подтвердил в 1956 году кон¬

ституционность Закона о внутренней безопасности, назвав его

«... частью всеобъемлющей программы противодействия раз¬

личным формам тоталитарной агрессии»719, многие положения

закона были признаны противоречащими американской Кон-
720
ституции
В ряде штатов законы, направленные на контроль за ком¬

мунистическими организациями и подрывной деятельностью,

и вовсе были признаны противоречащими Конституции. В ча¬

стности, в 1964 году неконституционным был признан Закон

штата Луизиана721, в 1966 году — штата Кентукки722, а в 1969

году — Огайо723
Серьезное внимание судебная власть уделяет не только

проверке конституционности законов в сфере разведыватель¬

ной и контрразведывательной деятельности. Не меньшее вни¬

мание судами уделяется и подзаконным нормативным актам.
319

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
В Верховном суде и в окружных судах Соединенных Штатов

неоднократно рассматривались судебные дела, в которых вы¬

носились заключения о соответствии Конституции США раз¬

личных подзаконных нормативных актов, непосредственно

или косвенно связанных с разведывательной или контрразве¬

дывательной деятельностью.
В качестве примера можно привести рассмотренное Вер¬

ховным судом в 1980 году дело Snepp v. United States724, в кото¬

ром истцом была оспорена конституционность ведомственно¬

го нормативного акта ЦРУ, обязывающего бывших сотрудни¬

ков ведомства предоставлять в ЦРУ для предварительной

цензуры подготовленные ими к публикации воспоминания и

записки о работе в Центральном разведывательном управле¬

нии. Судом был отвергнут аргумент о том, что подобная инст¬

рукция нарушает закрепленное в первой поправке Конститу¬

ции право на свободу печати и подтверждена конституцион¬

ность упомянутого ведомственного нормативного акта. Свое

решение Верховный суд мотивировал тем, что в публикациях

бывших сотрудников ЦРУ, по роду своей деятельности осве¬

домленных о важных государственных секретах, может содер¬

жаться информация, разглашение которой способно нанести

ущерб интересам национальной безопасности США (в данном

деле речь шла о защите зарубежных разведывательных источ¬

ников ЦРУ)725.
Несколько ранее, в 1972 и 1975 годах, сходные дела были

рассмотрены и окружными судами США, это дела: Alfre А.

Knopf, Inc. V. Colby726 и United States v. Marchetti727
На предмет соответствия Конституции Верховным судом

рассматривались и многие подзаконные нормативные акты в

сфере контрразведки и обеспечения безопасности. Серьезное

внимание, в частности, суд уделил программам безопасности

(лояльности) государственных служащих, основные положения

которых были изложены в исполнительных приказах № 9835728

(Трумэн), № 10450729 (Эйзенхауэр), № 11605730 (Никсон).
В отличии от принятых в этот же период законодательных

актов, конституционность ряда положений которых была ос¬
320

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
порена Верховным судом, исполнительные приказы, регули¬

рующие порядок проверки служащих, были неоднократно

признаны в полной мере соответствующими Конституции

США, в частности: в 1955 году в деле Peters v. Hobby13\ в 1956 го¬

ду в деле Cole v. Young132, в 1959 году в деле Greene ѵ.

McElroy733, в 1961 году в деле Cafeteria & Restaurant Workers

Union™.
Толкование Конституции США,

законов и подзаконных нормативных актов
Судебная власть в США не обладает исключительными

полномочиями в сфере толкования Конституции и норматив¬

но-правовых актов, издаваемых в соответствии с Конституци¬

ей США. Законодательная и исполнительная власть наделе¬

ны аналогичным правом. Однако принципиальное отличие

судебного толкования заключается в его «окончательности»,

что означает невозможность иного толкования нормативно¬

правового акта со стороны других ветвей государственной

власти735. Ни Конгресс США, ни президент или подчиненные

ему должностные лица не вправе пересматривать те толкова¬

ния, которые дают суды. Правом пересмотра судебного реше¬

ния и, следовательно, правом иного истолкования норматив-

но-правового акта обладает только вышестоящая судебная

инстанция.
Суды США неоднократно давали толкования как отдель¬

ных нормативно-правовых актов, регулирующих деятель¬

ность разведывательных служб, так и конституционной при¬

роды самой разведывательной деятельности. Обычно консти¬

туционным источником президентских полномочий в сфере

разведки суды называют полномочия президента США как

Верховного главнокомандующего вооруженными силами, не¬

сколько реже — президентские полномочия в сфере междуна¬

родных отношений736. Однако, если во второй половине XIX ве¬

ка судебная власть признавала право президента учреждать

разведывательные структуры лишь тогда, когда США нахо¬

дятся в состоянии войны, то в XX веке уже не подвергается со¬
321

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
мнению необходимость ведения разведывательной деятельно-
737
сти и в мирное время
В качестве примера современного толкования конституци¬

онных полномочий президента в сфере разведки можно приве¬

сти мнение судьи Верховного суда Джексона, выраженное им в

деле Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp.138 По мнению

судьи, «Президент, и как главнокомандующий вооруженными

силами США, и как орган, представляющий Соединенные

Штаты в международных отношениях, располагает соответст¬

вующими разведывательными службами, доклады которых не
739
предаются и не должны предаваться гласности» .
Подобное толкование Верховным судом президентских

полномочий в сфере разведки говорит о том, что судебная

власть склонна рассматривать разведывательную деятель¬

ность как исключительную прерогативу президентской влас¬

ти, допуская даже, в известной мере, выведение разведыва¬

тельной деятельности из-под сферы контроля других властей,

в тех случаях, когда это необходимо в интересах государствен¬

ной безопасности или в интересах защиты государственных

секретов.
Тот же судья Джексон заключает, что «... будет недопусти¬

мо, если суды без соответствующей информации будут прини¬

мать к рассмотрению и отменять решения исполнительной

власти, при подготовке которых использовалась секретная ин¬

формация»740. Подобный принцип «невмешательства» Джек¬

сон мотивирует тем, что «... суды не могут заседать в секретном

порядке только для того, чтобы быть осведомленными о прави¬

тельственных секретах»741.
Таким образом, даже учитывая тот факт, что приведенная

в качестве примера позиция Верховного суда в деле Chicago &

S. Airlines v. Waterman S.S. Corp. была выражена судьей Джексо¬

ном в 1948 году, то есть в период нарастающего противостоя¬

ния СССР и США, можно с достаточной определенностью ут¬

верждать, что Верховный суд не стремится вмешиваться в во¬

просы, связанные с разведывательной деятельностью. Не отри¬

цая de jure контрольных функций судебной власти в отноше¬
322

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
нии любой, в том числе и разведывательной, деятельности фе¬

деральных органов исполнительной власти, в том случае если

эта деятельность не прямо или косвенно связана с рассматри¬

ваемым в суде делом, суд тем не менее не противопоставляет

контрольных полномочий судебной власти интересам нацио¬

нальной безопасности США.
Верховный суд, достаточно легко подтвердивший особый

статус разведывательной деятельности и исключительные пол¬

номочия президента в сфере разведки, весьма жестко очерчи¬

вает допустимые рамки подобных полномочий. Попытка ис¬

полнительной ветви власти в деле Keithm расширенно истол¬

ковать интересы национальной безопасности и поставить пе¬

ред судом вопрос о возможности добывания в разведыватель¬

ной информации посредством проведения несанкционирован¬

ных оперативно-технических мероприятий не находит столь

же однозначной поддержки у судей. Верховный суд, принци¬

пиально не отрицая подобную возможность, определил, одна¬

ко, что использование интрузивных средств допустимо лишь в

тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностранных го¬

сударств.
Контроль за осуществлением и санкционирование

оперативно-технических мероприятий разведывательных служб
Контроль за осуществлением оперативно-технических ме¬

роприятий, проводимых спецслужбами с целью добывания

разведывательной информации, является одним из важней¬

ших направлений контрольной деятельности судов в отноше¬

нии разведывательных и контрразведывательных служб. Ос¬

новная задача судов в этой связи — проверка на соответствие

Конституции США запланированных к осуществлению спец¬

службами «интрузивных» мероприятий, то есть таких меро¬

приятий, которые могут нарушить конституционно закреплен¬

ные права и свободы американских граждан.
Впервые вопрос о необходимости судебной санкции на

использование спецслужбами оперативно-технических

средств для сбора разведывательной информации возник в
323

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
конце 20-х — начале 30-х годов743. В 1934 году Законом о ком¬

муникациях фактически был введен запрет на прослушива¬

ние телефонных переговоров граждан. Верховный суд, однако

не всегда следовал законодательному запрету и иногда при¬

нимал к рассмотрению представленные доказательства, добы¬

тые с нарушением законодательно установленных требова¬

ний744. Например, в декабре 1937 года в деле Nardone v. United

States министерством финансов были предоставлены Верхов¬

ному суду доказательства, добытые с помощью прослушива¬

ния телефонных переговоров. Несмотря на содержащийся в

Законе о коммуникациях 1934 года запрет, Верховным судом

были приняты к рассмотрению представленные доказательст¬

ва745. Подобное же дело Верховный суд рассмотрел в 1938 го¬

ду, однако вынес уже совершенно противоположенное реше-
746
ние
Право судов трактовать по собственному усмотрению пра¬

вомерность и допустимость использования спецслужбами для

сбора и добывания разведывательной информации оператив¬

но-технических средств, в первую очередь средств электронно¬

го наблюдения, практически свелось к нулю после принятия

Конгрессом закон о контроле над преступностью от 1968 го¬

да747 и Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978

года748 Первый из двух законов установил общую обязатель¬

ность судебной санкции для подобного рода деятельности, уг¬

рожающей нарушением конституционных прав и свобод граж¬

дан749. Однако из общей юрисдикции Закон о контроле над

преступностью изымает случаи, связанные с вопросами нацио¬

нальной безопасности США. Закон признает исключительное

право президента санкционировать электронное наблюдение

при защите национальной безопасности США от внешних по-
750
сягательств .
Тем не менее вопрос о разграничении случаев, «связан¬

ных» и «не связанных» с интересами национальной безопасно¬

сти США, остался открытым и допускал возможность спорно¬

го толкования его судами. Поэтому в 1978 году в Законе о на¬

блюдении за иностранными разведками были закреплены бо¬
324

3. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДКИ
лее жесткие правила санкционирования электронного наблю¬

дения. Обязательная судебная санкции была установлена для

всех случаев, когда одной из сторон является гражданин США,

либо когда предполагается использовать полученную инфор¬

мацию в качестве судебного доказательства751
Для того чтобы обеспечить необходимые требования по

защите разведывательной информации, на основании Закона

о наблюдении за иностранными разведками был учрежден

специальный суд (о нем уже говорилось выше), уполномочен¬

ный решать вопрос о выдачи судебного ордера на использова¬

ние средств электронного наблюдения, проведение обысков,

задержаний, использование оперативных и технических

средств в целях добывания на территории США информации,

классифицируемой как «внешняя разведывательная инфор¬

мация752.
Процедура получения судебного ордера предписывает

должностному лицу заинтересованного федерального ведомст¬

ва составить заявление на имя судьи. В заявлении должно ука¬

зываться: «...цель, место, время и средства проведения наблю¬

дения, а также другие детали». После заверения заявления у

руководителя ведомства заявление отправляется к генерально¬

му атторнею, а от него — к судье. Судья может либо издать ор¬

дер, санкционирующий запрашиваемое действие, либо, если

сочтет, что представленные основания недостаточны для выда¬

чи ордера, отказать в выдаче ордера753
Основная задача суда — проверка планируемых спецслуж¬

бами оперативно-технических мероприятий на соответствие по¬

ложениям Конституции США и американским законам. В пер¬

вую очередь речь о положениях первой и четвертой поправок

Конституции. Судебный ордер на проведение электронного на¬

блюдения согласно закону необходим в тех случаях, «... когда

одной из сторон является гражданин США или когда нужно ис¬

пользовать полученную информацию в качестве судебного до-

754 тл	о
казательства» . В иных случаях достаточной является санкция
генерального атторнея. В том случае, если суд сочтет, что лицо

либо организация, в отношении которых запланированы опе¬
325

Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США
ративно-технические мероприятия, являются представителя¬

ми иностранного государства или правительства, либо дейст¬

вуют по заданию иностранного государства или правительства,

американское законодательство допускает использование бо¬

лее широкого спектра технических и оперативных сил и

средств, в том числе предполагающих вторжение в частную

жизнь граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
За более чем два столетия истории американского государ¬

ства разведывательные органы США проделали огромный путь

эволюционного развития. Некогда крошечные разведыватель¬

ные службы, создававшиеся по случаю участия США в военных

конфликтах и занимавшиеся лишь вопросами разведыватель¬

ной поддержки военных операций, превратились в мощную

разветвленную систему разведывательных органов, решающих

самые разнообразные задачи, стоящие перед американским го¬

сударством на нынешнем этапе исторического развития.
Бесспорно, в том сложном процессе становления и разви¬

тия разведывательных органов Соединенных Штатов, в итоге

превратившихся в современное разведывательное сообщество

США, объединившее в единую организационную общность

многочисленные разведывательные службы федерального пра¬

вительства США, в значительной мере отразились не только

общие закономерности эволюции государства и государствен¬

ных органов. В определенной степени современная разведыва¬

тельная система США сложилась под влиянием частноистори¬

ческих событий, свойственных непосредственно истории раз¬

вития американского государства. Отсюда проистекают и дли¬

тельное время сохранявшаяся ведомственная разобщенность

разведывательной системы, и проблемы с централизацией уп¬

равления разведкой, и по сей день свойственные американской

разведывательной системе элементы дублирования и несогла¬

сованности в действиях различных спецслужб, приводящие

подчас к фатальным результатам.
327

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Однако нельзя не признать, что в целом процесс развития

разведывательной организации США, с каждым новым деся¬

тилетием играющей все возрастающую роль в той деятельнос¬

ти, которую американское государство осуществляет как за

пределами, так и внутри своих суверенных границ, носит впол¬

не объективный характер. В сложностях и противоречиях за¬

дач, стоящих в современный исторический период перед раз¬

витыми государствами мира, именно разведывательные служ¬

бы, со свойственными им специфичными приемами и метода¬

ми деятельности, часто оказываются наиболее эффективным

инструментом, позволяющим достигать весьма существенных

результатов там, где оказывается малоэффективной деятель¬

ность других органов государства. Сегодня уже далеко не толь¬

ко Соединенные Штаты, но и значительная часть других госу¬

дарств мира используют потенциал своих разведывательных

служб для борьбы с терроризмом, наркобизнесом, организо¬

ванной преступностью; спецслужбы самым непосредственным

образом вовлечены в «торговые войны»; опираясь на потенци¬

ал разведки, развитые государства лоббируют свои экономиче¬

ские интересы в различных уголках мира.
Опыт развития американского государства последних де¬

сятилетий с неоспоримостью доказал тот факт, что, для того

чтобы разведывательные службы могли успешно решать все те

новые задачи, с которыми США и все мировое сообщество

столкнулись на современном этапе своего развития, нужна

мощная централизованная и хорошо финансируемая разведы¬

вательная система, которая бы выступала неотъемлемой час¬

тью государственного механизма, тесно взаимодействуя с дру¬

гими органами государства. Такая система должна быть спо¬

собна быстро и эффективно адаптироваться к постоянно меня¬

ющимся условиям деятельности, чтобы своевременно и в пол¬

ной мере решать новые и все более масштабные задачи, кото¬

рые перед ней ставит государство.
Признавая закономерность процессов, лежащих в основе

эволюции разведывательной системы США как неотъемлемой

части государственного механизма Соединенных Штатов,
328

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
нельзя не согласиться с тем фактом, что накопленный в США

опыт в сфере формирования системы разведывательных

служб, выработки механизмов управления и координации раз¬

ведывательной деятельности, правовой регламентации органи¬

зации и деятельности разведки вполне может быть использо¬

ван в практике строительства разведывательной системы и

других государств. Существенно важным и значимым подоб¬

ный опыт может стать и для России.
Не располагая таким гигантским экономическим потенци¬

алом, каким на сегодняшний день располагают США, Россия

просто не может позволить себе искать наиболее оптимальные

и продуктивные пути развития своей системы спецслужб по¬

средством бесчисленных проб и ошибок. Россия может и долж¬

на учитывать все негативные и позитивные аспекты зарубеж¬

ного опыта в данной сфере, выбирая из множества вариантов

развития именно те, которые в итоге должны принести макси¬

мальную пользу государству и обществу. Бесспорно, здесь не¬

допустимо прямое и бездумное копирование тех шагов, кото¬

рые в процессе развития своей разведывательной системы

предпринимались в Соединенных Штатах, — далеко не все из

них могут быть воспроизведены в российской практике, ибо

весьма велики различия в традициях развития государственно¬

сти, несходны правовые системы США и России, различен

путь, пройденный в своей эволюции спецслужбами обоих госу¬

дарств.
Кроме того, отнюдь не все шаги, предпринимавшиеся в

США в целях развития и совершенствования национальной

системы разведывательных служб, на практике приводили к

тем результатам, которые от них ожидались. Часто проводи¬

мые реформы носили половинчатый характер и затягивались

на многие десятилетия, обходясь американскому налогопла¬

тельщику в фантастические суммы. Наиболее яркий пример —

система управления американской разведкой. Необходимость

централизации управления разведывательными службами от¬

лично сознавали еще те, кто начинал создавать современную

разведывательную систему США в 1947 году. Однако на прак¬
329

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
тике США ограничились половинчатыми шагами, создав еди¬

ную систему координации разведывательной деятельности, но

оставив прежнюю систему ведомственной подчиненности раз¬

ведывательных служб. Как результат — процесс централиза¬

ции управления американской разведкой остается незавер¬

шенным по сей день.
Накопленный США опыт в сфере развития и совершенст¬

вования системы разведывательных служб может быть поле¬

зен не только с точки зрения заимствования наиболее удачных

его элементов. Иногда, для правильного понимания успехов и

неудач в развитии отечественной системы спецслужб небезын¬

тересно сопоставить отечественный опыт с не самыми удачны¬

ми примерами из опыта американского. Например, в последнее

десятилетие XX века чуть ли не негативной стороной отечест¬

венного опыта развития спецслужб считали тот факт, что во

времена СССР система разведывательных и контрразведыва¬

тельных органов была достаточно централизована и едина. Для

устранения этого «недостатка» (не без оглядки на американ¬

ский опыт) были предприняты героические усилия по разделе¬

нию единого и целостного организма системы обеспечения бе¬

зопасности государства на множество отдельных элементов.

При этом был совершенно проигнорирован тот факт, что в са¬

мих Соединенных Штатах ведомственная разобщенность раз¬

ведывательных служб рассматривается не как достоинство, а

как основной недостаток системы разведывательных служб, и

именно на устранение этого главного недостатка направлены

шаги по реформированию американской разведки.
Сравнение российского и американского опыта в этой час¬

ти позволяет понять, что копирование американского опыта в

сфере совершенствования организационной структуры разве¬

дывательных служб не только не полезно, но и вредно для Рос¬

сийской Федерации. Россия попросту не нуждается в подоб¬

ном опыте, поскольку ее собственный исторический опыт в

формировании единой централизованной системы разведыва¬

тельных и контрразведывательных органов куда более интере¬

сен и продуктивен.
330

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Намного полезнее для современной России опыт США в

сфере правового регулирования организации и деятельности

разведывательных служб. Несмотря на то что в 90-е годы в

России был принят ряд законов, направленных на формирова¬

ние современной правовой основы организации и деятельнос¬

ти спецслужб755, отечественное законодательство в данной сфе¬

ре пока далеко от совершенства. Очевидно, что в нем еще име¬

ются весьма существенные пробелы, которые с неизбежностью

требуют дальнейшего развития и углубления законодательст¬

ва, регламентирующего деятельность разведывательных и

контрразведывательных органов РФ.
Однако, пытаясь адаптировать к российской практике аме¬

риканский опыт нормотворчества, необходимо учитывать тот

факт, что прямые заимствования из американского законода¬

тельства далеко не всегда могут оказаться возможными. Пере¬

нимая американский опыт, нужно принимать в расчет ряд

принципиальных различий, вытекающих из специфических

особенностей конституций и правовых систем России и США,

а также различий, обусловленных особенностями процесса

становления и развития их разведывательных и контрразведы¬

вательных органов.
Как это ни покажется на первый взгляд странным, несход¬

ство правовых основ организации и деятельности спецслужб,

которое должно вытекать из факта принадлежности двух стран

к совершенно различным правовым системам (соответственно,

континентальной и англосаксонской), в реальности выглядит

не столь уж и существенным. Хотя правовая основа организа¬

ции и деятельности американской разведки развивалась под

воздействием не только статутного, но и прецедентного права,

степень воздействия судебной деятельности на процесс разви¬

тия правовой регламентации отношений в сфере разведки ис¬

торически была достаточно ограничена.
На фоне традиционного стремления судебной ветви влас¬

ти Соединенных Штатов самоустраниться от вмешательства в
756
вопросы, связанные с разведывательной деятельностью ,

весь процесс становления и развития правовой основы орга¬
331

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
низации и деятельности разведки проходил под воздействием

принимаемых Конгрессом США законов, а также нормотвор¬

ческой деятельности президента США и тех должностных лиц

исполнительной ветви власти, которых глава американского

государства наделил (в пределах его конституционных полно¬

мочий) правом издавать приказы, директивы и инструкции,

регламентирующие те или иные частные вопросы, связанные с

организацией и деятельностью разведывательных служб. По¬

скольку же фактически в полном объеме правовая основа ор¬

ганизации деятельности разведки США сложилась лишь во

второй половине XX века, то есть в тот период времени, когда

уже заметно возросло влияние статутного права на развитие

правовой системы США, а вместе с ним и влияние всей той ог¬

ромной массы подзаконных нормативных правовых актов, ко¬

торые издавались в развитие законодательно закрепленных

положений, при анализе нормотворческого опыта США в сфе¬

ре разведки (по крайней мере применительно к опыту послед¬

них двух-трех десятилетий) вполне можно пренебречь теми

различиями в методах развития и совершенствования право¬

вого регулирования отношений в сфере разведки, которые от¬

личают государства с континентальной и англосаксонской

правовыми системами.
Несколько более существенны (но не абсолютны) те раз¬

личия в практике правового (особенно законодательного) ре¬

гулирования отдельных аспектов разведывательной деятель¬

ности, которые предопределяются индивидуальностью некото¬

рых конституционно и законодательно закрепленных стандар¬

тов, в особенности тех, которые касаются соблюдения прав и

свобод граждан в процессе деятельности разведывательных

служб. Изначально практика толкования в США тех конститу¬

ционных положений Билля о правах, которые призваны были

гарантировать американским гражданам неприкосновенность

личности и жилища707, развивалась по не совсем благоприятно¬

му для разведки сценарию. В середине 30-х годов, например,

вполне всерьез воспринимались в США идеи о полном запрете

некоторых направлений разведывательной деятельности, на¬
332

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
пример, сопряженных с необходимостью перехвата сообще¬

ний, отправляемых по линиям связи738. И хотя в последующем

столь категоричные идеи более не находили поддержки у аме¬

риканского законодателя, тем не менее в современной системе

законодательных стандартов наиболее существенно ограничи¬

вают свободу действий разведки именно те законы759, которые

развивают идеи о правах и свободах американских граждан, за¬

крепленные в первых поправках к американской Конститу-
760
ции
В этой связи как заслугу американского нормотворчества в

сфере разведки нужно отметить осознание всеми ветвями вла¬

сти того факта, что права и свободы граждан не должны в абсо¬

люте доминировать над интересами национальной безопаснос¬

ти, несмотря даже на тот факт, что блок о гражданских правах

и свободах непосредственно закреплен в Конституции США.
Путь к пониманию необходимости компромисса между ин¬

тересами деятельности спецслужб и необходимостью защит

конституционных прав и свобод американских граждан в исто¬

рическом масштабе оказался для США не столь уж и корот¬

ким. Последовательно впадая то в одну, то в другую крайность,

Соединенные Штаты лишь к 70-м годам XX столетия убеди¬

лись в необходимости поддержания равновесного баланса

между интересами обеспечения безопасности государства и не¬

обходимостью защищать конституционные права собственных

граждан.
Примечательно, что в процессе поиска оптимального ба¬

ланса между правовыми нормами, защищающими права граж¬

дан, и теми нормами, которые призваны были обеспечить ин¬

тересы разведывательных служб, подчас не только исполни¬

тельная ветвь власти, наиболее заинтересованная в результа¬

тах работы разведки, выступала в защиту интересов разведы¬

вательной деятельности, но и законодательная761 и судебная'62

власти предпринимали шаги, призванные защитить интересы

разведки.
В российской же нормотворческой практике традиционно

менее болезненно интерпретировалась возможность столкно¬
333

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
вения интересов разведывательной деятельности и интересов

защиты конституционных прав и свобод граждан. На протяже¬

нии большей части своей истории российским разведыватель¬

ным и контрразведывательным службам не приходилось стал¬

киваться в своей деятельности с такими более чем жесткими и

«неудобными» для разведки законодательными ограничения¬

ми, как те, которые в США устанавливает Закон о контроле

над преступностью 1968 года763, законодательство о свободе

информации764
Именно поэтому, столкнувшись в начале 90-х годов с зако¬

нодательными инновациями периода демократического безу¬

мия, российские спецслужбы и Российское государство оказа¬

лись не вполне готовыми к защите своих интересов перед ли¬

цом интересов «отдельных граждан». В то время как в США в

середине 30-х годов государственная власть могла находить

вполне правовые аргументы, чтобы обойти фактически пол¬

ный законодательный запрет на отдельные виды разведыва¬

тельной деятельности765, в России вызывает неимоверные

трудности истолкование в пользу интересов государства тех

положений Закона о безопасности 1992 года766, которые связа¬

ны с весьма спорным законодательным закреплением приори¬

тетности основных объектов безопасности767
Помимо весьма интересной практики американского зако¬

нодательства в сфере поиска разумного компромисса между

необходимостью защиты конституционных прав граждан и

обеспечением благоприятных условий для работы спецслужб,

заслуживают внимания и некоторые другие положительные

аспекты американского нормотворческого опыта, которые, с

точки зрения автора, вполне могли бы быть адаптированы и к

практике российского нормотворчества (особенно законотвор¬

чества) в области обеспечения безопасности государства, раз¬

ведки и контрразведки.
В первую очередь хотелось бы обратить внимание на такие

достижения американского законодателя, как весьма серьезное

укрепление законодательной составляющей в формировании

правовой основы организации деятельности разведки и инсти¬
334

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
туализация практики регулярного (а фактически и ежегодно¬

го) развития и совершенствования законодательной основы

разведывательной деятельности. В отличие от России, где ос¬

новные законы, формирующие законодательную основу орга¬

низации и деятельности российских разведки и контрразведки,

принятые в основном в первой половине 90-х годов, практиче¬

ски не подвергались сколь-либо серьезным изменениям, в

США каждый год вносятся весьма существенные поправки и

дополнения в систему законодательных актов, образующих

правовой фундамент организации и деятельности американ¬

ской разведки.
Интересно отметить, что на начальном этапе формирова¬

ния законодательной основы организации и деятельности сво¬

ей разведки США также предполагали ограничить сферу зако¬

нодательно регулируемых вопросов лишь закреплением наи¬

более важных, концептуальных положений, указывающих на

место разведки в системе органов безопасности, определяю¬

щих принципиальный круг задач, стоящих перед разведкой,

очерчивающих общие контуры национальной разведыватель¬

ной системы. В течение первых нескольких десятилетий разви¬

тия законодательного регулирования отношений в сфере раз¬

ведки многим в США казалось вполне достаточным, когда все

основные законодательные стандарты в сфере разведыватель¬

ной деятельности закреплены менее чем в десятке законов.

Причем отнюдь не предполагалось, что эти законы должны

подвергаться частым изменениям.
Потребовалось более трех десятилетий исторического

опыта развития законодательной основы организации и дея¬

тельности разведки, чтобы в США оформилось понимание той

непреложной истины, что закрепление в законе лишь концеп¬

туальных положений, связанных с разведкой, отнюдь не доста¬

точно для адекватного реальным жизненным потребностям

уровня развития правового регулирования организации и дея¬

тельности разведки. Лишь к концу 70-х в США окончательно

был признан тот факт, что разведка не в меньшей мере, чем лю¬

бой иной вид государственной деятельности, нуждается в сред¬
335

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ствах законодательного регулирования, а следовательно, доля

законодательных норм в общей массе нормативных правовых

актов, относящихся к разведке, должна быть не меньшей, чем

та доля законодательной регламентации, которая присутствует

в правовом регулировании других сфер деятельности государ¬

ства.
Не нужно быть провидцем, чтобы с достаточной долей уве¬

ренности утверждать, что рано или поздно России также при¬

дется существенно расширить законодательную основу орга¬

низации и деятельности своих разведывательных и контрраз¬

ведывательных служб, что нынешних нескольких законов, за¬

трагивающих разведывательную и контрразведывательную

проблематику, вряд ли будет достаточно для урегулирования

всего того многообразия отношений, с которыми приходится

сталкиваться разведке и контрразведке в процессе своей по¬

вседневной деятельности (и из которых далеко не все долж¬

ным образом могут быть урегулированы средствами подзакон¬

ного нормотворчества).
Продолжая разработку вопроса о возможности (и целесо¬

образности) использования американского опыта нормотвор¬

чества в российской практике, хотелось бы остановиться и на

некоторых интересных примерах подзаконных нормативных

правовых актов в сфере разведки, а именно на издаваемых с

1976 года исполнительных приказах президента по вопросам

разведки768. Хотя та основная задача, которую решают Соеди¬

ненные Штаты при посредстве издания исполнительных при¬

казов президента по вопросам разведки (консолидация разроз¬

ненных разведывательных служб в единую систему и коорди¬

нация их совместной деятельности, направленной на решение

общенациональных разведывательных задач) и не совсем ти¬

пична для российской действительности, так как российская

система спецслужб традиционно развивалась как система цен¬

трализованная, и даже ее искусственное (и с практической точ¬

ки зрения неоправданное) разделение, предпринятое в начале

90-х годов, вряд ли способно в полной мере нивелировать тот

богатый исторический опыт совместной деятельности, кото¬
336

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
рый был приобретен еще в период пребывания ныне независи¬

мых российских спецслужб в роли функциональных подразде¬

лений единой, мощной организации, тем не менее опыт амери¬

канского нормотворчества в сфере издания консолидирующих

нормативных правовых актов по вопросам разведки может

быть весьма полезен и в отечественной нормотворческой прак¬

тике.
Например, консолидация правовых норм, регламентирую¬

щих вопросы организации и деятельности различных органов,

принимающих участие в обеспечении безопасности государст¬

ва, в рамках единого правового документа могла бы нивелиро¬

вать результаты негативного воздействия той тенденции к де¬

централизации всей деятельности по обеспечению безопаснос¬

ти Российского государства, которая была искусственно ини¬

циализирована в связи с выделением в самостоятельные ве¬

домства функциональных подразделений бывшего Комитета

государственной безопасности. Подобный нормативный акт

позволил бы также не только четко определить сферу полно¬

мочий каждого из органов в системе безопасности, но и выра¬

ботать механизмы их взаимодействия при решении тех задач,

которые требуют совместных согласованных действий целой

группы различных федеральных органов.
Развивая вопрос о возможности использования отдель¬

ных наработок американского законодателя в практике рос¬

сийского нормотворчества, хотелось бы особое внимание об¬

ратить на некоторые достаточно интересные идеи из сферы

уголовного законодательства, используемого в США в инте¬

ресах контрразведки. Речь идет о так называемых регистраци¬

онных законах. Предусматривая меры уголовной ответствен¬

ности не за сам факт совершения того или иного преступного

деяния, наносящего ущерб безопасности государства, а за на¬

рушение различных регистрационных требований, данные за¬

коны представляют собой в правоприменительной практике

Соединенных Штатов эффективное правовое средство, ис¬

пользуемое в дополнение к «обычным» уголовно-правовым

законам, устанавливающим уголовную ответственность за
337

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
шпионаж, диверсию и иные направленные против государст¬

ва деяния.
Полезность подобного законодательства заключается как

раз в возможности его использования в качестве дополнитель¬

ного правового средства, то есть того средства, которое может

быть задействовано в тех случаях, когда, например, затруднено

доказывание непосредственно враждебной (и направляемой

извне) деятельности какого-либо лица, попадающего в поле

зрения контрразведки, когда невозможно доказать факт подоб¬

ной деятельности в процессуальном порядке либо когда предо¬

ставление процессуальных доказательств сопряжено с угрозой

раскрытия конфиденциальных источников информации, ис¬

пользовавшихся разведкой или контрразведкой для добыва¬

ния соответствующих сведений.
Особенность регистрационных законов состоит как раз в

том, что для привлечения лица к уголовной ответственности

совсем не обязательно доказывать, к примеру, реальные эпизо¬

ды его противоправной уголовно наказуемой деятельности, на¬

правленной на подрыв безопасности государства. Вполне до¬

статочным может быть, например, установление того факта,

что подобное лицо нанималось какой-либо зарубежной орга¬

низацией, получало вознаграждение из-за рубежа, выступало

представителем интересов какого-либо иностранного государ¬

ства, обучалось в зарубежной разведывательной школе и т. д.

Вполне естественно, что основанием для привлечения к уго¬

ловной ответственности будет при этом выступать не само на¬

личие подобной связи с зарубежным контрагентом, а факт ук¬

лонения от установленной законом регистрации либо же пре¬

доставление при регистрации неверных или искаженных све¬

дений.
На практике это означало бы, что, если имеются установ¬

ленные сведения о враждебной противоправной деятельности,

направленной на подрыв безопасности государства, например

некоего представителя средств массовой информации либо ак¬

тивиста экологического фронта, но такие сведения, которые по

тем или иным причинам не могут быть реализованы в виде
338

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
процессуальных доказательств, для уголовного преследования

подобного лица вполне достаточным могло бы быть процессу¬

альное установление уже того факта, что данное лицо сотруд¬

ничало с представителем иностранного государства или орга¬

низации либо получало материальное вознаграждение из-за

рубежа, и при этом уклонилось от прохождения установленной

законом регистрации, что уже с точки зрения закона представ¬

ляло бы собой состав совершенного уголовного преступления.

Аналогичным образом при выявлении, например, враждебной

деятельности того или иного иностранного гражданина иногда

может быть значительно легче процессуально доказать, напри¬

мер, факт прохождения им обучения в зарубежной разведыва¬

тельной школе (маловероятно, что он добровольно зарегистри¬

руется как иностранный разведчик), чем сам факт его непо¬

средственной враждебной деятельности.
И все же нужно признать, что опыт США в развитии реги¬

страционного законодательства интересен даже не с точки зре¬

ния анализа конкретных регистрационных законов и тех кате¬

горий граждан (или организаций), к которым в США предъяв¬

ляются требования о прохождении регистрации. Более инте¬

ресна сама идея регистрационного законодательства, когда за¬

коны, внешне призванные обеспечивать интересы государства

в сфере административно-регистрационной деятельности, на

практике с успехом используются и для защиты безопасности

государства от внешней разведывательной и иной подрывной

деятельности. С неменьшим успехом подобная конвергенция

уголовно-правовых и регистрационных норм может быть ис¬

пользована и во многих иных сферах отношений, где требуется

усиление механизмов законодательной защиты интересов го-
769
сударства
Касаясь вопроса правовой защиты интересов контрразве¬

дывательной деятельности, точнее вопроса о возможности ис¬

пользования американского опыта в этой сфере в практике

российского нормотворчества, нельзя не остановиться на од¬

ной достаточно интересной законодательной инновации, по¬

явившейся в американском законодательстве в последнее де¬
339

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
сятилетие. Речь идет о той норме Закона о контрразведке и

усилении безопасности 1994 года, которая законодательно за¬

крепляет возможность выплаты частным лицам (совсем не

обязательно американским гражданам) более чем солидных

сумм материального вознаграждения за сведения, которые по¬

могают выявить иностранных агентов, ведущих против США

разведывательную деятельность. При этом правительство Со¬

единенных Штатов гарантирует сохранение тайны подобного

сотрудничества и обязуется в случае необходимости предо¬

ставлять иную правовую защиту подобным добровольным по¬

мощникам.
Вполне логичным было бы, если бы и в российском законо¬

дательстве официально была бы закреплена подобная же нор¬

ма. Причем с суммами вознаграждения, адекватными тем сум¬

мам, которые оговариваются в американском законодательстве

(до двух миллионов долларов). Тем более что в подобных во¬

просах сумма возможных затрат обычно бывает куда меньшей,

чем тот потенциальный ущерб, который наносит государству

разведывательная деятельность агентов зарубежных спец¬

служб.
Относительно же возможной эффективности подобной

нормы можно лишь заметить, что в условиях крайней коммер¬

циализации большинства преуспевающих западных госу¬

дарств для ряда граждан (в том числе и тех, которые могут яв¬

ляться действующими сотрудниками и административными

руководителями разведывательных служб) мера их граждан¬

ской порядочности порой является лишь одной из экономиче¬

ских категорий и зависит от того, насколько возможные мате¬

риальные выгоды сопоставимы с той степенью риска, которая

связана с возможностью разглашения сведений о подобном ви¬

де сотрудничества. То есть успех подобной законодательной

инновации, появись она в российском законодательстве, на¬

прямую был бы связан с действенностью тех норм, которые

могли бы гарантировать конфиденциальность (а в иных случа¬

ях, быть может, и анонимность) подобного сотрудничества, а

также норм, которые могли бы обеспечить соответствующую
340

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
правовую защиту в случае обнаружения фактов такого сотруд¬

ничества (например, предоставление политического убежища,

оформление новых документов и т. д.).
В отличие от опыта США в сфере правового регулирова¬

ния деятельности разведывательных служб, который в значи¬

тельной мере может быть использован и при совершенствова¬

нии российского законодательства, направленного на регули¬

рование деятельности разведывательных и контрразведыва¬

тельных органов, опыт США в области осуществления контро¬

ля за разведкой лишь отчасти может быть применен в россий¬

ской практике. С одной стороны, нельзя отрицать тот факт, что

сложившаяся в США к настоящему времени система контроля

за разведкой является одним из безусловных достижений аме¬

риканского государства. В развитой системе сдержек и проти¬

вовесов все три ветви государственной власти весьма эффек¬

тивно осуществляют в Соединенных Штатах контроль за дея¬

тельностью разведывательных служб. С другой же стороны,

несмотря на очевидную значимость и ценность американского

опыта в сфере контроля за разведкой, его крайне проблематич¬

но адаптировать к российской практике.
Например, бессмысленно пытаться применить в отечест¬

венной системе права американский опыт контроля за развед¬

кой со стороны судебной власти. В российской правовой систе¬

ме судебная власть решает несколько иные задачи и полномо¬

чия ее существенно уже, нежели полномочия судов в США и

иных странах, принадлежащих к англосаксонской правовой

системе. Также малоинтересен для России и американский

опыт контроля за разведкой со стороны исполнительной ветви

власти — этот опыт зависит от особенностей организации сис¬

темы органов исполнительной власти в США, и в целом его ис¬

пользование вряд ли смогло бы привнести что-то существенно

новое в ту систему контроля за спецслужбами, которая сложи¬

лась в России.
Наиболее интересен для России мог бы быть опыт США в

сфере парламентского контроля за разведкой, поскольку имен¬

но контрольная деятельность Конгресса в США, и в частности
341

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
контрольная деятельность разведывательных комитетов обеих

палат американского Конгресса, делает работоспособным и эф¬

фективным весь механизм контроля за разведкой в США. Од¬

нако и в данном случае вряд ли можно говорить о возможнос¬

ти практического использования этого опыта - Конституция

Российской Федерации принципиально не позволяет Феде¬

ральному собранию РФ осуществлять сколько-нибудь эффек¬

тивный контроль за органами исполнительной власти.

ПРИМЕЧАНИЯ
1	АсеевскийА. И. ЦРУ: шпионаж, терроризм, зловещие планы. — М.:

Политиздат, 1988.
2	Сергеев Ф. М. «Империя» в империи (разведка США на службе мо¬

нополий). — М.: Молодая Гвардия, 1972; Тайное орудие агрессии. —М.:

Мысль, 1984.
3	Петрусенко В. В. Белый Дом и ЦРУ. — М.: Мысль, 1985.
4	Пыхалов И. В. Спецслужбы США. — М.: Олма-Пресс, 2002.
5	Макгэффин У., Нолл Э. Секреты Белого дома. — М.: Международ¬

ные отношения, 1971.
6	Даллес А. Искусство разведки. — М.: Международные отношения,

Улисс, 1992.
7	ФельфеХ. Мемуары разведчика. — М.: Издательство политичес¬

кой литературы, 1988.
8	Marchetty V. The CIA and the cult of intelligence. N. Y., 1974; Freedman

L. US Intelligence and the Soviet strategic Threat. London, 1977; Dalles A. The

secret surrender. N. Y., 1968; Ranlagh J. The Agency: The Rise and the

decline of the CIA from Bill Donovan to William Casey. N. Y. 1986; Kirkpatrick

Lyman B. The U. S. Intelligence Community. N. Y.: Hill and Wang, 1975;

Richelson J. The U. S. Intelligence Community, Ballinger, Cambridge, 1989.
9	Robarge D. Intelligence in the War for Independence. Washington, D. C.:

Center for the Study of Intelligence, 1997.
10	Steury Donald P. ed Intentions and Capabilities: Estimates on Soviet

Strategic Forces, 1950—1983. Washington, D. C.: History Staff, Center for the

Study of Intelligence, 1996.
11	Watson B. W. United States Intelligence: An Encyclopedia. N. Y.:

Garland Publishers, 1990.
343

ПРИМЕЧАНИЯ
12	Van Doren С. Secret History of the American Revolution, N. Y.: Garden

City Publishing, 1941; Edward F. S. George Washington, Manager of

Intelligence, Studies in Intelligence, N. Y., 1983; Cline R. S. The CIA under

Regan, Bush and Casey. Washington: Governmental Printing Office, 1981;

Loch K. J. The Central Intelligence Agency: History and Documents. New York:

Oxford University Press, 1989.
13	Книга Чисел, гл. 13.
14	«И послал их Моисей высмотреть землю Ханаанскую, и сказал им:

пойдите в эту южную страну и взойдите на гору; и осмотрите землю, ка¬

кова она, и народ живущий на ней, силен он или слаб, малочисленен ли

он или многочисленен? И какова земля, на которой он живет, хороша она

или худа? И каковы города, в которых он живет, в шатрах ли он живет или

в укреплениях? И какова земля, тучна ли она или тоща? Есть ли на ней де¬

рева или нет?» См.: Книга Чисел, гл. 13.
151	Книга Царств, гл. 28.
16	«И вопросил Саул Господа, но Господь не отвечал ему ни во сне, ни

через пророков». См: I Книга Царств, гл. 28.
17	По мнению Сунь-Цзы, «...знание нельзя получить от богов или де¬

монов. Нельзя получить их путем умозаключения по сходству, нельзя по¬

лучить и путем всяких вычислений. Знание положения противника можно

получить только от людей». См.: Конрад Н. И. Избранные труды. Синоло¬

гия. — М.: Наука, 1976.
18	Выделение в самостоятельную категорию «шпионов смерти» кос¬

венно указывает на тот факт, что, по-видимому, уже во времена Сунь-

Цзы знали не только разведку, но и занимались контрразведывательной

деятельностью.
19	Сунь-цзы. Трактат о военном искусстве. Цит. по: Конрад Н. И. Из¬

бранные труды. Синология. — М.: Наука, 1976.
20	Там же.
21	Целый ряд подобных примеров из истории Средневековья при¬

водит, например, А. Даллес в своей книге «Искусство разведки». См.:

Даллес А. Искусство разведки. — М.: Международные отношения,

1992.
22	Сказанное в большей мере справедливо для традиций взаимо¬

отношений между государствами, основанными на европейских тра¬

дициях.
344

ПРИМЕЧАНИЯ
23	См., например: Роуан Р. У Очерки секретной службы. — СПб.: Ло¬

гос, 1992.
24	Речь идет в первую очередь о Секретном комитете и Комитете се¬

кретной корреспонденции Континентального конгресса. Подробнее о

деятельности названных органов см., например: Thomas Jefferson Papers

Series 1. General Correspondence. 1651—1827 Benjamin Franklin, et al,

1775—1776, Continental Congress Committee of Secret Correspondence;

Extracts and Certificate from Foreign Affairs Journal.
25	Отдел военно-морской разведки военно-морского министерства

(Office of Naval Intelligence) был создан в 1882 году. Отдел военной ин¬

формации (Military Information Division) военного министерства появился

через три года — в 1885 году.
26	Войну Германии США объявили 6 апреля 1917 года, см.: War

between United States and Germany, Joint Resolution of April 6, 1917, 40

Stat. 1 ; война Австро-Венгрии была объявлена лишь в декабре 1917 года,

см.: War between United States and Austria-Hungary Joint Resolution of

Dec. 7,1917, 40 Stat. 429.
27	Annual Report of the United States Attorney General for 1918.
28	Hoover J. E. Some Legal Aspects of Interstate Crime. Washington:

Government Printing Office, 1938.
29	Первый закон о шпионаже был принят в США лишь в 1917 году.

См.: Act of June 15,1917, 40 Stat. 217.
30	Cummins and McFarland Federal Justice. N. Y., 1948.
31	Для координации разведывательной деятельности в рамках воен¬

ного и военно-морского министерств при генеральном штабе военного

министерства была создана специальная разведывательная секция

(Military Intelligence Section of War Department General Staff), которая в

1918 году была преобразована в разведывательное отделение при ис¬

полнительном управлении Генштаба военного министерства (Executive

Division of War Department General Staff). См.: General Order 80, War

Department, August 26,1918.
32	Нелишне упомянуть и тот факт, что именно Франклин Рузвельт

стал первым главой американского государства, который положил нача¬

ло регулированию деятельности спецслужб при помощи нормативных

правовых актов, издаваемых президентом (до Рузвельта деятельность

спецслужб регламентировалась исключительно ведомственными норма¬
345

ПРИМЕЧАНИЯ
тивными актами). См.: U. S. Congress, Senate, Hearings before the

Selected Committee to Study Governmental Operations with Respect to

Intelligence Activities. Vol. 6, FBI. Washington: Governmental Printing Office,

1976.
33	В качестве подтверждения подобного сходства можно сослаться

на федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 года:

«...Статья 1. Внешняя разведка Российской Федерации. Внешняя раз¬

ведка Российской Федерации как совокупность специально создавае¬

мых государством органов — органов внешней разведки Российской

Федерации — является составной частью сил обеспечения безопаснос¬

ти Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности,

общества и государства от внешних угроз с использованием определен¬

ных настоящим Федеральным законом методов и средств». См.: Феде¬

ральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» (с из¬

менениями от 7 ноября 2000 г.).
34	ФБР отвечает в разведывательном сообществе за контрразведы¬

вательную деятельность, а согласно американскому законодательству

контрразведывательная деятельность в США является одним из видов

разведывательной деятельности.
35	Что касается того же самого ФБР, то оно не только входит в со¬

став разведывательного сообщества как основной контрразведыва¬

тельный орган страны, но и является ведущим федеральным право¬

охранительным ведомством, в течение многих лет осуществляет функ¬

ции координатора антитеррористической деятельности на территории

США и т. д.
36	Функциональными задачами Национального управления воздуш¬

но космической разведки являются: размещение среди частных фирм

заказов на изготовление космических разведывательных аппаратов, вы¬

ведение их на орбиту и последующее обеспечение их надлежащего

функционирования. Непосредственно сбором и аналитической обработ¬

кой разведывательной информации, получаемой при помощи спутников-

шпионов, управление никогда не занималось.
37	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2002, Pub. L. 107—108,

Dec. 26, 2001.
38	Здесь необходимо сделать оговорку, что уже в годы Второй миро¬

вой войны в США существовали разведывательные службы, которые
346

ПРИМЕЧАНИЯ
вполне можно назвать самостоятельными элементами государственного

механизма и которые обладали существенной частью признаков, харак¬

теризующих государственный орган (Отдел информационного коорди¬

натора, Управление стратегических служб). Однако проверку временем

эти службы не выдержали и были упразднены еще до окончания второй

мировой войны.
39	Созданное в 2002 году министерство внутренней безопасности в

чистом виде, конечно же, нельзя назвать разведывательным органом.

Задачи нового министерства существенно более широки и отнюдь не

ограничиваются лишь деятельностью в разведывательной сфере. Од¬

нако, поскольку министерство внутренней безопасности законодатель¬

но включено в состав разведывательного сообщества США, видится

вполне оправданным рассматривать его не только как орган, обеспечи¬

вающий внутреннюю безопасность США, но и как разведывательный

орган.
40	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1993, Oct. 24,1992, Pub. L.
102-496,106 Stat. 3189.
41	Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24,1992, Pub. L. 102—496,
106	Stat. 3189.
42	National Security Act of 1947 (50 US Code 401 et seq.).
43	Ibid. Sec. 3(1).
44	Ibid. Sec. 3(3).
45	«The term “foreign intelligence” means information relating to the...»

Cm.: Intelligence Organization Act of 1992, Sec.702. Definitions.
46	National Security Act of 1947, Sec. 3(2).
47	Ibid. Sec. 3(5).
48	Имеются ввиду такие программы финансирования разведки, как

Национальная разведывательная программа, Объединенная программа

военной разведки, программа «Тактическая разведка и связанная с ней

деятельность».
49	Covert action.
50	National Security Act of 1947, Pub. L. 102—88, title V, Sec. 503(c).
51	Впервые «тайные операции» были упомянуты в законе, самым не¬

посредственным образом относящемся к разведке — Законе о ЦРУ 1949

года (см.: Central Intelligence Agency Act of June 20,1949, ch. 227,63 Stat.

208). Современные законодательные стандарты в сфере проведения
347

ПРИМЕЧАНИЯ
тайных операций также содержат закон о разведке — Закон о полномо¬

чиях разведки на 1991 финансовый год (см.: Intelligence Authorization Act,

FiscalYear 1991, Pub. L. 102-88, title VI, Sec. 602 (a) (2), Aug. 14,1991,105

Stat. 442).
52	Internal Security Act of Sept. 23,1950, Ch. 1024,64 Stat. 987.
53	Communist Control Act of Aug. 24,1954, Ch. 886, 68 Stat. 775.
54	Ch. 1024, sec. 1, 64 Stat. 987.
55	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations

with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans. Vol. 6, FBI.
56	Ibid. Book III.
57	Keller W. Walton. The Liberals and J. Edgar Hoover. Prinston, 1989.
58	Распорядившись 17 марта 1969 года осуществить бомбежки Се¬

верного Вьетнама, Никсон обнаружил утечку информации из своей ад¬

министрации — 9 мая 1969 года в некоторых левых газетах появилась

подробная информация относительно обстоятельств совершения воз¬

душных налетов американской авиацией, хотя операция проводилась в

режиме строгой секретности. Никсон решил положить конец фактам

утечки информации, для чего обратился за помощью к директору ФБР

Гуверу, который в качестве единственной действенной меры предложил

использовать средства электронного наблюдения и широкий спектр опе¬

ративно-технических мероприятий, пояснив, что подобные же советы им

давались и всем другим американским президентам. С письменного

разрешения Генерального атторнея США Митчелла ФБР провело рас¬

следование, не обнаружив каких-либо утечек. См.: Select Committee to

Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities and the

Rights of Americans. Final Report. Part 3.
59	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations

with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final

Report, Book III.
60	United States v. United States District Court 407 U. S. 297(1972).
61	Final Report of the Selected Committee to Study Governmental

Operations with Respect to Intelligence Activities, Book 3.
62	Во внутриведомственных инструкциях ФБР 1976 года следую¬

щим образом были определены условия для проведения расследова¬

ний в сфере внутренней безопасности: «...получение достоверной ин¬

формации о том, что какие-либо лица с помощью силы или с использо¬
348

ПРИМЕЧАНИЯ
ванием противоправных методов хотят: 1) свергнуть правительство

США или правительство любого штата на территории США; 2) способ¬

ствовать вмешательству во внутренние дела США иностранного прави¬

тельства или представителей иностранного правительства; 3) реально

ослабить США с целью оказания влияния на политические решения

правительства США; 4) лишить граждан США их прав, предоставленных

Конституцией США или американскими законами». См.: Attorney

General’s Guidelines for FBI Domestic Security Investigations of Mar. 10,

1976.
63	Примечательно, что вплоть до начала 90-х годов XX века США не

афишировали свою деятельность в сфере космической разведки. Лишь в

1992 году, накануне реформы системы служб, добывающих информацию

при помощи космических разведывательных систем, в США в официаль¬

ных документах стали признавать факт ведения США космической раз¬

ведки и наличия системы служб, ее осуществляющих. См., например:

Kiernan Vincent NRO Streamlines to Cut Intelligence Bureaucracy, Space

News, 7 December 1992.
64	Названная цифра достаточно относительна и получена в результа¬

те сопоставления примерного размера разведывательного бюджета на

середину 90-х годов (более 30 млрд долларов) и общего федерального

бюджета США (примерно 1,8 трлн долларов).
65	Все необходимые предпосылки для раскрытия общей суммы раз¬

ведывательного бюджета США заложены в декабрьском решении

(6.12.2002) районного суда округа Колумбия по иску против ЦРУ некоего

Steven Aftergood Plaintiff, требовавшего раскрытия общего бюджета аме¬

риканской разведки за 2002 год. Суд поддержал требования истца, и в

ближайшее время логично предположить появления официальных цифр

суммарных бюджетных расходов США на разведку. См.: Steven Aftergood

Plaintiff v. Central Intelligence Agency Case №. 02-1146 (RMU), D. C. District

Court.
66	The Intelligence Community in the 21 st Century, Staff Study Permanent

Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Congress.
67	Ibid. Chapter XV Congressional Oversight.
68	CIA’s Directorate of Operations.
69	«HUMINT» определяется в данном разделе отчета как «оператив¬

ное использование лиц, которым известна или которые имеют доступ к
349

ПРИМЕЧАНИЯ
информации, рассматриваемой разведывательным сообществом в ка¬

честве важной и значимой для выполнения миссий сообщества». См.*

Ibid., Chapter IX. Clandestine Service. Executive Summary.
70	Public Law 103—359, Intelligence Authorization Act for FY1995.
71	Commission on the Roles and Capabilities of the U. S. Intelligence

Community. Part One: The Intelligence Cycle. Collection and Analysis. II.

Collection and the Collectors.
72	Ibid. Chapter X. Military Intelligence. Clandestine HUMINT Operations.
73	Commission on the Roles and Capabilities of the U. S. Intelligence

Community. An Overview of the Intelligence Community.
74	DoD Directive 5200.37, «Centralized Management of Department of

Defense Human Intelligence (HUMINT) Operations», December 18,1992.
75	См., например: Drawing Down for the Future — NSA consolidates its

resources // NSA Newsletter / August 1994.
76	См., например: Michael S. Cassidy. SIGINT: An Important Part of Air

Force Intelligence // American Intelligence Journal/ Spring/Summer 1994.
77	См., например: Army Intelligence In Transition Changing Horizons //

American Intelligence Journal/ Autumn/Winter 1993-1994.
78	См., например: Intelligence Community in the 21st Century, Staff

Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of

Representatives, 104th Congress. Chapter VI. IMINT: Imagery Intelligence;

Report to the Director National Reconnaissance Office Defining the Future

of the NRO for the 21st Century Final Report Executive Summary, Aug. 26,

1996.
79	См., например: National Imagery and Mapping Agency Act of 1996,

Sept. 23,1996, Pub. L. 104-201,110 Stat. 2675.
80	См., например: Intelligence Community in the 21st Century, Staff

Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of

Representatives, 104th Congress. Chapter VI. IMINT: Imagery Intelligence.
81	См., например: Vector 21, A Strategic Plan for the Defense

Intelligence Agency, Washington, 1996.
82	Правовые стандарты в сфере аналитической обработки разведы¬

вательной информации устанавливаются федеральным законодательст¬

вом и актами директора центральной разведки США. См., например:

Director of Central Intelligence Directive 1/7. Security Controls on the

Dissemination of Intelligence Information, June 15,1996.
350

ПРИМЕЧАНИЯ
83	Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study Permanent

Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Congress.

Chapter IV. Collection Synergy.
84	Commission on the Roles and Capabilities of the U. S. Intelligence

Community. Chapter VIII. Improving Intelligence Analysis.
85	См., например: Special Report of the Select Committee on

Intelligence United States Senate (January 4, 1995 to October 3, 1996). US

Senate, 105th Congress 1st Session. Washington: Governmrntal Printing

Office 1997.
86	Covert action (covert operation).
87	National Security Council Directive № 10/2, Washington, June 18,

1948. Цит. no Foreign Relations, 1945-1950, Emergence of the Intelligence

Establishment, Document 292.
88	Ibid. № 10/5, «Scope and Pace of Covert Operations», October 23,

1951. Цит. no Michael Warner, editor, The CIA Under Harry Truman.

Washington, D. C.: Central Intelligence Agency, 1994.
89	Запрет на проведение разведкой «тайных операций», связанных с

убийством зарубежных государственных и политических деятелей, был

установлен в США лишь в 1976 году. См.: Executive Order № 11905, Feb. 18,

1976,41 Fed. Reg. 7703, Sec. 5 (g) — Prohibition of Assassination.
90	Закон о полномочиях разведки на 1991 финансовый год опреде¬

ляет «тайную операцию» как акцию (или акции) правительства США,

осуществляемая в целях оказания влияния на политическое, экономи¬

ческое или военное положение за пределами территории Соединен¬

ных Штатов в том случае, когда необходимо, чтобы не была видима или

не была признана публично причастность правительства США к подоб¬

ным акциям, и когда они не являются: 1) акциями, первостепенными

задачами которых выступает сбор и приобретение разведывательной

информации, традиционная контрразведывательная деятельность,

традиционная деятельность по улучшению и поддержанию безопасно¬

сти программ, осуществляемых правительством США, или админист¬

ративная деятельность; 2) традиционными дипломатическими или во¬

енными акциями или текущей поддержкой таких акций; 3) традицион¬

ной деятельностью правоприменительных органов, осуществляемой

соответствующими службами правительства США, или текущей под¬

держкой такой деятельности. См.: Intelligence Authorization Act, Fiscal
351

ПРИМЕЧАНИЯ
Year 1991, Pub. L. 102-88, title VI, Sec. 602 (a) (2), Aug. 14, 1991, 105

Stat. 442.
91	См., например: Senate Select Committee on Secret Military

Assistance to Iran and the Nicaraguan Opposition and U. S. House of

Representatives Select Committee to Investigate Covert Arms Transactions

with Iran, Report of the Congressional Committees Investigating the Iran-

Contra Affair with Supplemental, Minority, and Additional Views, 100th

Congress, 1st session, S. Rept. 100-216/H. Rept. 100-433, November 17,

1987.
92	Более подробно об истории развития законодательных стандар¬

тов регламентирующих порядок подготовки и проведения «тайных опе¬

раций» разведки, а также осуществления контроля за ними см.: Дунду¬

ков М. Ю. Разведка США: правовое регулирование организации и дея¬

тельности. — Калуга, 2002.
93	National Security Act of 1947, Pub. L. 102—88, title V, Sec. 503 (a).
94	К военным подпрограммам Национальной программы внешней

разведки относятся: Главная военная разведывательная программа;

Консолидированная криптологическая программа; Контрразведыва¬

тельная программа министерства обороны; Программа Национального

управления фотографической разведки и картографии; Программа На¬

ционального управления воздушно-космической разведки; Программа

специальной деятельности, Военно-морская программа.
95	О необходимости дальнейшего усиления разведывательной дея¬

тельности США говорится, например, в последней доктрине националь¬

ной безопасности США, датированной сентябрем 2002 года. См.: A National

Security Strategy of the United States of America, The White House, Sept.

2002, Part V. Prevent Our Enemies from Threatening Us, Our Allies, and Our

Friends with Weapons of Mass Destruction.
96	Стоит отметить, что в значительной мере усиление военной

разведки связано с наращиванием потенциала технической разведки

и переходом американской армии на высокоточное вооружение, наво¬

дящееся на цель при помощи космических разведывательных спутни¬

ков. См., например: Intelligence Community in the 21st Century, Staff

Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of

Representatives, 104th Congress. Chapter XI. Intelligence Support to

Military Operations.
352

ПРИМЕЧАНИЯ
97	См., например: Annual Report of the United States Attorney General

for 1918.
98	U. S. Congress, Senate, Hearings before the Selected Committee to

Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities. Vol.6,

FBI. Washington: Governmental Printing Office, 1976.
99	Department of Commerce, Justice and State, The Judiciary and relat¬

ed agencies, appropriations for 1996 Fiscal Year: Part 2: Department of

Justice: Hearings before the Appropriation Committee, Hose of

Representatives, 104th Congress, 2nd Session.
100	См., например: Executive Order № 12333, Dec. 4, 1981, 46 F. R.

59941. Sec. 1.14(a).
101	National Counterintelligence Policy Board.
102	Pub. L. 103-359, title VIII, Sec. 811, Oct. 14,1994,108 Stat. 3455.
103	N. Y. Times, Sept. 5,1918.
104	Примечательно, что уже тогда для добывания информации

ФБР использовало методы работы, вполне типичные для практики

деятельности спецслужб. Например, детективам Бюро расследова¬

ний удалось оперативным путем добыть информацию о причастности

к взрывам так называемых Индустриальных рабочих мира, проникнув

в штаб организации. Впрочем, в процессуальном порядке доказать

причастность к взрыву указанной организации так и не удалось. Пре¬

ступление так и осталось нераскрытым. См.: Annual Report of the

United States Attorney General for 1918 53—54,104; N. Y. Times, June 3,

1919.
105	Act of June 22, 1932, ch. 271, 47 Stat. 326.
106	См., например: Act of July 18,1934, To empower Certain Member of

the Division of Investigation of the Department of Justice to Make Arrests in

Certain Cases and for Other Purposes, 73d Congress, H. R. 9476.
107	Executive Order № 11905, Feb. 18,1976,41 Fed. Reg. 7703.
108	Ibid. Sec.4 (b) (3).
109	Executive Order № 12333, Dec. 4, 1981,46 F. R. 59941.
110	Ibid. Sec. 1.4 (c).
111	См., например: Pub. L. 103—236, title III, Sec.306; Pub. L. 103—359,

title VIII, Sec. 804; Pub. L. 104-293, title VI, Sec. 601.
112	См., например: Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996,

Pub. L. 104-132, title VIII, Subtitle A, Sec. 810,110 Stat. 1312.
353

ПРИМЕЧАНИЯ
113	Полное название закона: Uniting and Strengthening America by

Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism

(USA Patriot Act) Act of 2001.
114	Участию разведывательных служб в антитеррористической дея¬

тельности посвящен отдельный раздел закона. См.: Pub. L. 107—56, title

IX — Improved Intelligence, Oct. 26, 2001,115 Stat. 387
115	Ibid. Sec. 901 and Sec. 905.
1,6	Ibid. Sec. 903.
117	Ibid. Sec. 904.
118	Ibid. Title II — Enhanced Surveillance Procedures, 115 Stat. 278.
119	Pub. L. 107-56, Sec. 902.
120	Homeland Security Act of 2002, Title II — Information Analysis and

Infrastructure Protection. Subtitle A — Directorate for Information Analysis

and Infrastructure Protection; Access to Information.
121	Executive Order № 11905, Sec. 4 (b) (3), Feb. 18,1976,41 Fed. Reg.

7703.
122	Ibid. № 12036, Jan. 24, 1978, 43 Fed. Reg. 3674; Executive Order

№ 12333, Dec. 4, 1981, 46 F. R. 59941.
123	The Intelligence Community in the XXI Century.
124	См., например: Cox A. Reflection upon Watergate. Brandies

University. 1974.
125	Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study Permanent

Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Congress.

Chapter XIII. Intelligence and Law Enforcement.
126	Intelligence Organization Act of 1991, Oct. 24,1992, Pub. L. 102—88.

Sec.703.
127	An act making appropriations for the Department of Defense for the

fiscal year ending September 30,1994, and for other purposes, Pub. L. 103—

139, title VIII, Sec. 8056, Nov. 11,1993,107 Stat. 1452.
128	National Drug Intelligence Center.
129	Intelligence Organization Act of 1997, Pub. L. 104—293, title I, Sec.

104(d), Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3464.
130	Ibid. 2003, Pub. L. 107-306, title V, Sec. 501. , Nov. 27, 2002, 116

Stat. 2404.
131	Wilson James Q. The Investigations: Managing FBI and Narcotics

Agents. N. Y.: Basik Books, 1978.
354

ПРИМЕЧАНИЯ
132	Cook FredJ. The FBI nobody knows. N. Y.: Macmillan, 1964.
133	Ibid.
134	Organized Crime Control Act of 1970, Pub. L. 91—452, Oct. 15,1970,
84	Stat. 924.
135	Justice Department Organized Crime and Drug Enforcement

Enhancement Act of 1988, Pub. L. 100—690, title I, subtitle B, Nov. 18,1988,
102	Stat. 4189.
136	См., например: Pub. L. 104—293, title VIII, Sec. 804, Oct. 11, 1996,

110 Stat. 3476.
137	См., например: Intelligence Community in the 21st Century, Staff

Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of

Representatives, 104th Congress. Chapter XIII. Intelligence and Law

Enforcement.
138	An Act to authorize appropriations for fiscal year 1997 for military activ¬

ities of the Department of Defense, to prescribe military personnel strengths

for fiscal year 1997, and for other purposes, Pub. L. 104—201, div. A, title XIV,

Sec. 1402, Sept. 23, 1996,110 Stat. 2715.
139	Автор не будет подробно останавливаться на анализе этого пе¬

риода, поскольку он хотя и имеет важное значение для истории развед¬

ки, тем не менее не представляет какого-либо интереса с точки зрения

развития разведывательной организации.
140	Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24, 1992, Pub. L. 102—

496, title VII, Sec. 704,106 Stat. 3189
141	Здесь автор умышленно не упоминает о тех разведывательных

органах, которые были созданы в США в период борьбы за независи¬

мость, еще до образования единого федеративного государства. Такие

органы, как Комитет секретной корреспонденции, Секретный комитет

создавались в военный период и рассматривались лишь как органы,

обеспечивающие поддержку (в первую очередь информационную) воен¬

ных операций против англичан. В мирной организации вновь созданно¬

го федеративного государства им не нашлось места.
142	Franklin D. Roosvelt to Agency Heads, June 26, 1939, U. S. Senate,

Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to

Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report, Book III. —

Washington: Governmental Printing Office, 1976.
143	Federal Records of World War II, Vol. I, Wash., 1950.
355

ПРИМЕЧАНИЯ
144	Реформа, проведенная на основе Закона о национальной бе¬

зопасности 1947 года.
145	National Security Act of 1947 (50 U. S. C. 402).
146	U. S. Commission on Organization of Executive Branch of

Government, GPO, 1955.
147	Executive Order № 11905, of Feb. 18,1976.
148	Ibid. № 12036, Jan. 24, 1978.
149	Ibid. № 12333, 3 CFR 213 (1982).
150	Необходимо сделать оговорку, что в рамках национального раз¬

ведывательного бюджета финансируется только та часть деятельности

членов разведывательного сообщества, которая направлена на решение

национальных разведывательных задач. Та деятельность, которая осу¬

ществляется в узковедомственных интересах головного министерства, в

составе которого находится разведывательная служба, и выходит за

рамки национальных разведывательных программ, финансируется из

бюджета самого министерства.
151	По отдельным оценкам более 30 миллиардов долларов.
152	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1989; Intelligence

Authorization Act for Fiscal Year 1992.
153	Pub. L. 102-496, Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3180, Sec. 701; Pub. L.

104-293, title VIII, Sec. 805 (a), 809 (a), 810, 811, Oct. 11,1996.
154	Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub. L.
108-458, Dec. 17, 2004,118 Stat. 3638.
155	Executive Order № 12333, Dec. 4, 1981, United States Intelligence

Activities, 3 CFR 213 (1982).
156	Ibid. Part 1. Sec. 1.4. The Intelligence Community.
157	Ibid. Goals, Direction, Duties, and Responsibilities With Respect to the

National Intelligence Effort, Sec. 1.8—1.14.
158	Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24,1992, Pub. L. 102—496,

title VII, Sec. 704,106 Stat. 3189.
159	National Security Act of 1947, July 26, ch. 343, 61 Stat. 495, as

amended (50 U. S. C. 401 et seq.).
160	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1993, Oct. 24, 1992,

Pub. L. 102-496, 106 Stat. 3189.
161	Pub. L. 102-496, Oct. 24,1992,106 Stat. 3180, Sec. 701.
162	Defense Airborne Reconnaissance Office.
356

ПРИМЕЧАНИЯ
163	Право президента учреждать необходимые ему исполнительные

органы и назначать должностных лиц, необходимых ему для реализации

своих конституционных полномочий, неоднократно подтверждалось

Верховным Судом США. См., например: Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1,
109—143 (1976).
164	Central Imagery Office.
165	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 103—359,

title V, Sec. 501 (a) (1), Oct. 14,1994,108 Stat. 3428.
166	National Imagery and Mapping Agency.
167	National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L.

104-201, Section 1111-1118 of title XI of div. A, Sept. 23, 1996, 110 Stat.

2678.
168	National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L.

104-201, Section 1111-1118 of title XI of div. A, Sept. 23,1996,110 Stat

2678.
169	National Geospatial-lntelligence Agency.
170	National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L. 108—

136, Sec. 921 of title XI, Nov. 24, 2003,117 Stat. 1569.
171	Commission on the Roles and Capabilities of the U. S. Intelligence

Community, 1995—1996.
172	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 104—293,

Oct. 11,1996,110 Stat. 3477.
173	National Security Act of 1947, sec. 102.
174	The Assistant Director of Central Intelligence for Collection, The

Assistant Director of Central Intelligence for Analysis and Production, The

Assistant Director of Central Intelligence for Administration.
175	Deputy Director of Central Intelligence for Community Management.
176	Pub. L. 104-293, title VIII, Sec. 805 (a), 809 (a), 810, 811, Oct. 11,
1996,	110 Stat. 3477,3481, 3482.
177	Здесь, по-видимому, имеет место техническая ошибка американ¬

ских законодателей.
178	Pub. L. 107-108, title I, Sec. 105, Dec. 28, 2001,115 Stat. 1397.
179	Homeland Security Act of 2002, Pub. L. 107—296, Nov. 25,116 Stat.

2135.
180	Pub. L. 107-296, title II, Sec. 201 (h), Nov. 25,116 Stat. 2150.
181	Pub. L 102-496, Oct. 24,1992,106 Stat. 3180, Sec. 701.
357

ПРИМЕЧАНИЯ
182	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L. 108—177,

Dec. 13, 2003,117 Stat. 2601.
183	Ibid.
184	Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub. L.

108-458, Dec. 17, 2004,118 Stat. 3638.
185	См., например: Hedley J. H. The Intelligence Community: Is it

Broken? How to fix it? / Studies in Intelligence, Nov. 1996.
186	Pub. L. 108-458, Dec. 17, 2004,118 Stat. 3645.
187	Ibid. 118 Stat. 3652.
188	General Counsel.
189	Civil Liberties Protection Officer.
190	Director of Science and Technology.
191	Office of the National Counterintelligence Executive.
192	Аппарат управления сообществом (Intelligence Community Staff)

регулярно упоминается в законах о полномочиях разведки на следующий

финансовый год в связи с выделением ассигнований на его нужды. См.,

например: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1993, Pub. L. 102—

496, title VII, Sec. 705 (a) (3), Oct. 24,1992,106 Stat. 3190. Однако законо¬

дательно закрепленный статус одного из элементов Службы директора

национальной разведки Аппарат управления получил лишь в результате

разведывательной реформы 2004 года. Закон о реформе разведки и

противодействии терроризму уполномочил директора перевести в штат

Службы директора такую часть персонала Аппарата управления сообще¬

ства, которую он сочтет необходимой, а также обязал директора с мо¬

мента вступления закона в силу рассматривать Аппарат управления как

часть Службы директора национальной разведки. См.: Pub. L. 108—458,

Dec. 17, 2004,118 Stat. 3696.
193	Наиболее часто (помимо тех подразделений Службы директора

национальной разведки, статус которых закреплен законодательно) в

качестве функциональных подразделений Службы директора упомина¬

ют: Национальный совет по внешней разведке; Исполнительный коми¬

тет разведывательного сообщества; Комитет разведывательных сис¬

тем; Комитет по продукции национальной разведки. См.: Pub. L. 104—

293, title VIII, Sec. 805 (a), 809 (a), 810, 811, Oct. 11,1996,110 Stat. 3477,

348.
194	Pub. L. 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3656.
358

ПРИМЕЧАНИЯ
195	Pub. L. 102-496, title VII, Sec. 702, Oct. 24,1992,106 Stat. 3188 as

amended.
196	Современная структура разведывательного сообщества США

приведена на официальном электронном ресурсе сообщества

(http://www.intelligence.gov/1-members.shtml). Стоит, однако, обратить

внимание на некоторые неточности и упрощения в электронной версии.

Так, в качестве членов разведывательного сообщества она называет не

соответствующие «элементы» упомянутых федеральных министерств,

как об этом говорится в законе, а сами эти министерства, что не совсем

соответствует действующему законодательству.
197	Pub. L. 99—433. Goldwater-Nichols Department of Defense

Reorganization Act.
198	Ibid.
199	Defense Investigative Service.
200	Pub. L. 99—433. Goldwater-Nichols Department of Defense

Reorganization Act.
20110 U. S. Code 136 and 44 U. S. Code 3506 (c) (4), and Executive Order

№ 12356, 3CFR, 1982 Comp.
202	The Assistant Secretary of Defense for Command, Control,

Communications, and Intelligence.
203	Commission on the Role and Missions of the Armed Forces.
204	Military Intelligence Board.
205	Pub L. 99—433. Goldwater-Nichols Department of Defense

Reorganization Act.
206	Director for Intelligence, J-2.
207	National Military Joint Intelligence Center.
208	Pub. L. 99—433. Goldwater-Nichols Department of Defense

Reorganization Act.
209	Joint Intelligence Center.
210	Нормативные акты, издаваемые министром обороны США,

целесообразно выделить в самостоятельную группу, поскольку в со¬

ставе министерства обороны находится большинство разведыва¬

тельных органов США; в состав министерства обороны входят три

самостоятельных министерства (сухопутных войск, военно-воздуш¬

ных сил и военно-морского флота), каждое из которых обладает соб¬

ственной системой разведывательных служб; военная разведка объ¬
359

ПРИМЕЧАНИЯ
единена в достаточно самостоятельное организационное образова¬

ние со сложной иерархической системой (военно-разведывательное

сообщество США), система нормативных актов, регламентирующих

деятельность органов военной разведки, имеет значительно более

сложную структуру по сравнению с «невоенными» разведывательны¬

ми службами.
2.1	Hayburn’s Case, 2 Dali. (2 U. S.) 409 (1792).
2.2	Edward F. Sayle. George Washington, Manager of Intelligence,

Studies in Intelligence. Vol. 27, №. 4,1983.
2.3	The Constitution of the United States, Articles in addition to, and

Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2.

Цит. no: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
214 Journal of the House of Representatives of the United States.
2,5	Kurtz v. Moffitt, 115 U. S. 487 (1885); Dynes v. Hoover, 20 How. (61 U. S.)

65(1858).
216	The Constitution of the United States, Articles in addition to, and

Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II,

sec. 2. Цит. no: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J.

1989, P. 1702.
217	Contingent Fund of Foreign Intercourse (Secret Service Fund).
218	Вряд ли справедливо считать Фонд секретной службы разведыва¬

тельным органом. Фактически разведывательная деятельность выступа¬

ла лишь в качестве одного из направлений деятельности, финансируе¬

мых из бюджета Фонда. В равной мере Фонд мог выделять средства и на

любые иные мероприятия, совершенно не связанные со спецификой тех

задач, которые обычно решает разведка.
219	Journal of the House of Representatives of the United States, July 3,

1797.
220	Имеется в виду конституционное право президента «...назначать

послов и других официальных лиц». См.: The Constitution of the United

States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the

United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. no: Webster’s Encyclopedic

Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
221	Journal of the House of Representatives of the United States, July 3,

1797; Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States

of America, Tuesday, June 1,1813.
360

ПРИМЕЧАНИЯ
222	О том, что осуществление связей с иностранными государствами

относится к компетенции президента и подчиненных ему должностных

лиц, говорит уже в 1790 году один из виднейших творцов американского

конституционализма Т. Джефферсон: «...Осуществление связей с иност¬

ранными державами есть полностью прерогатива исполнительной ветви

власти». См.: Opinion on the Question Whether the Senate Has the Right to

Negative the Grade of Persons Appointed by the Executive to Fill Foreign

Missions, April 24, 1790, 5 Writings of Thomas Jefferson, P. Ford ed. N. Y.:

1895.
223	Journal of the executive proceedings of the Senate of the United

States of America, June 1, 1813; Journal of the House of Representatives of

the United States, June 21,1813; Journal of the executive proceedings of the

Senate of the United States of America, April 12,1822.
224	Этим же, видимо, следует объяснять и тот факт, что судебная

власть впервые вопрос о конституционной природе разведывательной

деятельности поставила только в 1875 году, то есть почти через столетие

после принятия Конституции США (Totten v. United States).
225	Hearing before the Select Committee on Intelligence of the US Senate,

98th Congress, 1st session, On National Historic Intelligence museum. Nov. 3,

1983, Wash., 1984.
226	В действительности достаточно спорен сам вопрос о том, можно

ли считать Гражданскую войну в США 1861—1865 годов «периодом воен¬

ного времени». Обычно в качестве военного периода в США рассматри¬

вают лишь период участия США в военных действиях против внешнего

противника.
227	Totten v. United States, 92 U. S. 105 (1875).
228	Обычно подобные вопросы Верховный Суд интерпретирует как

«политические вопросы» и относит их к компетенции исполнительной и

законодательной властей. См.: Foster v. Neilson, 2 Pet. (27 U. S.) 253

(1829).
229	Prize Cases 2 Bl. (67 U. S.) 635 (1863).
230	Totten v. United States, 92 U. S. 105 (1875).
231	The Federalist, No. 69, J. Cooke ed., 1961.
232	1 Stat. 424 (1795); 2 Stat. 443 (1807).
233	Martin v. Mott, 12 Wheat, (25 U. S.) 19, 32-33 (1827).
234	Corson W. The Armies of Ignorense. N. Y., 1977.
361

ПРИМЕЧАНИЯ
235	The Constitution of the United States, Articles in addition to, and

Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2.

Цит. no: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
236	333 U.S. 103(1948).
237	Hayburn’s Case, 2 Dali. (2 U. S.) 409 (1792).
238	А именно право президента «...назначать послов и других офици¬

альных лиц». См.: The Constitution of the United States, Articles in addition

to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II,

sec. 2. Цит. no: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
239	Cummins and McFarland Federal Justice. N. Y., 1948.
240	Act of June 15,1917,40 Stat. 217.
241	Act of Mar. 28, 1940, Ch.72, 54 Stat. 79. Washington: Governmental

Printing Office, 1941.
242	Modification of the Foreign Agents Registration Act of 1938: Hearings

Before the Subcommittee on Administrative Law and Government Relations of

the Committee on the Judiciary, House of Representatives, 102th Congress,

1st Session. Washington: Governmental Printing Office, 1991.
243	Alien Registration Act of 1940, June 28,1940, Ch.439, 54 Stat. 670.
244	Vooris Antipropaganda Act of Oct. 17, 1940, Ch. 897, 54 Stat. 1201.
245	National Security Act of 1947, 61 Stat. 495.
246	United States Statutes at Large. Vol. 61, pt.l. Washington:

Governmental Printing Office, 1948.
247	National Security Act of 1947 (50 US Code 401 et seq.).
248	Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801(d),

Pub. L. 90-351, June 9, 82 Stat. 196.
249	Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,
1978,92	Stat. 1783.
250	Freedom of Information Acts of 1967, Pub. L. 90—23, June 5,1967,81

Stat. 54.
251	Intelligence Identities Protection Act of 1982, Pub. L. 97—200, June 23,

1982, 96 Stat. 122.
252	Privacy Act of 1974, Pub. L. 93-579, Dec. 31,1974, 88 Stat. 1896.
253	Central Intelligence Agency Retirement Act of 1964 for Certain

Employees, Pub. L. 88—643, Oct. 13,1964, 78 Stat. 1043.
254	Pub. L. 90-351, June 9, 82 Stat. 196; Pub. L. 95-511, Oct. 25,1978,
92	Stat. 1783.
362

ПРИМЕЧАНИЯ
255	Pub. L. 102-88, title VI, Sec. 602 (a) (2), Aug. 14,1991,105 Stat. 442.
256	Pub. L. 96-450, title IV, Sec. 407 (b) (1 ), 94 Stat. 1981 ; Pub. L. 102—

88, Section 405.
257	Intelligence Organization Act of 1992, Pub. L. 102—496, title VII, Sec.

701, Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3188.
258	National Security Act of 1947 (50 US Code 401 et seq.).
259	Pub. L. 104-201, Section 1111-1118 of title XI of div. A, Sept. 23,
1996,110	Stat. 2678.
260	Имеются в виду ежегодно принимаемые законы о полномочиях

разведки.
261	Подобное мнение о недопустимости вмешательства судебной

власти в вопросы разведывательной деятельности сформулировано, на¬

пример, в 1948 году судьей Верховного Суда Джексоном. См.: Chicago &

S. Airlines v. Waterman S. S. Corp 333 U. S. 103 (1948).
262	Totten v. United States, 92 U. S. 105 (1875).
263	«...ни одно не уполномоченное отправителем лицо не должно пе¬

рехватывать какое-либо сообщение и использовать либо публиковать

его суть, содержание, либо его отдельные фрагменты». См.:

Communication Act of July 19,1934,47US Code, 605,1934 edit.
264	Nardone v. United States, 302 US 379.
265	Впрочем, уже на следующий год при рассмотрении в Верховном

Суде дела Weiss ѵ. United States (308 US 321 ) содержащийся в Законе о

коммуникациях от 1934 года запрет был распространен и на случаи от¬

правления сообщений через границы штатов. Через год при рассмот¬

рении в суде второй апелляционной инстанции дела United States v.

Polakoff, (112F(2d)888) рамки действия запрета на перехват сообще¬

ний были распространены даже на те случаи, когда согласие на пере¬

хват сообщения давалось одной из участвующих в переговорах сторо¬

ной.
266	Hayburn’s Case, 2 Dali. (2 U. S.) 409 (1792).
267	Totten v. United States, 92 U. S. 105 (1875); Chicago & S. Airlines v.

Waterman S. S. Corp 333 U. S. 103 (1948)).
268	United States v. United States District Court 407 U. S. 297( 1972). В ли¬

тературе данное дело обычно упоминается по имени судьи федерально¬

го районного суда, чьи действия были обжалованы федеральным прави¬

тельством как дело «Keith».
363

ПРИМЕЧАНИЯ
269	Freedom of Information Acts of 1974,80 Stat. 250, 81 Stat. 54,88 Stat.

1561.
270	Privacy Act of 1974, 88 Stat. 1896.
271	Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Sec. 102, Pub. L. 95—

511, Oct. 25,1978,92 Stat. 1790.
272	См., например: Franklin D. Roosevelt to Agency Heads, June 26,

1939, U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with

Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report,

Book III. Washington: Governmental Printing Office, 1976.
273	United States v. Eliason, 16 Pet. (41 U. S.) 291 (1842); Wilcox v.

McConnel, 13Pet. (38 U. S.) 498,513(1839), Williams v. United States, 1 How.

(42 U.S.) 290, 297(1843).
274	Среди всего множества правовых актов, издаваемых в США пре¬

зидентом, лишь исполнительные приказы президента укладываются в

канву определенных юридических стандартов, которых на протяжении

многих десятилетий придерживаются главы американского государства.

В отличие от прочих актов президента, которые в зависимости от взгля¬

дов каждого нового американского лидера могут быть направлены на ре¬

гулирование самых различных вопросов, исполнительные приказы пре¬

зидента, согласно сложившейся традиции, обычно издаются в рамках

реализации конституционных полномочий президента (например, для

регламентации круга вопросов, находящихся в ведении того или иного

административного органа) либо для конкретизации законодательно за¬

крепленных норм. (Сходных взглядов на этот вопрос придерживаются

многие исследователи американского конституционализма. См., напри¬

мер: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. — М.: Нор¬

ма, 1998.)
275	В качестве «иных» нормативных правовых актов, издаваемых пре¬

зидентом США, автор называет такие правовые акты, как директивы, ме¬

морандумы, прокламации и определения президента (помимо этого, су¬

ществуют еще планы реорганизации, правила и положения, среди кото¬

рых, правда, автор не смог обнаружить актов, относящихся к разведке).

Следует, однако, учитывать, что далеко не всегда указанные правовые

акты содержат норму права, то есть являются нормативными правовыми

актами. В особенности это относится к определениям и прокламациям

президента (последние иногда могут быть оформлены в виде посланий
364

ПРИМЕЧАНИЯ
конгрессу или американскому народу). Вместе с тем присутствие даже в

некоторых из указанных правовых актов (а применительно к меморанду¬

мам и директивам можно сказать, что и практически во всех) норматив¬

ных по своему характеру предписаний уже может расцениваться как

вполне достаточное основание для их анализа в ряду иных нормативных

правовых актов, издаваемых президентом.
276	Executive Order.
277	Executive Order № 9835, 12 Fed. Reg. 1935 (1947); Executive Order

№ 10450, 18 Fed. Reg. 2489 (1953).
278	Ibid. № 11905, Feb. 18, 1976, 41 Fed. Reg. 7703.
279	Ibid. Sec. 2. Definition.
280	Ibid. Sec. 5. Restrictions on Intelligence Activities.
281	Ibid., Sec. 5(b) (2).
282	Ibid., Sec. 5(b) (4).
283	Несмотря на столь короткий срок действия приказа, в 1977 го¬

ду в него дважды вносились технические поправки. См.: Executive Order

№ 11985, May 13, 1977, 42 Fed. Reg. 25487; Executive Order № 11994,

June 1,1977, 42 Fed. Reg. 28869.
284	Executive Order № 12036, Jan. 24,1978,43 F. R. 3674.
285	U. S. Congress, House of Representatives, 94th Congress, 2nd ses¬

sion, Select Committee on Intelligence, Recommendations of the Final Report

of the House Select Committee on Intelligence, H. Rept. 94—833, February 11,
1976.
286	U. S. Congress, Senate, 94th Congress, 2nd session, Select

Committee to Study Governmental Operations with respect to Intelligence

Activities, Foreign and Military Intelligence, Final Report, Book I, S. Rept. 94—

755, April 26, 1976.
287	Executive Order № 12333, Dec. 4,1981,46 F. R. 59941.
288	Ibid. Part 1 — Goals, Direction, Duties and Responsibilities with

Respect to the National Intelligence Effort, 46 F. R. 59941.
289	Executive Order № 12333, sec. 2.10 Human Experimentation;

sec.2.11 Prohibition on Assassination.
290	Ibid. Part 1 — Goals, Direction, Duties and Responsibilities with

Respect to the National Intelligence Effort, sec. 1.4 The Intelligence

Community.
291	Ibid. sec. 2.6 Assistance to Law Enforcement Authorities.
365

ПРИМЕЧАНИЯ
292	Ibid. Part 3 — General Provisions.
293	Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24,1992, Pub. L. 102-496.
294	Central Intelligence Agency Act of June 20, 1949, ch. 227, Sec. 12,
63	Stat. 212.
295	Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24, 1992, Pub. L. 102—
496.
296	См., например: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1993,

Pub. L. 102—496, Oct. 24,1992; Intelligence Authorization Act for Fiscal Year
1997,	Pub. L. 104-293, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3467.
297	Intelligence Community Act, Report of the Committee on National

Security House of Representatives on H. R. 3237,104th Congress, 2nd Ses¬

sion. Washington: Governmental Printing Office, 1996.
298	Executive Order № 12333, Dec. 4,1981,46 F. R. 59941.
299	U. S. Congress, Senate, Hearings before the Selected Committee to

Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities. Vol. 6,

FBI. Washington: Governmental Printing Office, 1976.
300	Franklin D. Roosevelt to Agency Heads, June 26, 1939, U. S. Senate,

Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to

Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report, Book III.

Washington: Governmental Printing Office, 1976.
301	Federal Records of World War II, Vol. I, Wash., 1950.
302	National Science & Technology Council.
303	National Economic Council.
304	Среди более чем тысячи президентских директив по вопросам

национальной безопасности очень сложно найти хотя бы несколько, ко¬

торые бы в той или иной мере не затрагивали и вопросы разведыватель¬

ной деятельности. Поэтому в данном контексте можно рассматривать и

правовую регламентацию разведывательной деятельности, и подзакон¬

ное нормотворчество в сфере национальной безопасности как единую

проблему, где вопросы разведывательной деятельности выступают не¬

отъемлемой составной частью проблемы обеспечения национальной бе¬

зопасности США.
305	Первые подготовленные СНБ директивы президента Трумэна

регламентировали как раз вопрос проведения тайных операций (напри¬

мер, директива № 1 касалась тайной операции по воздействию на парла¬

ментские выборы в Италии в 1947 году, директива № 4 устанавливала об¬
366

ПРИМЕЧАНИЯ
щие принципы проведения ЦРУ тайных операций). См.: U. S. National

Archives and Records Administration. Public Papers of the Presidents of the

United States: Harry S. Truman, 1945, 1946, 1947, 1948, 1950. Washington:

Governmental Printing Office, 1965.
306	См., например: PDD/NSC-26. U. S. House of Representatives,

Committee on Science, The United States and Antarctica in the XXI Century

Wednesday, March 12,1997, Washington, DC.
307	См., например: National Security Decision Memorandum № 1

(NSDM № 1 ) of January 20,1969 (Richard Nixon); Presidential Directive № 1

(PD № 1) of January 20, 1977 (Jimmy Carter); National Security Decision

Directive № 1 (NSDD № 1) of February 25, 1981 (Ronald Reagan); National

Security Directive № 2 (NSD № 1) of January 30, 1989 (George Bush);

Presidential Decision Directive № 1 (PDD/NSC № 1) of January 20, 1993

(William Clinton).
308	National Security Decision Memorandums (Nixon, Ford); Presidential

Directives (Carter); National Security Decision Directives (Reagan); National

Security Directives (Bush); Presidential Decision Directives (Clinton).
309	National Security Study Memorandums (Nixon, Ford); Presidential

Review Memorandums (Carter); National Security Study Directives

(Reagan); National Security Reviews (Bush); Presidential Review Directives

(Clinton).
310	См., например: NSR № 9 of February 22, 1989 (US Policy Toward

Libya); PRM № 46 of May 4, 1979 (Review of US Policy Toward Central

America).
311	National Security Presidential Directive № 1 of February 13, 2001.
312	Presidential Decision Directives (PDD/NSC), Presidential Review

Directives (PRD/NSC).
313	National Security Presidential Directives (NSPD/NSC).
314	Homeland Security Presidential Directive (HSPD/NSC).
315	Следует, правда, отметить, что в последнее время значительно

чаще стали приниматься директивы по вопросам борьбы с терроризмом

и наркобизнесом.
316	Homeland Security Presidential Directive № 1 of October 29, 2001.
317	Executive Order № 13228, October 9, 2001.
318	Office of Homeland Security.
319	Homeland Security Council.
367

ПРИМЕЧАНИЯ
320	См., например: NSDD № 7 of 1981; NSDD № 171 of May 1985;

NSDD№ 177 of July 1985.
321	См., например: PD № 14 of June 10, 1977; NSDD № 32 of May 20,

1991.
322	См., например: NSDD № 18 of January 4,1982; NSD №60 of May 30,
1991.
323	Memorandum of November 15,1996.
324	Memorandum of January 5, 2000.
325	Pub. L. 106—65, National Defense Authorization Act for Fiscal Year

2000.
326	National Security Action Memorandums (NSAM).
327	National Security Study Memorandums (NSSM). В период прези¬

дентства Дж. Картера — Presidential Review Memorandums (PRM).
328	National Security Decision Directive, National Security Study

Directives.
329	Chicago & S. Airlines v. Waterman S. S. Corp., 333 U. S. 103 (1948).
330	United States v. Eliason, 16 Pet. (41 U. S.) 291 (1842), Wilcox v.

McConnel, 13 Pet. (38 U. S.) 498,513 (1839), Williams v. United States, 1 How.

(42 U. S.) 290, 297(1843).
331	В некоторых случаях подобным правом могут наделяться и неко¬

торые иные органы и должностные лица в связи с делегированием им по¬

добных полномочий СНБ, директором центральной разведки, минист¬

ром обороны либо непосредственно президентом Соединенных Штатов.
332	National Security Act of July 26, 1947, ch. 343, title I, Sec. 102, as

added and amended Pub. L. 104-293, title VIII, Sec. 805 (a), 809 (a), 810,

811, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3477, 3481, 3482; Pub. L. 105-107, title IV,

Sec. 405, Nov. 20, 1997,111 Stat. 2261.
333	United States Statutes at Large. Vol.61, pt.l, p. 497-499. Washington:

Governmental Printing Office, 1948.
334	Executive Order № 11905, Feb. 18,1976,41 Fed. Reg. 7703.
335	Ibid. 3(d)(1)(vii)(B).
336	Ibid. 3 (d) (1) (X).
337	Executive Order № 12333, Dec. 4,1981, 46 F. R. 59941.
338	Ibid. Section 1.5(b).
339	Ibid. Section 1.5(e).
340	Ibid. Section 1.5 (m).
368

ПРИМЕЧАНИЯ
341	Ibid. Section 1.5 (h).
342	Ibid. Section 1.5 (i).
343	Ibid. Section 1.5(1).
344	Ibid. Section 1.5 (к).
345	Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24, 1992, Pub. L. 102—
496.
346	Pub. L. 102-496, Title VII, Sec. 705 (a) (3).
347	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 104—293,

Oct. 11, 1996,110 Stat. 3467.
348	Pub. L. 104-293, Sec. 807 (a) (2), (3).
349	Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Public Law

108-458, Dec. 17, 2004,118 Stat. 3638.
350	См., например: Director of Central Intelligence Directive № 3/2 of

January 18, 1982; Director of Central Intelligence Directive № 2/9 of June 1,
1992.
351	См., например: Director of Central Intelligence Directive № 1/10 of

January 18,1982; Director of Central Intelligence Directive № 1/21 of Sept. 1,

1987; Director of Central Intelligence Directive № 1/16 of July 1988.
352	См., например: Director of Central Intelligence Directive № 1/17 of

May 18,1976; Director of Central Intelligence Directive № 3/7 of October 12,
1982.
353	Defense Airborne Reconnaissance Office.
354	См., например: Assistant Secretary of Defense for Command,

Control, Communications, and Intelligence (ASD(C3I)) Memorandum, July 10,

1995.
355	См., например: Department of Defense, Chairman of the Joint Chiefs

of Staff Instruction (CJCSI) 6510.01 В (Defensive Information Operations),
22	August 1997; Chairman, Joint Chiefs of Staff Instruction (CJCSI) 3210.01,

(Joint Information Warfare Policy), 2 January 1996.
356	Pub. L. 99—433. Goldwater-Nichols Department of Defense

Reorganization Act.
357	Department of Defense Directives.
358	Department of Defense Instructions.
359	Всего в министерстве обороны США существует 8 серий дирек¬

тив и инструкций, в рамках каждой из которых регламентируется тот или

иной круг отношений. Принадлежность директивы или инструкции к оп¬
369

ПРИМЕЧАНИЯ
ределенной серии можно установить по первой порядковой цифре в ее

нумерации (напр. Directive № 3115.7 относится к 3000 серии). Серия

1000 означает, что директива регламентирует вопросы кадровой полити¬

ки в министерстве обороны (см., например: DoD Directive № 5010.10,

Intelligence Career Development Program, August 9, 1972); серия 2000 —

вопросы внешних отношений (см., например: DOD Directive № 2310.1

Department of Defense Program for Enemy Prisoners of War, August 18,

1994); серия 3000 — разработка планов, исследовательские работы,

проблемы компьютеризации (см., например: DOD Directive № 3305.5

General Defense Intelligence Program Management, May 9, 1986); серия

4000 — вопросы транспортировки, ресурсы, окружающая среда (см.,

например: DOD Directive № 4640.6 Communications Security Telephone

Monitoring and Recording, June 26, 1981); серия 5000 — вопросы безо¬

пасности, закупки, правовые вопросы и т. д. (см., например: DOD

Directive № 5200.5 Communications Security, October 6, 1981); серия

6000 — вопросы охраны здоровья военнослужащих (см., например: DOD

Directive № 6240.1 Armed Forces Medical Intelligence Center, September

30, 1996); серия 7000 — вопросы финансирования, аудита и информа¬

ционного контроля (см., например: DOD Directive № 7920.1, Ufę Cycle

Management of Automated Information Systems, October 17, 1978); серия

8000 — вопросы управления информацией (см., например: DOD

Directive № 8910.1 Management and Control of Information Requirements,

June 11,1993).
360	DOD Directive № 5205.9, Joint Military Intelligence Program (JMIP),

April 7,1995.
361	Ibid. № 3305.5, General Defense Intelligence Program (GDIP), May 9,
1986.
362	Ibid. № 5105.29 Human Resources Intelligence Activities, July 9,
1987.
363	Ibid. № 5240.2: Department of Defense Counterintelligence, June 6,
1983.
364	См., например: Pub. L. 97-89, title V, Sec. 501, Dec. 4,1981,95 Stat.

1152; Pub. L. 104-201, div. A, title XI, Sec. 1114 (b), Sept. 23,1996,110 Stat.

2685.
365	Annual Report of the United States Attorney General for 1919,

Governmental Printing Office 1920.
370

ПРИМЕЧАНИЯ
366	Investigative Activities of the Department of Justice, Letter from the

Attorney General, Transmitting in Response to a Senate Resolution of October

17, 1919, a Report on the Activities of the Bureau of Investigation of the

Department of Justice against Persons, Advising Anarchy, Sedition and the

Forcible Overthrow of the Government, U. S. Senate, 66th Congress, 1st

Session, Nov. 15,1919, Governmental Printing Office 1920.
367	См., например: Intelligence Identities Protection Act of 1982, Pub. L.

97-200, Sec. 1, June 23,1982, 96 Stat. 122.
368	См., например: United States et al. v. Richardson, 418 U. S. 166

(1974); Snepp v. United States, 444 U. S. 507 (1980).
369	Marron v. United States, 275 U. S. 192 (1927); Go-Bart Importing Co.

v. United States, 282 U. S. 344 (1931); United States v. Lefkowitz, 285 U. S.

452(1932).
370	The Constitution of the United States, Articles in addition to, and

Amendment of the Constitution of the United States of America. Article IV.

Цит. no: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
371	Communication Act of July 19,1934, 47US Code, 605,1940 edit.
372	Nardone v. United States, 302 US 379.
373	28 US Code, 274e, 1940 edit.
374	H. R. 2266. To Authorize Wiretapping, Bill relating: Hearings Before the

Subcommittee on Crime of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 76th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1941.
375	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations

with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final

Report, Book III.
376	Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Pub. L. 90—351,

June 9, 82 Stat. 197.
377	Под проводными средствами коммуникации в законе понимают¬

ся кабельные проводные и другие им подобные соединения.
378	Статья 801 закона устанавливает обязательную судебную санк¬

цию для проведения любого вида электронного наблюдения «...с тем,

чтобы предохранить частную жизнь невиновных лиц, перехват сообще¬

ний, передаваемых с помощью телефонной и телеграфной связи и с по¬

мощью вербальной коммуникации, когда ни одна из сторон, участвую¬

щих в общении, не давала согласия на перехват информации, может
371

ПРИМЕЧАНИЯ
быть осуществлен только с разрешения суда и должен оставаться под су¬

дебным контролем в период своего осуществления». См.: Omnibus Crime

Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801(d).
379	«Ничто, содержащееся в этой главе..., не должно ограничивать

власть Президента принимать такие меры, которые он сочтет необхо¬

димым для защиты нации от реальных или потенциальных угроз, дру¬

гих враждебных действий иностранных держав для получения внеш¬

ней контрразведывательной или разведывательной информации,

имеющей значение для защиты национальной безопасности США,

или защиты информации, необходимой для защиты национальной бе¬

зопасности от деятельности иностранных разведок». См.: Pub. L. 90—

351.
380	«Ничто, содержащееся в данном титуле, не должно ограничи¬

вать конституционного права Президента принимать такие меры, кото¬

рые он найдет необходимыми для защиты Соединенных Штатов от

свержения Правительства при помощи силы, или других противоправ¬

ных средств, или против любых других явных и наличных угроз целост¬

ности или существованию Правительства Соединенных Штатов». См.:

Pub. L. 90-351.
381	United States v. United States District Court 407 U. S. 297(1972). В

этом судебном деле правительство США выступает истцом по отноше¬

нию к районному федеральному суду США. Подобные дела обычно полу¬

чают свое название по имени судьи, чье решение обжалуется в вышесто¬

ящей судебной инстанции (в данном случае судья Keith).
382	Верховный Суд доказал, что, поскольку оперативные мероприя¬

тия при проведении политического сыска имеют своей целью «предот¬

вращение противоправной деятельности», их характер может быть не так

детально регламентирован, как в случаях с общеуголовными преступле¬

ниями. Верховный Суд пошел дальше и предложил Конгрессу принять

более гибкие стандарты для получения санкции суда при ведении поли¬

тического сыска по сравнению с криминальными расследованиями, и

что положения, заложенные в Четвертой поправке, могут варьироваться,

поскольку это будет необходимо как для легитимизации потребностей

Федерального правительства в оперативной информации, так и для за¬

щиты прав американских граждан. См.: United States v. United States

District Court 407 U. S. 297(1972).
372

ПРИМЕЧАНИЯ
383	Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801(d),

Pub. L. 90-351, June 9, 82 Stat. 196.
384	Суд определенным образом отказался выразить свое мнение в

вопросе о том, является ли необходимой судебная санкция в тех случаях,

когда в деле хоть непосредственно и не фигурируют иностранные аген¬

ты, однако имеется сотрудничество различной степени между внутрен¬

ними противоправными группами или организациями и агентами или

спецслужбами иностранных государств. Тем не менее вынесенное Вер¬

ховным судом по делу Keith определение безусловно подразумевало тот

факт, и проводимое без судебной санкции оперативное наблюдение

«может быть конституционным».
385	Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,

1978, 92 Stat. 1783.
386	Под электронным наблюдением в Законе понимается получение

информации из необщественных коммуникационных систем при помо¬

щи электронных средств без согласия лиц, участвующих в процессе ком¬

муникации, либо без согласия лиц, реально присутствующих при процес¬

се коммуникации (когда коммуникация осуществляется без использова¬

ния электронных средств коммуникации).
387	United States v. United States District Court 407 U. S. 297(1972).
388	Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,

1978, 92 Stat. 1787.
389	Pub. L. 95-511, 92 Stat. 1788, 50 US Code, Sec. 1803.
390	В соответствии с законом судья должен определить: 1 ) составле¬

но ли заявление в соответствии с требованиями закона; 2) каковы осно¬

вания предполагать, что объектом наблюдения будет выступать иност¬

ранная держава или объект иностранной державы; 3) действительно ли

место и строение, на которое будет направлено наблюдение, использу¬

ется иностранной державой или агентом иностранной державы. См.:

Pub. L. 95-511, Oct. 25, 1978, 92 Stat. 1787.
391	Pub. L. 95-511, 92 Stat. 1788, 50 US Code, Sec. 1803.
392	Ibid. Oct. 25,1978, 92 Stat. 1787.
393	Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Sec. 102, Pub. L. 95-

S11, Oct. 25, 1978, 92 Stat. 1790.
394	Pub. L. 90-351.
395	Например, формулировка законодательного положения, допус¬
373

ПРИМЕЧАНИЯ
кающего возможность внесудебной санкции на проведение электронно¬

го наблюдения, указывает не на то, что наблюдение не будет осуществ¬

ляться в отношении американских граждан, а лишь на то, что запрашива¬

ющий санкцию орган «не предполагает» осуществлять наблюдение в от¬

ношении граждан США. Сопоставляя подобную формулировку с положе¬

ниями Конституции США (в первую очередь, с IV статьей «Билля о пра¬

вах»), можно сделать вывод о том, что закон признает противоречащим

конституции лишь заранее спланированное нарушение конституционных

гарантий граждан США. Если же разведывательная служба будет нару¬

шать конституционные положения, защищающие «...личность, жилище,

бумаги и имущество» американцев, не планируя это изначально, то она

будет действовать в полном соответствии с американским законода¬

тельством. См.: Pub. L. 95—511.
396	Freedom of Information Act of 1966, Pub. L. 89—487, July 4 1966,
80	Stat. 250.
397	The Administrative Procedure Act of 1946,60 Stat. 238.
398	В статье 3(c) закона говорилось: «...каждое ведомство должно по

запросу в отношении определенных документов, сделанному с соблюде¬

нием установленных законом норм, предоставить информацию лицу,

внесшему запрос». См.: Pub. L. 89—487, July 4,1966, 80 Stat. 250.
399	Pub. L. 89-487, July 4,1966, 80 Stat. 250.
400	Freedom of Information Act of 1967, Pub. L. 90—23, June 5, 1967,
81	Stat. 54.
401	Pub. L. 90-23.
402	В частности, спецслужбы обвинялись в том, что ими осуществля¬

лось незаконное прослушивание телефонных переговоров политических

противников Никсона. См., например: Сох Archibald. Reflection upon

Watergate. Brandies University, 1974.
403	Freedom of Information Acts of 1974, Pub. L. 93—502, Nov. 21,1974,

88 Stat. 1561.
404	Pub. L. 93-502, Nov. 21, 1974, 88 Stat. 1561.
405	Штерну удалось получить выкраденные за год до этого в одном из

местных отделений ФБР секретные документы, относящиеся к контрраз¬

ведывательной программе «Cointelpro». Найдя в одном из документов

свою фамилию, Штерн обратился за разъяснениями в ФБР. Когда отве¬

та не последовало, Штерн на основании Закона о свободе информации
374

ПРИМЕЧАНИЯ
обратился в суд. В ходе судебного разбирательства вскрылись много¬

численные нарушения прав человека, приведшие в итоге к проведению

конгрессом расследования деятельности ФБР по выполнению програм¬

мы Cointelpro. См.: Ungar, Sanford J. FBI: An Uncensored Look Behind the

Walls.-Boston: Toronto, 1976.
406	См., например: Pub. L. 94—409, Sec. 5 (b), Sept. 13,1976, 90 Stat.

1247; Pub. L. 95-454, title IX, Sec. 906 (a) (10), Oct. 13,1978,92 Stat. 1225.
407	Наиболее свежими примерами подобной «открытости» может

служить официальное признание факта существования в США служб

космической разведки, рассекречивание организационной структуры и

общих задач, решаемых Национальным управлением воздушно-косми¬

ческой разведки, Национальным управлением фотографической раз¬

ведки и картографии. См., например: Pub. L. 104—201, div. A, title XI,

Sec. 1112 (а) (2), Sept. 23,1996, 110 Stat. 2678; National Reconnaissance

Office, «Report to the Secretary of Defense and Director of Central

Intelligence Regarding NRO Restructure», January 8, 1990. Released at the

August 10, 1994 NRO Westfields Project Senate Intelligence Committee

hearing.
408	См., например: Pub. L. 98—620, title IV, Sec. 402 (2), Nov. 8, 1984,
98	Stat. 3357; Pub. L. 99-570, title I, Sec. 1802, 1803, Oct. 27, 1986, 100

Stat. 3207-48, 3207-49; Pub. L. 104-231, Sec. 3-11, Oct. 2, 1996, 110

Stat. 3049-3054.
409	Последним ярким примером развития законодательства о свобо¬

де информации может служить Закон о свободе электронной информа¬

ции 1996 года, на основании которого федеральным ведомствам было

предписано обеспечивать доступ общественности в том числе и к элек¬

тронным вариантам своих информационных ресурсов. См.: Electronic

Freedom of Information Act Amendments of 1996, Pub. L. 104-231, Oct. 2,
1996,110	Stat. 3049.
410	Pub. L. 104-293, title III, Sec. 309, Oct. 11,1996,110 Stat. 3467.
411	50 US Code, Sec. 403-7 (b).
4,2	Ibid.
413	См., например: Commission on Organization of the Executive Branch

of the Government, A Report to the Congress, Intelligence Activities, June

1955; U. S., Commission on the Organization of the Government for the

Conduct of Foreign Policy, Report, June 1975.
375

ПРИМЕЧАНИЯ
414	См., например: Nardone v. United States, 302 US 379 (1937);Umted

States v. United States District Court 407 U. S. 297 (1972).
415	См., например: General Order 80, War Department, August 26,1918.
4.6	См., например: Franklin D. Roosevelt to Agency Heads, June 26,

1939, U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with

Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report,

Book III. Washington: Governmental Printing Office, 1976; National

Intelligence Authority Directive №. 1, National Archives and Records

Administration, RG 59, Records of the Department of State, Records of the

Bureau of Intelligence and Research: Lot 62 D 42, IAC.
4.7	61 Stat. 495.
418	National Security Act of 1947,61 Stat. 495. (50 US Code 401 et seq.).
419	См., например: National Security Council Intelligence Directive № 4

(National Intelligence Objectives), Dec. 12, 1947; National Security Council

Intelligence Directive № 5 (Espionage and Counterespionage Operations),

Dec. 12, 1947; National Security Action Memorandums № 277, Jan. 30,

1964 (Review of Early Warning Procedures for Anticipating Foreign Crises),

National Archives and Records Administration, RG 59, Records of the

Department of State, Records of the Executive Secretariat, NSC Files: Lot 66

D 95, NSCIDs.
420	Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801 (d),

Pub. L. 90-351, June 9, 82 Stat. 196.
421	Freedom of Information Act: Pub. L. 90—23, June 5,1967,81 Stat. 54,

Pub. L. 89-487, July 4, 1966, 80 Stat. 250; Pub. L. 93-502, Nov. 21, 1974,
88	Stat. 1561.
422	См., например: Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968,

Pub. L. 90-351, June 9, sec. 2511 (3).
423	Privacy Act of 1974, Pub. L. 93-579, Dec. 31,1974, 88 Stat. 1896.
424	Ibid.
425	Законодательная защита интересов агентурного аппарата и по¬

лучаемой с его помощью информации дополняется сложившейся су¬

дебной практикой: 1 ) в США отработана практика предоставления ос¬

ведомителю «иммунитета свидетеля», т. е. иммунитета от ответствен¬

ности за совершенные действия в обмен на признательные показания;

2) при легализации дела и реализации его в суде федеральные ведом¬

ства могут придать агенту, в случае оперативной целесообразности,
376

ПРИМЕЧАНИЯ
статус государственного служащего; 3) в случае позитивного сотрудни¬

чества свидетеля со следствием и в случае, когда это сотрудничество

создает или может создать угрозу жизни и здоровья свидетеля, может

быть предусмотрена возможность изменения установочных данных и

изменения места жительства свидетеля (программа защиты свидете¬

лей); 4) при работе со свидетелем может быть предусмотрена возмож¬

ность использования видеозаписи показаний в качестве доказательст¬

ва в суде, что делает нецелесообразным физическое устранение сви¬

детеля. В тех случаях, когда все же имеются опасения за безопасность

осведомителя, либо существуют другие причины, побуждающие ве¬

домство сохранять в тайне имена своих информаторов, обвинитель об¬

ладает привилегией не разглашать сведения о лицах, которые предо¬

ставляют сотрудникам правоприменительных органов информацию о

нарушениях закона.
426	В Своде законов США два раздела 50-го титула «Война и нацио¬

нальная безопасность» непосредственно посвящены проблеме форми¬

рования законодательных гарантий, направленных на обеспечение дея¬

тельности разведывательных служб, защиту разведывательной инфор¬

мации. См.: US Code of Laws, Title 50, Subchapter V — Protection of

Operational Files of the Central Intelligence Agency; Subchapter IV —

Protection of Certain National Security Information.
427	Intelligence Identities Protection Act of 1982, Pub. L.97—200, Sec.

2 (a), June 23, 1982, 96 Stat. 122.
428	Pub. L. 97-200.
429	Под «тайным агентом» в законе понимается: 1 ) сотрудник разве¬

дывательного органа или военнослужащий, прикрепленный для работы в

разведке (если этот факт является закрытой информацией, или если он

проходит службу за пределами США, или проходил ее в течение послед¬

них пяти лет); 2) гражданин США, чья связь с разведкой США является

закрытой информацией и кто: а) живет и действует за пределами США в

качестве агента, информатора или источника оперативной помощи раз¬

ведывательному органу; Ь) в момент разоблачения действовал в качест¬

ве агента, информатора во внешней контрразведке или во внешнем ан-

титеррористическом подразделении ФБР; с) лицо, не являющееся граж¬

данином США, чья связь с разведкой США (прежняя или настоящая) яв¬

ляется закрытой информацией и кто является действующим агентом, ин¬
377

ПРИМЕЧАНИЯ
форматором или источником оперативной помощи (под термином «ин¬

форматор» понимается лицо, которое предоставляет информацию раз¬

ведке в рамках конфиденциальных взаимоотношений, защищающих ус¬

тановочные данные такого лица от раскрытия). См.: Pub. L. 97—200,

June 23,1982, 96 Stat. 122.
430	Pub. L. 97-200, Sec. 2 (a), June 23,1982, 96 Stat. 122.
431	Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801 (d),

Pub. L. 90-351, June 9, 82 Stat. 196.
432	Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Sec. 102, Pub. L. 95-

S11, Oct. 25,1978, 92 Stat. 1790.
433	Communications Assistance for Law Enforcement Act of 1994, Pub. L.

103-414.
434	Четвертая поправка Конституции США. См.: The Constitution of the

United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of

the United States of America. Article IV. Цит. no: Webster’s Encyclopedic

Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
435	Communications Assistance for Law Enforcement Act of 1994, Title I,

Sec. 110, Pub. L. 103-414.
436	Дополнительно пятьсот миллионов долларов (на 1995—1996 го¬

ды) конгресс выделил из бюджета на покрытие расходов телекоммуника¬

ционных фирм. См.: Pub. L. 103—414, Title I, Sec. 110.
437	В качестве примера можно привести ежегодно принимаемые за¬

коны о полномочиях разведки на следующий финансовый год, в первом

титуле которых традиционно содержатся положения, относящиеся к раз¬

личным направлениям разведывательной деятельности: Title I —

Intelligence Activities. См., например: Pub. L. 104—293, title I, Oct. 11,1996,
110	Stat. 3467; Pub. L. 104-293, title I, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3474; Pub.

L. 103-359, title I, Oct. 14, 1994, 108 Stat. 3432.
438	Communications Assistance for Law Enforcement Act of 1994, Pub. L.
103-414.
439	Intelligence Identities Protection Act of 1982, Pub. L.97—200, Sec.
2	(a), June 23,1982, 96 Stat. 122.
440	Executive Order № 12333, Dec. 4,1981,46 F. R. 59941.
441	Office of Strategic Services.
442	Strategic Services Unit.
443	Office of Policy Coordination.
378

ПРИМЕЧАНИЯ
444	Memorandum of conversation by Frank G. Wisner, «Implementation of

NSC-10/2», August 12, 1948. Цит. no Foreign Relations, 1945—1950,

Emergence of the Intelligence Establishment, Document 298.
445	NSC 4-A, December 17, 1947. Цит. no Foreign Relations, 1945—

1950, Emergence of the Intelligence Establishment, Document 257.
446	Central Intelligence Agency Act of June 20, 1949, ch. 227, 63 Stat.
208.
447	Leary W. M. The CIA: History and Documents. N. Y. 1984, document
N4.
448	National Security Council Directive № 10/2, Washington, June 18,

1948.
449	The Report on the Covert Activities of the Central Intelligence Agency,

September 30,1954.
450	Соответственно были отменены действовавшие до этого дирек¬

тивы СНБ № 10/2 и № 10/5 от 1948 года.
451	The Report on the Covert Activities of the Central Intelligence Agency,

September 30,1954, Appendix A.
452	Leary W. M. The CIA: History and Documents. N. Y. 1984, document
N7.
453	US Department of State, Foreign Relations of the United States. Vol. III.

Western Europe. Washington: Governmental Printing Office, 1974.
454	War Powers Act of 1973, Pub. L. 93-148, Sec. 2, Nov. 7, 1973,
87	Stat. 555.
455	Pub. L. 93—589, Hughes Ryan Amendment to Foreign Assistance Act

of 1961 of 1974.
^Foreign Assistance Act of 1961, Pub. L. 87—195, Sept. 4, 1961,
75	Stat. 424.
457	International Security Assistance and Arms Export Control Act of 1976,

Pub. L. 94-329, title VI, June 30,1976, 90 Stat. 765.
458	Executive Order № 11905 of 18 Feb. 1976, Sec. 5 (g) — Prohibition of

Assassination, Weekly Compilation of Presidential Documents, Vol. 12, No. 8,

February 23, 1976.
459	U. S. Congress, Senate, 94th Congress, 2nd session, Select

Committee to Study Governmental Operations with respect to Intelligence

Activities, Foreign and Military Intelligence, Final Report, Book I, S. Rept. 94—

755, April 26, 1976.
379

ПРИМЕЧАНИЯ
460	3 CFR 1976 Compilation 1978. Washington: Governmental Printing

Office, 1979. Ex. Ox. N 12036.
461	Senate Resolution 400 of the 94th Congress.
462	H. Res. 658 of the 95th Congress.
463	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1980, Pub. L. 96—450,

Oct. 14,1980, 94 Stat. 1978.
464	Pub. L. 96-450, Title IV, Oct. 14,1980, 94 Stat. 1983.
465	National Security Act of 1947, Title V «Accountability for Intelligence

Activities», Pub. L. 96—450, Oct. 14, 1980.
466	Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1991, Pub. L. 102—88,

title VI, Sec. 602 (a) (2), Aug. 14,1991,105 Stat. 442.
467	Подобное ограничение территориальных границ проведения

тайных операций разведки, быть может, не вполне обосновано с точки

зрения исследования общетеоретических положений, однако примени¬

тельно к реальной практике деятельности американской разведки оно

не только действенно, но и общеобязательно. Ни в историческом пла¬

не, ни, тем более, в современной практике американская разведка не

проводила тайных операций на территории самих Соединенных Штатов

Америки.
468	Operation Zapata: The «Ultrasensitive» Report and Testimony of the

Board of Inquiry on the Bay of Pigs, Frederick, MD: University publications of

America, Inc., 1981.
469	Senate Select Committee on Secret Military Assistance to Iran and the

Nicaraguan Opposition and U. S. House of Representatives Select Committee

to Investigate Covert Arms Transactions with Iran, Report of the Congressional

Committees Investigating the Iran-Contra Affair with Supplemental, Minority,

and Additional Views, 100th Congress, 1st session, S. Rept. 100—216/H.

Rept. 100—433, November 17,1987.
470	Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1991, Pub. L. 102—88, title

VI, Sec. 602 (a) (2), Aug. 14,1991,105 Stat. 442.
471	50 US Code, Sec. 413 b(e).
472	Act of July 26,1947, ch. 343, title V, Sec. 503, as added Pub. L. 102—

88, title VI, Sec. 602 (a) (2), Aug. 14,1991,105 Stat. 442.
473	National Security Act of 1947, Pub. L. 102-88, Title V, Sec. 502 (e),

Aug. 14, 1991,105 Stat. 445.
474	Pub. L. 102-88,titleVI,Sec.602(a)(2), Aug. 14,1991,105Stat.442.
380

ПРИМЕЧАНИЯ
475	Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1991, Pub. L. 102—88,

Aug. 14, 1991, 105 Stat. 442.
476	Pub. L. 93—589, Hughes Ryan Amendment to Foreign Assistance Act

of 1961 of 1974.
477	Pub. L. 102-88, title VI, Sec. 602 (a) (2).
478	National Security Act of 1947, Pub. L. 102—88, title V, Sec. 503 (a).
479	Ibid. Sec. 503 (c).
480	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1980, Pub. L.: 96—450,

Oct. 14,1980, 94 Stat. 1978.
481	National Security Act of 1947, Pub. L. 102-88, title V, Sec. 503 (2).
482	Ibid., title V, Sec. 503 (c).
483	National Security Act of 1947, Pub. L. 102—88, title V, Sec. 503 (a) (1 ),

Sec. 503 (c) (3).
484	Ibid. Sec. 503 (d).
485	Ibid. Sec. 602.
486	Ibid. Sec. 602(c).
487	Modification of the Foreign Agents Registration Act of 1938: Hearings

Before the Subcommittee on Administrative Law and Government Relations of

the Committee on the Judiciary, House of Representatives, 102th Congress,

1st Session. Washington: Governmental Printing Office, 1991.
488	В редакции 1938 года иностранный патрон определялся как «пра¬

вительство иностранного государства или иностранная политическая

партия либо их представитель». Агент иностранного патрона определял¬

ся как «любое лицо, действующее или давшее согласие действовать в ка¬

честве общественного советника, общественного агента, агента, служа¬

щего, представителя иностранного патрона, или субсидируемое непо¬

средственно или через посредника, целиком или в какой-либо части сво¬

им иностранным патроном». См.: Ch. 327, 52 Stat. 631.
489	Поправка 1939 года расширяла перечень субъектов, определяе¬

мых законом в качестве «иностранного патрона» и «агента иностранно¬

го патрона». В 1939 году «иностранный патрон» был определен как:

«1) правительство иностранного государства или иностранная полити¬

ческая партия; 2) лицо за пределами США, если не установлено, что это

лицо независимо или является гражданином США, или что это лицо

действует на основании американских законов или законов любого

другого штата или территории, находящейся в юрисдикции США и име¬
381

ПРИМЕЧАНИЯ
ет свое основное место бизнеса в США; 3) товарищество, ассоциация,

корпорация, организация, сообщество лиц, созданное на основании

законов иностранного государства или имеющее свою штаб-квартиру

на территории иностранного государства». Понятие «агента иностран¬

ного патрона» было сформулировано следующим образом: «1) любое

лицо, действующее в качестве агента, представителя, служащего и т. д.,

и любое лицо, действующее каким-либо другим образом на основании

принципов, распоряжений или под руководством и контролем иност¬

ранного патрона или лица, любые действия которого непосредственно

или опосредованно контролируются, финансируются или субсидируют¬

ся в полном объеме или частично иностранным патроном». См.: Aug.7,

1939, Ch.521, 53 Stat. 1244.
490	Act of Apr.29,1942, Ch. 524, 56 Stat. 400.
491	Foreign Agents Registration Act of 1938, June 8, 1938, Ch. 327,
52	Stat. 631.
492	William Fulbright.
493	Foreign Agents Registration Act of 1938, July 4, 1966, Pub. L. 89—

466, 80 Stat. 244-248.
494	Например, статья 1 (d) в новой редакции звучит следующим об¬

разом: «Освобождаются от обязательной регистрации любые службы

новостей или печатные органы, действующие на основании законов

США, осуществляющие честную журналистскую деятельность, в том

числе публикацию рекламных материалов и прием пожертвований, если

в числе их руководителей и высших должностных лиц не менее восьми¬

десяти процентов граждан США и не менее восьмидесяти процентов ак¬

ций компании находится в собственности американских граждан» (см..

Pub. L. 89-466, 80 Stat. 244-248).
495	Vooris Antipropaganda Act of Oct. 17,1940, Ch. 897, 54 Stat. 1201.
496	Под «организациями» в законе понимаются «...любая группа,

клуб, лига, общество, комитет, ассоциация, политическая партия, дру¬

гие виды союзов. Этот термин не включает корпорации, ассоциации,

сообщества, фонды, организованные и действующие исключительно в

религиозных, благотворительных, образовательных целях». Под «поли¬

тической деятельностью» понимается «...деятельность, цели и задачи

которой или одна из целей и задач — контроль с помощью силовых ме¬

тодов правительства США или свержение правительства США или пра¬
382

ПРИМЕЧАНИЯ
вительства любого штата, равно как одного из их политических подраз¬

делений». См.: Ch. 897, 54 Stat. 1201. Washington: Governmental Printing

Office, 1941.
497	Ch. 897, sec. 1,54 Stat. 1201.
498	Ibid., sec.2(1), 54 Stat. 1201.
499	Ibid., sec.3, 54 Stat. 1202.
500	Ibid.
501	Alien Registration Act of 1940, June 28,1940, Ch. 439, 54 Stat. 670.
502	Immigration Act of Feb. 5,1917, 39 Stat. 889.
503	Alien Registration Act of 1940, June 28, title 3, Section 1, Ch. 439,
54	Stat. 683.
504	Act of Aug. 1, 1956, Ch. 849, Sec. 2, 70 Stat. 899. Registration of

Certain Persons Trained in Foreign Espionage Systems.
505	Регистрационные требования не распространяются на следую¬

щие категории лиц: приобретших подобные знания, будучи на граждан¬

ской, военной или полицейской службе в США; прошедших курс обуче¬

ния исключительно из любопытства или в целях проведения научного ис¬

следования; на тех, кто поставит в известность о своей подготовке и ра¬

боте соответствующих официальных лиц правительства США; сотрудни¬

ков дипломатических и консульских представительств, а также админис¬

тративно-технический персонал; официальных представителей иност¬

ранных государств, находящихся в США с официальной миссией и т. д.

См.: Aug. 1,1956, ch. 849, Sec. 3,70 Stat. 899.
506	Aug. 1, 1956, ch. 849, Sec. 6, 70 Stat. 900; Pub. L. 104-208, div. C,

title III, Sec. 308 (g) (9) (B), Sept. 30,1996,110 Stat. 3009-624.
507	Aug. 1,1956, ch. 849, Sec. 2, 70 Stat. 899.
508	Ibid. Stat.987.
509	Ibid. Stat.1019—1030.
510	Sept. 23,1950, Ch. 1024, sec. 1,64 Stat.987.
511	Ibid., sec.1(9), 64 Stat.988.
512	The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amend¬

ment of the Constitution of the United States of America. Amendments I—X.

Цит. no: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
513	Annual Report of the United States Attorney General for 1955.
514	Под «организацией коммунистического действия» в законе пони¬

мается «..любая организация в Соединенных Штатах (за исключением
383

ПРИМЕЧАНИЯ
дипломатических представительств или миссий иностранного прави¬

тельства, аккредитованных в США), которая (1) в значительной степени

находится под контролем, руководством или влиянием иностранной ор¬

ганизации, контролируемой мировым коммунистическим движением и
(2)	действует главным образом для осуществления целей мирового ком¬

мунистического движения». Под «организацией коммунистического

фронта» закон подразумевает: «...организацию в Соединенных Штатах

(иную, чем организация коммунистического действия), которая ( 1 ) в зна¬

чительной степени находится под руководством, влиянием или контро¬

лем “организации коммунистического действия”, (2) в значительной

степени находится под руководством, влиянием или контролем одного

или нескольких членов “организации коммунистического действия” и
(3)	действует главным образом в целях оказания помощи и поддержки

“организации коммунистического действия”, коммунистическому иност¬

ранному правительству или мировому коммунистическому движению».

Законом о контроле над коммунистами было введено также понятие «ор¬

ганизации коммунистического проникновения». Подробнее об этом смо¬

трите ниже.
515	«(а)...Каждая организация коммунистического действия, вклю¬

чая любую организацию, которая обязана зарегистрироваться как ор¬

ганизация коммунистического действия, подлежит регистрации у гене¬

рального атторнея. (Ь)...Каждая организация коммунистического фрон¬

та, включая организации, обязанные зарегистрироваться как организа¬

ции коммунистического фронта, подлежат регистрации у генерального

атторнея».
516	Ch. 1024, sec.7, 64 Stat. 1004-1008.
5,7	Ibid., sec.4, 64 Stat. 990.
518	Ibid., sec.5, 64 Stat. 992.
519	В результате судебного решения по делу Aptheker v. Secretary of

State, 348 US 500, был снят запрет на выдачу коммунистам загранпас¬

портов.
520	Ch. 1024, sec.7, 64 Stat. 1009-1017.
521	Ibid.
522	Локк Дж. Избранные философские произведения. Т. 2. — М.,

1960.
523	Монтескье Ш. Избранные произведения. — М., 1955.
384

ПРИМЕЧАНИЯ
524	Blackstone’s Commentaries on the Law, Wash., 1941.
525	Adams J. Thoughts on Government, In «The Works of John Adams» /

Ed. C. F. Adams. N. Y., 1854, Vol. IV.
526	Federalist № 81. - Ibid. P. 483; Federalist № 84. - Ibid. P. 510.
527	The Papers of Thomas Jefferson / Ed. J. P. Boyd. Princeton, 1950,

Vol. 1.
528	Marbury v. Madison, 1 Cr. (5 U. S.) 137 (1803).
529	Последнее изъятие касается контрольной деятельности минис¬

терств обороны, энергетики, финансов и госдепартамента США по отно¬

шению к находящимся в их организационной структуре разведыватель¬

ным службам. Контрольную деятельность указанных федеральных ве¬

домств, применительно к контролю за разведывательной деятельностью

США в целом, автор считает более целесообразным и логичным рассма¬

тривать в качестве части системы внутреннего контроля за разведыва¬

тельной деятельностью.
530	Конституция США. Ст. 2.
531	Senate Armed Services Committee, House Armed Services

Committee.
532	Congressional Record, April 9,1956.
533	The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives,

104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight.
534	Rule X, clause 6.
535	Senate Select Committee on Intelligence.
536	Senate Resolution 400 of the 94th Congress.
537	Rules of the Select Committee on Intelligence, Washington,

Government Printing Office 1997.
538	Rule 1. Convening of Meetings, Rules of the Select Committee on

Intelligence, Washington, Government Printing Office 1997.
539	Резолюция Сената № 400 от 1976 года дает следующее опреде¬

ление разведывательной деятельности: «(1) добывание (сбор), анали¬

тическая обработка, распределение между заинтересованными потре¬

бителями, а также использование информации, о зарубежных государ¬

ствах, их правительствах, политических группах, партиях, вооруженных

силах, политических и иных движениях, других ассоциациях в зарубеж¬

ных странах, и относящейся к вопросам обороны, международной по¬
385

ПРИМЕЧАНИЯ
литики, национальной безопасности; (2) деятельность, направленная

на противодействие указанной деятельности иностранных государств

против Соединенных Штатов; (3) тайная или скрытая деятельность,

способная оказать воздействие на взаимоотношения Соединенных

Штатов с каким-либо иностранным правительством, политической

группировкой, партией, вооруженными силами, движениями или ассо¬

циациями; (4) сбор, аналитическая обработка, распределение между

потребителями и использование информации о деятельности каких-ли-
бо	лиц на территории США и в их владениях, или деятельности за пре¬

делами территории Соединенных Штатов граждан США, чья политиче¬

ская или связанная с ней деятельность рассматривается каким-либо

федеральным министерством, ведомством, бюро, службой, управлени¬

ем Соединенных Штатах как способная создать угрозу внутренней бе¬

зопасности Соединенных Штатов; тайные или скрытые акции, проводи¬

мые в отношении таких граждан». Понятие разведывательной деятель¬

ности в его интерпретации комитетом по разведке Сената не включает

в себя деятельность военной тактической разведки на территории ино¬

странных государств, поскольку тактическая разведка не входит в сфе¬

ру полномочий комитета по разведке Сената. Section 14 of Senate

Resolution 400 of the 94th Congress, 2d Session.
540	Section 13 of Senate Resolution 400 of the 94th Congress, 2d Ses¬

sion.
541	Rule 2. Meeting Procedures, Rules of the Select Committee on

Intelligence, Washington, Government Printing Office 1997.
542	Rule 5. Nominations, Rules of the Select Committee on Intelligence,

Washington, Government Printing Office 1997.
543	Rule 6. Investigations, Rules of the Select Committee on Intelligence,

Washington, Government Printing Office 1997.
544	Senate Resolution 400 of the 94th Congress, 2d Session.
545	Section 2 of Senate Resolution 400 of the 94th Congress, 2d Ses¬

sion.
546	Senate Resolution 9 of the 94th Congress, 1st Session, Appendix B,

Section 8 of Senate Resolution 400 of the 94th Congress, 2d Session.
547	§ 7 (b) of rule XXV of the Standing Rules of the Senate.
546 Rule 2. Meeting Procedures, Rules of the Select Committee on

Intelligence, Washington, Government Printing Office 1997.
386

ПРИМЕЧАНИЯ
549	Section 8 of Senate Resolution 400 of the 94th Congress.
550	Rule 3. Subcommittees. Meeting Procedures, Rules of the Select

Committee on Intelligence, Washington, Government Printing Office 1997.
551	H. Res. 658 of the 95th Congress.
552	House Permanent Select Committee on Intelligence.
553	Порядок работы комитета регулируется Инструкцией XLVIII Уста¬

ва Палаты представителей (Rule XLVIII of the Rules of the House).
554	The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives,

104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight.
555	Rule X, clause 6, paragraph (f).
556	House National Security Committee.
557	The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives,

104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight.
558	Rules of Procedure for the Permanent Select Committee on

Intelligence, 105th Congress, Washington, Government Printing Office 1997.
559	Section 6, Rules of Procedure for the Permanent Select Committee on

Intelligence.
560	Section 8, Rules of Procedure for the Permanent Select Committee on

Intelligence.
561	House Rule XLVIII, clause 7.
562	Section 5, Rules of Procedure for the Permanent Select Committee on

Intelligence.
563	Ibid.
564	Subcommittee on Human Intelligence, Analysis, and Counterintelli¬

gence.
565	Subcommittee on Technical and Tactical Intelligence.
566	House Rule XI, clause 3.
567	Committee on National Security. В состав комитета входят 5 подко¬

митетов: 1 ) по инфраструктуре и оборонному потенциалу (Subcommittee

on Military Installations and Facilities); 2) по кадрам (Subcommittee on

Military Personnel); 3) по поставкам (Subcommittee on Military Procu¬

rement); 4) по научным исследованиям и разработкам (Subcommittee on

Military Research and Development); 5) по боевой готовности (Subcommit¬

tee on Military Readiness).
387

ПРИМЕЧАНИЯ
568	Committee on Armed Services. В состав комитета входят 6 подко¬

митетов: 1 ) по закупкам и технологии (Subcommittee on Acquisition and

Technology); 2) по авиации и сухопутным силам (Subcommittee on Airland

Forces); 3) по кадрам (Subcommittee on Personnel); 4) по боевой готовно¬

сти (Subcommittee on Readiness); 5) по военно-морским силам

(Subcommittee on Seepower); 6) по стратегическим силам (Subcommittee

on Strategic Forces).
569	The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives,

104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight.
570	Ibid.
571	Freedom of Information Act of 1966, Pub. L. 89—487, July 4, 1966,
80	Stat. 250; Freedom of Information Acts of 1967, Pub. L. 90—23, June 5,

1967, 81 Stat. 54. В частности, в Акте о свободе информации 1966 года

в статье 3 (с) говорится: «...каждое ведомство должно по запросу в от¬

ношении определенных документов, сделанному с соблюдением уста¬

новленных законом норм, предоставить информацию лицу, внесшему

запрос».
572	Subcommittee on the Constitution.
573	См., например: Amendments to the Freedom of Information Act:

Hearings Before the Subcommittee on the Constitution of the Committee on

the Judiciary US Senate, 98th Congress 2st Session, Washington:

Governmrntal Printing Office 1985.
574	The Subcommittee on Technology, Terrorism, and Government

Information, The Subcommittee on Administraative Oversight and the Courts,

The Subcommittee on the Constitution, Federalism and Property Rights, The

Subcommittee on Immigration.
575	Committee on International Relations.
576	Senate Committee on Appropriations, House Committee on

Appropriations.
577	Subcommittee on National Security.
578	В настоящее время в Комитете по ассигнованиям Палаты пред¬

ставителей планируется создать новый подкомитет по разведке, кото¬

рый бы отвечал за ассигнования по Национальной разведывательной

программе и по Объединенной программе военной разведки, за подко¬

митетом по национальной безопасности предполагается оставить пол¬
388

ПРИМЕЧАНИЯ
номочия в рамках программы «Тактическая разведка и связанная с ней

деятельность», The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives,

104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight.
579	В настоящее время в комитетах по разведке Сената и Палаты

представителей работают в общей сложности 33 конгрессмена. Аппарат

разведывательных комитетов состоит из 50 человек.
580	The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives,

104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight.
581	Ibid.
582	Ibid.
583	Ibid.
584	Ibid.
585	Rule X, clause 6, paragraph (f).
586	The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives,

104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight.
587	Constitution of the United States, Article II, clause 3.
588	1 Annals of Cong. 495,499 (1789).
589	Haybum.s Case, 2 Dali. (2 U. S.) 409 (1792).
590	Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. — М.:

Норма, 1998.
591	Williams v. United States, 1 How. (42 U. S.) 290 (1843).
592	Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1,109-143 (1976).
593	«...Президент вправе ...назначать должностных лиц, через кото¬

рых он осуществляет свои полномочия, или же таких должностных лиц,

которые назначают указанных должностных лиц». Buckley v. Valeo, 424

U.S. 1,109-143(1976).
^Wilcoxv. McConnel, 13 Pet. (38 U. S.) 498, 513 (1839).
595	Отнесение генерального атторнея США как к первой, так и ко вто¬

рой группе является не совсем правомерным. Генеральный атторней как

бы совмещает в одном лице и функции министра юстиции, и функции ге¬

нерального прокурора. Как генеральный прокурор он наделен правом

осуществления общего надзора за исполнением разведывательными

службами федеральных законов. Как министр юстиции он выступает вы¬
389

ПРИМЕЧАНИЯ
шестоящим административным начальником по отношению к состояще¬

му в структуре его министерства Федеральному бюро расследований

США (и ряду других ведомств). Все же, автор счел более оправданным

отнести генерального атторнея ко второй группе, поскольку осуществля¬

емые им контрольные полномочия относятся не только к ФБР, но и ко

всем иным федеральным органам. Ниже будут рассмотрены лишь те кон¬

трольные функции генерального атторнея, которые осуществляются им

не в связи с отношениями административной подчиненности между ним

и состоящими в структуре министерства юстиции органами, а в силу его

прокурорских обязанностей в сфере осуществления общего надзора за

законностью.
596	President’s Foreign Intelligence Advisory Board.
597	Executive Order № 10656, 3 CFR, 1956 Compilation. Wash. GPO.

1957.
598	Commission on Organization of the Executive Branch of the

Government, A Report to the Congress, Intelligence Activities, June 1955,

GPO. 1955.
599	Executive Order No 11984, 3 CFR, 1977 Compilation. Wash. GPO.

1978.
600	Ibid. N 12334, December 4, 1981, 50 US Code, Wash. GPO, 1983,

P. 79.
601	Ibid. N 12863 of September 13,1993.
602	Ibid. N 12863 of September 13,1993, Section 1.1.
603	Ibid. Section 1.1.
604	Ibid. Section 1.2.
605	Ibid.
606	Ibid.
607	Executive Order № 12863 of September 13,1993, Section 1.3.
608	President’s Intelligence Oversight Board.
609	Executive Order № 11905, 3 CFR, 1976 Compilation. Wash. GPO,
1977.
610	Ibid. № 12863 of September 13,1993.
611	Ibid. Section 2.1.
612	Ibid. Section 2.3.
613	Ibid. Section 2.2 (a-e).
614	Executive Order No 13070 of December 16,1997.
390

ПРИМЕЧАНИЯ
615	Ibid. Section 1.
616	Ibid. Section 2.
617	Ibid. Section 1.
618	Office of Management and Budget.
619	См., например: Attorney General’s Guidlines for FBI Domestic

Security Investigations of Mar. 10,1976; Attorney General’s Guidlines for FBI

Domestic Security Investigations of Mar. 7,1983.
620	Следует, однако, отметить, что по отношению к ФБР генеральный

атторней выступает в роли непосредственного административного руко¬

водителя, возглавляя министерство юстиции, с составе которого нахо¬

дится ФБР (Final Report of the Selected Committee to Study Governmental

Operations with Respect to Intelligence Activities, Book 3).
621	Foreign Intelligence Surveilance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,
1978,	92 Stat. 1783.
622	В соответствии с Законом о наблюдении за иностранными развед¬

ками (Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,
1978,92	Stat. 1783) судебная санкция обязательна в случае сбора и добы¬

вания разведывательными службами в пределах территории Соединен¬

ных Штатов информации, классифицируемой как «внешняя разведыва¬

тельная информация», если данная деятельность спецслужб связана с

использованием средств электронного наблюдения, проведением обыс¬

ков, задержаний, использованием оперативно-технических средств.
623	Pub. L. 95-511, 92 Stat. 1788, 50 US Code, Sec. 1803.
624	Inspector General Act of 1978 (5 US Code App.).
625	Pub. L. 103—359, Intelligence Authorization Act for FY1995.
626	50 US Code, 403q (b) (2-3).
627	Office of Inspector General Law Enforcement Act of 1990.
628	The Intelligence Community Inspector General Forum.
629	An Act to Establish an Inspector General for the CIA of 1989.
630	The Central Intelligence Agency Act of 1949 as amended, sec. 17 (a).
631	Inspector General Act of 1978.
632	The Central Intelligence Agency Act of 1949 as amended, sec. 17 (c, d).
633	Inspector General Act of 1978 (5 US Code App.).
634	10 US Code, 140 (c).
635	Independent Defense Department Inspector General Act of 1989,

sec. 8.
391

ПРИМЕЧАНИЯ
636	Ibid., sec. 4(b)(1).
637	Ibid., sec. 3 (a).
638	Ibid., sec. 4(h).
639	Ibid., sec. 5(d).
640	Office of Intelligence Review.
641	The Joint Intelligence Oversight Coordination Group.
642	В Законе о полномочиях разведки на 1998 год Администрация по

борьбе с наркотиками упоминается в числе членов разведывательного

сообщества (Intelligence Authorization Act of 1998). Однако подобное упо¬

минание отсутствует в законе за 1999 год (Intelligence Authorization Act of

1999).
643	Министерство юстиции является одним из самых крупных фе¬

деральных министерств. Его годовой бюджет на 1999 год составляет
21	миллиард долларов, что несколько больше, чем государственный бю¬

джет Российской Федерации на тот же 1999 год. В министерстве юсти¬

ции работает более 110 тысяч сотрудников, причем за последние 5 лет их

количество увеличилось почти в полтора раза (Statement of Michael R.

Bromwich Inspector General, U. S. Department of Justice, Before the

Commission on the Advancement of Federal Law Enforcement).
644	Office of Professional Responsibility.
645	Inspector General Act Amendments of 1988.
646	Statement of Michael R. Bromwich Inspector General, U. S.

Department of Justice, Before the Commission on the Advancement of

Federal Law Enforcement, Part II. Jurisdiction.
647	The Intelligence Community Whistleblower Protection Act of 1998,
H.	R. 3829.
648	Attorney General Order № 1931—94 of November 1994.
649	Statement of Michael R. Bromwich Inspector General, U. S.

Department of Justice, Before the House Permanent Select Committee on

Intelligence, June 10,1998.
650	Justice Samuel Miller, On the Constitution, N. Y. 1891.
651	Constitution of the United States, Article 3.
652	Marbury v. Madison, 1 Cr. (5 U. S.) 137 (1803). Суть судебного пре¬

цедента, закрепившего за Верховным Судом право конституционного

контроля, состоит в следующем. После того, как в 1800 году Президен¬

том США был избран Т. Джефферсон, а власть из рук федералистов пе¬
392

ПРИМЕЧАНИЯ
решла в руки республиканцев (сторонники Т. Джефферсона победили и

на выборах в Конгресс), федералисты предприняли попытку оставить

под своим контролем, по крайней мере, судебную власть. До офици¬

ального вступления 4 марта 1801 года в должность вновь избранного

президента Джефферсона Д. Адамс, оставлявший свой пост президен¬

та, назначил председателем Верховного Суда Дж. Маршалла, государ¬

ственного секретаря своей администрации (с 4 февраля по 3 марта

Маршалл совмещал обе должности). После того, как старый состав

Конгресса принял 13 февраля 1801 года закон об учреждении 16 новых

федеральных судебных должностей, на эти должности Дж. Адамс на¬

значил федералистов; 2 марта Сенат утвердил эти назначения, прези¬

дент Адамс подписал их, и 3 марта госсекретарь Дж. Маршалл скрепил

их печатью. Менее чем через 2 недели, 27 февраля, Конгресс учрежда¬

ет еще 42 должности мировых судей (для округа Колумбия). Адамс и на

эти должности 2 марта 1801 года назначает федералистов. На следую¬

щий день, 3 марта назначения были утверждены Сенатом, подписаны

президентом, а госсекретарь Маршалл скрепил их печатью. Однако до

полуночи (официального срока прекращения президентских полномо¬

чий Адамса) не все вновь назначенные судьи успели получить свои па¬

тенты. Утром же госсекретарь администрации Т. Джефферсона, Д. Мэ¬

дисон, отказался выдавать патенты «полуночным судьям». Один из 17 не-

выданных патентов принадлежал У. Марбери, который обратился с ис¬

ком в Верховный Суд США. У. Марбери ссылался на Закон о судоуст¬

ройстве 1789 года, который предусматривал право Верховного Суда

издавать должностным лицам приказы о выполнении ими требований

истца. Председатель Верховного Суда Дж. Маршалл (который, будучи

госсекретарем, скреплял патент Марбери печатью) понимал, что в слу¬

чае удовлетворения иска Марбери Джефферсон и Мэдисон, из полити¬

ческих соображений, все равно проигнорируют судебный приказ. По¬

этому Маршалл заявил об отказе в удовлетворении иска Марбери на

том основании, что закон 1789 года превысил закрепленную в Консти¬

туции юрисдикцию Верховного Суда, а следовательно, Верховный Суд

должен объявить установленное законом положение неконституцион¬

ным. Таким образом, отказав Марбери в удовлетворении его иска,

Маршалл провозгласил много большую власть Верховного Суда — его

власть как суда конституционного.
393

ПРИМЕЧАНИЯ
653	В частности, в § 13 федеральному окружному суду предоставля¬

ется право издавать судебные приказы и запреты местным судам (судам

штатов); § 14 предоставляет право всем судам США издавать судебные

приказы, которые будут необходимы для реализации их судебных функ¬

ций, при условии что их приказы будут соответствовать положениям и

принципам федеральных законов. 1 Stat. 73, Sec.81, Judiciary Act of 1789.
654	Mclntire v. Wood, Cr. (11 U. S.) 504 (1813).
655	Marron v. United States, 275 U. S. 192 (1927); Go-Bart Importing Co.

v. United States, 282 U. S. 344 (1931); United States v. Lefkovitz, 285 U. S.

452(1932).
656	Federal Communications Act of 1934.
657	Constitution of the United States, Article 1, sec.3. Свое конституци¬

онное право Конгресс реализовал в Законе о судоустройстве 1789 года

(Act of September 24, 1789. 1 Stat. 73.). Законом было, в частности уста¬

новлено, что Верховный Суд состоит из Председателя и 5 судей, назна¬

чаемых пожизненно. В последующем это количество постепенно увели¬

чивалось, пока, в соответствии с законом от 3 марта 1863 года, не до¬

стигло 10 человек (Act of March 3,1863.12 Stat. 794, sec.1). После этого,

по инициативе президента Эндрю Джонсона, Конгресс принял закон,

предусматривавший сокращение числа судей Верховного Суда, по мере

высвобождения вакансий, до 7 человек (Act of July 23,1866,14 Stat. 209,

sec. 1 ). Однако до истечения срока президентских полномочий Джонсо¬

на количество судей Верховного Суда сократилось лишь до 8 человек.

В 1869 же году Конгресс решил вновь увеличить число судей до 9 (Act of

April 10,1869,16 Stat. 44).
658	Constitution of the United States, Article 3. Первые 13 районных и 3 ок¬

ружных суда были созданы в 1789 году в соответствии с Законом о судо¬

устройстве 1789 года (Act of September 24,1789.1 Stat. 73, Sec.2—3).
659	Hayburn.s Case, 2 Dall. (2 U. S.) 409 (1792).
660	Constitution of the United States, Article 2.
661	См., например: Chicago & S. Airlines v. Waterman S. S. Corp., 333

U.S. 103(1948).
662	Act of June 15,1917,40 Stat. 217.
663	Act of June 25, 1798, Ch. 58, 1 Stat. 570. В закон дважды вноси¬

лись поправки: July 6, 1798, Ch. 66, 1 Stat. 577 and July 6, 1812, Ch. 130,

2 Stat. 781.
394

ПРИМЕЧАНИЯ
664	Annual Report of the United States Attorney General for 1917 year,

p 58. Washington: Governmental Printing Office 1918.
665	Nardone v. United States, 302 US 379.
666	Weiss v. United States, 308 US 321.
667	В пятидесятые годы даже деятельность в сфере политического

сыска и обеспечения внутренней безопасности часто трактовали как

разведывательную. См. Internal Security Act of Sept. 23, 1950, Ch. 1024,

64 Stat. 987.
668	Farrand M. The Framing of the Constitution of the United States, New

Haven, 1913.
669	Justice Samuel Miller, On the Constitution, N. Y. 1891.
670	28 U.S. C. Sec. 1251.
671	Hayburn’s Case, 2 Dali. (2 U. S.) 409 (1792).
672	333 U.S. 103(1948).
673	В последующем, однако, Верховный Суд никогда не придержи¬

вался столь категоричной позиции.
674	Circuit Court of Appeals.
675	Federal District Courts.
676	Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. — М..

Норма, 1998.
677	СІАѵ. Sims, 471 U. S. 159(1985).
678	Эта программа была связана с разработкой химических, биоло¬

гических и радиологических материалов, предназначенных для их ис¬

пользования в ходе тайных операций для контроля за сознанием чело¬

века. Более подробно суть программы раскрыта в докладе сенатского

комитета Черча: Report of the Select Committee to Study Government

Operations with Respect to Intelligence Activities, S. Rep. № 94—755, Book I,

P. 389 ( 1976), а также в: Report to the President by the Commission on CIA

Activities Within the United States 226—228 (June 1975); Project MKULTRA,

the CIA’s Program of Research in Behavioral Modification: Joint Hearings

before the Select Committee on Intelligence and the Subcommittee on

Health and Scientific Research of the Senate Committee on Human

Resources, 95th Cong., 1st Sess. (1977); Human Drug Testing by the CIA,

1977: Hearings on S. 1893 before the Subcommittee on Health and

Scientific Research of the Senate Committee on Human Resources, 95th

Cong., 1st Sess. (1977).
395

ПРИМЕЧАНИЯ
679	John C. Sims.
680	Freedom of Information Act.
681	61 Stat. 498, National Security Act of 1947,102 (d) (3).
682	F. Supp. 84(1979).
683	228 U. S. App. D. C. 269, 709 F.2d 95.
684	CIA v. Sims, 471 U.S. 166-173(1985).
685	Constitution of the United States, Article 3.
686	Ibid. Article 2.
687	Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,
1978,92	Stat. 1783.
688	Pub. L. 95-511,92 Stat. 1788,50 US Code, Sec. 1803.
689	Ethics in Government Act, Title VI, Pub. L. 95—521, 92 Stat. 1867, as

amended, 28 US Code, Sec. 591—599.
690	Special Division of the United States Court of Appeals for the District of

Columbia.
691	28 US Code, Sec. 49.
692	Morrison v. Olson, 487 U. S. 654, 670-685 (1988).
693	The Uniform Code of Military Justice of 1950,64 Stat. 107, as amend¬

ed by the Military Justice Act of 1968, 82 Stat. 1335, 10 U. S. C. Sec. 801 et

seq. For prior acts, see 12 Stat. 736 (1863); 39 Stat. 650 (1916).
694	Legislative Courts.
695	Впервые право Конгресса учреждать «законодательные суды»

было подтверждено Верховным Судом США в 1828 году в деле American

Ins. Co. v. Canter, 1 Pet. (26 U. S.) 511 (1828).
696	Kurtz v. Moffitt, 115 U. S. 487 (1885); Dynes v. Hoover, 20 How.

(61 U. S.) 65 (1858).
697	Cf. Grafton v. United States, 206 U. S. 333 ( 1907); Wade v. Hunter, 336

U. S. 684 (1949); Middendorf v. Henry, 425 U. S. 25 (1976).
698	Dynes v. Hoover, 20 How. (61 U. S.) 65 (1858).
699	Однако в деле O’Callahan v. Parker Верховный Суд в качестве дей¬

ствий военнослужащего, несвязанных с его служебными обязанностями,

рассматривает также действия, совершенные военнослужащим в мир¬

ное время в отношении гражданских лиц за пределами воинской части .

O’Callahan v. Parker, 395 U. S. 258 (1969).
700	Rehnquist.
701	Solorio v. United States, 483 U. S. 435 (1987).
396

ПРИМЕЧАНИЯ
702	Freytag v. CIR, 501 U. S. 868 ( 1991 ); Glidden Co. v. Zdanok; McAllister

v. United States, 141 U. S. 174 (1891).
703	U. S. Court of Military Appeals.
704	10 U.S. Code Sec. 867.
705	Military Justice Act of 1983, Pub. L. 98-209,97 Stat. 1393, 28 U. S. C.

Sec. 1259.
706	Certiorari Jurisdiction.
707	McKinney’s Consolidated Laws of New York Annotated. St. Paul,
1982.	V. 1.
708	Несколько раньше, в 1968 году, Верховным Судом было рассмот¬

рено дело Flast ѵ. Cohen, 392 U. S. 83 (1968), в котором поднимался ана¬

логичный вопрос. Однако в этом деле оспаривалась не конституцион¬

ность закона, а правомерность государственной политики в сфере ас¬

сигнований и сбора налогов. Отказав в удовлетворении иска по делу

Flast v. Cohen, 392 U. S. 83 (1968), Верховный Суд апеллировал к преце¬

денту, созданному в деле Frothingham v. Mellon, 262 U. S. 447, где гово¬

рилось о недопустимости использования суда в качестве трибуны для

выражения своих политических взглядов.
709	United States et al. v. Richardson, 418 U. S. 166 (1974).
710	Central Intelligence Agency Act of 1949,63 Stat. 208.
7,1 50 U. S. C. 403j (b).
712 Constitution of the United States, Article I, section 9, clause (7).
7,3 465 F.2 d 844 (CA31972).
714	Flast v. Cohen, 392 U. S. 83 (1968)
715	United States et al. v. Richardson, 418 U. S. 176—178.
716	Internal Security Act of Sept. 23,1950, Ch. 1024, sec. 1,64 Stat.987.
717	Этим законом определены 2 вида коммунистических организа¬

ций — «организации коммунистического действия» и «организации

коммунистического фронта». В 1954 году Законом о контроле над ком¬

мунистами было введено также понятие «организации коммунистиче¬

ского проникновения» (Communist Control Act of Aug. 24, 1954, Ch.886,

68 Stat. 775).
718	Internal Security Act of Sept. 23,1950, Ch. 1024, sec. 1, 64 Stat. 987.
719	Pennsylvania v. Nelson, 350 U. S. 479 (1956).
720	В частности, в 1967 году Верховный Суд признал некоституцион-

ным запрет для членов коммунистических организаций работать в обо¬
397

ПРИМЕЧАНИЯ
ронной отрасли (United States v. Robei, 389 U. S. 258 (1967)), еще раньше,

в 1964 году, в результате судебного решения по делу Aptheker ѵ.

Secretary of State, 348 US 500 (1964) был снят запрет на выдачу коммуни¬

стам загранпаспортов.
721	Garrison v. Louisiana, 379 U. S. 64(1964).
722	Ashton v. Kentucky, 384 U. S. 195 ( 1966).
723	Brandenburg v. Ohio, 395 U. S. 444 (1969).
724	Snepp v. United States, 444 U. S. 507 (1980).
725	Ibid.
726	Alfre A. Knopf, Inc. V. Colby, 509 F.2d 1362 (4th Cir.).
727	United States v. Marchetti, 446 F.2d 1309 (4th Cir.).
728	Executive Order № 9835,12 Fed. Reg. 1935 (1947).
729	Ibid. № 10450,18 Fed. Reg. 2489 (1953).
730	Ibid. № 11605, 36 Fed. Reg. 12831 (1971).
731	Peters v. Hobby, 349 U. S. 331(1955).
732	Colev. Young, 351 U.S. 536(1956).
733	Greene v. McElroy, 360 U. S. 474 (1959).
734	Cafeteria & Restaurant Workers Union, 367 U. S. 886 (1961).
735	Hayburn’s Case, 2 Dali. (2 U. S.) 409 (1792).
736	Constitution of the United States, Article 2.
737	Civil Liberties and the National Security States. Wash. GPO, 1984.
738	333 U. S. 103(1948).
739	Chicago & S. Airlines v. Waterman S. S. Corp., 333 U. S. 103 (1948).
740	Ibid.
741	Ibid.
742	United States v. United States District Court 407 U. S. 297 (1972)

refreed as the Keith case, after the name of the U. S. District judge whole rul¬

ing was appealed by the government.
743	Marron v. United States, 275 U. S. 192 (1927); Go-Bart Importing

Co. v. United States, 282 U. S. 344 ( 1931 ); United States v. Lefkowitz, 285 U. S.

452(1932).
744	Nardone v. United States, 302 US 379.
745	Ibid.
746	Weiss v. United States, 308 US 321.
747	Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Pub. L. 90—351,

June 9,82 Stat. 197.
398

ПРИМЕЧАНИЯ
748	Foreign Intelligence Surveilance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,

1978, 92 Stat. 1787.
749	«...(d) С тем, чтобы предохранить частную жизнь невиновных

лиц, перехват сообщений, передаваемых с помощью телефонной и те¬

леграфной связи и с помощью вербальной коммуникации, когда ни од¬

на из сторон, участвующих в общении, не давала согласия на перехват

информации, может быть осуществлен только с разрешения суда и

должен оставаться под судебным контролем в период своего осуще¬

ствления».
750	«Ничто, содержащееся в этой главе ...не должно ограничивать

власть Президента принимать такие меры, которые он сочтет необходи¬

мым для защиты нации от реальных или потенциальных угроз, других

враждебных действий иностранных держав, для получения внешней

контрразведывательной или разведывательной информации, имеющей

значение для защиты национальной безопасности США или защиты ин¬

формации, необходимой для защиты национальной безопасности от де¬

ятельности иностранных разведок».
751	Foreign Intelligence Surveilance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,

1978, 92 Stat. 1787.
752	Ibid. Stat. 1783.
753	В соответствии с законом судья должен определить: 1 ) составле¬

но ли заявление в соответствии с требованиями закона; 2) каковы осно¬

вания предполагать, что объектом наблюдения будет выступать иност¬

ранная держава или объект иностранной державы; места и строения, на

которое будет направлено наблюдение, используется иностранной дер¬

жавой или агентом иностранной державы.
754	Foreign Intelligence Surveilance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,
1978,92	Stat. 1787.
755	Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-I «О безопасности»; Феде¬

ральный закон от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «О внешней разведке»; Феде¬

ральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «Об органах федеральной

службы безопасности в Российской Федерации»; Федеральный закон от

25 июля 1998 г. N 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом» и т. д.
756	Foster v. Neilson, 2 Pet. (27 U. S.) 253 (1829); Chicago & S. Airlines v.

Waterman S. S. Corp 333 U. S. 103 (1948).
399

ПРИМЕЧАНИЯ
757	The Constitution of the United States, Articles in addition to, and

Amendment of the Constitution of the United States of America. Article IV.

Цит. no: Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989.
758	Communication Act of July 19,1934, 47 US Code, 605,1940 edit.
759	См., например: Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968,

Pub. L. 90—351, June 9, 82 Stat. 197; Freedom of Information Acts of 1974,

Pub. L. 93—502, Nov. 21, 1974, 88 Stat. 1561; Foreign Intelligence

Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95—511, Oct. 25,1978, 92 Stat. 1783.
760	The Constitution of the United States, Articles in addition to, and

Amendment of the Constitution of the United States of America. Article I—X.
761	См., например: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L.

95-511, Oct. 25, 1978, 92 Stat. 1783.
762	См., например: United States v. United States District Court 407 U. S.

297(1972).
763	Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801 (d),

Pub. L. 90-351, June 9, 82 Stat. 196.
764	См., например: Freedom of Information Act of 1967, Pub. L. 90—23,

June 5,1967,81 Stat. 54.
765	Communication Act of July 19,1934,47US Code, 605,1940 edit.
766	Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-I «О безопасности» (с измене¬

ниями от 25 декабря 1992 г.).
767	«К основным объектам безопасности относятся: личность — ее

права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности;

государство — его конституционный строй, суверенитет и территори¬

альная целостность». См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безо¬

пасности». Ст. 1.
768	Executive Order № 11905, Feb. 18,1976,41 Fed. Reg. 7703; Ibid. №

12036, Jan. 24, 1978, 43 F. R. 3674; Ibid. № 12333, Dec. 4, 1981, 46 F. R.

59941.
769	Например, возможности регистрационного законодательства

вполне могли бы быть использованы для обеспечения экономической

безопасности государства. Если сегодня нарушение какого-либо из ре¬

гистрационных, разрешительных или уведомительных требований, свя¬

занных с оборотом капитала, влечет лишь применение мер материаль¬

ной ответственности (причем часто несоизмеримой с теми выгодами,

которые приносит уклонение от соблюдения нормативных требований) и
400

ПРИМЕЧАНИЯ
по вполне понятным причинам не дает ожидаемого эффекта, то в случае

установления мер уголовной ответственности для тех лиц, которые укло¬

няются от регистрации либо предоставляют при регистрации искажен¬

ные сведения, риск негативных последствий в виде уголовного наказа¬

ния вполне мог бы стать более весомым аргументом, чем те мотивы (чи¬

сто коммерческого прядка), которые выступают стимулом к совершению

подобных нарушений.
770	Counterintelligence and Security Enhancements Act of 1994, Pub. L.

103-359, title VIII, Sec. 811, Oct. 14,1994,108 Stat. 3455.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Правовые акты Российской Федерации
1.	Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № ІЗО-ФЗ «О борьбе с

терроризмом».
2.	Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской

обязанности и военной службе» (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г.).
3.	Федеральный закон от 29 ноября 1996 г. № 148-ФЗ «О внесе¬

нии изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О Го¬

сударственной границе Российской Федерации».
4.	Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне».
5.	Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об опе-

ративно-розыскной деятельности» (с изм. и доп. от 18 июля 1997 г.,
21	июля 1998 г., 5 января 1999 г.).
6.	Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. № 186-ФЗ «О внесе¬

нии изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О

пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, служ¬

бу в органах внутренних дел, и их семей».
7.	Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной

тайне» (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г.).
8.	Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4524-1 «О федеральных

органах правительственной связи и информации» (с изм. и доп. от

24 декабря 1993 г.).
9.	Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной

границе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 августа 1994 г.,

29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24,31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г.).
10.	Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах

федеральной службы безопасности в Российской Федерации».
402

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
11.	Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (с изм.

и доп. от 25 декабря 1992 г.).
12.	Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах

федеральной службы безопасности в Российской Федерации».
Литература
1.	Асевский А. И. Кто организует и направляет международный

терроризм? — М.: Политиздат, 1982.
2.	Бжезинский 3. Великая шахматная доска. - М.: Международ¬

ные отношения, 1998.
3.	Геевский И. А. Мафия, ЦРУ, Уотергейт. - М.: Политиздат,
1983.
4.	Геевский И. А., Смелое В. И. США: тайная война против инако¬

мыслящих. — М.: Изд. АПН, 1978.
5.	Гиленсен В. М. В тенетах политического сыска. — М.: Полити¬

ческая литература, 1987.
6.	Гиленсен В. М. Система федеральных полицейских органов

США, осуществляющих борьбу с наркоманией. - М.: Политическая

литература, 1983.
8.	Гиленсен В. М. Федеральное Бюро Расследований США. 1908—

1939 гг. — М.: Политиздат, 1979.
9.	Даллес А. Искусство разведки. — М.: Международные отноше¬

ния, Улисс, 1992.
10.	Егоршин В. М. Милиция, полиция, шерифат, или тайны пра¬

воохранительных органов. — СПб.: Экополис и культура, 1994.
11.	Жинкина И. Ю. Стабильность международных отношений

как фактор национальной безопасности // США: экономика, полити¬

ка, идеология. — № 3. — 1993.
12.	Клименко А. Ф. Методика оценки военных угроз и меры по их

нейтрализации// Военная мысль. — № 5. — 1993.
13.	Конституции буржуазных государств // Сост. В. В. Макла¬

ков. — М.: Юридическая литература, 1982.
14.	Костин П. В. Тайная полиция США. — М.: Мысль, 1981.
15.	Костин П. В. ФБР — портрет во весь рост. — М.: Мысль,

1970; Кршов Б. С. Полиция США: Основные черты организации и

деятельности. - М.: Высшая школа МВД, 1972.
403

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
16.	Макгэффин У., Нолл Э. Секреты «Белого дома». — М.: Меж¬

дународные отношения, 1971.
17.	Николаев И. П. Под железной пятой. — М.: Молодая гвардия,

1978.
18.	Николайчик В. М. Кризис правовых основ полицейской борь¬

бы с преступностью в США. — М.: Наука, 1982.
19.	Николайчик В. М. США: Полицейский контроль над общест¬

вом. — М.: Наука, 1987.
20.	Пыхалов И. В. Спецслужбы США. — М.: Олма-Пресс, 2002.
21.	Подобед А. В. Грязный след ФБР. — М.: Советская Россия,
1986.
22.	Полиция США: Нарушение конституционных прав и гаран¬

тий / АН СССР Институт Государства и права. — М.: ИНИОН РАН,

1989.
23.	Сергеев Ф. М. «Империя» в империи (разведка США на служ¬

бе монополий). - М.: Молодая гвардия, 1972.
24.	Сергеев Ф. М. Тайное орудие агрессии. — М.: Мысль, 1984.
25.	Синайский А. С. Геополитика и национальная безопасность. —

М.: Военная мысль, 1992. - № 10.
26.	Словарь международного права. - М.: Международные от¬

ношения, 1982.
27.	Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. С. М. Кова¬

лев. — М.: Советская энциклопедия, 1979.
28.	Современная внешняя политика США. В 2 т. — М.: Наука,
1984.
29.	Современные Соединенные Штаты. Энциклопедический

справочник. — М.: Политиздат, 1988.
30.	Струнников В. H., Пристанский И. С. Карательные органы

буржуазных государств. — М., 1985.
31.	Фельфе X. Мемуары разведчика. — М.: Изд. политической

литературы, 1988.
32.	Филби К. Моя тайная война. - М.: Военное издательство МО

СССР, 1982.
404

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Литература на иностранных языках
Нормативные акты органов государственной власти

и управления США
I.3CFR,	Compilation 1938—1943, Wash., 1968.
2.	Act of April 10,1869,16 Stat. 44.
3.	Act of July 23,1866,14 Stat. 209.
4.	Act of July 6,1798, Ch. 66,1 Stat. 577.
5.	Act of June 25 1798, Ch. 58,1 Stat. 570.
6.	Act of March 3,1863.12 Stat. 794.
7.	Act of June 15,1917,40 Stat. 217.
8.	An Act to Establish an Inspector General for the CIA of 1989.
9.	Attorney General Order № 1931—94 of November 1994.
10.	Central Intelligence Agency, A Consumer’s Guide to

Intelligence, OP AI 93-00092, September 1993.
II.	Circular 59, War Department, March 2,1942.
12.	Communist Control Act of Aug. 24 1954, Ch.886,68 Stat. 775.
13.	Department of Defense Directive Number 5134.11.
14.	Department of Defense Directive № 5100.20, December 23,1971,

«The National Security Agency and the Central Security Service».
15.	Department of Energy Order № 5670.3, Nov. 3,1992.
16.	Deputy Secretary of Defense Memorandum, «Establishment of

the Defense Airborne Reconnaissance Office (DARO)», November 6,

1993.
17.	Determination of President of the United States, №. 2001—07,

Dec. 20,2000.
18.	Ibid. №. 97-26, May 30,1997,62 F. R. 32015.
19.	Ibid. №. 2000-16, February 29,2000.
20.	Ibid. №. 201-03, Oct. 28,2000.
21.	Ibid. №. 99-43, Sept. 30,1999.
22.	DOD Directive № 3305.5, General Defense Intelligence Program

(GDIP), May 9,1986.
23.	Ibid. № 5105.29, Human Resources Intelligence Activities, July 9,
1987.
24.	Ibid. № 5205.9, Joint Military Intelligence Program (JMIP),

April 7,1995.
405

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
25.	Ibid. № 5240.2, Department of Defense Counterintelligence,

June 6,1983.
26.	Ethics in Government Act, Title VI, Pub. L. 95-521, 92 Stat.

1867.
27.	Executive Order № 10450,18 Fed. Reg. 2489 (1953).
28.	Ibid. № 10501, Nov. 5,1953,18 Fed. Reg. 7049
29.	Ibid. № 10656, 3 CFR, 1956 Compilation. Washington:

Governmental Printing Office, 1957.
30.	Ibid. № 10816, May 7,1959,24 Fed. Reg. 3777.
31.	Ibid. № 10865, Feb. 20,1960,25 Fed. Reg. 1583.
32.	Ibid. № 10901, Jan. 9,1961,26 Fed. Reg. 217.
33.	Ibid. № 10909, Jan. 17,1961,26 Fed. Reg. 508.
34.	Ibid. № 10964, Sept. 20,1961,26 Fed. Reg. 8932.
35.	Ibid. № 10985, Jan. 12,1962,27 Fed. Reg. 439.
36.	Ibid. № 11097, Feb. 28,1963,28 Fed. Reg. 2225.
37.	Ibid. № 11382, Nov. 28,1967,32 Fed. Reg. 16247.
38.	Ibid. № 11652, Mar. 8,1972,37 Fed. Reg. 5209.
39.	Ibid. № 11714, Apr. 24,1973,38 Fed. Reg. 10245.
40.	Ibid. № 11862, June 11,1975,40 Fed. Reg. 25197.
41.	Ibid. № 11905, Feb. 18,1976,41 Fed. Reg. 7703.
42.	Ibid. № 11932, Aug. 4,1976,41 Fed. Reg. 32691.
43.	Ibid. № 11950, Jan. 6,1977,42 Fed. Reg. 1451.
44.	Ibid. № 11984, 3 CFR, 1977 Compilation. Washington:

Governmental Printing Office, 1978.
45.	Ibid. № 12023, Dec. 1,1977,42 Fed. Reg. 61443.
46.	Ibid. № 12036, Jan. 24,1978,43 Fed. Reg. 3674.
47.	Ibid. № 12038, Feb. 3,1978,43 Fed. Reg. 4957.
48.	Ibid. № 12065, June 28,1978,43 Fed. Reg. 28949.
49.	Ibid. № 12139, May 23,1979,44 Fed. Reg. 30311.
50.	Ibid. № 12148, July 20,1979,44 Fed. Reg. 43239.
51.	Ibid. № 12163, Sept. 29,1979,44 Fed. Reg. 56673.
52.	Ibid. № 12171, Nov. 19,1979,44 Fed. Reg. 66565.
53.	Ibid. № 12197, Mar. 5,1980,45 Fed. Reg. 14833.
54.	Ibid. № 12253, Nov. 25,1980,45 Fed. Reg. 78995.
55.	Ibid. № 12273, Jan. 16,1981,46 Fed. Reg. 5854.
56.	Ibid. № 12326, Sept. 30,1981,46 Fed. Reg. 48889.
406

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
57.	Ibid. № 12333, Dec. 4,1981,46 Fed. Reg. 59941.
58.	Ibid. № 12334, Dec. 4,1981,46 Fed. Reg. 59955.
59.	Ibid. № 12338, Jan. 11,1982,47 Fed. Reg. 1369.
60.	Ibid. № 12356, Apr. 2,1982,47 Fed. Reg. 14874.
61.	Ibid. № 12410, Mar. 28,1983,48 Fed. Reg. 13143.
62.	Ibid. № 12443, Sept. 27,1983,48 Fed. Reg. 44751.
63.	Ibid. № 12444, Oct. 14,1983,48 Fed. Reg. 48215.
64.	Ibid. № 12451, Dec. 20,1983,48 Fed. Reg. 56563.
65.	Ibid. № 12470, Mar. 30,1984,49 Fed. Reg. 13099.
66.	Ibid. № 12485, July 13,1984,49 Fed. Reg. 28827.
67.	Ibid. № 12525, July 12,1985,50 Fed. Reg. 28757.
68.	Ibid. № 12559, May 20,1986,51 Fed. Reg. 18761.
69.	Ibid. № 12632, Mar. 23,1988,53 Fed. Reg. 9852.
70.	Ibid. № 12666, Jan. 12,1989,54 Fed. Reg. 1921.
71.	Ibid. № 12671, Mar. 14,1989,54 Fed. Reg. 11157.
72.	Ibid. № 12681, July 6,1989,54 Fed. Reg. 28997.
73.	Ibid. № 12684, July 27,1989,54 Fed. Reg. 31643.
74.	Ibid. № 12693, Sept. 29,1989,54 Fed. Reg. 40629.
75.	Ibid. № 12701, Feb. 14,1990,55 Fed. Reg. 5953.
76.	Ibid. № 12730, Sept. 30,1990,55 Fed. Reg. 40373.
77.	Ibid. № 12735, Nov. 16,1990,55 Fed. Reg. 48587.
78.	Ibid. № 12829, Jan. 6,1993,58 Fed. Reg. 3479.
79.	Ibid. № 12863, Sept. 13,1993,58 Fed. Reg. 48441.
80.	Ibid. № 12867, Sept. 30,1993,58 Fed. Reg. 51747.
81.	Ibid. № 12868, Sept. 30,1993,58 Fed. Reg. 51749.
88.	Ibid. № 12885, Dec. 14,1993,58 Fed. Reg. 65863.
89.	Ibid. № 12923, June 30,1994,59 Fed. Reg. 34551.
90.	Ibid. № 12924, Aug. 19,1994,59 Fed. Reg. 43437.
91.	Ibid. № 12937, Nov. 10,1994,59 Fed. Reg. 59097.
92.	Ibid. № 12938, Nov. 14,1994,59 Fed. Reg. 59099.
93.	Ibid. № 12949, Feb. 9,1995,60 Fed. Reg. 8169.
94.	Ibid. № 12951, Feb. 22,1995,60 Fed. Reg. 10789.
95.	Ibid. № 12958, Apr. 17,1995,60 Fed. Reg. 19843.
96.	Ibid. № 12968, Aug. 2,1995,60 Fed. Reg. 40245
97.	Ibid. № 12972, Sept. 18,1995,60 Fed. Reg. 48863.
98.	Ibid. № 12981, Dec. 5,1995,60 Fed. Reg. 62981.
407

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
99.	Ibid. № 13020, Oct. 12,1996,61 Fed. Reg. 54079.
100.	Ibid. № 13026, Nov. 15,1996,61 Fed. Reg. 58767.
101.	Ibid. № 13039, Mar. 11,1997,62 Fed. Reg. 12529.
102.	Ibid. № 13070, Dec. 15,1997,62 Fed. Reg. 66493.
103.	Ibid. № 9621, Sep. 20, 1945, National Archives and Records

Administration, RG 51, Records of the Office of Management and

Budget, Series 39.19, OSS Organization and Function.
104.	Ibid. № 9835,12 Fed. Reg. 1935 (1947).
105.	Federal Records of World War II, Vol. I, Wash., 1950.
106.	Franklin D. Roosvelt to Agency Heads, June 26, 1939, U. S.

Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with

Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final

Report, Book III. Washington: Governmental Printing Office, 1976.
107.	General Order 14, War Department, February 9,1918
108.	Ibid. 41, War Department, August 16,1921.
109.	Ibid. 80, War Department, August 26,1918.
110.	Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1991, Pub. L.

102-88, Aug. 14,1991,105 Stat. 442.
111.	Ibid. 1996, Pub. L. 104-93.
112.	Ibid. 1997, Pub. L. 104-293, Oct. 11,1996,110 Stat. 3461.
113.	Ibid. 1980, Pub. L. 96-450, Oct. 14,1980,94 Stat. 1978.
114.	Ibid. 1993, Pub. L. 102-496, Oct. 24,1992.
115.	Ibid. 1995, Pub. L. 103-359, Oct. 14,1994.
116.	Ibid. 1997, Pub. L. 104-293, Oct. 11,1996,110 Stat. 3467.
117.	Ibid. 1999, Pub. L. 105-272.
118.	Ibid. 2000, Pub. L. 106-120.
119.	Ibid. 2001, Pub. L. 106-567, Dec. 27,2000.
120.	Intelligence Renewal and Reform Act of 1996, Pub. L 104—293,

Oct. 11,1996,110 Stat. 3474.
121.	Joint Chiefs of Staff Directive № 2010 of May 20,1949.
122.	Judiciary Act of 1789,1 Stat. 73, Sec.81.
123.	Military Justice Act of 1863,12 Stat. 736.
124.	Ibid. 1968,82 Stat. 1335.
125.	National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1999,

Pub. L. 105-1261, Oct. 17,1998,112 Stat. 1919.
126.	Ibid. 2000, Pub. L. 106-1065, Oct. 5,1999,113 Stat. 512.
408

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
127.	Ibid. 2001, Pub. L. 106-1398, Oct. 6,2000,114 Stat. 1654.
128.	Ibid. 1989, Pub. L 100-453, Sept. 29,1988.
129.	Ibid. 1992 and 1993, Pub. L. 102-190, Dec. 5,1991.
130.	National Security Act of 1947, July 26, ch. 343,61 Stat. 495.
131.	National Security Council Directive № 10/2, Washington,

June 18,1948.
132.	National Security Council Intelligence Directive № 1 // Source:

National Archives and Records Administration, RG 59, Records of the

Department of State, Records of the Executive Secretariat, NSC Files:

Lot 66 D 148, Dulles-Jackson-Correa Report.
133.	Ibid. № 10, of January 18, 1949 // National Archives and

Records Administration, RG 59, Records of the Department of State,

Records of the Executive Secretariat, NSC Files: LOt 66 D 195,

NSCIDs. Secret; National Security Council Intelligence Directive № 8,

May 25,1948 // National Archives and Records Administration, RG 59,

Records of the Department of State, Records of the Executive

Secretariat, NSC Files: Lot 66, D 148, Dulles-Jackson-Correa Report,

Annex 14. Secret.
134.	Ibid. № 2; National Security Council Intelligence Directive

№ 3, January 13,1948 // National Archives and Records Administration,

RG 59, Records of the Department of State, Records of the Exective

Secretariat, NSC Files: Lot 66 D 148, Dulles-Jackson-Correa Report,

Annex 8. Confidential.
135.	Ibid. № 35.
136.	Ibid. № 5, December 12,1947 // Source: National Archives and

Records Administration, RG 59, Records of the Department of State,

Records of the Executive Secretariat, NSC Files: Lot 66 D 95, NSCIDs.

Top Secret.
137.	Ibid. № 9, March 10, 1950 // National Archives and Records

Administration, RG 59, Records of the Department of State, Records of

the Executive Secretariat, NSC Files: Lot 66 D 195, NSCIDs.

Confidential.
138.	National Security Presidential Directive № 1 of February 13,

2001.
139.	Nuclear Non-Proliferation Act of 1978.
140.	Presidential Decision Directive № 61
409

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
141.	Pub. L. 105-272, An Act to authorize appropriations for fiscal

year 1999 for intelligence and intelligence-related activities of the United

States Government, the Community Management Account, and the

Central Intelligence Agency Retirement and Disability System, and for

other purposes, Oct. 20,1998.
142.	Pub. L. 80-162 of July 27, 1947. The Commission on

Organization of the Executive Branch of the Government.
143.	Pub. L. 90—23, June 5, 1967, 81 Stat. 54, Freedom of Infor¬

mation Acts of 1967.
144.	Pub. L. 93-579, Dec. 31, 1974, 88 Stat. 1896, Privacy Act of
1974.
145.	Pub. L. 95—511, 92 Stat. 1783, Foreign Intelligence

Surveillance Act of 1978, Oct. 25,1978.
146.	Pub. L. 98-209, Military Justice Act of 1983, 97 Stat. 1393,

28 U. S. C. Sec. 1259.
147.	Pub. L. 99—433. Goldwater-Nichols Department of Defense

Reorganization Act.
148.	Select Committee on Intelligence United States Senate, The Di¬

rector of Central Intelligence’ Annual Report, August 22,1997.
149.	The Constitution of the United States. Цит. no: Webster’s

Encyclopedic Unabridged Dictionary, N.J., 1989.
150.	The Energy Reorganization Act of 1974.
151.	The Intelligence Community Whistleblower Protection Act of

1998, H. R. 3829.
152.	The Uniform Code of Military Justice of 1950,64 Stat. 107.
153.	U. S. Code, Title 18. Washington.: Governmental Printing

Office, 1956.
154.	Ibid., 1989.
155.	U. S. Code, Title 22. Washington: Governmental Printing

Office, 1956.
156.	Ibid., 1989.
157.	U. S. Code, Title 28. Washington: Governmental Printing

Office, 1956.
158.	Ibid., 1989.
159.	U. S. Code, Title 42. Washington: Governmental Printing

Office, 1956.
410

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
160.	Ibid., 1989.
161.	U. S. Code, Title 5. Washington: Governmental Printing Office,

1956.
162.	Ibid., 1989.
163.	U. S. Code, Title 50. Washington: Governmental Printing

Office, 1956.
164.	Ibid., 1989.
165.	U. S. Statutes at Large, containing the Laws and concurrent res¬

olutions, Vol.40, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office, 1919.
166.	Ibid. Vol.43, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1923.
167.	Ibid. Vol.48, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1934.
168.	Ibid. Vol.51, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1938.
169.	Ibid. Vol.53, Pt.2. Washington: Governmental Printing Office,
1939.
170.	Ibid. Vol.54, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1941.
171.	Ibid. Vol.55, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1942.
172.	Ibid. Vol.60, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1947.
173.	Ibid. Vol.63, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1950.
174.	Ibid. Vol.64, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1952.
175.	Ibid. Vol.65, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1952.
176.	Ibid. Vol.69. Washington: Governmental Printing Office, 1955.
177.	Ibid. Vol.72, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1959.
178.	Ibid. Vol.82, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1969.
179.	Ibid. Vol.88, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1976.
411

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
180.	Ibid. Vol.90, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1978.
181.	Ibid. Vol.91, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1980.
182.	Ibid. Vol.93, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1981.
183.	Ibid. Vol.95, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1982.
184.	Ibid. Vol.96, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1984.
185.	Ibid. Vol.97, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1985.
186.	Ibid. Vol.98, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,
1986.
187.	Ibid. Vol.99, Pt.l—2. Washington: Governmental Printing

Office, 1987.
188.	Ibid. Vol.100, Pt.l—3. Washington: Governmental Printing

Office, 1989.
189.	Ibid. Vol.101, Pt.l. Washington: Governmental Printing Office,

1989.
190.	Ibid. Vol.102, Pt.l—3. Washington: Governmental Printing

Office, 1990.
191.	Ibid. Vol.107, Pt.l—3. Washington: Governmental Printing

Office, 1994.
192.	US Government Manual. Wash., 1942.
193.	Vector 21, A Strategie Plan for the Defense Intelligence Agency,

Washington, 1996.
Материалы конгресса

и комитетов конгресса США
1.	A Study of the Anatomy of Communist Takeovers, Prepared by

the Assembly of Captive European Nations for the Subcommittee to

Investigate the Administration of the Internal Security Act and Other

Internal Security Laws, 92nd Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1966.
412

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
2.	Amendments to the Freedom of Information Act: Hearings Before

the Subcommittee on the Constitution of the Committee on the Judiciary

US Senate, 98th Congress 2nd Session, Washington Governmental

Printing Office 1985.
3.	An Assessment of the Aldrich H. Ames Espionage Case and its

Implications for US Intelligence, Hearings Before the Selective

Committee on Intelligence of the U. S. Senate, 100th Congress, 2nd

Session. Washington: Governmental Printing Office 1994.
4.	Ibid. 1908.
5.	Ibid. 1909.
6.	Ibid. 1911.
7.	Ibid. 1912.
8.	Ibid. 1918.
9.	Ibid. 1919.
10.	Ibid. 1920.
11.	Ibid. 1921.
12.	Ibid. 1922.
13.	Antiterrorism Act of 1986: Hearings Before the Subcommittee

on Crime of the Committee on the Judiciary, House of Representatives,

99th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Printing

Office, 1987.
14.	Antiterrorism Act of 1990: Hearings Before the Subcommittee on

Courts and Administrative Practice of the Committee on the Judiciary

US Senate, 101st Congress 2st Session. Washington: Governmental

Printing Office 1991.
15.	Antiterrorism Act of 1991: Hearings Before the Subcommittee on

Intellectual Property and Judicial Administration of the Committee on

the Judiciary, House of Representatives, 102nd Congress, 2nd Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1993.
16.	Bills to Authorized Prosecution of Terrorists and Others who

Attack US Government Employees and Citizens Abroad: Hearings

Before the Subcommittee on Security and Terrorism, of the Committee

on the Judiciary US Senate, 99th Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1986.
17.	Biological Weapons Act of 1989, Interamerican Convention on

International Commercial Arbitration: Hearings Before the Subcommit¬
413

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
tee on Immigration, Refugees and International Law of the Committee on

the Judiciary, House of Representatives, 101st Congress, 2nd Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1990.
18.	Bolshevik Propaganda: Hearings Before the Subcommittee of the

Committee on the Judiciary US Senate, 65th Congress, 3d Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1919.
19.	Challenges to US Security in the 1990’s: Hearings Before the

Subcommittee on Internal Organization and Human Rights of the

Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, 103 Congress,

2nd Session. Washington: Governmental Printing Office, 1994.
20.	Civil Liberties and the National Security State: Hearings Before

the Subcommittee on Courts, Civil Liberties and the Administration of

Justice of the Committee on the Judiciary, House of Representatives, 98th

Congress, 1st Session. Washington: Governmental Printing Office, 1984.
21.	Commission on the Roles and Capabilities of the U. S.

Intelligence Community, Chapter 11. Space Reconnaissance and the

Management of Technical Collection, Washington: Governmental

Printing Office, 1996.
22.	Communist Party USA - Soviet Pawn: Subcommittee to

Investigate the Administration of the Internal Security Act and Other

Internal Security Laws of the Committee of the Judiciary, US Senate

Washington, Governmental Printing Office, 1967.
23.	Compilation of the Social Security Laws. Washington:

Government Print Office, 1959.
24.	Comprehensive Crime Control Act of 1983, Hearings Before the

Subcommittee on Criminal Law of the Committee on the Judiciary US

Senate, 98th Congress 1st Session. Washington: Governmental Printing

Office, 1984.
25.	Comprehensive Violent Crime Control Act of 1989: Hearings

Before the Subcommittee on Crime of the Committee on the Judiciary,

House of Representatives, 101st Congress, 2nd Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1990.
26.	Congressional Record. Vol. 93. Washington: Governmental

Printing Office, 1948.
27.	Coordination of Federal and State Law Enforcement Efforts:

Hearings Before the Subcommittee on Crime of the Committee on the
414

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Judiciary, House of Representatives, 98th Congress, 2nd Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1985.
28.	Department of Commerce, Justice and State, The Judiciary and

related agencies, appropriations for 1992 Fiscal Yean Part 2: Hearings

before the Appropriation Committee, Hose of Representatives, 102nd

Congress, 2nd Session.
29.	Dissemination of FBI Request Records for Employment and

Licensing Purposes: Hearings Before the Subcommittee on Civil and

Constitution Rights of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 100th Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1988.
30.	Executive Summary of Report on FBI Undercover Operation:

Hearings Before the Subcommittee on Civil and Constitution Rights of

the Committee on the Judiciary, House of Representatives, 98th

Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Printing Office,
1984.
31.	Faga Martin C. Director, NRO, «Letter to David Boren,

Chairman Senate Select Committee on Intelligence», October 16, 1992,

abstracted in: Director of Central Intelligence, «NRO Westfields

Facility», released at the August 10,1994 NRO Westfields Project Senate

Intelligence Committee hearing.
32.	Final Report on the Verification Inspection of the National

Security Agency Inspector General Department of Defense Report No.

IR96-03 - February 13,1996.
33.	Foreign Intelligence Surveillance Act: Oversight hearings Before

the Subcommittee on Crime of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 98th Congress, 1st Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1985.
34.	Franklin D. Roosevelt to Agency Heads, June 26 1939, U. S.

Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with

Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final

Report, Book III. Washington: Governmental Printing Office, 1976.
35.	Freedom of Information Act: Hearings Before the Subcommittee

on the Constitution of the Committee on the Judiciary US Senate, 97th

Congress 1st Session, Washington Governmental Printing Office 1982,

Vol. 2.
415

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
36.	Freedom of Information Act: Hearings Before the Subcommittee

on the Constitution of the Committee on the Judiciary US Senate, 97th

Congress 1st Session, Washington Governmental Printing Office 1982,

Vol.l.
37.	Hearing before the Select Committee on intelligence of the US

Senate, 98th Congress, 1st session, On National Historic Intelligence

museum. Nov. 3,1983, Wash. 1984.
38.	Hearings before Committee on Appropriations. Statement of

Robert W. Daniel, Jr. Director, Office of Intelligence.
39.	High-Tech Terrorism: Hearings Before the Subcommittee on

Technology and the Law of the Committee on the Judiciary US Senate,

100th Congress 2st Session, Washington Governmental Printing Office

1989.
40.	Historical Antecedents of Soviet Terrorism: Hearings Before the

Subcommittee on Security and Terrorism of the Committee on the

Judiciary US Senate, 97th Congress 1st Session, Washington

Governmental Printing Office 1981.
41.	House of Representatives Permanent Select Committee on

Intelligence, «Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992», 102d

Congress, 1st Session, Report 102-65, Part 1,15 May 1991.
42.	House of Representatives Permanent Select Committee on

Intelligence, «Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992,» 102d

Congress, 1st Session, Report 102-65, Part 1, 15 May 1991; US Senate

Select Committee on Governmental Operations with Respect to

Intelligence Activities, Foreign and Military Intelligence — Book 1,94th

Congress, 2nd Session, April 26,1976.
43.	House of Representatives Select Committee to Investigate

Covert Arms Transactions with Iran. Senate Select Committee on Secret

Military Assistance to Iran and the Nicaraguan Opposition. 1991,

Washington Governmental Printing Office.
44.	House Report N 2734, 79 Congr. 17.72.1946 Committee on

Military Affairs. Special Committee. «National security act of 1947».

Hearings before the Committee on expenditures in the executive depart¬

ment 80th Congr. I sess. June 2, 1947. Wash. Governmental Printing

Office. 1982.
416

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
45.	Ibid. Hearings before the Committee on expenditures in the exec¬

utive department 80th Congr. I sess. June 2, 1947. Governmental Prin¬

ting Office. Wash. 1982.
46.	Ibid. «National security act of 1947». Hearings before the Com¬

mittee on expenditures in the executive department 80th Congr. I sess.

June 2,1947. Governmental Printing Office. Wash. 1982.
47.	Immigration and Nationality Act with Notes and Related Laws:

Prepared for the use of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 96th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1980.
48.	Immigration Reform and Control Act of 1985: Hearings Before

the Subcommittee on Immigration and Refugee of the Committee on the

Judiciary US Senate, 99th Congress 2st Session, Washington

Governmental Printing Office 1985.
49.	Intelligence Identification Protection Act of 1981: Hearings

Before the Subcommittee on Security and Terrorism of the Committee on

the Judiciary US Senate, 97th Congress 1st Session, Washington

Governmental Printing Office 1981.
50.	International Terrorism Insurgency, and Drug Trafficking:

Present Trends in Terrorist Activity: Joint Hearings Before the

Committee on Foreign Relationship and the Committee on the Judiciary

US Senate, 99th Congress 1st Session, Washington Governmental

Printing Office 1986.
51.	Joint Security Commission: Hearings Before the Subcommittee

on Criminal Justice of the Committee on the Judiciary US Senate,

103rd Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Printing

Office, 1994.
52.	Journal of the executive proceedings of the Senate of the United

States of America, Tuesday, June 1,1813.
53.	Justice Department, Appropriation Bill, 1941, Hearings Before

the House Committee on Appropriation. Washington: Governmental

Printing Office, 1940.
54.	Law Enforcement Officers Protection Act of 1985: Hearings

Before the Subcommittee on Crime of the Committee on the Judiciary,

House of Representatives, 99th Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1986.
417

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
55.	Legislative Charter for the FBI: Hearings Before the

Subcommittee on Civil and Constitution Rights of the Committee on the

Judiciary, House of Representatives, 96th Congress, 1st and 2nd Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1980.
56.	Legislative Initiatives to Curb Domestic and International

Terrorism: Hearings Before the Subcommittee on Security and Terrorism

of the Committee on the Judiciary US Senate, 98th Congress 2nd Session,

Washington: Governmental Printing Office, 1984.
57.	Libyan sponsored Terrorism: A Dilemma for Policymakers:

Hearings Before the Subcommittee on Security and Terrorism, of the

Committee on the Judiciary US Senate, 99th Congress, 1st Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1986.
58.	Merger of the FBI and the DEA: Joint Hearing Before the

Subcommittee on Civil and Constitutional Rights and the Subcommittee

on Crime of the Committee on the Judiciary, House of Representatives,

97th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Printing Office,
1983.
59.	Modification of the Foreign Agents Registration Act of 1938:

Hearings Before the Subcommittee on Administrative Law and

Government Relations of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 102th Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1991.
60.	Narcoterrorism Information Rewards Act of 1985: Hearings

Before the Subcommittee on Crime of the Committee on the Judiciary,

House of Representatives, 99th Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1986.
61.	National Advisory Commission on Civil Disorders. Report. N. Y.:

Bantam, 1968.
62.	National Commission on the Causes and Prevention of Violence.

Right in Conflict. N. Y.: Bantam, 1968.
63.	National Reconnaissance Office, «Report to the Secretary of

Defense and Director of Central Intelligence Regarding NRO

Restructure», January 8, 1990, released at the August 10, 1994 NRO

Westfields Project Senate Intelligence Committee hearing.
418

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
64.	National Security Act of 1947, Hearing before the Committee on

Expenditures. 80th Congress. I sess. on H. R. 2319, June 27, 1947.

Washington: Governmental Printing Office, 1982.
65.	Nomination of William S. Sessions to be Director of the FBI:

Hearings Before the Committee on the Judiciary, U. S. Senate, 100th

Congress, 1st Session. Washington: Governmental Printing Office, 1990.
66.	Office of Personnel Management’s Recommendation for a new

Pay and Job Evaluation System for Federal Law Enforcement Office:

Hearings Before the Subcommittee on Compensation and Employee

Benefits of the Committee on Post Office and Civil Service, House of

Representatives, 103d Congress, 1st Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1993.
67.	Prohibition Against the Training or Support of Terrorist

Organizations Act of 1984: Hearings Before the Subcommittee on Civil

and Constitutional Rights of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 98th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1984.
68.	Proposed Amendments to Internal Security Laws: Hearings

Before the Subcommittee to Investigate the Administration of the

Internal Security Act and Other Internal Security Laws, 92nd Congress,

1st Session. Washington: Governmental Printing Office, 1971, Pt. 1.
69.	Ibid. Pt. 2.
70.	Report on Domestic and International Terrorism: Hearings

Before the Subcommittee on Civil and Constitutional Rights of the

Committee on the Judiciary, House of Representatives, 97th Congress,

1st Session. Washington: Governmental Printing Office, 1981.
71.	Senate of the State of New-York, Joint Legislative Committee

Investigating Radical Activities, Revolutionary Radicalism, Albany. N. Y.:

J. Lyons, 1920.
72.	Senate Select Committee on Intelligence Question for the

Record, Fiscal Year 1993, Question 4, May 19, 1992, abstracted in:

Director of Central Intelligence, «NRO Westfields Facility, released at

the August 10, 1994 NRO Westfields Project Senate Intelligence

Committee hearing.
73.	Senate Selective Committee on Intelligence inquiring into the

FBI Investigation of the Committee in Solidarity with the People of
419

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
El Salvador: Hearings Before the Selective Committee on Intelligence of

the U. S. Senate, 100th Congress, 2nd Session. Washington: Governmen¬

tal Printing Office, 1989.
74.	Senate Supplement to Report № 101-78, 1989, abstracted in:

Director of Central Intelligence, «NRO Westfields Facility», released at

the August 10, 1994 NRO Westfields Project Senate Intelligence

Committee hearing.
75.	Senate, Select Committee to Study Governmental Operations

with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans,

Vol.6, FBI. Washington: Governmental Printing Office, 1986.
76.	Senate, Select Committee to Study Governmental Operations

with Respect to Intelligence Activities, Final Report, Supplementary

Detailed Stuff Report to Intelligence Activities and the Rights of

Americans, Book III, 94th Congress, 2nd Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1947.
77.	State-sponsored Terrorism: Report, Prepared for the

Subcommittee on Security and Terrorism for the use of the Committee on

the Judiciary. Washington: Governmental Printing Office, 1985.
78.	Tactical intelligence and related activities: Report from the direc¬

tor of intelligence MajGen Harry W. Jenkins, Jr. Assistant Chief of Staff

for Command and Control, Communications, Computer, and

Intelligence, 1994.
79.	Telephone Privacy Act of 1990: Hearings Before the Subcom¬

mittee on Crime of the Committee on the Judiciary, House of Represen¬

tatives, 101st Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Prin¬

ting Office, 1991.
80.	Terrorism and America: A Comprehensive Review of the Threat,

Policy and Law: Hearings Before the Committee on the Judiciary US

Senate, 103rd Congress, 1st Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1994.
81.	Terrorism Legislation: Hearings Before the Subcommittee on

Crime of the Committee on the Judiciary, House of Representatives,

98th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Printing

Office, 1984.
82.	Terrorism, Asylum Issues, and US Immigration Policy: Hearings

Before the Subcommittee on Immigration and Refugee Affairs of the
420

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Committee on the Judiciary US Senate, 103rd Congress, 1st Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1994.
83.	Terrorism: Origins, Directions, Support: Hearings Before the

Subcommittee on Security and Terrorism, of the Committee on the

Judiciary US Senate, 97th Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1981.
84.	Terrorism: Oversight Hearings Before the Subcommittee on Civil

and Constitutional Rights of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 99th Congress, 1st Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1987.
85.	Terrorism: The Tur. Experience: Hearings Before the Subcom¬

mittee on Security and Terrorism, of the Committee on the Judiciary US

Senate, 97th Congress, 1st Session. Washington: Governmental Printing

Office, 1981.
86.	The Freedom of Information Act: Hearings Before the Subcom¬

mittee on Technology and the Law of the Committee on the Judiciary US

Senate, 100th Congress 2nd Session, Washington: Governmental

Printing Office 1989.
87.	The Antiterrorism and Foreign Mercenary Act: Hearings Before

the Subcommittee on Security and Terrorism of the Committee on the

Judiciary US Senate, 98th Congress 2nd Session, Washington

Governmental Printing Office 1983.
88.	The Attorney General Program to Curb Organized Crime and

Racketeering: Hearings Before the Subcommittee on Security and

Terrorism of the Committee on the Judiciary US Senate, 87th Congress

1st Session, Washington: Governmental Printing Office 1961.
89.	The FBI and Cites: Report of the Selective Committee on

Intelligence. Washington: Governmental Printing Office, 1989.
90.	The FBI and Cites: Report of the Selective Committee on

Intelligence of the U. S. Senate together with additional Views.

Washington: Governmental Printing Office, 1989.
91.	The FBI Investigation of CISPES: Hearings Before the

Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representative,

100th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Printing

Office, 1989.
421

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
92.	The Foreign Agents Registration Act of 1938 as Amended and the

Rules and Regulations Prescribed by the Attorney General. Washington:

Government Print off 1967.
93.	The Gang Problem in America: Hearings Before the

Subcommittee on Criminal Justice of the Committee on the Judiciary US

Senate, 103rd Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1994.
94.	The Threat of Foreign Economic Espionage to US Corporations:

Hearings Before the Subcommittee on Crime of the Committee on the

Judiciary, House of Representatives, 102nd Congress, 2nd Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1992.
95.	The United States Secret Service and its use of the National

Crime Information Center Hearings Before the Subcommittee on Civil

and Constitution Rights of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 98th Congress, 1st Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1984.
96.	The US Secret Service and its use of the National Crime

Information Center: Hearings Before the Subcommittee on Civil and

Constitutional Rights of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 98th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1984.
97.	To Authorize Wiretapping, Bill relating: Hearings Before the

Subcommittee on Crime of the Committee on the Judiciary, House of

Representatives, 76th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1941.
98.	To establish an Inspector General for CIA, S. 199IS, Hearings

Before The Select Committee on Intelligence, 101st Congress 1st Session,

Senate, January 25,1989.
99.	United States Department of State, Foreign Relations of the

United States, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment.

Washington: Governmental Printing Office, 1996.
100.	U. S. Congress, House Permanent Selective Committee on

Intelligence, Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and

Executive Orders of Interest to the National Intelligence Community.

Washington: Governmental Printing Office, 1981.
422

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
101.	U. S. Department of Justice, Uniform Crime Reporting

Handbook. Washington: Government Print off, 1980.
102.	U. S. Federal Bureau of Investigation. The Story of the FBI.

Washington: Government Printing Office, 1973.
103.	U. S. House, Committee on Governmental Operations, Inquiry

into the Distractions of Former FBI Director J. Edgar Hoover’s Files and

FBI Recording, 94th Congress, 1st Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1994.
104.	U. S. House, Committee on Rules, Attorney General A. Mitchell

Palmer on Charges Made Against Department of Justice by Louis F. Post

and Others, 65th Congress, 2nd Session, June 1, 1920. Washington:

Governmental Printing Office, 1920.
105.	U. S. House, Special Committee to Investigate Communist

Activities in the U. S. Investigation of Communist Propaganda, 71st

Congress, 2nd Session, 1930, Part 2, vol.l. Washington: Governmental

Printing Office, 1930.
106.	U. S. Senate, Bolshevik Propaganda, Hearings Before a

Subcommittee of the Committee on the Judiciary, U. S. Senate, Res. 439

and 469, 65th Congress, 3rd Session, Washington: Governmental

Printing Office, 1919.
107.	U. S. Senate, Memorial Tributes to J. Edgar Hoover in the

Congress of the U. S. and Varies Articles and Editorials Relating to His

Life and Work, 94th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1974.
108.	U. S. Senate, Select Committee on Intelligence, Report on S.1566:

Foreign Intelligence Surveilance Act, Report № 95-701, 95th Congress,

2nd Session, Report № 94—755, Governmental Printing Office, 1976.
109.	U. S. Senate, Select Committee on Investigating of the Attorney

General, Investigating of Harry M. Daugherty, formerly Attorney

General of the U. S., 68th Congress, 1st Session, S. Res. 157,1924 vol. III.

Washington: Governmental Printing Office, 1924.
110.	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental

Operations with Respect to Intelligence Activities, Final Report,

Intelligence Activities and the Rights of Americans, Book III, 94th

Congress, 2nd Session, Report № 94—755. Washington: Governmental

Printing Office, 1975.
423

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
111.	Ibid. 1978.
112.	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental

Operations with Respect to Intelligence Activities, Final Report, The

Investigation of the Assassination of President John F. Kenedy: Perfor¬

mance of the Intelligence Agencies, Book V, 94 Congress, 2nd Session,

Report № 94—755. Washington: Governmental Printing Office, 1975.
113.	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental

Operations with Respect to Intelligence Activities, Final Report,

Supplementary Detailed Staff Reports on Intelligence Activities and

the Rights of Americans, Book III, 94th Congress, 2nd Session, Report

№ 94—755, Washington: Governmental Printing Office, 1975.
114.	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental

Operations with Respect to Intelligence Activities, Hearings, Huston

Plan, vol.2, 94th Congress, 1st Session, Sept. 23, 24, 25, 1975, p. 354—

356, Report № 94—755. Washington: Governmental Printing Office,

1975.
115.	U. S. Senate, Select Committee to Study Governmental

Operations with Respect to Intelligence Activities, Hearings, vol.6, FBI,

94th Congress, 1st Session. Washington: Governmental Printing Office,

1975.
116.	Undercover Operations Act: Hearings Before the

Subcommittee on Criminal Law of the Committee on the Judiciary US

Senate, 98th Congress, 2nd Session. Washington: Governmental

Printing Office, 1984.
117.	US Congress, Senate, Committee on Armed Services, National

Defense Establishment, Unification of Armed Services. Hearing on

S.758, 80th Congr. I sess. May 25, 1947, Wash. Governmental Printing

Office.
118.	US Government manual. Wash., 1942.
119.	US Secret Service: Hearings Before the Subcommittee on

Administrative Law and Government Relations of the Committee on the

Judiciary, House of Representatives, 99th Congress, 2nd Session.

Washington: Governmental Printing Office, 1984.
120.	US Senate Select Committee on Governmental Operations with

Respect to Intelligence Activities, Foreign and Military Intelligence.

Book 1,94th Congress, 2nd Session, 26 April 1976.
424

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
121.	Wire Tapping for National Defense. A Joint Resolution to

Authorize the Federal Bureau of Investigation of the Department of

Justice to Conduct Investigations in the Interests of National Defense

and for that Purpose to Permit Wire Tapping: Hearings Before the

Committee on the Judiciary, House of Representatives, 76th Congress,

2nd Session. Washington: Governmental Printing Office, 1940.
122.	Wiretap, Amendments: Hearings Before the Subcommittee on

Criminal Justice of the Committee on the Judiciary US Senate, 96th

Congress, 2nd Session. Washington: Governmental Printing Office, 1980.
123.	Wiretapping, eavesdropping and the Bill of Rights, Hearings

Before the Subcommittee on Constitutional Rights of the Committee on

the Judiciary US Senate, 86th Congress, 1st Session. Washington:

Governmental Printing Office, 1960, Pt. 3.
124.	Ibid. Pt. 4.
125.	Ibid. Pt. 5.
126.	Worldwide Intelligence Review 1995: Hearings Before the

Select Committee on Intelligence of the U. S. Senate, 103rd Congress,

2nd Session. Washington: Governmental Printing Office, 1995.
Решения Верховного Суда США

и подчиненных ему судов
1.	Alfre A. Knopf, Inc. V. Colby, 509 F.2d 1362 (4th Cir.).
2.	American Ins. Co. v. Canter, 1 Pet. (26 U. S.) 511 (1828).
3.	Aptheker v. Secretary of State, 348 US 500 (1964).
4.	Ashton v. Kentucky, 384 U. S. 195 (1966).
5.	Brandenburg v. Ohio, 395 U. S. 444 (1969).
6.	Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1,109-143 (1976).
7.	Cafeteria & Restaurant Workers Union, 367 U. S. 886 (1961).
8.	Cf. Grafton v. United States, 206 U. S. 333 (1907).
9.	Chicago & S. Airlines v. Waterman S. S. Corp., 333 U. S. 103

(1948).
10.	CIA v. Sims, 471 U. S. 159 (1985).
11.	Cole y. Young, 351 U. S. 536 (1956).
12.	Dynes v. Hoover, 20 How. (61 U. S.) 65 (1858).
13.	Flast v. Cohen, 392 U. S. 83 (1968)
14.	Freytag v. CIR, 501 U. S. 868 (1991).
425

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
15.	McAllister V. United States, 141 U. S. 174 (1891).
16.	Frothingham v. Mellon, 262 U. S. 447.
17.	Garrison v. Louisiana, 379 U. S. 64 (1964).
18.	Go-Bart Importing Co. v. United States, 282 U. S. 344 (1931).
19.	Greene v. McElroy, 360 U. S. 474 (1959).
20.	Haybum,s Case, 2 Dali. (2 U. S.) 409 (1792).
21.	Kurtz v. Moffitt, 115 U. S. 487 (1885).
22.	Marbury v. Madison, 1 Cr. (5 U. S.) 137 (1803).
23.	Marron v. United States, 275 U. S. 192 (1927).
24.	Mclntire v. Wood, Cr. (U U. S.) 504 (1813).
25.	Middendorf v. Henry, 425 U. S. 25 (1976).
26.	Morrison v. Olson, 487 U. S. 654,670-685 (1988).
27.	Nardone v. United States, 302 US 379.
28.	O’Callahan v. Parker, 395 U. S. 258 (1969).
29.	Pennsylvania v. Nelson, 350 U. S. 479 (1956).
30.	Peters v. Hobby, 349 U. S. 331(1955).
31.	Snepp v. United States, 444 U. S. 507 (1980).
32.	Solorio v. United States, 483 U. S. 435 (1987).
33.	Totten v. United States, 92 U. S. 105 (1876).
34.	United States et al. v. Richardson, 418 U. S. 166 (1974).
35.	United States v. .Lefkowitz, 285 U. S. 452 (1932).
36.	United States v. Marchetti, 446 F.2d 1309 (4th Cir.).
37.	United States v. Robel, 389 U. S. 258 (1967).
38.	United States v. United States District Court 407 U. S.

297(1972).
39.	Wade v. Hunter, 336 U. S. 684 (1949).
40.	Weiss v. United States, 308 US 321.
41.	Wilcox v. McConnel, 13 Pet. (38 U. S.) 498,513 (1839).
42.	Williams v. United States, 1 How. (42 U. S.) 290 (1843).
Литература
1.	A Review of the Intelligence Community, March 10,1971.
2.	Adams J. Thoughts on Government, In The Works of John

Adams / Ed. C. F. Adams. N. Y., 1854, Vol. IV.
3.	Adler Bill ed. Kids’ Letter to the FBI. N. Y., 1966.
4.	Ambrose S. E. Eisenhower, the President. N. Y., 1984.
426

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
5.	American Intelligence Journal, Autumn / Winter 93/94.
6.	Americans Friends Service Committee, Anatomy of Anti-

Communism. N. Y., 1969.
7.	Appel Bl. Special Agent Chsrles, History of the Bureau of

Investigation. N. Y., 1930.
8.	Cox A. Reflection upon Watergate. N. Y., 1974.
9.	Bales J. D. ed. J. Edgar Hoover Speaks Concerning Communism.

Washington D. C., 1970.
10.	Baltzell D. The Protestant Establishment: Aristocracy and Caste

in America. N. Y., 1964.
11.	Bamford J. The Puzzle Palace, Houghton Mifflin Company. N. Y.,
1982.
12.	Beck M. Secret Contenders: The Myth of Cold War

Counterintelligence. N. Y., 1984.
13.	Belknap G. Cold War Political Justice. N. Y.
14.	Bell Danial ed. The Radical Right. N. Y., 1964.
15.	Bergman A. Were in the Money. N. Y., 1972.
16.	Berle A., Berle В. and Jacobs T. Navigating the Rapids. N. Y.,
1973.
17.	Biddle F. In Brief Authority, Garden City. N. Y., 1962.
18.	Blackstone’s Commentaries on the Law. Washington, 1941.
19.	Blumer H., Hauser Ph. M. Movies, Delinquency and Crime. N. Y.,

1933.
20.	Bontecon E. The Federal Loyalty-Security Program, Ithaca.

N. Y., 1953.
21.	Brown A C. The Last Hero: Wild Bill Donovan. N. Y., 1982.
22.	Brown R G. et al., Illigal Practices of the Justice Department.

Washington D. C., National Popular Government League, May 1920.
23.	Bruce W. Watson, Susan M. Watson, and Gerald W. Hopple,

United States Intelligence: An Encyclopedia, New York: Garland

Publishing, 1990.
24.	Buitrago A.-M. Immermann, Leon Andrew, Are you now or have

you ever been in the FBI Files? N. Y., 1981.
25.	Burns J. MacGregor. Roosvelt: The Lion and the Fox. N. Y.,
1956.
26.	Caesar G. Incredible Detective, Englewood Cliffs. N. Y., 1968.
427

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
27.	Cante D. The Great Fear: The Anti-Communist Surge Under

Truman and Eisenhower. N. Y., 1978.
28.	Civil Liberties and the National Security States. Washington:

Governmental Printing Office, 1984.
29.	Cline R. S. The CIA under Regan, Bush and Casey. Washington,

1981.
30.	Coben S. A. Mitchell Palmer, Politician. N. Y., 1963.
31.	CoblerJ. Capone. N. Y., 1971.
32.	Colley D. «Shadow Warriors»: Intelligence Operatives Waged

Clandestine Cold War, Veterans of Foreign Wars Magazine, September

1997.
33.	Collins F. L. The FBI in Peace and War. N. Y., 1943.
34.	Cook F. J. The FBI nobody knows. N. Y. ,1964.
35.	Cooney J. The American Pope. N. Y., 1984.
36.	Cooper C. R. Ten Thousand Public Enemies. N. Y., 1935.
37.	Cooper D. The Autobiography of FBI Special Agent Dale

Cooper: My Life, my Tapes, London etc. Penguin Books, 1991.
38.	Cowan P. et. al. State Secrets. N. Y., 1974.
39.	Cromie R., Pinkson J. Dillinger: A Short and Violent Life. N. Y.,
1962.
40.	Crowford A. Thunder on the Right: The New Right and Politics

of Resentment. N. Y., 1980.
41.	Cummings Homer, and McFarland Carl. Federal Justice:

Chapters in the History of Justice in the Federal Executive. N. Y.,
1970.
42.	Cummins and McFarland. Federal Justice. N. Y., 1948.
43.	Current Biography. Who’s News and Why. N. Y., 1940.
44.	Darling A. B. The Central Intelligence Agency: An Instrument of

Government to 1950, University Park, PA: Pennsylvania State

University Press, 1990.
45.	Dean John W. Ill Blind Ambition. N. Y., 1977.
46.	Demaris Ovid. The Director: An Oral Biography of J. Edgar

Hover, New York: Harper’s Magazine Press, Copied 1975.
47.	Dinges J., Landun S. Assassination on Embassy Row. N. Y., 1980.
48.	Donald P. Steury, ed. Sherman Kent and the Board of National

Estimates: Collected Essays. Washington, 1994.
428

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
49.	Donner F. J. The Age of Surveillance. N. Y., 1980.
50.	Donovan R. J. Coufliet and Crisis: The Presidency of Harry S.

Truman, 1945-1948. N. Y., 1977.
51.	Donovan R. J. Tumultuous Years: The Presidency of Harry S.

Truman, 1945-1948. N. Y., 1982.
52.	Dorwart J. M. Eberstadt and Forrestal: A National Security

Partnership, 1909—1949, College Station, TX, 1991.
53.	Downes D. The Scarlet Threat, London, 1953.
54.	Draper T. The Roots of American Communism. N. Y., 1957.
55.	Dubovsky M., Theoharis Д. Imperil Democracy: The U. S. since

1945, Englewood Cliffs. N. Y., 1983.
56.	Dwight R. Eisenhower. Mandate for Change, 1952—1956,

Garden City, Doubleday, 1963.
57.	Edward F. S. George Washington, Manager of Intelligence,

Studies in Intelligence, N. Y. 1983; Cline R. S. The CIA under Regan,

Bush and Casey. Wash., Governmental Printing Office, 1981.
58.	Eliff J. T. Crime, dissent, and the Attorney General, Beverly Hills,

London, 1971.
59.	Eliff J. T. The Reform of FBI Intelligence Operations, New Jersy,

Prinston, 1979.
60.	Evan T. The Very Best Men, Four Who Dared: The Early Years

of the CIA. N. Y., 1995.
61.	Farago L. The Broken Seal. N. Y., 1967.
62.	Farrand M. The Framing of the Constitution of the United

States, New Haven, 1913.
63.	Felt W. M. The FBI Pyramid from the Inside. N. Y., Putnam,

copied 1979.
64.	Garrow D. J. The FBI and Martin Luther King. N. Y., London,
1981.
65.	Gates R. Remarks to the Association of Former Intelligence

Officers, Boston, MA, 14 November 1992.
66.	Gellhorn W. Security, loyalty, and science. Ithaca, 1950.
67.	Gertz B. Electronic Spying Reoriented at NSA, The Washington

Times, 27 January 1992.
68.	Gertz B. More Changes at NSA, Federal Computer Week,
22	August 1994.
429

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
69.	Glick В. War at Home: Covert action against U. S. activities and

what we can do about it. Boston, 1989.
70.	Goddard D. Undercover: The Secret Lives of a Federal Agent.

N. Y., 1988.
71.	Godfrey E. Drexeland, Harris Don R. Basic Elements of

Intelligence. A Manual of Theiry, Structure and Procedures for Use by

Law Enforcement Agencies Against Organized Crime, Washington,

Government Print Office, 1972.
72.	Goldstein Robert Justin, Political Repression in America,

Cambridge, Massachussets, 1978.
73.	Goodman W. The Committee: The Extraordinary Career of the

House Committee on Un-American Activities. N. Y., 1968.
74.	Halperin, Morton H., Hoffman, Daniel, Freedom vs. National

Security. N. Y., London, 1977.
75.	Harris Don R. Basic Elements of Intelligence, Washington,

Government Print Office, 1976.
76.	Hoover J. E. Some Legal Aspects of Interstate Crime;

Government Printing Office, Washington D. C., 1938.
77.	Hoover J. E. The Crime of the Century.
78.	Hoover J. Edgar to Attorney General, Mar. 31, 1947, Loyality

Commission Vanech Papers, HST. Washington, 1947.
79.	Hoover J. Edgar. Some Legal Aspects of Interstate Crime;

Government Printing Office, Washington D. C., 1938.
80.	Hunt E. Horward. Undercovered Memories of an American

Secret Agents. N. Y., 1974.
81.	James Q. Wilson. The Investigations: Managing FBI and Narco¬

tics Agents. N. Y., 1978.
82.	John Gannon. Chairman of National Intelligence Council

«Challenges to US Intelligence», October 13,1997.
83.	Justice S. Miller. On the Constitution. N. Y., 1891.
84.	Kanalik J. S. The Law and Private Police. Washington, 1972.
85.	Keller W. Walton. The Liberals and J. Edgar Hoover, Prinston,

Copied 1989.
86.	Kelly et. al.,The American Constitution, 96.
87.	Kieman V. NRO Streamlines to Cut Intelligence Bureaucracy,

Space News, December 7,1992.
430

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
88.	Kirkpatrick Lyman В. The U. S. Intelligence Community. N. Y.,

1975.
89.	Kirkpatrick Lyman B. Paramilitary Case Study - Bay of Pigs,

Naval War College Review, November — December 1972.
90.	Kuhn F. The Story of the Secret Service. N. Y., 1957.
91.	Liddy G. Gordon. Battle, Will: The Autobiography of G. Gordon

Liddy, N. Y., Copied 1980.
92.	Loch K. Johnson The Central Intelligence Agency: History and

Documents. N. Y., 1989.
93.	Lowenthal Mark M.. U. S. Intelligence: Evolution and Anatomy,

Westport, CT: Praeger, 1992.
94.	Lowenthal Max. The Federal Bureau of Investigation, New York

Harcourt Brace Jovanovich 1972.
95.	Me. Lachlan D. Roon 39. N. Y., 1968.
96.	McKinney’s Consolidated Laws of New York Annotated. St.

Paul, 1982.
97.	Mellhany illiam H. Klandestine: The Untold Story of Delmar

Dennis and his Role in the FBI’s War Against the Ku Klux Klan,

Arlington House Copied 1975.
98.	More Changes at NSA, Federal Computer Week, 22 August 1994.
99.	Navasky V. S. Kennedy Justice. N. Y., 1971.
100.	Nelson J., Ostrow R. J. The FBI and the Berrigans. N. Y. Coward

McCan & Geoghegan, copied 1972.
101.	O’Reilly K. Racial Matters. N. Y., copied 1989.
102.	Oseth. Regulating U. S. Intelligence Operations.
103.	Oshinsky D. M. A Conspirasy so Immense, 1967.
104.	Parmet, Herbert, Jack. The Struggles of John F. Kennedy. N. Y.,

1980.
105.	Pat Watters, Stephen Gillers. Investigating the FBI. N. Y.,
1975.
106.	Payne Crill. Deep Coven An FBI Agent Infiltrates the Radical

Underground, N. Y. Newsweek Books, Copied 1979.
107.	Pennypacker Morton. George Washington’s Spies on Long

Island and in New York, Brooklyn, 1939.
108.	Peter Grose. Gentleman Spy: The Life of Allen Dulles, Boston:

Houghton Mifflin, 1994.
431

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
109.	Powers, Richard Gid. Secrecy and Power The Life of J. Edgar

Hoover, N. Y. 1987.
110.	Prados Alfred B. Intelligence Reform: Recent History and

Proposals, CRS Report 88-562 F, 1988.
111.	President Dwight D. Eisenhower Letter to Mr. Allen W. Dulles,

DCI, 18 January 1961.
112.	President George Bush, News conference, 8 May 1991.
113.	President George Bush, Swearing-in ceremony of Robert Gates

as DCI, 12 November 1991.
114.	President Gerald R. Ford Swearing-in ceremony of George Bush

as DCI, 30 January 1976.
115.	President Harry S. Truman, CIA Orientation, 21 November

1952.
116.	President Harry S. Truman, Memoirs Vol I.
117.	President Jimmy Carter, Department of State, 24 February
1977.
118.	President John F. Kennedy, Letter of commendation to John A.

McCone, DCI, 9 January 1963.
119.	President John F. Kennedy, News conference, 9 October
1963.
120.	President Lyndon B. Johnson Letter to VAdm. William F.

Raborn, DCI, 29 July 1965.
121.	President Lyndon B. Johnson, Swearing-in ceremony of VAdm.

William F. Raborn as DCI and Mr. Richard M. Helms as DDCI, 28 April

1965.
122.	President William J. Clinton, Announcing the nomination of

Michael Cams to be DCI, 8 February 1995.
123.	President William J. Clinton, Central Intelligence Agency,

4 January 1994.
124.	Prostano Emanuel T. and Piccirillo, Martin L. Law Enfor¬

cement. A Selective Bibliography, Littletch (Colo.), Libraries Unlimited,
1974.
125.	Ruffner Kevin ed. CORONA: America’s First Satellite Program.

Washington, DC: CIA History Staff, 1995.
126.	Ralph de Toledano. J. Edgar Hoover The Man in his Time, New

Rochelle. N. Y., 1973.
432

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
127.	Ranelagh John The Agency: the Rise and Decline of the CIA.

N. Y., 1987.
128.	Rector Bela. Federal Law Enforcement Agencies, Astor (Fla),

Danibaum press, 1975.
129.	Reorganization of the U. S. Intelligence Community,Weekly

Compilation of Presidential Documents, November 4,1971.
130.	Richard L. Abel editor, Vol.l The American Experience 1982,

new York Academic Press 1982.
131.	Richelson J. The U. S. Intelligence Community, Ballinger,

Cambridge, 1989.
132.	Robert J. Goldstein. Political Repression in America,

Cambridge, Massachussets, 1978.
133.	Robarge D. Intelligence in the War for Independence.

Washington, D. C., 1997.
134.	Rules of the Select Committee on Intelligence, Washington,

Government Printing Office 1997.
135.	Saruesian, Sam C. U. S. National Security Policy and Strategy.

N. Y., 1988.
136.	Schlesinger A. M. A Thousand Days, Boston, Houghton Hifflin,

1965.
137.	Schott J. L. No Left Turns, New York Praegar, 1975.
138.	Seedman Albert A., Heilman Peter. Chief. N. Y., 1974.
139.	Skolnick, Jerome H. Justice without Trial. N. Y., 1975.
140.	Smith, Ollie L, Directory of Criminal Justice Information

Sources: September 1978. Washington, 1978.
141.	Speech of President Richard M. Nixon at CIA Headquarters,

March 7,1969.
142.	Statement of President Dwight D. Eisenhower of May 11,1960.
143.	Statement of President Gerald R Ford, January 4,1975.
144.	Stephen E. Ambrose. Eisenhower, The President. N. Y., 1984.
145.	Steury Donald P. ed Intentions and Capabilities: Estimates on

Soviet Strategic Forces, 1950-1983. Washington, D. C.: History Staff,

Center for the Study of Intelligence, 1996.
146.	Stevenson W. A man called interpid. N. Y., 1976.
147.	Stone I. F.,The Hounted Fifties. N. Y., 1969.
433

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
148.	Sullivan W. С. The Bureau: my 30 Years in Hoover’s FBI. N. Y.,

London: Norton Copied, 1979.
149.	The Central Intelligence Agency and National Organization for

Intelligence: A Report to the National Security Council, January 1,1949.

A version was reprinted in William M. Leary, ed., The Central

Intelligence Agency: History and Documents, University of Alabama

Press, 1984.
150.	The Papers of Thomas Jefferson / Ed. J. P. Boyd. Princeton,

1950, Vol. 1.
151.	Theodore Draper. The Roots of American Communism. N. Y.,
1957.
152.	Theoharis Athen G. Spying on Americans Political Surveillance

from Hoover to the Huston Plan, Philadelphia, Temple University press,
1978.
153.	Theoharis Athen G., Cox J. Stuart. The Boss: J. Edgar Hoover

and the Great American Inqisition. London, 1989.
154.	Torres Donald A. Handbook of Federal Police and Investigative

Agencies, Westport (Connecticut); London, 1985.
155.	Troy N. F. Donovan and the CIA. N. Y., 1934.
156.	Truman’s Executive Directive of 22 January 1946.
157.	Ungar Sanford J. FBI : An Uncensored Look Behind the Walls,

Boston, Toronto 1976.
158.	Van Doren C. Secret History of the American Revolution. N. Y.,

1941.
159.	Walter Goodman. The Committee: The Extraordinary Career of

the House Committee on Un-American Activities. -N. Y. Favrar, Straus

1968.
160.	Watson B. W. United States Intelligence: An Encyclopedia.

N. Y.: Garland Publishers, 1990.
161.	Washington J. Letter to Concel Elias Dayton, 26 July 1777.
162.	Welch Neil J., Marston David W. Inside Hoover’s FBI, Garden

City (New York) Doubleday, 1984.
163.	Whitehead D. Attack on Terror. The FBI Against the K. K. K.

in Mississipi, N. Y., 1972.
164.	William C. Sullivan. The Bureau. N. Y., 1979.
165.	William Corson. The Armies of Ignorense. N. Y. 1977.
434

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
166.	Wilson J. О. The Investigators, N. Y., Copied, 1978.
167.	Wite W. A. A Puritan in Babylon, the Story of Calvin Coolidge.

N. Y., 1938.
168.	Zacharias E. Secret Missions. The Story of an Intelligence

Officer. N. Y., 1946.
Электронные ресурсы
Нормативные правовые акты США

и иные официальные документы (электронные версии)
1.	http://uscode.house.gov/ - Свод законов США (электронная

версия, официальная редакция 2000 года). Является частью элек¬

тронной библиотеки Палаты представителей конгресса США.
2.	http://www.access.gpo.gov/nara/cfr/cfr-table-search.html -

Свод федеральных узаконений США (Code of Federal Regulations).

Редакции 1996—2002 годов.
3.	http://www.law.cornell.edu/uscode/ - Свод законов США

(электронная версия). Является частью электронной базы данных

Корнелловского института правовой информации.
4.	http://www.gpo.gov/gpoac cess/ — Каталог электронной биб¬

лиотеки The Government Printing Office (Governmental Printing

Office) - основного официального печатного органа Соединенных

Штатов (глава Governmental Printing Office назначается президен¬

том США и утверждается Сенатом).
5.	http://www.access.gpo.gov/nara/nara003.html — содержит нор¬

мативные и иные акты, изданные главой американского государства

с 1993 года. Является частью электронной библиотеки The

Government Printing Office.
6.	http://www.access.gpo.gov/su_docs/legislative.html — Каталог

доступных документов законодательной ветви власти в электронной

библиотеке The Government Printing Office. Является частью элек¬

тронной библиотеки The Government Printing Office.
7.	http://www.access.gpo.gov/su_docs/executive.html — Каталог

доступных документов исполнительной ветви власти в электронной

библиотеке The Government Printing Office. Является частью элек¬

тронной библиотеки The Government Printing Office.
435

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
8.	http://www.access.gpo.gov/su_docs/judicial.html — Каталог

документов судебной ветви власти в электронной библиотеке The

Government Printing Office. Содержит ссылки на электронные базы

данных решений Верховного Суда США и других федеральных и ме¬

стных судов Соединенных Штатов. Является частью электронной

библиотеки The Government Printing Office.
9.	http://www.access.gpo.gov/nara/cfr/index.html — поисковая

система по электронной версии Свода федеральных узаконений

США (Code of Federal Regulations). Является частью электронной

библиотеки The Government Printing Office.
10.	http://www.access.gpo.gov/su_docs/aces/acesl40.html — Эле¬

ктронная база данных Федерального регистра США (Federal

Register). Позволяет отыскивать необходимый документ (за период с

1994 г. по наст, время) по его регистрационному номеру или по кон¬

тексту. Является частью электронной библиотеки The Government

Printing Office.
11.	http://www.access.gpo.gov/su_docs/aces/acesl50.html — Ба¬

за данных материалов конгресса США с 1994 года по наст, время.

Является частью электронной библиотеки The Government Printing

Office.
12.	http://www.access.gpo.gov/congress/cong013.html — Элек¬

тронная версия Свода законов США. Содержит редакцию 1994 года

(с дополнениями №№1-5) и редакцию 2000 года. Является частью

электронной библиотеки The Government Printing Office.
13.	http://www.access.gpo.gov/su_docs/locators/cgp/index.html —

Электронный каталог публикаций правительства Соединенных

Штатов. Является частью электронной библиотеки The Government

Printing Office.
14.	http://www.gpo.gov/nara/ — База данных National Archives

and Records Administration. Является частью электронной библиоте¬

ки The Government Printing Office. Содержит полные тексты феде¬

ральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, изда¬

ваемых президентом США.
15.	http://www.fas.org/irp/offdocs/laws/index.html — содержит

ссылки на некоторые федеральные законы, относящиеся к разведке

(перечень законов весьма неполон)
436

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
16.	http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/index.html —

содержит тексты ряд рассекреченных директив СНБ по разведке на¬

циональной безопасности, относящихся к 1945—1950 годам.
17.	http://www.uscourts.gov/ — Официальный электронный ре¬

сурс судебной власти США. Содержит ряд ссылок на другие элек¬

тронные ресурсы судебной ветви власти.
18.	http://www.supremecourtus.gov/ - Официальный электрон¬

ный ресурс Верховного Суда США. Оборудован поисковой систе¬

мой.
19.	http://thomas.loc.gov/ — Один из электронных ресурсов

Библиотеки конгресса США. Содержит информацию, связанную с

вопросами работы конгресса США и ходом законодательного про¬

цесса и т. д.
20.	http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lawhome.html — Элек¬

тронный ресурс, содержащий материалы 2-го Континентального кон¬

гресса, а также ряд важных документов конгресса (в том числе при¬

нимавшиеся конгрессом законы) за период с 1774 по 1873 год.
Электронные ресурсы исследовательских центров

и другие сводные электронные ресурсы
1.	http://www.emergency.com/cntrterr.htm — Сводный элек¬

тронный ресурс, посвященный проблеме борьбы с терроризмом
2.	http://www.nationalsecurity.org/ — Сводный электронный ре¬

сурс, посвященный вопросам аналитической обработки и распреде¬

лению между потребителями информации по национальной безопас¬

ности.
3.	http://www.fas.org/index.html — Официальный электронный

ресурс «Федерации американских ученых» (Federation of American

Scientists). Содержит ряд интересных материалов по вопросам оборо¬

ны, разведки и безопасности, в том числе множество нормативных

актов, материалов слушаний конгресса США итоговых отчетов спе¬

циальных следственных комиссий и комитетов.
4.	http://www.heritage.org/ - Официальный электронный ре¬

сурс «Фонда наследие» (The Heritage Foundation). Содержит множе¬

ство аналитических материалов по национальной безопасности,

борьбе с терроризмом, международным отношениям и т. д.
437

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
5.	http://www.nixoncenter.org/ — Официальный электронный

ресурс «Никсоновского центра» (Nixon Center). Содержит материа¬

лы по международным отношениям, национальной и региональной

безопасности и т. д.
Электронные ресурсы

отдельных федеральных министерств и ведомств
1.	http://www.odni.gov/ — Официальный электронный ресурс

Директора национальной разведки
2.	http://www.intelligence.gov/ — Официальный электронный

ресурс разведывательного сообщества США
3.	http://www.cia.gov/ — Официальный электронный ресурс

ЦРУ
4.	http://www.dhs.gov/xnews/index.shtm — Официальный элек¬

тронный ресурс Министерства внутренней безопасности
5.	http://www.nsa.gov/ — Официальный электронный ресурс

Агентства национальной безопасности США (АНБ)
6.	http://www.nga.mil/portal/site/ngaOi/ - Официальный

электронный ресурс Национального управления космической раз¬

ведки.
7.	http://www.nro.gov/whatsnew.html — Официальный элек¬

тронный ресурс Национального управления воздушно-космической

разведки
8.	http://www.c3i.osd.mil/ — Официальный электронный ресурс

Помощника министра обороны США по вопросам командования,

контроля, коммуникаций и разведки)
9.	http://www.dia.mil/ — Официальный электронный ресурс

Разведывательного управления министерства обороны (РУМО)
10.	http://www.disa.mil/ — Официальный электронный ресурс

Агентства информационных систем министерства обороны (Defense

Information System Agency)
И. http://www.dss.mil/ — Официальный электронный ресурс

Службы безопасности министерства обороны (Defense Security

Service)
12.	http://www.army.mil/ — Официальный электронный ресурс

сухопутных войск министерства обороны
438

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
13.	http://www.navy.mil/ — Официальный электронный ресурс

военно-морского флота США
14.	http://www.ncis.navy.mil/ — Официальный электронный ре¬

сурс Службы криминальных расследований военно-морского флота

США (Naval Criminal Investigations Service)
15.	http://www.af.mil/ — Официальный электронный ресурс во¬

енно-воздушных сил США
16.	http://www.aia.af.mil/ — Официальный электронный ресурс

Службы воздушной разведки военно-воздушных сил США
17.	http://www.dtic.mil/afosi/ — Официальный электронный ре¬

сурс Службы специальных расследований военно-воздушных сил

США (Office of Special Investigations)
18.	http://www.energy.gov/ — Официальный электронный ре¬

сурс министерства энергетики США
19.	http://www.usdoj.gov/ — Официальный электронный ресурс

министерства юстиции США
20.	http://www.usdoj.gov/oig/ — Официальный электронный

ресурс Службы генерального инспектора министерства юстиции

США
21.	http://www.fbi.gov/ — Официальный электронный ресурс

ФБР США
22.	http://www.usdoj.gov/dea/ - Официальный электронный

ресурс Агентства по борьбе с наркотиками США
23.	http://www.usdoj.gov/ndic/ — Официальный электронный

ресурс Национального разведывательного центра по борьбе с нарко¬

тиками министерства юстиции США
24.	http://www.state.gov/ — Официальный электронный ресурс

Государственного департамента США
25.	http://www.state.gOv/g/inl/ - Официальный электронный

ресурс Бюро по борьбе с международным наркобизнесом и правопри¬

менительной деятельности Государственного департамента США

(Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs)
26.	http://www.uscg.mil/ — Официальный электронный ресурс

Службы береговой охраны США
27.	http://www.ustreas.gov/ — Официальный электронный ре¬

сурс министерства финансов США
439

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
28.	http://www.ustreas.gov/usss/index.shtml/ — Официальный

электронный ресурс Секретной службы министерства финансов

США.
29.	https://www.piersystem.com/external/index.cfm?cid=786 —

Официальный электронный ресурс Береговой охраны США

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
DOD - Department of Defense (министерство обороны США)
Pub. L. — United States Public Law. Классификатор федеральных

законов, принимаемых конгрессом США. В обозначении, например,

Pub. L. 104—294 первая цифра означает, что закон был принят кон¬

грессом 104 созыва, цифра 294 означает порядковый номер закона,

принятого конгрессом данного созыва.
Stat. — United States Statutes at Large, containing the Laws and

concurrent resolutions. Ежегодно издаваемый сборник федеральных за¬

конодательных актов (статутов) и резолюций конгресса США. В на¬

стоящее время издаваемые The Government Printing Office сборники

доступны как в печатном, так и в электронном виде. Законы в сбор¬

нике расположены в том порядке, как они принимались конгрессом.

В общепринятом обозначении, например: 53 Stat. 1179, первая циф¬

ра означает порядковый номер книги статутов (в последние десяти¬

летия ежегодно издается по одной книге, как правило, в двух-трех то¬

мах), вторая цифра указывает на номер страницы, содержащей соот¬

ветствующий документ.
Fed. Reg. — Federal Register. Государственный регистратор

США, содержащий акты, издаваемые президентом и подчиненными

ему должностными лицами и органами. Акты, изданные в течение од¬

ного года, содержатся в одном томе регистратора, а например, обозна¬

чение Executive Order № 12863, Sept. 13,1993,58 Fed. Reg. 48441 оз¬

начает, что исполнительный приказ № 12863, включенный в 58 том

регистратора, был издан 13 сентября 1993 года и находится на стра¬

нице номер 48441.
441

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
U. S. Code — United States Code of Laws. Свод законов США, из¬

дается каждые 6 лет, начиная с 1928 года. В данной работе преиму¬

щественно используется последняя редакция Свода законов, вышед¬

шая в 2000 году, в тех случаях, когда автором использовались другие

редакции Свода, об этом делалась специальная пометка в подстроч¬

нике. Например: 47US Code, 605,1940edit. Означает, что речь идет о

47 титуле Свода законов США издания 1940 года. Цифра 605 указы¬

вает на соответствующий номер статьи.
Marron v. United States, 275 U. S. 192 (1927). Официальная аб¬

бревиатура судебных решений, принимаемых Верховным Судом

США. Союзом v. (versus) в примере разделены участвующие в споре

стороны. Цифра 275 в данном примере означает 275-ый том сборни¬

ка решений Верховного Суда, цифра 192 — страницу, а цифра в скоб¬

ках — год, когда Верховный Суд рассматривал указанное дело. Ино¬

гда решение Верховного Суда обозначается указанием на дополни¬

тельные судебные сборники, содержащие данное решение, например,

в деле Marbury v. Madison, 1 Cr. (5 U. S.) 137 (1803) таким дополни¬

тельным сборником является сборник Кранка (Crank), который обо¬

значен аббревиатурой 1 Сг.

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 	 5
Глава і. РАЗВЕДКА КАК ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КАК СИС¬

ТЕМА ОРГАНОВ В США 	 12
1.	Становление и развитие разведывательной деятельности
как вида государственной деятельности в истории США 	 12
Разведка как один из древнейших видов деятельности че¬

ловека 	 12
Причины и предпосылки появления первых разведыва¬

тельных служб в США 	 19
Превращение разведки в один из видов государственной

деятельности 	 23
2.	Современные представления о разведке в США 	 27
Разведка как система органов, осуществляющих разведы¬

вательную деятельность 	 27
Место органов разведки в системе государственных орга¬

нов США 	 29
Разведка как деятельность, осуществляемая уполномочен¬

ными органами государства 	 31
Соотношение разведывательной деятельности и других

видов деятельности государства 	 38
3.	Основные задачи, решаемые в США разведкой 	 41
Классификация задач, решаемых в США разведкой 	 41
Задачи разведки в сфере сбора и добывания разведыва¬

тельной информации и последующей ее аналитической
обработки 	 44
Задачи разведки, непосредственно не связанные со сбором

и добыванием разведывательной информации. «Тайные
операции разведки» 	 50
Традиционные задачи, решаемые в США разведкой 	 52
Новые задачи американской разведки 	 56
443

ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава 2. СИСТЕМА РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ

США 	 68
1.	Формирование и развитие системы разведывательных

служб США 	 68
Основные этапы формирования разведывательной систе¬

мы США 	 68
Американская разведка как совокупность разрозненных
ведомственных служб 	 70
На пути к централизации разведывательной системы 	 72
Построение современной системы разведывательных

служб 	 74
2.	Современная организация американской разведки. Разве¬

дывательное сообщество США 	 79
Система разведывательных служб США 	 79
Законодательное закрепление структуры разведыватель¬

ного сообщества США 	 84
Развитие разведывательного сообщества в 1992—2003 годы 87

Современная структура разведывательного сообщества

США. Закон о реформе разведки и противодействии тер¬

роризму 2004 года 	 94
3.	Организация военной разведки США	 100
Общие принципы построения Министерства обороны
США 	 100
Система разведывательных органов Министерства обороны 103

Органы управления и координации разведывательной дея¬

тельности министерства обороны 	 105
Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОЙ

ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЗВЕД¬

КИ США 	 112
1.	Законодательная основа организации и деятельности раз¬

ведки США 	 112
Система нормативных правовых актов, формирующих за¬

конодательную основу организации и деятельности раз¬

ведки 	 112
Конституционный источник полномочий деятельности

спецслужб США 	 113
444

ОГЛАВЛЕНИЕ
Роль законов в регулировании организации и деятельнос¬

ти разведки 	 126
Соотношение законов и судебных прецедентов в развитии

правовой основы организации и деятельности разведки .. 133
2.	Роль подзаконных нормативных правовых актов в развитии

правового регулирования организации и деятельности развед¬

ки США 	 137
Нормативные правовые акты, издаваемые президентом
США 	 143
Нормативные правовые акты, издаваемые органами и

должностными лицами, подчиненными президенту США 166

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВО¬

ГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯ¬

ТЕЛЬНОСТИ В США 	 178
1.	Правовое регулирование деятельности разведки, направ¬

ленной на сбор и добывание разведывательной информации 178
Нормативно-правовые акты, устанавливающие ограничи¬

тельные требования для разведки в сфере сбора и добыва¬

ния разведывательной информации 	 181
Нормативно-правовые акты, направленные на создание

благоприятных условий для деятельности разведки в сфе¬

ре сбора и добывания разведывательной информации 	 198
2.	Правовая регламентация тайных операций, проводимых

разведкой США 	 213
История развития правовой основы тайных операций	 213
Законодательная интерпретация термина «тайная опера¬

ция» и современные нормативные стандарты, регламенти¬

рующие порядок санкционирования и проведения тайных

операций 	 219
3.	Регистрационное законодательство, используемое в США в

интересах контрразведки и безопасности 	 228
Особенности американского регистрационного законода¬

тельств 	 228
Закон о регистрации иностранных агентов 	 231
Закон Воориса 	 233
445

ОГЛАВЛЕНИЕ
Закон о регистрации иностранцев и Закон о регистрации

лиц, прошедших подготовку в системе разведки иностран¬

ного государства 		235
Закон о внутренней безопасности 1950 года		238
Глава 5. КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США 		243
1.	Контрольные полномочия конгресса США в отношении раз¬

ведки 		250
Эволюция законодательного контроля 		250
Комитет по разведке сената 		255
Комитет по разведке палаты представителей 		261
Контрольные полномочия других комитетов и комиссий
конгресса США в отношении разведки 		265
Тенденции и перспективы развития контроля за деятель¬

ностью разведки со стороны американских законодателей	270
2.	Контрольные полномочия исполнительной ветви власти ...	276
Контрольные полномочия президента США 		276
Органы внешнего контроля за разведкой 		281
Органы внутреннего контроля 		290
3.	Судебный контроль за деятельностью разведки 		302
Судебная власть в США и особенность контрольной дея¬

тельности федеральных судов в отношении разведки		302
Основные направления контрольной деятельности судеб¬

ной власти 		316
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 		327
ПРИМЕЧАНИЯ 		343
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 		402
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ 		441

Дундуков Михаил Юрьевич
РАЗВЕДКА В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ США
Художественное оформление А. Зарубин

Компьютерная верстка Г. Шитоева

Корректор М. Решетова
Издательство «Кучково поле»
105120, г. Москва, Съезжинский пер., 6

Тел./факс: (495) 678-83-56.
E-mail: kuchkovopole@mail.ru
Подписано в печать 2.07.08. Формат 84x108/32.
Уел. печ. л. 23,52. Печать офсетная.
Гарнитура «Times New RomanC». Тираж 1000 экз.
Заказ № 1725.
ISBN 978-5-9950-0015 0
9 785995
И 50

Разведка

в государственном

механизме США
Настоящее исследование посвящено

разведке США с позиций государственно-

и историко-правового анализа

Выявлены особенности становления

и развития системы разведывательных органов

Соединенных Штатов, показано их место

в государственном механизме Америки

Особое место в книге уделено роли американской

разведки в последние десятилетия XX века,

когда США завоевали статус единственного мирового

лидера, используя для этого все средства,

в том числе и те, которыми располагают

разведывательные службы страны