Конституционный механизм диктатуры монополий - Левин И.Д.

Author: Левин И.Д.
Tags: политика экономика
Year: 1964
Similar
Политический механизм диктатуры монополий
Партии в системе диктатуры монополий
Политический механизм диктатуры монополий
Партии в системе диктатуры монополий
Text
                    АДЕМИЯ НАУК СССР
онституционныи
В этой книге рассказывает-
ся о том, как организован и
действует на современном эта-
пе общего кризиса капитализма
конституционный механизм им-
периалистического государства.
Показана роль парламента и
правительства в жизни этого го-
сударства, рост всевластия под-
чиненного монополиям госу-
дарственного аппарата, отказ
монополистической буржуазии
от принципов демократии и за-
конности в государственном уп-
равлении.
Читатель найдет в книге
много фактов исторического и
правового характера, относя -
щихся к структуре и деятельно-
сти государственных органов
крупнейших империалистиче-
ских стран.
Наряду с рассмотрением
проблемы в целом, в книге
имеются специальные разделы,
посвященные конституционному
механизму, США, Англии Фран-
ции и ФРГ.
АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
КОНСТИТУЦИОННЫЙ
м е х о. н и з м
ДИКТАТУРЫ
монополий
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА»
Москва 1964
Настоящая работа представляет собой третью книгу о современном им-
периалистическом государстве, подготовленную сектором современного бур-
жуазного государства и права Института государства и права Академии ^аук
СССР. Первые две 'книги: «Империалистическое государство и капиталистиче-
ское хозяйство» и «Партии в системе диктатуры монополий» — вышли в свет
в 1963 и 1964 гг. Сектором готовится к изданию работа «Карательные органы
современного империалистического государства».
Книга ^Конституционный механизм диктатуры монополий» написана кол-
лективом авторств в следующем составе:
доктор Юридических наук И. Д. Левин и доктор юридических наук С. Л.
Зивс — Политические формы и государственноправовые институты современных
империалистических государств;
кандидат юридических наук В. А. Мамаев — Конституционный механизм
Соединенных Штатов Америки;
доктор юридических наук Б. С. Крылов — Конституционный механизм со-
временной Великобритании;
доктор юридических наук М. А. Крутоголов — Конституционный механизм
французской Пятой республики;
кандидат юридических наук И. А. Ледях — Конституционный механизм
Федеративной Республики Германии.
Ответственный редактор
доктор юридических наук И. Д. ЛЕВИН
Раздел I
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФОРМЫ
И ГОСУДАРСТВЕННОПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ
СОВРЕМЕННЫХ ИМПЕРИАЛИСТИЧЕСКИХ
ГОСУДАРСТВ
Глава I
Общая характеристика политической надстройки
монополистического капитализма
Ленин отметил еще в начале века, что с утверждением гос-
подства монополистического капитализма происходит поворот
от демократии к политической реакции. «...Империализм стре-
мится заменить демократию вообще олигархией»1.
Государственно-монополистический капитализм способство-
вал дальнейшему подчинению монополиям государственного ап-
парата, установлению между ними еще более, «интимных» от-
ношений. В предшествующий период монополии в основном
были заинтересованы в деятельности государства, направлен-
ной на прямое подавление трудящихся и завоевание новых
сфер эксплуатации, новых рынков. Эти функции касались во-
просов, по 'которым различные круги монополистической и не-,
монопол.истичеокой буржуазии были более или менее солидарны./
Иначе обстоит дело с деятельностью государства в областх
экономики. Эта деятельность отчасти удовлетворяет требованш-
ям тех или иных монополистических групп; но монополии в це-
лом заинтересованы в определенном направлении ес, которое
как правило, вовсе не соответствует интересам широких кругов
немонополистической буржуазии. Естественно, что для обеспе!
чения желательного монополиям направления деятельности rol
сударства требуется установить еще более тесную связь меж-
ду монополиями и государственным аппаратом и еще боле£
эффективный контроль первых над последним. В период импе-
риализма происходит дальнейшее сужение круга правящей эли-
ты, усиление олигархического характера буржуазной диктату-
ры. Государство из орудия господства всего класса буржуазий
превращается в орудие господства горстки монополистов над
всей нацией, в том числе и над немонополистической буржуа-
зией, в комитет по управлению делами монополистической бур-
жуазии.
Монополистическая буржуазия утверждает и закрепляет
свое господство с помощью ряда средств, как юридических, т^к 1
1 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 30, стр. 95.
4
и чисто политических. К юридическим средствам относится при-
способление конституционного механизма и государственных
институтов к задачам диктатуры монополий путем внесения
структурных и функциональных изменений, закрепляемых пра-
вом; к политическим—та сторона деятельности государства, те
элементы политического строя, которые, хотя не закреплены
юридически, но определяют весьма существенные стороны это-
го строя. В целом применение этих средств означает дальней-
шее свертывание и урезывание буржуазной демократии, рост
элементов фашизации буржуазного государства.
К юридико-политическим средствам можно отнести дальней-
шее умаление роли парламента как в сфере законодательства,
так и контроля над правительством. Если монополисты стре-
мятся отстранить даже значительную часть буржуазии от уча-
стия в руководстве государством, то тем более ненадежным
становятся, с их точки зрения, парламент, в котором существу-
ет, пусть и ограниченное, представительство трудящихся, рабо-
чего класса. Отсюда развитие правительственного нормотворче-
ства, подменяющего парламентское законодательство, и исполь-
зование различных форм ограничения или даже упразднения
контроля парламента над правительством.
Для ограничения прав парламента широко применяется
конституционный надзор над парламентским законодатель-
ством. Если до второй мировой войны конституционный надзор
существовал — речь идет о крупных капиталистических госу-
дарствах— лишь в США, то в настоящее время он в различ-
ных формах присущ всем крупным капиталистическим государ-
ствам., кроме Великобритании. Смысл данного института заклю-
чается в том, что орган народного представительства ставится
под контроль по внешности и процедуре судебного, а по суще-
ству политического, непосредственно олигархического органа,
весьма произвольно толкующего конституцию (США), санкцио-
нирующего нарушения конституции (Франция), а иногда даже
поставленного над конституцией (ФРГ).
Современный монополистический капитализм усилил тен-
денцию к централизации буржуазного государства и, в част-
ности, к унитаризации буржуазных федераций. Эти тенденции
существовали и раньше, поскольку концентрация экономиче-
ской мощи неизбежно влечет за собой централизацию полити-
ческой власти. Но теперь сюда присоединился добавочный сти-
мул. Мероприятия по экономическому регулированию, как пра-
вило, проводятся в общегосударственном масштабе, из единого
центра. Допущение разнобоя противоречило бы самому смыслу
этого регулирования, противоречило бы интересам крупнейших
монополий, распространивших свое влияние на все государство
и даже за его пределы. Отсюда рост компетенции и сферы дея-
тельности федеральных органов за счет органов государств-
5
членов. Эти же факторы обусловливают глубокий кризис мест-
ного самоуправления.
Монополистический капитализм, потребовав создания широ-
ко разветвленного аппарата экономического регулирования,
тем самым усилил тенденцию к росту бюрократической машины
буржуазного государства. Если раньше бюрократическая ма-
шина увеличивалась в основном за счет роста военно-полицей-
ского механизма, то в условиях государственно-монополисти-
ческого капитализма наряду с дальнейшим разбуханием этого
механизма вырастает также аппарат экономического регули-
рования. Интересы монополистического капитала требуют так-
же обеспечить независимость этого аппарата от парламентского
и судебного контроля — вопреки формально декларируемым
принципам верховенства парламента и господства права. Бю-
рократия законодательствует либо в порядке подготовки зако-
нопроектов, «провертываемых» через парламент, либо в поряд-
ке делегированного, субделегировапного и других форм прави-
тельственного нормотворчества, подменяющего парламентское
законодательство.
Развитие государственно-монополистического капитализма
углубляет кризис буржуазной законности. С одной стороны, рас-
ширяются дискреционные права и растет бесконтрольность бю-
рократии, ведающей вопросами экономического регулирования.
С другой стороны, растущее сопротивление масс экономической
политике государства и наступлению монополий делает, с точки
зрения господствующего монополистического капитала, необхо-
димым предоставление широких дискреционных прав и тому
аппарату — в первую очередь военно-полицейскому и судебно-
карательному— который осуществляет непосредственное подав-
ление трудящихся масс. Рост произвола и беззакония — харак-
терная черта современного империалистического государства.
Кризис буржуазной законности начинается с «головы», с са-
мой ее основы — конституции.
В США действует с незначительными поправками конститу-
ция, принятая в 1787 г. Даже если отвлечься от того факта,
имеющего ныне чисто историческое значение, что она была
утверждена собранием, не уполномоченным избирателями на
принятие конституции, нельзя не отметить, что конституция,
введенная 177 лет назад, не может во многих своих частях со-
ответствовать полностью изменившимся социально-экономиче-
ским условиям. Однако правящие круги США вместо того, что-
бы дать народу возможность установить конституцию, отвечаю-
щую современным условиям, фактически передали эти
полномочия никем не избираемому федеральному Верховному
суду, который путем вольного толкования текста писаной кон-
ституции, произвольно придавая новый смысл старым текстам,
приспособляет конституцию к требованиям монополистического
капитала.
6
В Англии, как известно, вовсе не существует писаной консти-
туции как единого акта. Законы, являющиеся конституционны-
ми по своему содержанию, отменяются и изменяются как обык-
новенные законы, а так называемые конституционные соглаше-
ния имеют весьма расплывчатый характер.
Во Франции при разработке и установлении конституции
1958 года обошлись вовсе без какого-либо участия народных
представителей. Конституция была утверждена путем плеби-
сцита, проведенного в условиях, исключавших обдуманное голо-
сование.
В ФРГ основной закон был принят Парламентским советом,
не избранным непосредственно народом и не уполномоченным
им на ^принятие 'конституции. К тому же разработка и принятие
конституции (проходили под контролем оккупационных властей.
Из крупных капиталистических государств лишь в Японии и
Италии конституции были приняты в условиях, более прибли-
жающихся к требованиям демократии, и имеют не только по
форме, но и по содержанию более демократический характер
(впрочем, в Японии вследствие диктата американских оккупан-
тов оказалось существенно обедненным демократическое содер-
жание конституции). Но именно поэтому монополистический
капитал ополчается против этих конституций (в Японии — про-
тив «мирных» статей конституции, в Италии — против статей
о национализации, о правах трудящихся и т. д.) и всячески
препятствует их применению, а трудящимся массам приходит-
ся прилагать немало усилий, чтобы отстоять свои конституци-
онные завоевания.
Так обстоит дело с конституциями. Но не лучше, чем с уч-
редительной властью народа, обстоит дело и с законодатель-
ной властью парламента, фактически узурпированной исполни-
тельными органами, а также с судебными гарантиями, с соблю-
дением законов о гражданских правах и свободах.
Свертывая и урезывая буржуазно-демократические права и
свободы, правящие классы стремятся лишить трудящиеся мас-
сы возможности использовать эти институты. Наиболее «удоб-
ный» предлог для такой операции — антикоммунизм: ликвида-
ция остатков демократии проводится под видом ее защиты от
коммунистической опасности, а наиболее решительные защит-
ники демократии преследуются как ее «враги». Прямое (в ФРГ)
или как-то завуалированное (в США) запрещение компартии
свидетельствует о глубоком перерождении буржуазной демо-
кратии, об отказе от элементарных гражданских прав и свобод.
Монополистический капитализм превратил империалистиче-
ское государство во всепоглощающего Левиафана, который
держит в непосредственной зависимости от себя миллионы
граждан и воздействует на всю экономическую жизнь нации.
7
Многие экономические мероприятия государства неразрывно
связаны с задачей дальнейшего укрепления самого государ-
ственного военно-бюрократического механизма. Сюда в первую
очередь относится милитаризация экономики и гонка вооруже-
ний, которая, обогащая монополии, в то же время усиливает
власть военной верхушки. В этих условиях парламент превра-
щается в беспомощный привесок, он (даже если формально и
наделен властью) не в состоянии проследить за тем, как вы-
полняются и выполняются ли вообще его решения. Больше чем
когда-либо реальная политика осуществляется в штабах и кан-
целяриях, непосредственно связанных с монополистическими
группировками.
Таким образом, государственно-монополистический капита-
лизм оказывает глубокое влияние на государственноправовые
институты империалистического государства, причем это влия-
ние идет по линии усиления тех тенденций, которые наметились
в связи с развитием монополистического капитализма вообще.
Да это и понятно, ибо и сам государственно-монополистический
капитализм представляет собой естественное продолжение, сту-
пень в развитии монополистического капитализма.
Было бы, разумеется, упрощением сводить все изменения в
государственнаправовой надстройке империализма лишь к од-
ному фактору — к развитию государственно-монополистического
капитализма. Жизнь многообразна и не может быть охвачена
какой-либо схемой. Государственно-монополистический капита-
лизм оказывает наиболее сильное и глубокое воздействие на со-
временную буржуазную действительность. Однако необходимо
учитывать и наличие других факторов, вступающих нередко в
резкую коллизию с основным фактором. Все это придает доста-
точно противоречивый характер развитию государственной над-
стройки.
Весьма важными факторами, определившими изменения в
политической надстройке современного империалистического го-
сударства, были военный разгром и идейно-политическое бан-
кротство фашизма, антифашистский подъем первых послевоен-
ных лет, сопровождавшийся сильным нажимом на правящие
классы со стороны трудящихся масс, выступивших с требова-
нием демократических преобразований. Создание и успехи
социалистического содружества служили и продолжают слу-
жить все более мощной моральной опорой для этих требований.
Блестящее подтверждение получили слова В. И. Ленина, ска-
занные еще в период первой мировой войны: «...империализм
не останавливает развития капитализма и роста демократиче-
ских тенденций в массе населения, а обостряет антагонизм меж-
ду этими демократическими стремлениями и антидемократиче-
ской тенденцией трестов» 2.
2 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 30, стр. 102.
8
Благодаря изменению соотношения сил империализма и со-
циализма на международной арене, а также в связи с относи-
тельно высокой послевоенной экономической конъюнктурой тру-
дящиеся массы в некоторых капиталистических странах доби-
лись известных успехов в области социального законодательства
и улучшения жилищных условий и условий труда.
Этим объясняются и демократические преобразования поли-
тической надстройки в первые послевоенные годы в странах мо-
нополистического капитала: ликвидация фашистских режимов
в побежденных Германии, Италии, Японии, превращение
полуабсолютистской японской монархии в парламентарную,
итальянской монархии — в республику, ограничение прав или
некоторая демократизация второй палаты, предоставление жен-
щинам равных избирательных прав с мужчинами во Франции,
Италии, Бельгии и других странах, принятие пропорциональной
системы представительства во Франции в 1946—1954 гг., отмена
двойного вотума в Англии. Позднее происходит некоторое ослаб-
ление фактических ограничений избирательного права негров
в США. В упорной, самоотверженной борьбе негритянское на-
селение южных штатов начало пробивать — хотя дело и дви-
гается крайне медленно — дорогу к избирательным урнам.
Конечно, основная реакционная тенденция, вытекающая из
самой природы империализма и, в частности, государственно-
монополистического капитализма, берет свое: эти демократиче-
ские реформы имеют ограниченный характер, а при случае и
вовсе сводятся на нет (наиболее яркий пример — крушение Чет-
вертой республики во Франции). Однако нельзя полностью сбра-
сывать со счетов их результаты как в области государственного
права, так и в области социального законодательства.
При оценке политического значения изменений в государ-
ственноправовой надстройке буржуазных государств необходи-
мо учитывать сложную политическую обстановку, возникшую
после войны. Монополисты по доброй воле никогда бы не согла-
сились на демократические изменения в надстройке, но посколь-
ку им пришлось пойти на это, они пытаются использовать свои
уступки для превознесения буржуазной демократии, пропаганды
классового мира и при этом свести к минимуму реальное значе-
ние демократических реформ. Под таким углом зрения следует
оценивать многие статьи новейших буржуазных конституций.
Возможно и обратное. Та или иная мера предпринимается
монополистическим капиталом прежде всего в демагогических
целях, для обмана масс и их дезорганизации. Таково ее первич-
ное значение. Но в дальнейшем» с ростом активности и
организованности масс, она может быть успешно использована
трудящимися.
Значение отдельных мер, реформ и институтов зависит от
соотношения классовых сил, от размаха революционной борьбы,
от способности масс отстоять свои завоевания, сохранить демо-
кратическое значение той или иной меры или заполнить ту или
иную меру демократическим содержанием. «Коммунисты стре-
мятся не допустить, чтобы демократические институты исполь-
зовались монополистами для маскировки реакционной политики.
Они добиваются придания этим институтам реальной силы,
обеспечения народного контроля над ними, их дальнейшего раз-
вития» 3.
Сложный и противоречивый характер развития юридических
институтов — при явном преобладании реакционной тенден-
ции— соответствует характеру политической ситуации. Кон-
центрации власти в руках монополистического капитала и раз-
витию государственно-монополистического капитализма сопут-
ствует рост политической активности и организованности
рабочего движения, усиление рабочих партий и профсоюзов,
развитие массовых движений, рост влияния рабочего класса
на общественно-политическую жизнь, укрепление политических
связей рабочего класса с промежуточными слоями населения.
Экономическое развитие привело к образованию достаточно
широкого промежуточного слоя служащих, лиц свободных про-
фессий и т. п. Их политические настроения становятся немало-
важным фактором,, влияющим на политическое развитие. Эти
группы в подавляющем большинстве отвергают фашизм. Совре-
менные «средние слои»: техническая интеллигенция, учителя
и т. п.— культурнее и политически сознательнее, чем средняя и
мелкая буржуазия, не говоря уже о тех взбесившихся мелких
буржуа, которые в период между двумя мировыми войнами
оказались столь благодарной средой для распространения ба-
цилл фашизма. Хотя значительная часть этих слоев еще не
осознала солидарности своих интересов с интересами главной
армии труда — индустриального рабочего класса, они все же
являются в основном сторонниками широкой политической де-
мократии, мирной внешней политики, освобождения колоний,
сохранения национального суверенитета. Условия жизни и борь-
бы постепенно приводят их к пониманию противоположности
своих интересов интересам крупных монополий и сближают с
основной массой рабочего класса. Такие же настроения все
больше овладевают также и ремесленниками, мелкими торгов-
цами и т. п. В век водородной бомбы не так-то легко увлечь эти
массы обещаниями «военных прогулок». Правда, шансы фашиз-
ма в этой среде несколько больше, как показывает пример пу-
жадистов из ОАС во Франции, «подвиги» расистов в южных
штатах США и т. п.; в целом, однако, возможности завоевания
фашизмом массовой базы существенно сократились. В то же
время перспектива вовлечения всех этих слоев в широкий де-
3 «Проблемы мира и социализма», 1962, № 4, стр. 6.
10
мокр этический фронт антимонопол истических сил под руковод-
ством рабочего класса значительно возросла.
В этих условиях монополистическая реакция и самый про-
цесс фашизации облекаются в новые формы. Прямо и открыто
отказываться от внешних парламентских форм трудно, а зача-
стую и невозможно. Недостаточность юридических средств, ко-
торые могут быть использованы, восполняется политическими
средствами, призванными создать благоприятный климат для
роста и развития реакции и неофашизма. Все это в значитель-
ной мере определяет основные черты политического режима со-
временных империалистических государств. «Опасность фашиз-
ма представлена сегодня прежде всего политикой правящих
кругов монополистического капитала, антидемократическими
порядками, которые они насаждают»4.
Среди средств, используемых для борьбы с демократией,
первое место занимает антикоммунизм — «главное идейно-поли-
тическое оружие империализма»5.
Антикоммунизм имеет свое юридическое и общественно-по-
литическое выражение. Юридически он реализуется в законах,
административных и судебных решениях, направленных против
компартий и организаций, объявленных организациями «ком-
мунистического действия» или «коммунистического фронта».
Но не менее важен и не менее, а иногда даже более действен
и универсален его общественно-политический аспект: всеми
средствами, находящимися в распоряжении буржуазного госу-
дарства, буржуазных партий, организаций и частных монопо-
лий, ведется разнузданная антикоммунистическая пропаганда;
используются печать, радио, кино, телевидение, школа, церковь,
книгоиздательства и т. д. Сюда же относятся армейское «про-
мывание мозгов», травля коммунистов и особенно видных ком-
мунистических деятелей, устранение коммунистов с должно-
стных постов в профсоюзах путем давления правого профсоюз-
ного руководства на низы, исключение левых профсоюзов из
профсоюзных объединений, занесение коммунистов в «черные
списки» и лишение их работы. Коммунисты и компартии в целом
подвергаются социальному остракизму и разнообразным санк-
циям; компартии окружены атмосферой запугивания и подозре-
ний. В таких условиях даже при отсутствии прямых запрети-
тельных и ограничительных законов принадлежность к коммуни-
стической партии и даже голосование за нее па выборах требу-
ют большого гражданского мужества и сопряжены с риском.
Антикоммунизм в значительной мере определяет внешнюю
и внутреннюю политику буржуазных государств. Во внешней
политике это означает «холодную войну», подготовку агрессии
4 «Проблемы мира и социализма», 1962, № 4, стр. 2.
5 «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр.
отчет, т. III, Гоополитиздат, 1962, стр. 266.
11
против стран социалистического содружества, сколачивание
военных блоков, сопротивление разоружению и т. п. Во внут-
ренней политике помимо открыто антикоммунистических актов
антикоммунизм проявляется во всем внутриполитическом кур-
се государств, в политике буржуазных и реформистских партий
и т. п. Сюда относятся различные маневры и трюки правительств
и партий, направленные на то, чтобы исключить компартии
из политической ж'изни, не допустить их даже к косвенному уча-
стию в формировании правительств, всячески затруднить дея-
тельность тех муниципалитетов, в которых коммунисты распо-
лагают большинством, не останавливаясь перед роспуском этих
муниципалитетов под любым подходящим предлогом. Избира-
тельные законы, законы, относящиеся к социально-экономиче-
ской сфере, и другие, даже если в пих ничего не говорится о
коммунистах, содержат скрытое антикоммунистическое острие.
Антикоммунистическая политика, так же как и антикоммуни-
стическое законодательство, представляет собой наиболее от-
четливый симптом усиления реакции и элементов фашизма
в буржуазном государстве.
Проявление этого же процесса в политической сфере — кон-
центрация сил монополистического капитала в одной крупной
партии и стремление обеспечить ей роль постоянной правящей
партии или, по крайней мере, основного ядра любого правитель-
ства. Такая система, при которой у власти находится постоянно
одна партия (а именно такую систему монополии не без успеха
пытаются насадить во многих странах),— это лишь формально
двухпартийная или многопартийная система.
Характерным явлением в политической жизни современного
государства монополистического капитала стало возрастание
роли предпринимательских союзов и монополистических объеди-
нений и прямое воздействие на государственную политику орга-
низованной монополистической буржуазии6. Эти организации
отнюдь не ограничиваются защитой непосредственных экономи-
ческих интересов своих членов. Их влияние гораздо более широ-
ко. Они играют огромную роль в определении политики государ-
ства и партий во всех областях, в избирательных кампаниях (пу-
тем финансирования партий,рекомендации или апробации вы-
двигаемых кандидатов, экономического давления на избирате-
лен в пользу этих кандидатов и т. п.) и в процессе формирования
правительства. Предпринимательские союзы и объединения раз-
рабатывают законопроекты и протаскивают их через законода-
тельный орган. Для достижения своих целей они широко исполь-
зуют самые различные средства воздействия на всю экономиче-
скую жизнь страны. В их распоряжении также мощные
средства формирования общественного мнения.
6 Подробно об этом см. в книге «Партии в системе диктатуры монополий»,
пзд-во «Наука», 1964.
12
Одна из характерных черт современной политической жиз-
ни буржуазных государств — рост влияния и значения военной
верхушки как неизбежное следствие агрессивной внешней поли-
тики, политики подготовки термоядерной войны, колониальных
войн и милитаризации экономики. Военная верхушка (тесно
связанная с «большим бизнесом», а нередко находящаяся с ним
в личной унии) диктует политику государства в вопросах воору-
жения и приспособления экономики к военным целям, срывает
всякие соглашения, направленные на разоружение и разрядку
международной напряженности, всеми своими действиями спо-
собствует усилению этой напряженности, ставя мир перед непо-
средственной угрозой разрушительной войны.
Усиление роли военных выражается не только в том, что они
занимают высшие президентские посты в некоторых государ-
ствах, например в США в 1952—1960 гг. и во Франции с 1958 г.
(само по себе это не представляет собой чего-либо нового в
практике буржуазных государств), и не только в доминирую-
щей роли военных в таких руководящих органах, определяющих
политику государства, как Национальный совет безопасности
в США и аналогичные органы в других государствах, а также
в различных консультативных и других органах. Все чаще и
чаще военные руководители, не занимая официально граждан-
ских постов, свободно и открыто вмешиваются во все вопросы
внешней и внутренней политики, и их мнение обладает огром-
ным весом и авторитетом. Военные органы берут на себя идее
логическое «воспитание» населения, идейное руководство.
Военные круги выступают во внешней политике как глаша-
таи агрессии, во внутренней — как вдохновители крайней реак-
ции. Они тесно связаны с фашистскими организациями, на кото-
рые возлагается задача подготовки тыла в будущей войне.
В ФРГ в командном составе бундесвера многочисленные и при-
том руководящие посты занимают бывшие генералы и офицеры
гитлеровского вермахта.
Для современного империалистического государства (в еще
большей степени, чем раньше) характерна личная уния прави-
тельства и монополий. Сращивание правительственного и бюро-
кратического аппарата с монополиями на началах личной унии
получает в условиях государственно-монополистического ка-
питализма новый стимул к своему развитию. Совершенно
понятно, что монополисты хотят заседать или уж во всяком
случае иметь «своих» людей в аппарате, раздающем заказы и
субсидии, регулирующем цены и заработную плату, в управлени-
ях национализированных предприятий, снабжающих энергией
промышленность или перевозящих грузы и т. п., а тем более в
правительственных органах, определяющих экономическую по-
литику государства.
13
Наряду с этим все больше прямых представителей монопо-
лий проникает и в военные ведомства, захватывает ключевые
позиции и во всех других частях государственного аппарата.
Формы сращивания частей государственного механизма с мо-
нополиями в отдельных странах .различны, но суть их одна.
В ФРГ и Англии немало крупных капиталистов заседает в пар-
ламенте и в правительстве; в США и до 1962 г. в деголлевской
Франции монополисты, резервируя за собой важнейшие посты
в правительстве (органе не выборном, участие в котором не-
совместимо здесь с членством в парламенте), посылают в пар-
ламент вместо себя своих доверенных лиц из числа юристов,
журналистов, профессиональных политиков и т. д., так как шан-
сы крупного капиталиста па выборах здесь котируются невы-
соко 7.
Для многих современных буржуазных государств характер-
но усиление влияния клерикализма (возведение клерикализма
в ранг официальной или полуофициальной идеологии, рост влия-
ния высшей церковной иерархии, использование церкви для
пропаганды классового мира и т. п.).
Наряду с ростом милитаризма и клерикализма наблюдает-
ся возрождение и активизация открытых фашистских органи-
заций, которые пропагандируют мракобесие, расизм, антисеми-
тизм и оголтелый антикоммунизм, организуют погромы, терро-
ристические акты и т. п., пользуясь при этом попустительством,
а иногда и прямым покровительством властей.
Антидемократичность конституционных институтов еще бо-
лее усугубляется их антидемократическим применением. Так,
во Франции режим личной власти характеризуется полным пре-
небрежением к представительным учреждениям, он оставил да-
леко позади даже архиреакционную конституцию 1958 года.
Монополистический капитал использует внеконституционные
средства, и в частности авторитет определенной личности или
престиж органа, для упрочения своей диктатуры. Различные
методы применяются для того, чтобы воздействовать на вооб-
ражение неискушенного человека, заставить его уверовать в
спасительность проводимой в угоду монополиям политики и
тем самым содействовать укреплению диктатуры монополий в
условиях углубляющегося кризиса капитализма и обострения
всех его противоречий.
7 Выборы 1962 года во Франции ознаменовали собой существенную пере-
мену в этом отношении. Состав голлистской парламентской фракции пополнил-
ся значительным числом крупных предпринимателей, директоров монополисти-
ческих предприятий и т. п.
Глава II
Формы современного империалистического государства
По формам правления современные государства монополи-
стического капитала не представляют собой чего-либо нового.
Хотя республиканская форма получила широкое распростране-
ние (из пяти крупнейших государств НАТО четыре — респуб-
лики), но и монархия еще не отошла в прошлое. Монархиями
являются Англия и ее доминионы, скандинавские страны (кро-
ме Финляндии), страны Бенилюкса, Греция, Япония. Однако
все эти монархии парламентарные. Что касается республик, то
Италия, Австрия, Ирландия, ФРГ, Финляндия — республики
парламентарные, США — президентская республика, Франция
Пятой республики занимает промежуточное положение между
обеими традиционными формами буржуазных республик, все
более приближаясь, однако, к форме президентской республики.
Особняком стоят Испания и Португалия, сохранившие с до*
военного времени открыто фашистские формы правления; эти
страны не могут быть подведены ни под одну из отмеченных
выше форм, несмотря на то, что официально Португалия — рес-
публика, а Испания — монархия. Но республика эта — без
республиканских институтов (бутафорские выборные учрежде-
ния не приходится принимать всерьез), а монархия — без мо-
нарха. В обоих случаях речь идет о фашистской диктатуре;
в Испании это «вождистское» государство во главе с «кау-
дильо», пользующимся неограниченной властью, всеобщие вы-
боры отсутствуют даже формально. Может с успехом претен-
довать на весьма близкое родство с Испанией и Португалией и
10 ж н о - Аф р и к а н ск а я Peony блик а.
Приведенные примеры подтверждают то положение, что при
изучении современных буржуазных государств необходимо ис-
ходить не столько из их форм правления, сколько из их поли-
тического строя, характеризуемого основными государствен-
ными институтами, в которых отражены формы и методы дик-
татуры господствующего класса.
После крушения фашизма во второй мировой войне преоб-
ладающей формой политического строя капиталистического го-
сударства стал буржуазно-демократический строй, или, точнее,
15
строй, сохранивший те или иные элементы буржуазной демо-
кратии.
После второй мировой войны правящие классы западноев-
ропейских государств были вынуждены в целях маскировки
своей диктатуры восстановить основные институты буржуазной
демократии; но они прилагали и прилагают все усилия к тому,
чтобы по возможности урезать и исказить демократию.
Говоря об элементах буржуазной демократии, мы имеем в
виду: 1) известные легальные возможности организации и
борьбы рабочего класса в рамках режима буржуазной закон-
ности; 2) всеобщее или по крайней мере достаточно широкое
избирательное право, предоставляющее значительной части
рабочего класса возможность участия в выборах; 3) относи-
тельно значительный юридический и политический удельный
вес выборных представительных учреждений. Только при нали-
чии всех этих элементов можно говорить о буржуазно-демокра-
тическом политическом строе. Борьба народных масс за демо-
кратические преобразования в первые послевоенные годы
шла — как это видно из сказанного выше — именно по отмечен-
ным здесь линиям. Буржуазно-демократические институты
представляли собой реальное завоевание трудящихся, доста-
точно серьезное, чтобы определять характер политического
строя, хотя демократия была по-прежнему ограниченной, сохра-
нилась и неотъемлемая от буржуазного государства функция
прямого военно-полицейского подавления трудящихся, дискри-
минация в отношении рабочих партий и организаций. Наличие
названных выше трех элементов буржуазной демократии и ны-
нешнего соотношения сил социализма и империализма на ми-
ровой арене привело к возникновению и четвертого, производ-
ного элемента современной буржуазной демократии — извест-
ных социальных завоеваний трудящихся (сокращение рабочего
времени, оплачиваемые отпуска и т. п.).
От соотношения сил в классовой борьбе, от активности и
организованности масс и их решимости отстаивать свои завое-
вания и бороться за их расширение зависит, с одной стороны,
реальный объем буржуазной демократии и, с другой стороны,
возможность или невозможность для правящих классов полно-
стью ликвидировать тот или иной элемент, те или иные эле-
менты демократии. В случае такой ликвидации приходится
говорить уже не о сохранении строя буржуазной демократии,
даже ограниченной, а о некоей форме олигархии (хотя, быть
может, и с сохранением отдельных элементов буржуазной де-
мократии). Полная ликвидация всех элементов буржуазной
демократии означает установление законченного тоталитарного,
фашистского политического строя.
По прошествии первых послевоенных лет монополистиче-
ский капитал переходит в наступление с целью ликвидации
16
демократических завоеваний трудящихся. Как мы уже видели,
это наступление проявлялось не только в юридическом, но и в
чисто политическом плане. Оно проходило неравномерно, в со-
ответствии с конкретными условиями в отдельных странах, за-
трагивая различные стороны и элементы буржуазной демо-
кратии. Специфические в каждой стране черты, характерные
для хода этого наступления и для его результатов, обуслови-
ли и различия в политическом строе отдельных современных
буржуазных государств, определили многообразие их форм.
В США такие акты, как законы Маккарэна, Смита, Тафта —
Хартли, вводящие открытую дискриминацию коммунистической
партии, избирательные законы, открыто затрудняющие выдви-
жение коммунистической партией и другими прогрессивными
организациями своих кандидатов на национальных выборах,
многочисленные избирательные цензы, деятельность преслову-
той подкомиссии по расследованию антиамериканской деятель-
ности существенно урезывают демократические (права народа,
и в первую очередь рабочего класса этой страны. Серьезную
угрозу для демократии в США представляют такие явления
политической жизни, как полный контроль монополий над пе-
чатью, радиовещанием и телевидением, разгул антикоммунизма
и милитаризма. Трагическая гибель президента Кеннеди в
1 1963 г. продемонстрировала, какого размаха достигла заговор-
ьщическая деятельность ультраправых элементов и попуститель-
ьство ей, если не соучастие, административно-полицейских
органов.
I В Италии, в отличие от США, соотношение классовых сил
^не позволяет правящим классам провести реакционные зако-
нны, открыто направленные против компартии — одной из двух
(сильнейших партий в стране. Проведенный было в 1951 г. реак-
'ционный избирательный закон оказался недолговечным. Более
того: правительство, опиравшееся на поддержку неофашистов
и монархистов, не смогло устоять под напором народных масс
и было вынуждено уйти в отставку. Главные антидемократиче-
ские черты итальянского политического строя — огромное влия-
ние в общественной жизни католической церкви, а также моно-
полия христианско-демократической партии на правительствен-
ные и административные должности в центре и на местах
(включая и руководство государственным сектором в эконо-
мике) .
В 1960 г. над Италией нависла угроза резкого поворота в
сторону реакции и установления авторитарно-клерикального
режима при поддержке фашистов, высших церковных долж-
ностных лиц и объединений предпринимателей. Лишь реши-
тельное антифашистское выступление масс, в том числе трудя-
щихся-католиков, сорвало этот план и нанесло серьезный
удар реакции. Однако ослабление позиций христианско-демо-
2 Заказ 5117
17
кратической партии среди широких масс, проявившееся осо
бенно наглядно на выборах 1962 года, принесших блестящук
победу Итальянской коммунистической партии, толкае-
христианско-демократическую партию к заострению реакцион
него курса, а также к попыткам создать 'Правительственнук
коалицию с другими партиями, рассчитанную на раскол рабо
чего класса.
Во Франции в 1958 г. дезориентированные народные массь
не смогли оказать противодействие походу реакции против де-
мократии, приведшему к ликвидации Четвертой республики г
установлению режима личной власти. Во Франции Пятой рес-
публики режим политических свобод, существовавший при
Четвертой республике, не подвергся формально существенным
изменениям, хотя практические возможности политической
борьбы рабочего класса значительно урезаны и значительно
расширена сфера административно-полицейского произвола.
Сохранено всеобщее избирательное право, хотя и изуродован-
ное мажоритарной системой. Однако роль парламента, не толь-
ко фактическая, но даже юридическая, настолько урезана (ог-
раничена компетенция парламента, ограничен парламентский
контроль над правительством и т. д.), а права президента
настолько расширены, что один из важнейших принципов бур-
жуазной демократии оказался резко нарушенным, а по суще-
ству упраздненным. Ограничение роли парламента, превраще-
ние его в учреждение, лишенное власти и авторитета,— оборот-
ная сторона установления режима личной власти президента
республики, очень значительной по конституции, а на практике
неограниченной. Даже правительство, еще ответственное до
некоторой степени перед парламентом, превратилось в безволь-
ное орудие президента. Этот режим оказался наиболее удобной
формой решающего воздействия монополистических кругов на
всю правительственную политику. Режим личной власти — это
главный антидемократический институт современной Франции.
Политический строй Федеративной Республики Германии
также изобилует антидемократическими институтами. Как и в
Италии, здесь установилась фактическая монополия власти
одной партии, опирающейся на поддержку мощной рейнско-
вестфальской группы магнатов капитала и католической церк-
ви. Многие законы и отдельные статьи избирательного закона
(например, «пятипроцентная оговорка») направлены на обеспе-
чение власти одной партии и ограничение деятельности любой
оппозиции. Клерикализм все больше сочетается с милитариз-
мом; права парламента в области законодательства и контро-
ля над правительством ограничены, хотя и не в таких размерах,
как во Франции, и при помощи других приемов (конструктив-
ный вотум, закон о чрезвычайном положении); здесь существу-
ют также элементы личной власти канцлера. Однако решаю-
18
щий показатель отхода ФРГ от демократии, даже буржуаз-
ной,— открытый антикоммунизм, поход против демократических
прав трудящихся, выразившийся в запрещении коммунистиче-
ской партии и других прогрессивных организаций.
Из крупных государств монополистического капитала в
большей степени, чем остальные, принципы буржуазной демо-
кратии сохранила Англия. Большая часть из рассмотренных
здесь открытых отступлений от демократии или открытых ее
ограничений отсутствует или почти отсутствует в этой стране.
Однако английская буржуазия, самая гибкая буржуазия в
мире, выработала более утонченные методы упрочения своей
диктатуры. К таким методам относится избирательная система,
основное назначение которой заключается не в обеспечении
подлинного представительства народа, а в обеспечении проч-
ного большинства в парламенте за одной из двух партий, от-
стаивающих капиталистический строй, а также двухпартийная
Система, которая призвана обеспечивать контроль правитель-
ства над парламентом, а тем самым существенно ограничивать
'права парламента и устанавливать фактическое правление ка-
бинета. Мажоритарная избирательная система в сочетании с
двухпартийной системой обеспечивает диктатуру монополий в
прямой или несколько прикрытой форме, так как избиратель
; не имеет возможности активно воспрепятствовать приходу к
власти ставленников буржуазии. Фактически он имеет возмож-
* ность голосовать только за одну из двух главных партий. Укло-
нение от голосования не отражается на результатах выборов.
рЕдиничные случаи избрания кандидата, не. принадлежащего
ни к одной из двух главных партий, не могут изменить соот-
ношение сил двух партий в парламенте, одна из которых обра-
зует правительство, а другая — оппозицию.
Данный здесь краткий обзор показывает многообразие пу-
тей отхода от демократии и перехода к олигархии в современ-
ном государстве монополистического капитала. В США и ФРГ,
р'де этот отход наметился наиболее отчетливо, делается упор
^на антикоммунистические законы, при сохранении в общем
ррав выборных законодательных органов. Во Франции при со-
s.'/ранении в основном элементарных политических свобод, и в
частности свободы деятельности политических 'партий, до край-
ности урезано значение парламента (что приводит косвенно и
к снижению роли политических партий).
Эти различия в значительной мере обусловлены следующи-
ми причинами: 1) в США и ФРГ правящий монополистический
капитал более прочно контролирует парламент, чем во Фран-
ции даже после выборов 1962 года; 2) во Франции, с ее массо-
вой коммунистической партией, открыто антикоммунистические
законы встретили бы гораздо более сильное сопротивление со
стороны народных масс, и в первую очередь рабочего класса,
2*
19
чем в США и ФРГ; 3) не во всех странах созрели в такой мере
предпосылки для установления режима личной власти, как во
Франции в результате затяжной колониальной войны в Алжи-
ре, политического банкротства ряда буржуазных партий и т. Д.
Если довоенный фашизм означал ликвидацию всех элемент
тов демократии, то современная империалистическая реакция
в условиях, когда потенциальная социальная база фашизма
сузилась, а антифашистские силы выросли как в национальном,
так и в международном масштабе, вынуждена маневрировать,
направлять свои удары не против всех, а лишь против отдель-
ных сторон буржуазной демократии. В то же время в таких
странах, как Испания и Португалия, сохранен в неприкосновен-
ности строй открытой фашистской диктатуры.
«В некоторых странах продолжает свирепствовать открытый
фашистский террор. В ряде стран усиливается процесс фашиза-
ции в новых формах: диктаторские методы управления соче-
таются с фикцией парламентаризма, лишенного демократиче-
ского содержания и сведенного к чистой формальности»,— го-
ворится в заявлении Совещания представителей коммунистиче-
ских и рабочих партий в Москве в 1960 г. 1
Во всех случаях, даже тогда, когда буржуазно-демократи-
ческие институты полностью не упразднены, сущностью импе-
риалистического государства остается антинародная диктатура
монополистического капитала, меньшинства над большинством,
капиталистических монополий над обществом. В разнообразии
методов отрицания империализмом демократии проявляется
объективная закономерность, определяемая развитием общего
кризиса капитализма, и, в частности, особенностями его третьего
этапа: усиление открытого или слегка завуалированного наступ-
ления реакции в империалистических государствах. В этом мо-
нополистическая буржуазия ищет выход из все обостряющихся
противоречий империализма.
* * *
В рассматриваемом кругу государств1 2 мы находим шесть
федераций: США, ФРГ, Швейцарию, Канаду, Австрию, Австра-
лию; из них два (США и ФРГ) входят в шестерку крупнейших
государств монополистического капитала.
Происхождение всех этих федераций не связано непосред-
ственно с монополистическим капитализмом. Северо-американ-
ская, швейцарская и канадская федерации возникли еще в до-
1 «Программные документы борьбы за мир, демократию и социализм». Гос-
политиздат, 1961, стр. 71.
2 Этот круг очерчен во введении к книге «Империалистическое государст-
во и капиталистическое хозяйство», Изд-во АН СССР, 1963.
20
монополистическую эпоху. В Австралии к моменту образования
федерации также еще не сложился собственный монополисти-
ческий капитал. В Австрии федерация возникла после первой
мировой войны в силу причин, связанных с распадом монархии
в Австро-Венгрии, при относительно слабом развитии монопо-
листического капитала. Наконец, в ФРГ федеративная форма
по существу была навязана западными оккупирующими держа-
вами из чисто политических соображений, причем все старые
границы земель были основательно перекроены.
Хотя монополистический .капитал в целом и предпочитает
унитарную форму устройства, однако уже существующая феде-
рация была полностью уничтожена монополистическим капита-
лом только в нацистской Германии (включая и Австрию после
аншлюса 1938 года). При сохранении элементов буржуазной
демократии подобные попытки оказались неосуществимыми, да
они всерьез нигде и не предпринимались. Ведь, во-первых, име-
ется возможность обеспечить интересы монополий и без подоб-
ной ломки существующей системы; во-вторых, широкие круги
немонополистической буржуазии, местные политические группы
и даже некоторые круги монополистической буржуазии заинте-
ресованы в сохранении известной местной автономии.
Борьбу за сохранение такой автономии, используемой в
ряде случаев в интересах крайней реакции (как, например, ис-
пользование «диксикратами» прав штатов в целях сохранения
расовой сегрегации и реакционной избирательной географии3),
реакционные элементы лицемерно изображают как борьбу за
демократию против бюрократии и автократии.
Для всех современных империалистических федераций ха-
рактерно приспособление федеративных форм к задачам моно-
полистической диктатуры. Среди этих задач важное место за-
нимают те, которые связаны с развитием государственно-моно-
полистического капитализма. Регулирование экономики в инте-
ресах монополий, ее милитаризация — это как раз те задачи,
для осуществления которых особенно стеснительны любые ог-
раничения компетенции центральных органов, разнобой в закс?
нодательстве, внутренние границы и т. п. На практике монопо-
лии и подчиненные им федеральные органы мало считаются с
этими ограничениями. Законодательство и судебные решения
еле поспевают за практикой.
Приспособление федеративных форм к выполнению отме-
ченных задач прежде всего выражается в максимальном рас-
ширении прав союзных органов. Это общая тенденция всех
буржуазных федераций, но она проявляется по-разному и в
3 Характерно, что все три новые поправки к конституции США, которые
выдвинуты за последнее время и получили одобрение законодательных орга-
нов ряда штатов, направлены на ограждение «прав штатов» от вмешательства
Верховного суда США.
21
различных формах, в связи с особенностями конституционного
устройства федеративных государств. Так, в США основные
способы расширения компетенции союзных органов — это тол-
кование конституции Верховным судом, и в частности толкова-
ние в расширительном смысле статей, устанавливающих права
центральной власти, а также предоставление субсидий штатам
и контроль за их использованием, чему предшествует значи-
тельное расширение финансовых прав центра, в частности в
налоговой области.
В ФРГ расширение прав союзных органов связано с ремили-
таризацией страны, осуществляемой путем прямого изменения
конституции. Вместе с тем применяются и методы определенно-
го толкования конституции, а также 'некоторые специфические
институты, как, например, институт управления по поручению,
используемый для усиления контроля из центра над администра-
тивными органами земель. Западногерманский юрист Г. Крейцер,
анализируя функционирование боннской конституции, доказы-
вает, что сфера законодательства земель на деле еще уже, чем
это установлено конституцией, и ограничивается по существу
лишь вопросами, не имеющими политического значения. Даже в
сфере своей компетенции, отмечает Крейцер, земли вынуждены
прибегать к различным формам координирования с целью уни-
фикации законодательства. В то же время все новые сферы
законодательного регулирования подпадают, как правило, под
юрисдикцию союза. В связи с тем, то суды союза имеют право
контролировать применение законов союза судами земель,
фактически ликвидирована автономия земель и в судебной
области. Даже в области управления, где деятельность земель
наиболее независима, союз широко использует право издавать
административные предписания.
По мнению Крейцера, ФРГ — действительно унитарное госу-
дарственное образование, которое, как и Веймарская республи-
ка, в организационных целях еше сохраняет фиктивно псевдо-
федералистские черты4.
Неуклонная тенденция к унитаризации находит свое отраже-
ние в теориях, отрицающих не только суверенитет, но и госу
дарственный характер членов федерации, и в частности земель
в ФРГ (Крейцер, Габленц) 5, а в США и в Канаде в теориях
«нового», или «кооперативного» федерализма, делающих упор
на «кооперации» или сотрудничестве союза и его членов в деле
4 «Bund und Lander», hrsg ven О. Flechtheim, Berlin, 1959, S. 19.
5 По мнению Крейцера, разговоры о государственности земель относятся
к области чувств п идеологии, а не к области права. О. Г. фон дер Габленц
считает, что в Настоящее время, когда «подлинные государства», в том числе
и сама ФРГ, вынуждены уступать значительную часть своего суверенитета
международным организациям, борьба за суверенные права земель — это ана-
хронизм («Bund und Lander», S. 146).
22
решения различных социальных и экономических задач.
На практике, однако, подобное «сотрудничество» лишь прикры-
вает факт подчинения членов федерации руководству и контро-
лю союза и отказ от концепции двойного суверенитета, согласно
которой штаты в своей области столь же суверенны, как союз в
своей. Супремация, верховенство союза становится общепри-
знанной доктриной.
Монополистический капитал стремится использовать любые
государственные институты в своих интересах. Это относится
и к федерализму. Федеративные формы используются для при-
нятия антирабочих и антикоммунистических законов в отдель-
ных штатах, там, где нет возможности провести такие законы в
общесоюзном масштабе. «Права штатов» (или земель) исполь-
зуются для того, чтобы парализовать или ограничить действие
некоторых относительно прогрессивных общесоюзных законов
(например, в социальной области) или неугодные мероприятия
в области экономики (наиболее яркий пример — аннулирование
Верховным судом США в 1936 г. ряда рузвельтовских законов),
используются и для проведения в отдельных штатах законов,
особо благоприятствующих монополистическим корпорациям,
и т. д. При этом монополистические круги нередко смыкаются с
наиболее реакционными местными кликами.
Было бы, однако, неправильно на этом основании рассмат-
ривать федерализм как безусловно 'реакционный институт со-
временного буржуазного государственного права. Разумеется,
в тех случаях, когда «права штатов» используются для борьбы
против рабочего класса или для увековечивания расовой дискри-
минации, прогрессивные, демократические элементы решитель-
но выступают против этих реакционных тенденций. Несомнен-
но также, что расширение прав союзных органов в области
социального законодательства, здравоохранения, охраны граж-
данских прав имеет, вообще говоря, прогрессивный характер.
Однако вопрос о реакционности или демократичности федерации
не может быть однозначно решен для всех случаев. В XIX в.
и в начале XX в. марксисты исходя из возможности осуще-
ствления даже в рамках капитализма элементов демократи-
ческого централизма в государственном устройстве отвергали
федерализм и допускали его лишь как форму разрешения
национального вопроса.
В современных же условиях господства государственно-
монополистического капитализма необходимо иметь в виду, что
монополистический капитал оставляет в качестве альтернативы
федерализму лишь бюрократический унитаризм, который не
сулит рабочему классу ничего иного, кроме дальнейшего укре-
пления диктатуры наиболее мощных монополий. Таким образом,
рабочий класс, выступая, как правило, против создания новых
федераций на месте существующих унитарных государств или
23
в их пределах, но не будучи догматически связан ни с федера-
лизмом, ни с антифедерализмом, в каждом отдельном случае
исходит из интересов развития демократии и ограничения все-
властия монополий. Практика показывает, что в отдельных
случаях федерализм может быть использован для ослабления
буржуазной двухпартийной системы или монополии одной пар-
тии крупного капитала. В других случаях федерализм, допуская
более или менее широкое 'применение принципа выборности на
местах, до некоторой степени ограничивает роль бюрократии.
Представляет интерес пример Канады. Задуманная метро-
полией как крайне централизованная в тогдашних условиях фе-
дерация, Канада в дальнейшем развивалась одно время в сторо-
ну некоторого расширения прав и сферы деятельности членов
федерации. В данном случае помимо отстаивания франкоязыч-
ным Квебеком своих национальных прав известную роль играл
антагонизм между восточными провинциями — твердыней круп-
ного капитала — и аграрными западными провинциями, борю-
щимися за свою самостоятельность. Это привело и к частичному
ослаблению буржуазной двухпартийной системы — основного
орудия централизации власти. С другой стороны, монополии
упорно проводят централизацию, ущемляя интересы франко-
язычного населения.
В ФРГ при безраздельном господстве в центре христианско-
демократической партии автономия земель дает возможность
оказывать некоторое влияние па политическую жизнь другим
партиям, в частности социал-демократии, возглавляющей в ря-
де земель правительство. Это в свою очередь влияет на состав
бундесрата и создает определенный тормоз для деятельности
правящей клики и в тех областях, которые относятся к веде-
нию органов федерации.
Федерализм до некоторой степени стимулирует политиче-
скую жизнь на местах, создавая иногда более благоприятные
условия для появления там очагов демократической политиче-
ской деятельности и выявления настроений, оппозиционных по
отношению к правящей в центре монополистической клике.
Примером может служить движение в ряде земель ФРГ в поль-
зу всенародного опроса по поводу атомного вооружения Запад-
ной Германии.
Глава III
Углубление кризиса буржуазной законности
Монополистический капитал все явственнее обнажает свою
реакционную, антидемократическую сущность — подчеркивает
Программа Коммунистической партии Советского Союза.
Наподобие эрозии почвы происходит и «выветривание» бур-
жуазной демократии. Одно из проявлений тенденции разложе-
ния государственного строя, политики и идеологии империализ-
ма, поворота от демократии к политической реакции — даль-
нейшее углубление кризиса буржуазной законности.
Когда мы говорим о законности, т. е. о режиме точного соб-
людения правовых норм в первую очередь органами государ-
ства, то прежде всего имеем в виду ее материальное содержа-
ние. Институт законности должен рассматриваться как состав-
ная часть демократии. Нельзя согласиться с попытками форма-
листического определения буржуазной законности. Неправиль-
но такое ее определение, когда подчеркивается только одна сто-
рона— требование соблюдать правовые нормы, но не указыва-
ется важнейшая материальная черта режима законности: есть
ли у народных масс возможность использовать элементарные
буржуазно-демократические политические свободы и права в
своих интересах. Фашизм и законность— взаимно исключаю-
щие понятия. Самая детально разработанная система юридиче-
ских актов и их применение тогда, когда полностью отсутству-
ют условия для использования элементарных свобод и прав че-
ловека, не дают основания говорить о законности.
Политические тенденции, отражающие развитие государст-
венно-монополистического капитала, ускоряют упадок буржуаз-
ной законности. В самом праве империалистических государств
(как в его содержании, так и его форме) проявляются многие
черты, связанные, в частности, с возрастающим использованием
монополистическим капиталом государственно.правовых инсти-
тутов для воздействия на экономику. Нормативные акты по ме-
ре развития госуда1рственно-монополистйческого капитализма
из средства выражения классовой воли буржуазии в целом
превращаются все больше в санкционированные государствен-
ной властью и обеспечиваемые государственным принуждением
25
директивы ведущих монополистических объединений. С усиле-
нием экономического регулирования при помощи государствен-
ноправового механизма умножается и общее число правовых
норм. Но общее отношение монополистической 'буржуазии к
принципу законности распространяется и на ту область права,
которая охватывает обеспечение максимальных прибылей моно-
полий и «врачевание недугов» капитализма: стабильность отсут-
ствует и здесь. Возникает несколько противоречивое положение,
когда, с одной стороны, расширяется область общественных отно-
шений, подвергающихся правовому регулированию, с другой —
продолжается углубление Кризиса буржуазной законности.
Бесконтрольность, с которой кучка монополистов распоря-
жается всем богатством капиталистического мира, превращая
жизнь целых наций в разменную монету, исключает реальное
существование контрольных рамок и режима законности. Не-
большая группа господствующих монополий заинтересована в
устранении охраны режима законности.
Принцип буржуазной законности находился в ряду тех за-
манчивых демократических лозунгов, с которыми родился бур-
жуазный строй. «Лозунг законности служил оружием против фео-
дальной знати, против абсолютизма, средством утверждения
власти нового класса. Но уже с момента провозглашения закон-
ности как принципа буржуазной демократии в нем были со-
единены диалектически противоречивые начала. Господство
законности усиливало буржуазию. Но, с другой стороны, тре-
бование законности ограничивало господство буржуазии, ибо
фиксировало (правда, в значительной мере формально, декла-
ративно) пределы классового принуждения. По мере перераста-
ния домонополистического капитализма в империализм орга-
нически присущие буржуазной законности противоречия разви-
вались и углублялись.
В домонополистический период буржуазия еще не относи-
лась отрицательно к принципу законности. Буржуазное госу-
дарство успешно справлялось с выполнением своей главной
функции — подавления трудящихся— без систематического на-
рушения тех пределов, за которыми начиналось прямое полити-
ческое насилие, установленных совокупностью норм буржуаз-
ного права. В целом буржуазия еще терпела тогда режим за-
конности. Он был достаточным средством, чтобы заставить мас-
сы подчиниться дисциплине классовой эксплуатации. Понятно,
и в этих условиях буржуазия ломала сковывающие рамки за-
конности каждый раз, когда трудящиеся пытались использовать
закон вопреки интересам господствующего класса.
От актов эпизодического нарушения законности, через систе-
матическое нарушение ее требований, к полному попранию
принципов законности — такова линия кризисного развития ин-
ститута буржуазной законности.
26
С каждым новым этапом общего кризиса капитализма уг-
лубляется и кризис законности. Правда, по-прежнему монопо-
листический капитал лицемерно провозглашает идею господ-
ства права. Дело в том, что в современных условиях, когда
глубинные процессы развития человеческого общества оконча-
тельно расшатали политические и идейные позиции буржуазии,
идеологи империализма пытаются выделить определенную груп-
пу социальных категорий, применительно к которой, по их мне-
нию, пропаганда превосходства буржуазного режима могла бы
еще рассчитывать на какой-то, хотя бы относительный, успех.
К этой сфере относятся прежде всего институты буржуазной
демократии, включая и буржуазную законность. Игнорируя
реальные факты, идеологи империализма маскируют диктатуру
монополистического капитала лживыми лозунгами свободы, де-
мократии, законности.
Пренебрежение к буржуазно-демократическому принципу
законности на деле проявляется в современных империалисти-
ческих государствах в любой области социально-политических
отношений.
Методы разрушения законности, вернее расшатывания пос-
ледних опор режима законности, многообразны и во многом за-
висят от специфики той сферы, в которой они применяются.
Фронтальная атака и прикрываемый толстым слоем юридиче-
ской казуистики подкоп нередко чередуются, а иногда применя-
ются одновременно. Характерно органическое сочетание различ-
ных форм наступления на режим законности. Среди них, одна-
ко, выделяются две основные. Прежде всего, нормативное зак-
репление актов открытого политического насилия, находящихся
в прямом противоречии с элементарными принципами демо-
кратии и попирающих основные конституционные права и сво-
боды граждан буржуазного государства. Это легализуемое по-
прание законности характеризуется тем, что для его осущест-
вления используется совокупность разнообразных юридических
средств, сохраняются внешние атрибуты нормотворчества и
правовой формы. Вторая форма отказа от законности — сово-
купность разнообразных произвольных действий администра-
тивных и судебных органов. В этом случае государственные ор-
ганы управления и юстиции служат орудием осуществления
произвола, направленного против большинства нации в инте-
ресах узкой прослойки монополистической буржуазии.
Для современного этапа общего кризиса капитализма ха-
рактерно органическое сочетание, своего рода баланс, исполь-
зования обеих форм. Соотношение между использованием
первой и второй формы не бывает неизменным. В зависимости
от многих факторов, определяемых диалектикой классовой
борьбы, на первый план выступает либо первая, либо вторая
из этих форм.
27
Легализация политического насилия происходит либо в за-
конодательном порядке, либо путем издания нормативных ак-
тов правительством и иными центральными административными
органами, либо в результате нормотворческой деятельности
местных органов власти.
Типичной стала категория антиконституционных законов,
принимаемых с соблюдением формальных требований процеду-
ры законотворчества. Освящение системы попрания законности
парламентским законотворчеством приводит к полнейшему вы-
холащиванию материального содержания законности, несмотря
на обманчивое сохранение ее фасада.
Систематическое увеличение числа и объема законодатель-
ных актов, нормативно закрепляющих сведение буржуазной де-
мократии к мертвым формам, нередко сочетается с внешней
неприкосновенностью конституционных гарантий. Монополисти-
ческая буржуазия, как правило, старается без крайней нужды
не отказываться открыто от конституционных деклараций. Лишь
в случае особого обострения политического кризиса происходит
открытая ломка конституционных норм. Понятно, острие этих
прямых атак направлено прежде всего против тех конституцион-
ных положений, которые были закреплены в условиях активи-
зации и подъема политической борьбы масс, когда буржуазия
вынуждена была считаться с давлением прогрессивных сил (во
Франции. Италии в первые годы после второй мировой войны).
Когда же конституционные институты грозят стать препятстви-
ем на пути проведения реакционного политического курса, уси-
ления авторитарной власти, монополистическая буржуазия не
останавливается перед ревизией конституции и еще большим
сужением формальной конституционной основы куцей буржуаз-
ной демократии.
В тех случаях, когда разрушение законности осуществляется
путем принятия антиконституционных актов, большое практи-
ческое значение имеет вопрос о приемах законодательной тех-
ники, служащих отказу от принципа законности. Разнообразные
элементы законодательной техники используются как эффектив-
ный способ юридического оформления антиконституционных
положений, чаще всего с целью замаскировать существо антиде-
мократической меры. Так, например, законодательная практика
конгресса США породила любопытный институт дополнения
законопроектов «довесками», содержащими реакционные нор-
мы, не имеющими в целом прямого отношения к принимаемому
акту. Нередко подобный прием «пристегивания» используется
для того, чтобы в закон о бюджетных ассигнованиях включить
имеющую общее значение норму («всадника»), ограничивающую
политические права определенной категории граждан.
В ряде империалистических государств характерным стано-
вится широкое применение временных законов, либо приоста-
28
навливающих действие правовых гарантий под предлогом воз-
никновения чрезвычайных обстоятельств, либо вводящих вре-
менные ограничения, применение которых, однако растягивает-
ся на долгие годы. Расшатыванию законности способствует
стремление законодателя освободить закон от той определен-
ности и четкости, которая достигается точной и исчерпывающей
регламентацией вопросов, составляющих предмет правового ре-
гулирования соответствующего закона. Все чаще буржуазный
законодатель использует общие, неопределенные формулиров-
ки, дающие широкий простор административным и судебным
органам произвольно применять «программные» положения за-
кона. Этот процесс, будучи отражением антипарламентских
тенденций, связан и с усилением роли правительственных уч-
реждений в регулировании все более широких сфер социально-
экономических отношений, и с расширением роли судебного
правотворчества как действенного средства приспособления пра-
вовых норм к постоянно меняющимся интересам монополисти-
ческого капитала. Чем шире применяется суммарно-бланкетная
форма выражения нормативных положений, тем большим стано-
вится простор для административного и судебного произвола.
Везде, где сопротивление масс недостаточно активно, финан-
совая олигархия прибегает к открытой ликвидации буржуазно-
демократических порядков, к удушению демократических сво-
бод, нормативно закрепляя упразднение элементарных полити-
ческих прав. Исторический опыт неоднократно подтверждал,
что тенденция к открытой террористической диктатуре — выра-
жение не силы, а слабости монополистической буржуазии. Ис-
тория также показывает, что только демократически настроен-
ные силы общества, народные массы, готовые к борьбе и вдох-
новляемые подлинным торжеством демократии в социалисти-
ческих странах, могут преградить реакции путь к открытой
террористической диктатуре. И именно для того, чтобы сломить
сопротивление народных масс реакционной политике, империа-
листическая буржуазия применяет разнообразные методы лик-
видации своей собственной законности, прибегая, в частности,
к изданию террористических, нарушающих конституционные
декларации законов.
С помощью антиконституционного законодательства все бо-
лее откровенно легализуется подавление политических свобод.
Все больше издается законодательных актов, имеющих откро-
венно террористический характер. Пример этого — многие акты
конгресса США, начиная с изданного в. 1940 г. закона Смита.
К серии актов этого же рода относятся принятый в 1950 г. за-
кон о внутренней безопасности и закон о контроле над коммуни-
стами 1954 года. Уже закон о внутренней безопасности устано-
вил подконтрольность организаций и граждан, чьи политиче-
ские убеждения .признаются административными органами
29
«опасными». Закон предусматривает регистрацию и полную
подотчетность правительству любой организации, которая в
административном порядке будет признана «организацией ком-
мунистического действия» или «организацией коммунистическо-
го фронта». При помощи данного закона американская реакция
пытается легально расправиться с передовым отрядом амери-
канского .рабочего класса. Разработана поистине драконовская
система санкций, установлены разнообразные правовые огра-
ничения и репрессии, применение которых связывается с по-
литическими взглядами граждан и тяжесть которых обру-
шивается механически на любого члена организации, подпа-
дающей под действие закона. Члены зарегистрированной ор-
ганизации превращаются в лиц, ограниченных в элементарных
гражданских правах или всецело их лишенных. Они могут быть
подвергнуты уголовному наказанию, им может быть не разре-
шено выехать за пределы США, и даже обращение за получе-
нием паспорта может быть признано преступлением, за которое
грозит тюремное заключение. Знаменательно, что многие поло-
жения, да и словесные обороты американского закона 1950 го-
да, при помощи которого осуществляется расправа с людьми,
придерживающимися неугодных реакции взглядов, позаимство-
ваны из английского закона 1593 года о преследовании ерети-
ков. По этому закону еретиков (а еретиками тогда в Англии
считали католиков), подозреваемых в том, что они «в угоду
дьяволу совращают честных подданных королевы», бросали в
тюрьму, если они отказывались давать показания против себя.
Так же поступают и современные инквизиторы в отношении
людей, которые не хотят отвечать на провокационные вопросы
своих «судей».
Закон 1950 года представляет собой типичный пример ис-
пользования примитивных клеветнических лозунгов' антикомму-
низма для создания санкционированной актами законодатель-
ных органов «легальной» по форме, антиконституционной, про-
тивоправной по существу основы наступления на политические
права и экономические интересы широких слоев трудящихся.
Эта тенденция, наиболее отчетливо выраженная в деятель-
ности законодательных органов США, типична и для ряда
других капиталистических государств.
Под видом борьбы с «подрывными организациями» реакци-
онные элементы планируют нанесение удара по прогрессивным
силам в капиталистических государствах. И прежде всего на-
ступление на права граждан своим острием нацелено против
упрочения политических позиций коммунистического движения
в буржуазных странах, поскольку именно оно представляет ос-
новную реальную силу сопротивления реакционным тенденциям
как во внутренней политике империалистических государств,
так и в международных отношениях.
30
По мере того, как империалистическая буржуазия see боль-
ше надежд возлагает на принудительную силу государственно-
го аппарата, на прямое подавление трудящихся, растет роль-
органов юстиции в ликвидации основ буржуазно-демократиче-
ской законности. Судебный произвол всегда был важным и дей-
ственным методом охраны господства буржуазии. Но поскольку
монополистическая буржуазия ищет выход из обостряющихся
противоречий капитализма, могущих привести к революцион-
ным потрясениям, в расширении сферы репрессий государства,
постольку возрастает и роль суда. Постоянно увеличивается
число лиц, заключаемых в тюрьмы, усиливается суровость су-
дебной репрессии. Все чаще суды империалистических госу-
дарств судят людей только за то, что они имеют смелость от-
стаивать свои прогрессивные убеждения, выступать в> защиту
национальных интересов своего народа, в защиту мира. Все ча-
ще и откровеннее судебные органы пренебрегают принципами
законности.
В области уголовного судопроизводства отказ от законности
идет параллельно по двум линиям. С одной стороны, все более
откровенная политизация юстиции приводит к массовой рас-
праве с политически наиболее активными представителями ра-
бочего класса и к судебному преследованию значительного чис-
ла либерально-буржуазных деятелей. Расправа осуществляется
либо путем применения антиконституционного репрессивного
законодательства, либо путем противоправного, даже с точки
зрения норм буржуазного уголовного и процессуального права,
осуждения невиновных на основе подстроенных обвинений и
сфабрикованных доказательств. Все чаще машина репрессив-
ной юстиции грубо ломает систему формально провозглашен-
ных элементарных процессуальных гарантий. Нередко органы
юстиции используют в качестве основы для политических реп-
рессий обвинение в государственных преступлениях и в преступ-
лениях «против государственного управления», квалифицируя в
качестве таковых правомерные с точки зрения закона, подлинно
демократииеокие по существу действия, направленные на за-
щиту мира и свободы (протесты против подготовки к ядерной
войне, участие в кампаниях протеста против ремилитаризации
ФРГ и т. п.).
Параллельно этому отчетливо выступает вторая линия в дея-
тельности органов буржуазной юстиции: безнаказанными оста-
ются многие тяжкие преступления, совершенные представите-
лями монополистической буржуазии, ее доверенными лицами
и агентами в административном и военно-полицейском аппара-
те. Осуждая борцов за мир, выступающих против подготовки
военных авантюр, суды ограждают от народного гнева фаши-
стских преступников недавнего прошлого и главарей фашиству-
ющих банд, действующих в наши дни.
31
В условиях прогрессирующего отказа буржуазной юстиции
ст принципа законности все больше попираются элементарные
процессуальные гарантии. Судебное преследование прогрессив-
ных политических деятелей в ряде государств продемонстриро-
вало использование системы разнообразных средств фальсифи-
кации доказательств (от привлечения в качестве свидетелей
штатных провокаторов политической полиции до насильственно-
го принуждения обвиняемых к даче показаний, «изобличающих»
их в преступлениях, в действительности ими не совершенных).
Подрыв принципа законности в судопроизводстве проявляется
и в ограничении возможностей защиты и оказания правовой по-
мощи обвиняемому. Этой цели служат многообразные процес-
суальные средства (например, осуждение защитника, пытаю-
щегося добиться объективного исследования обстоятельств
цела, за «неуважение к суду») либо санкции в отношении
прогрессивных адвокатов (отстранение от адвокатской деятель-
ности, проверка политической благонадежности). Система раз-
нообразных репрессий и косвенных средств давления, применяе-
мых в отношении адвокатуры, приводит в ряде государств к
фактическому выхолащиванию конституционных гарантий пра-
ва обвиняемого на защиту.
Уголовное судопроизводство — это главная форма использо-
вания судебных органов монополистической буржуазией. Неко-
торая модификация традиционных форм деятельности этих ор-
ганов, вызванная приспособлением всей системы государствен-
ных учреждений к нуждам экономической и социальной
политики монополистического капитала, привела в ряде госу-
дарств к расширению сферы деятельности органов юстиции в
наступлении на права граждан. Так, например, в США суды
в качестве инструмента непосредственного административного
регулирования в области трудовых отношений превратились
в орудие антистачечной борьбы, в средство государственного
контроля за профсоюзной деятельностью, государственного
вмешательства в организованную борьбу трудящихся. Су-
дебные приказы стали действенным средством подавления
борьбы трудящихся за удовлетворение экономических тре-
бований.
Основной метод подрыва гарантий законности органами им-
периал истичеокого государства — административный произвол.
Расширение государственного аппарата, возложение на него
новых функций, его сращение с монополиями вызывает расши-
рение рамок деятельности не только бюрократической системы
органов управления, но и масштабов административного про-
извола. Административный произвол как неотъемлемый элемент
буржуазного бюрократизма присущ деятельности любого звена
государственного аппарата.
32
Углубление кризиса буржуазной законности характеризуется
все более широким использованием деятельности администра-
тивных органов для ограничения конституционных и иных эле-
ментарных правовых гарантий. Среди мер, служащих усилению
административного произвола, в годы после второй мировой
войны особое значение приобрело создание специальных адми-
нистративных органов, само существование, функции и методы
деятельности которых противоречат принципу законности. На-
ряду с этим происходит наделение многих государственных уч-
реждений (в том числе и парламентских) репрессивными адми-
нистративными функциями, прямо противоречащими тем зада-
чам. которые возложены на эти органы.
Создание различных государственных органов в> целях при-
менения административной репрессии особенно характерно для
США. Это различные управления, комиссии, комитеты, подраз-
деления центральных правительственных учреждений и ве-
домств, которые под видом обеспечения «национальной безопас-
ности» применяют разнообразные административные санкции в
отношении прогрессивно настроенных граждан и их организа-
ций. По существу все они превращены в инстанции контроля
над политическими убеждениями. Их деятельности присущи спе-
цифические методы инквизиционных судилищ. Репрессии, при-
меняемые ими, усугубляют атмосферу антикоммунистической
истерии, раздуваемой наиболее оголтелыми представителями
реакции. Само существование таких органов противоречит
смыслу провозглашенных конституцией политических гарантий.
И лишь крайним лицемерием буржуазии можно объяснить то,
что подобные антиконституционные учреждения не только при-
крываются знаменем «защиты конституции», но некоторые из
них (например, пресловутое ведомство политической полиции
ФРГ) даже именуются органами «охраны конституции».
Разветвленная система административных органов репрес-
сивного контроля за политическими убеждениями граждан сло-
жилась в США в 50-х годах. Некоторые из них, например,
Управление по контролю над подрывной деятельностью, решают
вопросы о применении драконовских санкций в отношении про-
грессивных организаций, прежде всего Коммунистической пар-
тии США. Широкая сеть административных органов предназна-
чена для устранения с государственной службы любого лица,
которое, по мнению реакционных кругов, недостаточно полити-
чески благонадежно.
Вслед за учреждением различных административных подраз-
делений с репрессивными функциями в США были созданы и
особые контрольные инстанции, следящие за тем, чтобы актив-
ность и рвение в репрессивной деятельности различных ве-
домств были максимальными (например, Управление по оценке
проведения проверки безопасности при Комиссии по вопросам
3 Заказ 5117
33
гражданской службы). Деятельность органов, применяющих
административные репрессии в отношении прогрессивно на-
строенных граждан под предлогом борьбы с подрывной деятель-
ностью, координируется особой Межведомственной комиссией
по вопросам внутренней безопасности при Национальном совете
безопасности, во главе которого стоит президент США. Таким
образом, система административно-репрессивных органов вклю-
чает все звенья механизма государственного управления, строго
координирована и направляется самим высшим государствен-
ным руководством.
Характерно, что антиконституционные репрессии применяют-
ся при помощи согласованных действий административных
учреждений и органов юстиции. Подобная согласованность про-
является и в создании (в системе министерств юстиции и орга-
нов государственного обвинения) специальных подразделений
«внутренней безопасности» для судебного преследования про-
грессивных общественных деятелей, в применении суровых уго-
ловных санкций, являющихся продолжением репрессивной дея-
тельности административных органов, в безоговорочной под-
держке органов административной репрессии тогда, когда суды
действуют в качестве апелляционно-надзорных инстанций. По-
нятно, чго между жандармским сыском и судебной расправой
с борцами за интересы народа в буржуазном обществе всегда
существовала согласованность. Но административной деятель-
ности, как правило, придавалось значение подготовительных,
негласных мер. Ныне же взаимозависимость стала значительно
большей, нередко стирается грань между административными
и судебными этапами единой репрессивной линии. По суще-
ству в определенной мере стирается специфика осуществления
репрессивно-карательной функции различными органами госу-
дарства.
Типичное проявление этой тенденции к использованию самых
различных звеньев системы государственных органов для поли-
тического террора представляет собой наделение в некоторых
странах различных инстанций законодательных учреждений
функцией преследования (по существу административного) про-
грессивных общественных деятелей. Печальную известность
среди подобных органов приобрели некоторые комиссии палаты
представителей и сената США (такие, как, например, комиссия
по расследованию антиамериканской деятельности, сенатская
подкомиссия по расследованию в составе комиссии по вопросам
деятельности правительственных учреждений, подкомиссия по
вопросам внутренней безопасности в составе юридической ко-
миссии сената) и аналогичные комиссии законодательных орга-
нов штатов (комиссия по расследованию изменнических дейст-
вий в штате Иллинойс, комиссия по расследованию антиамери-
канской деятельности в штате Калифорния и т. п.).
34
Если сравнить методы деятельности .и способы оформления
материалов и решений подобных органов, входящих в систему
законодательных учреждений, с приемами, /применяемыми орга-
нами административной репрессии, .и методами осуществления
судебно-карательной деятельности, то нетрудно установить зна-
чительное сходстве между ними. Весьма любопытно, что для
преследования Коммунистической партии США административ-
ные инстанции (например, Управление по контролю над подрыв-
ной деятельностью), постоянные комиссии конгресса и феде-
ральные судебные учреждения использовали даже одни и те же
низкопробные материалы, в частности показания одних и тех же
свидетелей—провокаторов. С расширением сети тотального
контроля над политическими убеждениями происходит опреде-
ленная унификация методов репрессивной деятельности импе-
риалистического государства.
Глава IV
Кризис институтов буржуазного парламентаризма
Современный буржуазный парламент
Присущий империализму и усугубленный государственно-мо-
нополистическим капитализмом поворот к олигархии прояв-
ляется, как уже отмечалось, в падении роли парламента и уси-
лении исполнительной власти. Этот процесс настолько самооче-
виден, что его не оспаривают и буржуазные авторы, хотя, при-
знав его как бесспорный факт, они прилагают 'все усилия к
тому, чтобы затушевать подлинный смысл и причины данного
процесса, объясняя его как проявление «массовой демократии»
и черту «государства благосостояния», как результат специали-
зации и усложнения законодательной деятельности и т. п.
Сокращение прав парламента сопутствовало расширению
избирательного права. В области избирательного права больше
чем в любых других областях буржуазия была вынуждена идти
на уступки .народным массам, так как любые открытые иму-
щественные цензы слишком наглядно и откровенно выдавали
классовое господство и классовые привилегии буржуазии и
были особенно ненавистны массам. Процесс расширения и де-
мократизации избирательного права происходил под давлением
масс в течение всей первой половины XX в. (если не считать
перерыва, связанного с приходом к власти фашизма в отдель-
ных странах). Периодами особого ускорения этого процесса
были годы после первой мировой войны, годы революционного
подъема, стимулировавшегося победой Великой Октябрьской
социалистической революции в России, и первые годы после
второй мировой войны — годы мощного антифашистского
подъема.
Впрочем, даже расширенному избирательному праву при-
суши многие антидемократические черты: ограничительные цен-
зы (высокий возрастной, образовательный, ценз оседлости), си-
стема определения результатов выборов, искажающая воле-
изъявление народа (сохранение в ряде стран мажоритарной си-
стемы представительства или комбинирование ее с пропорцио-
нальной) и т. п. Буржуазия приспосабливает избирательную си-
стему не к задаче обеспечения адекватного представительства
36
народа, а прежде всего — к задаче обеспечения преимуществ
(пусть скрытых и косвенных) для господствующего класса, и
затем — к задаче образования устойчивого буржуазного прави-
тельства, хотя бы ценой создания искусственного парламент-
ского большинства. Обе эти задачи не только не имеют ничего
общего с подлинным народным представительством, но и прямо
ему противоречат.
В последние годы правящий монополистический капитал
стремится еще лучше приспособить избирательную систему к
решению названных задач и хотя бы частично ликвидировать
демократические завоевания трудящихся в данной области.
В ФРГ «пятипроцентная оговорка» лишила компартию, еще до
ее запрещения, представительства в бундестаге. Во Франции в
1958 г. пропорциональная система была вновь заменена мажо-
ритарной, обеспечившей деголлевской партии большинство в
парламенте.
Если расширение избирательного права толкало буржуазию
к максимальному сокращению прав парламента как органа че-
ресчур «демократического», то новейшие антидемократические
тенденции в области избирательного права отнюдь не приоста-
новили процесса дальнейшего сокращения прав парламента.
Напротив, во Франции одновременно с антидемократической
реформой избирательного права было проведено новое, далеко
превосходящее все прежние мероприятия в этом направлении
сокращение прав парламента.
Понять эти явления в их подлинном значении, не впадая
при этом в схематизм, можно лишь на основе тщательного
изучения политической роли парламента в современном госу-
дарстве монополистического капитала.
Буржуазный парламент, как и все другие органы современ-
ного буржуазного государства,— это орудие диктатуры монопо-
листического капитала, орган, оформляющий юридические акты,
направленные на обеспечение политических и экономических ин-
тересов монополий.
Наряду с этим в деятельности и функциях парламента име-
ются и некоторые специфические моменты. Можно отметить три
основных момента, удельный вес каждого из которых зависит
от соотношения классовых сил в данном государстве, от разме-
ров и характера представительства рабочего класса в .парламен-
те и других факторов.
1.	Парламент используется как удобная маскировка дикта-
туры монополистического капитала, причем как двойная маски-
ровка. С одной стороны, формально демократические выборы
маскируют тот факт, что парламент в целом — орган не наро-
да, а буржуазии, и в частности монополистической буржуазии.
С другой стороны, усиленная «речевая» активность в парламен-
те должна маскировать тот факт, что центр тяжести государ-
37
ственной деятельности находится в органах, непосредственно
осуществляющих функции государства, что настоящую «госу-
дарственную» работу проводят за кулисами и выполняют де-
партаменты, канцелярии, штабы. В парламентах только болта-
ют со специальной целью — надувать «простонародье»1.
К подобной «маскировочной» роли особенно пригоден пар-
ламент, где от имени рабочего класса выступают правые социа-
листы. В этих случаях легко изобразить дело так, будто в пар-
ламенте представлены должным образом все классы населения,
в том числе и рабочий класс в лице реформистской партии, ко-
торая в зависимости от результатов' выборов либо составляет
парламентскую оппозицию, либо образует правительство, либо
входит в правительственную коалицию. Этот момент играет зна-
чительную роль в парламентской жизни Англии, ФРГ, Австрии,
Бельгии, скандинавских стран и т. п.
2.	Парламент, далее, может играть определенную роль как
политическая биржа, в которой отдельные фракции господ-
ствующего класса (отдельные группы монополистов либо моно-
полисты, с одной стороны, и немонополистическая буржуазия,
в том числе и зажиточное фермерство,— с другой и т. д.)
заключают сделки за счет рабочего класса и других трудя-
щихся слоев населения, улаживают свои взаимные споры
и т. п., что на деле сводится к некоторым уступкам со сторо-
ны монополий в пользу немонополистической буржуазии, не
затрагивающим их экономического господства.
Эта сторона деятельности получает особое развитие в тех
парламентах, в которых отсутствуют рабочие партии — хотя бы
и правосоциалистические.
Примером такого парламента может служить конгресс США.
Если в парламентах, где имеются рабочие партии, отдельные
буржуазные партии и группы нередко сплачивают свои ряды
для борьбы против общего врага, то здесь, при отсутствии ра-
бочих партий, открывается более широкая возможность для
выявления и отстаивания групповых интересов, интересов от-
дельных слоев буржуазии в центре и на местах. Размежевание
групповых интересов нередко не соответствует партийному деле-
нию. Вообще такая обстановка не способствует созданию в пар-
ламенте дисциплинированных партийных фракций. Правда, та-
кие фракции существуют, и их решения до некоторой степени
обязывают членов фракций, но лишь до некоторой степени. Раз-
личные оговорки и лазейки дают депутатам возможность голо-
совать и не в соответствии с принятыми фракцией решениями
в тех случаях, когда эти решения расходятся с представляемы-
ми данным депутатом групповыми интересами. 1
1 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 33, стр. 46.
38
Иначе обстоит дело в парламентах первой рассмотренной
здесь группы, где строгая внутрифракционная дисциплина фак-
тически лишила депутата свободы голосования. Предоставление
отдельному депутату («частному члену», как говорят в Англия)
права голосовать по своему усмотрению привело бы к наруше-
нию того четкого деления на правительственную и оппозицион-
ную стороны, соблюдение которого и дает парламенту возмож-
ность осуществлять отмеченные выше маскировочные" функции.
3.	Но политическая роль парламента определяется также
тем, что парламент, избираемый на основе всеобщего избира-
тельного права, как и все другие институты буржуазной демо-
кратии, представляет собой известное завоевание рабочего клас-
са и трудящихся масс вообще, вынужденную уступку буржуа-
зии этим массам. Такой характер парламента с особой отчетли-
востью проявляется там, где в парламенте имеется подлинное
представительство рабочего класса в виде коммунистической
или левосоциалистической (или обеих) фракции, достаточно
значительной численно или опирающейся на достаточно боль-
шое количество поданных голосов 2. Под этим углом зрения по-
литическая роль парламента измеряется тем, в какой мере и
каким образом он может быть использован рабочим классом в
политической борьбе против капитала. Формы такого использо-
вания многообразны и зависят от удельного веса коммунисти-
ческой фракции, от соотношения партийных сил в парламенте,
от степени активности и организованности масс вне парламен-
та и т. д.
Парламент может быть использован как трибуна для про-
паганды революционных идей рабочего класса, идей мира, со-
циализма и демократии, для разоблачения реакционной и агрес-
сивной политики правящих классов, антинародного характера
правительства, законов и других актов, для мобилизации масс
против реакции. В этих целях используются и законодательные
права парламента, и право запроса и т. д.
Борясь против реакционных законопроектов и предложений,
коммунисты, даже будучи в меньшинстве, могут добиться их
отклонения с помощью голосов социалистов и других депута-
тов, которые в ряде случаев перед лицом своих избирателей не
рискуют голосовать за законопроекты и мероприятия, подлин-
ный антинародный характер которых стал ясен благодаря по-
следовательной и убедительной критике их депутатами-комму-
2 Эти два условия не всегда совпадают. Антидемократическая процедура
определения результатов выборов может привести к ревкому несоответствию
между числом поданных за данную партию голосов и числом полученных ею
мандатов, как это имеет место во Франции Пятой республики. Однако мораль-
ный и политический вес коммунистической фракции в теперешнем французском
парламенте определяется тем, что эта фракция опирается на четвертую часть
всего избирательного корпуса.
39
яистами. Таким путем коммунисты могут добиться сверже-
ния реакционного правительства при помощи парламентского
вотума недоверия.
С другой стороны, коммунистическая фракция может своими
голосами оказать поддержку — против правых буржуазных
партий — реформистам и левобуржуазным элементам в тех слу-
чаях, когда они вынуждены хотя бы частично проводить обе-
щанные ими реформы и тем самым содействовать осуществле-
нию отдельных прогрессивных мероприятий и законов, встреча-
ющих сопротивление реакционной части парламента. Иногда
благодаря позиции коммунистов могут быть сорваны планы пра-
вых парламентариев, направленные на образование реакцион-
ного правительства, и предотвращено образование такого пра-
вительства. При наличии значительного числа депутатов, при-
надлежащих к марксистско-ленинской партии, и установлении
прочного сотрудничества рабочих партий и других антимонопо-
листических сил в парламенте и вне парламента открываются
и несравненно более широкие перспективы использования пар-
ламента в интересах народа.
Отмеченные три главные момента, определяющие специфи-
ческое политическое значение парламента в современном госу-
дарстве монополистического капитала, ни в одной стране не вы-
ступают в чистом виде. Обычно они в той или иной мере пере-
плетаются, создавая сложную картину политических отношений.
Речь может идти о преобладании одного из этих моментов в
определенных условиях. Даже когда парламент играет в основ-
ном роль маскировки диктатуры монополий или политической
биржи, трудящиеся массы, оказывая давление на правосоциа-
листических или даже буржуазных депутатов, могут добиться
известных уступок в области социального законодательства
и т. л. С другой стороны, и при наличии первого или третьего из
рассмотренных выше моментов парламент нередко используется
буржуазными фракциями для взаимных сделок за счет трудя-
щихся. Аналогичные сделки и компромиссы заключаются и
между буржуазными и реформистскими партиями. Таким обра-
зом, при оценке роли парламента необходимо исходить из всех
отмеченных моментов, учитывая вместе с тем в каждом кон-
кретном случае, какой момент преобладает. Необходимо также
проследить тенденции, которые обусловлены каждым из момен-
тов в отдельности и их переплетением.
Первый — момент маскировки — сам собой порождает тен-
денцию к превращению парламента в орган, «гладко» оформ-
ляющий фактически состоявшиеся решения. Такое «гладкое»
оформление достигается либо путем голосования «по партий-
ной линии» с результатом, заранее предрешенным ввиду посто-
янного соотношения сил правящей и оппозиционной партий в
парламенте (Англия), либо путем заранее состоявшегося согла-
40
шения руководства обеих партий (Австрия). В обоих случаях
предполагается, как уже отмечалось выше, наличие действен-
ной партийной дисциплины.
При преобладании второго момента — когда парламент вы-
ступает как политическая биржа — роль парламента несколько
более активна. Большая часть сделок совершается за кулисами:
в комиссиях, в лобби, в правительственных канцеляриях, однако
нередко и на пленарных заседаниях парламента торг продол-
жается и результаты его не всегда могут быть заранее предска-
заны. Законопроекты, пользующиеся правительственной под-
держкой, могут быть отклонены, если сделка (которая нередко
касается вопросов, не имеющих никакого отношения к данному
законопроекту, например вопросов «патронажа», т. е. назначе-
ния на должности и т. п.) не состоялась. За этим может после-
довать президентское вето либо, в парламентских государствах,
отставка правительства или роспуск парламента.
Третий момент преломляется по-разному, в зависимости от
того, противостоит ли коммунистам и левым социалистам силь-
ная буржуазная партия (как в Италии и во Франции Пятой рес-
публики) или несколько партий, из которых ни одна не имеет
решительного перевеса (как во Франции Четвертой республики).
В первом случае реальная роль парламента снижается; во вто-
ром случае — как об этом свидетельствует опыт Четвертой рес-
публики— роль парламента вырастает до размеров, явно нару-
шающих расчеты монополистического капитала. Но в обоих
случаях парламент становится ареной ожесточенных классовых
битв, привлекающих к нему внимание всей страны и политиче-
ски активизирующих широкие массы, что приводит к росту по-
литической роли парламента, вместе с тем усиливая неприяз-
ненное отношение к нему монополистических кругов.
С отмеченными выше моментами связана и в некоторой мере
влияет на роль парламента степень «организованности» парла-
мента и — при двухпартийной системе — соотношение сил двух
главных партий в парламенте. Буржуазные парламенты могут
быть разделены на «организованные» и «неорганизованные»
(при наличии различных промежуточных ступеней). «Организо-
ванный»— это парламент, все или почти все члены которого
организованы в партийные фракции, подчиненные строгой пар-
тийной дисциплине. К числу таких парламентов следует отнести
английский, в несколько меньшей степени — итальянский. К «не-
организованным» парламентам можно отнести в первую очередь
французский (особенно при Четвертой республике), в котором,
как правило, значительная часть депутатов принадлежит к раз-
личным мелким группам и партиям и слабо связана партийной
дисциплиной. Некоторую аналогию ему представляет и конгресс
США. Здесь, правда, все члены (за единичными исключениями)
«распределены» между двумя партиями, но они сравнительно
41
слабо связаны партийной дисциплиной; фракция каждой пар-
тии представляет собой конгломерат разношерстных групп,
нередко имеющих больше общего с отдельными группами дру-
гой партии, чем с другими группами своей собственной партии.
«Неорганизованный» парламент труднее поддается контролю
со стороны правительства, чем «организованный», и поэтому
сохраняет известную самостоятельность в отношении правитель-
ства. Во Франции Четвертой республики он часто свергал пра-
вительства путем вынесения вотума недоверия; в США, где та-
кое право конгрессу не предоставлено, последний нередко при-
нимает изменения финансовых проектов, предлагаемых прави-
тельством, отклоняя или урезывая требуемые ассигнования,
а также активно вмешивается в вопросы администрации.
Однако во всех случаях «неорганизованный» парламент не-
способен проводить какую-либо последовательную политическую
линию, что снижает его политическую роль и вынуждает его
признавать руководство правительства как в области законода-
тельства, так и в области политики. «Организованность» связа-
на и с характером функций (парламента. «Организованность»
наиболее значительна при преобладании первого момента (мас-
кировки) и наименее значительна при преобладании второго
момента (парламент — политическая биржа). Что касается
третьего момента (парламент — трибуна для боевых предста-
вителей рабочего класса), то он обычно порождает тенденцию
к консолидации буржуазного большинства в парламенте, одна-
ко эта тенденция иногда наталкивается на действие других
факторов, приводящих к дроблению сил буржуазии. К таким
факторам относятся групповые противоречия в лагере -буржуа-
зии, расхождения крайне правых и умеренных группировок,
боязнь полной дискредитации в глазах избирателей. Чтобы
ослабить действие этих факторов во Франции правящие круги
прибегли к государственному перевороту (замена Четвертой
республики Пятой республикой). Новая избирательная и пар-
тийная системы должны были, с одной стороны, искусственно
урезать представительство рабочего класса в парламенте и, с
другой стороны, содействовать образованию крупной буржуаз-
ной правительственной партии, располагающей большинством
в парламенте.
В прямой связи с «организованностью» парламента нахо-
дится и роль отдельного депутата. В «организованном» парла-
менте эта роль ничтожна. Буржуазный или правосоциалистиче-
ский депутат тут полностью зависит от руководящей верхушки
своей фракции, и для членов буржуазной партии эта зависи-
мость совпадает с полной зависимостью от монополистического
капитала. Малейшее проявление «неорганизованности» лишает
депутата поддержки тех могущественных кругов, от которых
зависит вся его дальнейшая карьера. В менее организованных
42
парламентах зависимость депутата от руководящей верхушки
фракции несколько слабее. Однако и здесь нет речи о незави-
симости буржуазного депутата. Значительная доля зависимости
от руководства фракции сочетается с прочными связями с ме-
стными монополистическими и политическими кликами, босса-
ми и т. п., использующими депутата для того, чтобы добиться
особых выгод: льгот, субсидий, назначений и т. п.— за счет
того же рядового избирателя-налогоплательщика, трудящегося
фермера, рабочего.
В любом случае это прежде всего зависимость депутата от
тех кругов, которые могут финансировать избирательную кам-
панию, предоставить средства, необходимые для «обработки»
избирателей,— от широковещательной рекламы до прямого под-
купа. Это не мешает буржуазным законодателям отстаивать
теорию «независимости» депутата, в том числе и от избирате-
лей, так как любая форма ответственности депутата перед из-
бирателями затруднила бы контроль монополистического капи-
тала над парламентом.
Буржуазные теоретики и политики утверждают, что право
отзыва депутатов нарушило бы «стабильность» законодатель-
ных органов и что нынешний «гибкий» характер отношений
между депутатом и избирателями должен быть сохранен3.
Буржуазные законодатели отвергают также юридическое оформ-
ление зависимости депутата от партийных фракций или орга-
нов, хотя этот вопрос и ставится рядом теоретиков — предста-
вителей буржуазной политической науки, так как буржуазные
партии и без того располагают достаточными средствами дав-
ления на своих депутатов и подчинения их деятельности воле
правящих классов.
С другой стороны, как полагают буржуазные законодатели,
юридическое оформление прав партийной фракции (или тем
более внепарламентских органов партий) в отношении депута-
тов затрудняло бы воздействие со стороны монополий на не-
устойчивых депутатов левых фракций, которых можно было бы
(как рассчитывают капиталисты) всяческими посулами пере-
тянуть в лагерь буржуазии.
Мы пытались нарисовать в самых общих чертах сложную
и дифференцированную картину парламентской действитель-
ности современного государства монополистического капитала,
учитывая многообразие имеющихся политических сил. Однако
за всем этим многообразием нельзя упускать из виду главное
и основное, то, что является общим для всех рассмотренных
случаев: повсюду власть принадлежит монополистической вер-
хушке, и эта верхушка приспосабливает к своей диктатуре все
3 Н. Finer. Theory and Practice of Modern Government. New York, 1949,
p. 376; G. G. Field. Political Theory. London, 1956, p. 153.
43
и всякие формы -и институты буржуазной демократии. До тех
пор, пока монополии сохраняют экономическую власть, пока их
позиции не захлестнула революционная волна народных масс,
поднявшихся во главе с рабочим классом на штурм твердыни
капитализма, пока в самом парламенте не образовалось анти-
монополистическое большинство, решающее слово сохраняется
за монополистическим капиталом и парламент остается ору-
дием его диктатуры (как и аппарат буржуазных и реформист-
ских партий).
Методы ограничения прав парламента
В системе диктатуры монополий удельный вес парламента
неуклонно снижается и соответственно возрастает роль и зна-
чение исполнительной власти и военно-полицейского аппарата.
Уже много говорилось о причинах этого явления. Главная из
них — стремление монополий оградить государственную дея-
тельность, осуществляемую в их экономических интересах, от
контроля общественности, сделать ее по возможности менее
гласной с тем, чтобы вопросы, связанные с этой деятельностью,
решал ись .в наиболее келейной обстановке. Отстранение парла-
мента от .решения всех этих вопросов производится, как уже го-
ворилось, под предлогом «специального», «технического» харак-
тера данных вопросов, в которых рядовые депутаты якобы все
равно не смогут разобраться как следует. Такую мотивировку
можно найти в любой буржуазной работе, посвященной рас-
сматриваемой теме. И лишь изредка встречаются вынужден-
ные признания, из которых следует, что дело не столько в спе-
циальном, сколько в «непопулярном»4, т. е. антинародном ха-
рактере мероприятий, проводимых в порядке государственного
вмешательства в экономику.
Процесс ограничения прав парламента стимулируется так-
же участившимся в последнее время образованием надгосу-
дарственно-монополистических объединений (вроде «общего
рынка»). Это ведет к дальнейшему ограничению законодатель-
ных контрольных прав парламента в государствах — членах
таких объединений.
Говоря о падении политической роли и значения парламен-
та, мы имеем в виду прежде всего то, что парламент перестает
быть политическим органом, который властно решает основные
вопросы жизни страны, определяет основные линии внешней
и внутренней политики государства, устанавливает нормы, ка-
сающиеся наиболее существенных сторон общественной жиз-
ни, регулируемых правом. Анализ права и политической прак-
тики современного империалистического государства показы-
4 G. Burdeau. Traite de Science Politique, v. IV. Les regimes politiques.
Paris, 1955, p. 346.
44
вает, что парламент либо уже перестал быть .таким органом,
либо утратил значительную часть своей власти.
Парламент, конечно, сохранил повсюду известное полити-
ческое влияние, выражающееся в том, что правительство в ка-
кой-то мере должно считаться с настроениями депутатов —
членов крупных партий, учитывать эти настроения, чтобы по
возможности смягчить для самих депутатов коллизию между
требованиями партийного руководства и пожеланиями избира-
телей. Однако все это касается лишь деталей, формулировок,
а не существа дела. В основных вопросах политики правитель-
ство диктует свою волю парламенту (особенно в Англии, ФРГ,
Франции Пятой республики) и во всяком случае способно ока-
зывать на парламент сильное давление. Повсюду правитель-
ство решает многие вопросы, обходя парламент. Подлинная и
решающая власть сосредоточена в исполнительных органах.
Сужение роли парламента проводится при помощи как чи-
сто политических, так и конституционных средств.
Политические средства — это главным образом использова-
ние аппарата буржуазных и правосоциалистических партий,
навязывающего, под угрозой партийных взысканий, депутатам
правительственной или правительственных партий ту линию
поведения, которая соответствует планам правительства. Эти
политические каналы приспособляются к существующим кон-
ституционным формам. Так, в условиях парламентаризма связь
между правительством и партийным руководством настолько
тесная, что оба фактически совпадают. В условиях президент-
ской республики типа США такое совпадение невозможно, так
как президент и министры не могут быть членами конгресса
и воздействовать на конгрессистские партии изнутри. Здесь
воздействие исполнительной власти («администрации») на кон-
гресс не столь непосредственно, оно осуществляется путем уста-
новления постоянных контактов между президентом и верхуш-
кой обеих партий в конгрессе и в первую очередь, конечно,
между президентом и лидерами его партии в обеих палатах.
Важно, однако, что, приспосабливаясь к имеющимся консти-
туционным формам, партийный механизм по существу меняет
весь смысл и характер функционирования этих форм, и в ча-
стности таких «незыблемых» принципов, как разделение вла-
стей, парламентская ответственность правительства, нередко
превращая на деле эти принципы в их собственную противо-
положность. В тех государствах, где конституция установила
строгое разделение законодательной и исполнительной властей,
ограждая «независимость» одной от другой, как в США, пар-
тийная система приводит к тесному контактированию обеих
властей, к превращению президента, главы исполнительной
власти, в орган, осуществляющий руководство законодатель-
ством (Chief legislative Officer) с помощью президентских
45
комиссий, постоянных совещаний в Белом доме с лидерами
конгресса и т. п. В государствах, где существует парламентская
ответственность правительства, партийная система привела к
установлению реального контроля правительства над парла-
ментом (вместо формального контроля парламента над пра-
вительством). Эта система сделала фактически невозможным
использование парламентом своего права вынесения правитель-
ству вотума недоверия, т. е. санкции, составляющей самую суть
парламентской ответственности кабинета. Партийная же си-
стема способствовала более «безболезненному» прохождению
процесса монополизации в руках правительства законодатель-
ной инициативы и внедрению практики делегированного зако-
нодательства.
Во всех этих случаях наличие «подходящей» партийной си-
стемы дало возможность монополистическому капиталу без
формальных конституционных изменений добиться желатель-
ных для него результатов.
В Италии и ФРГ монопольное положение в лагере буржуа-
зии занимают христианско-демократические партии. Исполь-
зуя их доминирующие позиции в парламенте, правящие клас-
сы превратили новые послевоенные конституции этих государств
в юридическую базу своего господства. В ФРГ конституция
была с самого начала создана как инструмент и средство
маскировки власти монополий. В Италии дело обстояло слож-
ней, так как новая конституция закрепляла ряд завоеваний
трудящихся в социальной и политической областях. Именно
поэтому, добившись власти «конституционными» методами
(в действительности же при помощи открытого давления като-
лической церкви на отсталые массы, экономического давления
латифундистов юга и т. д.), христианско-демократическая пар-
тия саботирует применение неугодных ей положений консти-
туции.
В тех государствах, где, как во Франции при Четвертой рес-
публике, партийная система оказалась недостаточной, чтобы
обеспечить необходимую для монополий степень контроля пра-
вительства над парламентом в рамках действующей консти-
туции, правящие классы пошли на крупную ломку конститу-
ционного режима, обеспечив путем введения новой антипарла-
ментской конституции полную независимость исполнительной
власти и до крайности ограничив права парламента.
Все эти различия в методах ограничения прав парламента
носят в значительной мере формальный характер. Если во
Франции была создана новая писаная конституция, заменив-
шая старую, то в Англии и США была создана новая неписа-
ная конституция, имеющая мало общего с той писаной или не-
писаной конституцией, которая действовала здесь в домонопо-
листический период. В различных правовых формах и с
46
различными нюансами происходит единый процесс утвержде-
ния гегемонии исполнительной власти над законодательной, и
теперь уже мало осталось даже буржуазных ученых, которые
осмелились бы это отрицать5.
Ограничение роли парламента и соответственно усиление
исполнительной власти происходит как в области законодатель-
ства, так и в области контроля над правительством.
В области законодательства прежде всего пострадало пра-
во законодательной инициативы парламента. Хотя формально
оно повсюду за парламентом сохранено, а в США оно продол-
жает формально оставаться исключительным правом законо-
дательной власти, на деле повсюду законодательная инициа-
тива в вопросах, имеющих серьезное общегосударственное
значение, перешла к правительству. Значение вопроса о зако-
нодательной инициативе возросло прямо пропорционально рас-
ширению сферы деятельности государства, в частности по
линии экономической и социальной, в условиях государственно-
монополистического капитализма. Монополии кровно заинте-
ресованы в том, чтобы предотвратить или до крайности огра-
ничить возможность принятия прогрессивных законов в соци-
альной области, которые могли бы вызвать «брожение» в мас-
сах, и потому монополии стре!мятся сосредоточить инициативу
в руках своих ставленников и доверенных лиц.
В Англии переход законодательной инициативы в руки пра-
вительства, т. е. руководства партии парламентского большин-
ства, осуществлен путем навязанного парламенту «самоогра-
ничения» в деле распоряжения своим временем и признания
правительства хозяином времени палаты. В силу этого на вне-
сение законопроектов отдельными депутатами отводится столь
ничтожное время, что использовать его удается лишь неболь-
шому числу членов палаты. Да и вообще эти законопроекты
имеют шансы на успех лишь тогда, когда они поддерживаются
руководством партии большинства, т. е. правительством.
В США президент намечает программу законодательства,
после чего отдельные конгрессмены и сенаторы, якобы от себя,
вносят законодательные предложения в соответствии с этой
программой. Таким путем обходится конституционное запре-
щение законодательной инициативы президента. Правда, в
США немало законопроектов вносится в конгресс его членами
помимо президента, а иногда и против его воли, и в этом смыс-
ле можно говорить о сохранении конгрессом значительной роли
в законодательной инициативе. Но тут следует иметь в виду,
что состав конгресса и лобби (поставляющих членам конгресса
идеи и тексты законопроектов) гарантирует капиталистические
Б См. например: С. В. Gosnell, L. W. Lancaster, R. S. Rankin.
Fundamentals of American National Government. New York, 1955, p. 194, 278.
47
монополии от каких-либо покушений на их существенные
интересы. В виде примера можно сослаться на закон Тафта —
Хартли, подготовленный в недрах Национальной ассоциации
промышленников.
Еще более важное значение имеет развитие правительствен-
ного законодательствования в различных формах. Правитель-
ство не ограничивается лишь присвоением законодательной
инициативы, но прибирает к рукам и само издание законов,
добиваясь отказа парламента от законодательных функций под
тем предлогом, что законодательство стало слишком «специ-
альным» и «техническим».
Присвоение органами правительства законодательных функций
Присвоение исполнительной властью современного буржу-
азного государства законодательных функций ныне маски-
руется, как правило, видимостью парламентской делегации или
«поручения». Но при существующем соотношении сил прави-
тельства и парламента получить подобное «поручение» от пар-
ламента не стоит большого труда, хотя иногда парламент, для
того чтобы «спасти лицо», включает в уполномочивающий акт
некоторые формальные оговорки и ограничения, например
ограничение срока, круга вопросов, подлежащих регулирова-
нию при помощи правительственного законодательствования,
а также оговорки, относящиеся к последующему парламент-
скому контролю.
В настоящее время можно различить три основные формы
правительственного законодательствования.
1.	Законодательствование в силу конституционных полно-
мочий. До недавнего времени считалось неудобным записывать
в самих конституциях ограничение прав парламента в области
законодательства. По конституции исполнительной власти
предоставлено лишь право издавать приказы, необходимые для
приведения в исполнение законов, а также регламенты орга-
низационного характера. Фактически под видом таких актов
издавались в «развитие» законов акты, содержавшие новые
нормы.
Существенный «шаг вперед» в этом направлении сделан
французской конституцией 1958 года. Эта конституция прямо
ограничивает законодательную компетенцию парламента и тем
самым узаконивает в конституционном порядке широкую нор-
мотворческую деятельность правительства, осуществляемую
последним по собственному праву.
2.	Законодательствование по специальному уполномочию
парламента. Парламент особым актом уполномочивает прави-
тельство издавать декреты, имеющие силу законов и даже вно-
сящие изменения в существующие законы. В уполномочиваю-
48
щих актах обычно указываются те вопросы, по которым раз-
решается правительству издание декретов-законов, срок, в
течение которого правительство может издавать эти декреты,
и обязательство представить их на утверждение ближайшей
сессии парламента. Все это — лишь видимость ограничения, так
как в случае необходимости расширить круг вопросов, регули-
руемых декретами-законами, или продлить срок, указанный в
уполномочивающем акте, правительство без труда добивается
необходимых изменений в тексте такого акта или издания
нового.
3.	Делегированное законодательство в собственном, смысле
слова. Парламент не ограничивается лишь предоставлением
правительству соответствующих полномочий, но издает блан-
кетный закон, т. е. закон, содержащий общие принципы регу-
лирования тех или иных отношений, предоставляя исполнитель-
ной власти право «детализировать» эти общие принципы в по-
рядке издания приказов и инструкций, причем это право
детализирования включает нередко и право вносить изменения
в положения самого закона. Изданные таким образом акты ис-
полнительной власти нередко нуждаются в утверждении парла-
ментом. Но отменены парламентом они могут быть лишь путем
сложной процедуры, которая фактически никогда не применя-
ется.
Правительственные нормативные акты начинают занимать
доминирующее место в системе источников современного бур-
жуазного права не только по своей численности, по главным
образом по значимости объектов нормативного регулирования.
Это означает отказ от принципа верховенства закона и сви-
детельствует о деградации буржуазной законности.
Характерна тенденция к фактическому уравнению прави-
тельственных нормативных актов и закона. Нередко эта тен-
денция приводит и к формальному признанию равенства актов
правительства и парламента. Значение принципа верховенства
и высшей юридической силы закона выходит далеко за рамки
проблемы соотношения различных источников права в системе
правовых актов. Этот принцип тесно связан с принципом закон-
ности и с самой идеей парламентаризма, в основе которой ле-
жит наделение высшей властью представительного выборного
органа с неотъемлемой 1прерогативой законодательного регули-
рования любых вопросов, нуждающихся в нормативном закреп-
лении. Именно поэтому один из элементов наступления на пол-
номочия парламентских органов, предпринимаемого ныне моно-
полистической буржуазией, составляет отказ, по существу, от
принципа верховенства парламентского акта.
«Малые законы» (как все чаще называют в буржуазной ли-
тературе акты правительства) дают монополиям возможность,
минуя парламентскую процедуру и связанные с ней элементы
4 Заказ 5117
49
гласности, юридически оформлять свою волю в виде актов, об-
ладающих общенормативной силой и снабженных государствен-
ными санкциями.
О том, насколько далеко зашло развитие этой тенденции,
свидетельствует отношение буржуазной юриспруденции к рас-
ширению нормотворческой деятельности правительственных ор-
ганов. Многие юристы признают узурпацию правительством
нормативных полномочий, констатируя, что реальным фактом
стали «законодательная монополия правительства», «право-
творчество, осуществляемое органами исполнительной власти».
Подобные формулировки встречаются в работах авторов, ши-
роко известных в мире буржуазной юридической науки, напри-
мер у К. Аллена, Э. Корвина. Не ограничиваясь такой конста-
тацией, многие юристы спешат подвести теоретическую базу
под сложившуюся практику. В своем рвении некоторые пред-
ставители правовой теории готовы даже признать за прави-
тельством право издавать акты, подменяющие конституцион-
ные нормы (издавать «постановления, заменяющие конститу-
цию»). Теоретическое обоснование расширения нормотворче-
ской деятельности правительства представляет собой один из
элементов похода идеологов империалистической буржуазии
против системы парламентаризма и демократии. Так, в реак-
ционной французской государствоведческой литературе еще во
времена Четвертой республики популяризировался опыт неко-
торых стран, приведший к «наступлению конца законодатель-
ной монополии ассамблей». В восхвалении «правительственно-
го законодательства» отражается отношение монополистиче-
ской буржуазии к институту буржуазного парламентаризма.
При обострении классовых конфликтов монополистическая
буржуазия стремится полностью приостановить функциониро-
вание парламента и тем самым всецело заменить его законода-
тельную деятельность правительственным декретированием.
Характерно, что разнообразные планы введения «чрезвычайно-
го положения» (как один из элементов милитаризации и подго-
товки тыла для военных авантюр), разрабатываемые империа-
листической реакцией, неизменно предусматривают сосредото-
чение всех законодательных полномочий в руках правитель-
ства.
Например, разработанные в конце 1962 г. правительством
ФРГ проекты чрезвычайных законов, призванных создать юри-
дическую базу для мобилизационных мероприятий и подготов-
ки к ядерной войне, предусматривают наделение правительства
правом издавать законодательные акты в случае «внутренней
опасности» или когда «возникает необходимость серьезно счи-
таться с угрозой нападения на ФРГ».
Издание нормативных актов центральными органами испол-
нительной власти широко используется в настоящих условиях:
50
в качестве средства легализации мер политической репрессии.
Так, в США серия актов исполнительной власти, в частности
приказы президента США, а также нормативные акты мини-
стерств и иных центральных ведомств, закрепили систему кон-
троля над политическими убеждениями граждан. В основу этой
антиконституционной системы были положены исполнительный
приказ президента о проверке лояльности 1947 года, затем ис-
полнительный приказ 1953 года, которым была введена в дей-
ствие развернутая «программа обеспечения безоп-асности».
Правительственное нормотворчество — это одно из основ-
ных правовых средств, используемых для установления авто-
ритарного режима. '
Во Франции нормотворчество исполнительной власти послу-
жило правовым средством, которое эффективно использовалось
для выработки форм государственной власти, подготовивших
путь к дальнейшим антидемократическим преобразованиям
1962 года. Следует иметь в виду, что подмена парламентского
законодательствования нормотворчеством исполнительных ор-
ганов характерна не только для периодов крайнего обострения
классовых противоречий, не служит методом, применяемым
только в качестве инструмента установления авторитарного ре-
жима. Ведь в той же Франции промышленные и финансовые
магнаты еще задолго до 1958 г. систематически обращались к
использованию правительственного нормотворчества для пра-
вового оформления антидемократических мер. Уже в годы, не-
посредственно предшествовавшие второй мировой войне, реак-
ционным силам не раз удавалось добиваться предоставления
правительству полномочий издавать так называемые законы-
декреты. Правительство уполномочивалось принимать такие
декреты, «несмотря на любые противоположные предписания
закона». Этим путем вырабатывалась определенная юридиче-
ская форма покушения на принцип верховенства закона. «Обос-
нованием» для издания «законов-декретов» служила ссылка на
«чрезвычайные политические условия».
При выработке конституции Франции 1946 года прогрессив-
ные силы вели решительную борьбу против попыток правых
группировок легализовать возможность издания правитель-
ством актов, которые были бы приравнены по своей юридиче-
ской силе к парламентским. Эта борьба, которая проходила в
относительно благоприятных политических условиях, заверши-
лась тем, что в 1946 г. был закреплен прямой конституционный
запрет делегирования законодательных полномочий. Однако,
несмотря на этот категорический запрет, уже через несколько
лет стремление реакции к ограничению прерогатив парламен-
та проявилось в тенденции к возрождению правительственного
нормотворчества. Десятилетие с 1948 по 1958 г. характеризо-
валось разнообразными попытками прямым и косвенным путем
4*
51
расширить сферу правительственного нормативного регулиро-
вания. И все же до 1958 г. имела место лишь определенная тен-
денция.
Полное присвоение правительством полномочий по норма-
тивному регулированию всех сторон политической и социаль-
ной жизни страны характеризовало начальный период станов-
ления режима личной власти. Ордонанс исполнительной власти
декретировал и организацию конституционного референдума.
Конституция же 1958 года, отказавшаяся от идеи верховен-
ства закона, нормативно закрепила завершение того наступле-
ния реакционных сил на парламентские прерогативы в области
законодательства, которое велось на протяжении всего после-
военного периода. В период, следовавший за крушением 4ei-
вертой республики, деголлевцы пошли на акт, неслыханный в
конституционных анналах буржуазно-демократического госу-
дарства. Из ведения парламента открыто и бесцеремонно была
изъята значительная часть его законодательной компетенции и
передана исполнительной власти. В ряде важнейших областей за
парламентом сохранено лишь формальное право намечать об-
щие линии законодательства; делегированное законодательство
тем самым превращено в постоянное правительственное зако-
йбдательствование на основании конституции.
Особое значение имело предоставление исполнительной вла-
сти на четырехмесячный переходный период неограниченного
права законодательствования путем издания ордонансов, кото-
рые были в конституционном порядке (ст. 92 конституции)
полностью приравнены к закону. Несмотря на временный ха-
рактер законодательных полномочий исполнительной власти,
последняя не только осуществила серию правовых реформ,
имеющих принципиальное значение, но и предопределила даль-
нёйШёе развитие всего нормотворчества. Изданием ордонансов,
«усйапавл'ивающих органические законы», исполнительная
властЬ присвоила себе право выработки структуры и определе-
ние функций основных звеньев государственного аппарата. Был
даже'такой беспрецедентный случай, когда некоторые вопросы
регламента парламента стали определяться не самим Нацио-
нальным собранием, а правительственными ордонансами. Пре-
' н'ёб^е>йёниё' к: правам депутата дошло до того, что даже нормы
:его' пбведения: в стенах Бурбонского дворца предопределены
ордойансамй йсйолнительной власти6. Ордонансами было вне-
сено мнбжёстйо частных изменений в действующее закопода-
6 Ордонансами'быЛи определены, в частности, состав и сроки полномочий
Национального собрания,, состав сената и сроки мандатов сенаторов, условия
В^борнорти и несовместимости занятия некоторых должностей с обязанностя-
,цц„парламентария, вознаграждение членов парламента, передача парламента-
риями права ТбЛоба, распорядок парламентских собраний.
52
тельство. Правительственное нормотворчество вторглось, в
частности, в сферу уголовного права: ордонансами установле-
ны новые составы преступления, определены уголовноправовые
санкции. Нормотворчество исполнительной власти достигло та-
ких масштабов, что нередко в течение одного дня издавалось
по нескольку десятков ордонансов и декретов.
Значительному расширению правительственного декретиро-'
вания способствовало конституционное закрепление идеи «за-
конов-рамок», в соответствии с которой компетенция парламен-
та по значительному кругу вопросов сводится к изданию зако-
нов, в которых определяются лишь самые общие принципы и
не фиксируются даже наиболее существенные элементы регули-
руемого отношения. Конституция 1958 года предусматривает
также возможность полной передачи парламентом законода-
тельных полномочий правительству на определенный срок. Ор-
донансы, изданные в результате подобного делегирования за-
конодательных полномочий, полностью приравниваются к за-
конам.
В современных империалистических государствах прави-
тельственное нормотворчество густой паутиной опутывает самые
различные области социальных отношений. Подавляет само по
себе количество актов, которое даже не поддается точному оп-
ределению. В Англии соотношение числа ежегодно принимаемых
парламентом законов и числа актов, изданных на основе пря-
мого делегирования нормотворческих полномочий правитель-
ству, составляет 1:30. Нормативные акты, изданные вышестоя-
щими в правительственно-административной иерархии органами,
развиваются и дополняются нижестоящими. Практика цепной
субделегации полномочий на издание нормативных положений
приводит к их расширению и развитию нижестоящими прави-
тельственными органами, крайне запутывает систему правовых
актов, способствует нестабильности права, что несомненно влия-
ет на усиление административного произвола. Нередко пред-
ставители высших судебных инстанций жалуются на невозмож-
ность разобраться в массе правительственных актов. Наслоение
бесконечных дополнений и поправок лишает рядового гражда-
нина всякой возможности ориентироваться в дебрях ордонансов,
декретов, приказов в Совете, исполнительных приказов, адми-
нистративных приказов, распоряжений, постановлений, прокла-
маций, инструкций, решений, циркуляров и прочих «предуста-
новленных законом актов». Положение осложняется еще больше
тем, что происходит стирание всякой грани между правитель-
ственными нормативными и ненормативными актами.
Нередко многочисленные акты нижестоящих ведомств еще
больше усугубляют антиконституционный характер нормотвор-
чества вышестоящих органов. Так, в приказах отдельных феде-
ральных ведомств США, которыми конкретизируется установ-
53
ленный исполнительными приказами президента порядок про-
верки политической благонадежности граждан, использование
конституционной гарантии (например, гарантии против вынуж-
денного самообвинения) рассматривается в качестве основания
для увольнения служащего.
Поскольку правительство становится основным органом нор-
мотворчества, постольку государственные органы, применяю-
щие нормы права, и соответственно правовая теория стремятся
освятить фактическое игнорирование правил соподчинения, нор-
мативных актов (а ведь эти правила определяются требования-
ми режима законности), пытаются выдавать акт правительства
за источник права, находящийся в одной плоскости с законом.
Для современной практики толкования законов в Англии ти-
пично полное уравнение актов исполнительной власти с ак-
тами парламента. Даже в случае противоречия между актом
исполнительной власти, изданным на основе делегированных
полномочий, и статьей закона практика приравнивает такое про-
тиворечие к случаю обнаружения несоответствия между двумя
статьями закона, отвергая идею верховенства закона. Судебная
практика США также исходит из того, что акты исполнитель-
ной власти обладают той же силой, что и закон, принятый зако-
нодательными органами. Американские правоведы в своих ра-
ботах вполне определенно приравнивают так называемые малые
законы к «большим законам» — актам конгресса.
Во Франции формальному закреплению подобного положения
способствовала конституция 1958 года, установившая весьма уз-
кий перечень объектов, нормативное регулирование которых от-
несено к исключительной компетенции парламента. В результате
сложилось такое разграничение компетенции правительства
и парламента в области нормативного регулирования, при кото-
ром декреты правительства стали не только дополнять и изме-
нять, но даже отменять законы, ранее принятые парламентом,
если только регулирование соответствующих отношений выпало
из сферы парламентских законодательных полномочий.
Развитие государственно-монополистического капитализма
усилило вмешательство правительства в вопросы, касающиеся
порядка применения законов, изданных парламентом. Все чаще
применение закона, в том числе и введение его в действие, регу-
лируется правительством.
Практика издания в этой области актов делегированного за-
конодательства в Англии знает, например, случаи, когда пар-
ламент, принимая закон, не определяет даты введения закона в
действие, что дает возможность правительству оттягивать при-
менение закона на неопределенный срок. Особое значение это
может иметь в тех случаях, когда правительство откладывает
начало действия такого закона, принятие которого было вынуж-
денной уступкой правящих кругов. В некоторых случаях прави-
54
тельственный нормативный акт вводит в действие лишь какую-
то (иногда весьма незначительную) часть закона, отодвигая
применение наиболее существенных его положений на дли-
тельный срок. Нередко правительственные акты растягивают
введение того или иного закона в действие на десять и более
лет.
Определение действия закона во времени актами правитель-
ства имеет особое значение тогда, когда оно распространяется
на временные, в особенности чрезвычайные законы, законы во-
енного времени. Практике известны акты правительства, кото-
рыми в Англии продлевалось действие ряда чрезвычайных за-
конов военного времени еще на 10—15 лет после окончания
второй мировой войны.
Монополистическая буржуазия, вместе с тем, вовсе не стре-
мится полностью отказаться от института парламентского конт-
роля за нормотворчеством. Однако, несмотря на то, что в неко-
торых странах создана весьма сложная форма парламентского
контроля над правительственным нормотворчеством, фактиче-
ски реальное значение этого контроля ничтожно.
Ярким примером формального характера такого контроля
может служить осуществленное на последнем этапе деятельно-
сти французского парламента Четвертой республики санкцио-
нирование проведенной правительством кодификации.
Начиная с 1951 г. было издано около двух десятков кодек-
сов, которыми поглощалось значительное число нормативных
актов. Существенная особенность кодификационной деятель-
ности состояла в том, что она была осуществлена правитель-
ством частично на основании полномочий, делегированных пар-
ламентом (так приняты 14 кодексов), частично на основе
самоуполномочивания правительства (5 кодексов). Сама по
себе кодификация декретами правительства представляла со-
бой весьма характерный пример усиления нормотворческой
деятельности исполнительной власти за счет сужения круга
полномочий парламента. В «делегированной кодификации»
отчетливо проявляется стирание грани между приемами и
формами нормотворчества правительства и парламента.
Типичной была и процедура санкционирования парламентом
кодификационной деятельности правительства, в чем нашло
свое выражение само существо парламентского контроля. В по-
следний период своей деятельности, когда уже назревали собы-
тия, приведшие к крушению Четвертой республики, парламент
одним актом, законом от 3 апреля 1958 г., придал силу закона
пятнадцати кодексам, не подвергнув их даже обсуждению, не
остановившись также на изменениях, которые были внесены в
процессе кодификации в первоначальный текст 918 законов и
иных нормативных актов, также механически отмененных пар-
ламентом.
55
Формализм и практическая неэффективность характеризуют
парламентский контроль даже и в тех случаях, когда для его
осуществления предусмотрена сложная и детально регламенти-
руемая процедура, как, например, в Англии. Парламентские
обычаи и регламент привели к образованию там пяти разновид-
ностей формы контроля над актами делегированного законода-
тельства (информирование парламента в виде представления
принятого акта; установление карантинного срока, по истечении
которого представленный парламенту акт вступает в силу; уста-
новление определенного срока, в течение которого парламент
вправе обратиться с резолюцией — просьбой об отмене акта
делегированного законодательства; исключительно редко прак-
тикуемое обязательное принятие утверждающей резолюции пар-
ламента; предварительное представление проекта). Но, несмот
ря на подобные, к тому же еще чрезвычайно осложненные
рогатками парламентской процедуры формы контроля парла-
мент фактически подвергает проверке лишь ничтожную часть
актов правительства. По подсчетам даже весьма осторожных и
не склонных к преувеличению английских юристов, до половины
актов правительственного нормотворчества вообще не попадает
в сферу парламентского контроля. Большая часть тех актов, в
отношении которых формально применяется одна из пяти форм
проверки, в действительности не 'проверяется.
Говоря о все возрастающем непосредственном вмешатель-
стве правительства в процесс нормотворчества, о том, что моно-
полистическая буржуазия стремится регулировать важнейшие
стороны политических и экономических отношений при помощи
нормативных актов правительства, необходимо иметь в виду, что
на правительство и его органы возлагается по существу функ-
ция обеспечить соответствующее интересам монополий содержа-
ние вообще всех нормативных актов. Таким образом, фактиче-
ски здесь имеется контроль правительства над законодательной
деятельностью парламента. Это действительно реальный и эф-
фективный контроль, в отличие от того, который осуществляется
парламентом в отношении делегированного законодательства
правительства, хотя правительственное «руководство» парла-
ментским законодательствованием, понятно, не предусмотрено
нормами регламента палат, более того: нередко оно тщательно
скрывается. Но несмотря на формально провозглашенные пре-
рогативы парламента, основная тенденция заключается в подчи-
нении законодательного процесса правительственному «руко-
водству».
В Англии доминирующая роль в определении содержания за-
конодательной деятельности принадлежит кабинету. Английские
буржуазные государствоведы даже сформулировали тезис, в со-
ответствии с которым законодательство представляет собой
реализацию политического курса их страны. Поскольку же фор-
56
мулирование политической линии возлагается на оперативный
орган государственного управления — правительство, оно несет
ответственность и за содержание законодательства. А функция
парламента? Она сводится лишь к словопрениям и санкциониро-
ванию предложений, разрабатываемых правительством. Техни-
чески реализация подобной направляющей деятельности пра-
вительства обеспечивается всей системой парламентского регла-
мента, сводящей практически на нет возможности внесения и
продвижения законопроектов, не исходящих от правительства
или им не инспирированных. Это привело, как уже отмечалось-
выше, к фактической монополизации правительством законода-
тельной инициативы. Таким образом, хваленая «свобода» пар-
ламентской оппозиции даже формально сводится к праву на
малоэффективную критику правительственных законопроектов.
Одним из элементов установления режима личной власти во-
Франции была- выработка юридических форм правительственно-
го контроля за парламентским законодательством. Так, напри-
мер, пытаясь при помощи ордонансов, «устанавливающих орга-
нические законы», определить процедуру выработки и принятия
финансовых законопроектов, правительство закрепило контроль
над деятельностью парламента в области финансового законо-
дательства, предусмотрев ультимативный срок, в течение кото-
рого депутаты обязаны принять решение по правительственному
законопроекту. В качестве санкции предусмотрено право прави-
тельства в случае истечения срока издать ордонанс, которым
вводятся в действие положения, предусмотренные законопроек-
том. Таким образом, и компетенция в области законодательства,
формально оставленная у парламента, на деле свелась к
утверждению законопроектов, вносимых правительством. Пар-
ламент осуществляет свою законодательную деятельность под
диктовку правительства, а критика рассматриваемых законо-
проектов со стороны партий меньшинства не имеет реального
значения.
Характерно, что в ФРГ, где доминирующее положение пра-
вительства в деятельности парламента сложилось уже с нача-
ла формирования государственноправовой структуры Западной
Германии и где абсолютное большинство проектов законов, при-
нимаемых бундестагом, разработано в недрах правительства,
давление последнего служит настолько действенным средством
регулирования процесса нормотворчества, что здесь даже инсти-
тут делегированного законодательства оказался по существу
ненужным и поэтому не получил значительного развития. Пра-
вительственное руководство и контроль привели к тому, что
механизм парламентского законодательствования (работающий'
на больших скоростях) и здесь построен по единой для всех им-
периалистических государств схеме, сводящейся к выражению'
в нормативных актах интересов монополий, т. е. к фактическому
57
упразднению верховенства парламента в области законодатель-
ства.
В меньшей мере, по сравнению с другими государствами, про-
цесс перехода законодательной функции от парламента к пра-
вительству коснулся США — по причинам, которые уже были
рассмотрены выше. В США конгресс лучше, чем в других бур-
жуазных странах, огражден от нажима трудящихся масс и от
проникновения передовых идей. Поэтому здесь, несмотря на из-
вестные неудобства, сопряженные с гласностью обсуждения и с
допущением определенного влияния местных групп политиканов
и немонополистической буржуазии, отсутствовал стимул к столь
решительному свертыванию законодательной деятельности пред-
ставительного органа. Однако и в США наряду с сохранением
значительных законодательных функций конгресса сильно воз-
росла нормотворческая функция исполнительной власти: прези-
дента, департаментов, различных федеральных комитетов
и управлений и т. >п.
Для США характерна другая, «внутренняя» форма сверты-
вания законодательной деятельности конгресса, а именно: пере-
мещение центра тяжести работы над законопроектом с пленар-
ных заседаний палат в заседания комитетов (комиссий), которые
нередко фактически решают судьбу биллей или предрешают ре-
зультаты их обсуждения в палате. Комитет превращается в кон-
гресс в миниатюре, и такое «карманное» издание конгресса
представляет большое и очевидное удобство для правящих мо-
нополий, тем более, что в силу пресловутого правила старшин-
ства 7 в комитетах обычно председательствуют махровые реак-
ционеры из южных штатов. Развитие комитетского законода-
тельства характерно и для парламентов других стран (в мень-
шей степени, пожалуй, для английского).
Образование правительства, его статус и состав
При образовании правительства роль парламента — в тех
случаях, когда он вообще играет какую-либо роль,— лишь кос-
венная, вспомогательная. Функция формирования правительства
ложится непосредственно на политические партии. Каждая пар-
тия, могущая рассчитывать на приход к власти или на полу-
чение некоторого количества министерских портфелей, имеет
всегда в резерве свой список министров, в который входят руко-
водящие деятели партии, ставленники монополий или во всяком
случае лица, ими апробированные. Роль парламента в деле об-
разования правительства непрерывно умаляется, не говоря уже
7 Согласно этому правилу, председателем комитета является член партии
большинства с наибольшим стажем пребывания в палате. В демократической
партии это, как правило, демократы из южных штатов, которые переизбирают-
ся почти автоматически вследствие отсутствия конкурентов.
58
ю тех случаях, когда он вообще отстранен от формирования
правительства (например, в США, где утверждение сенатом на-
значений секретарей уже давно, по соглашению между партия-
ми, превратилось в формальность) или имеет к этому лишь кос-
венное отношение8. Создание правительства Дуглас-Хьюма в
Англии в 1963 г. может послужить в этом смысле весьма нагляд-
ной иллюстрацией. Несколько иначе обстоит дело в тех странах,
где парламенту по конституции предоставлено право регулиро-
вать состав правительства и где вместе с тем соотношение сил
партий более сложно, чем при английской двухпартийной си-
стеме.
Классический парламентаризм сводил роль парламента к
последующему утверждению состава правительства, назначаемо-
го главой государства. Иногда — как в Англии — было доста-
точно отсутствия прямого голосования против правительства.
Такое положение сохранилось в ряде стран и после второй
мировой войны. Оно было воспроизведено и некоторыми новыми
конституциями (например, итальянской). В отдельных случаях,
однако, оказалось необходимым несколько расширить роль
парламента в деле образования правительства, что было осуще-
ствлено в различных формах.
Так, французская конституция 1946 года предусмотрела, что
глава правительства (выдвигаемый президентом) приступает к
образованию правительства лишь после получения официально-
го поручения от парламента. Японская конституция ввела пря-
мое избрание главы правительства парламентом. Боннская кон-
ституция пошла средним путем: если кандидатура бундесканц-
лера, назначенного президентом, не утверждена бундестагом,
то избрание бундесканцлера переходит к самому бундестагу.
Эти фор'мы участия парламента в образовании правитель-
ства представляли собой известную уступку демократическим
требованиям. Однако в тех случаях, когда в парламенте имеет-
ся прочное реакционное большинство, реальное значение этих
реформ сводится почти к нулю. Так, в Японии либерально-демо-
кратическое большинство неизменно выбирает в премьеры став-
ленников реакционных проамериканских крупнокапиталистиче-
ских кругов. В ФРГ парламент лишь оформляет решения партии
большинства или руководства партий, входящих в коалицию.
Во Франции, где при Четвертой республике в силу отсут-
ствия единой крупной партии монополистического капитала
процедура назначения главы правительства оказалась недоста-
точно эффективной, с точки зрения монополистов, она была
8 В Англии известное значение имеет то, что министр должен быть чле-
ном парламента; однако значение данного принципа урезывается: министром
может быть и член палаты лордов. К тому же и в палате общин всегда доста-
точно «министериабильных», с точки зрения правящих классов, членов, так
как виднейшие члены каждой партии баллотируются, как правило, в «бесспор-
ных» избирательных округах.
59
полностью упразднена конституцией Пятой республики, отстра-
няющей парламент от участия в образовании правительства.
Здесь можно видеть яркую иллюстрацию того, как монопо-
листический капитал освобождается от стеснительных для него
конституционных «формальностей».
В действительности и в условиях Четвертой республики пра-
вящие круги, как правило, добивались образования угодных им
правительств или быстро приспособляли к своим нуждам «ле-
вые» правительства (как известно, именно «социалистическое»
правительство предприняло бесславную суэцкую авантюру).
Однако парламентская процедура все же осложняла процесс
образования правительства и приводила к затяжным правитель-
ственным кризисам и к частым сменам кабинета, ослаблявшим
механизм диктатуры монополий.
Характерная черта тактики буржуазии заключается в отстра-
нении депутатов-коммунистов, а нередко и левых социалистов
от всякого участия в формировании правительства. Эта часть
парламента как бы сбрасывается со счетов. Более того, заранее
опорочивается всякое правительство, которое могло бы зависеть
от поддержки коммунистов. Такой заговор буржуазных кругов
против коммунистов не может расцениваться иначе, как дей-
ствие, направленное на прямое нарушение конституции и извра-
щение самих принципов народного представительства.
Если позитивная роль парламента в деле формирования пра-
вительства ничтожна, то может быть более значительна его не-
гативная роль, т. е. роль в деле смещения правительства? Бур-
жуазный парламентаризм, как известно, юридически всегда
покоился именно на этом последнем положении. Требование, со-
гласно которому правительство должно пользоваться доверием
парламентского большинства, было следствием конституцион-
ного принципа, утвердившего право парламента выносить вотум
недоверия правительству и добиваться его отставки.
Формально это право существует повсюду, кроме США, да-
же в деголлевской Франции, где оно остается последним руди-
ментом парламентаризма. Действительно, отказ от этого права
означал бы на деле открытый отказ от парламентаризма —
открытый вызов народу.
Отказ от парламентаризма достигается сочетанием юридиче-
ских и метаюридических (внеправовых) приемов, с помощью ко-
торых право парламента выносить вотум недоверия фактиче-
ски сводится на нет либо «обезвреживается».
Юридические приемы прежде всего направлены на то, чтобы
всячески усложнить и затруднить процедуру вынесения парла-
ментом такого вотума. Устанавливается определенное число
подписей депутатов, необходимое для того, чтобы предложение
о недоверии могло быть поставлено на голосование; между вне-
60
сением такого предложения и его обсуждением в парламенте
должно пройти определенное число суток. Для действительно-
сти вотума недоверия требуется, чтобы за него голосовало абсо-
лютное большинство членов палаты и т. п. Каждое такое условие,
затрудняя прохождение вотума недоверия, в то же время ук-
репляет позиции правительства, открывает новые возможности
давления на депутатов.
Далее, ограничивается число вотумов недоверия, которые
могут быть вынесены палатой в течение одной легислатуры.
В случае превышения этого числа палата распускается и
назначаются новые выборы. Здесь налицо использование права
роспуска как основного средства давления на парламент с
целью предотвратить вынесение вотума недоверия. Как изве-
стно, право роспуска всегда было важной составной частью
парламентаризма, необходимым с точки зрения буржуазии
средством «уравновешивания» парламентского контроля над
правительством.
В последнее время этот институт получил еще более широкое
распространение. Так, обе французские послевоенные конститу-
ции, 1946 и 1958 годов, ввели право роспуска во Франции, где
оно в период Третьей республики не применялось после 1877 г.
и рассматривалось как уже вышедшее из употребления. Однако
еще важнее, чем распространение этого института, тот новый
характер, который он приобрел в условиях современной буржу-
азной партийной системы.
В наше время каждый буржуазный депутат обязан своим
мандатом той или иной партии. Избиратели, как правило, голо-
суют за кандидатов, выдвигаемых партиями. Поэтому депутат,
выступивший против руководства своей партии, выразивший ему
свое недоверие, тем самым порывает с выдвинувшей его партией.
Если правительство ответит на вотум недоверия роспуском пар-
ламента, то «провинившиеся» депутаты, естественно, не могут
рассчитывать на дальнейшую поддержку своей партии. Вотум
недоверия угрожает депутату такими последствиями, о которых
не было и речи в условиях буржуазного парламентаризма
XIX в. Таким образом, право .роспуска уже не только уравнове-
шивает, но фактически упраздняет парламентский контроль над
правительством, выражающийся в праве вынесения вотума не-
доверия. Право роспуска стало эффективным орудием подчине-
ния парламента правительственному контролю. Следовательно,
совершенно бесплодна попытка объяснить данные институты на
основе старых конструкций, что делает большинство буржуазных
теоретиков, рассматривающих право роспуска в качестве сред-
ства обеспечить контроль избирателей над парламентом, утвер-
дить их волю как верховную власть в государстве и т. п. По-
добные теории были всегда насквозь лицемерны и лживы, пре-
вознося право исполнительной власти противопоставить свою
61
волю парламенту как гарантию демократии. Даже с формаль-
но-юридической точки зрения право роспуска представляет со-
бой определенные, пусть временные (которые, однако, могут
оказаться достаточно длительными), преимущества исполни-
тельной власти перед лицом отказавшего ей в доверии парла-
мента, поскольку правительство, потерпевшее поражение в
парламенте, остается у власти до новых выборов, а в случае
успешного для него исхода выборов — и в дальнейшем. Недур-
ное средство выявить «волеизъявление» народа, средство, на-
ходящееся всегда под замком в арсенале правительства и
'используемое тогда, когда правительство сочтет это для себя
удобным! Доктрина, считающая право роспуска средством
контроля избирателей над парламентом, к тому же игнорирует
тот факт, что правительство, распустившее парламент, имеет
возможность подготовиться к выборам и обеспечить себе вы-
игрышные позиции на них.
Но в настоящее время, когда центр тяжести этого института
переместился из области применения в область угрозы примене-
ния, разговоры о демократическом его содержании потеряли
всякий смысл. Теперь главное не в том, что раз в несколько лет
правительство распускает парламент,— случаи роспуска парла-
мента стали не чаще, а реже,— а в том, что с помощью угрозы
роспуска правительство в течение многих лет добивается послу-
шания со стороны парламентского большинства, т. е. укрепляет
свою гегемонию над существующим парламентом, не доводя
дело до новых выборов. В этом сейчас и заключается основной
смысл права роспуска парламента. Случаи, когда одной угрозы
оказывается недостаточно,—как это было во Франции в
1962 г.,— случаи исключительные, обусловленные из ряда вон
выходящими обстоятельствами. Но тут как раз и выступило с
особой наглядностью Значение роспуска как орудия в руках ис-
полнительной власти, направленного против парламента и про-
тив демократии вообще.
Располагая правом роспуска, правительство использует даже
самое право парламента выносить вотум недоверия в частности
для того, чтобы добиться согласия парламента на определенную
меру или законопроект. Ставя в связи с этим вопрос о доверии,,
правительство оказывает давление на колеблющихся или сом-
невающихся депутатов, требует безоговорочной поддержки от
членов партий, входящих в коалицию, ставит парламент и стра-
ну перед угрозой затяжного правительственного кризиса, а чле-
нов той или иной партии — перед угрозой образования новой,
нежелательной для данной партии правительственной комбина-
ции и т. д. Все это не может не возыметь определенного дей-
ствия. Таким образом, сама парламентская ответственность пра-
вительства превращается в орудие подчинения парламента’
правительству.
62
Юридическое средство, с помощью которого оформляется
использование институтов парламентаризма в интересах ослаб-
ления контроля парламента над правительством, представляет
собой так называемый конструктивный вотум недоверия, преду-
смотренный боннской конституцией. Согласно этой конституции,
бундестаг может выносить вотум недоверия бундесканцлеру
лишь при условии выдвижения одновременно и нового бундес-
канцлера. Однако соотношение сил партий в бундестаге заведо-
мо исключает такую возможность; поэтому в условиях Боннской
республики парламентская ответственность правительства во
главе с бундесканцлером — это чистейшая фикция.
Некоторый видимый контраст с обрисованной здесь карти-
ной резкого сокращения функций парламента представляет дея-
тельность конгресса США, осуществляемая через его многочис-
ленные комиссии по отдельным отраслям управления и законо-
дательства. Нельзя отрицать, что такая деятельность получила
довольно значительное развитие; это объясняется рядом причин,
и в первую очередь сложным переплетением взаимоотношений
отдельных групп монополистического капитала, местных груп-
пировок буржуазии и т. п. Некоторые американские авторы го-
ворят о прямом вторжении конгресса в область исполнительной
власти. Но необходимо иметь в виду, что в США не существу-
ет парламентской ответственности правительства и института
вотума недоверия. Поэтому вмешательство комитетов в адми-
нистративную деятельность, как бы оно ни досаждало чинов-
никам, не может иметь решающих политических последствий.
Именно поэтому правящие круги США терпимо относятся к
данной области деятельности конгресса, а при случае и исполь-
зуют ее для сведения счетов с неугодными администраторами.
Здесь доказывается «от противного» выдвинутое ранее внешне
парадоксальное положение, что именно парламентская ответ-
ственность служит средством не расширения, а сокращения
контроля парламента над правительством.
Правовой статус правительства по-разному определяется в
буржуазных конституциях. В парламентарных государствах,
таких, как Англия, Италия, Япония, правительство несет ответ-
ственность перед парламентом и обязано уйти в отставку в
случае вынесения последним вотума недоверия или — если бы-
ло использовано право роспуска парламента — в случае пора-
жения на новых выборах в парламент. Этот же принцип дей-
ствует и в деголлевской Франции. В ФРГ парламент может
добиться отставки существующего правительства лишь путем
избрания нового бундесканцлера, что существенно ограничи-
вает ответственность правительства перед парламентом. Нако-
нец, в США правительство вовсе не несет политической ответ-
ственности перед конгрессом и не может быть им смещено без
применения особой судебной процедуры против президента или
61
•отдельных министров. Несмотря на то, что министры назнача-
ются президентом с согласия сената, президент имеет право в
любой момент единолично сместить их. И в Англии премьер-
министр вправе по своему усмотрению и без апелляции к пар-
ламенту произвести любые назначения, смещения и перемеще-
ния в составе правительства. Сам же премьер-министр не мо-
жет быть смещен главой государства до тех пор, пока он
пользуется доверием парламента, т. е. если не был вынесен
вотум недоверия.
Правительство занимает центральное место в современном
государстве монополистического капитала: от него ведут пити
ко всем отраслям государственной жизни. Правительство реша-
ет проблемы, подлежащие законодательному регулированию,
вопросы внешней, военной и внутренней политики, а в числе
последних — вопросы государственной безопасности, укрепле-
ния государственного порядка, экономической политики.
И все же в положении правительства есть какая-то двой-
ственность, отражающая глубокие противоречия, разъедающие
современное буржуазное общество. Правительство, решающее
все проблемы государственной жизни, не в состоянии полно-
стью решить вопрос об обеспечении своего собственного суще-
ствования на длительный срок. Хотя парламентский контроль и
утратил свою эффективность, однако сохраняется в силе риск,
сопряженный с каждыми новыми выборами. Между тем моно-
полистический капитал, вообще говоря, заинтересован в том,
чтобы иметь прочное и уверенное в своем дальнейшем суще-
ствовании правительство; для укрепления позиций правитель-
ства, в частности в отношении парламента, принимаются раз-
нообразные меры. Правящие классы буржуазного общества
чувствуют себя достаточно уверенно до тех пор, пока револю-
ционный подъем масс не создал угрозу образования боевого
антимонополистического большинства в парламенте. Однако
при наличии парламентских учреждений и выборности главы
государства существование любого правительства не может
быть столь же прочным, как положение правящих классов, да-
же при отсутствии такой непосредственной угрозы. Результаты
выборов почти никогда не могут быть предсказаны с полной
уверенностью. Правящие классы должны располагать для пред-
ложения избирателям несколькими вариантами состава прави-
тельства. Обострение классовой борьбы, внутренних и между-
народных противоречий достигло такой степени, при которой в
любой момент может оказаться необходимым сменить дискре-
дитировавшее себя правительство или даже допустить под дав-
лением масс какой-либо существенный креп в том или ином
направлении. Таким образом, правительство может опасаться
как избирательного корпуса или парламента, так и главы го-
сударства или даже главы правительства.
64
Правящие классы стремятся обеспечить в «этом изменяю-
щемся мире» хотя бы относительно устойчивую в течение оп-
ределенного, не слишком короткого срока точку опоры. Такую
роль играет президент с твердо установленным сроком полно-
мочий, который к тому же еще либо ставленник определенных
монополистических групп (в США), либо общепризнанный
представитель монополистического капитала в целом (во
Франции Пятой республики). В других государствах это глава
правительства, располагающего прочным парламентским боль-
шинством, который является в то же время общепризнанным
представителем монополистического капитала в целом, а также
лидером основной партии монополистического капитала. Тако-
вы премьер-министр Англии от консервативной партии и бундес-
канцлер в ФРГ.
Правящие классы большое значение придают раздуванию
личного авторитета руководителя. Однако для этого нужны бо-
лее или менее благоприятные обстоятельства, в частности на-
личие лица, окруженного ореолом вождя, освободителя или
творца «экономического чуда» и т. п. В современном капитали-
стическом мире такие люди наперечет.
Несколько сложнее положение в Италии, где правящая
партия, как правило, не располагает абсолютным большин-
ством в парламенте. Для того, чтобы обеспечить существова-
ние правительства, эта партия нуждается в поддержке других
партий, а следовательно, и в политическом компромиссе с
ними.
С точки зрения монополистического капитала и церкви,
наилучшим выходом был бы союз христианско-демократиче-
ской партии с крайне правыми — неофашистами и монархиста-
ми (вроде правительства Тамброни в 1959—1960 гг.). Однако
этот союз наталкивается на сопротивление рядовых членов
партии и той части руководства, которая опасается, что он
скомпрометирует партию и в конце концов приведет к усилению
левых партий. Относительная слабость итальянских прави-
тельств обусловлена не только тем, что правящая партия не
имеет абсолютного большинства в парламенте, но и расхожде-
ниями внутри самой партии.	А
Италия представляет пример того, как рост силы и влия-
ния левых, демократических элементов приводит к ослаблению'
и даже известной дезорганизации сил реакции. В этом прояв-,
ляется узость и ненадежность социальной базы монополий в ус-
ловиях крайних социальных контрастов, характерных для Ита-
лии. Здесь правительство меньшинства, не имеющее к тому же
опоры в лице таких президента или премьера, которые пользо-
вались бы огромной личной властью, чувствует себя еще менее
уверенно, чем правительства других крупных империалистиче-
ских государств.
5 Заказ 5117
65
С точки зрения политической ориентации, в настоящее вре-
мя число возможных вариантов правительств невелико. Это
либо чисто буржуазные правительства: однопартийные (Англия,
в отдельные периоды — Италия, ФРГ) или имеющие в своем
составе представителей нескольких буржуазных партий (Фран-
ция, США с 1961 г., ФРГ, Бельгия, Италия в определенные пе-
риоды) 9, либо чисто реформистские правительства (Анг-
лия во времена правления лейбористов, Швеция, Норвегия),
либо правительства буржуазно-реформистские. Последние об-
разуются или на началах приблизительного равновесия сил
партнеров (Австрия), или при преобладании буржуазного
партнера (многие коалиционные правительства: Франции при
Четвертой республике, Италии в некоторые периоды, Финлян-
дии), либо при преобладании реформистов (в Дании, Бельгии
в определенные периоды).
Эти комбинации говорят о различных формах приспособ-
ления монополистического капитала к изменению в соотноше-
нии классовых сил, выражающемуся или в результатах парла-
ментских выборов или во внепарламентских классовых конфлик-
тах и массовых выступлениях. В настоящее время в крупнейших
.капиталистических государствах (кроме Италии) у власти нахо-
дятся чисто буржуазные правительства, представляющие в наи-
более открытой форме диктатуру монополистического капитала.
В небольших буржуазных государствах чаще всего форми-
руются буржуазно-реформистские или чисто реформистские
правительства; монополии здесь вынуждены в большей мере
опираться на реформистов и использовать их. Привлечение со-
циал-демократов к участию в правительстве представляется
при этом в достаточной мере безопасным, так как правые со-
циалисты охотно пользуются ссылкой на небольшие размеры
страны, экономическую зависимость от крупных капиталисти-
ческих стран и тесные экономические связи с ними, чтобы объ-
яснять массам свой отказ от всяких социалистических преоб-
разований. Однако опыт социалистического строительства в
небольших странах, например странах Восточной Европы и
особенно на Кубе, делает такие объяснения все менее убеди-
тельными даже для не искушенных в политике и экономике
слоев населения. Впрочем, практика в достаточной мере пока-
зала, что и в крупных государствах реформистские правитель-
ства ни в какой мере не угрожают позициям монополистиче-
ского капитала и представляют собой одну из форм — несколь-
ко завуалированную — его диктатуры.
Члены правительств буржуазного государства, как прави-
9 Нельзя игнорировать известные различия в лагере самих буржуазных
партий между правобуржуазными и левобуржуазными партиями. Однако эти
различия в современных условиях стали гораздо менее существенными, чем.
например, в период между двумя мировыми войнами.
66
ло, вербуются из трех социальных групп: это либо прямые пред-
ставители крупного капитала, а также его ближайшие дове-
ренные лица: юристы, администраторы; либо профессиональ-
ные политики из числа партийных бонз, многолетних парла-
ментариев и т. п.; либо представители высшей бюрократии и
военной верхушки. В составе реформистских правительств име-
ется еще, обычно, и некоторое число профсоюзных бюрокра-
тов; первая же категория либо вовсе, либо почти не представ-
лена. Однако при существующих тесных связях между монопо-
листическим капиталом и лидерами реформистских партий и
профсоюзов отсутствие прямых представителей монополий в
правительстве не затрагивает существенным образом интересов
последних. Точно так же отсутствие или слабое представитель-
ство высшей чиновничьей бюрократии или военной верхушки в
правительстве не снижает заметным образом их влияния, кото-
рое в современных условиях служит одним из важнейших ка-
налов воздействия монополистического капитала на политику
государства.
Преодоление дуализма исполнительной власти
Укреплению позиций исполнительной власти способствует
усиление единоначалия в самом правительстве. Этот процесс,
начавшийся еще до войны как одно из выражений перехода к
олигархическим и автократическим методам и формам управ-
ления, неуклонно развивается и в послевоенное время. Одно
лицо, возглавляющее правительство, сосредоточивает в своих
руках огромную власть как в области правительственной и
административной, так и в области законодательной, диктуя
свои решения кабинету и правительству, назначая, смещая и
перемещая членов правительства по своему усмотрению. Такая
концентрация власти в наибольшей мере отвечает интересам
монополий.
В Англии, ФРГ и Италии глава правительства — это лидер
правящей партии. В США — это лицо, выдвинутое синклитом
наиболее влиятельных деятелей партии и утвержденное нацио-
нальным конвентом партии.
Юридически положение главы правительства уже не как
«первого среди равных», а как политического руководителя,
закреплено в ряде конституций. Так, боннская конституция
подчеркивает, что канцлер «устанавливает основные положе-
ния политики и несет за них ответственность».
Решающее значение имеют фактические отношения, склады-
вающиеся на почве партийного лидерства, связей с монополи-
стическим капиталом и т. п.; именно в них черпает глава пра-
вительства силу и возможность действовать в необходимых слу-
чаях вопреки желанию членов правительства, не говоря уже
о желаниях рядовых членов парламента.
5
67
Юридический и фактический статус главы правительства в
значительной мере определяется тем, как распределены функ-
ции, вернее роли, между ним и главой государства. Но это
распределение меняется с каждой государственной границей,
поскольку оно связано с конкретной формой правления в том
или ином государстве.
Общая тенденция заключается в преодолении характерного
для «классического» парламентаризма дуализма, при котором
исполнительная власть оказывалась разделенной между главой
государства и главой правительства, и в сосредоточении мак-
симальной власти у одного лица, но эта задача по-разному, в
различных формах и с различной степенью полноты разрешает-
ся в отдельных странах.
Наиболее «простое» решение найдено в США еще в конце
XVIII в.: объединение функций главы правительства и главы
государства. В свое время такое решение было вполне есте-
ственным, . ибо практика абсолютистских государств и даже
конституционной монархии в Англии к тому времени еще не
привела к выделению главы правительства как органа, имею-
щего самостоятельное значение. Английский премьер-министр
был тогда слугой короля, правда таким, который имел возмож-
ность использовать для давления на своего хозяина то обстоя-
тельство, что последний не мог обходиться без слуги. Респуб-
ликанский президент не нуждался в таком слуге, так как пред-
полагалось само собой, что он, выполняя функции главы госу-
дарства, будет в то же время осуществлять и текущую работу
по управлению государством. Это было самое «дешевое» и в
то же время достаточно эффективное решение вопроса о созда-
нии сильной исполнительной власти в новом государстве.
Американские монополисты не имеют никаких оснований
пересматривать решение вопроса, принятое их предками — спе-
кулянтами и банкирами Севера и плантаторами-рабовладель-
цами Юга. Оно вполне подходит к условиям монополистическо-
го капитализма, включая и его новейшую ступень — государ-
ственно-монополистический капитализм. Президент, тесно свя-
занный с крупными монополиями, олицетворяет не только
сильную военно-полицейскую власть, но достаточно оператив-
ную силу для проведения нужных мероприятий в области эко-
номики, в частности путем разработки и проведения через кон-
гресс определенной законодательной программы. Практика пре-
зидентской власти — практика президентских посланий, прези-
дентского бюджетного бюро, президентского права вето и т. д.—
восполнила пробел, оставленный в конституции, заключавшийся
в отсутствии сильного руководства законодательной деятель-
ностью конгресса. В лице президентской власти монополии наш-
.ли готовую форму совмещения всех тех функций исполнитель-
ной власти, которые стали необходимыми для правящих классов
68
в современных условиях, при сохранении в то же время фор-
мального принципа разделения властей. Удобство этого прин-
ципа заключалось в обеспеченйи максимальной .независимости
исполнительной власти от конгресса.
В парламентарных монархиях и республиках, таких, как
Англия и Италия, реальная власть сосредоточена в руках гла-
вы правительства. Функции монарха или республиканского гла-
вы государства свелись главным образом к представительству
государства в торжественных случаях и к оформлению реше-
ний, принятых правительством и парламентом.
В некоторых отношениях власть главы правительства пар-
ламентарного государства даже значительнее власти президен-
та в президентской республике, так как он в еще большей
мере контролирует парламент и законодательство. Если пре-
зидент в США нередко имеет перед собой большинство в кон-
грессе, принадлежащее другой партии, то в парламентском го-
сударстве с крупным правительственным большинством такая
возможность исключена. Здесь, правда, необходимо учесть и
такие ситуации, когда глава правительства возглавляет не од-
нопартийное, а коалиционное правительство — при решитель-
ном преобладании одной партии, как в Италии, или без такого
преобладания, как было во Франции при Четвертой республи-
ке. Зависимость от других партий, участвующих в коалиции,
ограничивает роль главы правительства. Фактически в этих
случаях в самом правительстве образуется внутренний каби-
нет, состоящий из лидеров коалиционных партий и возглавляе-
мый лидером той партии, которая образует костяк правитель-
ственной коалиции. Этот внутренний кабинет и есть фактически
коллегиальный глава правительства (иногда лидеры коалици-
онных партий оформляют свое положение в правительстве в
качестве вице-премьеров) при ведущей роли премьер-министра.
Когда правительство однопартийное и располагает большин-
ством в парламенте, эти ограничения отпадают, и единолич-
ный глава правительства обладает полной властью как в ис-
полнительной, так и в законодательной сфере.
Наличие стоящего выше на иерархической лестнице главы
государства не стесняет премьер-министра до тех пор, пока он
пользуется доверием парламента. Глава государства не может
сместить премьера, пользующегося доверием парламента, не
может отменять решения парламента или правительства. Было
бы, однако, «противоестественным», если бы правящие классы
не пытались использовать главу государства для чего-либо
большего, чем председательствование на торжественных цере-
мониях. Конечно, и эта функция сама по себе не лишена серь-
езного политического значения. Глава государства символизи-
рует «единство» нации, величие государства, т. е. те понятия,
которые буржуазная пропаганда усиленно внедряет в сознание
69
народных масс, рассматривая их как прививку против роста
классового самосознания трудящихся и как средство насажде-
ния классового мира. Именно для поддержания этих иллюзий
глава государства изображается как лицо, стоящее вне пар-
тий, вне классов, вне политики и над ними. Однако это никогда
не исключало использования главы государства в случае не-
обходимости при решении актуальных политических проблем
в интересах укрепления диктатуры правящих классов. При
этом в первую очередь используется конституционное положе-
ние главы государства как органа, не ответственного за свои
политические акты, а также фактические связи его с верхушкой
господствующих классов.
Практика парламентарных государств знает немало приме-
ров вмешательства главы государства в политическую жизнь
во вполне определенном направлении. Это вмешательство осо-
бенно активизируется, если у власти стоит левобуржуазное
или реформистское правительство’ которое не может уклонить-
ся от хотя бы частичного осуществления своих предвыборных
обещаний. Известно, что король Георг VI прилагал немало
усилий, чтобы сдерживать и без того не особенно бурный «на-
ционализаторский» курс лейбористского правительства. При
этом он пользовался увещеваниями и предостережениями, ко-
торые хотя и не обязательны юридически, но имеют определен-
ный «моральный» вес. Английский король пользуется, как го-
ворят в Англии, не властью, а влиянием.
Более осязаемой становится роль главы государства в пар-
ламентарной монархии или республике в случае правитель-
ственного кризиса или на пороге образования нового прави-
тельства после парламентских выборов. Тут глава государства,
используя свои конституционные прерогативы, может дать оп-
ределенное направление процессу формирования правитель-
ства, поощрить образование коалиции партий, а в отдельных
случаях оказать предпочтение тому или иному из кандидатов
в лидеры партии большинства. Так, королева Елизавета назна-
чила на пост премьера из двух претендентов-консерваторов,
Батлера и Макмиллана, именно последнего. Аналогичная си-
туация— пожалуй, в еще более острой форме — повторилась
в 1963 г. В 1931 г. король Георг V назначил лейбориста Макдо-
нальда главой «национального», по существу консервативного
правительства. В последнем случае можно говорить об актив-
ных действиях главы государства в условиях серьезного кризи-
са всей конституционной системы. Еще более показательна роль
последнего президента Четвертой республики во Франции Ко-
ти в установлении режима личной власти Пятой республики.
В этих случаях неответственный глава государства сыграл роль
серьезного резерва правящих классов в чрезвычайных обстоя-
тельствах.
70
Как правило, вмешательство главы государства идет на
пользу консервативным силам страны. Возможны, конечно, и
исключения. Так, в Италии президент Гронки был представи-
телем левого крыла христианско-демократической партии и не-
однократно использовал свои прерогативы и политическое вли-
яние для усиления левых и против крайне правых элементов
партии, блокирующихся с неофашистами. Тактика президента
I ронки отражала взгляды той части лидеров партии, которая
считает, что откровенно правая политика и открытая связь с
неофашистами и монархистами дискредитирует христианско-
демократическую партию и толкает массы влево — к коммуни-
стам и левым социалистам10. Аналогичное положение суще-
ствовало и в США при президентах Франклине Рузвельте и
Джоне Кеннеди — представителях наиболее дальновидных и
либерально настроенных кругов крупной буржуазии. Эти пре-
зиденты вели борьбу против имеющихся в конгрессе крайне
реакционных элементов как из республиканской, так и демо-
кратической партии. Но такие единичные исключения не ме-
няют общей картины.
Распределение полномочий между главой государства и
главой правительства в ФРГ приближается к общему образцу,
характерному для парламентарных государств (хотя в других
отношениях Боннская республика сильно отходит от этого об-
разца). Особенность ФРГ составляет крайняя концентрация
власти в руках главы правительства, бундесканцлера, и сведе-
ние роли главы государства, бундеспрезидента, к величине, ко-
торой можно по существу пренебречь. Президент вправе пред-
ложить бундестагу кандидатуру бундесканцлера — ина этом
по существу его функции кончаются. В дальнейшем его роль
становится почти незаметной. Бундеспрезидент — это лишь
тень бундесканцлера. Теоретики Боннской республики объ-
ясняют такое положение вещей как реакцию на сильную пре-
зидентскую власть Веймарской республики, имевшую столь
плачевные последствия для германской буржуазной демокра-
тии. Но не получилась ли у них копия несравненно более дур-
ного образца? Не напоминает ли полновластие бундесканцле-
ра полновластие «рейхсканцлера и фюрера» Третьей империи?
«Своеобразно» решается вопрос о распределении полномо-
чий главы государства и главы правительства в деголлевской
Франции. Здесь перед правящими классами стояла задача, на-
поминающая квадратуру круга. С одной стороны, было жела-
тельно максимально сконцентрировать властные полномочия в
руках не ответственного перед парламентом высшего должност-
ного лица республики — и таким мог быть только президент.
10 Однако такая политика президента вызывала недовольство монополи-
стических кругов. И недаром в 1962 г. пост президента был занят представи-
телем правого крыла — Сеньи.
71
С другой стороны, приходилось учитывать глубоко укоренив-
шиеся парламентарные традиции и сохранить принцип ответ-
ственности правительства перед парламентом. И вот была при-
думана хитроумная система, совмещающая классическое раз-
деление властей с парламентаризмом. Парламентская ответ-
ственность правительства была сохранена, хотя, как мы виде-
ли, с различными оговорками и ограничениями, но наиболее
существенные правительственные функции власти были юриди-
чески, а в еще большей степени фактически переданы неответ-
ственному президенту. Характерно, что премьер-министр был
лишен даже традиционного титула председателя совета ми-
нистров, не говоря уже о титуле главы правительства. Ответ-
ственное правительство существует, но председательствует в
нем неответственный президент. И притом не только формаль-
но, как это практиковалось в Третьей и Четвертой республи-
ках, но как подлинный глава правительства, а по существу —
как единоличный правитель государства. Его личная власть
неограниченна, она далеко вышла за пределы (и без того весьма
широкие), установленные конституцией 1958 года, распро-
странившись на все важнейшие стороны государственной жиз-
ни. Правительство во главе с премьером — это штаб, выполняю-
щий решения президента, в том числе и решения, явно
нарушающие саму конституцию. Премьер-министру в случае
его несогласия с президентом остается лишь один выход — вы-
ход в отставку.
Дополнительную гарантию независимости президента пред-
ставляет новый порядок его избрания. Президент Пятой рес-
публики избирался по конституции 1958 года не парламентом,
как президенты Третьей и Четвертой республик, а лишь при
участии парламента. Избирательная коллегия, выбиравшая
президента, состояла, помимо членов парламента, также из
членов Генеральных советов, ассамблей заморских территорий
и представителей муниципалитетов. А с 1962 г. парламент и
вовсе отстранен от участия в избрании президента.
Развитие института конституционного надзора
Весьма эффективный способ ограничения власти парламента
в современных парламентских государствах — конституционный
надзор над законодательством. До второй мировой войны этот
институт был специфической особенностью американского пра-
ва. После второй мировой войны он широко используется мно-
гими буржуазными государствами в различных формах: при-
своение функции конституционного надзора обыкновенным су-
дам (в Японии), создание особого конституционного суда
(в ФРГ, Италии), создание несудебного органа (,во Франции).
Различна также процедура осуществления надзора над консти-
72
туционностью парламентского законодательства: инициатива
возбуждения вопроса о конституционности принадлежит то пра-
вительству, то президенту, то самому органу надзора, то заин-
тересованным организациям или лицам. Однако сущность кон-
ституционного надзора от этого не меняется: создается невыбор-
ный и непредставительный орган, который под видом охраны
конституции проверяет и даже аннулирует законы, принятые
представительным органом. Таким образом, расширение инсти-
тута конституционного надзора — одно из проявлений тенден-
ции перехода от демократии к олигархии.
Конституционный надзор существует в США свыше 150 лет
и осуществляется федеральным Верховным судом. Правда, фор-
мированию процедуры и окончательному определению компетен-
ции этой инстанции, в том виде, как они сложились сейчас,
предшествовала длинная история приспособления американской
системы конституционного надзора к нуждам империалистиче-
ской буржуазии. Вовсе не случайно обращение к институту
конституционной юрисдикции империалистических кругов За-
падной Европы после второй мировой войны. Именно в эти
годы буржуазия убедилась в том, что мощный подъем актив-
ности народных масс создает реальную угрозу использования
легальных возможностей буржуазного парламентаризма для
борьбы против реакции.
Боязнь слишком быстро разоблачить себя обращением к от-
крыто террористическим методам подавления остатков буржуаз-
ной демократии, необходимость до поры до времени использо-
вать юридический инструментарий в целях политического каму-
фляжа— таковы некоторые из причин, определивших обраще-
ние империалистических кругов, к институту конституционного
надзора. В нем эти круги нашли юридическое средство регули-
рования и разрешения политических конфликтов, гибкое допол-
нительное орудие превращения велений империалистической
буржуазии в правовые нормы, потенциальное средство контроля
над деятельностью парламента (либо нейтрализации вынужден-
ных уступок, либо аннулирования актов парламента в случае,
если соотношение сил в нем на каком-то этапе перестало бы со-
ответствовать интересам реакционных кругов буржуазии).
То, что конституционный надзор получает широкое развитие
именно как элемент в системе мероприятий, направленных на
выражение и закрепление антидемократических тенденций, под-
тверждается и тем вниманием, которое в 1958 г. во Франции
уделили авторы конституционных преобразований идее консти-
туционного надзора, дав фактически поставленному над парла-
ментом Конституционному совету право законоцензуры.
Наиболее отчетливо роль института конституционного над-
зора характеризуют два момента: во-первых, юридический ха-
рактер решений органов конституционного надзора как актов,
7J
обладающих самостоятельной нормотворческой силой и притом
силой большей, чем постановления парламентских учреждений;
во-вторых, политическая тенденциозность решений органов кон-
ституционного надзора, которая усиленно прикрывается множе-
ством усложненных процессуальных форм, призванных подчерк-
нуть «беспристрастность» членов конституционных трибуналов
как «хранителей конституции».
Развитие института конституционного надзора привело и в
европейских странах (в ФРГ, Франции, Италии), и в США к
тому, что акты органов этого надзора обладают общенорматив-
ным значением, выходящим далеко за рамки, которые опреде-
ляются конкретной ситуацией, послужившей поводом к приня-
тию соответствующего акта. В .ряде случаев такие акты обла-
дают большей силой, чем акты парламента. Они фактически
приравниваются к конституционным нормам в том смысле, что
даже парламент не может их изменить или отменить в порядке
обычной законодательной процедуры.
Таким образом, орган конституционного надзора становится
над выборными парламентскими учреждениями. Акты органов
конституционного надзора могут либо аннулировать уже дей-
ствующий закон, либо предопределить невступление принятого
парламентом закона в силу, либо создать норму, которая будет
связывать законодателя в его будущих действиях, т. е. лишить
его автономности.
Во Франции и Италии органы конституционного надзора осу-
ществляют функцию негативной цензуры в отношении решений
законодательной власти, т. е. могут предусматривать невступле-
ние закона в силу. Обладая преимущественно законоотменяю-
щей силой, решения органа конституционной юрисдикции стоят
в иерархии государственноправовых актов над законами, при-
нимаемыми парламентами.
Применительно к Франции решение органа конституцион-
ного надзора — это акт предварительной законоцензуры, кото-
рая обязательна для некоторых категорий нормативных актов и
факультативна для большей их части. Превентивная законо-
цензура противоречит идее верховенства актов представитель-
ного органа. И именно этим обстоятельством объясняется
учреждение института предварительного конституционного конт-
роля конституцией 1958 года, закрепившей систему мер ограни-
чения прерогатив парламента.
Решение Конституционного совета представляет собой акт
цензуры решений парламента. Оно обладает общенормативным
значением и не подлежит обжалованию. «Эакон, объявленный
неконституционным,— гласит ст. 62 конституции,— не может
быть ни обнародован, ни введен в действие. Решения Конститу-
ционного совета никакому обжалованию не подлежат. Они обя-
зательны для всех государственных властей, для всех адмипистра-
74
тивных и судебных органов». Как видим, невыборный орган,
состоящий из назначаемых на длительные сроки членов, впра-
ве в общеобязательной и безапелляционной форме аннулиро-
вать решение законодательного органа.
Хотя в соответствии с итальянской конституцией 1947 года
конституционный надзор осуществляется в отношении норма-
тивных актов после того, как они уже вступили в силу, или не-
посредственно после их принятия, хотя иные здесь процедура
возбуждения (контрольного производства, порядок проверки
конституционности закона и других обладающих силой закона
нормативных актов, значение решений Конституционного трибу-
нала весьма сходно со значением актов французского Консти-
туционного совета. Закон, признанный неконституционным, ли-
шается овоей силы и не подлежит применению. Как видим, ре-
шение Конституционного трибунала, будучи приравненным к
акту законодательного органа, отменяющему ранее действовав-
ший закон, фактически и юридически более весомо, чем решение
парламента.
В ФРГ нормотворческий характер деятельности высшей ин-
станции конституционной юрисдикции закреплен в законода-
тельном порядке. Акты Федерального конституционного суда
делятся на акты, имеющие силу закона, и акты, обладающие
общеобязательной силой (закон о Федеральном конституцион-
ном суде от 12 марта 1951 г., § 31, ч. 1 и 2). Характерно, что' по-
нятие общеобязательности актов конституционного контроля
конкретизируется в самом законе таким образом, чтобы под-
черкнуть их обязательность для всех центральных органов
власти, в том числе и для парламента. Сам Федеральный кон-
ституционный суд своими решениями разъяснил, что акт консти-
туционного надзора обладает надзаконодательнои силой и свя-
зывает органы власти, в том числе и законодателя. В одном из
решений Федерального конституционного суда прямо провозгла-
шается, что мнение, выраженное конституционным судом, «свя-
зывает все центральные органы власти федерации... таким об-
разом, что законодательные органы не могут повторно обсуж-
дать, принимать, а президент промульгировать федеральный
закон с таким же содержанием», т. е. с таким содержанием, ко-
торое было отвергнуто Федеральным конституционным судом.
По мнению членов этого суда, его выводы должны оказывать
влияние также и на решение бундестагом аналогичных вопро-
сов в будущей законодательной и кодификационной деятель-
ности.
Ознакомление с историей выработки законодательных актов,
определивших полномочия Федерального конституционного
суда, в частности с правительственными мотивами, которые
были положены в основу таких актов, подтверждает, что име-
лось в виду создать такое положение, чтобы органы власти
75
(прежде всего, конечно, законодательный орган) считали себя
связанными решениями Конституционного суда при проведении
любых мероприятий в будущем. В западногерманской государ-
ственноправовой литературе подчеркивается, что «решение Фе-
дерального конституционного суда не может быть отменено про-
тивоположным по своему содержанию решением бундестага,
принятым в форме закона, т. е. путем принятия закона, отме-
няющего решение, или закона по тому же предмету, игнорирую-
щего решение Конституционного суда, а может быть отменено
лишь противоположным по своему содержанию решением Фе-
дерального конституционного суда...».
Неудивительно, что ученые комментаторы «надзаконодатель-
ного» положения Федерального конституционного суда поспе-
шили объявить, что решения органов конституционной юрисдик-
ции обладают силой конституционной нормы либо по крайней
мере занимают «промежуточное» место между конституцион-
ной нормой и обычным законом. Все западногерманские бур-
жуазные авторы стараются подчеркнуть, что акты конститу-
ционного надзора обладают большей силой, чем закон, и име-
нуют деятельность Федерального конституционного суда нормо-
творчеством.
Органы конституционного надзора в интересах монополисти-
ческой буржуазии выполняют социальную функцию приспособ-
ления конституционных норм и иных имеющих принципиаль-
ное значение правовых положений к требованиям конкретной
политической ситуации и меняющейся конъюнктуры. Институт
конституционной юрисдикции обладает для этого максималь-
ными возможностями. Прежде всего, деятельности по консти-
туционному надзору свойственна эластичность, гибкость, что
делает его исключительно эффективным политическим инстру-
ментом.
Политическая эффективность конституционного надзора во
многом определяется специфическими особенностями буржуаз-
ного конституционализма и его развитием в эпоху империализ-
ма. Буржуазным конституциям всегда были свойственны дема-
гогическая декларативность и неопределенность формулировок.
В современных условиях общедекларативные черты консти-
туционных положений продолжают усиливаться. Рост народного
сопротивления политике империалистического угнетения застав-
ляет монополистическую буржуазию уделять все больше вни-
мания маскировке политического насилия. Власть имущие вы-
нуждены считаться с тем, что государственная политика, прово-
димая в интересах «Стандард ойл», не должна пахнуть нефтью.
Потому и в конституционные акты включается все больше со-
циально-демагогических лозунгов. Достаточно вспомнить вклю-
чение в конституцию ФРГ характеристики западногерманского
государства как «социально-правового государства». Идея «со-
76
циальной справедливости» отражена в деголлевской конститу-
ции 1958 года. Нередко включение декларативных положений
в конституционные акты есть результат вынужденных уступок
империалистической буржуазии требованиям народных масс. Но
какими бы ни были конкретные факторы, послужившие пово-
дом для закрепления тех или иных конституционных формули-
ровок, всегда характер выражения норм в значительной мере
определяется боязнью буржуазии связать себя исчерпывающими
и четкими положениями.
Цинизм и бравирование «прагматической» оценкой полити-
ческих институтов приводят нередко к тому, что в писаниях
апологетов империалистического государства встречается откро-
венное признание служебной роли тех или иных учреждений,
в частности и органов конституционного надзора. Этим, пожа-
луй, можно объяснить ту прямолинейность, с которой многие
авторитеты буржуазной юридической науки формулируют тезис
«о регулировании актуальности» конституционных норм органа-
ми конституционного надзора. Такие авторы утверждают, что,
во-первых, конституционные трибуналы, высшие инстанции об-
щей судебной системы, осуществляющие конституционную
юрисдикцию, представляют собой постоянно действующие
учреждения «по переводу конституционных положений в веле-
ния текущего дня», и, во-вторых, приспособление конституцион-
ных норм к «переменам и развитию» фактически приводит к
созданию новых норм, к постоянному изменению правовых по-
ложений, т. е. что происходит фактически «конституционное нор-
мотворчество».
Лицемерный характер ссылок на незыблемость конституции
ярко выявляется в свете манипуляций, которые допускаются
американскими толкователями конституции США в порядке ее
«охраны». Суд толкует конституцию вкривь и вкось, нередко от-
меняя в связи с изменившимися обстоятельствами свои же соб-
ственные толкования и решения. При этом отдельные ее поло-
жения заполняются содержанием, ничего общего не имеющим
ни с буквой, ни с духом конституции. С циничной откровен-
ностью верховный судья Юз охарактеризовал эту практику
словами: «Конституция — это то, чем она является по словам
судей».
В ФРГ Федеральный конституционный суд прямо претендует
на право формировать принципы, стоящие над конституцией и
якобы являющиеся незыблемыми и нерушимыми нормами неко-
его естественного права. Эту доктрину даже некоторые буржу-
азные юристы считают весьма сомнительной и туманной. Во
всяком случае в настоящее вррмя буржуазная наука уже не в
состоянии скрывать или замалчивать политический — в отличие
от чисто юридического — характер решений и всей деятельности
. судов по конституционному надзору.
п
Американские и западногерманские авторы создали много-
численные теории, при помощи которых они стараются обосно-
вать целесообразность и правомерность надзаконодательной
компетенции органов конституционного надзора. Американские
юристы стремятся доказать, что в области конституционного
надзора отсутствует и должна отсутствовать разница между
интерпретацией и нормотворчеством, что толкование конститу-
ции всегда должно выливаться в «динамическое» создание но-
вых норм конституционной действительности. Западногерман-
ские правоведы особенно охотно используют получившие широ-
кое распространение концепции о «надпозитивных общих прин-
ципах», конкретизация которых ложится на инстанции консти-
туционного надзора.
Теоретики права направляют свои усилия на то, чтобы под-
черкнуть, что нормотворчество органов конституционного над-
зора должно активно воздействовать на приспособление поло-
жений конституции к постоянно меняющимся социальным усло-
виям. Иногда, правда довольно редко, можно встретить даже
признание роли конституционного надзора в формировании по-
литики; чаще всего его политический характер тщательно скры-
вается.
Для того, чтобы усилить степень идеологического воздей-
ствия конституционного надзора, деятельность органов кон-
ституционной юрисдикции облекается в сложную процессуальную
форму, а сами их решения выражаются многословно и ка-
зуистично. Все это рассчитано на то, чтобы подчеркнуть и отте-
нить якобы чуждый политическим страстям характер деятель-
ности «высшего стража конституции». Политическая беспри-
страстность, чисто юридический подход усиленно подчеркивают-
ся тогда, когда дело приобретает особую политическую
остроту.
Типична в этой связи даже сама форма некоторых решений,
например решения Верховного суда США по делу о регистра-
ции Коммунистической партии США, принятого 5 июня 1961 г.
Здесь использована такая форма, которая должна была создать
впечатление, будто Верховный .суд решал вопрос об обосно-
ванности требования о регистрации (предъявленного к Комму-
нистической партии США на основании архиреакционного, ан-
тиконституционного, драконовского по своим санкциям, порож-
денного политической истерией закона Маккарэна) только на
основании чисто юридических аргументов, без учета «политиче-
ских мотивов», т. е. совершенно объективно. Многочисленные
судебные прецеденты, на которые ссылается суд, казуистическая
форма, внешне скрупулезный «анализ» доводов жалобщика —
Коммунистической партии США — все эти элементы формы
призваны были скрыть политическую пристрастность Верховно-
го суда США.
78
Несмотря на эти ухищрения, каждая страница решения Вер-
ховного суда пышет антикоммунистической злобой. Сугубо реак-
ционная политическая тенденциозность решения обнаружи-
вается и тогда, когда члены Верховного суда солидаризируются
с примитивно клеветническими и провокационными вымыслами
по адресу мирового «коммунистического движения и воспроизво-
дят банальные тезисы антикоммунистической пропаганды. Пяте-
ро из девяти судей, составляющие большинство, от имени кото-
рого вынесено это решение, даже не пытаются усомниться в
правильности той провокационной исходной посылки о целях
и методах «коммунистической тоталитарной диктатуры», кото-
рая используется в качестве прикрытия для введения системы
репрессивных санкций в отношении Коммунистической партии
США. Как известно, формулируя клеветнические антикоммуни-
стические тезисы, конгресс США использовал исключительно
низкопробные материалы, в том числе «показания» провокато-
ров ФБР, дававшиеся в комиссиях конгресса. В своем решении
Верховный суд США, солидаризируясь с многочисленными кле-
ветническими утверждениями, санкционированными конгрессом,
называет их «заключениями законодательных органов, основы-
вающимися на доказательствах, представленных в различные
комиссии конгресса» п. Другие решения Верховного суда США
по делам о применении антиконституционного законодательства
послевоенного периода свидетельствуют не только о политиче-
ской тенденциозности высшего органа американской консти-
туционной юрисдикции, но и об его использовании в качестве
рупора антикоммунистической пропаганды.
Еще более отчетливо выступает подоплека деятельности Фе-
дерального конституционного суда ФРГ. Кульминацией его
политической тенденциозности были решения о запрете Комму-
нистической партии Германии (от 17 августа 1956 г.) и об анти-
конституционности народных опросов (от 30 июля 1958 г.). Оба
решения не только служили юридическим прикрытием опреде-
ленного нового этапа в дальнейшем углублении реакционности
политического курса западногерманских монополий, но и сами
активно повлияли на развитие антидемократических тенденций.
Но общая характеристика института конституционного над-
зора как гибкого инструмента проведения антидемократическо-
го курса монополистической буржуазии, понятно, не означает,
что всегда и при любых обстоятельствах в любом решении ор-
гана конституционной юрисдикции формулируется лишь край-
не реакционная политико-правовая концепция. Лишь не видя
диалектики классовой борьбы в современных империалисти-
ческих государствах, можно было бы прийти к схематическому
11 Communist Party of the United States of America, v. Subversive Activi-
ties Control Board. «Supreme Court Reporter», v. 81, N 16.
79'
выводу, что про)грессивные силы никогда не могут и не смогут
использовать институт конституционного надзора в борьбе про-
тив классового произвола буржуазии. Конкретная политическая
ситуация, складывающаяся на фоне развития общих закономер-
ностей современной эпохи, может заставить империалистическую
буржуазию отказаться в отдельных случаях от прямолинейного
использования института конституционного надзора.
Вынужденная лавировать под натиском народного сопротив-
ления или же боясь крайнего обнажения пороков капиталисти-
ческой системы, кризиса буржуазной демократии и законности
(в особенности страшась нежелательного резонанса на между-
народной арене), империалистическая буржуазия избирает иног-
да путь тактического отступления: орган конституционного над-
зора выносит решение, отражающее определенную уступку тру-
дящимся. Практике известны и судебные решения, направлен-
ные на ограничение политического и расистского террора или
требующие соблюдения тех или иных процессуальных гарантий
(решения Верховного суда США по вопросу о расовой сегре-
гации, решение Верховного суда Австралии о неконституцион-
ности закона о запрещении компартии). Но подобные случаи не
могут влиять на общую оценку роли конституционного надзо-
ра. Все они отражают лишь вариации методов проведения поли-
тики империалистической буржуазии.
Эволюция двухпалатной системы
Подобно тому, как отдельные случаи вынесения верховными
судами решений, направленных против крайней реакции, не ме-
няют характера института конституционного надзора в целом,
так и отдельные случаи, когда верхняя палата парламента от-
меняет реакционные законы, принятые нижней палатой, не мо-
гут служить оправданием антидемократического порядка избра-
ния верхней палаты, а тем более поводом для того, чтобы рас-
сматривать буржуазную двухпалатную систему как гарантию
демократии. Буржуазным государственным правом были воз-
двигнуты три линии обороны интересов крупного капитала от
возможных покушений со стороны «народной» палаты: верхняя
палата, вето главы государства и конституционный надзор.
Каждая из этих инстанций действует своими особыми методами
и «оправдывается» особыми соображениями: необходимостью
обеспечить большую «разумность» и «осмотрительность» зако-
нодательства, учета интересов членов федерации или, наоборот,
«высшего» общенационального интереса и, наконец, необходи-
мостью обеспечить верховенство конституции, строгую консти-
туционность законодательства. Во всех этих случаях можно
видеть лишь различные методы прикрытия одного главного и
основного интереса — интереса крупного капитала.
80
Расширение конституционного надзора в его различных ви-
дах должно компенсировать ослабление одного из перечислен-
ных выше антипредставительных институтов — верхней палаты/
Откровенный антидемократический характер второй палаты
буржуазного государства издавна сделал ее наиболее уязвимой
мишенью для критики со стороны демократических элементов.
Неудивительно, что в период бурного антифашистского подъема
первых лет после второй мировой войны правящим классам в-
ряде стран пришлось несколько поступиться теми политически-
ми привилегиями, которые были связаны с существованием
сильной антидемократической верхней палаты. Эти уступки вы-
разились либо в ослаблении второй палаты (в Англии, во
Франции Четвертой республики), либо в демократизации по-
рядка ее образования (в Италии), либо в том и другом (в Япо-
нии). Ослабление второй палаты выражается в лишении ее
права абсолютного вето (во Франции Четвертой республики,
в Японии), в сокращении срока действия отлагательного вето
(в Англии). Демократизация второй палаты выразилась в том,
что занятие места в ней по наследству или назначению заме-
нено выборным порядком (в Италии, Японии). Полностью
вторая палата была упразднена лишь в некоторых небольших
государствах (в Дании, Новой Зеландии).
Впрочем, правящие классы ряда стран при первом удобном
случае берут свои уступки обратно. Во Франции каждая консти-
туционная реформа в период Четвертой .республики мало-пома-
лу восстанавливала прежний сенат; этот процесс был завершен
конституцией 1958 года. «Реформа» палаты лордов, проведен-
ная английским консервативным правительством, предусмотрев-
шая назначение лордов пожизненно, без права передачи ими
своих мест по наследству, едва ли может рассматриваться как
демократизация палаты. Зато она несомненно преследует опре-
деленную цель: усилить состав этой палаты путем более широ-
кого вовлечения в нее руководящих деятелей правящего класса
Англии, а тем самым и поднять ее авторитет.
Вторая палата, президентское вето, конституционный надзор
носят по видимости негативный характер: каждый из этих ин-
ститутов призван отсеивать то из продукции нижней палаты, что
не вполне соответствует интересам правящих кругов. В действи-
тельности с этим связано и определенное позитивное воздей-
ствие на законодательство. Палата, заранее осведомленная о
намерениях или настроениях «фильтрующих» инстанций, неред-
ко уже с самого начала старается приспособиться к их требо-
ваниям, для того чтобы облегчить дальнейшее прохождение
законопроектов. Ведь даже ослабленная палата лордов может
из-за несогласия по какой-либо одной статье закона задержать
его введение в действие на год. Кроме того, верхняя палата вно-
сит и в законопроекты, принятые нижней палатой, изменения и
6 Заказ 5117
81
поправки, а в некоторых странах обладает и законодательной
инициативой наравне с нижней палатой (за исключением финан-
совых вопросов). Однако эти функции все же производны от
главной — сдерживающей, негативной функции второй палаты.
Той силой в 'Системе органов буржуазного государства, которая
действительно формирует политические решения и законода-
тельные акты, в том числе и акты, исходящие от парламента,
является правительство, непосредственно опирающееся на весь
огромный бюрократический и военно-полицейский аппарат сов-
ременного империалистического государства.
Институты непосредственной демократии
В институтах непосредственной демократии, и в частности в
важнейшем и наиболее распространенном — референдуме, про-
тиворечия, присущие буржуазной демократии, проявляются с
наибольшей остротой.
Формально-юридически референдум (как и любой другой
институт непосредственной демократии)—это наиболее демо-
кратический из всех 'буржуазных государственноправовых ин-
ститутов; на практике же он нередко выступает как орудие
крайней реакции и служит ее целям. В этом особенно наглядно
проявляется противоречие между декларируемым юридически
суверенитетом народа и экономической зависимостью и порабо-
щением монополиями огромного его большинства.
Отсюда — двойственное отношение монополистической бур-
жуазии к институтам непосредственной демократии. Монополи-
стическая буржуазия с недоверием относится к демократической
форме референдума, опасаясь, что трудящиеся массы и прогрес-
сивные элементы используют его в своих интересах (пример та-
кого использования — референдум 1946 года в Италии, привед-
ший к установлению республиканской формы правления).
С этой точки зрения, референдум в ряде случаев можно рас-
сматривать как вынужденную уступку правящих кругов широ-
ким массам, уступку, обставляемую всякими оговорками и огра-
ничениями, которая в конечном счете должна способствовать
прикрытию классового господства.
С другой стороны, однако, именно непосредственный харак-
тер процедуры референдума создает для правящих классов воз-
можность еще шире и действеннее, чем при парламентских вы-
борах, использовать экономическую зависимость и всякие про-
изводные от нее формы зависимости масс от монополистиче-
ского капитала, чтобы получить желаемые результаты. Для до-
стижения этой цели применяются как юридические, так и мета-
юридические средства.
К юридическим средствам относятся: 1) недопущение вне-
сения голосующими каких-либо изменений в альтернативные
82
формулировки, которые им 'Предлагаются; 2) принудительный
ассортимент предлагаемых мероприятий; избиратели не могут
голосовать за приемлемую и даже желательную для них рефор-
му, не проголосовав одновременно и за неприемлемую, реак-
ционную меру; 3) правила, регулирующие процедуру голосова-
ния, имеют на первый взгляд «технический» характер, а на са-
мом деле способствуют искажению воли избирателей.
Арсенал метаюридических средств всегда включает много-
численные (Приемы дезориентации масс, запугивания их теми тя-
желыми последствиями для страны, которые якобы повлечет за
собой голосование против предлагаемых мероприятий, в некото-
рых случаях — раздувание роли «провиденциальной» личности
и т. п. Для того, чтобы в этих искусственно создаваемых усло-
виях проголосовать «против», требуется не только гражданское
мужество, большая политическая сознательность и умение хо-
рошо разбираться в обстановке, но также внутренняя мораль-
ная устойчивость и высокая степень сопротивляемости психиче-
ской атаке правящих. Конечно, можно здесь не останавливаться
на том прямом терроре, который сопутствует фашистским «ре-
ферендумам» и «плебисцитам».
Поэтому там, где правящие круги уверены в эффективности
имеющихся в их распоряжении средств' предрешения результа-
тов референдума, последний отнюдь нельзя считать вынужден-
ной уступкой. Это лишь ловкий политический трюк, призванный
как бы «узаконить» реакционный режим и его отдельные меро-
приятия, ослабить и подорвать (а при фашизме свести на нет)
роль представительных учреждений и парламентаризма. Отсю-
да— широкое использование референдума голлистским режи-
мом во Франции. Отсюда также и стремление придать парла-
ментским выборам характер референдума: за данного лидера
в качестве премьера, за данный политический курс (особенно
характерно это для Англии, где прямой референдум неизвестен).
Так возникает сложность оценки референдума с точки зрения
демократии. Институт референдума, по нашему мнению, должен
быть расценен положительно в тех случаях, когда имеется
реальная возможность парализовать или значительно ослабить
действие используемых правящим монополистическим капита-
лом юридических и иных средств давления на голосующих. Во
всех других случаях он представляет собой фиктивное «воле-
изъявление» народа, средство укрепления диктатуры наиболее
реакционных сил буржуазного общества.
6*
Глава V
\yz Государственный аппарат
Наиболее характерную черту современного государства мо-
нополистического капитала составляет наличие огромного, раз-
бухшего до невиданных размеров аппарата, охватившего все
стороны жизни общества. В середине прошлого столетия Маркс
дал непревзойденное описание французской бюрократии, кото-
рую буржуазная республика унаследовала от абсолютизма и
усовершенствовала'. С тех пор буржуазный государственный
аппарат вырос во много раз, и этот рост особенно ускорился
за последние десятилетия.
Причины такого роста — значительное расширение сферы
деятельности Государства, развитие и «обогащение» тех ее
форм, которые были государству присущи и раньше, а также
значительное усложнение техники отправления всех функций го-
сударства.
Расширение сферы деятельности государства связано прежде
всего с экономическйм регулированием и социальным законо-
дательством. Развитие старых форм деятельности государства,
его «традиционных» функций особенно проявляется в военной
области, в огромном росте полицейских сил, жандармерии,
охранки и т. п.
Государство всегда обеспечивало коммуникации и связь на
территории страны. Но можно ли сравнить прежние и совре-
менные пути сообщения и связи?
Все это вместе взятое привело к созданию большого обслу-
живающего персонала в гражданских и военных учреждениях.
Говоря о государственном аппарате, мы включаем сюда и
аппарат органов местного самоуправления. Юридический ста-
тус их, правда, отличается от статуса государственного аппара-
та в собственном смысле слова, однако сходство социальных и
политических задач, стоящих перед тем и другим, и теснейшая
иерархическая связь органов местного самоуправления с госу-
дарственным аппаратом в собственном смысле дают полное
1 К. Маркс и Ф. Энгельс. Избранные произведения, т. I. Госполит-
издат, 1952, стр. 291— 292.
S4
основание рассматривать их как единое целое. Это аппарат,
состоящий на службе у господствующего класса и осуществля-
ющий определенные государственные функции. Ведь вся дея-
тельность органов местного самоуправления регулируется
общегосударственными законами, а полномочия этих органов
юридически основаны на таких законах и осуществляются под
прямым контролем государственных органов. Центральное
правительство в случае необходимости отстраняет выборные
органы, назначает своих комиссаров, использующих тот же
аппарат местного самоуправления. Государственные законы
возлагают на органы местного самоуправления и их аппарат те
или иные обязанности, о выполнении которых они отчитывают-
ся перед правительственными органами. Рост бюрократической
централизации, характерный для буржуазного государства,
еще больше стирает грань между государственным аппаратом
в собственном смысле и аппаратом органов местного самоуп-
равления. Это особенно относится к местному полицейскому
аппарату, полностью подчиненному центру.
Конечно, известные особенности юридического статуса мест-
ных органов могут иметь определенное политическое значение
в тех случаях, когда в выборных органах местного самоуправ-
ления создается левое большинство, как, например, во многих
коммунах Франции и особенно в Италии. Элемент выборности
местного самоуправления дает возможность использовать неко-
торые части его аппарата, особенно по линии социально-эконо-
мической, в интересах трудящихся: например, для проведения
общественных работ и ослабления безработицы, для улучшения
медицинского обслуживания трудящихся и т. д. Однако эти
возможности остаются весьма ограниченными.
В деятельности государственного аппарата современного
империалистического государства могут быть выделены сле-
дующие основные области, а сам аппарат подразделен на такие
звенья.
1.	Обеспечение внутренней государственной безопасности и
общественного порядка. Сюда относятся полицейский аппарат,
и, в частности, политическая полиция.
2.	Осуществление внешней политики и агрессивных военных
планов империалистических государств. Сюда относятся воору-
женные силы, военизированная полиция (жандармерия), раз-
ведка: военная, политическая, экономическая, техническая
и т. п.; аппарат для осуществления диверсий и саботажа в дру->
гих странах; сюда же можно отнести и дипломатическую служ-
бу, выполняющую задания государства в области внешней
политики, в частности по линии сколачивания военно-политиче-
ских союзов как империалистических государств между собой
(НАТО), так и империалистических государств со слаборазви-
тыми странами в целях подчинения последних империализму
85
(СЕАТО, СЕНТО), экономического закабаления слаборазвитых
стран под видом помощи им и т. п.
Увеличение аппарата по этим двум линиям связано с об-
разованием новых родов войск, введением всеобщей воинской
повинности, развитием новых видов шпионажа (например, воз-
душного и даже космического), широкой практикой провока-
ций, диверсий и тому подобными методами, с огромным ростом
военной промышленности и милитаризацией экономики, разви-
тием политического сыска, подчинением научно-исследователь-
ской работы в ряде областей военным задачам и т. д. Амери-
канские государствоведы считают, что одно министерство
обороны США имеет гражданских служащих больше, чем все
федеральное правительство поколение тому назад. В Цент-
ральном разведывательном управлении США насчитывается
более 40 тыс. кадровых сотрудников. Значительно возросло чис-
ло занятых на дипломатической службе, так как намного
больше стало дипломатических представительств в связи с по-
явлением новых государств. Кроме того, дипломатические
отношения между государствами стали более разносторонними
и охватывают не только область политики, но и области воен-
ную, экономики, техники и культуры. Центральный и загранич-
ный аппараты государственного департамента США насчиты-
вают более 32 тыс. сотрудников.
3.	Вмешательство государства в область экономики. К гро-
моздкому механизму, с помощью которого государство моно-
полий осуществляет эту деятельность (подробно об этом см.
т. I настоящего труда), относится большое число ведомств или
отделов ведомств, регулирующих определенные стороны эконо-
мической жизни, аппарат управления предприятиями, состав-
ляющими государственную собственность в различных ее пра-
вовых и организационных формах, а также большое число
консультативных органов.
4.	Руководство публичными службами — управление учреж-
дениями, выполняющими необходимые для существования об-
щества функции, как-то: транспорт, связь, коммунальные услу-
ги, предупреждение стихийных бедствий, метеорологическая
служба и т. п.
Рост государственного аппарата в этой области связан
прежде всего с развитием техники и экономики современного
общества, ростом городов, вызвавшим к жизни сложное город-
ское хозяйство и т. п. Другая причина заключается в расшире-
нии в этой сфере государственной и коммунальной собственно-
сти. В принципе капиталистическое государство допускает в
самых широких пределах деятельность частного капитала во
всех областях (кроме, пожалуй, почты). Железные дороги, го-
родской транспорт, судоходство, телефон, радиовещание, теле-
видение, коммунальные предприятия и т. д. в ряде стран (и
86
прежде всего в США) принадлежат частному капиталу преиму-
щественно или полностью. Имеются даже частные телеграфные
предприятия. С другой стороны, в некоторых государствах
(например, в царской России и Германии) железные дороги
с самого начала строились за счет государства и принадлежали
государству. В последние десятилетия государственно-монопо-
листический капитал в области публичных служб получил осо-
бенно значительное развитие, в связи с чем разросся и государ-*
ственный (включая муниципальный) аппарат в этой сфере.
5.	Социальные службы, т. е. деятельность, которую государ-
ство под давлением масс берет на себя в целях удовлетворения
элементарных потребностей неимущего и малоимущего населе-
ния. Сюда относятся: государственная начальная школа, боль-
ницы и медицинское обслуживание, строительство жилых до-
мов, пенсионное обеспечение, социальное страхование и пособия
по безработице, фабрично-заводская инспекция и т. д. Некото-1
рые из этих институтов были введены по требованию масс в
целях смягчения наиболее жестоких последствий капиталисти-
ческой эксплуатации и анархии производства. Некоторые фор-
мы обслуживания частично взяло на себя государство также по
требованию масс, 'поскольку действующие на коммерческих на-
чалах частнокапиталистические заведения (больницы, школы
и т. д.) были недоступны массам. Однако это не исключает ис-
пользования и этих государственных институтов для увеличения
доходов капиталистов (так, им предоставляются подряды на
строительство домов, школ, больниц) и выжимания дополни-
тельных средств из скудной заработной платы рабочих (напри-
мер, взносы рабочих в фонд страхования, взимание платы за
лечение и питание в государственных или муниципальных
больницах).
Развитие социальных служб способствует включению в го-
сударственный аппарат большого числа специалистов: врачей,
учителей, архитекторов, инженеров и т. д.
При всем том, однако, многие учреждения, находящиеся в
руках государства, остаются малодоступными для трудящихся.
Удовлетворение большей части культурных потребностей предо-
ставлено частному капиталу: издание книг, газет, журналов,
театр, кино (это одновременно и доходный бизнес, и средство
идеологической обработки масс). В последние годы, впрочем,
появляются специальные государственные «идеологические» ве-
домства: министерства пропаганды, информации, культуры.
Деятельность государства в этой области значительно возрос-
ла, хотя все еще уступает по размерам деятельности частного
капитала, партий, церкви, что объясняется рядом причин.
Во-первых, идеологическое «обслуживание» масс — выгодное с
коммерческой точки зрения дело и капиталисты не намерены
упустить случай «подработать»; во-вторых, при многопартийной
87
системе ни одна партия не склонна соглашаться на монополи-
зацию дела пропаганды в руках государственного аппарата,
который находится или может оказаться в руках другой пар-
тии. Что касается церкви, то она помимо общеклассовых и
государственных имеет также и особые интересы и не склон-
на выпускать из рук свое главное оружие, опеку над душами,
даже при наличии полной солидарности между государством и
господствующей церковью.
Такое положение вещей оставляет некоторые, правда весьма
ограниченные, возможности культурной и идеологической рабо-
ты и для рабочих партий: они организуют рабочую печать, кни-
гоиздательства, народные университеты, клубы и т. п.
Однако в тех сферах, где буржуазия стоит перед выбором:
либо государственная монополия, либо допущение преобладаю-
щей роли рабочих организаций, например профсоюзов, там она,
разумеется, без всяких колебаний выбирает первое. Так обсто-
ит дело с фабрично-заводской инспекцией, страхованием и т. д.
Все эти сферы полностью огосударствлены и обюрокрачены,
и роль рабочих сводится лишь к отчислениям в фонд страхова-
ния из своей заработной платы или к праву подавать жалобы
в органы фабрично-заводской инспекции по поводу нарушений
элементарных правил безопасности и охраны труда.
| Таким образом, даже социальные реформы, имеющие из-
вестное положительное значение, используются для того, чтобы
усилить зависимость рабочих от бюрократического аппарата
.'государства. Это относится и к пенсионному делу, и к пособи-
ям для безработных (достаточно упомянуть столь ненавистный
трудящимся институт «проверки нуждаемости» в Англии), и к
жилищному строительству. Проведение и применение на прак-
тике этих мероприятий поручается бюрократическому аппара-
ту, действующему в широких пределах по своему усмотрению.
Буржуазное государство, преграждая всей силой своего военно-
полицейского аппарата трудящемуся путь к свободе и обеспе-
ченной жизни, вынуждает его выпрашивать у бюрократов в
виде милости небольшую долю того, что причитается за его
труд.
Расширение государственного аппарата по всем направле-
ниям означает огромное увеличение армии государственных
служащих. Эта армия отнюдь не представляет собой однород-
ной массы. Наряду с профессиональным чиновничеством сюда
входит и большое число технических специалистов: инженеров,
архитекторов, агрономов, врачей, бухгалтеров, преподавателей
школ различных ступеней, от начальной до высшей, и наконец,
почтовые служащие, телеграфисты, машинистки, счетоводы
и т. д. Увеличение армии государственных служащих усиливает
социальную дифференциацию внутри ее. Наверху находится
бюрократическая элита: руководители ведомств и отделов ве-
га
домств, директора государственных предприятий, школ, гене-
ралитет, дипломаты, судьи судов высших инстанций и др.
По своему имущественному положению, по родственным и об-
щественным связям, по образу жизни и идеологии — это орга-
ническая часть, плоть от плоти и кость от кости крупной бур
жуазии и землевладельческой аристократии. Все больше рас-
ширяется практика, особенно в США и Англии, замещения
высших должностей в государственном аппарате крупными ка-
питалистами и руководителями частнокапиталистических кор-t
пораций. Так, в США большинство министров и дипломатиче-
ских представителей — это люди из верхушки «делового мира».
В Англии во главе национализированных отраслей промыш-
ленности, а также во главе многих министерств при консерва-
тивных правительствах стоят прямые представители капитали-
стических монополий.
В средних звеньях государственного аппарата преобладают
выходцы из средней буржуазии, более обеспеченных слоев ин-
теллигенции, а также «потомственные» бюрократы.
Низовые работники военно-полицейского аппарата: полицей-
ские, унтер-офицеры, сержанты — обычно вербуются из рядов
мелкой буржуазии. Это один из способов подкупа мелкобур-
жуазных элементов и использования их в борьбе с рабочим
классом.
В особом положении находятся низовые работники других
частей государственного аппарата. Государство эксплуатирует
их труд, урезывает или замораживает заработную плату в по-
рядке «экономии», идущей на пользу монополиям. То, что госу-
дарство выступает как крупнейший эксплуататор труда много-
миллионной массы рабочих государственных предприятий и
служащих государственных учреждений, весьма важно для
развертывания массовой освободительной борьбы трудящихся
капиталистических стран и способствует сплочению масс в
борьбе. Яркий пример — забастовка миллиона государственных
служащих во Франции в марте 1961 г., когда особенно отчет-
ливо был разоблачен эксплуататорский характер буржуазного
государства, его роль как агентуры богачей в деле ограбления
трудящихся.
Технические специалисты и работники культуры, служащие'
государственного аппарата на каждом шагу убеждаются в том,
что засилие монополий тормозит развитие социальной деятель-
ности государства, ставит ее на службу интересам монополий,
отодвигая на задний план интересы народных масс, которые
она призвана обслуживать. Это усиливает и в среде специа-
листов антимонополистические настроения.
Диктатура монополий не может обойтись без огромного го-
сударственного аппарата, но монополисты не могут не отда-
вать себе отчет в той опасности, которую представляет привле-
89
чение широких масс трудящихся и трудовой интеллигенции к
работе в этом аппарате. Их пугает приближение того момента,
когда массы государственных служащих осознают свою силу,
свои подлинные интересы и поймут, что хотя капиталисты и их
государство не могут обойтись без них, но они сами, поставив
свои способности и знания на службу народу, могут прекрасно
обойтись без капиталистов и без капиталистического государ-
ства. Отсюда двойственная политика правящих классов в отно-
шении государственной службы. С одной стороны, государ-
' ственные служащие становятся в привилегированное положение
в смысле обеспеченности работой, продвижения по службе, пен-
сионного обеспечения и т. п. С другой стороны, устанавлива-
ются строгие правила приема на работу, способствующие от-
сеиванию «неблагонадежных»; государственные служащие ог-
раничиваются в правах (на забастовку, на объединение в
профсоюзы); их политическая и общественная деятельность
подвергается строгому контролю 2; в некоторых странах им во-
обще запрещается участвовать в политической жизни, состоять
членами политических партий, а тем более придерживаться
мнения, противоречащего точке зрения правительства. Нако-
нец, вводится «проверка лояльности» (в некоторых странах
открыто, а скрыто — повсюду), представляющая собой подлин-
ный инквизиционный суд, перед которым служащий оказывает-
ся совершенно беспомощным.
Один из наиболее действенных способов приспособления го-
сударственного аппарата, особенно в его высших и средних
звеньях, к интересам монополий — коррупция. Коррупция — ко-
нечно, явление не новое, оно так же старо, как и само эксплуа-
таторское государство. Однако монополистический капитализм
создал новые, несравненно более широкие, чем прежде, возмож-
ности коррупции государственного аппарата (предоставление
пакетов акций, включение в состав правлений или наблюда-
тельных советов корпораций и т. д.). При государственно-
монополистическом капитализме, с установлением гесных пов-
седневных деловых контактов между монополиями и государ-
ственным аппаратом, всякие открытые и скрытые формы
коррупции аппарата, особенно действующего в области эконо-
мики, управления национализированными предприятиями, еще
глубже и «органичнее» внедряются во всю его практику.
Бюрократическая сущность аппарата буржуазного государ-
ства проявляется в следующих его основных чертах.
1.	Этот аппарат построен на иерархических началах сверху
донизу. Все назначения производятся сверху и в конечном ито-
2 Одним из 'Первых актов правительства де Голля была отмена Статуса
государственных служащих 1946 года, выработанного в период участия ком-
мунистов в правительстве по их инициативе, и согласованного с профсоюзны-
ми организациями.
90
ге исходят от главы исполнительной власти. Принцип его по-
строения— беспрекословное подчинение нижестоящих выше-
стоящим, ответственность первых перед последними.
2.	Государственный аппарат отгорожен от народа и спосо-
бом его комплектования (конкурсные экзамены, протекцио-
низм), и особыми привилегиями в смысле сохранения работы,
продвижения по службе, и правилами пенсионного обеспечения.
Впрочем, в современных условиях становится все труднее отли-
чить трудящихся, носящих форму государственных служащих,
от остальной массы трудящихся.
3.	Наконец, высшие должностные лица государственного ап-
парата все больше освобождаются от контроля выборных
учреждений и даже от судебного контроля. Буржуазные теоре-
тики объясняют это явление самим характером возложенных
на данных должностных лиц задач и обязанностей, которые
якобы не поддаются строгому законодательному регламентиро-
ванию, вследствие чего сама собой падает и роль судебного
контроля. Ведь где нет закона, там и судам делать нечего.
Конечно, закон не может предусматривать все возможные слу-
чаи и казусы, а чиновники не могут быть превращены в авто-
матических наполнителей правовой нормы. Однако все дело в
том, что буржуазные законодатели явно стремятся не свести к
минимуму, а расширить до максимума дискреционную власть
чиновника и таким путем по возможности сократить свои вы-
нужденные уступки трудящимся. Уже закон в современном
империалистическом государстве представляет собой шаг
вспять по сравнению с положениями конституции. Министер-
ский или правительственный приказ еще больше суживает сфе-
ру действия социальных законов и их значимость. И, наконец,
дискреционная власть чиновника в процессе применения зако-
на или приказа завершает этот процесс, доводит его до логи-
ческого конца. Данному процессу сопутствует отмеченный выше
процесс присвоения бюрократией судебных функций, создания
административных трибуналов и т. п., что знаменует дальней-
ший распад буржуазной законности под напором растущей бю-
рократии.
Бюрократический аппарат возглавляется правительством,
а по каждой отрасли управления — соответствующим минист-
ром. Однако в условиях парламентаризма (хотя бы формаль-
ного) сохраняется известное различие между верхушкой аппа-
рата и самим аппаратом. Министерская верхушка — это наи-
менее устойчивая и стабильная часть аппарата; это его пере-
менная величина, так как она должна в большей мере, чем
другие части аппарата, приспособляться к меняющимся пока-
заниям политического барометра, к превратностям избира-
тельной борьбы, к изменению соотношения классовых и партий-
ных сил в стране. Монополистическому капиталу приходится
91
иногда допускать к министерским постам и представителей ре-
формистов и радикальной мелкой буржуазии — людей, нахо-
дящихся под постоянным давлением масс. Широкая спина ми-
нистра должна скрыть от нескромных взоров бюрократическую
кухню, в которой изготовляются всякие противоядия демагоги-
ческим предвыборным обещаниям и парламентским выступле-
ниям.
Формально бюрократическая машина подчиняется министру.
На деле (и в этом одна из главных ее задач) она держит са-
мого министра в подчинении — против воли, или, скорее, в со-^
ответствии с затаенными желаниями самого министра. Подоб-
ное подчинение облегчается тем, что министр — это часто
политикан, профан, .который не в состоянии самостоятельно
разобраться в специальных проблемах своего ведомства. Он
не может сделать шагу без помощи своих «советников» из ап-
парата. Аппарат, чувствуя свою силу, направляет деятельность
шефа как считает нужным. Он подсказывает ему свое реше-
ние вопроса и показывает ему «воочию» неосуществимость и
нереальность всех предвыборных деклараций. Он подготавли-
вает и тексты законопроектов, и тексты правительственных и
министерских приказов, издаваемых в порядке делегированного’
законодательства или обычного административного нормотвор-
чества. Фактически бюрократия законодательствует и управля-
ет, диктуя тексты государственных актов парламенту и каби-
нету. Профессиональная дипломатическая служба обеспечивает
преемственность внешней политики, сводя к минимуму зигзаги,
обусловленные партийными расхождениями (которые к тому
же и сами по себе весьма невелики).
Наряду с гражданской бюрократией и еще более, чем она,
утверждает свою независимость от парламентского и всякого
общественного контроля военная верхушка и органы разведки.
Спасительная ссылка на «государственную тайну», «интересы
государственной безопасности» и т. д. заставляет замолчать
любую критику и отступить с благоговейным страхом любой
контроль. Политика милитаризации экономики, создания аг-
рессивных военных блоков, политика «сдерживания», «на гра-
ни войны» приводит к значительному усилению роли военной
верхушки во всей политической и государственной жизни.
В США такие органы, как Национальный совет безопасности,
и в частности его стратегическая группа, Центральное разве-
дывательное управление, Федеральное бюро расследований,
превратились в своего рода государства в государстве. Во всех
империалистических государствах подобные органы «действу-
ют секретно, без какого-либо наблюдения или проверки со сто-
роны выборных учреждений... постепенно устанавливают конт-
роль над все большей сферой управления государством и об-
щественной жизни. Они становятся теми органами, с помощью-
92
которых империалистические страны направляют деятельность
правительств»3. Это проявляется наиболее отчетливо в США,
Франции, ФРГ и в меньшей степени — в Англии и Италии.
Устанавливается тесная связь между военными кругами
и монополистическим капиталом, что особенно характерно для
США, но в той или иной мере свойственно и западноевропей-
ским государствам, где землевладельческая аристократия, тра-
диционно связанная с военной верхушкой, сама тесно срослась
с монополистическим капиталом. Всемогущество бюрократии,
ставшей непосредственным орудием монополистического капи-
тала,— такова характернейшая черта современного империали-
стического государства.
В начале века Дюги, а вслед за ним лейбористский теоретик
Ласки в связи с известным ростом государственных социальных
служб возвестили о начавшемся «выветривании суверенитета»
и властных функций государства, о превращении его из «пове-
левающего» в «обслуживающее». Современная империалисти-
ческая действительность развеяла эти иллюзии. Некоторое раз-
витие социальных служб отнюдь не сопровождается ослабле-
нием властных функций буржуазного государства и превраще-
нием его в «государство общественной службы». Оно не только
полностью сохранило свои военно-полицейские силы, все юри-
дические полномочия и фактические возможности их примене-
ния на деле, свою насильническую природу, но, более того, го-
сударственный аппарат насилия и подавления достиг небыва-
лых ранее размеров и мощности, потому что империалистиче-
ская буржуазия учитывает рост недовольства масс, силу их
сопротивления и неизбежность дальнейшего обострения классо-
вых боев. Само развитие экономических и социальных функ-
ций государства используется монополистическим капиталом
для усиления его властного вмешательства в жизнь граждан,
выражающегося, в частности, в замораживании заработной
платы, в принудительном изъятии части заработной платы для
целей страхования, принудительном арбитраже, регулировании
деятельности профсоюзов, усилении контроля центра над мест-
ными выборными органами и т. п.
3 АКЛЮЧ ЕНИЕ
В ходе исследования основных тенденций развития полити-
ческого строя и государственноправовых институтов современ-
ного империалистического государства выявилось, что основ-
ная тенденция этого развития — тенденция к свертыванию бур-
жуазной демократии и законности, ко все большему ограни-
чению буржуазно-демократических прав и свобод, к усилению
3 Гэс Холл. Цитадель империализма перед лицом будущего. «Проблемы
мира и социализма», 1960, № 9, стр. И.
93
реакции во всех направлениях, усилению и разрастанию бю-
рократии и военно-полицейского аппарата государства.
Но современная эпоха — это в то же время эпоха роста
мощных сил, противостоящих империализму и монополиям как
в международном масштабе, так и в масштабе отдельных го-
сударств. Этими силами являются: 1) мощное содружество со-
циалистических государств—важнейший политический фактор
современности и главный оплот революционных сил; 2) рабо-
чее движение капиталистических стран; 3) антиимпериалисти-
ческое национально-освободительное движение в колониаль-
ных и зависимых странах и молодых государствах Азии и Аф-
рики; 4) общедемократическая борьба широчайших масс капи-
талистических стран против засилья монополий, против поли-
тики войны, угрожающей гибелью сотням миллионов людей,
борьба за демократию и мир. Для капиталистических стран ха-
рактерен большой подъем рабочего движения, все больший
размах забастовочного движения, рост числа политических за-
бастовок, рост единства и сплоченности рядов рабочего класса
в экономической и политической борьбе.
Именно наличие в мире мощных антиимпериалистических,
антимонополистических сил и их неуклонный рост дают воз-
можность с полной уверенностью сделать следующие выводы.
1.	Дорога фашизму может быть преграждена. С одной сто-
роны, завоевание фашизмом поддержки мелкой буржуазии,
«средних слоев», и тем более части рабочего класса в совре-
менных условиях, когда противоречия между горсткой моно-
полий и всем обществом достигли небывалой остроты, стало
несравненно более трудным делом, чем это было в довоенных
Германии и Италии. С другой стороны, антифашистские силы
сейчас могут оказать гораздо более действенное сопротивление
фашизму и сорвать планы крайней реакции.
2.	Борьба за режим законности может оказаться эффектив-
ным средством борьбы против фашизма. Борьба за режим за-
конности — составная часть борьбы за демократию, за социаль-
ный прогресс.
В современной исторической обстановке сложились более
благоприятные, чем прежде, условия для борьбы рабочего
класса многих стран против всевластия монополий. Пролетари-
ат вместе с другими слоями народа решительно борется за
широкую демократию.
Борьба за законность представляет собой не только элемент
общедемократической борьбы против политики монополий.
Режим законности сам по себе благоприятствует максимально
возможному в условиях буржуазного строя использованию
передовыми силами общества легальных средств политической
борьбы. В определенной мере режим законности служит фак-
тором, облегчающим объединение вокруг рабочего класса и
94
его авангарда всех трудящихся, самых широких народных
масс.
Борьба за законность включает и борьбу за демократиза-
цию нормотворческого процесса в широком смысле. Это и
борьба за развитие конституционного законодательства, за
максимально широкое юридическое закрепление политических
завоеваний трудящихся масс. Это борьба против «молчаливо-
го» обхода конституции законодателем и против реакционного
изменения конституционного текста ради сужения легальной
базы политической демократии. Знаменательно, что в 1962 г.
французские коммунисты, выдвигая программу демократичес-
кого и национального обновления, выступили за принятие но-
вой конституции, которая установила бы такую форму правле-
ния, когда верховная власть полностью принадлежит парла-
ментскому органу, избранному путем всеобщего и прямого го-
лосования на основе системы пропорционального представи-
тельства. Коммунисты выступают, в частности, за гарантиро-
вание поав и свобод человека законом.
Разумеется, борьба за режим законности никак не должна
превращаться в фактор, тормозящий осуществление подлин-
ных социальных преобразований. Использование буржуазной
законности не имеет и не может иметь ничего общего с оппорту-
нистическими конституционными иллюзиями. Марксизм-лени-
низм говорит об опасности конституционных иллюзий, ослаб-
ляющих боевую энергию масс, и подчеркивает исторически ог-
раниченный характер буржуазной законности. Вместе с тем
марксизм-ленинизм выступает и против догматически-левацкой
недооценки значения законности в антимонополистическом
потоке общедемократической борьбы. Нельзя забывать, что в
современных условиях в развитых капиталистических странах
борьба за демократию, за ее расширение и обновление есть
составная часть борьбы за социальный прогресс, за социализм.
3.	В современную эпоху в ряде капиталистических стран
открылась возможность для рабочего класса еще до свержения
капитализма добиться — путем нажима объединенных демо-
кратических сил на правящие классы — осуществления мер,
выходящих за пределы обычных реформ и имеющих важное
значение для рабочего класса и большинства нации и для раз-
вития дальнейшей борьбы за социализм. Демократические
силы, возглавляемые рабочим классом, могут, в частности,
заставить правящие круги отказаться от агрессивной политики
и подготовки войны, от своих планов ликвидации демократии
и установления открытой диктатуры и принять позитивные
меры, направленные па мирное развитие экономики. О воз-
действии международных миролюбивых сил свидетельствуют
такие факторы, как подписание Московского договора о ча-
стичном прекращении ядерных испытаний и другие явления,
95
характеризующие известную разрядку международной напря-
женности и признание идеи мирного сосуществования.
4.	И, наконец, в современных условиях, при значительном
.росте активности и влияния рабочего класса в обществе, при
наличии мощного лагеря социалистических государств, в об-
становке крушения колониальной системы, подъема нацио-
нально-освободительных движений в странах Азии, Африки и
Латинской Америки и широких народных антимонополистиче-
ских движений во всех капиталистических странах, рабочий
класс, возглавляемый своим авангардом, имеет возможность в
ряде капиталистических стран на основе соглашений с полити-
ческими партиями и общественными организациями объеди-
нить большинство народа, завоевать государственную власть
без гражданской войны. В наше время горстке монополистов
противостоит все общество, создается объективная основа для
сплочения всех антимонополистических сил. Перед народами
уже имеется наглядный пример успешного строительства со-
циализма в ряде стран, а экономическое соревнование социа-
лизма и капитализма все ярче демонстрирует преимущество
социалистической системы. Поэтому перед рабочим классом
открывается возможность превратить парламент из орудия
власти буржуазии в орудие народной власти и диктатуры ра-
бочего класса и, развернув внепарламентскую широкую мас-
совую борьбу, сломить сопротивление правящих классов и при-
ступить к социалистическому переустройству общества.
Таким образом, борьба за сохранение и развитие парла-
ментских институтов в капиталистических государствах, за их
демократизацию, за усиление представительства рабочего
класса в парламенте имеет большое значение с точки зрения
дальнейшего развития революционного процесса в капитали-
стических странах. Однако необходимо иметь в виду и возмож-
ность немирного перехода к социализму, завоевания власти и
непарламентскими методами. Многое зависит от тех форм и
методов борьбы, к которым будет прибегать буржуазия в своем
сопротивлении верховной воле революционного народа, а в слу-
чае завоевания власти через парламент — от способности демо-
кратических сил быстро взять под свой контроль государствен-
ный аппарат, в частности полицию и армию, и демократизиро-
вать их состав, а в дальнейшем построить новый, всецело на-
родный аппарат власти.
Раздел II
КОНСТИТУЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ
СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
Глава I
Основные черты политического строя.
Кризис законности в США
После второй мировой войны США взяли на себя роль спа-
сителя капитализма. В соответствии с этим строится внешняя
и внутренняя политика страны, а также направляется деятель-
ность государственного механизма. Правительство США в по-
слевоенные годы формируется только из представителей круп-
ных монополий. Состав конгресса любого созыва тоже целиком
буржуазный, что отличает его даже от самых реакционных
парламентов стран Западной Европы.
Сосредоточение в руках крупных монополий контроля над
всеми средствами формирования общественного мнения (ра-
дио, кино, телевидением, прессой и др.), а также над многими
важными массовыми организациями в значительной степени
облегчает маскировку агрессивной и реакционной политики
США.
А такая маскировка необходима: США превращаются в ми-
рового жандарма. Они организуют и возглавляют агрессивные
союзы и блоки, устанавливают тесные контакты с реакционны-
ми фашистскими группировками в других капиталистических
странах.
Все это не могло не отразиться и на политическом строе
США. Использование монополистическим капиталом государ-
ственной машины для своего экономического и политического
господства происходит в условиях углубляющихся классовых
противоречий, борьбы за мир внутри и вне страны, распада
колониальной системы, усиления национально-освободитель-
ного движения и укрепления мировой социалистической систе-
мы. Это определяет крайне реакционный характер политики
господствующих классов послевоенных США, в качестве идео-
логической основы которой открыто провозглашается антиком-
мунизм. Под лозунгом борьбы с коммунистической опасностью'
реакция объединяет свои силы, чтобы подавлять демократиче-
ское движение в любой его форме. Антикоммунизм использует-
ся для усиления милитаризации экономики и гонки вооруже-
ний, экономической экспансии и политического закабаления
98
других капиталистических стран. Относительно слабая полити-
ческая организация рабочего класса, полное приспособление
политической машины к задачам монополий облегчают прове-
дение реакционного курса, который выражается прежде всего
в антидемократическом законодательстве.
Многочисленные законы, приказы и распоряжения исполни-
тельной власти призваны задушить демократическое движение
в любых его формах. Закон о регулировании трудовых отноше-
ний (закон Тафта — Хартли) 1947 года и закон о реформе тру-
дового законодательства (закон Лэндрума — Гриффина)
1959 года резко ограничивают права профсоюзов, ставят их
под контроль государственной машины; эти законы направле-
ны на раскол профсоюзного движения. Закон Тафта — Хартли
«вклинивает» государственные органы во взаимоотношения ра-
бочих и предпринимателей, закон Лэндрума — Гриффина
предусматривает вмешательство государственных органов во
взаимоотношения рабочих с профсоюзами.
Целый комплекс государственных мероприятий противосто-
ит любому прогрессивному течению, любой демократической
организации и в первую очередь — деятельности коммунистиче-
ской партии. В 1947 г. президент Трумэн издал приказ о про-
верке лояльности государственных служащих, который затем
был «развит» и дополнен другими аналогичными приказами
Трумэна и сменившего его на посту президента Эйзенхауэра.
Один за другим принимаются законы, открыто направлен-
ные против коммунистической партии и ее членов. Усиленно
применяется так называемый закон Смита 1940 года, на основе
которого осуждаются многие руководители коммунистической
партии. В 1951 г. Верховный суд вынес решение, согласно кото-
рому этот закон легализовал судебное преследование за поли-
тические убеждения. В 1950 г. был принят закон об охране мор-
ских судов и гаваней от саботажа и подрывной деятельности,
на основе которого президент Трумэн издал приказ о проверке
благонадежности всех моряков и портовых рабочих. В том же
году был принят закон Маккарэна — Вуда о внутренней безо-
пасности, который стал основным орудием борьбы против
демократического движения в стране. Согласно этому закону,
коммунистическая партия должна была зарегистрироваться в
министерстве юстиции в качестве иностранного агента, сооб-
щить подробные данные о своем составе, финансах и деятель-
ности.
Закон Маккарэна — Вуда нарушает первую поправку к кон-
ституции страны — о свободе слова, печати и собраний. Он про-
тиворечит и пятой поправке, запрещающей принуждение к са-
мооговору, а также и шестой поправке — о справедливом суде
и процессе, о гарантии против жестокого и незаслуженного на-
казания. Против принятия закона Маккарэна — Вуда протесто-
у*
99
вали широкие круги прогрессивной общественности, часть прес-
сы, профсоюзы и многие другие демократические организации.
В августе 1950 г., чтобы узаконить массовую чистку государ-
ственного аппарата от «неблагонадежных» элементов, был при-
нят закон о порядке увольнения государственных служащих в
ряде министерств и федеральных ведомств. Закон предостав-
лял право главам большей части министерств (государственно-
го департамента, министерства обороны и др.) и важнейших
федеральных агентств и учреждений (Комиссии по атомной
энергии и др.) увольнять по своему усмотрению любое лицо
в интересах национальной безопасности.
27 июня 1952 г. был принят закон об иммиграции и граж-
данстве (закон Маккарэна — Уолтера), главным образом пре-
следующий цель не допустить в страну прогрессивно настроен-
ных иностранцев. В 1954 г. конгресс принял серию антикомму-
нистических законов. Наиболее реакционный из них — закон
о контроле над коммунистической деятельностью, фактически
ставящий коммунистическую партию вне закона. 5 июня 1961 г.
Верховный суд подтвердил конституционность наиболее реак-
ционной части закона Смита и статью о регистрации в законе
Маккарэна — Вуда. Таким образом, Верховный суд, который
должен стоять на страже конституционных принципов, санк-
ционировал их вопиющее нарушение, сведя на нет так называе-
мый билль о правах (его составляют первые 10 поправок к фе-
деральной конституции).
На этой «правовой» основе против Коммунистической пар-
тии США и ее лидеров было возбуждено судебное преследова-
ние, угрожающее многим ее членам баснословным штрафом и
многолетним тюремным заключением. Усиливается борьба с
забастовочным и профсоюзным движением. В стране создана
атмосфера страха и подозрительности. Подслушивание телефон-
ных разговоров, слежка, шпионаж, доносы стали обычным явле-
нием. Политический режим характеризуется усилением актив-
ности крайне правых, расистов, «бешеных» и т. п., наглядный
пример чего — убийство президента Кеннеди.
Наряду с прямым административно-политическим подавле-
нием трудящихся масс, борющихся за улучшение своего эконо-
мического положения, возникает и развивается практика актив-
ного навязывания трудящимся со стороны государства условий
труда, выгодных и угодных предпринимателю,— практика,
резко противоречащая разглагольствованиям апологетов бур-
жуазии о якобы устанавливающейся ныне гармонии классов в
США. Подобные акции — новая форма подавления борьбы тру-
дящихся государством, применяемая не в разгар классовых
боев, а на начальных стадиях их развития. Здесь соединяется
государственный арбитраж при разрешении трудовых споров
с так называемыми запретительными приказами (injunction)
100
компетентных государственных органов (в основном судов),
не разрешающих, в частности, начинать забастовку до решения
конфликта арбитражными органами. Такое соединение, прак-
тиковавшееся еще в 20-х и расширившееся в 30-х годах, после-
довательно закрепляется федеральным законодательством.
Свое окончательное оформление оно получило в пресловутом
законе Тафта — Хартли, призванном в целях борьбы с рабочим
движением координировать действия всех частей механизма
монополистической диктатуры.
В организационно оформившуюся систему этой диктатуры
включены все звенья государственного аппарата. Эволюция по-
литического строя США привела к огромному росту военно-бю-
рократической машины, военно-диверсионного и разведыватель-
ного аппарата: Совета по делам разведки, Центрального раз-
ведывательного управления, Разведывательного управления
министерства обороны, разведывательных отделов в министер-
ствах военно-морского и военно-воздушного флота, в государ-
ственном департаменте и др. Рост административного и поли-
цейского произвола внутри страны сопровождается созданием
сети органов, осуществляющих шпионско-провокационную и
карательную деятельность. Центральное место занимает здесь
Федеральное бюро расследований. В эту деятельность включа-
ются и традиционные исполнительные и законодательные орга-
ны. Главы министерств и ведомств наделяются правом не толь-
ко расследовать случаи «нелояльности», но и по существу су-
дить за нее. Законодательные органы, а именно: постоянные
комитеты палаты представителей (комитет по расследованию
антиамериканской деятельности) и сената (юридический коми-
тет и другие)—также совмещают полицейские функции с су-
дебными. Единая идеологическая задача — борьба с коммуниз-
мом,— поставленная перед специальным внутренним и внешне-
политическим аппаратом, определяет высокую степень его
централизации, объединение руководства его деятельностью в
руках Национального совета безопасности. Аппарат подавле-
ния дополняется особой системой органов, призванных обеспе-
чить «классовый мир» в экономической сфере, т. е. навязывать
трудящимся условия труда, выгодные монополистам.
Наиболее характерно для всего этого аппарата подавления
то, что его деятельность как внутри страны, так и вне ее все бо-
лее принимает «профилактический» характер и поэтому непре-
рывно расширяется.
Развитие экономической функции государства привело к
созданию огромного аппарата вмешательства в экономическую
сферу1, а милитаризация экономики — к подчинению этого 1
1 Об этом см. подробнее: «Империалистическое государство и капиталисти-
ческое хозяйство». Изд-во АН СССР, 1963, стр. 112—172.
101
аппарата центральному органу военных монополий в правитель-
стве— Национальному совету безопасности, который, таким
образом, координирует всю деятельность военно-бюрократиче-
ской машины США.
Агрессивный внешнеполитический курс США и рост мили-
таризма внутри страны оказали свое воздействие и на характер
американской бюрократии. Если развитие монополий и овладе-
ние ими государственной машиной породили тип бизнесмена-
политикана, характерный для любой капиталистической стра-
ны, то в результате невиданного роста милитаризации всех
областей общественной и политической жизни на общественной
арене появился еще и политик — представитель военных кругов
(который нередко также является и бизнесменом).
Представители военщины включаются в аппарат военных
монополий, и, наоборот, доверенные лица этих монополий на-
значаются на руководящие должности в военных ведомствах.
Устанавливается теснейший альянс милитаристской политики
и стратегического планирования с монополистическим руковод-
ством. Представители такого руководства и реакционной воен-
щины выдвигаются на первые роли в государстве. Начиная с
1947 г. почти все министры обороны США: Д. Форрестол, Луис
Джонсон, Р. Ловетт, Д. Маршалл, Ч. Вильсон, Н. Макэлрой,
Т. Гейтс, Р. Макнамара — непосредственные представители
военных монополий. «Депутатами» крупнейших монополистиче-
ских корпораций, специализировавшихся на производстве ору-
жия, были и многие заместители министров обороны, военных
и военно-морских министров, министров воздушных сил США.
Большой бизнес представляли также все председатели Комис-
сии по атомной энергии США2. Олигархия, в значительной
части военная, захватила все посты в Национальном совете
безопасности.
Далеко зашедший процесс разрушения института основных
буржуазно-демократических прав и свобод под лозунгом анти-
коммунизма, создание и непрерывное усиление военной, поли-
цейской и бюрократической машины — таковы главные харак-
терные черты современного политического строя США. Они на-
лагают глубокий отпечаток на развитие всего конституционного
механизма и в первую очередь на органы исполнительной и за-
конодательной власти, их состав, функции и взаимоотношения.
2 Подробно см.: «Проблемы мира и социализма», 1961, № 4, стр. 28—34.
Глава II
Приспособление конституционного механизма США
к задачам монополий
Особенность конституционного механизма США заключает-
ся прежде всего в том, что политическое развитие этой страны
происходит в рамках формально застывших конституционных
принципов. Эти принципы в основном были лишь приспособле-
ны, без изменения их формы, к возникающим под воздействием
новых политических процессов условиям. Одновременно разви-
валась сеть новых внеконституционных политических институ-
тов, призванных обеспечить диктатуру монополий. Для правя-
щей олигархии оказалось удобнее обходиться при этом без
конституционных поправок.
Текст конституции, принятой в 1787 г., сохранен почти в
первоначальном виде. 24 конституционные поправки, в основ-
ном связанные с провозглашением элементарных буржуазно-
демократических свобод и некоторыми другими вопросами,
не затронули основ конституции L
Конституция США, основанная на широко рекламируемых
в американской юридической литературе принципе разделения
властей и системе «сдержек и противовесов», установила раз-
граничение между властью законодательной (осуществляемой
конгрессом), исполнительной (во главе с президентом) и судеб-'
1 Первые десять поправок вступили в силу еще в 1791 г. Девять из них
содержат декларацию о правах и свободах, принятую в результате растуще-
го движения народных масс. Поправка X уточняла установленное конститу-
цией распределение компетенции между федерацией и штатами. Другими по-
правками регулировались: уточнение порядка выборов (поправка XII, 1804 r.)f
установление максимальных сроков полномочий президента США (поправка
XXII, 1951 г.), установление прямых выборов сенаторов (поправка XVII,
1913 г.), предоставление избирательных прав женщинам (поправка XIX, 1920 г.),
предоставление избирателям федерального округа Колумбия права участвовать
в выборах президента и вице-президента США (поправка XXIII, 1961 г.), отме-
на избирательного налога (поправка XXIV, 1964 г.), упорядочение сроков пол-
номочий вновь избранного состава конгресса и президента (поправка XX,
1933 г.). Остальные семь поправок относились к компетенции судебной вла-
сти (поправка XI, 1798 г.) и к вопросам, связанным с гражданской войной и
освобождением негров (поправки XIII, XIV, XV, принятые соответственно в
1865, 1868 и 1870 гг.), с федеральным налогообложением (поправка XVI,
1913 г.), введением «сухого закона» (поправка XVIII, 1919 г.) и его отменой
(поправка XXI, 1934 г.).
103
ной (во главе с Верховным судом), «гарантировав» каждой из
них независимость в осуществлении предоставленных полномо-
чий. Так, президент и вице-президент США избираются на че-
тыре года независимо от выборов членов конгресса. Конститу-
ция не устанавливает прямого контроля конгресса над деятель-
ностью исполнительной власти: в течение четырехлетнего срока
президент полновластно осуществляет свои полномочия.
Введение системы «сдержек и противовесов», дополнявшей
принцип разделения властей, имело целью создать механизм,
при помощи которого можно было бы предотвратить усиление
какого-либо одного органа за счет полномочий другого, а так-
же— и это было более важной задачей — противодействовать
возможным демократическим мероприятиям одной из частей
системы, в первую очередь представительного органа — кон-
гресса.
Конституция предоставила президенту широкие права, кото-
рые могут быть использованы в этих целях. Он обладает пра
вом вето в отношении принятых конгрессом законопроектов,
т. е. полномочиями в сфере негативного контроля за законода-
тельной деятельностью. Порядок преодоления вето сложен,
а в случаях так называемого отлагательного вето конгресс во-
обще бессилен изменить решение президента.
Президент наделен правом предлагать конгрессу на рас-
смотрение все меры, которые сочтет необходимыми. В чрезвы-
чайных условиях президент может созывать обе палаты или
одну из них, а в случае несогласия между палатами относи-
тельно срока их созыва может сам отсрочить сессию на угод-
ное ему время.
«Сдерживающие» полномочия конгресса по отношению к ис-
полнительной власти менее значительны и сводятся к косвенно-
му контролю над деятельностью правительства посредством
бюджетного и финансового законодательства, к утверждению
сенатом заключаемых президентом США договоров и произво-
димых им назначений на федеральные посты, а также на ответ-
ственные посты дипломатической и консульской службы и т. д.
Различие в характере представительства и сроках полномо-
чий палат2 * * * * * В возникло в свое время как компромисс при урегу-
2 По Конституции США конгресс состоит из двух палат — палаты пред-
ставителей и сената. Число представителей от каждого штата в палате долж-
но быть пропорционально его населению. После 1911 г. число членов палаты,
достигнув 435, более не увеличивалось и, в соответствии с принятым законом,
перераспределялось между штатами. Палата переизбирается полностью каж-
дые два года. На общем собрании ее членов избираются председатель-спикер
и другие должностные лица.
В сенат избираются по два сенатора от каждого штата (с 1959 г.— всего
100 человек) сроком на шесть лет. Состав сената обновляется каждые два
года на треть. Председатель сената, по должности,— вице-президент США, не
состоящий формально членом этой палаты. Сенат имеет право избирать вре-
менного председателя и других должностных лиц.
104
лировании разногласий в этом вопросе между господствующи-
ми кругами мелких и крупных штатов. Но оно решало и Дру-
гую, более важную задачу — придать сенату роль противовеса
палате представителей. По этим же соображениям составители
конституции почти совсем обошли вопросы, связанные с коор-
динацией деятельности палат конгресса, а также наделили каж-
дую палату специальными, наряду с общими (в основном зако-
нодательными), полномочиями3.
Принцип разделения властей, показавший свою несостоя-
тельность с первых же дней существования государственной
системы США, определил развитие связей между законодатель-
ным и исполнительным органами главным образом путем
встреч и консультаций между их должностными лицами. Эти
контакты, особенно с 30-х годов, достигают исключительного
развития 4.
Сразу же по вступлении конституции в действие руковод-
ство конгресса стало восполнять ее «пробелы» в отношении
связи между палатами, прибегая к помощи регламента палат.
Правда, особенности палат в сочетании с конституционным
правом каждой из них принимать свои правила ведения дел
привели к известному различию их регламентов. Однако уже с
первых созывов конгресса определился формальный характер
этого различия. Возникновение в ряде случаев особых проце-
дурных форм в каждой из палат сопровождается параллель-
ным процессом приспособления этих форм к решению общих
по существу задач, поставленных перед палатами. В этой свя-
зи не оказали значительного влияния на специфику регламен-
тов палат и конституционные положения, установившие специ-
альные полномочия для каждой из них. Исключительные права
палаты представителей избирать в определенных случаях пре-
зидента США и возбуждать преследование в порядке импич-
мента, а сената — судить в этом порядке и избирать в опреде-
ленных случаях вице-президента США были применены считан-
ное число раз. Право палаты представителей вносить финансо-
вые законопроекты было уравновешено негативными полномо-
чиями сената в этой сфере. Лишь специальные полномочия се-
ната санкционировать ратификацию международных договоров,
заключенных президентом США, и утверждать произведенные
последним назначения на федеральные посты определили
3 К специальным полномочиям сената относятся: право санкционировать
ратификацию договоров, заключенных президентом с иностранными rotyцар-
ствами; право утверждать произведенные президентом назначения на феде-
ральные посты; осуществление суда в порядке импичмента; право избрания
в особых случаях вице-президента США. Специальные полномочия палаты
представителей таковы: исключительное право законодательной инициативы
в сфере государственных финансов; право избирать в особых случаях прези-
дента США; право возбуждать судебное преследование в порядке импичмента.
4 R. Young. The American Congress. New York, 1958. p. 88.
105
известное различие между регламентами сената и палаты пред-
ставителей.
В современных условиях деятельность палат все более уни-
фицируется и подчиняется исполнительному аппарату.
«Неизменяемые» принцип разделения властей и система
«сдержек и противовесов» получают новое применение. Верхов-
ный суд сверх компетенции, установленной конституцией (ст.З,
раздел 2), узурпирует (вслед за ним это проделывают и другие
федеральные суды) право так называемого конституционного
надзора. В результате в систему «сдержек и противовесов»
включается новая сила, которая активно вмешивается в дея-
тельность конгресса и президента и широко используется мо-
нополистическим капиталом для укрепления своего политиче-
ского могущества. Финансовая олигархия, захватив руководя-
щие позиции в конгрессе, правительстве и Верховном суде, ис-
пользует «независимость» этих органов друг от друга (но не от
монополий), чтобы проводить гибкую политику. При этом пре-
следуются и демагогические цели: в случае необходимости
взвалить всю ответственность за те или иные действия на один
какой-либо орган с тем, чтобы перед общественным мнением
выгородить другие.
Особенно важно это при отсутствии в американской полити-
ческой системе такого четкого разделения буржуазных партий
на правящую и оппозиционную, какое существует в парламент-
ских системах стран Западной Европы. В США нередко бы-
вает, что большинство в конгрессе (в обеих палатах) принадле-
жит одной партии, а президентский пост занят представителем
другой партии. Да и в конгрессе бывали случаи, когда боль-
шинство в каждой из палат принадлежало к различным пар-
тиям. В результате межпартийная борьба в парламенте и осо-
бенно парламентская оппозиция в США имеют небольшое
значение. Для обмана общественного мнения здесь чаще ис-
пользуется «борьба властей». Примером может служить вето
президента Трумэна на реакционный законопроект Тафта—
Хартли, которое затем было преодолено палатами конгресса.
Интересно, что не кто иной, как сам Трумэн, был инициатором
этого закона.
Еще более показательна история законодательства, прямо и
открыто направленного против коммунистического движения.
В условиях наступления реакции конгресс в 1950 г. принял за-
кон Маккарэна — Вуда, фактически запрещавший коммунисти-
ческую партию и прогрессивные организации. Законопроект
беспрепятственно прошел обе палаты конгресса, в то время как
за три года до того аналогичный законопроект Мундта — Ник-
сона был отвергнут. Лицемерное вето президента было преодо-
лено, и закон Маккарэна — Вуда вступил в силу. Однако в
1956 г. в «игру» включается Верховный суд, который «поправ-
ки
ляет» Управление по контролю над подрывной деятельностью,
считая необоснованным принятое им на основании этого закона
решение о регистрации Коммунистической партии США, состря-
панное на материале показаний провокаторов. Но уже в 1961 г.
Верховный суд подтверждает конституционность закона Мак-
карэна — Вуда.
В последние годы принцип разделения властей и система
«сдержек и противовесов» получают новое применение. Моно-
полии в некоторых случаях используют один из «тройственных»
органов для противодействия нежелательным акциям других.
Дело в том, что отдельные органы государственной машины
подчиняются монополиям в различной степени. Когда в 1952 г.
состоялась крупная забастовка на предприятиях сталелитейной
промышленности, президент США требовал полномочий посы-
лать войска на охваченные забастовкой предприятия нацио-
нального значения и брать их под правительственный контроль.
Это не устраивало крупных монополистов. В результате Вер-
ховный суд установил неконституционность действий президен-
та, уже отправившего войска на «усмирение» бастующих.
Сенат в свою очередь отказал президенту в ассигнованиях на
управление сталелитейной промышленностью, а позднее отверг
его требование предоставить в законодательном порядке полно-
мочия на управление.
«Сдерживающие» полномочия президента в отношении кон-
гресса также используются крупнейшими монополистическими
кругами для оформления своей политики законодательным пу-
тем. Право вето президента в отношении принятых конгрессом
законопроектов применяется для вмешательства в законода-
тельный процесс. Президент заранее ставит руководство палат
в известность о том, в каком виде тот или иной законопроект
может быть им подписан.
Происходят изменения и в самом конституционном механиз-
ме. Главное из них — развитие специальных органов, непосред-
ственных проводников воли крупнейших монополий. Характер
этих органов определяется многими факторами, и в первую
очередь способом их подчинения монополиям. В исполнитель-
ном органе (президент США и его аппарат), где представите-
ли финансовой олигархии непосредственно захватывают основ-
ные посты, создаются и все более решающее значение приобре-
тают особые органы монополистической диктатуры, формально
консультативно-координационные, а по существу диктующие
направление государственной политики.
Крайняя непопулярность представителей финансовой оли-
гархии среди основной массы избирателей, стремление правя-
щих кругов сохранить за конгрессом США видимость демо-
кратического форума приводят к тому, что подчинение этого
органа монополиям осуществляется через аппарат республи-
ки
канской и демократической партий. Происходит выделение пар-
тийно-должностной верхушки, захватившей наиболее важные
посты как в партийных, так и в официальных органах палат
конгресса.
Подчинение монополистическому капиталу центральных ор-
ганов сопровождается установлением тесных связей партийно-
должностной верхушки конгресса с должностными лицами из
Белого дома (наиболее влиятельными представителями моно-
полистического капитала). Совместно обсуждаются коренные
вопросы государственной политики, вырабатывается общая по-
литическая линия. Как сообщал журнал «Лук», в обсуждении и
подготовке кубинской авантюры наряду с представителями
Белого дома, министерства обороны, государственного депар-
тамента активное участие принимали некоторые руководители
конгресса: спикер, лидеры республиканской и демократической
партий сената и палаты представителей и др.5 По официаль-
ным данным, в период с 1953 по 1957 г. было проведено около
150 совместных заседаний. Часто в этой «оперативной» дея-
тельности принимают участие и представители деловых кругов,
не занимающие официальных постов. В повседневной законо-
дательной практике развиваются связи комитетов конгресса с
соответствующими министерствами и другими исполнительны-
ми учреждениями. Органы монополистической диктатуры вне
конституционного механизма начинают смыкаться с аналогия-^
ными органами внутри его. Об этом свидетельствует возрастаю-
щая роль в политической сфере монополистических союзов и
предпринимательских организаций США (Торговая палата,
Национальная ассоциация промышленников), которые все бо-
лее захватывают руководство как избирательной политикой,
так и выработкой и осуществлением общих принципов государ-
ственного управления 6. Вместе с тем, как уже отмечалось, про-
должает функционировать в прежних формах традиционная,
установленная конституцией 'система органов (палаты конгрес-
са, президент, правительство и др.), которая все более подчи-
няется интересам финансовой олигархии, превращается в ин-
струмент, оформляющий ее решения.
Имеется определенное различие в форме подчинения конг-
ресса и президента монополистическому капиталу. В исполни-
тельном аппарате в связи с приходом к власти крупных моно-
полистов процесс подчинения осуществляется наиболее полно
и быстрыми темпами.
В докладе о Программе Коммунистической партии Совет-
ского Союза Н. С. Хрущев сказал: «Никогда еще реальная
власть в ведущих империалистических государствах не сосре-
6 «Look», 18.XII 1962.
6 Об этом см. подробнее: «Партии в системе диктатуры монополий». Изд-
во «Наука», 1964, стр. 92—164.
iw
доточивалась в руках столь узкой группки монополистов, как
ныне. Сами американцы называли правительство Эйзенхауэра
правительством большого бизнеса: в самом деле, более 20 чле-
нов этого правительства либо сами были миллионерами, либо
состояли на службе крупнейших корпораций... В правитель-
ствах империалистических государств меняются лишь лица,
одних миллионеров или их ставленников заменяют другими,
но все они служат интересам монополистов»7.
Руководящая верхушка конгресса представляет в основном
интересы крупного монополистического капитала, в то время
как часть рядовых членов конгресса в определенной мере отра-
жает позиции также и немонополистической буржуазии. Вслед-
ствие этого превращение палат конгресса в чисто оформляю-
щие органы происходит гораздо медленнее, в ряде случаев при
сопротивлении со стороны некоторой части членов палат. Дан-
ный процесс отражает также борьбу за господство в политиче-
ской и экономической сферах между группой Уолл-стрита и
иными монополистическими группировками. Это не означает,
конечно, наличия каких-либо коренных разногласий между
конгрессом и органами исполнительной власти, но в то же вре-
мя данный процесс отражает конкурентную борьбу отдельных
буржуазных группировок. К тому же и в конгрессе уолл-стрит-
ское крыло занимает прочные позиции.
Существенно изменились условия, в которых протекает в
настоящее время законодательная деятельность конгресса.
Крупный монополистический капитал осуществляет активное
руководство всей работой конгресса, все более вторгается в
сферу законодательства. Важную роль в этой системе играют
правительство во главе с президентом и административный ап-
парат.
В результате все более утрачивает смысл конституционное
положение (ст. 1, разд. 1) о том, что законодательство — это
исключительная прерогатива конгресса. Расширение связей
между законодательной и исполнительной властями дает воз-
можность президенту добиваться изменения тех или иных по-
ложений законопроекта еще в процессе нормотворчества, под
угрозой применения вето при утверждении законопроекта.
Законодательные функции исполнительно-административ-
ных органов расширяются и посредством делегированных пол-
номочий. Все большее значение приобретают президентские
приказы, планы реорганизации, прокламации и т. д. Расши-
ряется практика и так называемых исполнительных соглаше-
ний президента. Исполнительные соглашения президента, в ря-
де случаев подменяющие международные договоры, не обсуж-
7 «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. от-
чет, т. I. Гоополитиздат, 1962, стр. 214.
109
даются и не требуют санкции сената на ратификацию; тем
самым полномочия сената в этой сфере узурпируются прези-
дентом. В качестве внешнеполитических актов, обладающих
приматом над законодательством и конституциями штатов,
а в некоторых случаях и над федеральными законами 8, испол-
нительные соглашения представляют собой важное орудие,
с помощью которого исполнительный орган вторгается в сферу
законодательства конгресса и законодательных собраний шта-
тов. Формальным обоснованием этого послужило новое истол-
кование положений конституции о так называемых пределах
полномочий при заключении договоров.
Представители исполнительных органов принимают все бо-
лее активное участие в работе постоянных комитетов конгресса
как при обсуждении законопроектов, так и при рассмотрении
международных договоров (в юридическом комитете сената).
В свою очередь комитеты конгресса все чаще прибегают к кон-
сультации соответствующих министерств, без санкции которых
в настоящее время не рассматривается ни один важный законо-
проект. Члены сенатского юридического комитета и другие
сенаторы непосредственно участвуют в процессе выработки и
заключения договоров (что входит в полномочия президента).
Наиболее влиятельные из них помогают скорее продвигать до-
говоры через сенат. Сенаторов включают в делегации на меж-
дународные конференции. Конституционное положение, запре-
щающее члену палаты занимать какой-либо федеральный пост
(ст. 1, разд. 6, п. 2), истолковывается как не относящееся к
данному случаю.
Важное орудие давления на конгресс представляет собой
разветвленный и централизованный административный аппарат,
руководящие посты в котором в настоящее время занимают,
как правило, сами монополисты. Усиливается деятельность
лобби, в том числе крупнейших монополистических союзов и
предпринимательских организаций 9.
Практика законодательствования в настоящее время далеко
отклонилась от предписаний конституции: значение законода-
тельной инициативы палат резко снижается. В то же время
президентские послания, бывшие в эпоху промышленного капи-
тализма не более как декларациями по общим вопросам поли-
тики правительства, на стадии империализма фактически при-
обретают характер законодательных предположений. Так,
послание президента, излагавшее доктрину Даллеса — Эйзен-
хауэра о Среднем и Ближнем Востоке (1957 г.), содержало ряд
конкретных законодательных предложений, направленных на
8 В. Schwartz. American Constitutional Law. Cambridge, 1955, p. 314—
315.
9 «Politics in the United States». Ed. by H. A. Turner. New York, 1955, p. 169,
204—205.
110
обеспечение интересов крупных монополий в этом районе зем*
ного шара. Эти предложения и легли в основу законопроекта,
разработанного в комитетах палат при активном участии пра-
вительства. Характер законодательного предложения носило
также послание президента в январе 1959 г., требовавшее от
конгресса эффективных мер по проведению антирабочего зако-
нодательства, которое затем было оформлено в виде законо-
проектов Лэндрума — Гриффина (внесен в палату представи-
телей) и Кеннеди — Эрвина (внесен в сенат) 10 11. Послание
президента Кеннеди (1963 г.) о необходимости налоговой pei
формы было реализовано конгрессом в феврале 1964 г.: был
принят закон о снижении налогов.
Президент США, вопреки конституции, был наделен законо-
дательной инициативой и в области бюджета. Закон 1921 года
в целях координации составления бюджета учредил специаль-
ный орган при министерстве финансов — Бюро бюджета, основ-
ной функцией которого является составление проекта бюджета
с последующим внесением его на рассмотрение конгресса.
По Акту о реорганизации легислатуры 1939 года это бюро
включено непосредственно в число исполнительных органов прй
президенте и. Возрастание роли президента США и его испол-*
нительного аппарата в сфере бюджетного законодательства
оказало свое воздействие не только на процедуру прохождения
финансовых законопроектов в палатах конгресса, но и на фор-
му этого законодательства. Все большее значение приобретают
законопроекты о дополнительных бюджетных ассигнованиях.
Если раньше такого рода ассигнования в основном предназ-
начались для восполнения пробелов в текущем или предше-
ствовавшем бюджетном финансировании, то в настоящее время
они используются для немедленного получения государствен-
ных средств по статьям бюджета на предстоящий финансовый
год в обход традиционной процедуры: законопроект рассмат-
ривается не комитетом по ассигнованиям, а любым постоянным
комитетом.
Разработка законопроектов по вопросам общенормативного
значения (публичные билли) фактически сосредоточивается в
руках исполнительного аппарата и стоящих за его спиной круп-
нейших монополий. Такой билль, как правило, вносится в со-
ответствующий постоянный комитет и после его доработки
при активном участии внесшего его органа официально пред-
ставляется руководством комитета палате. Значительное число
биллей исходит от различных монополистических союзов и
предпринимательских организаций и официально представ-
ляется в палате ее членом или группой членов.
10 «Congressional Record», v. 105, part 1, p. 1295—1296, 1272—1290.
11 31 USC 16.
lit
Лишь незначительная часть огромного потока законопроек-
тов (обычно имеющих второстепенное значение) разрабаты-
вается непосредственно в палатах. Члены палаты в значитель-
ной степени выполняют роль посредников, внося разработанные
на стороне законопроекты.
Зачастую член палаты вносит петицию о рассмотрении зако-
нопроекта лишь по определенному частному вопросу данной
проблемы. В этом случае разработка основной части законо-
проекта полностью переходит в руки соответствующего постоян-
ного комитета, а фактически — к исполнительным органам или
заинтересованным предпринимательским организациям. Уча-
щается и совершенствуется практика закулисной подготовки к
протаскиванию законопроектов в конгрессе до того, как они
формально внесены в палату. Это особенно относится к законо-
проектам, затрагивающим непосредственные интересы крупней-
ших монополий.
Изменения законодательного процесса неразрывно связаны
и с организационными изменениями в самом конгрессе. Разви-
лась комитетская система, и вместе с этим изменилась предус-
мотренная конституцией схема прохождения законопроектов
как в палатах, так и в конгрессе в целом.
Приспособление конституционных положений к новым за-
просам господствующего класса характерно и для сферы
взаимоотношений центральной власти и власти штатов. Разгра-
ничение компетенции между федеральными органами и орга-
нами штатов на основе принципа предоставления так называе-
мых остаточных полномочий штатам или «народу» уже с самого
начала содержало в себе возможность усиления федеральной
власти за счет полномочий штатов. С другой стороны, отсут-
ствие положений о каких-либо формальных связях центра и
штатов в сочетании с децентрализованным характером избира-
тельной системы, регулируемой избирательными законами
отдельных штатов и лишь некоторыми общими принципами
федеральной конституции, до некоторой степени мешало про-
ведению единой внутренней государственной политики.
Централизация власти и управления в США, предопределяе-
мая всем ходом развития капиталистической системы, это од-
на из тех задач, в решении которой с исключительной согла-
сованностью и активностью участвуют все три центральных
органа: президент, конгресс и Верховный суд. Важную роль в
этом процессе играет бюрократический федеральный аппарат
в штатах, фактически все более подчиняющий себе местные
органы.
В настоящее время неоспоримо политическое и экономиче-
ское подчинение штатов центру. Почти нет такой области, где
бы не проявлялись широкие полномочия федерации. Законо-
дательство и управление штатов по вопросам, отнесенным к
112
сфере их непосредственной компетенции (бюджет, промышлен-
ность, трудовые отношения, вооруженные силы штата, местные!
органы, банки и др.), деятельность судебной системы и многие^
другие полномочия штатов контролируются тем или иным пу-
тем федеральными органами. Всемерное подчинение штатов
центру вынуждены признать и буржуазные юристы, высказы-
вающиеся в связи с этим за ликвидацию штатов и раздел тер-
ритории страны па 8—9 районов, соответствующих распреде-
лению населения и социально-экономическим условиям 12.
Наступление на права штатов осуществляется прежде всего
исполнительной властью и конгрессом, включающим в сферу
своего законодательства все больший круг вопросов, отнесен^
ных федеральной конституцией к компетенции штатов. Роль
Верховного суда сводится к признанию конституционности
действий конгресса и исполнительной власти, к закреплению
усиления центра. Это наступление в экономической сфере вы-
ражается в росте доли федеральных расходов в общегосудар-
ственных расходах США за счет сокращения расходов штатов
и местных органов. Какого-либо формального нарушения кон-
ституции здесь нет, так как ее положения не содержат опреде-
ленных указаний относительно расходной части бюджета, огра-
ничиваясь лишь общими формулировками 13.
Законодательство на основе расширительного толкования
отдельных неопределенных или общих формулировок консти-
туции стало одной из основных форм вторжения конгресса в
компетенцию штатов. Характерный пример — конституционное
право конгресса законодательствовать в целях «общего благо-,
состояния США» (ст. 1, разд. 8, п. 1) —формулировка, которая
позволяла обосновать конституционность любого акта и кото-
рая практически служит основой федерального законодатель-
ства в сфере налогообложения и расходов. Еще более рази-
тельный пример использования отдельных положений конститу-
ции в качестве юридического обоснования узурпации чуть ли
не всего круга вопросов, входящих в компетенцию штатов,
представляет собой пресловутый пункт о праве конгресса
регулировать торговлю между штатами (ст. 1, разд. 8, п. 3).
С помощью Верховного суда (решения 1914, 1942, 1944, 1945 гг.
и др.), так расширившего понятие «междуштатная торговля»,
что оно охватило весь комплекс экономических отношений как
между штатами, так и внутри штатов, конгресс принял серию
12 F. А. О g g and О. Р. Ray. Essentials of American Government, Ed. 4.
New York, 1943, p. 82.
13 К ним относятся положения о праве конгресса уплачивать долги и за-
ботиться о благосостоянии США (ст. 1, разд. 8, п. 1), о законодательном по-
рядке ассигнований как обязательном условии для выдачи государственных
средств федеральным казначейством, о публикации поступлений и расходов
государственных средств (ст. 1, разд. 9, п. 7).
8 Заказ 51)7
113
законов, регулирующих внутриштатную торговлю (тесно свя-
занную с торговлей между штатами), страховое дело, транс-
порт и производство в ряде отраслей промышленности в шта-
тах и т. д. На этом же «основании» конгресс осуществляет и
трудовое законодательство. В частности, расширительное тол-
кование понятия междуштатной торговли лежит в основе ряда
антирабочих законов (законов Тафта — Хартли, Лэндрума —
Гриффина и др.).
Аналогичным образом конгресс, расширив свое право «уч-
реждать почтовые конторы и почтовые дороги» (ст. 1, разд. 8,
п. 7), включил в сферу своего законодательства вопросы, свя-
занные с телеграфом и железными дорогами, управлением су-
доходными реками, а после того, как Верховный суд ввел поня-
тие «потенциальная судоходность»,— и с регулированием ре-,
жима любого водного пространства штатов. Под эту конститу-
ционную статью с санкции Верховного суда подводится и осу-
ществление политической цензуры пересылаемой литературы,
.подавление забастовочного движения на предприятиях транс-
порта и связи и смежных с ними хозяйственных отраслей.
Другая важная форма вторжения конгресса в компетенцию
штатов — субсидирование штатов. Особую роль играет здесь
федеральное субсидирование на специальных условиях (grant-
in-aid). Этот институт имеет длительную историю и использует-
ся в настоящее время для вторжения федеральных органов в
исконную сферу деятельности штатов — народное образование,
дорожное строительство, управление коммунальным хозяй-
ством, управление вооруженными силами штатов и т. д. Роль
конгресса при этом заключается в ассигновании и распределе-
нии между штатами определенных сумм на осуществление ка-
ких-либо мероприятий. Обычно получение этих субсидий обус-
ловлено рядом обязательств со стороны штатов: о расходова-
нии субсидий только на предуказанные конгрессом цели с вы-
полнением определенных условий, об ассигновании штатом до-
полнительных сумм (не меньше федеральной субсидии) на эти
цели, о создании и содержании специального административ-
ного органа для осуществления задач, предусматриваемых суб-
сидией, и для связи по этим вопросам с федеральным прави-
тельством, наконец, о признании штатом прав федерального
правительства устанавливать обязательные правила и нормы,
регулирующие осуществление поставленных задач, а также
контроль за их выполнением.
Такого рода условия в ряде случаев вынуждают штаты из-
давать специальные законодательные акты и почти всегда
перестраивать свой административный аппарат в целях обеспе-
чения федерального контроля.
Этому способствует и позиция федеральных судов, которые
при рассмотрении конкретных дел, связанных с федеральными
114
субсидиями, как правило, обходят вопрос о конституционности
тех или иных мероприятий федеральных властей или законода-
тельных актов штатов в этой сфере, основываясь на доброволь-
ном характере получения федеральной помощи. Верховный суд
вообще рассматривает принятие штатами обусловленных субси-
дий как добровольное подчинение федерации. Однако добро-
вольный характер принятия помощи весьма относителен, по-
скольку федеральные средства пополняются за счет обязатель-
ных налогов с населения штатов, в то время 'как федеральные
субсидии штатам предоставляются на вполне определенных ус-
ловиях (зачастую противоречащих положениям конституции),
на которые штат вынужден идти, чтобы получить необходимые
ассигнования.
С помощью субсидирования федеральные органы вторгаются
в область всеобщего обучения (например, закон Смита — Юза
1917 года о профессиональном обучении), в сферу охраны есте-
ственных богатств, дорожное строительство и другие, т. е. в те
области, которые всегда находились в ведении штатов. Насколь-
ко эффективна эта форма узурпации прав штатов, подтвержда-
ет рост ассигнований конгресса на субсидирование штатов с
37,6 млн. долл, в 1920 г. до 7,1 млрд. долл, в 1960 г.14 * В резуль-
тате предоставления штатам субсидий на содержание нацио-
нальной гвардии (акт конгресса 1916 года) последняя факти-
чески стала составной частью вооруженных сил федерации.
На основе федеральных законов о субсидировании и ряда
других мероприятий усиливается прямое подчинение органов
местного самоуправления федеральной власти. Конгресс издает
законы, регулирующие все больший круг вопросов муниципаль-
ного управления, а федеральный бюрократический аппарат осу--
ществляет непосредственный контроль над деятельностью мест-
ных органов. Юридическим основанием здесь послужила судеб-
ная практика, установившая, что хартии, выданные городам,
графствам, наделившие их властными полномочиями, а также
соглашения между штатом и отдельными гражданами (назна-
чение на должность, лицензии и т. д.) не представляют собой
договора или контракта в том смысле, в каком последние пони-
маются конституцией. Таким образом, конституционное поло-
жение, запрещающее штатам издавать законы, нарушающие
обязательства по контрактам (ст. 1, разд. 10, п. 1), не мешало
более федеральным властям вторгаться в деятельность не толь-
ко органов местного самоуправления, но и штата в целом. На
основе подразумеваемых полномочий конгресса (особенно в об-
ласти междуштатной торговли) почти любые акты властей шта-
тов могут быть признаны Верховным судом не отвечающими
14 «Present trends in American National Government», Ed. by A. Junz. New
York, 1961, p. 90.
8*
115
требованиям конституции или федеральному законодательству.
В таком случае законодательное собрание штата вынуждено
изменить свое решение.
Для вторжения в социально-экономическую сферу деятель-
ности штатов конгресс использует и такое важное орудие, как
законодательство о подоходном налоге (поправка XVI).
Повышение налоговых ставок в определенной области про-
изводства существенно влияет на регулирование экономической
деятельности штатов. Эта практика была расширена Верхов-
ным судом, признавшим в ряде своих решений право конгресса
облагать налогом коммерческие предприятия самих штатов на
том основании, что деятельность этих предприятий имеет госу-
дарственный характер. Для подавления своих конкурентов
крупнейшие монополистические круги проводят через конгресс
законы о повышении подоходного налога в определенных отра-
слях производства. Характерна и наметившаяся в 1939 г. тен-
денция облагать федеральным налогом ресурсы штата (цен-
ные бумаги и доходы от них и др.), в то время как федеральные
ресурсы по-прежнему освобождены от обложения налогом в
штатах. Американский журнал, отмечая возрастание доли феде-
ральных расходов в штатах (в 1961/62 г. общая сумма этих рас-
ходов достигала 107 млрд, долл.), подчеркивал, что распреде-
ление федеральных средств между штатами не пропорциональ-
но тому, как эти штаты облагаются федеральным налогом. Наи-
более крупные и, следовательно, наиболее влиятельные в поли-
тическом отношении штаты (Нью-Йорк, Техас, Пенсильвания,
Иллинойс, Массачусетс и др.), играющие к тому же решающую
роль в выборах президента, получают наибольшую долю феде-
ральных средств 15.
Подчинение мест центру выражается и в том, что конгресс
в законодательном порядке возлагает на органы штатов выпол-
нение тех или иных общегосударственных функций. Верховный
суд признал конституционность такой практики, что способство-
вало ее расширению, хотя прежде она сводилась лишь к уча-
стию должностных лиц штатов в проведении федеральных вы-
боров и к натурализации иностранцев судами штатов. Решения
Верховного и других федеральных судов признали за кон-
грессом право обязывать не только федеральные суды, но и
суды штатов наказывать нарушителей федеральных законов.
Среди друрих форм ограничения компетенции штатов все
более важное значение приобретает унитаризация различных
сторон экономической и политической жизни штатов путем за-
ключения междуштатных соглашений. Руководящая роль цент-
ра и в этой сфере закрепляется актами конгресса, санкциони- 16
16 «United States News and World Report», 12.XI 1962, p. 78—81.
116
рующими конкретные междуштатные соглашения16. Конститу-
ционность такой практики подтверждается судами на основа-
нии расширительного толкования федеральных полномочий, и,
в частности, того положения конституции, которое допускает
соглашения между штатами при условии, что они будут санк-
ционированы конгрессом (ст. 1, разд. 10, п. 3). Пример такой
унитаризации — основанная в 1892 г. Национальная конферен-
ция комиссионеров по единообразному законодательству шта-
тов, а позднее (1925 г.)—Ассоциация американских законода-
телей, объединяющая все штаты, Конференция губернаторов,
Национальная ассоциация секретарей штатов и т. д. Унитари-
зация была продолжена и в послевоенный период. В 1956 г. в
Управление Белого дома были введены два помощника прези-
дента по вопросам федеральных отношений. В 1957 г. президент
США и Конференция губернаторов создали Комитет по сов-
местной деятельности федерального правительства и прави-
тельств штатов в составе 10 губернаторов и 7 представителей
президента. Этот орган совместно с аппаратом президента рас-
сматривает вопросы, связанные с федеральными субсидиями и
доходами от налогов, а также с распределением компетенции
между центром и штатами 16 17.
В санкции конгресса нуждаются и чисто- хозяйственные со-
глашения, хотя даже Верховный суд считает, что такая санкция
необходима лишь для соглашений, .направленных на усиление
политической власти штатов 18.
Несмотря на то, что штаты фактически подчинены центру, их
формальная самостоятельность старательно подчеркивается
буржуазной печатью, чтобы отвлекать общественное мнение от
важных политических вопросов. Формальное признание прав
штатов необходимо и для проведения некоторых мероприятий
в тех случаях, когда федеральные власти желают остаться в
тени. Республиканское правительство Эйзенхауэра, например,
обвиняло руководство демократической партии в том, что
последнее использует государственную власть для расширения
федеральных полномочий за счет полномочий штатов. Харак-
терно в этой связи, как проходил на первой сессии конгресса
16 Санкция конгресса на такого рода соглашения оформляется по-разному
(бланкетно, определенно и т. д.).
17 «Present trends in American National Government», p. 92.
18 Примеры унитаризации в экономической сфере: соглашение, заключен-
ное в 1921 г. между штатами Нью-Йорк и Нью-Джерси об образовании управ-
ления нью-йоркским портом, соглашение 4922 года (вступило в силу в 1928 г.)
между семью штатами бассейна реки Колорадо о распределении прав на воду
реки, соглашение, заключенное в 1935 г. между шестью штатами об установ-
лении контроля над добычей нефти, соглашение 1934 года — относительно пре-
ступлений, связанных с завещаниями и некоторыми другими вопросами (рати-
фицировано всеми штатами к 1951 г.), 1936 года—по вопросам санитарии в
районе реки Огайо (вступило в силу в 1948 г.). «The Book of the States, 1960—
61». Chicago, 1960.
117
87 созыва (1960 г.) правительственный законопроект о государ-
ственных субсидиях школам. Законопроект вызвал бурную оп-
позицию в конгрессе, причем прежде всего были подняты на щит
права .штатов, которые якобы могут быть нарушены, поскольку
осуществление этого закона- поведет к вмешательству феде-
ральных властей в школьные программы и процесс обучения в
целом. Дело осложнилось вмешательством князей католической
церкви, которые завопили о нарушении поправки I к конститу-
ции, устанавливающей отделение церкви от государства. Полу-
чилось, таким образом, что президент как бы «противопоставил»
себя в этом вопросе как руководству католической церкви, сы-
гравшей серьезную роль в его избрании, так и значительной
части демократов в конгрессе, особенно их руководству, в кото-
ром много католиков. Лидер демократов в палате представите-
лей открыто заявил о своем несогласии с позицией президента.
Картину дополнили расхождения представителей южных и се-
верных штатов в вопросе о гражданских правах, так как раси-
сты из южных штатов опасались, что предоставление федераль-
ных субсидий будет обусловлено отказом от политической сегре-
гации.
На первых стадиях законопроект проходил без особых затруд-
нений, он был принят сенатом и одобрен постоянным комите-
том по образованию и труду палаты представителей. Однако
католики потребовали принять параллельную прощамму о пре-
доставлении федерального займа приходским школам. Комитет
по вопросам процедуры палаты представителей задержал про-
движение законопроекта о государственных субсидиях, пока эти
вопросы окончательно не будут согласованы. В результате оба
предложения были отправлены на стол председателя, т. е. замо-
рожены 19. Еще более сложная'борьба развертывается вокруг не-
гритянского вопроса. Федеральное правительство вынуждено
считаться с усилением роли негритянского населения в полити-
ческой жизни страны. В этой связи по линии законодательства
и по линии исполнительной власти предпринимаются меры, ко-
торые формально предусматривают элементарное улучшение
положения негритянского населения. Однако и эти действия фе-
дерального правительства «обезвреживаются» как бы двойным
фильтром. Первый — комитет по вопросам процедуры палаты
представителей и флибустьеры сената, второй — власти штатов,
которые игнорируют решения федерации20. Исполнительный
приказ президента Трумэна 1948 года о прекращении сегрегации
в государственных школах и принятое Верховным судом США
постановление о неконституционности сегрегации до настоя-
щего времени саботируются властями южных штатов. Внесенный
19 М. S. С. V i 1 е. The Formation and Execution of Policy in the United
States. «Political Quarterly», v. 33, N 2, 1962, p. 169—170.
20 Г. В. Александрснко. Буржуазный федерализм. Киев, 1962, стр. 76.
118
в 1956 г. в конгресс правительственный законопроект, который
предусматривал обеспечение элементарных буржуазно-демокра-
тических прав негритянского населения, был провален. После-
дующие законопроекты, 1957 и 1960 годов, приняты в сильно
урезанном виде 6 марта 1961 г. Президент Кеннеди издал испол-
нительный приказ, которым был учрежден комитет по борьбе с
расовой дискриминацией при найме квалифицированной рабо-
чей силы (следует иметь в виду, что большая часть негритян-
ского населения — разнорабочие). Во главе этого комитета были
поставлены вице-президент США и министр труда. 11 января
1962 г. президент в своем втором годовом послании конгрессу
торжественно провозгласил: «Настоящее правительство показа-
ло, как никто до этого, как много можно сделать для обеспече-
ния гарантии конституционных прав... если использовать все
полномочия исполнительной власти, осуществляя принятые за-
коны, используя убеждения и дискуссии»21.
Широко рекламировался американской буржуазной печатью
и законопроект о гражданских правах, который рассматривался
конгрессом ,в 1964 г. Однако, как и названные выше законы,
законопроект не вносил радикальных изменений в этой области.
В нем обходились, например, вопросы о равной оплате негров и
белых за равный труд, о запрещении сегрегации в частных учеб-
ных заведеняих и др. Даже и в таком виде законопроект встре-
тил сильную оппозицию в палате представителей и особенно в
сенате. О малой эффективности этих законов свидетельствуют
данные официального отчета Комиссии по гражданским правам
(1961 г.), где отмечалось, что в И южных штатах 97% негри-
тянского населения не принимало участия в выборах 1960 года22.
Согласно докладу той же комиссии, в 1963 г. в 100 графствах
так называемого черного пояса Юга, в котором проживает третья
часть всего негритянского населения страны, достигшего изби-
рательного возраста, в 1956 г. (до принятия закона о граждан-
ских правах 1957 года) лишь 5% негров было зарегистрировано
в качестве избирателей. К середине 1963 г., после того, как были
приняты два закона о гражданских правах, процент негров-
избирателей в тех же 100 графствах возрос лишь до 8,3% 23.
Характерно, что деятельность самой комиссии, созданной в соот-
ветствии с законом о гражданских правах 1957 года, встречает
большое сопротивление со стороны реакционных кругов. Пред-
ставители южных расистов в конгрессе рьяно выступали против
продления сроков полномочий комиссии в 1959 и в 1961 гг.
21 «Congressional Record», v. 108, part 1, p. 64.
22 «Political Affairs», 1962, January, p. 21.
23 «Political Affairs», 1962, November, p. 52.
Глава III
Характерные черты формирования
государственных органов
Конституция США (поправка XII) устанавливает, что пре-
зидент и вице-президент США избираются специальными выбор-
щиками. Выборщики избираются в штатах. Число выборщиков
от каждого штата должно равняться числу представителей этого
штата в конгрессе США (сенате и палате представителей). Для
избрания президента и вице-президента США требуется более
половины голосов всех выборщиков
Тдким образом, когда в составе конгресса 535 человек (100
сенаторов и 435 членов палаты представителей), для избрания
президента требуется не менее 268 голосов выборщиков.
В избирательном праве США действует мажоритарная си-
стема относительного большинства. Быстрое развитие промыш-
ленных и финансовых центров страны, рост их населения при-
вели к тому, что исход президентских выборов решается в
нескольких наиболее крупных городах. За последние два-три
десятилетия 11 штатов, в которых расположены 14 крупных
городов с более чем полумиллионным населением каждый, из-
бирают 242 выборщика1 2. Как правило, победа кандидата в
1 Если никто из кандидатов на пост президента не получит более половины
голосов всех выборщиков, то право избрания президента переходит к палате
представителей, которая избирает его из числа трех кандидатов, получивших
наибольшее число голосов выборщиков. Голосование в этом случае произво-
дится по штатам: все представители каждого штата обладают лишь одним го-
лосом. Для избрания требуется получить большинство голосов кворума, кото-
рый в данном случае должен составлять число членов, представляющих не
меньше 2/з общего числа штатов. Палата представителей осуществила эти пол-
номочия дважды: при избрании президентами США Джефферсона (1801 г.)
и Адамса (1825 г.). Если никто из кандидатов на пост вице-президента США
не получит более половины голосов всех выборщиков, то сенат выбирает вице-
президента из двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов выбор-
щиков. В этом случае для положительного голосования требуется большинство
голосов кворума, составляющего не менее 2/з всех сенаторов. С применением
такого порядка был избран лишь один вице-президент Джонсон в 1837 г. О про-
цедуре подсчета голосов см.: В. А. Мамаев. Регламент конгресса США.
Изд-во АН СССР, 1962, стр. 83—85.
2 Штаты: Калифорния с городами Лос-Анжелос и Сан-Франциско, Илли-
нойс с Чикаго, Мэриленд с Балтиморой, Массачусетс с Бостоном, Мичиган
120
президенты на выборах в этих городах определяет его победу
и во всем штате, даже в том случае, если другой кандидат
получил большинство голосов в остальных избирательных окру-
гах штата. Официальные данные о выборах президента США
показывают, что поражение республиканских кандидатов в
кампаниях 1932, 1936, 1940, 1944, 1948, 1960 годов и победы в
кампаниях 1952 и 1956 годов неразрывно связаны соответствен-
но с поражением или победой в названных 14 крупнейших го-
родах* 3. В 11 штатах, где расположены эти города, проживают
59,2% всех городских жителей страны, 73,8% негритянского
населения северной ее части, 83,6% евреев, 66,5% католиков.
Здесь проживает 65,2% всех организованных в профсоюзы ра-
бочих4. В этих штатах организованные рабочие (10,5 млн. че-
ловек) в общей массе избирателей составляют 20,3%, в то
время как в масштабе всей страны организованные рабочие
(16,5 млн. человек) составляют 16,7% общего числа избира-
телей. Лишь 9,5% организованных рабочих проживают в И
южных штатах5 и 25,3%—в остальных 28 штатах.
Каждая из двух основных партий, не обладая в крупных
городах исключительным влиянием, вынуждена учитывать по-
литические, национальные и социальные факторы при проведе-
нии избирательной кампании. Об этом свидетельствуют изби-
рательные платформы обеих партий во время президентских
кампаний. Они содержат демагогические положения о социаль-
ном страховании, коллективных договорах, гражданских пра-
вах, либеральном иммиграционном законодательстве (в отме-
ченных городах проживает значительное число иммигрантов) и
множество других подобных положений.
Важное значение, которое приобретают крупные города в
выборах президента ОША, усиливает и роль партийных орга-
низаций в таких городах. Именно этим объясняется стремление
правящих кругов США снизить влияние так называемых поли-
тических боссов .в крупных городах или подчинить их деятель-
ность центру.
с Детройтом, Миннесота с Миннеаполисом, Миссури с Сан-Луисом, Нью-
Йорк с г. Нью-Йорком и Буффало, Огайо с Кливлендом, Пенсильвания с Фи-
ладельфией и Питтсбургом, Висконсин с Милуоки.
3 «Present trends in American National Government». Ed. by A. Junz. New
York, 1961, p. 17. «Gallup’s Political Almanac», 1952, p. 30—32. В избирательной
кампании 1960 года лишь в штате Огайо из этих 11 штатов демократы потер-
пели поражение.
4 «Present trends in American National Government», p. 15—16.
5 Алабама, Арканзас, Флорида, Джорджиа, Луизиана, Миссисипи, Се-
верная Каролийа, Южная Каролина, Теннесси, Техас, Вирджиния — «одно-
партийные» штаты, где властвует демократическая партия, а республиканской
еще не удавалось провести своего кандидата на государственные посты в
штате, в местные органы или в конгресс, хотя Г. Гувер в кампании 1928 года
получил более половины всех голосов при выборах выборщиков в этих
штатах.
12t
Американская избирательная система, основанная на прин-
ципе относительного большинства, представляет собой серьез-
ное препятствие для развития третьих партий. Это вынуждены
признать и буржуазные государствоведы. Ни одна третья пар-
тия не могла принять самостоятельного участия в последних 24
президентских кампаниях по выборам президента, что лишает
такие партии какого-либо серьезного влияния на избиратель-
ную политику, особенно при выборах президента. В ряде случа-
ев это приводило к прекращению деятельности политической
партии6. Даже в том случае, когда третья партия становилась
основной партией в каком-либо штате и избирала губернатора,
а то и представителей в конгресс США (прогрессивная партия
штата Висконсин, фермерско-рабочая партия штата Миннесо-
та), при выборах президента она бывала вынуждена примкнуть
к одной из двух основных партий7.
Принятая и США избирательная система значительно сни-
жает роль 11 южных штатов в решении вопроса о выборе пре-
зидента США. Только в 4 из последних 20 президентских кам-
паний (не считая кампании 1960 года) — 1884, 1892, 1916, 1948
годов — выборщики от южных штатов оказали влияние на ис-
ход выборов.
В выборах членов конгресса отмеченные 11 северных шта-
тов имеют гораздо меньшее значение. Здесь на первый план
выступают не крупные индустриальные и промышленные цент-
ры, а мелкие городские, полугородские и особенно сельские
районы. Система «один избирательный округ — один член па-
латы представителей» лишает крупные промышленные центры
тех преимуществ, которыми они обладают при выборах прези-
дента и вице-президента. По данным Американского института
общественного мнения (1959 г.), 437 избирательных округов
страны, посылающих такое же число представителей в конгресс
(в палату представителей), распределялись следующим обра-
зом: 94 северных избирательных округа, в которых половина
или более населения проживала в крупных городах с числом
жителей в 100 тыс. и более; 134 северных полугородских изби-
рательных округа, в которых не менее 40% населения прожи-
вало в пунктах с 2,5 тыс. и более жителей (из них 83 округа —
пригороды крупных городов); 89 избирательных округов—сель-
ские районы, в которых 40% жителей проживало в населен-
ных пунктах с 2,5 тысяч и более человек населения. 120 юж-
ных избирательных округов включали все избирательные ок-
руга штатов Кентукки, Оклахома, а также названных выше
6 М. S. and S. W. Stedman. Discontent at the Polls. A Study of Farmer
and Labor Parties, 1827—<1948. Columbia University, 1950, p. 38, 80, 110—112.
7 M. S. and S. W. S t e d m a n. Op. cit., p. 26, 39—40, 42, 43^16, 66, 74;
С. A. M. Ewing. Congressional Elections, 1896—1!944. University of Okla-
homa, 1947, p. 65—66.
122
11 южных штатов. Большая часть избирательных округов
Юга—'сельские и полугородские.
Таким образом, избирательные округа с крупными про-
мышленными центрами избирают лишь около 25% состава
палаты представителей. Аналогичная картина и в сенате, чле-
ны которого избираются не по округам, а от штата в целом
(по два сенатора от каждого штата, независимо от численно-
сти его населения). В 1958 г. 11 северных промышленных шта-
тов были представлены в сенате лишь 22 сенаторами из 100
(22%).
Еще одно важное обстоятельство связано с преимущест-
венной ролью в конгрессе представителей от сельских и полу-
городских районов. Как показывают выборы, особенно пре-
зидентские, силы обеих (республиканской и демократической)
партий в 11 крупных промышленных штатах примерно равны.
В результате большинство представителей от этих штатов ли-
шены возможности накопить солидный стаж «старшинства»,
необходимый, чтобы занять видный пост в палатах: возгла-
вить важный комитет или «оппозицию» в нем, занять пост
спикера в палате представителей и т. д. Что касается партий-
ных водоразделов в конгрессе, то руководство республикан-
ской партии в основном возглавляется представителями от
штатов Мейн, Вермонт, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Пенсильва-
ния, Иллинойс, Индиана, Мичиган и Огайо. Руководство де-
мократической партии состоит из представителей непромыш-
ленного Юга (умерший спикер Рейберн и бывший лидер де-
мократического большинства в сенате, ныне президент США
Линдон Джонсон были представителями штата Техас).
Большая часть южных штатов (75 избирательных окру-
гов), как уже говорилось, «однопартийные», там неизменно
доминирует демократическая партия. Поэтому ее представите-
ли в конгрессе обладают неограниченными возможностями
накапливать непрерывный «стаж» и соответственно занимать
руководящие посты в палатах. Как правило, это наиболее ре-
акционная часть состава обеих палат, представляющая инте-
ресы южных плантаторов и тесно связанных с ними наиболее
реакционных кругов монополистов. Об этом свидетельствует,
например, состав комитета по вопросам процедуры палаты пред-
ставителей, обладающего фактически правом проваливать неугод-
ные законопроекты. Не случайно Д. Кеннеди, заняв пост прези-
дента США, решил ослабить влияние этой группы в комитете,
чтобы обеспечить беспрепятственное прохождение через конгресс
предлагаемых им законопроектов. Намечалось увеличить состав
комитета с. 12 до 15 членов с таким расчетом, чтобы после
включения одного республиканца и двух демократов указанная
коалиция осталась в меньшинстве. Однако для этого требова-
лось решение самого комитета, 'принятое обычным большин-
123
ством, а коалиция могла не допустить этого. Чтобы избежать
провала, руководство палаты прибегло к редко практикующей-
ся процедуре. Была созвана фракция демократической партии
палаты, которая обязала двух южных демократов в комитете
по вопросам процедуры (Колмера и Смита) голосовать за рас-
ширение состава этого комитета. В результате число членов ко-
митета по вопросам процедуры было увеличено до 15 s.
Представители южных штатов играют руководящую роль и
в ряде других важных комитетов палаты представителей и се-
ната. Беспрепятственному избранию в конгресс реакционеров
Юга способствует то, что рабочий класс южных штатов слабо
организован. Как отмечалось, на Юге проживает лишь 9,5%
всех организованных рабочих. Кроме того, в 11 южных штатах
сосредоточено свыше 40% всего негритянского населения США.
Именно в этом районе страны действуют наиболее антидемок-
ратические избирательные законы, согласно которым значи-
тельное число избирателей отстранено от участия в голосова-
нии. Здесь более, чем в других районах, процветают различные
избирательные мошенничества и махинации. Этому способству-
ет фактически полная зависимость трудящихся, особенно нег-
ров, от нанимателей (прежде всего плантаторов, так как 52,3%
населения южных штатов проживает в сельских местностях) и
исключительно высокий процент неграмотных среди населения:
даже по официальным данным, каждый пятый житель этих
штатов неграмотен. Неграмотны и 13,5% белого населения
Юга * 8 9.
Важная роль плантаторов Юга в сенате (в палате предста-
вителей — в меньшей степени) объясняется еще и тем, что пред-
ставители от сельских штатов в конгрессе обязаны своим из-
бранием и последующим переизбранием тем же плантаторам,
зачастую оказывающим прямой нажим на экономически зави-
симых от них рядовых избирателей.
Захват крупным монополистическим капиталом решающих
позиций при выдвижении кандидатов и проведении выбооов
сказывается и на самой механике выборов.
В послевоенные годы усиление политической роли предпри-
нимательских организаций и монополистических союзов приве-
ло к тому, что последние не только подчиняют себе руководство
демократической и республиканской партий, по и все более от-
крыто и непосредственно вмешиваются в ход избирательной
борьбы. Важное влияние на исход избирательной кампании
оказывают подчиненные монополиям буржуазные общественные
организации и средства массовой агитации: радио, кино, прес-
са, телевидение. Государственный аппарат надежно охраняет
8 «New York Times» (International edition), 1-2.1 1961, p. 1—2; 13.1, p. 2.
8 US Department of Health, Education and Welfare, «Literacy Education»,
Office of Education Circular N 376, June 1953.
124
избирательный механизм от влияния народа, з частности не до-
пуская создания массовой партии.
В этих условиях наряду с отстранением немалого числа
трудящихся от участия в голосовании все большее значение
приобретает ограничение пассивного избирательного права.
Монополии, сосредоточив в своих руках основные рычаги ме-
ханизма, регулирующего выдвижение кандидатов, гарантиро-
ваны от проникновения «нежелательных элементов» на выбор-
ные посты. Создана целая система мер для централизации ру-
ководства выборами. В партийной сфере это выражается в
стремлении сосредоточить партийное руководство как в цент-
ре так и в штатах в руках национального лидера партии — пре-
зидента США, укрепить финансовую базу центральных пар-
тийных органов, ликвидировать «однопартийность» некоторых
штатов, свести к минимуму самостоятельность политических
боссов, подчинив их центру и т. д. Соответственно перестраи-
вается и избирательная система, в частности, изменяется ме-
ханика выдвижения кандидатов. Преобладающей формой ста-
новится предварительное избрание их на первичных выборах
(праймариз), которые аналогичны настоящим выборам, но
участвуют в них избиратели, принадлежащие лишь к данной
партии. В ряде штатов, однако, практикуются «беспартийные»
первичные выборы, когда в списках не указывается партийная
принадлежность кандидата. Это, конечно, не меняет сути дела,
так как прекрасно известно, к какой партии данный кандидат
принадлежит. Такая система выдвижения кандидатов, впервые
примененная в 1905 г. в штате Висконсин, получает все большее
распространение.
Американский государствовед Э. Корвин отмечает, что си-
стема праймаризов облегчает выдвижение кандидатов из среды
крупных бизнесменов10 11. Чтобы уменьшить влияние местных
группировок, систематически вносятся предложения и об изме-
нении системы выборов президента и вице-президента США и.
В монополитический период происходит известное измене-
ние роли действующих на территории штатов многочисленных
избирательных цензов12. Система избирательных цензов в на-
стоящем ее виде сложилась в основном под воздействием борь-
бы народных масс за максимальную демократизацию избира-
тельного права. Вынужденные уступки правящих кругов сопро-
вождались попыткой свести к минимуму демократические эле-
менты избирательной системы. С одной стороны, это привело к
формальному расширению избирательного права (предостав-
10 Е. S. Corvin. The President. New York, 1957, p. 49.
11 Ibidem.
12 Избирательное право США представляет собой систему избирательных
законов отдельных штатов, объединенных лишь некоторыми общими поло-
жениями федеральной конституции.
125
ление права голоса неграм в 1870 г.— поправка XV — и жен-
щинам в 1920 г.— поправка XIX), с другой стороны, к установ-
лению новых избирательных цензов, фактически отстранявших
от участия в выборах значительную часть народа. На смену
имущественному цензу и избирательному налогу пришли ценз
грамотности, введенный впервые законодательством штатов
Коннектикут (1855 г.) и Массачусетс (1957 г.), и ценз оседло-
сти. Ценз грамотности свел в южных штатах почти к нулю дей-
ствие XV конституционной поправки о предоставлении неграм
избирательного права. Даже то ничтожное число избирателей-
негров, которым удалось преодолеть юридические барьеры, не
допускалось к избирательным урнам с помощью системы шан-
тажа, угроз и физического насилия. В 22 штатах (в том числе
в 3 штатах крайнего Юга и 4 штатах Новой Англии) ценз гра-
мотности и в настоящее время служит наиболее мощным сред-
ством отстранения определенных социальных слоев избирате-
лей от участия в выборах13. Такую же роль в отстранении наи-
менее обеспеченной, а следовательно, наименее «надежной» ча-
сти трудящихся от выборов играет и ценз оседлости, согласно
которому гражданин получает право участвовать в выборах,
если он проживает в данном штате длительное время, причем
определенную часть этого срока он должен проживать в граф-
стве и в избирательном округе, где подает голос. Даже амери-
канская буржуазная печать была вынуждена признать, что в
течение четырех лет, начиная с 1952 г., более 19 млн. взрослого-
населения страны переезжало из одного штата в другой в по-
исках работы и, следовательно, было лишено права участвовать
в выборах.
В послевоенные годы в избирательной политике происходит
определенная переоценка роли массового избирателя. Ранее гос-
13 Особенно широко применяется образовательный ценз в южных шта-
тах в отношении негритянского населения. Избирателям-неграм, как правило,
предлагают ознакомиться с наиболее трудными юридическими текстами и
объяснить их содержание. В 10 южных штатах, где господствует демократи-
ческая партия, выдвижение кандидатов на первичных партийных собраниях
фактически предрешает результаты выборов. Установленные же партийными
лидерами правила исключают негров из числа избирателей на первичных со-
браниях. Эти правила были поддержаны Верховным судом в 1935 г. на том
основании, что они исходят не от государственных организаций и якобы не
имеют отношения к избирательному процессу. Лишь в результате мощного
движения в защиту трав негритянского населения Верховный суд в 1941 г.
впервые был вынужден изменить свою точку зрения и признать право кон-
гресса регулировать выдвижение кандидатов как часть законодательного
процесса. В 1944 г. Верховный суд по той же причине был вынужден устано-
вить право негров (на основании поправки XV) участвовать в первичных со-
браниях демократов штата Техас, где дискриминация негритянского населе-
ния была особенно жестокой. Фактически эти решения почти ничего не изме-
няли. Конгресс не использует своих правомочий, а власти южных штатов сде-
лали из образовательного ценза основной юридический барьер, который пре-
пятствует осуществлению избирательного права.
126
подствовала тенденция максимально оттеснить его от избира-
тельных урн, теперь его все больше превращают в объект, за
которым охотятся конкурирующие между собой монополистиче-
ские группировки, все более отчетливо выступает стремление
«приручить» избирателя. Возрастающий абсентеизм, выраже-
ние молчаливого протеста избирателя против превращения его
в орудие голосования, все чаще становится предметом обсуж-
дения правящих кругов как нежелательное явление.
Правящие крупи южных штатов все больше используют нег-
ритянское население, особенно его монолитную часть на Юге,
как орудие для проведения своих кандидатов в законодатель-
ные собрания и конгресс — прежде всего наиболее угнетенную
и экономически зависимую от плантаторов часть негров-изби-
рателей. С требованиями негритянского населения начинают
считаться федеральные власти. Знаменательна вступившая
в силу в 1964 г. новая поправка к конституции (XXIV)
об отмене избирательного налога, взимание которого практико-
валось в штатах Юга: Алабаме, Арканзасе, Миссисипи, Техасе
и Вирджинии. Президент Кеннеди выступал против дискрими-
нации негров. Он, в частности, назначил негров на должности
посла США в Норвегии и федерального судьи в одном из райо-
нов Юга, а также заявил, что намерен поставить негра во гла-
ве будущего министерства по делам жилищ и урбанизма14.
Президент Д. Кеннеди и его брат министр юстиции Р. Кенне-
ди демонстративно отказались от посещения Вашингтонского
клуба, известного своими расистскими традициями. Президент
посылал федеральные войска для охраны негра, студента Ме-
редита, от разъяренных расистов. 25 мая 1962 г. лидер демокра-
тической партии в сенате Майкл Мэнсфилд внес даже предло-
жение о ликвидации законодательным путем ценза грамотности,
с помощью которого отстраняют в массовом порядке негров от
избирательных урн в южных штатах и на севере Пуэрто-Рико 15.
21 января 1964 г. президент Джонсон назначил негра Карла Роу-
эна, бывшего посла США в Финляндии, на пост директора Ин-
формационного агентства США.
Меньший интерес для конкурирующих партий представляет
та часть избирателей, которая отстранена от участия в выборах
в результате действия ценза оседлости. «Кочующий» избиратель
может внести диссонанс в избирательные планы местных вла-
стей. Однако и здесь, особенно в сельскохозяйственных районах,
делаются определенные попытки использовать эту категорию
избирателей, чтобы увеличить число голосов в пользу той или
другой конкурирующей группы.
Отмеченные тенденции тесно сочетаются с усилением иде-
ологической обработки масс. Демократическая и республикан-
14 «Political Quarterly», v. 33, N 2, 1962, p. Lid.
1Б Ibid., p. 181.
127
ская партии в своих 'предвыборных платформах апеллируют к
гой части избирателей, которая играет решающую роль на вы-
борах; при этом они беззастенчиво выставляют себя защитни-
ками ее коренных интересов.
С подчинением государственной системы крупному монопо-
листическому капиталу чрезвычайно возрастает значение пол-
номочия президента США замещать государственные должно-
сти. Представители крупного бизнеса широко используют этот
путь для захвата важнейших государственных постов. Не свя-
занный с выборами, в которых даже при самой блестящей «ор-
ганизации» не исключена возможность провала, претендент на
ту или иную руководящую должность в государственном аппа-
рате зависит лишь от воли президента США и «согласия и
совета сената». В условиях выдвижения исполнительной вла-
сти на руководящую роль в государственной системе тем, кто
занимает важнейшие правительственные посты, гарантируется
господствующее положение и в сфере законодательства. Пре-
зидент использует свое право с согласия сената назначать чле-
нов Верховного суда, чтобы активно воздействовать на пози-
цию этого органа ® так называемом конституционном надзоре.
Характерны в этом смысле действия президента Ф. Рузвельта,
направленные на замену определенной части Верховного суда,
мешавшей ему проводить отдельные мероприятия Нового курса.
В результате активного воздействия президента на сенат ему
удалось ввести в состав Верховного суда двух своих единомыш-
ленников, что привело к благоприятному для планов президен-
та соотношению сил в этом органе.
Воздействие монополистического капитала на Верховный
суд осуществляется в основном по линии непосредственных свя-
зей верховных судей с крупнейшими монополистическими кор-
порациями или их представителями 16.
Стремление исполнительной власти максимально освобо-
диться от какого-либо контроля со стороны конгресса сказыва-
ется и на решении вопроса о назначениях на руководящие по-
сты. Для юридического обоснования желаемой бесконтроль-
ности прибегают к различным ухищрениям и в первую очередь
к толкованию соответствующих положений конституции 17. Ши-
роко толкуется, например, положение конституции о том, что
конгресс может предоставить президенту, министрам или судам
право назначать на низшие должности без санкции сената
(ст. 2, разд. 2, п. 2). Разрабатывается, .^дассификация чиновни-
чества, причем в категорию «служащих» и «низшего чиновни-
чества» включается подавляющая часть состава федерального
аппарата, которая таким путем изымается из-под контроля
сената. Положение конституции, предоставляющее президенту
16 В. Перло. Империя финансовых магнатов. ИЛ, 1958, стр. 108—109.
17 Е. S. Corvin. Op. cit., р. 69—79.
<28
право единолично решать вопрос о замещении вакансий!, от-
крывшихся во время перерыва сессий сената, распространяет-
ся и на тот случай, когда вакансии открываются до перерыва
сессии. Нередко при этом президент назначает кандидатуры,
уже отвергнутые ранее сенатом. В ряде случаев президент, как
это сделал Рузвельт в 1937 г., просто не заполняет открывших-
ся вакансий до тех пор, пока сенат не дает согласия на уже
предложенные президентом кандидатуры. С другой стороны,
попытки сената чем-то обусловить свое согласие на назначение
какого-либо лица или пересмотреть свое однажды данное со-
гласие (особенно, если назначение уже состоялось) расценива-
ются как антиконституционное вмешательство в прерогативу
исполнительной власти.
Широко практикуется создание различного рода президент-
ских расследовательских комиссий, фактически представляю-
щих собой специальные органы с определенными функциями.
Эта практика, введенная еще Теодором Рузвельтом, была при-
знана в свое время антиконституционной и запрещена в зако-
нодательном порядке. Однако Т. Рузвельт, подписав закон, мах-
нул на него рукой и продолжал создавать многочисленные комис-
сии. Позже конгресс стал санкционировать эту практику, предо-
ставив, например, в 1933 г. Ф. Рузвельту право самостоятельно
учреждать ряд должностей и производить назначения на них.
Если усиление роли президента при назначениях па круп-
ные федеральные посты стало несомненным фактом, то вопрос
о назначении на средние и низшие должности федеральной
службы еще окончательно не решен. Формально основную роль
здесь играет федеральная комиссия гражданской службы, со-
зданная в 1883 г., когда на основе акта Пендлтона была прове-
дена реформа государственной службы. В настоящее время
через эту комиссию проходит до 90% всех назначений феде-
ральных чиновников. Однако основная цель, поставленная при
создании комиссии,— покончить с так называемой системой
добычи (захвата государственных должностей сторонниками
победившей на президентских выборах партии)—не была пол-
ностью достигнута. Комиссия, будучи формально независимым
органом, состав которого назначается президентом с согласия
и совета сената, чаще всего служила ширмой при распределе-
нии теплых местечек среди наиболее отличившихся сторонни-
ков победившей партии.
Характерно, что вопрос о возобновлении системы добычи,
патронажа вновь был поднят в связи с захватом республикан-
цами президентского поста в 1952 г. Руководители республи-
канской партии утверждали, что пришедшей к власти партии
трудно осуществлять свой политический курс вследствие огра-
ниченных возможностей замещать федеральные посты. На ос-
новании этого выдвигалось даже предложение установить
9 Заказ 5117
129
определенное число мест, подлежащих замещению при смене у
власти одной партии другой. Вторая комиссия Гувера, создан-
ная для рассмотрения вопроса о реорганизации государствен-
ного аппарата (1955 г.), определила даже, что этих мест долж-
но быть не менее тысячи 18. Еще более симптоматичны попытки
подчинить деятельность комиссии гражданской службы непо-
средственно президенту США. Идея эта возникла еще в 1937 г.,
когда созданный президентом комитет по административному
управлению предложил заменить комиссию гражданской служ-
бы подчиненным президенту директором по вопросам федераль-
ного чиновничества. Такое предложение фактически в опреде-
ленной мере возрождало систему патронажа (президент—лидер
победившей партии). Оно вместе с тем — и это было более
важно — расширяло контроль со стороны стоящих за спиной
президента монополистических групп над системой федераль-
ных органов. Однако подобные попытки успеха не имели, и, в
частности, исполнительный приказ президента Эйзенхауэра от
4 марта 1958 г. об учреждении совета по вопросам федерально-
го чиновничества остался на бумаге. Предложение о создании
совета было выдвинуто еще в 1955 г. в докладе второй комис-
сии Гувера. Оно обсуждалось и рассматривалось в течение по-
следующих трех лет, до тех пор, пока, наконец, в сильно уре-
занном виде было оформлено вышеупомянутым исполнитель-
ным приказом Эйзенхауэра.
Практика назначения на федеральные посты в настоящее
время говорит о том, что существуют теснейшие отношения де-
ловых кругов с государственным аппаратом. После вступления
Кеннеди на пост президента деловой мир независимо от пар-
тийной принадлежности горячо откликнулся на призыв дове-
ренного лица президента (его зятя, крупного бизнесмена) Шри-
вера выдвинуть «дельных ребят» на федеральные посты. На-
бор бизнесменов в государственные деятели проходил
аналогично тому, как это было проделано в 1952 г. банкиром
Вейнбергом для правительства Эйзенхауэра. Шривер специаль-
но созвал для этой цели «капитанов» монополистической инду-
стрии и финансов, которые активно участвовали в президент-
ской кампании. Было выставлено около 800 кандидатов. Реко-
мендации были предельно лаконичны, как и свойственно
бизнесменам: «подходит для казначейства», «справится с тор-
говлей» и т. д. Отбором занимались брат президента Р. Кенне-
ди, приближенное лицо президента из Управления делами Бе-
лого дома О’Даниель и один из руководителей избирательной
кампании Кеннеди О’Брайен. В результате 300 кандидатов бы-
ло рекомендовано на замещение федеральных постов19.
18 W. S. Sayre. The American Civil Service. В сб.: «Present trends in
American National Government», p. 121—122.
19 «Business Week», 1960, N 1631, p. 26—27.
Глава IV
Основные направления в развитии органов
исполнительной власти.
Бюрократизация государственного аппарата
Развитие монополистического капитализма и подчинение
государственного аппарата аппарату монополий внесли суще-
ственные изменения как в структуру федеральных исполнитель-
ных органов, так и в распределение полномочий между ними.
По конституции исполнительная власть — это президент
США и назначаемые им министры. В действительности же воз-
никло множество не предусмотренных конституцией органов.
Выступая формально как консультативно-координационные,
они фактически начинают играть решающую роль в государ-
ственном управлении. В 1939 г. создается не имеющее опреде-
ленного юридического статуса так называемое Исполнительное
бюро президента, в которое теперь входят: Управление делами
Белого дома (канцелярия президента), Национальный совет
безопасности (создан в 1947 г.), Управление по мобилизацион-
ным планам (под таким названием стало фигурировать Управ-
ление гражданской и оборонной мобилизации), Бюро бюджета
(создано в 1921 г.), Совет экономических консультантов, Совет
по национальной аэронавтике и космосу и другие органы.
Такие структурные изменения направлены не только на то,
чтобы придать аппарату большую мобильность в решении ус-
ложняющихся задач государственного управления. Не менее
важно здесь требование максимального обеспечения интересов
крупного монополистического капитала.
Исполнительное бюро президента отодвигает на второй
план кабинет министров (правда, его роль в США никогда не
была такой значительной, как в европейских парламентских
системах). Как известно, в США отсутствует парламентская
ответственность главы исполнительной власти--президента,
кабинета и отдельных министров. Президент США избирается
двухстепенными выборами на четыре года независимо от срока
выборов в конгресс. Назначаемые им министры лишь утверж-
даются одной палатой конгресса — сенатом и не могут состоять
членами какой-либо из палат конгресса (конституция США,
9*
131
раздел 6). Они ответственны только перед президентом и за-
нимают свои посты, пока это ему угодно. Смещение их не об-
условлено утверждением сената. Конституционное полномочие
конгресса отстранять президента США, его министров и других
федеральных чиновников (в том числе и судей) за должност-
ные преступления в порядке импичмента никогда не играло
значительной роли Конституция наделяет исполнительными
полномочиями одного президента США, оставляя фактически
за кабинетом министров только консультативные функции.
В кабинет входят все министры (секретари департаментов).
Кабинет министров имеет скромный секретариат, который в ос-
новном занимается лишь подготовкой повестки дня и ведени-
ем протоколов заседаний. Однако именно эти должностные лица
(если не считать весьма малочисленных советников президен-
та) под руководством президента разрабатывали до начала ны-
нешнего века основные направления внутренней и внешней по-
литики США. С начала этого века на заседания кабинета при-
глашается все больший круг федеральных чиновников, которые
полноправно участвуют в обсуждении важнейших вопросов.
Консультативно-совещательный характер кабинета становится
все более очевидным. Многие вопросы, такие, как националь-
ная безопасность, бюджет, резервные фонды, трудовые отно-
шения в промышленности, торговле и сельском хозяйстве,
лишь обсуждаются (для доведения их до всеобщего сведения)
на заседаниях кабинета; их решение передается Исполнитель-
ному бюро президента. В ведение Национального совета безо-
пасности, в составе которого — президент США (председа-
тель), вице-президент США, государственный секретарь, ми-
нистр обороны, начальник управления по мобилизационным
планам и некоторые другие должностные лица, переходят важ-
нейшие вопросы внутренней и внешней политики США.
Созданное в 1947 г. Центральное разведывательное управ-
ление занимается разработкой и координацией шпионско-раз-
ведывательной деятельности США. Большим комплексом воен-
но-стратегических вопросов занимается Управление по мобили-
зационным планам, председатель которого входит в Националь-
ный совет безопасности. Важная роль в государственном
управлении отведена Совету экономических консультантов, в
задачу которого входит изучение военно-экономического потен-
циала страны и консультации президента США по экономиче-
ским вопросам. Эти неконституционные органы1 2 были созданы
исполнительными приказами и распоряжениями президента
США на основе акта о реорганизации 1939 года3. Их деятель-
1 Импичмент за время действия конституции США применялся всего
12 раз, и никто из обвиняемых не был осужден.
2 • «Congressional Directory 87-th Congress». Washington, 1962, p. 398—402.
3 Stat. 501; 5 USC 133—135; 133 t„ note.
ность возглавляется узким кругом .лиц—непосредственных
представителей финансовой олигархии; при этом каждый из
них в том или ином качестве (члена или руководителя) участ-
вует в работе большей части из этих органов. Например, из
13 членов Национального совета безопасности, игравшего при
президенте Эйзенхауэре особенно важную роль в государствен-
ном управлении, 5 членов представляли интересы рокфеллеров-
ской группы, 1 — группу Морганов, 1 — монополистические
группировки Дальнего Запада, 1—Дюпонов, 1—интересы
кливлендской группы, 1 — интересы техасской монополистиче-
ской группировки; председатель Совета Эйзенхауэр также был
ставленником ряда крупнейших монополистических групп4.
В течение первых двух лет с момента прихода к власти Эйзен-
хауэра 579 решений президента появилось после обсуждения
их на заседаниях этого органа5. Знаменательно, что Эйзенхау-
эр под давлением монополистических кругов увеличил состав
этого органа с 5 до 13 человек.
С приходом к власти Джона Кеннеди (1960) наиболее важ
пые посты в правительстве заняли представители крупнейших
финансовых и промышленных кругов. Джон Кеннеди и его брат
Роберт Кеннеди, министр юстиции, представляли одну из бо-
гатейших семей США. Президент фонда Рокфеллера Дин Раск
стал государственным секретарем. Министерство обороны воз-
главил бывший президент компании «Форд Мотор Компани»
финансист Макнамара. Интересы крупного капитала представ-
ляет и заместитель Макнамары Нитце — бывший вице-прези-
дент одного из крупнейших банков Уолл-стрита «Диллон, Рид
эпд К°». Министр финансов Диллон, сын крупного банкира,
после второй мировой войны возглавлял две крупнейшие d и-
чапсовые корпорации, а также был председателем совета ди-
ректоров банка «Диллон, Рид энд К°», сотрудничающего с
Рокфеллером в экспорте капитала в Южно-Африканскую Рес-
публику и другие страны. Коммунистическая печать США от-
мечала, что Диллон — связующее звено между Рокфеллером
и министерством финансов. Руководящий пост в крупной стра-
ховой компании «Пруденшл Иншурэнс К°» занимал до вступ-
ления на пост министра почт Эдвард Дэй6.
Исполнительная власть укрепляется не только путем созда-
ния новых исполнительных органов, но и посредством перерас-
пределения полномочий и компетенции ранее существовавших
органов. Наряду с государственным департаментом, всегда
игравшим важную роль в осуществлении внешнеполитического
4 В. Перло. Указ, соч., стр. 438.
5 Там же, стр. 431.
6 «Who’s who in America», v. 31. Washington, 1960—1961» p. 718, 762, 19o9,
2147, 2499; «New York Times», 7.1 1961, p. 4.
133
курса США, выдвигается министерство обороны, в функции ко-
торого входят все более широкие сферы политики и экономики
страны. Изменяется роль отдельных органов внутри Исполни-
тельного бюро президента. Типичный пример этого — эволюция
компетенции и фактических полномочий Управления делами
Белого дома. Официальные американские справочники по сей
день выдают этот орган за личную канцелярию президента с
определенными организационно-техническими функциями. Фак-
тически Управление делами Белого дома в настоящее время
превратилось в один из важнейших органов центральной ис-
полнительной власти, что отмечают и многие американские
государствоведы. Профессор политических наук университета
штата Теннесси Вандербильт подчеркивает, что роль Управле-
ния делами Белого дома особенно усилилась за 1952—1961 гг.7
Влияние этого Управления начало расти при президенте Эйзен-
хауэре, который значительно увеличил численность должност-
ных лиц Управления, возведя их в ранг помощников президен-
та. И в дальнейшем число их продолжало расти. В 1950 г. в
Управлении было всего 6 чиновников, ведающих администра-
тивными вопросами. В 1959 г. число различного рода помощ-
ников президента, их заместителей, специальных советников,
специальных помощников возросло до 25.
С приходом к власти Кеннеди руководитель Управления де-
лами Белого дома получил ранг специального советника пре-
зидента (ранее он назывался помощником президента). У него
имеется заместитель и 10 специальных помощников, не считая
многочисленных консультантов. Американская печать оцени-
вала главу Управления Адамса как фактического вице-прези-
дента США. Не меньшими полномочиями, но в более замаски-
рованной форме обладал сменивший Адамса Персонс. Значи-
тельную роль в президентском аппарате играл и специальный
советник президента по Управлению делами Белого дома Со-
ренсен. С усилением полномочий этого Управления уменьшает-
ся роль некоторых органов Исполнительного бюро президента.
Так, с созданием в Управлении соответствующего отдела пони-
зилась роль Бюро бюджета. Руководящее ядро Управления де-
лами Белого дома наряду с такими органами, как Националь-
ный совет безопасности и Управление по мобилизационным пла-
нам, все более превращается в неофициальный кабинет
президента. Как отмечает Вандербильт, помощник президента
по вопросам безопасности и секретарь Совета национальной
безопасности, возможно, находятся в более близких контактах
с президентом, чем министр обороны8. С Вандербильтом соли-
7 «Present trends in American National Government». Ed. by A. Junz. New
York, 1961, p. 181.
8 «Present trends in American National Government», p. 84.
134
дарен профессор массачусетского университета М. Вайль, ко-
торый утверждает, что лишь немногие из членов кабинета мо-
гут похвастаться такими тесными связями с президентом, как
его 3—4 помощника из Управления делами Белого дома8 9.
В результате американский кабинет, который никогда не был
монолитным органом (что связано с отсутствием парламент-
ской ответственности и консультативным характером функций
кабинета), теперь еще больше утратил коллегиальность; каж-
дый министр связывается по вопросам своей компетенции с
президентом через узкий круг «советников» из Управления де-
лами Белого дома. Таким образом, создается руководящее яд-
ро, состоящее из небольшого круга лиц — непосредственных
представителей крупного монополистического капитала, кото-
рое возглавляет новые, не предусмотренные конституцией ор-
ганы, имея большие фактические полномочия. Серьезно изме-
нилась традиционная система государственного управления и
в связи с этим — роль самого президента США.
С момента создания государственной системы США прези-
дентская власть, отражая этапы развития капитализма, проде-
лала значительную эволюцию. Она занимала главенствующее
положение в государственной системе в период утверждения
политического и экономического господства буржуазии. Рас-
цвет промышленного капитализма характеризуется усилением
власти конгресса. Вступление страны в конце прошлого века в
империалистическую стадию вновь выдвинуло президента в
качестве главенствующей фигуры на политическую авансцену.
В этот период президент выступает как глава исполнительной
власти с реальными властными полномочиями. Будучи став-
ленником наиболее крупных слоев американской буржуазии,
он безусловно отражал их общие интересы, но в то же время
полновластно использовал весь арсенал своих конституцион-
ных и фактических полномочий. Президентский аппарат (пра-
вительство, позднее — кабинет) играл роль в значительной сте-
пени консультативного органа при президенте.
С развитием империализма, особенно на стадии государ-
ственно-монополистического капитализма, картина существен-
но меняется. Представителей финансовой олигархии, пришед-
ших к непосредственному управлению страной, уже не устраи-
вает полновластие президента.
Происходит изъятие у президента фактических полномочий
и переход их в руки представителей финансовой олигархии,
вершащих государственные дела на своеобразной «коллегиаль-
ной» основе в новых органах. Роль президента начинает по-
степенно сводиться к роли одного из членов этого синклита, а
8 М. S. С. Vile. The Formation and Execution of Policy in the United
States. «Political Quarterly», v. 33, N 2, 1962, p. 166.
135
формально — органа, осуществляющего решения узкого круга
лиц. Прошли времена, когда президент, поставив на обсужде-
ние кабинета вопрос и получив при голосовании отрицатель-
ный вотум членов кабинета, мог заявить: «Семь — против,
один — за, предложение принято» или сделать такое заявле-
ние: «Я созвал вас для того, чтобы вы услышали то, что я
написал. Я не желаю вашего совета по существу вопроса, ко-
торый я решил сам» 10 11. Теперь все важные вопросы решаются
даже не всегда в присутствии президента, который зачастую
лишь формально утверждает решения. Президента, допустив-
шего известное отклонение от намечаемой действительным ру-
ководством линии, последнее зачастую «поправляет». Так, в
июне 1956 г. президент Эйзенхауэр выразил сомнение в дей-
ственности военных союзов, что было немедленно «скорректи-
ровано» соответствующим «разъяснением», опубликованным Бе-
лым домомп. Профессор калифорнийского университета Сид-
ней Уорен подчеркивает, что президент США, формально
обладающий огромными полномочиями, вынужден согласовы-
вать свою политику с такими органами, как Национальный со-
вет безопасности, Объединенная группа начальников штабов,
Центральное разведывательное управление и др. 12
Бесспорно, что в условиях, когда руководящую роль в пра-
вительстве играют монополисты, значение каждого из государ-
ственных постов, и в особенности поста президента, в значитель-
ной мере зависит от того положения, которое данное лицо за-
нимает в деловом мире. Эйзенхауэр, который был всего лишь
политическим агентом крупного монополистического капитала,
обладал гораздо меньшим весом, чем сменивший его Д. Кенне-
ди— по сведениям американской печати, самый богатый пре-
зидент в истории США. Американский журнал подчеркивал, что
Кеннеди предпочитает меньше полагаться на Национальный
совет безопасности, чем Эйзенхауэр 13.
Наряду с известным ограничением фактических полномо-
чий президента его формальные права продолжают расти.
В частности, это относится к области организации системы го-
сударственного управления. Значительную роль здесь сыграл
акт конгресса 1949 года, предоставивший президенту большие
полномочия в вопросе о реорганизации административного
аппарата. Президент трижды просил конгресс продлить срок
этих полномочий, которые фактически действовали вплоть до
1961 г.
10 Так сказал однажды президент А. Линкольн (см: Е. S. Corvin.
Op. cit., р. 302).
11 В. Перло. Указ, соч., стр. 280.
12 «Saturday Review», 21.XII 1962.
13 «Saturday Review», 21.VII 1962.
136
В результате реорганизации исполнительного аппарата про-
исходит дальнейшее усиление роли Исполнительного бюро (фор-
мально— президента) в сфере текущей политики. Повседнев-
ное руководство деятельностью государственного аппарата в
обход традиционных министерств осуществляется посредством
растущего штата неофициальных советников президента и
президентских расследовательских комиссий (ad hoc). Все
большее значение здесь приобретает специальный советник
президента по Управлению делами Белого дома.
Происходит максимальное освобождение Исполнительного
бюро президента от менее значительных оперативных функций
и усиление роли этого органа в координации деятельности
звеньев административного аппарата. В этой связи некоторые
органы, входившие в состав Исполнительного бюро президента,
передаются либо в ведение отдельных министерств (например,
в 1955 г. в государственный департамент было передано Управ-
ление по обеспечению взаимной безопасности), либо перево-
дятся в статус независимых учреждений (Управление общих
служб).
Кроме полномочий по координации к Исполнительному бю-
ро президента переходит контроль над такими важными облас-
тями управления, как финансы (контроль над расходами),
реорганизация аппарата, контроль над осуществлением законо-
дательства, статистикой, а также контроль в области внешней
политики и национальной безопасности (Совет национальной
безопасности), экономической стабилизации (Совет экономиче-
ских консультантов) и милитаризации экономики (Управление
по мобилизационным планам).
В административном аппарате появляется все больше так
называемых агентств и различного рода консультативных уч-
реждений. Эти органы представляют собой одну из важных
форм, в которой осуществляется контакт государства с моно-
полистическими кругами. Независимые агентства только фор-
мально подчинены президенту. Фактически их деятельность
лишь отчасти контролируется законами и подзаконными акта-
ми, главным образом в сфере бюджета, финансов и закупоч-
ных операций. Еще в большей степени освобождены от прави-
тельственного контроля так называемые федеральные корпора-
тивные независимые учреждения. Они не бюджетные организа-
ции, и правительственные органы (генеральный контролер,
Бюро бюджета, министерство финансов) осуществляют над ни-
ми лишь общий финансовый контроль.
В составе федерального правительства — множество кон-
сультативных комитетов, в которые входят представители крупно-
го бизнеса. Одно только министерство сельского хозяйства на-
считывает свыше ста таких консультативных органов. Не мень-
ше их и в других министерствах. Некоторые консультативные
137
комитеты и советы занимаются общими вопросами и действу-
ют в рамках Исполнительного бюро президента, в частности
консультируя руководство Управления делами Белого дома.
Другая, большая часть консультативных органов зани-
мается отраслевыми вопросами и действует в рамках от-
дельных министерств и федеральных ведомств. Заседания кон-
сультативных комитетов и советов (обоих типов) закрытые, и
на них не допускаются представители прессы'. Члены этих ор-
ганов, как правило, не получают регулярного вознаграждения.
Однако им выдаются солидные суммы на возмещение расхо-
дов по транспорту и т. д. (свыше 100 долларов в день). Их
деятельность регулируется специальным циркуляром 1950 го-
да 14. Фактически многие положения циркуляра остаются на
бумаге; в частности, далеко не всегда осуществляется предпи-
сание о том, что консультативный совет при министерстве дол-
жен возглавляться чиновником этого министерства.
Попытка президента Кеннеди усилить правительственный
контроль над независимыми агентствами не увенчалась успе-
хом. Правда, в Управлении делами Белого дома был создан
специальный отдел по руководству деятельностью независимых
агентств. Однако планы президента о реорганизации самой
структуры этих органов не встретили поддержки в конгрессе.
Президенту пришлось ограничиться предложением о реоргани-
зации лишь пяти наиболее крупных независимых агентств, а
конгресс санкционировал реорганизацию лишь двух: Совета по
гражданской аэронавтике и Федеральной торговой комиссии.
Планы реорганизации Федеральной комиссии по вопросам свя-
зи, Национального совета по трудовым отношениям и Комис-
сии по операциям с ценными бумагами были провалены. Ре-
шающую роль здесь сыграли крупные монополии, которых не
устраивало введение государственного контроля над деятель-
ностью этих органов. В частности, план реорганизации Феде-
ральной комиссии по вопросам связи был провален под давле-
нием радио-телевизионных корпораций 15.
Реорганизации административного аппарата предшествова-
ло тщательное изучение его деятельности. В этих целях были
созданы первая (1949 г.) и вторая (1955 г.) комиссии Гувера,
в которые были включены многие эксперты, консультанты и
технический персонал. В результате деятельности этих комис-
сий административный аппарат (до прихода к власти Кеннеди)
принял такой вид: 10 министерств, 3 центральных оперативных
агентства, главы которых были подчинены президенту США
через Управление делами Белого дома, 23 независимых опе-
ративных агентства (при контроле над ними как со стороны
14 «United States News and World Report», 24.VII 1961.
15 «Political Quarterly», v. 33, N 2, 1962, p. 167—168.
138
президента, так и, формально, со стороны конгресса). Агент-
ства последней группы осуществляли руководство государ-
ственными промышленными предприятиями и предприятиями
общественного пользования, публичными корпорациями, подчи-
ненными министерствам, государственными или полугосудар-
ственными финансовыми и кредитными учреждениями и орга-
нами, которые ведают трудовыми отношениями. Администра-
тивный аппарат включал также 12 независимых органов
административной юстиции.
На структуре государственного аппарата США, кроме об-
щего воздействия развития монополистического капитализма,
сказались и особенности политического строя этой страны
в послевоенные годы.
Для проведения реакционного и агрессивного внутри- и
внешнеполитического курса создается огромный, невиданных
до того размеров, шпионско-разведывательный военно-полити-
ческий аппарат. Во главе его стоит основной орган военно-мо-
нополистической диктатуры — Национальный совет безопасно-
сти, которому подчинено пресловутое Центральное разведыва-
тельное управление. ВоТ как описывает американский
политический обозреватель Стюарт Олсоп (ему нельзя отка-
зать в осведомленности) бюрократическую машину США и
огромную роль в ней Национального совета безопасности, без
санкции которого не предпринимается ни одна серьезная пра-
вительственная акция. Для осуществления какого-либо, напри-
мер внешнеполитического, плана последний должен пройти по
инстанциям в отделах и бюро государственного департамента.
После того как проект дойдет до государственного секретаря
или его заместителя, он зачастую согласовывается с министер-
ством обороны, Центральным разведывательным управлением,
управлением, ведающим «помощью» иностранным государствам
и др. Лишь после этого документ подлежит одобрению Нацио-
нального совета безопасности — «самого высокого — по словам
Олсопа — из органов, вырабатывающих политику нашей стра-
ны» 16.
Координация всей разведывательной деятельности осуще-
ствляется Советом по разведке США (United States Intelligence
Board), во главе которого стоит директор Центрального разве-
дывательного управления. В Совет входят представители всех
важнейших разведывательных органов: Центрального разведы-
вательного управления, разведывательного управления мини-
стерства обороны, разведывательных отделов и бюро государ-
ственного департамента, Федерального бюро расследований, раз-
ведывательного отдела Комиссии по атомной энергии 17.
16 «Saturday Evening Post», З.Ш 1962, р. 10.
17 «New York Times», 7.II 1964, p. 9.
139
Профессор университета в Глазго Райт подчеркивает, что
Центральное разведывательное управление — это не только
традиционный шпионско-разведывательный орган, но и, как
вытекает из приведенных им фактов, крупный диверсионный
центр американского империализма18 19. В нем насчитываются
десятки тысяч сотрудников. Бюро бюджета запрещено обнаро-
довать суммы, которые ассигнуются на деятельность этого ор-
гана. ЦРУ в 1950—1951 гг. снабжало оружием чанкайшистские
банды в Бирме. В 1954 и 1958 гг. оно организовало рейд этих
же банд на китайской территории, в 1954 г. принимало актив-
ное участие в военно!М перевороте в Гватемале. В 1953 г. ЦРУ
было замешано в организации группы саботажников под руко-
водством бывшего нациста Гелена в Германской Демократиче-
ской Республике. ЦРУ в течение нескольких лет «сотрудничало»
с командованием стратегической авиации и, в частности, руко-
водило подготовкой шпионского полета Пауэрса. Оно было
важным орудием подготовки бандитского вторжения в апреле
1961 г. па кубинскую территорию ,9.
Во внешнеполитической сфере гражданская разведка сосре-
доточивается в руках государственного департамента, где
имеется должность директора по вопросам разведки и соответ-
ствующие отделы с многочисленным персоналом20.
В чисто военной сфере координацией шпионажа ведает со-
зданное в 1961 г. разведывательное управление министерства
обороны. К этому органу перешла большая часть функций раз-
ведывательного отдела при объединенной группе начальников
штабов; в его ведение вошли разведка военного министерства,
разведка министерств военно-морского и военно-воздушного
флота, агентство по национальной безопасности при министер-
стве обороны. По заявлению американской прессы, бюджет
этого объединенного органа военной разведки даже превышает
бюджет Центрального разведывательного управления21.
Сыск и шпионаж внутри страны входит в функции так на-
зываемого Федерального бюро расследований, находящегося в
ведении министерства юстиции. Бюро подчиняется непосред-
ственно министру и его заместителю. Оно действует на основе
нескольких законов, предоставляющих ему право проводить
шпионскую провокационную работу во всех сферах обществен-
ной жизни. В частности, закон об атомной энергии 1954 года
легализовал скандальную деятельность этого органа в области
«атомного шпионажа». 53 отделения бюро с огромным штатом
провокаторов, сыщиков и доносчиков разбросаны по всем
18 «Political Quarterly», v. 33, N 2, 1962, p. 118.
19 «Political Affairs», 1962, October, p. 19.
20 «United States Government Organization Manual, 1960—61». Washing-
ton, 1961, p. 77.	v
21 «New York Times», 7.II 1964, p. 9; «Sunday Telegraph», 6.X 1963
140
крупнейшим городам и промышленным центрам страны22.
Под руководством Федерального бюро расследований действу-
ют многие органы в различных областях экономической и по-
литической жизни. Такова, например, расследовательская дея-
тельность Комиссии по атомной энергии, деятельность руково-
дителей всех федеральных ведомств и министерств по выявлению
нелояльных элементов и т. д.
На основании закона Маккарэна — Вуда создано Управле-
ние по контролю над подрывной деятельностью, состоящее из
ляти назначаемых президентом представителей демократиче-
ской и республиканской партий — глав министерств и федераль-
ных ведомств, обладающих правом увольнять инакомыслящих
служащих на основе «показаний» внутренней шпионской сети и
провокаторских показаний, сфабрикованных Федеральным бюро
расследований. Управление призвано играть роль высшей ин-
станции при решении вопроса о том, является ли та или иная
организация подрывной. Деятельность этого органа тесно свя-
зана с деятельностью Федерального бюро расследований, по-
ставляющего соответствующие «разоблачающие» факты и ма-
териалы.
Конгресс США, занимаясь выработкой и принятием анти-
демократического законодательства, наряду с этим включается
и в работу по прямому подавлению прогрессивных элементов.
Он создает так называемые расследовательские комитеты, ис-
пользующие в реакционных целях свое право производить рас-
следования в интересах улучшения законодательства и кон-
троля над его проведением в жизнь. При этом широко исполь-
зуются положения регламента, разрешающие комитетам или
их подкомитетам заседать в любое время и в любом месте (п. 2
и 17 постоянных правил палаты представителей). Палатой
представителей в 1945 г. был создан постоянный комитет по
расследованию так называемой антиамериканской деятельно-
сти. Он настолько рьяно и откровенно включился в осуществле-
ние полицейских функций, что даже Верховный суд высказал
сомнение в целесообразности его существования23.
Комитет, проводящий расследование, может вызвать повест-
кой любого свидетеля, затребовать любую документацию и ли-
тературу. Правом вызова свидетелей без особого разрешения
палаты представителей пользуются лишь несколько созданных
в ней комитетов; конечно, комитету по расследованию антиаме-
риканской деятельности такое право было предоставлено. Но и
другие комитеты широко практикуют вызов граждан для
22 «United States Government Organization Manual, 1962—63». Washing-
ton, 1963, p. 360—361.
23 «Congressional Record», v. 105, part 1, p. 567.
141
проведения расследования, получая на это разрешение палаты
без всякого затруднения24.
Расследовательская деятельность комитетов не регламенти-
рована, что гарантирует безнаказанность творимого ими про-
извола, тем более, что вызываемые ими лица лишены каких-
либо процессуальных гарантий. «Права, которые вы имеете,—
заявил первый председатель комитета по расследованию анти-
американской деятельности Томас Парнел,— это права, предо-
ставленные вам комитетом»25. Определенный порядок суще-
ствует лишь для вызова свидетелей и привлечения их к уголов-
ной ответственности.
Я-вка свидетеля и его ответы на поставленные комитетом
вопросы обязательны. Нарушение этих предписаний рассматри-
вается как неуважение к палате (между тем, фактически рас-
следование проводят два-три человека), ведет к возбуждению
уголовного преследования, наказанию крупным денежным
штрафом и тюремным заключением. Порядок привлечения к от-
ветственности чрезвычайно прост. Комитет доводит до сведения
палаты или ее председателя, если палата не заседает, об отказе
свидетеля отвечать или о его неявке на заседание комитета;
затем формально подтвержденное сообщение направляется соот-
ветствующему федеральному прокурору, который и возбуждает
дело в 'Суде. Апелляция в высшие судебные инстанции на неза-
конность преследования и осуждения почти всегда отклоняется.
В начале 1962 г. Верховный суд подтвердил законность при-
говоров, вынесенных судами штатов по делу Вилкинсона (штат
Атланта) и Бридена (штат Джорджия) в. связи с отказом по-
следних отвечать на провокационные вопросы Комитета по рас-
следованию антиамериканской деятельности, пытавшегося уста-
новить «проникновение коммунистической пропаганды в основ-
ные отрасли промышленности Юга» 26.
На расследовательскую деятельность отпускаются значитель-
ные суммы (до 10 тыс. долларов на каждый комитет в течение
одного созыва конгресса) из специальных фондов палат. Этими
средствами фактически распоряжается председатель комитета.
Наряду с усилением полицейского и судебного произвола
развивается и новая форма подавления демократических прав
и свобод: государственный аппарат все более широко содей-
ствует навязыванию трудящимся условий труда, выгодных мо-
нополиям. Это осуществляется — как уже было отмечено
выше — сочетанием государственного арбитража с запретитель-
ными судебными приказами, предписывающими воздержаться
от объявления забастовки до решения трудового спора арби-
тражными органами. Последние, в свою очередь, наделяются
24 «Congressional Record», v. 105, part 1, p. 1208—1209.
25 T. Taylor. Grand Inquest. New York, 1955, p. 240.
26 «Western Political Quarterly», 1962, March, p. 37.
142
такими полномочиями, которые дают возможность принудить
рабочих подчиниться требованиям монополистов.
Возникновение института федерального арбитража при тру-
до-вых конфликтах относится к 1888 г., когда был принят пер-
вый закон, предусматривавший добровольный арбитраж при
возникновении трудовых конфликтов на железнодорожном
транспорте. Посредничество государства в этой сфере было
впервые введено так называемым законом Эрдмана 1898 года,
который уполномочивал представителей министерства труда и
председателя междуштатной комиссии посредничать в примире-
нии сторон при трудовых конфликтах на железнодорожном
транспорте. Новый закон, принятый в 1913 г. взамен закона
1898 года, создавал постоянный орган государственного арби-
тража— Совет по посредничеству и примирению — из трех че-
ловек, назначаемых президентом США. Однако решение этого
органа не подкреплялось принудительной силой государства.
Не обладали обязательной силой и решения Управления по
трудовым отношениям на железнодорожном транспорте, создан-
ного законом о железнодорожном транспорте 1920 года.
Ограничительные приказы практикуются судами против за-
бастовочного движения с конца прошлого века. Эта практика
закрепляется федеральным законодательством. Закон Шермана
1890 года наделяет федеральные суды правом издавать времен-
ные ограничительные приказы о воздержании от действий или
о прекращении действий, направленных против междуштатной
торговли или торговли с иностранными государствами. Непод-
чинение этим приказам и запретам, издаваемым без предупреж-
дения лиц, к которым они обращены, каралось крупным штра-
фом или (а иногда совокупно) тюремным заключением. Как по-
казала практика, положения закона Шермана были в основном
направлены против забастовочного движения, возглавляемого
профсоюзами и рабочими организациями.
В 20-х и особенно в 30-х годах запретительные приказы начи-
нают входить в практику специальных государственных арбит-
ражных органов. Закон о труде на железнодорожном транспор-
те 1926 года (с изменениями 1934, 1936, 1951 годов) 27, задачей
которого было обеспечить «мирное» разрешение трудовых кон-
фликтов на железнодорожном транспорте, а с 1936 г.— и в
междуштатных авиакомпаниях, предусматривает создание спе-
циального государственного арбитражного органа со статусом
независимого агентства — Национального совета по посредни-
честву, состоящего из трех членов, назначаемых президентом
США (с утверждением сената). Решения этого органа не обла-
дают обязательной силой. Однако, согласно закону, в случае,
если Совет найдет, что конфликт грозит нарушить или нарушает
27 Railway Labor Act (1934-48 stat. 1185; 1936-49 stat. 1189-1191; 1351 64
stat. 1238) 45 USC 1-51-158; 160-162; 181-188.
143
торговлю между штатами, он передает разрешение конфликта
на усмотрение президента США. Последний создает специаль-
ную комиссию для расследования .конфликта. В течение всего
периода расследования, а также на протяжении 30 дней после
вынесения решения по конфликту, борьба рабочих за изменение
условий труда фактически запрещается. Характерно, что в ком-
петенцию Совета включено улаживание споров между самими
трудящимися относительно их представительства в переговорах
с предпринимателем. Наряду с Советом по посредничеству
закон учредил Национальный железнодорожный совет по уре-
гулированию, состоящий из равного числа представителей от
предпринимателей и организаций трудящихся. Этот орган рас-
сматривает конфликты, вытекающие из нарушений или толко-
вания соглашений об оплате, условий труда и правил внутрен-
него распорядка. В своей деятельности он связан с Советом по
посредничеству.
Новый курс, провозглашенный в 1933 г. президентом Руз-
вельтом, сыграл своеобразную роль в дальнейшей эволюции
рассматриваемых здесь форм наступления государственно-моно-
полистического капитала на условия жизни трудящихся. Курс
Рузвельта наряду с экономическими мероприятиями, направлен-
ными на укрепление расшатанной кризисом 1929—1933 гг. капи-
талистической системы, предусматривал достижение классового
мира в промышленности путем предоставления трудящимся
определенных уступок. Последнее диктовалось угрожающим ро-
стом забастовочного движения в стране. Пункт 7 принятого по
настоянию Рузвельта закона о восстановлении промышленности
1933 года предусматривал право трудящихся на организацию
профсоюзов и заключение коллективных договоров. Сопротивле-
ние монополистов проведению в жизнь этого положения вы-
звало невиданный взрыв забастовочного движения, для подав-
ления которого правительство использовало всевозможные сред-
ства—-от войск и полиции до штрейкбрехеров. Значительное
место среди репрессивных мер заняли запретительные приказы,
которые стали играть немалую роль в деятельности созданного
в 1933 г. арбитражного органа — Национального управления
труда.
Под напором развивающегося забастовочного движения пра-
вящие круги были вынуждены пойти на' уступки. 5 июля 1935 г.
был принят так называемый закон Вагнера — Коннери, который
подтверждал право трудящихся, занятых главным образом в
хозяйственных отраслях, связанных с междуштатной торговлей,
заключать коллективные договоры и организованно бороться за
проведение их в жизнь, Закон ввел специальный термин «не-
честная трудовая практика» (определенные действия предпри-
нимателей, направленные против осуществления положений за-
кона) и запрещал эту практику.
144
Для проведения закона в жизнь было создано независимое
агентство — Национальный совет <по трудовым отношениям, в
составе трех членов, назначаемых президентом с утверждения
сената. Совет был наделен правом издавать приказы, запре-
щающие «нечестную трудовую практику» предпринимателей.
В случае невыполнения приказа Совет мог обратиться в феде-
ральный суд за временным запретительным приказом, а после
рассмотрения судом всех обстоятельств дела за приданием свое-
му приказу принудительной силы. Таким образом, закон Вагне-
ра— Коннери соединил государственный арбитраж при разре-
шении трудовых конфликтов с применением запретительных
приказов. Неважно, что новое средство было формально на-
правлено против предпринимателей. В этом качестве оно при-
менялось считанное число раз.
Зато через 12 лет, в. послевоенном наступлении монополий
па жизненный уровень трудящихся, этот способ стал использо-
ваться— на этот раз вполне эффективно — против трудящихся.
К тому времени завершилась и эволюция применения запрети-
тельных приказов. Если раньше они использовались, как прави-
ло, в целях прекращения определенных действии, то после вто-
рой мировой войны запретительные приказы все чаще предписы-
вают воздержание от определенных действий.
В июне 1947 г. реакционные круги США протащили через
конгресс новый законопроект о регулировании трудовых отно-
шений, получивший название закона Тафта — Хартли. Новый
закон, полностью выхолащивая демократические положения за-
кона Вагнера — Коннери, ликвидировал права, завоеванные тру-
дящимися до войны. Его основной задачей было запретить заба-
стовочное движение и принудить трудящихся к «сотрудниче-
ству» с предпринимателями.
Под прикрытием равенства прав закон установил институт
«нечестной трудовой практики» как для предпринимателей, так
и для трудящихся. Положения закона о «нечестной трудовой
практике» рабочих были направлены на то, чтобы свести к мини-
муму роль профсоюзов в забастовочном движении. В частности,
эти положения запрещают профсоюзам отказываться от ведения
переговоров о заключении коллективных договоров, проводить
забастовки солидарности, требовать от предпринимателя не
принимать на работу не членов, профсоюза (штрейкбрехеров)
и вводят немало других ограничений28. Положения о «нечест-
ной трудовой практике» разработаны с таким расчетом^ чтобы
пользоваться ими в демагогических целях, в ряде случаев при-
менять их и против профсоюзов, предоставляя предпринимате-
лям возможность организовывать «компанейские» профсоюзы
28 Подробнее об этом ом.: Б. С. Г ромаков. Антидемократическое зако-
нодательство США. Госюриздат, 1958, стр. 111—140.
Ю Заказ 5117
145
для заключения коллективных договоров, принимать на раооту
не членов профсоюза и т. д.
Установлена сложная процедура изменения уже заключен-
ных коллективных договоров. Если переговоры об изменении
коллективного договора приведут к конфликту, то забастовка
разрешается лишь с предварительного уведомления предприни-
мателей за 60 дней и правительства — за 30 дней.
Осуществление положений закона было возложено главным
образом на Национальный совет по трудовым отношениям, соз-
данный еще на основе закона Вагнера — Коннери (состав чле-
нов Совета увеличивался с трех до пяти членов), и па федераль-
ную службу по посредничеству и (примирению, созданную в
1947 г.
Совет рассматривает жалобы по обвинению в «нечестной
трудовой практике». В случае, если жалоба будет признана
обоснованной, Совет обращается в федеральный окружной суд
за приказом, предписывающим профсоюзу воздержаться от за-
бастовки до того, как Совет .примет решение по жалобе. Закон
устанавливает случаи, когда обвинение профсоюза в «нечестной
трудовой практике» рассматривается в срочном порядке.
Деятельность Совета носит открыто антирабочий характер.
За 1949—1950 гг. в Совет было /подано 4472 жалоб на «нечест-
ную трудовую практику» предпринимателей и только 1337 —
профсоюзов. Однако Совет обращался в суд за запретительным
приказом в отношении предпринимателей всего два раза, в то
время ;как в отношении профсоюзов он требовал выдачи прика-
зов 28 раз29. Принудительный характер арбитража при разре-^
шении трудовых .конфликтов и правительственное вмешатель-
ство при заключении коллективных договоров неоднократно
разоблачались Коммунистической партией США30.
Федеральная служба по посредничеству и примирению со-
стоит из восьми местных отделений, а также из ее представи-
телей (посредников) в крупнейших промышленных центрах
страны. Во главе службы стоит директор, назначаемый прези-
дентом США с утверждения сената. Властными полномочиями
этот орган не обладает. В его задачу входит предупреждение и
«мирное» урегулирование трудовых конфликтов, вызванных тре-
бованием изменить условия коллективного договора. В случае,
если служба не достигла успеха в примирении сторон, она уве-
домляет об этом президента США.
Таким образом, на ликвидацию конфликта направлены сов-
местные усилия президента, федерального суда и националь-
ного совета по трудовым отношениям. Президент назначает спе-
циальную, комиссию по расследованию инцидента и однов!ремен-
29 Подробнее об этом см.: Б. С. Громаков. Указ, соч., стр. 120.
30 «Political Affairs», 1962, December, р. 15.
146
но может предложить министру юстиции обратиться в феде-
ральный окружной суд за запретительным приказом (на срок
до 80 дней). Тем .временем расследовательская комиссия выяс-
няет положение дел, а представители Национального совета
производят «обработку» рабочих, проводя среди них обсуждение
и тайное голосование предложений предпринимателя. В случае,
если эти меры не приводят к примирению, президент может
обратиться в конгресс с проектом мероприятий, направленных
на ликвидацию конфликта. Приказы федерального окружного
суда могут быть обжалованы в апелляционный федеральный
суд, решения которого (за некоторыми исключениями) оконча-
тельны.
Наряду с рассмотренными органами, вопросами трудовых
отношений занимаются созданные почти в каждом министер-
стве специальные отделы, которые возглавляются специальны-
ми помощниками министра. Задача таких отделов — разработ-
ка мероприятий по предупреждению трудовых конфликтов в-
сфере компетенции данного министерства.
Всеми вопросами, связанными с толкованием федеральных
законов о трудовых отношениях, их разработкой и проведением
в жизнь, ведает специальный отдел министерства труда, воз-
главляемый солиситором. Солиситор, в частности, подготовляет
проекты законов о трудовых взаимоотношениях для внесения
их в конгресс. Он действует в контакте с генеральным прокуро-
ром и прокурорами штатов.
10*
Глава V
Конгресс
Господство в политической жизни США двух буржуазных
партий, республиканской и демократической, обеспеченное всей
мощью государственного аппарата и огромной финансовой
поддержкой монополий, система многочисленных барьеров, под-
купа и шантажа при выборах в конгресс— все это позволяет
говорить о том, что конгресс был и остается орудием в руках
господствующих классов.
Состав конгресса изменяется очень медленно. Из года в год
в палату представителей и сенат избираются, как правило, од-
ни и те же лица. Лишь сравнительно небольшая часть их отсе-
ивается на очередных выборах. Справочники по конгрессу по-
казывают, что 30-летний беспрерывный стаж конгрессмена
далеко не редкость. В 1961 г. стаж некоторых членов палаты
представителей достигал: Винсона — около 50 лет, Кэннона —
около 40, Смита — свыше 30 лет и т. д. Беспрерывно избирались
в сенат: Хейден в течение 35 лет, Рассел — 20 лет и т. д.
В списке конгрессменов мы не найдем имен крупнейших
монополистов. Как и в домонополистический период, избира-
ются в основном буржуазные адвокаты, профессиональные за-
конодатели и политиканы. Правовой (колледж — государствен-
ная служба — законодательный орган — таков обычный путь
большинства конгрессменов. За последнее время, правда, в
этот послужной перечень, вклинивается партнерство в крупной
адвокатской фирме (связанной с монополистической корпораци-
ей) или, гораздо реже, руководящая должность в какой-либо
корпорации. Но представителей делового мира, не говоря уже
о крупных монополистах, среди законодателей и сейчас доволь-
но мало.
Сравнивая стенографические отчеты конгресса конца прош-
лого века с отчетами конгресса за 1962 г., мы не заметим суще-
ственных изменений в структуре этого органа. В палатах фун-
кционируют постоянные комитеты, 'предварительно обсуждаю-
щие законопроекты, созываются комитеты всей палаты в целом,
представляющие собой следующую ступень в обсуждении оп-
148
ределенной категории законопроектов перед их окончательным
рассмотрением в палате, и т. д. Действуют и согласительные
комитеты, задача которых заключается в регулировании разно-
гласий палат по отдельным положениям законопроекта с тем,
чтобы каждая из палат .приняла текст законопроекта в идентич-
ном виде (обязательное условие для принятия его конгрессом в
целом).
Между тем достаточно взглянуть на длинный список зако-
нов, принятых на ежегодной сессии конгресса, чтобы стало
совершенно ясно: конгресс не меньше, чем исполнительные ор-
ганы, служит интересам крупного монополистического капита-
ла. Некоторые из этих законов открыто предусматривают вы-
году крупных монополистов, В' ряде случаев в ущерб немонопо-
листической буржуазии (например, законы о налоге на
сверхприбыль 1951 и 1963 годов1). Президент США почти
всегда получает согласие сената на произведенные назначения,
хотя это, как было показано выше, используется для захвата
монополистами или их ставленниками важнейших государст-
венных постов. Из рассматриваемых в среднем за сессию 35 ты-
сяч назначений сенат отвергает только одно (0,003%) 1 2. С таким
же успехом проводятся через сенат и международные догово-
ры явно империалистического характера, хотя сенат и наделен
достаточными полномочиями, чтобы отказать в. их ратифика-
ции. Наглядная иллюстрация этого — согласие сената на рати-
фикацию японо-американского военного договора 1960 года, за-
ключенного президентом Эйзенхауэром с кликой японских
милитаристов во главе с премьером Японии Киси. Этот до-
говор, представляющий один из этапов на пути американского
империализма к концентрации под овоей эгидой международ-
ных агрессивных сил, вызвал глубокое возмущение всей миро-
вой общественности. Выступления народных масс Японии
против' договора носили настолько грозный характер, что Киси
был вынужден уведомить американского президента о нежела-
тельности его визита в Японию, уже официально согласованного
между обоими правительствами. И все же американский сенат
одобрил этот империалистический договор для ратификации.
Естественно возникает вопрос: какими методами и в каких
формах осуществляется господство монополистических кругов
в конгрессе? Обратимся к некоторым фактам. 4 декабря 1950 г.
член постоянного комитета по изысканию средств исполнения
бюджета палаты представителей республиканец Рид, выступая
в комитете всей палаты по делам союза, разоблачил приемы,
1 Public Law, 909, 81st Congress, 2d sess.; Public Law, 125, 83d Congress,
2 По данным, обобщенным за 10 сессий (1948—1958 гг.)—«Congres-
sional Record», v. 95—104.
149
при помощи которых председатель комитета протащил через
комитет законопроект о налоге на сверхприбыль. Рид заявил,
что это было проделано вопреки мнению многочисленных сви-
детелей, вызванных на заседание комитета и высказавшихся
против законопроекта. Опрос свидетелей носил сугубо формаль-
ный характер. «Пятнадцать минут — и ваше время истекло»,—
привел Рид слова председателя. Между тем законопроект чрез-
вычайно сложен: он занимает 146 страниц убористого текста.
После заслушивания свидетелей комитет приступил к обсужде-
нию законопроекта в исполнительном заседании.
Однако ход обсуждения не устраивал руководство комитета;
тогда были приняты необходимые меры: заседание было объяв-
лено секретным и большинство комитета, состоящее из пред-
ставителей демократической партии, под давлением председате-
ля приняло решение, запрещающее голосовать против намечен-
ной линии.
Таким образом, все положения законопроекта были приняты
фактически меньшинством голосов. Рид прямо заявил о том,
что никто из членов комитета, и он в том числе, не читал зако-
нопроекта и не понимает его сути. «Так возник законопроект,—
закончил Рид,— с которым никогда не знакомился комитет и не
принимал его. Положения законопроекта неизвестны комитету.
Разве это демократия?!»3
Диктаторская роль председателя комитета — обычное явле-
ние в американском конгрессе. Приспособление конгресса к
интересам монополий началось именно с комитетской системы.
Дробление законодательного корпуса на мелкие группы (ко-
митеты состоят из 9—23 членов в сенате и из 25—40 — в палате
представителей) было дополнено усилением фактических пол-
номочий председателя. Разнообразные меры обеспечивают под-
чинение председателя комитета интересам монополий. Основ-
ная из них — так называемое правило старшинства, согласно
которому места в наиболее ответственных комитетах занимают
члены палат, имеющие наибольший беспрерывный стаж пере-
избрания в конгресс; пост председателя постоянного комитета
занимает член палаты с наибольшим непрерывным стажем
пребывания в комитете по сравнению с другими его членами,
т. е. лицо, пользующееся доверием партийных боссов, обеспе-
чивающих его избрание в конгресс.
Изменяется и сама комитетская система. Обсуждение важ-
нейших вопросов законодательства доверяется небольшому чис-
лу постоянных комитетов: комитету по ассигнованиям, комитету
по делам вооруженных сил и некоторым другим. Число постоян-
ных комитетов сокращается и приводится в соответствие с более
3 «Congressional Record», v. 96, part 12, p. 16084—'16085.
150
мобильной министерской системой. В результате принятого в
1946 г. акта о реорганизации легислатуры число постоянных
комитетов, достигавшее более 100 в 1945 г. (в период первых
конгрессов их было 3), уменьшилось до 15 в сенате и 19 в па-
лате представителей (с 1958 г., соответственно, 20 и 16). Наря-
ду с этим была достигнута еще большая согласованность ком-
петенции между комитетами и соответствующими министер-
ствами.
Так, комитеты по ассигнованиям обеих палат координируют
свою деятельность с министерством финансов; комитеты по ино-
странным делам — с государственным департаментом; комитеты
по делам вооруженных сил — с министерством обороны; коми-
теты по делам междуштатной и внешней торговли — с министер-
ством торговли; комитеты по делам сельского хозяйства — с ми-
нистерством сельского хозяйства; комитеты по делам почты и
гражданской службы — с министерством почт; комитет по воп-
росам образования и труда (палаты представителей) и комитет
труда и общественного благосостояния (сената) —с министер-
ством здравоохранения, образования и социального обеспече-
ния.
Центр законодательной деятельности переносится из палат
в комитеты, которые из вспомогательных органов все более
превращаются в основные. Фактически в комитетах решается
судьба законопроекта: его могут принять или отвергнуть. В по-
следнем случае до палаты он не доходит. Таким образом, сис-
тема постоянных комитетов в настоящем ее виде представляет
монополистическому капиталу через лоббистов, отдельных биз-
несменов, должностных лиц исполнительной власти широкую
возможность прямо навязывать свою волю законодательному
органу. Раздробление законодательного процесса между неболь-
шими комитетскими группами в значительной степени парали-
зует противодействие немонополистической буржуазии политике
крупнейших финансовых кругов.
Задаче протаскивания законопроектов, угодных монополиям,
подчинены и другие формы деятельности палат, в частности так
называемые комитеты всей палаты, в которых также председа-
тель играет решающую роль.
Возрастает и роль согласительных комитетов. Если постоян-
ные комитеты превращаются в законодательные органы палат,
то согласительные комитеты начинают законодательствовать в
масштабе конгресса в целом. Члены согласительного комитета,
ничтожная часть состава конгресса (по три — пять представите-
лей от каждой палаты), все чаще превышают свои полномочия
и наряду с согласовыванием спорных положений законопроекта
изменяют те его пункты, по которым уже достигнуто соглаше-
ние обеих палат, а также дополняют законопроект новыми по-
ложениями. Учащаются случаи, когда согласительный комитет
151
вырабатывает новый законопроект, оставляя прежним лишь его
название. Во время рассмотрения палатой представителей 4 ию-
ня 1947 г. доклада согласительного комитета по законопроекту
Тафта — Хартли конгрессмен Хоффман прямо заявил о том, что
комитет превысил свои полномочия, изменив те пункты
законопроекта, по которым не было разногласий между палата-
ми. Хоффман утверждал, что палата представителей рассматри-
вает совершенно новый законопроект, отличный от того, кото-
рый был направлен в согласительный комитет. Это заявление
поддержал другой член палаты представителей, Миченер.
Усиливается власть председателей палат (конституционные
положения наделяют этих должностных лиц лишь обычными
председательскими функциями), особенно спикера. Ничем не
прикрытое полновластие спикера в палате представителей в пе-
риод расцвета промышленного капитализма, когда конгресс иг-
рал более важную роль, чем президент и его аппарат, в новых
условиях стало нуждаться в известной маскировке и коррек-
тивах.
Развитие конгресса в современный период неуклонно идет
по пути сосредоточения руководства законодательствОхМ в руках
все меньшего числа наиболее ловких политиканов — агентов мо-
нополистического капитала. Однако ^монополистическая буржуа-
зия, сделав главным своим орудием исполнительный аппарат, в
демагогических целях изображает конгресс как демократиче-
ский орга;н. Но широко разрекламированная реформа 1910 го-
да, лишившая спикера права единолично назначать председа-
телей и членов постоянных 'комитетов, а также ряда других
полномочий, в конечном счете не намного снизила его факти-
ческую роль.
В современный период 1неофициальная роль спикера стала
еще больше. Положение партийного представителя фракции
большинства и полномочия председателя палаты обеспечивают
ему одно из важнейших мест в руководстве конгрессом. Спикер
по своему служебному (положению связан с председателями ко-
митетов, оказывающих, как было отмечено выше, решающее
влияние на законодательную деятельность палаты. С другой
стороны, он неразрывно связан с партийным руководством 'па-
латы. Политикан, проверенный на должности конгрессмена -не
один десяток лет, отвечающий требованиям крупнейших моно-
полистических кругов, —вот кто может быть В' настоящее время
спикером.
Так, спикер конгресса 87-го созыва (1961 —1962 гг.) де-
мократ Сэм Рейберн (умер в 1961 г.) был членом палаты
беспрерывно с 1913 г. (до этого в течение 6 лет oih состоял чле-
ном законодательного собрания штата Техас). Лишь по исте-
чении 24-летней деятельности в качестве члена палаты Рейберн
начинает «делать карьеру», занимая лосты партийного лидера
152
в конгрессе 75, 76, 80, 83-го созывов и спикера в конгрессах
76—79, 8Г и 84—87-го созыв 4.
Известные изменения претерпела и роль председателя сена-
та, которую по должности занимает вице-президент США. Что
касается формальных полномочий, то здесь мало что измени-
лось. Полномочия председателя сената менее значительны, чем
спикера, в частности, он обладает правом голоса лишь тогда,
когда голоса сенаторов разобьются поровну. Однако в опреде-
ленном отношении роль председателя сената чрезвычайно воз-
росла вследствие того, что он призван осуществлять связь
конгресса с правительственным аппаратом. Должность предсе-
дателя сената все чаще используется как средство, с помощью
которого крупный монополистический капитал осуществляет
прямое руководство сенатом, а через него и оказывает решаю-
щее влияние на палату представителей.
Руководство официальными миссиями в различных странах,
связанными с интересами крупнейшего монополистического ка-
питала США, активное участие в работе наиболее важных ор-
ганов исполнительной власти (Совет национальной безопасно-
сти и др.), наконец, стремление делить с президентом полномо-
чия по управлению страной — все это характеризует возрастаю-
щую роль вице-президента и как председателя сената.
Знаменателен, например, тот факт, что Л. Джонсон, ныне пре-
зидент США, будучи в 1960 г. избран вице-президентом (до это-
го он был сенатором и лидером демократического большинства),
по предложению сменившего его на посту партийного лидера
Мэнсфилда был избран председателем демократической фрак-
ции в сенате5. Таким образом, председатель сената, как и
спикер, начинает совмещать официальные и партийные пол-
номочия.
Одновременно происходит централизация власти и в систе-
ме органов республиканской и демократической партий в кон-
грессе. Партийное руководство тесно переплетается с официаль-
ным руководством палат, образуя небольшую группу лиц (пред-
седатели палат, председатели трех-четырех важнейших коми-
тетов, лидеры партийного меньшинства в них, партийные лидеры
палат, председатели партийных фракций и др.), которая в на-
стоящее время — основная опора крупной монополистиче-
ской буржуазии В' конгрессе. Эта группа лиц захватила не толь-
ко руководство деятельностью конгресса, но и играет решаю-
щую роль в изменении регламента этой деятельности.
Господство партийно-должностной группы над остальной
массой конгрессменов требует гибкого применения правил про-
4 «Congressional Direstory». Washington, I960, р. 157, 221.
5 «New York Times» (International edition), 4.1 1961, p. 6.
153
цедуры. Поэтому наряду с (писаными правилами процедуры
все чаще используются бесчисленные прецеденты и обычаи,
дающие возможность решить тот или иной вопрос любым угод-
ным руководству образом. Возрастает роль комитета по воп-
росам процедуры палаты представителей, который диктует
порядок рассмотрения подавляющего числа законопроектов и
председатель которого играет важную роль в руководстве кон-
грессом.
Партийно-должностная верхушка не только регулирует об-
суждение и принятие решений, но и определяет круг вопросов,
подлежащих рассмотрению. В настоящее время в течение каж-
дой сессии в конгресс вносится в среднем около 8 тыс. зако-
нопроектов (6 тыс.— в палату представителей, 2 тыс.— в сенат).
Из них еще на первом этапе законодательного процесса (при
рассмотрении постоянными комитетами) отсеивается 86% в
палате представителей и 73% — в сенате. Принимается обеими
палатами всего лишь 10% законопроектов, внесенных в палату
представителей, и 16% законопроектов, внесенных в сенат6. В
этих условиях отбор законопроектов для обсуждения представ-
ляет собой своеобразный контроль над законодательной ини-
циативой, осуществляемый в интересах монополистического
капитала.
Посредством закулисного сговора, используя свои права и
регламент, руководящая верхушка может поставить на обсуж-
дение палаты практически любой вопрос, что отмечают и бур-
жуа з н ы е го суд а р ст вов ед ы7.
Взаимоотношения руководящей верхушки с основной массой
конгрессменов во многом зависят как от характера рассматри-
ваемых законопроектов, так и от социально-политического со-
става палат, от того, какие в палатах создаются политические
группировки и блоки.
Интересные данные о политических группировках в палате
представителей приводятся в работе исследовательского центра
Мичиганского университета8. Они основаны на изучение голо-
сования членов палаты в конгрессе 85-го созыва. Малоизменяю-
щийся состав американского конгресса дает основание считать
полученные данные характерными для конгресса последующих
созывов.
Изучалось голосование по вопросам, которые вызывали в
палате представителей наибольшие споры и разногласия: о
гражданских правах, о профсоюзах и др. В результате авторы
6 По данным, обобщенным за 10 сессий (1948—1958). «Congressional Re-
cord», v. 95—104.
7 «American Political Science Review», 1957, N 4, p. 963—970.
8 «Present trends in American National Government». Ed. by A Junz New
York, 1961, p. 52.
154
пришли к выводу о том, что наиболее консервативное крыло па-
латы включает 47% всех республиканцев в палате, 32% де-
мократов от южных штатов и лишь 1 % демократов от север-
ных штатов. В наиболее либеральном крыле палаты 97% де-
мократов от северных штатов, 32% демократов от южных
штатов и 21% республиканцев'. Умеренную часть палаты состав-
ляют 32% республиканцев, 36% демократов от южных штатов
и лишь 2% демократов от северных штатов. Таким образом,
наибольшими противостоящими друг другу силами в палате
представителен являются республиканцы (47%) и демократы
от северных штатов (97%), в то время как демократы от юж-
ных штатов примерно в равном числе входят в группы либера-
лов, консерваторов и умеренных. Это указывает не только на
отсутствие достаточной партийной дисциплины в конгрессе, но и
на разделение состава палат главным образом не по партийной
принадлежности, а по принадлежности к той или иной социаль-
ной прослойке буржуазии. Как известно, республиканская и
демократическая партии включают все социальные группы и
прослойки американского капитала. В результате демократы
от южных штатов голосуют совместно с представителями рес-
публиканской партии, а против них выступают представители
демократической партии от северных штатов, определенная
часть республиканской партии и примерно треть представителей
демократической партии от южных штатов. Интересно, что
Ф. Рузвельт в 1938 г. пытался произвести «чистку» конгресса
от элементов, противодействовавших проведению его Нового
курса. В этих целях во время очередных выборов в конгресс он
предпринял кампанию против избрания наиболее реакционных
представителей демократической партии. Однако лишь 1 из 13
избирательных округов забаллотировал нежелательных Руз-
вельту кандидатов.
Представители сельских районов Юга образуют сильный
фермерский блок в конгрессе, выступающий в интересах круп-
ных и средних землевладельцев и плантаторов. Чтобы «улавли-
вать» голоса сельских избирателей, эти представители создают
видимость защиты интересов мелкого фермерства и сельскохо-
зяйственного пролетариата. Представители от тех районов Юга,
в которых развивается промышленность, выступают за протек-
ционистскую политику. Большинство «южных» сенаторов и чле-
нов палаты представителей выступают против усиления испол-
нительной и вообще федеральной власти, в защиту прав шта-
тов. В этом плане представители южных демократов не всегда
находят общую линию с представителями демократической
партии от северных, промышленных районов.
Однако демократы из сельскохозяйственных районов Юга
объединяются по ряду вопросов с группой республиканских
представителей от штатов Среднего Запада. Эта коалиция —
155
результат воздействия исторических, географических и экономи-
ческих факторов. До начала рузвельтовского Нового курса
представители республиканской партии в основном делились на
западных и восточных республиканцев (с географической грани-
цей по реке Миссисипи). В тот период республиканская партия
в основном имела своей базой штаты Новой Англии (Коннекти-
кут, Мей,н, Массачусетс, Нью-Гемпшир, Род-Айленд, Вермонт),
Средней Атлантики (Нью-Йорк, Нью-Джерси, Пенсильвания),
Центрального Востока (Иллинойс, Индиана, Мичиган, Огайо).
Она была доминирующей партией в этих трех районах, за ис-
ключением 52 самых крупных городов. Оппозиция респуб-
ликанцам обычно исходила из штатов Центрального За-
пада (Айова, Канзас, Миннесота, Небраска, Северная Да-
кота, Южная Дакота и Висконсин) 9, а иногда и из горных штатоз
(Аризона, Колорадо, Айдахо, Монтана, Невада, Нью-Мексико,
Юта и Вайоминг), .пограничных штатов (в смысле их географи-
ческой близости к Югу — Кентукки, Мэриленд, Миссури, Окла-
хома и Западная Вирджиния) и штатов Тихоокеанского побе-
режья (Калифорния, Орегон и Вашингтон). Эти четыре района
представляли собой «сомнительные» штаты, голосовавшие
обычно за демократов, когда дело шло 'к их победе, и за респуб-
ликанцев, когда они приходили к власти. Запад отстаивал инте-
ресы большого бизнеса. Но в те времена его представители вы-
ступали за экономические, социальные и политические реформы,
имея в виду, конечно, дальнейшее упрочение власти крупных
монополий. Именно среди членов республиканской партии этого
района возникали такие организации, как, например, беспар-
тийная лига Северной Дакоты 10.
Начиная с 1937 г. внутри республиканской партии все чаще
создаются группировки, все больше становится вопросов, по ко-
торым между ними возникают расхождения и различные точки
зрения. Это в значительной степени_ объясняется процессом
концентрации экономической и политической власти в руках
наиболее могущественных монополистических групп и соответ-
ственно все большим противопоставлением их интересов инте-
ресам других слоев американской буржуазии. Так, по законо-
проектам, касающимся взаимоотношений бизнеса и труда, и по
многим вопросам внешней политики обычны расхождения между
внутренними штатами (Колорадо, Айдахо, Иллинойс, Индиана,
9 Хотя Миссури обычно считается пограничным штатом, географически он
находится в районе Центрального Запада и солидаризуется по ряду вопросов
со штатами этого района.
10 0,6 этом см.: W. Hechler. Insurgency. Colombio University, 1940;
H. G. Roach. Sectionalism in Congress. «American Political Science Review»,
v. 19, 1925, p. 500—526; E. D. Ross. The Liberal Republican Movement. New
York, 1919; J. Turner. Party and constituency. J. Hopkins University, 1951,
Chapter 6, 7.
156
Айова, Канзас, Мичиган, Миннесота, Миссури, Монтану, Неб-
раска, Северная Дакота, Огайо) и промышленными районами
Северо-Востока и Дальнего Запада (штаты Новой Англии,
Средней Атлантики и Тихоокеанского, побережья). Таким
образом, республиканцы Среднего Запада и южные демократы
(вчерашние умеренные) превратились в консерваторов.
Такое отсутствие партийного единства в конгрессе, несом-
ненно, усиливается системой разделения властей, при которой
партия, контролирующая пост президента, не зависит от партии,
поддерживающей программу президента в конгрессе. С другой
стороны, неоднородный состав фракций республиканской и
демократической партий в палате представителей и в сенате,
несомненно, лишает эти фракции монолитного единства. Сенатор
или член палаты представителей зачастую голосует в интересах
влиятельных групп и избирателей в обмен на поддержку своей
кандидатуры на выборах. В конгрессе 86-го созыва (1958 г.)
большинство членов демократической партии (150 из 283) были
избраны в северных штатах. На протяжении же девяти пред-
шествовавших созывов (1948—1956 гг.) демократы с Севера
были в палате представителей в меньшинстве, уступая боль-
шинство представителям 11 южных и 5 пограничных штатов.
Аналогичная картина — и в демократическом крыле сената, где
большинством в конгрессе 78—86-го созывов обладали те же
11 южных и 5 пограничных штатов. Мало чем отличалась
картина и в конгрессе 87-го созыва11. Немалую роль здесь
играют исторические, расовые, этнические, религиозные и
географические факторы, нс говоря уже о социально-экономи-
ческих и политических разногласиях. Однако за последнее
время делаются определенные попытки объединить консерва-
тивные группировки республиканской и демократической
партий под руководством наиболее реакционно настроенных
членов конгресса.
Распределение сил в конгрессе бывает различным, при рас-
смотрении вопросов, поставленных в интересах всего класса
американской буржуазии, и вопросов, в решении которых в
основном заинтересованы лишь крупнейшие монополии («боль-
шой бизнес»). В первом случае отмеченные расхождения инте-
ресов отдельных социальных группировок буржуазии отходят
па второй план, уступая место классовой солидарности. Во вто-
ром случае происходит явное разграничение интересов крупного
монополистического капитала и немонополистической буржуа-
зии. Так, антирабочие и милитаристские законы во время про-
хождения в конгрессе, как правило, не встречают каких-либо
серьезных возражений ни в палате представителей, ни в сенате 11
11 «Congressional Record» (сброшюрованное издание), у. 107, 22.11 1961,
р. Л 1139; 24.11 1961, р. А 1215.
157
и активно поддерживаются исполнительным аппаратом и
крупнейшими монополистическими организациями. При этом
законы, носящие откровенно антирабочий характер, после того,
как они предварительно подготовлены правительственным
органом и соответствующим постоянным комитетом палаты,
проводятся через конгресс очень быстро. Так, законопроект о
контроле над деятельностью коммунистической партии был
внесен 6 июля 1954 г. и уже 24 августа подписан президентом.
А это по сравнению со сроками прохождения других законо-
проектов рекордно короткий срок. Всего один месяц проходил
через конгресс антикоммунистический закон Маккарэна — Вуда
1950 года. Только месяц и девять дней потребовалось на при-
нятие закона 1950 года об охране морских портов и гаваней
США от саботажа и подрывной деятельности. Быстро и едино-
душно были обсуждены и приняты закон 1950 года о порядке
увольнения государственных служащих за «нелояльность» и
закон 1955 года о регистрации так называемых подрывных
элементов, вносящий изменения в закон Маккарэна — Вуда.
Без каких-либо серьезных возражений конгресс обсуждает
и принимает законопроекты о военных ассигнованиях, которые
возрастают из года в год. Бюджет на 1964/65 г., представленный
на рассмотрение конгресса, предусматривал прямые ассигно-
вания на военные цели в сумме 54 млрд, долл., что составляло
55,1% всех бюджетных средств (на «борьбу с бедностью» же
было выделено всего лишь 1,1 млрд, долл.) 12 13. В условиях
растущей милитаризации экономики раздутый военный бюджет
гарантирует выгодные военные заказы крупнейшим монополи-
стическим корпорациям. Он сулит определенные выгоды п
менее крупным монополистам. Поживиться здесь рассчиты-
вают также средние и мелкие слои буржуазии. Таким образом,
почвы для расхождения по этому вопросу в конгрессе нет.
Небезынтересно, что правительство при проведении через кон-
гресс бюджетных статей на военные ассигнования нередко
использует тесные связи между Пентагоном и компаниями,
получающими оборонные заказы, с одной стороны, и той или
иной группой конгрессменов — с другой. 13 июня 1962 г. пред-
ставители министерства обороны, желая повлиять на хоц
обсуждения в палате представителей вопроса, связанного с
ассигнованиями, обратились не к какой-либо группе конгрес-
сменов, а к руководству компаний, выполняющих оборонные
заказы. Им было заявлено, что если конгресс не увеличит
национальный долг (т. е. ассигнования) на 8 млрд, долл., то,
возможно, они лишатся военных заказов или получат их в
значительно урезанном виде |3. Подобная тактика министерства
12 «New York Gerald Tribune», 23.1 1964.
13 «United States News and World Report», 25.VI 1962.
158
обороны вряд ли может показаться удивительной, если принять
во внимание тот факт, что в 1961 г. в каждом из избирательных
округов по выборам 280 членов палаты представителей имелось
не менее одного военного объекта и несколько частных ком-
паний, выполняющих военные заказы; руководство же та-
ких компаний играет немалую роль в переизбрании конгрес-
сменов.
Законопроекты, затрагивающие в той или иной мере эконо-
мические интересы отдельных прослоек буржуазии, проходят
через конгресс со значительными трудностями. Типично, на-
пример, рассмотрение конгрессом законопроекта 1951 года об
установлении налога на сверхприбыль корпораций и законо-
проекта 1953 года о продлении действия закона о налоге на
сверхприбыль. Законопроект 1951 года был составлен таким
образом, что даже с формальной стороны ставил мелких и
средних предпринимателей в гораздо худшее положение по
сравнению с корпорациями. Согласно заявлению конгрессмена
Мансона, например, «Дженерал Моторе» и «Форд» даже
формально не подпадают под действие закона о сверхприбыли 14.
В тех же случаях, когда крупные монополистические корпора-
ции подпадают под действие закона, им ничего не стоит обойти
его с помощью всяческих махинаций.
Обсуждение законопроектов 1951 и 1953 годов в палате пред-
ставителей проходило бурно почти на всех стадиях законо-
дательного процесса. При этом отчетливо выявилась оппозиция
основной массы палат ее руководству. Не всегда монолитным
в проведении своей линии было и само руководство, на которое
оказывали давление те или иные прослойки буржуазии.
Об этом свидетельствует выступление председателя постоянного
комитета по изысканию средств исполнения бюджета палаты
представителей Рида, разоблачавшего махинации председателя
комитета по вопросам процедуры, партийного лидера большин-
ства и спикера при протаскивании через палату представите-
лей законопроекта о продлении налога на сверхприбыль15.
Исключительную активность в комитете проявляли многочислен-
ные свидетели, как правило, представители заинтересованных
слоев буржуазии.
В процессе рассмотрения этих законопроектов руководство
использовало всю свою власть, игнорируя права палат, особен-
но палаты представителей.
Характерно, что обсуждение обоих законопроектов о налоге
на сверхприбыль проходило в сенате более спокойно, чем в
палате представителей. При обсуждении законопроекта
1953 года сенат даже не внес поправок, исключив, таким
14 «Congressional Record», v. 99, part 6, p. 8497.
15 Ibid., p. 8491, 8492.
159
образом, традиционное участие в законодательном процессе
согласительного комитета. Это еще одно свидетельство меньше-
го влияния мелкого и среднего бизнеса в сенате по сравнению
с палатой представителей.
Не менее бурно протекало обсуждение в палате представи-
телей и последующих законопроектов о продлении срока
действия закона 1951 года. В 1962 г., например, при обсуждении
очередного такого законопроекта его противники утверждали,
что правительство несправедливо ущемляет интересы предпри-
нимателей, не отменяя установленного в 1951 г. налога на
сверхприбыли корпораций. Характер некоторых выступлений
говорил о прямой заинтересованности ораторов в делах той или
иной корпорации. Конгрессмен Чемберлен, например, про-
демонстрировал, что он до тонкости разбирается в состоянии
дел автомобильнр-транспортных компаний и умело защищает
их интересы в конгрессе 1G.
Бурное обсуждение налоговых проблем завершилось при-
нятием закона о налоговой реформе в феврале 1964 г. Закон
предусматривает снижение федеральных налогов на общую
сумму в 11,5 млрд, долл., главным образом за счет снижения
налоговых ставок при обложении доходов крупных корпораций
на 4%.
Особое место в практике конгресса занимает законодатель-
ство о так называемых гражданских правах негритянского
населения в южных штатах. Законодательство по данному
вопросу имеет длительную и бесславную историю. За последнее
время конгресс каждого созыва не обходится без рассмотрения
законопроекта о гражданских правах. Все чаще этот вопрос
используется группировками то демократической, то республи-
канской партии в демагогических целях: для улавливания
голосов негритянских избирателей, как это, например, было в
1956—1957 гг. и особенно накануне президентских выборов
1960 года.
При рассмотрении этого вопроса в конгрессе, особенно в
сенате, складывается специфическое соотношение сил, отличное
от того, которое наблюдается при прохождении других законо-
проектов. В сенате относительно небольшая группа сенаторов-
демократов от южных штатов оказывает яростное противодей-
ствие законодательству о гражданских правах, каким бы
урезанным оно ни было. Человеконенавистнические принципы
этой группы с циничной откровенностью высказал сенатор
Рассел при обсуждении законопроекта о гражданских правах
1957 года: «В течение прошлых лет источником большой гор-
дости для меня являлось то, что наша группа была в состоянии
проваливать такого рода законопроекты...» Сохранение суще-
|в «Congressional Record», v. 108, part 7, p. 9799, 9802, 9807, 9808 и др.
НО
ствующего социального порядка в южных штатах (терроризи-
рование негритянского населения) Рассел назвал «пленительной
победой» этой группы 17.
Противодействие законодательству о гражданских правах,
которое оказывает группа демократов-расистов, поддерживается
наиболее реакционной частью сенаторов-республиканцев, иногда
заинтересованных, в свою очередь, в поддержке южан. В этой
сделке принимает в ряде случаев участие и некоторое число
демократов из штатов Среднего Запада.
В палате представителей противодействие законодательству
о гражданских правах носит менее организованный характер.
Это объясняется прежде всего относительной слабостью южных
демократов в палате и недостаточной поддержкой их правыми
группировками как республиканской, так и демократической
партии. Здесь блок южных демократов и правых республикан-
цев играл известную роль в комитете по вопросам процедуры —
решающем органе при постановке вопросов на обсуждение в
палате. Однако с приходом Кеннеди на пост президента, как
уже говорилось выше, влияние этой южно-демократической
коалиции было нейтрализовано при помощи расширения со-
става комитета.
* * *
Буржуазно-демократические принципы организации государ-
ственного строя, провозглашенные Декларацией о независи-
мости и воплощенные в американской конституции 1787 года,
в настоящее время растоптаны финансовой олигархией.
Благородные идеи Джефферсона, Вашингтона и Линкольна
служат теперь лишь прикрытием творимого произвола и без-
закония. Фактически против их реализации направлена дея-
тельность громадного бюрократического аппарата современных
Соединенных Штатов Америки.
Перед американским народом стоит нелегкая задача — про-
бить брешь в стене, которая отгораживает государственную
машину от влияния масс. Эта задача трудна потому, что пра-
вящие круги страны в силу исторических и политических
условий сумели перестроить всю политическую систему на
антидемократический лад. Они поддерживают формальную раз-
розненность отдельных частей государственной машины, пол-
ностью сосредоточив управление ими в своих руках. Трудящи-
еся лишены практической возможности представительствовать
в конгрессе. Поэтому конкретные пути к подчинению государ-
ственной машины США задачам демократии мирным путем
пока видны менее отчетливо, чем в значительной части пар-
ламентских государств Западной Европы.
17 «Congressional Record», v. 103, part 12, p. 16661.
1 ] Заказ 5117
161
Коммунистическая партия США в своем заявлении (1963 г.)
о развитии демократического движения в стране указывала, что
этот путь идет через объединение всего американского народа
против олигархической диктатуры. Создание антимонополисти-
ческой народной коалиции будет первым серьезным ударом по
господству олигархии в политической сфере и приведет к ра-
дикальному изменению характера конгресса 18.
18 Заявление Коммунистической партии США «Дорога, по которой пойдет
американский рабочий класс» («Проблемы мира и социализма», 1963, № 3, при-
ложение).
Раздел III
КОНСТИТУЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ
СОВРЕМЕННОЙ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Глава I
Основные черты политического строя
Великобритания — страна высокоразвитого государственно-
монополистического капитализма. Все стороны жизни нации
подчинены интересам всемогущей финансовой олигархии, со-
ставляющей узкий, почти семейный круг. Как отмечается в
одном из документов лейбористской партии (не склонной пре-
увеличивать социальные язвы английского капитализма), из
стен одного только колледжа Итон вышли 6 из 18 директоров
Английского банка, 11 из 34 министров, 44 из 138 директоров
«большой пятерки» банков, 35 из 107 директоров крупнейших
фирм Сити и 46 из 149 директоров больших страховых компа-
ний Ч
Тесное единение монополий и руководства государством
позволило английскому государственно-монополистическому
капитализму почти открыто поставить на службу монополиям
немногие национализированные отрасли промышленности.
Характерен в этом отношении выдвинутый в конце 1962 г. план
закрытия ряда железных дорог — национализированных пред-
приятий. Это закрытие, увеличивая число безработных, и без
того приближающееся почти к полумиллиону, принесет новые
прибыли владельцам частною автомобильного транспорта,
поскольку возрастет поток грузов, которые он будет перевозить.
В политическом отношении развитие государственно-монопо-
листического капитализма в Великобритании характеризуется
тем, что государственным аппаратом овладели консерваторы —
ведущая партия монополистического капитала. Уже на протя-
жении приблизительно сорока лет консервативная партия
пользуется безраздельным влиянием в среде высшего и среднего
чиновничества. Начиная с 1951 г. она постоянно образует также
и правительство. Это позволяет руководству консерваторов
открыто поставить государственный аппарат, законы страны на
службу партии, т. е. в конечном счете на службу английскому
монополистическому капиталу.
Интересы монополий обеспечивает и сама двухпартийная
система, к функционированию которой приспособлены многие
1 «Signposts for the Sixties». London, 1961, p. 10.
164
государственноправовые институты, начиная с избирательной
системы, выгодной двум ведущим политическим партиям.
В парламенте и почти во всех коллегиальных представительных
органах происходит, а иногда лишь имитируется, борьба пра-
вящей партии и оппозиции.
Двухпартийная система — это не только стержень деятель-
ности многих государственных органов, но и важное идеологи-
ческое оружие английских правящих классов, «доказательство»
допустимости оппозиции правительству.
Вторая партия английской двухпартийной системы—
лейбористская партия, многие из руководящих деятелей ко-
торой, помогают консерваторам поддерживать диктатуру капи-
тала в Англии. Деятельность правых лейбористских лидеров
тем более опасна для демократических сил страны, что эти ли-
деры опираются на свое формальное право представлять инте-
ресы членов лейбористской партии, в массе своей рабочих и
мелких служащих.
Этим пользуются консерваторы, возлагая на правых лейбо-
ристских лидеров задачу идеологического прикрытия антира-
бочей политики консервативных правительств. Правым лидерам
лейбористов отводится также роль застрельщиков антиком-
мунизма. Такую же роль они сыграли и в установлении воен-
ного союза Великобритании и США. Этот союз был юридически
оформлен, когда лейбористы были у^власти. В поддержке и
укреплении его проявляется двухпартийная внешняя политика,
совместная политика консерваторов и правых лидеров лейбо-
ристов.
Английский монополистический капитал рассматривает
систему взаимодействия двух крупных буржуазных политиче-
ских партий, попеременно сменяющих друг друга у власти и в
оппозиции, как наиболее, удобную для поддержания своей
диктатуры. Но из этого не следует, что английская двухпартий-
ная система функционирует без трудностей.
Лейбористская партия не монолитна по своему классовому
составу. Поскольку в нее входит значительная часть трудящихся
Англии, происходит постоянный процесс формирования в руко-
водстве левого крыла, которое подвергает резкой и часто прин-
ципиальной критике политику не только правительства консер-
ваторов, но и правого руководства своей партии. Усилива-
ющееся влияние левого крыла лейбористской партии нарушает
«плавную» деятельность двухпартийной системы, заставляя
правящий класс опасаться, что приход лейбористов к власти
может в какой-то мере подорвать позиции монополистического
капитала. Эти опасения тем более велики, что среди передо-
вых рабочих растет уверенность в необходимости сплочения
всех сил рабочего класса, растет влияние коммунистической
партии.
165
Некоторое влияние на функционирование двухпартийной
системы оказывает активизация либеральной партии. Эта
партия привлекает в свои ряды часть буржуазии, прежде всего
средней, недовольной промонополистической политикой консер-
ваторов, а также часть мелкой буржуазии, напуганной полити-
ческой линией левых лейбористов. Анализ результатов дополни-
тельных парламентских выборов в 1962 г. показал, что кандида-
ты либеральной партии собирают около одной четвертой части
поданных голосов, причем на каждые два голоса, перешедшие
к /ним от тори, приходится один голос, отнятый у лейбористов2.
Либералы по существу не имеют самостоятельной програм-
мы; их программа — это соединение программ консерваторов и
правого крыла лейбористов. Поэтому усиление либералов устра-
ивает тори, рассчитывающих заменить ими лейбористов; устра-
ивает оно и правых лейбористов, рассчитывающих, что на
следующих выборах в. парламент голоса нерабочих избирателей
разделятся между консерваторами и либералами, а это даст
возможность лейбористам стать правящей партией. «Для того,
чтобы выиграть большинство,— пишет лейбористский теоретик
Р. Кросмен,— лейбористы нуждаются в посредничестве либе-
ралов по всей стране», так как «чистая двухпартийная система
благоприятствует тори» и делает почти невозможным избрание
лейбористского правительства3.
Вместе с тем, оценивая процесс разложения буржуазной
законности, как и других буржуазно-демократических институ-
тов Великобритании, следует иметь в виду, что в этой стране
(поскольку речь идет о метрополии) он не зашел так далеко и
не принял таких грубых форм, как в других империалистических
государствах. Однако свойственные монополистическому капи-
тализму, и особенно государственно-монополистическому капи-
тализму, реакционные тенденции привели и здесь, как и по-
всюду в капиталистическом мире, к глубокому кризисному
перерождению этих институтов.
2 W. W a i п w г i g h t_, The Liberal «Revival». «Marxism Todays, 1962, Sep-
tember, p. 262.
3 «Guardian», 18.V 1962.
Глава II
Английская конституция и ее приспособление
к задачам монополий.
Кризис законности
Английская государственноправовая система, выработанная
в течение столетий господствующими классами страны, пред-
ставляет собой сложное наслоение юридических форм, возник-
ших в разное время. Такая система — результат искусственной
консервации господствующими классами полезных, с точки зре-
ния поддержания их господства, форм права и государственно-
правовых институтов.
Значительная часть государственноправовых институтов сов-
ременной Великобритании возникла в докапиталистический пе-
риод. Они сохраняются наряду с институтами и учреждениями,
возникшими в эпоху промышленного капитализма, и сочетаются
с такими институтами, появление. которых стало возможным
только в настоящее время. Если департамент научных исследо-
ваний возник только в 1961 г., в связи с необходимостью кон-
центрации в руках правительства руководства развитием науки
и техники (прежде всего в военных целях) в интересах укреп-
ления мощи буржуазного государства, то такие институты, как
монархия и палата лордов, вынесены из тьмы средних веков, а
судебная система была в последний раз существенно реформи-
рована лишь в конце XIX в. и отвечает в основном требованиям
эпохи промышленного капитализма.
Усиленное подчеркивание английскими юристами значения
континуитета, т. е. наслоения правовых институтов разных эпох,
направлено не только на то, чтобы привести еще один аргумент
для обоснования необходимости существования капиталистиче-
ского строя, но и на то, чтобы продолжить использование в
Англии в современных условиях ряда институтов, которые в дру-
гих странах отмерли еще на стадии промышленного капитализ-
ма. Таким образом, правящий класс Англии использует как
орудие своего господства не только типичные для эпохи ка-
питализма институты, в частности избирательное право _и_.пред:
ставительный парламент, но и институты феодального типа, на-
пример монархию, наследственную палату лордов, комитеты
167
Тайного совета и т. д. Континуитет в значительной степени воз-
можен потому, что в Великобритании, в отличие от большей ча-
сти других капиталистических стран, нет конституции как еди-
ного писаного акта.
Английская буржуазия предпочитает иметь конституцию в
виде совокупности норм права, конституционных соглашений и
обычаев и так называемых консультативных норм. «Положения
нашей конституции,— пишет английский исследователь консти-
туционных проблем Д. Ярдли,— должны быть собраны из огром-
ной массы источников — материалов, которые отражают всю.
массу английского, шотландского и североирландского права.
Это право имеет своим началом частично обычаи, но главным
образом письменные источники, то есть отчеты о решенных де-
лах, статуты (которые... имеют большее значение, чем любые
другие правовые нормы, противоречащие им) и иногда труды
юристов, которые принимаются во внимание только тогда, ког-
да у суда отсутствуют другие руководства»
Нормы права, эта практически важнейшая часть конститу-
ции, состоят из статутов, т. е. законов, изданных парламентом,
и судебных решений, толкующих эти законы в процессе их при-
менения и вместе с тем устанавливающих новые, подчас очень
важные нормы.
Оценивая значение статутов, следует учитывать, что многие
из них были изданы в исторических условиях, весьма отличаю-
щихся от нынешних, и содержание их практически почти пс
оказывает влияния на действующие государственноправовые
институты, хотя некоторые юристы и пытаются толковать их
применительно к современным условиям. К числу таких актов
относится, например, Великая Хартия Вольностей 1215 года,
установившая обязанность короля созывать «общий совет коро-
левства» для разрешения взыскивать налоги. Хотя этот «общий
совет» имеет очень мало общего с парламентом современной
Великобритании, Великая Хартия Вольностей рассматривается
английскими буржуазными историками права и государствове-
дами как источник полномочий парламента в области финан-
сов. Английских истолкователей этого исторического документа
не смущает даже то обстоятельство, что действия парламента
по установлению налогов в наши дни чаще всего сводятся к
утверждению предложений правительства. Немногим большее
значение, чем Великая Хартия Вольностей, для современного
конституционного права имеют и такие акты, как акт о лучшем
обеспечении свободы подданного (Хабеас корпус акт) 1679 года,
билль о правах 1689 года и другие статуты, входящие в так
называемую библию конституции.
1 D. Yardley. Introduction to British Constitutional Law. London, 1960,
p. 1.
168
Новейшие акты, относящиеся к государственному строю Ве-
ликобритании, имеют большее значение. Так, акты о парламен-
те 1911 и 1949 годов — об «определении полномочий палаты
лордов и палаты общин» — окончательно установили правовые
формы взаимоотношений палат парламента в процессе приня-
тия законов, а акт о народном представительстве 1918 года так
же, как и заменившие его акты (последний—1948 года), опре-
делил основы избирательного права, касающиеся выборов в пар-
ламент и в местные представительные органы.
Судебные решения высших органов юстиции, ведущих пись-
менное производство (courts of record), часто имеют важное
значение для конституционного права. В судебных решениях,
например, установлен принцип: королевская прерогатива может
быть ограничена статутом. Судебными же прецедентами уста-
новлено важное правило о том, что корона не может поступать
неправомерно. Из этого правила судами же сделан вывод, по-
зволяющий правительственным департаментам избегать ответ-
ственности за неправомерные действия своих служащих2.
Толкование судами статутов и иных нормативных актов ока-
зывает большое влияние на правомочия органов власти. Так,
доктрина ultra vires, разрешающая судам объявлять не имею-
щими силы решения исполнительной власти в случае их проти-
воречия закону, фактически используется судами почти исклю-
чительно для того, чтобы ограничивать свободу действий мест-
ных органов самоуправления, лишать их права на всякую-
инициативу. Например, совет города Фалхем построил прачеч-
ную, оборудованную по последнему слову техники, в которой
работали лица, состоящие на службе у муниципалитета.
В 1921 г. суд, охраняя интересы частных предпринимателей, на-
шел, что совет города Фалхем действовал ultra vires, поскольку
Акт о банях и прачечных 1846 и 1847 годов уполномочил мест-
ные власти только открывать прачечные, где жители могли бы
сами стирать свое белье, но не предусматривал содержания
прачечных, в которых работали бы служащие муниципалитета
(Attorney General v. Fulham Corporation) 3. В 1954 г. совет горо-
да Бирмингема, получивший в силу парламентского статута,
право взыскивать нд городском транспорте плату в размере,
«какой он признает целесообразным», решил предоставить муж-
чинам старше 70 лет и женщинам старше 65 лет право бесплат-
ного проезда на муниципальных автобусах с тем, чтобы дефицит
покрывался за счет местного налогообложения. Апелляционный
суд в 1954 г. по делу Prestcott v. Birmingham Corporation при-
знал решение муниципалитета незаконным, поскольку оно>
2 Е. Wade, G. Phillips. Constitutional Law. London, 1957, p. 8.
3 Ibid., p. 305—306.
169'
•якобы дискриминировало большинство населения в пользу неко-
торой его части4.
Нормы, созданные судебной практикой, составляют важную
часть английской правовой системы, так называемое прецедент-
ное право (case law): правило, положенное в основу хотя бы
одного судебного решения, обязательно для судов низших и
равных инстанций при решении дел со сходным фактическим
составом. Система прецедентов была окончательно закреплена
в конце XIX в., когда палата лордов (выступавшая как судеб-
ный орган) по делу London Street Trumway Со v. С. С. призна-
ла обязательность для себя ранее вынесенных ею же решений.
Эта система — очень гибкое средство создания правовых
норм без той гласности и мобилизации общественного мнения,
с которыми всегда связано парламентское нормотворчество. Как
только прецедент перестает выражать потребности буржуазии,
суд вышестоящей инстанции может заменить его другим пре-
цедентом. Обычно это делается путем выискивания различий
между фактическими обстоятельствами дела, при рассмотрении
которого прецедент установлен, и нового дела.
Наряду с нормативными актами в понятие английской кон-
ституции входят также конституционные соглашения и обычаи.
Под ними английские юристы понимают «неправовые правила,
регулирующие пути применения правовых правил»5. Они регу-
лируют такие важнейшие вопросы государственного права, как,
например, формальное подчинение правительства и государст-
венных служащих парламенту, и наряду с этим определяют
фактически сложившиеся отношения правительства и парла-
мента.
В отличие от правовых норм, которые, как правило, должны
находиться одна с другой в определенной логической связи,
правила, установленные конституционными соглашениями и
обычаями, могут даже противоречить одно другому, поскольку
возникновение и применение их связывается чаще всего с кон-
кретной политической ситуацией. Так, первое из упомянутых
выше конституционных соглашений означает, что правительство
в своей деятельности ответственно не перед короной, которой
«формально принадлежит право его образования, а перед парла-
ментом, большинство которого оно должно представлять. Вто-
рое конституционное соглашение устанавливает, что парламент-
ское большинство обязано поддерживать правительство, кото-
рое в своей деятельности, опираясь на поддержку этого боль-
шинства, может фактически не считаться с мнением рядовых
парламентариев. Это достигается, во-первых, тем, что они вы-
нуждены подчиняться весьма строгой партийной дисциплине, и,
4 Д. Харвей, К. Худ. Британское государство. ИЛ, 1961, стр. 337—338.
5 G. Marshall, G. Moodie. Some Problems of the Constitution. Lon-
don, 1959, p. 30.
170
во-вторых, тем, что значительную часть правительства состав-
ляют члены палаты общин, т. е. также избираемые населением
лица.
Существование этих двух, казалось бы, взаимно исключаю-
щих друг друга конституционных обычаев приводит к тому, что
правительство рассматривается в плане формальном как слу-
га представительного учреждения, а фактически получает воз-
можность быть его господином, т. е. требовать от большинства
палаты общин поддержки во всех своих действиях.
Толкование конституционных обычаев, а подчас и норм пра-
ва часто содержится в работах видных английских буржуазных
теоретиков-государствоведов, мнения которых считаются «кон-
сультативными» нормами. Применение таких норм рассматри-
вается как моральная обязанность каждого, желающего иметь
успех на политическом поприще. Следует, конечно, иметь в виду,
что «консультативные» нормы представляют собой не что иное,
как мнение ученых-юристов, которые в большинстве случаев пы-
таются теоретически обосновать то, что наиболее выгодно ан-
глийской буржуазии в настоящее время. «В Британии,— пишут
английские государствоведы Д. Маршалл и Д. Муди,— каждый
комментатор сам выбирает правила и практику, которые, как
он полагает, имеют „конституционную" важность»6.
Но цель буржуазных государствоведов — не только коммен-
тировать законодательство и сложившуюся практику. Они пре-
следуют подчас гораздо более серьезные цели. Так, во второй
половине XIX в. английские юристы разработали теорию гос-
подства права7, которая изображалась и продолжает изобра-
жаться и в настоящее время как основа государственноправовой
системы не только Великобритании, но и других буржуазных
стран.
Теория господства права в том виде, как она была выдвину-
та А. Дайси в 1885 г., представляет собой попытку идеализиро-
вать правовую систему Великобритании. Дайси указывал на три
значения понятия «господство права». Первое из них предпо-
лагает абсолютное верховенство права, выработанного в уста-
новленном порядке (regular law). В соответствии со вторым,
все равны перед законом и все подчиняются установленному в
стране правопорядку. Третье имеет в виду, что конституционное
право — это следствие прав отдельных лиц, а конституция есть
воплощение нормального права страны..
Нежизненность этих принципов в условиях империалистиче-
ского государства, каким является Англия, настолько очевидна,
что современные английские государствоведы в порядке «толко-
вания» заменяют-. принципы .господства права, изложенные
6 G. Marshall, G. М о о d i е. Op. cit., р. 14.
7 Принцип 'господства права был выдвинут еще английским юристом
XIII в. Броктоном.	- -	• -
171
Дайси, новыми. Автор вышедшей в свет в 1961 г. работы об ад-
министративном праве X. Уэйд отметил, в частности, что в прин-
ципе господства права основным надо считать не столько обязан-
ность каждого чиновника действовать в строгом соответствии с
законом, сколько определение того, «как исполнительная власть
может быть контролируема законом и также наполняться пра-
вовыми принципами достойной и надлежащей процедуры»8.
Регулирование важнейших конституционных вопросов не-
правовыми нормами: конституционными обычаями и соглаше-
ниями, а также «консультативными» нормами — имеет большое
политическое значение. Ведь обязательная сила этих неправо-
вых норм ограничена, даже наиболее важные из них, как отме-
чают Д. Маршалл и Д. Муди, «обязательны обычно в некото-
рой степени»9. Благодаря этому правящие классы могут весьма
гибко использовать конституционные институты в своих инте-
ресах, незаметно приспосабливая их в случае необходимости к
новой обстановке. Примером такого изменения конституционно-
го обычая может служить предоставление в 1960 г. поста мини-
стра иностранных дел, а в 1963 г.— поста премьер-министра
члену палаты лордов.
В соответствии с Актом о министрах короны 1937 года пре-
дусмотрено лишь численное соотношение членов палаты общин
и членов палаты лордов в правительстве. Согласно конститу-
ционному обычаю, не только пост премьер-министра, но и посты
важнейших министров должны быть предоставлены членам па-
латы общин. Это аргументировалось так: палата общин имеет
наибольшее значение, так как ее депутаты избираются, а по-
этому премьер-министр и его ближайшие помощники должны
принимать участие в ее работе и лично отвечать перед ней.
Этот обычай был нарушен 28 июля 1960 г., когда премьер-
министр Макмиллан объявил о назначении министром иностран-
ных дел лорда Хьюма, связав назначение на этот пост лорда с
повышением (точнее было бы сказать — со стремлением добить-
ся повышения) авторитета палаты лордов. Макмиллан добавил
также, что выбор премьер-министра исключительно из членов
палаты общин также необязателен, поскольку назначение премь-
ер-министра— это прерогатива короны10. Действительно, когда
в октябре 1963 г. Макмиллан оказался вынужденным подать в
отставку, по его совету премьер-министром был назначен лорд
Хьюм. Позднее он отказался от звания лорда и под именем
8 Н. W. R. W a d е. Administrative Law. Oxford, 196-1 р. 6.
9 G. Marshall, G. M о о d i e. Op. cit., p. 30.
10 House of Commons. Parliamentary Debates, 18.VII 1960, c. 1995.
Назначение лорда министром иностранных дел имело место и ранее. Пе-
ред самым Мюнхенским соглашением, в марте 1938 г., на этот пост был на-
значен лорд Галифакс, ставший затем (а декабре 1940 г.) послом © Вашингтоне
172
Дуглас-Хьюма на дополнительных выборах был избран в пала-
ту общин.
Сложный характер английской конституции, как и правовой
системы в целом, облегчает английским правящим кругам сти-
рание граней между законом и подзаконными актами. Настой-
чивому нивелированию различий между актами законодатель-
ными и нормативными посвящена не одна работа английских
юристов. Но самую важную роль в этом играет практика, в
частности широкое распространение так называемого делегиро-
ванного законодательства.
Стирание граней между законом и подзаконными актами
приводит к естественному стиранию граней между парламен-
том— формально единственным в стране представительным
законодательным органом — и органами управления, которые в
эпоху империализма стали ведущими органами в системе дик-
татуры буржуазии.
В настоящее время Англия — это страна, в правовой систе-
ме которой почти ничего не осталось от провозглашенного бур-
жуазными авторами принципа господства права.
Основной гарантией соблюдения господства права англий-
ские буржуазные государствоведы до последнего времени счита-
ли наличие судов, которым подсудно якобы в равной мере лю-
бое лицо, и возможность каждого обращаться в суд за защитой
своего права. Но ведь английский суд всегда был орудием в
руках господствующих классов Англии, направленным против
неимущих. В наше время дело обстоит так же, как и тогда, ког-
да Энгельс отметил в относящемся к 1845 г. труде «Положение
рабочего класса в Англии», что английские судьи «сами при-
надлежат к буржуазии» и.
Но суд, несмотря на всю его способность приспосабливать
правовые нормы к нуждам господствующих классов, не смог
полностью удовлетворить запросы последних. Правящим кру-
гам в ряде случаев было важно не выносить вопрос о правиль-
ности действий должностных лиц на усмотрение суда, где раз-
бирательство связано с гласностью, возможностью обжаловать
решение и пр. Нужны были такие квазисудебные органы, кото-
рые рассматривали бы дела исходя из интересов ведомства, при-
нявшего первоначальное решение, причем эти органы должны
были руководствоваться не только законами, но главным обра-
зом административными ведомственными актами. Короче гово-
ря, квазисудебные органы должны были быть органами адми-
нистративного усмотрения. С начала XX в., а особенно после
второй мировой войны, такие органы, называемые специальны-
ми, или административными трибуналами, стали один за дру- *
11 К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения, т. 2, стр. 501.
173
гим создаваться парламентскими статутами; число их к насто-
ящему времени превысило две тысячи 12.
Можно выделить три основные группы административных
трибуналов. В первую входят трибуналы, рассматривающие-
споры, в которых одна сторона — правительственный департа-
мент или ведомство, а другая — частное лицо. Таковы, напри-
мер, местные суды по оценке (обложению налогом), пенсионные-
апелляционные трибуналы. Вторую группу составляют трибу-
налы, рассматривающие споры о применении статутов, трибуна-
лы по вопросам аренды и земельные трибуналы, оценивающие
доходность и стоимость земель. К третьей группе можно отнести
трибуналы, выступающие как дисциплинарные органы. Это, на-
пример, общий медицинский совет и дисциплинарный комитет
правового общества.
Если исключить третью, очень небольшую группу, можно от-
метить, что трибуналы решают жизненно важные для населе-
ния вопросы: правильность установления пенсий и- их размеров,
взыскания налогов, право домовладельцев увеличивать аренд-
ную плату за квартиры и т. д. Участие трибуналов в решении
этих вопросов повышает роль административного усмотрения и
по существу лишает граждан защиты от произвола должност-
ных лиц.
В большей части трибуналов председательствуют обычно
практикующие адвокаты, уделяющие работе в трибунале часть
времени и получающие за это плату от ведомства, создавшего
трибунал. Членами трибуналов формально назначаются пред-
ставители сторон, спорящих перед трибуналом: в сельскохозяй-
ственных земельных трибуналах — землевладелец и арендатор,
в трибуналах по национальному страхованию — наниматель и
нанимаемый и т. п. Остальные работники административных
трибуналов находятся непосредственно на гражданской службе.
О том, что административные трибуналы представляют со-
бой придатки правительственных учреждений, свидетельствует
также порядок подачи апелляций на решения трибуналов. Чаще
всего апелляция подается должностному лицу, по существу
начальнику того, чьим решением было вызвано само обращение
в трибунал. Действия местного чиновника по страхованию об-
жалуются в «независимый административный трибунал», пред-
седатель которого назначается министром, а два члена отбира-
ются тем же министром из представленного ему списка. Окон-
чательное решение выносится должностным лицом, к которому
поступают апелляции на решения трибунала,комиссионером
национального страхования, т. е. опять-таки чиновником. В не-
которых же случаях решение трибунала окончательно и апел-
ляция вообще не может быть подана. Лишь по вопросам права,
12 Н. W. R. Waele. Op? cit.,- р. 197.
f74
и то изредка, апелляции на решения трибуналов приносятся
в высший суд (the High Court).
Трудность использования административных трибуналов для
защиты прав населения увеличивается оттого, что каждый три-
бунал имеет свою собственную процедуру рассмотрения дел.
Нагромождение трибуналов и постоянное увеличение их
числа привело английского исследователя к выводу, что система
трибуналов «имеет врожденную тенденцию к хаосу. В статуте
за статутом парламент создает новые трибуналы посредством
законов, подготовленных 'множеством министров. Каждый три-
бунал — это часть административной схемы, за которую ответ-
ственно министерство, причем каждое министерство назначает
членов трибунала и издает правила его процедуры» 13.
Первая попытка как-то ликвидировать этот хаос относится
к 1957 г., когда была назначена так называемая комиссия
Френка, выводы которой были положены в основу Акта о три-
буналах и расследованиях 1958 года. Важнейшим положением
этого акта было создание Совета по трибуналам, призванного
разработать постоянную схему организации и процедуры адми-
нистративных трибуналов. Остальные положения акта несуще-
ственны, они сводятся к упорядочению работы трибуналов, по-
рядка назначения их персонала и ничего не сделали для облег-
чения защиты прав рядовых людей Англии. Не сделал ничего
полезного в этом отношении и Совет по трибуналам, созданный
в декабре 1958 г.
Усиление административной юстиции Великобритании сим-
волизирует характерную для всех империалистических стран
увеличивающуюся зависимость гражданина от администрации.
Эта зависимость проявляется не только и не столько в том, что
государственный аппарат обеспечивает возможность эксплуати-
ровать трудящихся с наименьшими для них социальными
гарантиями. Подобная зависимость наиболее ярко сказывается
на нарушении политических прав, провозглашения которых тру-
дящиеся Великобритании добились в результате длительной и
упорной борьбы.
Критическое положение, в котором оказался английский им-
периализм во время и после первой мировой войны, сменившее
относительную экономическую и политическую стабилизацию
второй половины XIX в., привело к стремлению подорвать и
всячески урезать и ограничить традиционные свободы англий-
ского народа. Как констатируют прогрессивные английские
юристы Д. Харвей и К- Худ, «с того времени эти'свободы под-
вергаются прямому нападению и косвенному подрыву самыми
разнообразными способами. Были созданы новые составы пре-
ступления, старые законы были усилены, полномочия обычной
13 Н. W. R. W a d е. Op. cit, р. 200—201.
175
полиции увеличены, а влияние тайной полиции расширено» 14.
Особенно активизировалось наступление па права и свободы
граждан после второй мировой войны.
Английские юристы обычно избегают точного перечисления
тех основных прав, какими обладают английские подданные.
Они, как правило, ограничиваются указанием на то, что «каж-
дый человек свободен делать то, что пожелает, если иное не
предусмотрено законом». Д. Ярдли в примерном перечне основ-
ных прав английских подданных указывает на свободу лица
поступать как оно пожелает, равенство перед законом, свободу
собственности, право на свободные выборы, говорит о свободе
слова и письма, свободе церковной службы, свободе собраний
и ассоциаций, о семейных правах. Этот перечень сопровождает
стыдливое замечание: «Возможно, что этот список может быть
дополнен правом на работу и правом отказывать в работе»15.
Самый перечень свидетельствует, что Ярдли, как и другие
его буржуазные коллеги, вполне апологетически относится к
буржуазной демократии.
В стране капитализма нет и не может существовать гаран-
тированного права на труд, нет и не может быть подлинного
равенства перед законом, а право собственности означает право
ничтожной части общества эксплуатировать трудящиеся массы
Право на свободные выборы в современной Великобритании
ограничено многими важными факторами. В стране, где глава
государства — монарх, где одна из палат парламента образует-
ся главным образом на основе наследственного принципа, где
суды всех степеней назначаются, нельзя говорить о праве на
свободные выборы. Тем более, что, даже участвуя в образова-
нии палаты общин и органов местного управления — органов
выборных,— британский подданный поставлен перед необходи-
мостью действовать в рамках двухпартийной системы, практи-
чески предоставляющей реальную возможность быть избран-
ными лишь официальным кандидатам консервативной или лей-
бористской партии.
Подлинной свободы собраний и ассоциаций в современной
Великобритании не существует. Органы государства, так же
как ведущие буржуазные политические партии и руководящее
правое крыло лейбористов, используют право на свободу соб-
раний и ассоциаций лишь в своих интересах и в интересах
политических организаций, стоящих на защите английского
монополистического капитала. В проведении антидемократиче-
ской линии на подавление политической активности рабочего
класса английские правящие круги используют раскольниче-
скую деятельность правых лидеров лейборизма. На основании
14 Д. Харвей, К. Худ. Указ, соч., стр. 236.
15 D. Y а г d 1 е у. Op. ci.t., ,р. 72.
-176
закона, изданного в 1936 г. якобы с целью воспрепятствовать
росту активности фашистской организации Мосли, лейборист-
ское правительство в 1950 и 1951 гг. запретило традиционную
первомайскую демонстрацию в Лондоне (в 1952 г. консерватив-
ное правительство демонстрации не запрещало), в 1950 же году
оно не разрешило въезд в Англию большого числа лиц для
участия в конгрессе сторонников мира.
Эти действия не были случайными. Перед Всемирным кон-
грессом за всеобщее разоружение и мир, состоявшимся в Моск-
ве в июне 1962 г., национальный исполком лейбористской пар-
тии предложил за поддержку конгресса исключить из партии
философа Бертрана Рассела, каноника Джона Коллинза, про-
фессора лорда Чорли и других борцов за мир. Как заявил
тогдашний лидер лейбористской партии X. Гэйтскелл, руковод-
ством партии создан черный список из 40 организаций, вступ-
ление в которые 'несовместимо с пребыванием в лейбористской
партии. Гэйтскелл заявил, что эти организации включают «не-
винных и наивных людей», которые не знают, что «их исполь-
зуют в интересах коммунистической пропаганды» 16. Очевидно,
не случайно для английского антикоммунизма, что он прибег
здесь к такому же аргументу, который был выдвинут американ-
ской реакцией при включении в закон Маккарэна — Вуда ка-
тегории организаций «коммунистического фронта».
Политика репрессий в отношении прогрессивных сил Анг-
лии имеет различные формы. Полиция и суды преследуют
сторонников движения за мир, антифашистов. Уголовный суд
Олд Бейли в феврале 1962 г. приговорил к длительному тю-
ремному заключению шесть членов «Комитета 100» за органи-
зацию демонстрации протеста против создания американской
базы в Уэзерфилде17. Полиция подслушивает телефонные раз-
говоры членов «Комитета 100» и пытается засылать на засе-
дания организации своих шпионов18. 30 июля 1962 г. в Манг
честере были осуждены и приговорены к денежному штрафу
30.участников состоявшейся накануне массовой антифашистской
демонстрации. Им было предъявлено обвинение в невыполнении
приказов полиции, которая старалась оградить фашистов 19.
Преследование прогрессивных деятелей и защита реакцио*
неров типичны для действий английской полиции вообще. Это
особенно проявилось летом 1962 г., когда реакция попыталась
оживить в Англии фашистское движение. Когда жители Лондо-
на 22 июля 1962 г. разогнали митинг фашистов,, организованный
на Трафальгар-сквере, полиция взяла фашистов под свою
16 «Times», 1.VI 1962.	'
17 «Times», 22.11 1962. •	‘
18 «Reinolds News», 19.V 1961.
19 «Daily Worker», 31.VII 1962.
12 Заказ 5117
177
защиту и спасла их от народного гнева. Она арестовала не-
скольких антифашистов20.
Попустительство в отношении фашистского движения в Вели-
кобритании— в значительной мере результат позиции, занятой
правительством. Об этом свидетельствует характерный эпизод,
происшедший в палате общин 18 июля 1962 г. Отвечая лейбори-
сту П. Дженнеру, заметившему, что деятельность английских фа-
шистов наказуема по ст. 3, пункты «в» и «с» международной
конвенции о геноциде 1948 года, лорд-хранитель печати Хит
заявил, что английское правительство официально к конвенции
не присоединилось и не присоединится21.
Совершенно естественно, что основной удар реакции направ-
лен против передового отряда английского рабочего движения —
Коммунистической партии Великобритании. Правительство игра-
ет здесь самую активную роль, хотя его представители неодно-
кратно заявляли, что коммунизм в стране не запрещен и ан-
глийскому народу принадлежит право самому определить от-
ношение к коммунизму22.
Преследование компартии началось почти с момента ее
создания. В октябре 1925 г. 12 руководителей коммунистиче-
ской партии были арестованы и осуждены на лишение свобо-
ды сроком от 6 до 12 месяцев якобы за составление заговора,
«направленного на издание и распространение подстрекатель-
ских пасквилей», а на самом деле — за участие в руководстве
рабочим движением в стране23.
Вынужденное позднее, под влиянием общественного мнения,
отказаться от непосредственной физической расправы с ком-
мунистами, правительство стало на путь клеветы и попыток
дискредитации коммунизма и коммунистов. Насколько далеко
оно зашло на этом пути, выяснилось, в частности, во время
дебатов в палате общин 11 июня 1956 г. по поводу увольнения
компанией «Импэриал кэмикл индастрис» юриста Ланга по-
тому, что его жена до брака была членом компартии. Отвечая
на вопрос оппозиции, министр снабжения 'Модлинг заявил,
что правительство уведомило компанию о том, что оно воз-
держится от передачи ей заказов до тех пор, пока Ланг будет
иметь доступ к секретным документам. Модлинг подтвердил,
что «политическое прошлое госпожи Ланг играло роль в этом
деле»24.
Воздействуя на частные компании, правительство (как кон-
сервативное, так и лейбористское) неоднократно по примеру
20 «Daily Worker», 23.VII 1962.
21 «Times», 19.VII 1962.
22 См., например, заявление в .палате лордов 8 ноября 1961 г. государствен-
ного министра по .иностранным делам лорда Данди.
23 Д. Харвей, К. Худ. Указ, соч., стр. 235.
24 House of Commons. Parliamentary Debates. ll.VI 1956.
178
правительства США прибегало к организации чистки государ-
ственного аппарата от коммунистов. Эти действия были направ-
лены на то, чтобы увольнениями и, еще больше, страхом уволь-
нения ограничить использование населением провозглашаемых
на словах политических свобод. Одним из последних прави-
тельственных мероприятий этого характера было опубликование
в апреле 1962 г. доклада так называемой комиссии Рэдклиффа
по проверке благонадежности государственных служащих25,
представляющего собой яркий пример антикоммунистической
пропаганды. Используя американскую терминологию, доклад
называет коммунистическую партию Великобритании не толь-
ко подрывной организацией, но даже «самой страшной из всех
подрывных организаций». Комиссия Рэдклиффа рекомендует
правительственным ведомствам усилить меры по охране госу-
дарственных секретов. При этом из анализа доклада совершен-
но очевидно, что такая рекомендация нужна главным образом
для ослабления демократических институтов. «Наши парла^
ментские методы, свобода печати, профсоюзная деятельность,—
отмечается в докладе,— все это приводит к тому, что значитель-
ная часть сведений, которые теоретически было бы желательно
скрыть, в той или иной степени становится достоянием общест-
венности».
Попытка создать в Англии обстановку всеобщего недоверия,
шпиономании представляет собой обычный прием реакции,
стремящейся таким путем изолировать прогрессивные силы и
обосновать право полиции, особенно ее политических отделов,
на преследование коммунистов и всех других передовых людей
страны.
25 «Times», 6.IV 1962.
Глава ill
. Кризис парламентаризма
Растущая гегемония монополистического капитала и разви-
тие государственно-монополистического капитализма неразрыв-
но связаны с глубоким кризисом буржуазно-демократических
государственноправовых институтов, сложившихся в стране во
второй половине XIX в.
Этот кризис проявляется, прежде всего, в том, что резко па-
дает значение представительных учреждений и усиливается
власть, можно даже сказать диктатура, исполнительных орга-
нов, во главе с кабинетом министров.
Большое место в характеристике изменений, происшедших
в государственном строе Великобритании в период империализ-
ма вообще и принявших особенно острые формы в эпоху обще-
го кризиса капитализма, занимает упадок парламентаризма.
Используя специфику правовой системы, в частности отсутствие
писаной конституции, правящие круги Великобритании сумели
подорвать значение парламента и поднять роль кабинета в та-
ких формах, которые позволяют апологетам английской! буржуа-
зии по-прежнему выдавать парламентское правление за харак-
терную особенность английского государственного строя, под-
черкивающую его демократизм.
Сохранению видимости неизменности парламентского прав-
ления в Англии способствует то, что. в этой стране сложилась
двухпартийная система с жесткой дисциплиной внутри партий.
Существование двухпартийной системы обеспечивает одной
из партий устойчивое большинство в палате общин. Это боль-
шинство, под влиянием строгой партийной дисциплины подчи-
няющееся своим лидерам, образовавшим правительство в целом
и кабинет, проводит через палату общин предложения кабине-
та. За предложения высказывается больше половины членов
палаты.
Таким образом, может казаться, что предложения прини-
маются действительно демократическим путем.
Участие в этой парламентской игре лейбористской партии
способствует приданию парламентским решением большего ав-
торитета, как якобы принятым с участием представителей на-
180
родных масс, за которых выдают себя лейбористские лидеры.
Поддерживая авторитетом своей партии иллюзию «частного
парламентаризма» в глазах народных масс, правые лидеры
лейбористской партии вносят свой вклад в выработку концеп-
ции «государства всеобщего благоденствия»'. Существенную
часть данной концепции составляет утверждение этих лидеров,
что английский рабочий класс принимает непосредственное уча-
стие в управлении государством.
Принцип парламентского верховенства, и ныне выдаваемый
за основной принцип английского государственного сгроя, был
сформулирован в Англии во второй половине XIX в. ^Парла-
мент,— писал в вышедшей в 1885 г. работе «Основы государ-
ственного права Англии» профессор Оксфордского университе-
та А. Дайси,— имеет при английском государственном устрой-
стве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет
ни лица, ни учреждения, за которыми английский закон при-
знавал бы право преступать или не исполнять законодательные
акты парламента»
Работа Дайси относится к концу того периода в развитии
английского государства, когда парламент был не только ору-
дием классового господства, но и местом, где английские пра-
вящие классы улаживали свои взаимные разногласия. Поэтому
парламент, действовавший в интересах экономически господ-
ствовавшей промышленной буржуазии, в ю время был главным,
ведущим органом в государстве и добивался исполнения своих
решений всеми другими государственными органами. Характерно,
что последователи Дайси, писавшие в период, когда зарождался
монополистический капитализм, сопровождали утверждение о
парламентском верховенстве рядом оговорок. «Роль Короны в
Парламенте,— писал Энсон,— заключается в совещании с на-
родом и в законодательстве, а вовсе не в подчинении...»1 2
В настоящее время, когда в Великобритании уже давно уста-
новлена диктатура монополистического капитала, потеря пар-
ламентом былого значения признается почти всеми буржуаз-
ными юристами. Ведущий английский государствовед А. Джен-
нингс вынужден констатировать, что теперь «функцию парла-
мента составляет не управление, а критика. Цель его критики —
не столько существенное изменение политики правительства,
сколько создание общественного мнения»3. Таким образом,
признается, что английский парламент отошел на второй план
и лишен возможности непосредственно и эффективно воздейст-
1 А. Дайси. Основы государственного права Англии. М.,	1905,
стр. 45.
2 В. Э неон. Английский парламент. Его конституционные законы и обы-
чаи. СПб., 1908, стр. 36.
3 I. Jennings. Cabinet Government. Cambridge, 1959, p. 472.
i8i
вовать на решение самых важных вопросов государственной
политики.
Право на руководство признается теперь за кабинетом —
лучшим исполнителем воли монополий.
Английские правящие классы, сделавшие все от них зави-
сящее для подчинения парламента правительству, не считают
необходимым идти по пути дальнейшего уменьшения прав пар-
ламента. В отличие от крайне правых кругов господствующего
класса Франции, они надеются использовать парламентаризм
в том урезанном виде, в каком он функционирует, для доказа-
тельства якобы существующего в стране демократизма. «Бри-
танская система управления,— пишет Дженнингс,— есть прав-
ление при посредстве партий, а партия представляет собой ги-
гантскую пропагандистскую машину, одну из частей которой
составляет сама палата общин»4.
Пропаганда идей буржуазного парламентаризма имеет для
Англии не только внутреннее, но и международное значение.
В этой связи характерно, что на происходившей в январе 1959 г.
конференции, обсуждавшей отношения в Британском содру-
жестве наций, рассматривался вопрос о том, что необходимо
провозгласить парламентское правление официальным симво-
лом Содружества, заменив таким образом старый, дискредити-
ровавший себя символ — монархию5.
Несомненно, что попытки английского империализма объ-
единить народы под лозунгом парламентаризма обречены на
провал. И не только потому, что колониальная политика импе-
риалистических держав, в частности Великобритании, провали-
лась; определенную роль сыграет и то обстоятельство, что
английский парламентаризм никогда не был и тем более не
является теперь строем, выражающим интересы большинства
населения.
По структуре своей, по порядку образования и по методам
работы английский парламент далек от принципов демократии,
о которых так охотно твердят апологеты английского буржуаз-
ного государственного строя. Парламент лишь частично обра-
зуется на выборной основе. Конституционным понятием «пар-
ламент» охватываются монарх и две палаты: палата лордов и
палата общин. Монарх лично почти не влияет на работу палат.
Его прерогативы в отношении парламента, за исключением не-
которых протокольных функций, осуществляются кабинетом.
Поэтому обычно под парламентом понимаются только образую-
щие его палаты.
4 1. Jennings. Parliament. Cambridge, 1957, р. 525.
5 «Times», 15.1 1959.
182
Место палаты лордов в английском парламенте
Одна из палат английского парламента, палата лордов, со-
стоит, как известно, главным образом из лиц, имеющих звание
лорда (и не отказавшихся от него на основании акта 1963 года),
полученное по наследству или в результате пожалования коро-
ной (обычно по представлению премьер-министра) 6.
Эта палата, сила которой — в огромных богатствах ее чле-
нов, длительное время обладала равными с палатой общин пра-
вами. Понадобилось почти сто лет для того, чтобы палата лор-
дов утратила большую часть своих полномочий и превратилась
в дополнение к палате общин. Но это дополнение, отнюдь не
лишенное способности оказывать подчас важное влияние на
принимаемые парламентом решения. Кроме того, палата лор-
дов потенциально располагает большими возможностями, по-
скольку некоторые из своих полномочий она утратила не в силу
закона, а в силу конституционного обычая. Таким образом, по-
пытка реставрации этих полномочий не сопряжена ни с какой
юридической процедурой.
Начиная с 1852 г. закрепился важный конституционный
обычай, лишающий палату лордов права требовать ухода в
отставку правительства. Таким образом, оно стало нести ответ-
ственность (как будет показано ниже, формальную) только
перед палатой общин. Возникновение этого конституционного
обычая продиктовано требованием буржуазии, представители
которой входили тогда главным образом в палату общин, доби-
вавшейся независимости правительства от аристократов-земле-
владельцев, чьей опорой была (да в известной мере остается
и теперь) палата лордов.
Следующий шаг по пути урезывания прав палаты лор нов
был сделан правящими классами Великобритании уже в другой
обстановке и по другим причинам.
В начале XX в. английский рабочий класс создал лейборист-
скую партию, что немало испугало буржуазию. В этих усло-
виях «борьба» с верхней палатой была тактическим маневром
либеральной партии, главным конкурентом которой стала лей-
бористская партия, маневром, позволившим ей несколько укре-
пить свое влияние в массах, требовавших упразднения непред-
ставительных законодательных учреждений7. Именно с этой
целью, а также чтобы отвлечь рабочих от проводимой англий-
скими монополиями подготовки страны к войне, в 1911 г. премь-
6 Кроме этой, самой .многочисленной группы, в палату лордов входят
15 лордов-судей (находящихся на службе и в отставке), 41 пожизненный пэр
(в соответствии с актом 1958 года о пожизненном пэрстве), а также 2 архи-
епископа и 24 епископа.
7 А. Л. Мортон. История Англии. ИЛ, 1950, стр. 420.
183
ер-минисгр Англии Ллойд-Джордж провел реформу, ограни-
чившую права палаты лордов.
Характерен разрыв между широковещательными заявления-
ми, сделанными в мотивировочной части акта о парламенте
1911 года, и сравнительно скромным объемом реформы. В моти-
вировочной части этого акта сообщалось, что «имеется намере-
ние заменить палату лордов, какая существует в настоящее
время, иной палатой, основанной на начале народного предста-
вительства и не наследственной более», т. е. указывалось па
необходимость коренной реформы, английского парламента.
Акт же 1911 года далеко не столь радикален. Он предусмотрел,
что, во-первых, если финансовый закон, принятый палатой об-
щин и отосланный в палату лордов по меньшей мере за месяц
до окончания сессии, не будет в ней принят без поправок в те-
чение месяца, то он может быть представлен монарху и опубли-
кован как акт парламента, хотя палата лордов его и не приня-
ла; во-вторых, если публичный закон (не являющийся финансо-
вым) будет принят палатой общин на трех последовательных
сессиях, причем между датой второго чтения этого закона на
первой сессии и датой его принятия третьей сессией пройдет не
менее двух лет, то закон может быть передан монарху и опуб-
ликован им в качестве акта парламента, несмотря на отсут-
ствие согласия палаты лордов.
Суть акта о парламенте состояла в том, что палата лордов
была лишена права отклонять финансовые законопроекты и
могла задерживать принятие публичных законов на два юда.
Этот акт ослабил ее влияние, но далеко не в такой степени, что-
бы можно было говорить о реформе, делающей шаг к замене
наследственной палаты представительной.
Таким образом, палата лордов была сохранена в арсенале
английской буржуазии. Реформа 1911 года оказалась лишь од-
ним из мероприятий разработанной Ллойд-Джорджем системы
«лести, лжи, мошенничества, жонглерства модными и популяр-
ными словечками, обещания направо и налево любых реформ
и любых благ рабочим,— лишь бы они отказались от револю-
ционной борьбы за свержение буржуазии»8.
Отношение к палате лордов можно считать одним из кри-
териев демократизма политических партий Англии. В этой свя-
зи весьма характерно, что лейбористские лидеры, в 20-х и 30-х
годах выступавшие против существования палаты лордов9,
позднее стали открытыми сторонниками ее сохранения. Пра-
8 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 30, стр. 176.
9 В L936 г. на конференции лейбористской партии Стаффорд Криппс ре-
комендовал предложить будущему лейбористскому правительству «немедленно
упразднить палату лордов» («Labour Party Conference Report». London, 1933,.
p. 159). В следующем, 1934 г. конференция лейбористской партии приняла ре-
шение о том, что «Лейбористское -правительство, встретив сабот'аж со стороны
184
вым лейбористским лидерам палата лордов представляется не-
обходимой как средство ограничения влияния палаты общин
Они испытывают постоянный страх, что в условиях обострения
классовой борьбы окажутся не в состоянии поддерживать дис-
циплину среди рядовых членов палаты общин, в результате чего
палата может принять решения, продиктованные «низами». Но
поскольку требования ограничить полномочия палаты лордов
длительное время содержались в предвыборных обещаниях
лейбористов, лейбористское правительство Эттли, пришедшее в
1945 г. к власти, было вынуждено сделать вид, что оно про-
должает выступать против палаты лордов.
В 1949 ir. Акт о парламенте 1911 года был несколько изме-
нен. Срок, предусмотренный для последовательного рассмотре-
ния в палате общин законопроекта, на принятие которого от-
сутствует согласие палаты лордов, был сокращен с двух до.
одного года, а число чтений — с трех до двух.
Это, конечно, ни в коей мере не изменило социального зна-
чения палаты лордов, главная задача которой по-прежнему
«состоит в том, чтобы служить тормозом по отношению к палате
общин, когда у власти стоят неконсервативные правительства»* 10 11.
Палата лордов действительно Служит таким тормозом. Она рез-
ко критиковала законопроекты правительства о национализации
(1946—1947 гг). и добилась изменения ряда статей. В 1948 г.
палата лордов отвергла в правительственном законопроекте-
пункт об отмене смертной казни; в 1949 г. она настояла на от-
срочке введения в действие закона о национализации металлур-
гической промышленности.
• Многие лейбористские лидеры в принципе считают необходи-
мой вторую палату. Самое «радикальное» предложение, исхо-
дящее от них,— уничтожение наследственного принципа при
формировании второй палаты. А. В. Бенн, член исполкома
лейбористской партии и член палаты общин, предлагает, в част-
ности, заменить палату лордов Тайным советом в качестве вто-
рой палаты, члены которого назначаются монархом пожизнен-
но. Бенн признал, что он «благосклонно относится к необходи-
мости второй палаты, в то же время абсолютно отвергая;
наследственный принцип» п.
Непоследовательность позиции лейбористов в отношении па-
латы лордов 12 позволила консервативному правительству Мак,-
палаты лордов, примет немедленные шаги, чтобы сломить его» (А. Н а п s о п;
The Labour Party and the House of Commons Reform. II. «Parliamentary
Affairs», Winter 1957—1958, p. 47).
10 Дж. Гол л ан. Политическая система Великобритании. ИЛ, 1955,.
стр. 69.	;
11 A. W. В е п п. The Privy Council as Second Chamber. London, 1957, p. 25.
12 За двадцать лет (1937—1957) титулы, дающие право заседать в палате-
лордов, были пожалованы 235 лицам, из них не менее чем ста — по рекоменда-
ции лейбористского премьер-министра.
435
миллана сделать попытку «вдохнуть жизнь» в палату лордов,
деятельность которой перестала быть сколько-нибудь значи-
тельной и, что еще важнее, за которой общественное мнение
перестало признавать не только право на принятие политически
важных решений, но и право активного воздействия на поли-
тику.
Под влиянием общественного мнения деятельность палаты
лордов к началу 50-х годов фактически замерла. Во время че-
тырех сессий 1947—1951 гг. не свыше 150 лордов более или ме-
нее активно участвовали в работе палаты. 318 лордов обрати-
лись к палате только по одному разу, более 60% осуществляло
свои права спорадически. Во время сессии 1956 года 280 лор-
дов присутствовали на заседании палаты менее 10 раз, а
267 лордов даже не принесли присяги 13.
В 1958 г. был принят закон о введении института пожизнен-
ного членства в палате лордов. Монарху было предоставлено
право жаловать любому лицу, мужчине или женщине, звание
пожизненного пэра, и тем самым титул барона, а также право
заседать в палате лордов и иметь право голоса в ней. Во время
обсуждения законопроекта в палате общин правительство ука-
зывало, что цель закона — предоставить пожизненное пэрство
выдающимся людям — государственным деятелям, которые,
представляя отдельные стороны жизни нации, смогут принимать
участие в парламентской деятельности. Правительство подчер-
кивало, что пожизненное пэрство будут получать члены как пра-
вящей, так и оппозиционной партий.
Два года спустя была сделана новая попытка усилить влия-
ние палаты лордов. В нарушение сложившейся традиции прави-
тельство предоставило некоторые важнейшие политические по-
сты лордам. В составе палаты лордов (на май 1963 г.) было
два члена кабинета: министр иностранных дел лорд Хьюм,
лорд-председатель Совета и министр по вопросам науки лорд
Хэлшем. Кроме того, лорды занимали должности первого лорда
адмиралтейства, государственных министров по внутренним
делам, по иностранным делам, по делам колоний, по делам
Уэллса и по делам Шотландии 14.
Но активизировать палату лордов не удалось. Прения в ней
не стали более оживленными, законодательная деятельность не
стала более эффективной. Интересный факт: в конце 1961 г.
“214 лордов, т. е. около 74 всего состава палаты, просили раз-
решения не присутствовать на ее заседаниях 15. Отношение об-
щественного мнения к палате лордов, также не изменилось.
Манипуляции с палатой лордов показывают, до какой сте-
пени антинародные силы в Великобритании цепляются за реак-
13 A. W. В е п п. Op. cit., р. 5.
14 «The Statesman’s Year-Book». 1963, р. 60—61.
15 «Daily Worker», 18.XII 1961.
186
циониые средневековые политические институты, боясь утра-
тить возможность противопоставлять их органам, подвергаю-
щимся непосредственному давлению избирателей.
Образование и состав палаты общин
Нижняя палата английского парламента, палата общин, об-
разуется формально на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании.
Поэтому, как правильно отмечают Д. Харвей и К. Худ, «сре-
ди английского народа широко распространено заблуждение,
будто английская избирательная система является образцом де-
мократизма. На самом же деле эту систему можно без преуве-
личения назвать одной из наименее представительных избира-
тельных систем, когда-либо существовавших в какой-либо
капиталистической стране с развитой парламентской демокра-
тией» 16.
В условиях двухпартийности самое серьезное препятствие
для выражения на выборах воли народа представляет собой ма-
жоритарная система относительного большинства. При ее при-
менений избиратель оказывается практически поставленным
перед альтернативой: либо он должен отдать свой голос за кан-
дидата .консервативной или лейбористской партии, т. е. партий,
входящих в двухпартийную систему, либо его голос, поданный
за кандидата третьей партии, лишается всякого значения и про-
падает.
Во время всеобщих выборов 1959 года от консервативной и
лейбористской партий в палату общин было избрано 623 чело-
века. Кандидатов выдвигалось 1246, т. е. избранным оказался
каждый второй кандидат. Остальные политические партии выд-
винули 290 кандидатов, но из них было избрано всего 7 человек,
т. е. один депутат более чем на 41 кандидата. Поэтому многие
избиратели для того, чтобы не распылять голоса, не голосуют
за кандидатов третьих партий. Это отражается и на коммуни-
стической партии. Зачастую ее сторонники, чтобы не увеличить
возможность победы консерваторов, вынуждены голосовать не
за кандидата компартии, а за лейбориста.
Характерно, что 'консервативная и лейбористская партии,
т. е. партии, входящие в двухпартийную систему, вполне удов-
летворены мажоритарной системой относительного большин-
ства. Но либералы критикуют ее. «Система приспособлена для
консерваторов и социалистов: игральные кости выпадают в их
пользу. Двойное ,,шесть" выпадает в ответ на их трескот-
ню»17,— пишет Роджер Фулфор, автор книги о программе
16 Д. Харвей, К. Худ. Британское государство. ИЛ, 1961, стр. 36.
17 R. Fulford. The Liberal Case. London, 1959, p. 15—16.
187
либеральной партии, трижды провалившийся на выборах в па-
лату общин.
Мажоритарная система относительного большинства приво-
дит к чудовищной диспропорции в. представительстве, явно в
интересах крупных партий. На тех же выборах 1959 года за
консерваторов голосовало 13 751 тыс. человек, и они провели!
в палату О'бщин 365 кандидатов, за либералов — 1611 тыс., что»
дало 6 мандатов. Таким образом, для избрания одного консер-
ватора нужно было несколько менее 37 тыс. голосов, а для
избрания одного либерала — около 282 тысяч!
Очень часто кандидаты, не располагающие поддержкой боль-
шинства населения, оказываются избранными — и только пото-
му, что большинство голосовало за других кандидатов, каждый
из которых набрал меньше голосов, чем избранный. В 1959 г.
в- избирательном округе Олдбари баллотировались кандидаты
трех политических партий: консервативной, либеральной и лей-
бористской. Избранным оказался лейборист, за которого прого-
лосовал 23 861 избиратель. Голоса, поданные за остальных кан-
дидатов (за консерватора — 21478 и за либерала— 10 343)
пропали 18.
Таким образом, избранным оказался человек, против кото-
рого голосовало почти 32 тыс. избирателей, т. е. большая часть
тех, кто принимал участие в голосовании. Это приводит к иска-
жению воли избирателей в масштабе всей страны. На выборах
1951 года за лейбористскую партию было подано 13 948 тыс.
голосов и она получила 295 мандатов в палате общин. Консер-
вативная партия, за которую голосовало 13724 тысячи, получи-
ла 321 мандат. В результате большинство мест в палате общин
получила политическая партия, за которую голосовало мень-
шинство избирателей.
На положение партий, не входящих в двухпартийную систе-
му, неблагоприятное влияние оказывает и ряд других правил
английской избирательной системы. К ним прежде всего
следует отнести требование о внесении каждым кандидатом в
палату общин залога в 150 ф. ст., который пропадает, если
кандидат собирает менее одной восьмой части общего числа го-
лосов'. Участие в выборах требует больших затрат. Хотя закон
и ограничивает их размер, но буржуазные политические партии
почти открыто покровительствуют тем кандидатам, которые
располагают значительными средствами. В лейбористской пар-
тии предпочтением пользуются лица, которые могут обеспечить,
себе финансовую помощь какого-либо тред-юниона. Поддержи-
вающая организация должна выплатить примерно 80% всех из-
бирательных расходов кандидата в члены палаты общин. На
выборах в 1955 г. 128 лейбористских кандидатов опирались на
18 «Daily Telegraph General Election Supplement», 10.X 1959.
180
поддержку тред-юнионов и 38 кандидатов — на поддержку ко-
оперативной партии 19.
Как констатирует П. Ричардс, «по крайней мере пять факто-
ров влияют на выбор кандидатов — религия, образование, за-
нятие, связь с аристократией и опыт в местном управлении» 20.
Сказанное относится как к консервативной, либеральной, так
и к лейбористской партиям.
Тщательный отбор кандидатов в члены палаты общин и сло-
жившееся в Великобритании избирательное право предопреде-
ляют партийный и классовый состав палаты. Подавляющее
большинство ее членов тесными материальными узами связано
•с монополистическим капиталом страны. Немногие парламен-
тарии, выходцы из рабочего класса (в основном это профсоюз-
ные работники), как правило, заражены буржуазной идеоло-
гией.
Вместе с тем было бы неправильно представлять палату об-
щин в виде однородной массы политических ставленников моно-
полистического капитала. В условиях определенного политиче-
ского подъема народных масс даже при действующей избира-
тельной системе в Англии возможны отдельные случаи избрания
в палату общин действительных представителей английского
народа. Так, в 1945 г. в палату общин были избраны два ком-
муниста— товарищи Галлахер и Пирэтин. Неоднократны и не
единичны случаи избрания в- палату общин левых лейбористов,
подвергающих суровой критике не только деятельность прави-
тельства, но и правое руководство своей партии.
Прямые выборы в палату оказывают определенное влияние
па депутатов, заставляя их в какой-то мере учитывать требова-
ния народа. В результате в палате общин нередки случаи вы-
ступления рядовых парламентариев против политической линии,
определяемой лидерами парламентских партийных организаций.
В марте 1961 г., например, шесть членов лейбористской парла-
ментской партии: Хьюз, Вехтер, Дэвис. Майкл Фут, Сидней
Сильвериен и Зиллиакус — вопреки указаниям руководства го-
лосовали против ассигнований на вооружение, а тем самым —
против проводимой правящими кругами страны линии на ми-
литаризацию. Неповиновение еще в более крупных масштабах
имело место в декабре 1960 г., когда около 70 лейбористов,
противников' политики атомного вооружения, отказались под-
чиниться указаниям лидеров и воздержались при голосовании
резолюции о политике правительства в области обороны21.
Известны случаи нарушения партийной дисциплины даже
среди консерваторов. В 1956 г. при голосовании по вопросу о
19 Р. Richards. Honorable Members. A Study of the British Backbencher.
London, 1959, p. 23.
20 Ibid., p. 31,
21 «Times», 14.XII 1960.
189
доверии правительству в связи с английской агрессией в Егип-
те 15 членов палаты — консерваторов не явились на заседание,
несмотря на то, что, как сообщил один из участников этой груп-
пы, партийные организаторы применили по отношению к ним
«чрезвычайное и беспримерное давление... чтобы выровнять то-
ри в линию»22.
Все эти случаи, хотя они и не оказали сколько-нибудь зна-
чительного влияния на решения, (принятые палатой, свидетель-
ствуют о том, что палата общин — одно из немногих учреждений
в системе английского государства, которое сохраняет некото-
рые связи с народом. Это обстоятельство заставляет партийных
лидеров как консервативной, так и лейбористской партии гибко
маневрировать, чтобы обеспечить проведение своей политики.
Ограничение законодательных полномочий парламента
Законодательство исторически считается важнейшей функ-
цией парламента, присущей только ему. На деле роль парла-
мента в современных условиях чаще всего сводится к участию
в обсуждении и к утверждению предложений, внесенных пра-
вительством. Значение парламентской инициативы в законода-
тельстве— это можно с уверенностью утверждать — ничтожно1
прежде всего потому, что рядовой парламентарий оказывается
почти совершенно лишенным права проявить законодательную
инициативу, хотя формально оно ему и принадлежит.
С целью оправдать сложившееся положение, один из иссле-
дователей английского парламента, Э. Тейлор, утверждает, что
в настоящее время подготовка законопроекта представляется,
настолько сложным делом, что оно посильно только квалифи-
цированному юристу, «.который годами 'специализировался на
работе подобного рода». Особенно сложно и, следовательно, не-
доступно для рядового парламентария учесть мнение всех заин-
тересованных в законопроекте лиц и групп давления. «Должны
иметь место,— пишет он,— бесконечные переговоры, депутации
и интервью, прежде чем будут определены формы билля»23.
Доводы Тейлора и его единомышленников не могут быть
признаны основательными хотя бы потому, что, как известно,,
юристы широко представлены в английском парламенте. Созда-
ние же технических трудностей при выработке и внесении зако-
нопроектов в действительности направлено на ограничение ини-
циативы рядовых парламентариев и представляет собой одно из
мероприятий по ограничению прав' парламента в целом. Если
бы это было .не так, государство легко могло бы взять на себя
организацию технической и юридической помощи парламента-
риям по оформлению их предложений.
22 Р. Richards. Op. cit., р. 150.
23 Е. Taylor. The House of Commons at Work. London, 1958, p. 134.
19b
Рядовые члены парламента совершенно лишены права зако-
нодательной инициативы в финансовых вопросах. Это правило»
палата общин установила еще в самом начале XVIII в. Сейчас
за членами палаты общин еще сохраняется право вносить поп-
равки в финансовые билли; что касается членов палаты лордов,
то они лишены и его24. Но значение права внесения поправок
членами палаты общин нельзя переоценивать. Во-первых, пар-
ламентом не рассматривается так называемый консолидирован-
ный фонд, содержащий столь важные статьи расходов, как ци-
вильный лист, проценты по государственному долгу, некоторые
виды пенсий и т. п. Во-вторых, поправки к финансовым биллям,
практически почти никогда не принимаются.
Что же касается нефинансовых биллей, то практика пошла
по пути ограничения права рядовых парламентариев вносить
сколько-нибудь значительные законодательные предложения25.
Английские юристы утверждают, что авторитет правительства,
несущего, как они считают, основную ответственность перед на-
родом, требует, чтобы все мероприятия большого политическо-
го значения исходили от правительства. В 1924 г. билль О'
предприятиях (The Factories Bill), обещанный в тронной речи,
был внесен в палату общин одним из ее членов. Палата отверг-
ла билль на том основании, что он должен был быть правитель-
ственным биллем, т. е. внесенным от имени правительства.
Аналогичен довод правительства и при огклонении билля
«Охрана труда — обязанность нанимателей», внесенного в ян-
варе 1946 г. в палате общин коммунистом Ф. Пирэтином. Этот
билль предполагал усилить ответственность нанимателей за не-
счастные случаи в рабочее время26. Позднее правительством
был внесен билль по этому же вопросу, но иного содержания.
Предложенные по инициативе рядовых буржуазных парла-
ментариев законопроекты чаще всего не претендуют на серьез-
ное значение и не привлекают общественного внимания. Так,
22 января 1958 г. частными членами был внесен «Билль, содер-
жащий положение об уничтожении мусора»27 28. Для его обсуж-
дения в комитете понадобилось всего одно заседание, дливше-
еся немногим более двух часов. Из 36 членов комитета на за-
седании присутствовали всего 19, а выступали только 723.
В билль была внесена одна чисто редакционная поправка, и он
стал законом 7 июля того же года. Столь же малозначительны,
24 Для того чтобы члены палаты лордов по ошибке не внесли поправку
в статью финансового характера, соответствующие статьи законопроектов пе-
чатаются курсивом.
25 I. Jennings. Parliament, р. 239.
26 «Protection at Work. Phil Piratin’s Fight for Safety of Employment»-.
London, 1946.
27 A Bill to make Provision for the Abatment of Litter, 1958, Bill 54.
28 House of Commons. Parliamentary Debates. Standing Committee C. Offi-
cial Report. Litter Bill, Wednesday 26th, February 1958.
19f
как правило, и другие акты, внесенные по инициативе рядовых
парламентариев. Но даже такие законопроекты имеют мало
шансов пройти через парламент, так как правительство считает
опасным' для своего престижа всякий рост авторитета и прав
рядовых членов парламента в области законодательства. «Мень-
ше чем одна пятая часть биллей, внесенных частными членами,
проходит через палату,— констатирует Дженнингс,— и факт,
что из-за того, что так много биллей не проходит, значительна
больше биллей вообще не вносится»29.
Рядовому парламентарию трудно добиться прохождения вне-
сенного им билля через палату, поскольку его предложения, как
правило, малозначительны и ему трудно рассчитывать на бла-
гожелательное к ним отношение со стороны большинства чле-
нов парламента. Кроме того, оказывается трудно найти время
для обсуждения предложения (только один день в неделю, пят-
ница, отводится для обсуждения предложений «частных» чле-
нов).
Чаще всего судьба законопроекта рядового члена парламен-
та определяется отношением к биллю правительства. Так, ког-
да 13 февраля 1959 г. парламентский секретарь министерства
труда Вуд поддержал внесенный консерватором Гудхартом
билль о продолжительности рабочего дня в хлебопекарнях
(The Baking Industry (Hours of Work) Bill), судьба билля была
решена. Палата общин приняла его во втором чтении большин-
ством 125 голосов против 1 14 30. Такие законопроекты лишь ус-
ловно можно называть законопроектами рядовых членов пар-
ламента, поскольку фактически они выражают точку зрения
правительства.
Нередко рядовые парламентарии вносят законопроекты толь-
ко для того, чтобы продемонстрировать перед избирателями
свою политическую активность, не рассчитывая при этом, что их
предложения могут стать законами. Не могли же в самом деле
лейбористы рассчитывать на то, что станет законом билль, вне-
сенный в палату общин 10 декабря 1957 г. Бенном при поддерж-
ке одиннадцати других членов палаты31. Этот билль предусмат-
ривал создание во всех британских несамоупра'вляющихся коло-
ниях и протекторатах комиссий по правам человека, призван-
ных следить за соблюдением Всеобщей декларации о правах
человека, принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объ-
единенных Наций в 1948 г. Билль не мог стать законом в услог
виях современной Англии, где несколько лет опустя, в 1961 г.,
29 I .Jennings. Parliament, р. 235—236.
30 «Daily Telegraph», 14.11 1959.
31 A Bill to make Provisions for the Establishment of Human Rights Com-
mission in the British non Self-Government Colonies and Protectorates, 1957,
Bill 45.
192
правительством был предложен, а в 1962 г. принят билль, узако-
нивающий расовую дискриминацию32.
Все сказанное позволяет утверждать, что проявление зако-
нодательной инициативы парламента имеет весьма скромные
размеры и связано со значительными трудностями. Центром за-
конодательной инициативы в эпоху империализма стало прави-
тельство. Считается, что правительство, располагающее обшир-
ным чиновничьим аппаратом, обладает всеми необходимыми
данными и возможностями для подготовки законопроектов.
После второй мировой войны лейбористское правительство
Великобритании создало специальный комитет по перспектив-
ному законодательству. В этот комитет вошло несколько мини-
стров, не руководящих департаментами, лидеры обеих палат и
главные кнуты палат33.
Первая стадия разработки правительственного законопро-
екта в Великобритании — принятие кабинетом по предложению
заинтересованного министра решения о подготовке законопро-
екта. Затем министерство после консультаций с заинтересован-
ными лицами и организациями подготавливает проект, который
пересылается в специальный правительственный орган — бюро
парламентского совета (The Office of Parliamentary Council).
В этом бюро предложение министерства приобретает форму
правительственного билля, который рассматривается кабинетом.
После его одобрения законопроект передается в палату общин
от имени министра — члена парламента.
В начале каждой сессии в тронной речи (она составляется
правительством) сообщается об основных направлениях наме-
ченного на данную сессию законодательства. Проведение этой
законодательной программы через палаты парламента прави-
тельство считает важнейшей своей задачей. Хотя формально
палаты суверенны в праве определять свою повестку дня, фак-
тически ее намечает правительство; палаты должны заседать
столько времени, сколько это необходимо для принятия всей
правительственной программы как в области законодательной,
так и в других областях, включая обсуждение внешнеполитиче-
еких вопросов.
Нельзя сказать, что число законов, принимаемых английским
парламентом в каждую сессию, значительно: в среднем в тече-
ние каждой сессии принимается от 40 до 80, иногда до 100 пуб-
личных биллей. Однако, как это будет показано ниже, основная
нормотворческая деятельность идет помимо парламента и осу-
ществляется правительством непосредственно, главным образом
в виде делегированного законодательства.
32 The Commonwealth Immigration Act, 1962.
33 H. Morrison. Government and Parliament. London, 1954, p. 223.
13 Заказ 5117	JgJ
Взаимоотношения парламента и правительства.
Так называемый парламентский контроль
Вторая после законодательства традиционная функция анг-
лийского парламента — контроль за деятельностью правитель-
ства. Одним из важнейших моментов, определявших в эпоху
парламентаризма зависимость правительства в целом и каби-
нета от парламента, было участие парламента в их образовании.
По конституционному обычаю, монарх назначает на пост
премьер-министра члена палаты общин, главу политической
партии, получившей на выборах большинство мест в палате об-
щин. Имеет значение именно число мест в палате, а не число
голосов, собранных партией на выборах. Поскольку между ре-
зультатами всеобщих выборов в палату общин и назначением
премьер-министра существует почти автоматическая связь, бур-
жуазные политики и государствоведы делают вывод, что изби-
ратель, голосуя за того или иного кандидата в члены палаты
общин, принимает во внимание не столько данные относительно
личности самого кандидата, сколько данные о его партийной
принадлежности, имея в виду возможность назначения премьер-
министром лидера партии, к которой принадлежит кандидат в
депутаты. Поэтому премьер-министр и кабинет, который он фор-
мирует, получают от избирателей «самостоятельный мандат».
Исходя из этого правительство как бы приобретает право при-
нимать самые важные политические решения без консультации
с парламентом, ссылаясь при этом на одобрение общественного
мнения.
Вот характерный пример. В декабре 1957 г. премьер-министр
и министр иностранных дел должны были присутствовать в
Париже на конференции НАТО, чтобы принять участие в реше-
нии таких важных вопросов, как оснащение атомным оружием
войск НАТО в Европе. Сославшись на то, что у него достаточно
времени на консультацию с народом, правительство отказа-
лось от предложения организовать дискуссию в парламенте до
того, как конференция примет решение34.
Но даже если правительство соглашается на организацию в
парламенте прений по важным политическим вопросам, оно, как
правило, не считает для себя обязательными высказанные в па-
лате мнения. Когда 29 ноября 1961 г. во время прений по вопро-
сам внешней политики в палате общин лейборист Дуглас Джей
подверг критике правительство за то, что оно в переговорах по
поводу вступления Англии в «общий рынок» зашло дальше, чем
его уполномочил парламент, лорд-храпитель печати Хит отрерг
этот упрек, заявив, что Англия достаточно ясно дала понять,
что она согласна с политикой правительства по этому вопросу35.
34 J. Mackintosh. The British Cabinet. London, 1962, p. 15.
35 «Times», 30.XI 1961.
194
Как отметил, обосновывая теорию «самостоятельного мандата»,
исследователь роли кабинета в политической системе Велико-
британии Джон Макинтош, руководящий принцип заключается
в том, что когда «избиратели вынесли свой вердикт, правитель-
ство, будучи сформированным, должно иметь все возможности
для проведения своей политики» 36.
Установление новой юридической фикции — о прямом пору-
чении избирателей правительству («самостоятельный ман-
дат») — существенно корректирует сложившееся в эпоху пар-
ламентаризма представление о парламентском верховенстве в
системе органов государства и об ответственности правительства
перед парламентом. Назначение премьер-министром лидера
партии, располагающей большинством мандатов в палате об-
щин, рассматривалось как логическое следствие принципа, уста-
навливавшего, что правительство может исполнять свои обязан-
ности только до тех пор, пока оно пользуется поддержкой боль-
шинства палаты общин.
Принцип ответственности правительства перед парламентом
исходил из признания того положения, что народный суверени-
тет выражается представительным учреждением, которому при-
надлежит верховная власть в стране. Поскольку формально, в
силу конституционного обычая, законодательная власть есть
высшая власть в государстве, постольку, казалось бы, прави-
тельство может исполнять свои обязанности только до тех пор,
пока оно пользуется доверием выборного органа. Последова-
тельное проведение в жизнь принципа парламентского верховен-
ства связано не только с правом парламента критиковать дея-
тельность правительства и правом выражать отношение к нему,
принимая или отклоняя вотум недоверия или предложение о
порицании, но и с правом парламента изменять по своему
усмотрению состав правительства.
Однако такое прямолинейное понимание парламентской от-
ветственности редко встречалось даже в XIX в., поскольку уже
тогда принцип ответственности правительства перед парламен-
том неразрывно связывался с правом правительства распускать
парламент и назначать новые всеобщие выборы. Практически
правительство уже в течение почти ста лет и не подвергается
опасности получить вотум недоверия палаты общин. «С 1866 г.
не было реального „контроля14 над правительством со стороны
палаты общин. Правительственное большинство,— отметил
А. Дженнингс,— может потерпеть поражение только при раско-
ле в партии. До тех пор, пока партия держится, .правительство
контролирует палату общин, а не палата контролирует прави-
тельство»37. Укрепление партийной дисциплины в парламентских
35 J. Mackintosh. Op. cit., р. 14.
37 I. Jennings. Cabinet Government, p. 480.
13*
195
фракциях, а также материальная заинтересованность депутатов
в сохранении их мандатов сделали практически невероятным
голосование партийной массы против своих лидеров. Что же ка-
сается отдельных «мятежников», то их действия большого зна-
чения не имеют.
В настоящее время многие английские буржуазные юристы
по существу отрицают право парламента контролировать дея-
тельность правительства. Профессор К. Уэйр еще в 1945 г.
писал, что английскую форму правления следует «с большой
точностью определить как парламентскую бюрократию». «Опа
парламентская в течение многих столетий. Она бюрократиче-
ская немного более половины столетия. Эти две доминирующие
черты нашего управления неотрывны одна от другой. Они орга-
нически объединены кабинетом, члены которого имеют двойную
функцию контроля кай за парламентом, так и за бюрократией...
Я полагаю,— пишет Уэйр,— что эта система парламентской бю-
рократии, в которой оба элемента органически объединены и
контролируются кабинетом, представляет собой идеальную фор-
му демократического правления для современного индустриаль-
ного государства» оо.
Поскольку принятие резолюции о порицании правительства
в условиях современной Англии нереально, правительство само
нередко использует это средство для поднятия своего авторите-
та. Оно подчас провоцирует оппозицию высказаться против до-
верия ему с тем, чтобы потом «разгромить» оппозицию и тем
самым подчеркнуть свою устойчивость.
Постановка (и безусловное отклонение) предложения о по-
рицании правительству недостаточна для того, чтобы сохранять
видимость парламентского контроля за деятельностью прави-
тельства. Сохранение же такой иллюзии представляется правя-
щим классам абсолютно необходимым, чтобы поддерживать у
населения веру в верховенство парламента. Поэтому в англий-
ской парламентской практике продолжают применяться некото-
рые приемы, сложившиеся в XIX в., позволяющие говорить о
сохранении каких-та элементов парламентского контроля за
деятельностью правительства.
Часть этих приемов используется прогрессивными силами в
их борьбе за обуздание правительственного произвола. Это
вопросы членов парламента премьер-министру и другим членам
правительства, обсуждение правительственной политики во вре-
мя, по регламенту палаты специально отведенпое для этого, а
также при рассмотрении внесенных правительством законо-
проектов, особенно в ходе дебатов по бюджету, для которых по
традиции отводится в среднем около 15 дней ежегодно. *
Зь К. Wheare. The Mashinery of .Government. Oxford, L945, p. 5—6.
196
В ряде случаев правительство открывает специальные пре-
ния с целью получить формальное одобрение своей политики
со стороны парламента, прекрасно сознавая при этом, что та-
кое одобрение достигается не убежденностью депутатов в пра-
вильности политики, проводимой правительством, а силой пар-
тийной дисциплины. Выступая в палате общин 5 июля 1950 г.
с поддержкой сделанного лейбористским правительством во
главе с Эттли заявления, направленного на разжигание войны
в Корее, Уинстон Черчилль сказал: «Когда премьер-министр
делал свое заявление, его приветствовали на скамьях консер-
ваторов, в то время как на скамьях рядом с ним были весьма
молчаливы». Действительно, многие рядовые лейбористы раз-
деляли чувства английского народа, осуждавшего агрессивную
политику правительства, и не одобряли поведение премьер-ми-
нистра, но это не помешало им оказать поддержку правитель-
ству, когда дело дошло до голосования.
Наибольшее значение как средство парламентского контро-
ля за деятельностью правительства имеют обращенные к нему во-
просы членов парламента. Право задавать такие вопросы дает
оппозиции, а также каждому отдельному парламентарию наи-
большую возможность привлечь внимание общественности к
действиям и политике правительства. Ответы на вопросы чле-
нов парламента представляют собой и для правительства наи-
более удобную форму реакции на запросы парламентариев,
поскольку эта форма не влечет никакого голосования, а следо-
вательно, и не может привести к формальному осуждению пар-
ламентом деятельности правительства. Ответы на вопросы толь-
ко в исключительных случаях могут привести к обмену репли-
ками и. таким образом, не грозят никакими неожиданными
осложнениями. Вопросы должны быть сформулированы с со-
блюдением определенных требований. В .палате общин уста-
новлены жесткие правила, подробно определяющие круг тем,
которые парламентарий имеет право затрагивать в обращен-
ных к правительству вопросах, а также правила их составле-
ния39.
Вопрос не должен носить характера короткой речи или ар-
гумента или выражать чью-то частную точку зрения. Факт,
на котором основывается вопрос, может быть кратко изложен,
причем член палаты отвечает за его истинность. Не допускает-
ся приведение выдержек из газет, цитирование речей и т. п.
Не допускаются вопросы, повторяющие по существу те, на
которые уже был дан ответ или в ответе на которые отказано.
Не допускаются также вопросы, «затрагивающие основы го=
39 Campion. An Introduction to the Procedure of the House of Commons.
London, 1958, p. 151—154.
197
сударственного строя»: упоминающие имя монарха, содержащие
ссылки на монарха, королевскую фамилию, касающиеся влия-
ния короны и законности судебных решений. Все эти правила
существенно ограничивают возможность задавать вопросы на
злободневные и политически важные темы.
21 февраля 1962 г. член палаты общин лейборист Паркин,
задавая вопрос министру внутренних дел, заявил, что осужде-
ние шести членов «Комитета 100» за организацию протеста
против создания американской военной базы в Уэзерфильде —
это политический процесс. Его немедленно прервал спикер сло-
вами: «Достопочтенный джентльмен не может в вопросе кри-
тиковать судебное осуждение!». Спикер .прервал также лейбо-
риста Аллауна, назвавшего приговор жестоким40.
Принятием или отклонением вопроса обычно дискреционно
распоряжается председатель палаты, причем его решениям
придается значение прецедента. Только за период 1857—
1907 гг. в палате общин создано около 140 таких прецедентов,
на основе которых отсеивается большое число вопросов — на
некоторых сессиях до третьей их части41.
Но даже если вопрос принят председателем .палаты, на не-
го может не последовать ответа. Министры часто отказывают-
ся отвечать на вопросы под тем предлогом, что «раскрытие
информации не было бы в общественных интересах». Так, на
вопрос У. Черчилля о численности войск в Англии Эттли от-
ветил: «Я сожалею, что не в общественных интересах дать эту
информацию»42.
В палате общин широко распространена практика объеди-
нения вопросов таким образом, чтобы на них давался один от-
вет. Это позволяет министрам уклоняться от высказываний на
нежелательные для них темы, поскольку, конечно, ответ, дан-
ный в слишком общей форме, по существу не является отве-
том. Такая практика вызывает возражения 'рядовых парламен-
тариев, но никаких изменений это не влечет. 24 апреля 1959 г.
в палате общин финансовый секретарь казначейства Симон зая-
вил, что он даст общий ответ на 19 вопросов, из которых 18
были заданы лейбористами и один — либералом. Спросили
мнение спикера (в прошлом консерватора) о возможности та-
кого объединения, и он дал следующее разъяснение: «Я пола-
гаю, что это в большой степени зависит от вопросов, на кото-
рые надо отвечать. Я думаю, что практика палаты допускает
это. Все в руках достопочтенных членов палаты, которые за-
дают вопросы. Если все они задают одинаковые вопросы, то
40 «Times», 28.11 1962.
41 К. Bradshaw. Parliamentary Questions: A historical Note. «Parlia-
mentary Affairs», Summer 1954, p. 323, 325.
42 «Times», 31.X 1945.
198
для палаты будет излишней тратой времени, если министр
будет давать отдельные ответы»43.
Широко практикуются ответы, ничего конкретного не содер-
жащие и, следовательно, ни к чему не обязывающие. 20 янва-
ря 1959 г. лейборист Свинглер спросил премьер-министра Мак-
миллана о том, какую инициативу собирается проявить пра-
вительство для организации совместных переговоров в свете
недавнего послания Н. С. Хрущева. Макмиллан ответил: «Не-
давний обмен (посланиями) с советским правительством пока-
зал, что желание переговоров существует с обеих сторон. Отно-
сительно инициативы, которую мы можем проявить в свете
этого факта, мы консультируемся с нашими союзниками». «Во-
просы и ответы этого рода,— возразил Свинглер,— палата слы-
шит в течение 12 месяцев. Народ устал от бесконечных отго-
ворок и дипломатических маневров, которые расстраивают
ведение этих переговоров. Чтобы британское правительство не
было обойдено и игнорировано, проявил ли премьер-министр
инициативу в предложении даты и процедуры с целью осущест-
вить переговоры глав правительств?». На эту гневную реплику
последовал спокойный ответ Макмиллана: «Мы с нашими со-
юзниками подготавливаем сейчас ответ на русскую ноту с
нашими предложениями о конференции. Подготавливая наш
ответ, я, конечно, отмечу сказанное мистером Свинглером и
выражаю надежду, что мы способны вступить в переговоры по
всем этим вопросам»44. Поскольку парламентская процедура
разрешает после ответа на вопрос только один раз обменяться
репликами, то более ясного ответа Свинглер добиться не мог.
Практика правительственных ответов на вопросы парламен-
тариев показывает, что правительство весьма часто использует
ответы на вопросы для дезориентации общественного мнения.
«Один из наиболее позорных примеров целой серии „образцо-
вых парламентских ответов”,— отмечают Д. Харвей и К- Худ,—
относится ко времени гражданской войны в Испании 1936—
1939 гг. Всем было известно, что Германия и Италия, нарушив
соглашение о невмешательстве, с самого начала посылали ге-
нералу Франко большое количество войск и военного снаря-
жения, что было открыто признано Гитлером и Муссолини по
окончании этой войны. Разумеется, об этом прекрасно было
осведомлено и английское консервативное правительство. Тем
не менее, чтобы оправдать свою политику запрещения поста-
вок оружия испанскому правительству и оказать тем самым кос-
венную помощь Франко, тогдашний министр иностранных дел
Иден, а после его отставки Батлер в качестве заместителя
государственного министра по иностранным делам, упорно
43 House of Commons. Parliamentary Debates, 24.IV 1959, p. 1144.
44 «Times», 21.1 1959.
199
отказывались признать, что имеются доказательства какого-либо
нарушения соглашения о невмешательстве. Следовательно,
„образцовый парламентский ответ“ — фактически лишь упраж-
нение в обмане»45.
Постоянные правила палаты общин определяют время, ь
течение которого должны быть даны ответы на вопросы членов
палаты. «Предусматривается,— указывается в них,— что на во-
просы, полученные в бюро списков в понедельник и вторник до
половины второго и в пятницу до одиннадцати часов,— ответы
должны быть даны, если того пожелают члены палаты (их
внесшие.— Авт.), в следующие среду, вторник и понедельник
соответственно»46. На деле, однако, в определении срока для
получения ответов на вопросы в палате общин участвуют «кну-
ты» партийных групп, в результате соглашения которых со-
ставляется расписание, рассчитанное обычно на семь недель.
В соответствии с этим расписанием в каждый определенный
день ответы даются несколькими министрами. Член палаты,
желающий получить ответ от соответствующего министра,
должен приспосабливаться к этому расписанию, которое печа-
тается по распоряжению «кнутов» и раздается парламентари-
ям для сведения. Так, например, в понедельник 10 ноября
1958 г. на вопросы отвечали министры сельского хозяйства,
рыболовства и продовольствия, пенсий и национального стра-
хования, снабжения, здравоохранения, иностранных дел и канц-
лер герцогства Ланкастерского. На следующий день отвечали
генеральный атторней, министр труда, государственный секре-
тарь по делам Шотландии и т. п.
На ответы отводится всего один час в день (четыре раза в
неделю). Премьер-министр начинает отвечать на адресуемые
ему вопросы после того, как сорок четыре вопроса было уже
задано. Поэтому обычно премьер-министр успевает ответить
не более чем на два-три вопроса. Если он не желает отвечать,
он всегда может попросить своих сторонников задержать по-
дачу вопросов, отвечать медленнее, допускать больше реплик
и таким образом затянуть ответы на первые сопок четыре воп-
роса до истечения часа. Так, 10 февраля 1959 г. премьер-ми-
нистр успел ответить только на один из десяти вопросов, кото-
рые ему были заданы. Он не ответил на вопросы, связанные
с кардинальными проблемами международного положения:
о воссоединении Германии, Багдадском пакте, плане Рапацкого
и т. п.47 Что же касается тех вопросов, на которые ответы
были даны, то в среднем на каждый из них, включая реплики,
было затрачено всего по 80 секунд.
45 Д. Харвей и К. Худ. Указ, соч., стр. 72—73.
4G «Standing Orders of House of Commons. 1958», 8(4).
47 House of Commons Proceedings, 10.II 1959, p. 1830—,1831.
200
Но дело не только в том, что парламентарий весьма огра-
ничен в праве постановки вопросов правительству и что отве-
ты могут быть весьма невнятными. Существует множество
неофициальных препятствий, затрудняющих свободу действий
парламентария. Так, например, упоминавшееся выше бюро
списков палаты общин не только составляет списки получен-
ных вопросов, но также консультирует членов палаты о том,
какие вопросы и в какой форме могут быть ими заданы. В ре-
зультате таких консультаций парламентарии иногда отказыва-
ются от мысли задать вопрос. Так, после консультации бюро
списков лейборист Эдвард Эванс взял обратно вопрос относи-
тельно целесообразности закрытия одного из английских пор-
тов 48.
Еще большую угрозу праву задавать вопросы представляет
возможность привлекать члена парламента к ответственности
за разглашение в вопросе закрытых сведений. В 1938 г. кон-
серватор Дункан Сендис, основываясь на имевшейся у него
информации, задал военному министру вопрос относительно
противовоздушной обороны49. Министр ответил, что информа-
ция неверна. Сендис сообщил министру о своем намерении
представить ему проект следующего вопроса до его формаль-
ного внесения в палату общин. Получив же этот проект, ми-
нистр, по совету премьер-министра, передал его генеральному
атторнею, поскольку приведение в вопросе некоторых данных
было разглашением известных Сендису государственных сек-
ретов. Сендис был вызнан генеральным атторнеем, и ему угро-
жало наказание в соответствии с Актом о разглашении офи-
циальных секретов. Тогда Сендис поднял вопрос о привилегиях
палаты общин. В одном из заявлений в палате он сказал, что
не подал бы вопроса, если бы министр попросил его не делать
этого. Как указывалось в «Таймсе», «это был не первый раз,
когда он представлял вопросы министрам и брал их обратно
или воздерживался от них по требованию министров».
Если Сендису, далеко не чужому человеку в английских
правящих кругах, пришлось затратить немало энергии, чтобы
обезопасить себя от преследований со стороны правительства
за якобы имевшее место разглашение тайны, то рядовому чле-
ну парламента это принесло бы еще больше тревог.
Очевидно, что в условиях современной Великобритании
парламентский контроль за деятельностью правительства не
имеет большого значения, однако он представляет для правя-
щих кругов определенную опасность, привлекая к действиям
правительства внимание общественного мнения.
48 «Daily Telegraph», 26.1 1959.
49 I. Jennings. Parliament, p. 109.
Глава IV
Кабинет министров в государственном механизме
Как уже отмечено выше, в английском государственном
строе основной руководящий орган — не парламент, учрежде-
ние хоть отчасти представительное, а правительство, которое
только формально зависит от парламента.
Английское правительство — это по форме сложный, мно-
гоступенчатый механизм, по сути дела — «чистейшего вида ко-
митет по заведованию делами буржуазии» *. Ведущая фигура
правительственного механизма — премьер-министр, которым в
силу конституционного обычая всегда бывает лидер буржуаз-
ной политической партии, располагающей большинством мест
в палате общин.
Поскольку конституционный обычай точно определяет, кто
должен быть назначен короной на пост премьер-министра (это
назначение—прерогатива короны), большинство английских
буржуазных государствоведов утверждают, что действия мо-
нарха в этом случае надо считать чисто протокольными и не
имеющими политического характера. Несомненно, что монарх
действительно при обычных условиях не может оказать боль-
шого влияния на выбор премьер-министра. Но не исключена
возможность использования в интересах правящего класса
королевской прерогативы для определения, кто именно должен
стать премьер-министром, в тех случаях, когда нельзя прямо
применить конституционный обычай, в частности, когда у пар-
тии, располагающей большинством в палате общин, нет
признанного лидера.
В 1957 г., когда Антони Иден после суэцкого кризиса вы-
нужден был оставить пост премьер-министра и лидера консер-
вативной партии, в ней не было признанного лидера. Наиболее
вероятными претендентами на этот пост, а следовательно, и на
пост премьер-министра, считались Батлер и Макмиллан. После
консультации с виднейшими деятелями консервативной партии
в палате лордов и палате общин, лордом Солсбери и У. Чер-
чиллем, королева Елизавета II объявила о назначении
1 В. И. Л е н и н. Полное собрание сочинений, т. 26, стр. 266.
202
премьер-министром Макмиллана, который в вопросе о Суэце
активно поддерживал Идена.
Влияние монарха на выбор премьер-министра подчеркивает
переплетение монархической власти и власти главы правитель-
ства. Монархия представляет собой важное орудие, которым
английский монополистический капитал пользуется для укреп-
ления своего господства. Весьма характерно, что значение мо-
нархии для стабильности существующего государственного
строя подчеркивается в равной степени как консерваторами,
так и правыми лейбористами. Например, Герберт Моррисон
одну из частей своей работы «Правительство и парламент»
называет «Монархия как часть нашей парламентской демо-
кратии».
Монархия играет не только большую пропагандистскую
роль, отвлекая народные массы от политической активности.
Она сама есть составная часть государственной машины.
Хотя большая часть королевских прерогатив осуществляется
кабинетом, монарх имеет многие важные права. Он назначает
премьер-министра и (по указанию последнего) других членов
правительства. Конечно, при этом он связан конституционными
обычаями, но имеет возможность оказать влияние (часто не
без успеха) на выбор конкретных лиц. Такие же возможности
у монарха и при назначении пэров.
Многие королевские прерогативы, и в частности право вето,
не осуществляются монархом в силу конституционных обычаев.
Однако эти обычаи, как известно, в случае необходимости мо-
гут быть изменены. Таким образом, в монархии заложены
большие потенциальные возможности, реализация которых ча-
сто на практике зависит от совета премьер-министра.
Особое внимание, привлекаемое в Англии к вопросу о вы-
боре премьер-министра, объясняется тем положением, которое
премьер занимает в системе государственных органов страны,
и тем влиянием, которое он оказывает па политику. «Премьер-
министр,— отметил один из 'исследователей политической си-
стемы Великобритании Дж. Макинтош,— налагает отпечаток
своих личных качеств на высшие сферы управления»2.
Важнейшее полномочие премьер-министра, определяющее
его положение в правительстве,— право практически единолич-
но подбирать министров; затем назначения оформляются акта-
ми короны. Именно премьер-министр определяет, кого ввести
в состав кабинета — центрального ядра правительства, выпол-
няющего роль коллективного советника по важнейшим пробле-
мам внешней и внутренней политики. Поскольку английская
государственноправовая машина действует в принципе в усло-
виях двухпартийности, премьер-министр образует правительство
’ J. Mackintosh. The British Cabinet. London, 1962, p. 342.
2*3
из числа членов партии большинства, к которой он сам при-
надлежит. «Правительство,— отмечает А. Дженнингс,— это
орган партийных политиканов, отобранных среди членов такой
партии или группы партии, которая имеет большинство или
может обеспечить большинство в палате общин»3. Коалицион-
ные правительства создаются в Великобритании сравнительно
редко. Последнее коалиционное правительство существовало
в годы второй мировой войны.
Премьер-министр — постоянный председатель кабинета, и в
этом состоит одна из его важнейших функций. В качестве
главы правительства и председателя кабинета премьер-министр
координирует проводимую министрами политику. Именно он
выбирает вопросы, которые выносятся на обсуждение каби-
нета.
Значение должности премьер-министра определяется так-
же тем, что в его лице происходит объединение государствен-
ного аппарата с одной из двух крупнейших буржуазных поли-
тических партий. Опираясь на возглавляемый им партийный
аппарат и приводя через его посредство в движение массу
членов своей партии по всей стране, премьер-министр придает
деятельности государственной машины видимость народной
поддержки. При этом он опирается и на авторитет палаты
общин, большинство которой образуют члены той партии,
к которой принадлежит премьер. За самыми редкими исключе-
ниями, они безоговорочно поддерживают премьер-министра,
во-первых, в силу общности их исходных политических инте-
ресов, во-вторых, из-за постоянного давления, которое оказы-
вает на парламентариев партийная машина.
В наиболее важных случаях, при определении принципиаль-
ных политических позиций, премьер-министр нередко прибегает
к подкреплению своего мнения мнением кабинета — «коллегии
руководителей Великобритании и всех частей Содружества, ко-
торые не являются самоуправляющимися»,— как определил
кабинет Дженнингс4.
Рассматривая деятельность кабинета и взаимоотношения
премьер-министра с другими членами кабинета, следует иметь
в виду, что на заседаниях кабинета принимаются лишь конфи-
денциальные решения, сами по себе не имеющие юридической
силы. «Кабинет не „исполнительный14 инструмент в том смысле,
что он не обладает никакой законной властью. Но это учреж-
дение, формулирующее политику. Когда он определит полити-
ку, соответствующие департаменты проводят ее в жизнь либо
путем административных действий в пределах закона, либо
3 I. Jennings. Cabinet Government. Cambridge, 1959, p. 20.
4 Ibid. p. 228.
204
составляя проект билля для представления в парламент, чтобы
изменить закон»5.
Таким образом, кабинет — это орган, направляющий и конт-
ролирующий деятельность министров, которые обладают необ-
ходимыми полномочиями для проведения в жизнь решений ка-
бинета. В тех случаях, когда решения кабинета имеют общее
значение, относятся более чем к одному министерству, они
оформляются как «приказы в Совете». Таким образом, они и
формально не являются решениями кабинета. Не издавая ре-
шений от собственного имени, кабинет превращается как бы в
«идеального» руководителя, никогда не противоречащего само-
му себе
В силу конституционного обычая многие и политические и
организационные вопросы вообще не входят в ведение каби-
нета. Право помилования принадлежит министру внутренних
дел, осуществляющему тем самым прерогативу короны. Назна-
чение обслуживающего кабинет персонала производится лично
премьер-министром. Из ведения кабинета оказываются изъяты-
ми и более важные вопросы. Проект годового бюджета он не
обсуждает. О содержании этого проекта членам кабинета лишь
сообщают за несколько дней до представления в палату общин.
Это делается, как замечает Дженнингс, из-за секретности дан-
ных такого рода6. Бюджет подготавливается под личным руко-
водством премьер-министра канцлером казначейства с привле-
чением узкого круга высших чиновников министерства финан-
сов. Без участия кабинета решается также важнейший в поли-
тической жизни страны вопрос о досрочном роспуске парла-
мента (решение принимает единолично премьер-министр).
Все это ставит премьер-министра высоко над остальными
членами кабинета. Он хозяин, сдерживаемый в своих дейст-
виях не факторами формального порядка, даже не мнением
кабинета, с которым он по существу может не считаться, а
лишь собственным представлением об интересах монополисти-
ческого капитала, доверившего ему этот пост. «Положение и
власть премьер-министра составляют основу современного ка-
бинета»,— констатирует Макинтош7. Конечно, премьер-минист-
ра нельзя представлять как диктатора. Во многих случаях он
делит лежащую на нем ответственность перед монополистиче-
ским капиталом с четырьмя-пятью крупными политическими
деятелями, в числе которых канцлер казначейства, министр
иностранных дел, лорд-председатель Совета и другие лица,
образующие важнейший неофициальный комитет кабинета. Ре-
шения кабинета во многом предопределяются деятельностью
6 Ibid., р. 233.
з Ibid., р. 237.
7 J. Mackintosh. The British Cabinet, p. 348.
205
различных официальных и неофициальных комитетов. «Система
комитетов,— констатирует Дженнингс,— стала теперь сущест-
венной частью процедуры кабинета»8.
Впервые комитеты кабинета были созданы еще в XIX в.,
но особое развитие система комитетов получила в годы первой
мировой войны и после нее. Не считая постоянных комитетов,
в период между двумя мировыми войнами ежегодно в среднем
создавалось около двадцати комитетов кабинета, в которые
входило несколько министров, занятых определенной пробле-
мой. В годы второй мировой войны большая часть политиче-
ских вопросов' решалась узким кругом внутри кабинета, так
называемым военным кабинетом (War Cabinet). Этот орган,
по существу комитет кабинета, создал много вспомогательных
комитетов для координации деятельности отдельных минист-
ров, а иногда и для предварительной разработки вопросов,
вынесенных на обсуждение кабинета. Наиболее важными были
комитет обороны, комитет лорда-председателя Совета, коми-
тет по законодательству и некоторые другие. Послевоенное
лейбористское правительство развило систему комитетов еще
больше.
В настоящее время эта система получила теоретическое
обоснование в работе одного из крупнейших современных
английских государствоведов —профессора Оксфордского уни-
верситета К. Уэйра. Опираясь на опыт деятельности комитетов
кабинета и комитетов различных министерств и ведомств, Уэйр
предлагает заменить сложившуюся систему английских госу-
дарственных органов системой комитетов. Он утверждает, что
комитеты — это важнейшая основа управления Великобрита-
нии. «Комитеты,— пишет он,— фактически важнейшая часть
того, что с законной гордостью рассматривается как „британ-
ский образ жизни"» 9. Всю совокупность комитетов Уэйр делит
на комитеты консультативные, комитеты для расследований,
комитеты для ведения переговоров, комитеты по законодатель-
ству, комитеты по управлению и комитеты для исследования и
контроля. Основную ценность комитетов автор видит в том,
что они исправляют «недостатки» избираемых по территориаль-
ным округам органов и сближают эти органы с представитель-
ством «корпоративным», поскольку в комитеты должны входить
представители различных промышленных и банковских кругов.
Разветвленная система министерств и ведомств Великобри-
тании, так же как и система их местных органов, представ-
ляет собой по существу систему ведомственных комитетов, по-
скольку они полностью изолированы от массы населения.
Вместе с тем именно в комитетах — Уэйр прекрасно сознает
8 I. Jennings. Cabinet Government, р. 255.
9 К. W h е а г е. Government by Committees. An Essay on British Constitu-
tion. Oxford, 1955, p. 264.
206
это — представители государства имеют наибольшую возмож-
ность контактировагься с группами давления, т. е. с непосред-
ственными ставленниками монополистического капитала.
Оправдание роста числа комитетов, пропагандирование их
роли в системе органов современного английского государства
служат важным средством дальнейшего ограничения прав
парламента и местных представительных органов и средством
усиливать воздействие монополистического капитала на дея-
тельность всех звеньев государственного аппарата.
Возрастание роли кабинета за счет влияния парламента
особенно ярко проявляется в практике так называемого деле-
гированного законодательства. Вся сфера последнего — это
область, отторгнутая у парламента правительством.
Обосновывая необходимость этого института, Дж. Керселл,
автор работы о парламентском надзоре за делегированным
законодательством, вслед за другими буржуазными учеными
обращает особое внимание на громоздкость парламентских
учреждений в странах английского Содружества, а также на
сложность в них парламентской процедуры. «С начала века
все парламенты Содружества наций испытывали возрастаю-
щие трудности при издании нужных современному государству
законов, содержащих все детали, необходимые для того, что-
бы эти законы эффективно применялись,— пишет он.— Парла-
менты нашли, что они не имеют для этого ни времени, ни тех-
нических познаний и не могут сделать большего, чем устанав-
ливать общие принципы и политику законодательства»10 11. Чтобы
обосновать допустимость делегированного законодательства,
английские юристы в последние годы стали использовать галь-
ванизированную теорию «господства права». Они утверждают,
что важнейшее требование, предъявляемое народом к органам
государства, это требование обеспечить законодательную
(в широком смысле этого слова) деятельность; каким же орга-
ном это обеспечивается, не имеет существенного значения. За-
дача законодательных органов, считают они, состоит теперь
в контроле за огромной административной системой управле-
ния, включая руководящие ею политически полновластные
исполнительные органы. «Невероятно и нежелательно, чтобы
парламент детально контролировал всю административную,
регулирующую и иную деятельность управления»п. Парла-
мент— утверждают современные английские буржуазные госу-
дарствоведы — функционирует лучше, когда занимается прин-
ципами, относящимися к «индивидуальным правам», свободам
и проблемам групп и районов.
10 J. Kersell. Parliamentary Supervision of Delegated Legislation. The
United Kingdom, Australia, New Zealand and Canada. London, 1960, p. XL
11 J. Kersell. Op. cit., p. 1.
207
Английский парламентарий Хьюг Молсон отмечает четыре
важнейших достоинства делегированного законодательства *2.
Во-первых, акты делегированного законодательства короче
законов и требуется меньше времени для их обсуждения. За
счет освободившегося времени парламент может уделить боль-
ше внимания вопросам политическим и принципиальным. Вто-
рое достоинство делегированного законодательства — его гиб-
кость. Малейшая и не вызывающая возражений поправка к
закону, отмечает он, обычно требует проведения акта через
все парламентские стадии в обеих палатах парламента; прави-
ла же и постановления «обычно могут быть изменены взмахом
пера издающего их министра». В-третьих, акты делегирован-
ного законодательства «идеальны при чрезвычайных обстоя-
тельствах». И, наконец, в-четвертых, делегированное законода-
тельство неизбежно все больше употребляется в результате
расширения сферы правительственной деятельности.
Очевидно, что вся эта аргументация исходит из необходи-
мости еще надежнее обеспечить свободу деятельности прави-
тельства и ослабить парламентский контроль за ним. Заявле-
ния о том, что парламент должен контролировать решение
только принципиальных вопросов, лишь отвлекают парламент
от подлинного контроля за правительством, предоставляя ему
возможность действовать по своему усмотрению.
Буржуазные государствоведы восхваляют практику делеги-
рованного законодательства, но нередки случаи, когда эта
практика серьезно критикуется. В течение первых десятиле-
тий XX в. против делегированного законодательства возража-
ли главным образом рядовые парламентарии. Их тревожило то
обстоятельство, что с уменьшением законодательных полномо-
чий парламента неизбежно связано уменьшение их собствен-
ного влияния на государственные дела. В 1942—1943 гг. в па-
лате общин возникла группа активных парламентариев, поста-
вивших задачу добиться усиления контроля палаты за лави-
ной актов, издаваемых правительством. Выражая интересы
этой группы, депутат Петрик 26 мая 1943 г. предложил восста-
новить права палаты общин по контролю за делегированным
законодательством и принять соответствующее решение, в ко-
тором было бы сказано: «Палата, признавая необходимость
предоставить в военное время ненормальную власть исполни-
тельным органам, придерживается мнения, что парламент дол-
жен бдительно поддерживать свое древнее право и обязанность
исследовать как делегированное, так и иное законодатель-
ство» 12 13.
12 Н. Mol son. Delegated Legislation. «Papers on Parliament. A Simpo-
sium». London, 1949, d. 97—99.
13 House of Commons. Parliamentary Debates, 26.V 1943, p. 1599.
2Q8
Однако это предложение, как и многие другие такого же
рода, осталось гласом вопиющего в пустыне. От первоначаль-
ного намерения парламента, выраженного его рядовыми чле-
нами, потребовать, чтобы все наиболее важные акты, принятые
в порядке делегированного законодательства, до их вступления
в силу представлялись на утверждение обеих палат парламен-
та, ничего не осталось; оппозиция парламентариев делегиро-
ванному законодательству просуществовала недолго. Она была
сломлена возглавляемой правительством партийной машиной.
Правда, были все-таки выработаны и некоторые способы конт-
роля за издаваемым делегированным законодательством,
внешне выглядящие весьма демократично, но по существу не
имеющие никакого значения. Рядовые парламентарии факти-
чески по-прежнему лишены возможности влиять на нормотвор-
ческую деятельность правительства.
Контроль за делегированным законодательством затруднен
тем, что оно весьма сложно по форме. Как отметил Керселл,
«статутные документы — это документы юридические, выражен-
ные языком и стенографией юристов. Чтобы понять документ,
кроме того, необходимо рассмотреть не только акт, устанавли-
вающий полномочия, но часто также другие статутные доку-
менты, которые могут быть изданы в соответствии с этим и
другими законами»14. Особенно трудно усвоить, а тем более
контролировать акты, изданные на основе субделегации зако-
нодательных полномочий. В результате создается то, что
английский исследователь К. Аллеи назвал «смутной концеп-
цией права». Например, собрание статутов и приказов, кото-
рые должен знать каждый, использующий автотранспорт, со-
ставляет том в 397 страниц, где человек, не имеющий специ-
альной юридической подготовки, практически не сможет разо-
браться 15.
Отсутствие надлежащего контроля за изданием актов деле-
гированного законодательства, сложность форм его делают
голословным распространенное среди буржуазных юристов
утверждение, что «парламент — это очень подходящий институт
для надзора за использованием законодательной власти, кото-
рую считается необходимым делегировать исполнительным
органам» 16.
Критика делегированного законодательства правительствен-
ными кругами в наши дни всегда лицемерна, цель ее — на-
жить политический капитал в глазах общественного мнения.
Подлинное отношение современных политических деятелей
к делегированному законодательству выразил один из опыт-
нейших политических демагогов, правый лейборист Герберт
14 J. К е г s е 11. Op. cit., р. 53—54.
15 С. Allen. Law and Orders. London, 1956, p. 200—201.
16 J. Kersell. Op. cit., p. 4—5.
14 Заказ 5117	209
Моррисон. Давая в 1952 г. объяснения перед специальным ко-
митетом палаты общин по делегированному законодательству,
он заявил: «Теоретически мы должны критиковать делегиро-
ванное законодательство как только можем, но любое прави-
тельство занимается делегированным законодательством и бу-
дет продолжать заниматься им»17.
Слова Моррисона прямо перекликаются с точкой зрении
политических деятелей-консерваторов. Председатель консерва-
тивной партии лорд Хэлшем в 1959 г. отметил: «Консерваторы
признают, что законодательство путем предписаний — это не-
обходимое зло» 18.
Действительно, институт делегированного законодательства
в Англии неуклонно развивался и развевается вне зависимо-
сти от того, какая партия правит.
Этот институт начал применяться еще в первой половине
XIX в. Согласно акту 1833 года суды получили право изменять
правила, относящиеся к процедуре судебных прений. Правила
подлежали представлению в парламент и вступали в силу че-
рез шесть месяцев после этого. К концу XIX в. число актов,
издаваемых на основе делегации парламентом законодатель-
ных полномочий правительству, настолько возросло, что воз-
никла необходимость упорядочить их публикацию. В 1893 г.
был издан закон о правилах публикации правительственных
актов, предусматривающий опубликование их за 40 дней до
вступления в силу. Характерно, что приблизительно в это же
время аналогичные акты были приняты в других странах бри-
танского Содружества, также широко применявших систему
делегированного законодательства.
В этот период не было установлено никаких четких правил
обсуждения и рассмотрения актов делегированного законода-
тельства в парламенте. Считалось, что это можно сделать в.
рамках обычной парламентской процедуры. Но уже в 20-х го-
дах XX в. число и размеры таких актов значительно превыси-
ли число и размеры актов, принятых парламентом. Это с тре-
вогой констатировал Сессиль Карр в одной из первых книг,,
посвященных делегированному законодательству, вышедшей в
1921 г. «В прошлом, 1920 г.,— писал Карр,— в то время как в
книгу статутов было помещено 82 акта парламента, в 10 раз
больше статутных правил и приказов (Statutory Rules and
Orders) публичного характера было официально зарегистриро-
вано в соответствии с актом о правилах публикации 1893 года.
Годовое собрание публичных статутов за 1920 г. занимает ме-
нее ООО страниц; два тома статутных правил и приказов за
этот же период заняли в пять раз больше» 19. Карр отметил,
17 J. Kersell. Op. cit, р. 4.
18 Н a i 1 s h a m. The Conservative Case. London, 1959, p. 82.
19 C. Karr. Delegated Legislation. London, 1921, p. 2.
210 4
что «неумеренность» делегированного законодательства суще
ствует в Англии на протяжении почти 30 лет. И действитель-
но, число актов делегированного законодательства возрастало
чрезвычайно быстро, причем правительство вынуждало парла-
мент по существу штамповать предлагаемые ему акты, разреша-
ющие делегированное законодательство в различных областях.
24 августа 1939 г., в 6 час. 45 мин. вечера, министр внут-
ренних дел предложил второе чтение билля о чрезвычайных
полномочиях по обороне (the Emergency Powers (Defence)
Bill). Менее чем через два часа закончилось второе чтение его,
а также обсуждение в комитете. Различные поправки, предла-
гавшие ограничить продолжительность и сферу действия этого
билля, а также устанавливавшие дополнительные гарантии по
охране прав граждан, были отвергнуты под предлогом сроч-
ности вопроса и даже не поставлены на голосование, что надо
считать беспримерным попранием прав рядовых членов парла-
мента. Тотчас же состоялось третье чтение (еще не было поло-
вины десятого). Билль был переслан в палату лордов, там
принят и получил королевское одобрение до 10 часов вечера,.
Таким образом, вся законодательная процедура в обеих пала-
тах по этому важнейшему закону, делегировавшему огромную
власть правительству, была завершена немногим более чем
за 3 часа20.
Уступая требованиям рядовых парламентариев, правитель-
ство в октябре 1944 г. согласилось на создание специального
комитета по статутным правилам и приказам21. Этот комитет,
занятый повседневным рассмотрением статутных документов,
сформулировал свои предложения, большая часть которых
была включена в акт о статутных документах 1946 года (Sta-
tutory Instruments Act, 1946), вступивший в силу 1 января
1948 г. Однако и на этот раз не был до копна определен поря-
док представления актов делегированного законодательства в
парламент.
Но обилие актов делегированного законодательства, изум-
лявшее всех в военные годы, не сократилось и в послевоенный
период. В 1953 г. было издано всего 64 публичных парламент-
ских акта, составляющих 1437 страниц. В то же время было
издано 1029 статутных публичных актов, объемом 3980 стра-
ниц22.
В соответствии с правилами парламентской процедуры неко-
20 Н. Mol son. Op. cit., p. 110.
2! В задачу комитета входит просмотр всех актов делегированного за-
конодательства и представление наиболее значительных из них на рассмот-
рение палаты общин. Интересно, что правительство, сначала лейбористское,
а затем консервативное, отказывается согласиться на преобразование этого
комитета в постоянный комитет и внести соответствующие положения в Пос-
тоянные правила палаты общин.
22 «The Table», ХХП, 1953 р. 52.
211
14*
торое число экземпляров акта, изданного в порядке делеги-
рованного законодательства, представляется в парламент в лю-
бой день его работы. Члены палаты общин еженедельно полу-
чают список документов, которые могут быть аннулированы в
результате принятия ходатайства об отмене, обращенного
к парламенту. Этим по существу исчерпывается информация де-
путатов о полученных парламентом статутных документах.
Таким образом, парламентарии извещаются далеко не о всех
актах делегированного законодательства.
В палате общин принято несколько процедур рассмотрения
представленных актов делегированного законодательства.
В соответствии с первой процедурой представленные статут-
ные документы вступают в силу немедленно по их издании, но
для того чтобы они остались в силе, необходима утверждаю-
щая резолюция палат. Эта процедура чаще всего применяется
в отношении приказов о налогах, в частности о налогах на
покупки. Разновидностью ее можно считать порядок, приня-
тый для рассмотрения тех документов, которые вступают в
силу только по их утверждении. Утверждающие резолюции
принимаются палатами без прений.
Третья процедура установлена для статутных документов,
вступающих в силу только в том случае, когда в течение 40
(а иногда 28) дней палатами не будет принято никакой резо-
люции, отклоняющей этот статутный документ, который до
утверждения его — по существу только проект. Отклонение ре-
золюцией палаты данного документа не препятствует представ-
лению правительством нового проекта. Четвертая процедура
может быть названа таковой лишь условно: статутные доку-
менты представляются в парламент только с целью его инфор-
мации. Отклонение статутных документов этого типа возмож-
но только в результате принятия палатой ходатайств об отмене,
внесение которых сопряжено с трудностями, делающими этот
шаг практически невозможным.
На практике оказывается, что только весьма незначитель-
ная часть всех статутных документов подлежит контролю пар-
ламента (и то весьма условному). Во время сессий 1948 —
1949 гг. и 1958—1959 гг. в парламент было представлено
7138 статутных документов. Утверждения требовали 544 доку-
мента, вступали в действие при отсутствии ходатайства об от-
клонении 192, вступали в действие при условии последующего
утверждения 105 документов. Основная масса, 6297 статутных
документов, была представлена с целью информдци1и23.
Таким образом, фактически парламент может воздейство-
вать немногим более чем на одну десятую часть в^ех статут-
ных документов, издаваемых правительством.
23 J. Kers ell. Op. cit., p. 170.
11X
О малозначительности парламентского контроля за делеги-
рованным законодательством свидетельствует и то время, ко-
торое затрачивается на рассмотрение такого законодательства.
За 15 сессий парламента, с 1945 по 1959 г., в палате общин
было обсуждено всего 324 резолюции, предлагавшие отклонить
статутные документы. На их рассмотрение было затрачено
лишь около 2% парламентского времени24.
Правда, бывают случаи, когда правительство соглашается
или вынуждено согласиться с негативной резолюцией. Так, в
1951 г. правительство отозвало предложение об одобрении
проектов приказов в Совете об иммунитете и привилегиях ра-
ботников всеобщего почтового союза. Сделано это было для
того, чтобы формальная резолюция об отклонении не собрала
значительного числа голосов. Но чаще всего правительство
имеет возможность провести свою точку зрения, опираясь на
большинство, которым оно располагает в палате общин. Харак-
терно в этой связи, что рядовые члены правительственной пар-
тии в парламенте, заднескамеечники, редко участвуют в обсуж-
дении статутных документов. Возражать против них они не
смеют, даже если бы и хотели. Роль этих членов ограничи-
вается участием в голосовании, если по требованию оппозиции
до этого доходит дело.
Обсуждение статутных документов производится иногда по
требованию оппозиции для «щекотания нервов». Так, после
выборов в марте 1950 г., когда лейбористское большинство
сократилось в палате общин до восьми человек, внесение ре-
золюций, ходатайствующих об аннулировании статутных доку-
ментов, широко использовалось консервативной оппозицией как
оружие воздействия, главным образом физического и психи-
ческого, на министров и поддерживающих их лиц. Поскольку
резолюции об отмене статутных документов по правилам па-
латы рассматриваются по окончании обсуждения правитель-
ственных дел, т. е. после 10 часов вечера, министры вынужде-
ны были находиться вплоть до конца заседаний в помещении
палаты, чтобы случайное большинство консерваторов не приве-
ло к отмене статутных актов25. Но ведь «щекотание нервов» пи
в коем случае не может быть сочтено подлинным контролем.
«Утверждение, что парламент осуществляет сколько-нибудь
эффективный контроль за делегированным законодательством,
лежит в области конституционной фикции»,— писал англий-
ский государствовед Аллен26. С этим нельзя не согласиться.
24 J. Kersell. Op. cit., р. 88.
25 Ibidem.
26 С. Allen. Op. cit., p. 155.
Глава V
Бюрократизация государственного аппарата
Важнейшую опору правительства составляет так называемая
гражданская служба (the Civil Service), т. е. совокупность
чиновников, на которых возложены «административные, профес-
сиональные, технические, исполнительные и канцелярские
функции»1. Все гражданские служащие считаются служащими
короны, вне зависимости от того, назначены ли они на долж-
ность короной непосредственно либо другими должностными ли-
цами на основании статутов.
Чрезвычайно быстрый рост численности чиновничества, рас-
ширение его полномочий — это важная характерная черта
государственного строя Великобритании эпохи монополистиче-
ского капитализма. Гражданская служба представляет собой
касту, внутри которой существует строгая иерархическая си-
стема, искусственно изолируемая от лиц, работающих по найму
в других сферах.
Вся гражданская служба делится на четыре основных и один
дополнительный (пятый) классы:
а)	административный класс;
б)	исполнительный класс;
в)	класс клерков;
г)	класс вспомогательных канцелярских работников;
д)	класс специалистов-профессионалов, своего рода консуль-
тантов (врачи, инженеры и пр.), стоящий как бы особняком,
вне иерархической системы.
Несмотря на то, что с юридической точки зрения вое служа-
щие короны равны, т. е. имеют право на пенсию и могут быть
уволены только за совершение порочащих поступков (уволенные
не вправе прибегнуть к судебной защите), по положению слу-
жащие различных классов очень отличаются друг от друга.
Служащие, входящие в административный класс,— это крупные
чиновники, определяющие практическую деятельность, ведомств,
в которых они служат; служащие же других классов — это в
1 Е. Wade, G. Phillips. Constitutional Law. London, 1957, p. 176.
214
классе слепые исполнители воли своих начальников, или должны
таковыми быть.
Численность административного класса, в соответствии с
расчетами казначества, сделанными в 1954 г., должна состав-
лять только 0,4% общего числа государственных служащих2.
И действительно, к 1958 г. административный класс составил
именно такую долю в общем числе гражданских служащих3.
Именно эта часть чиновничества — основная политическая опора
правящих классов.
Отмена в середине XIX в. системы патронажа и введение
конкурсных экзаменов на право занятия должностей в государ-
ственном аппарате нисколько не изменили того порядка, при
котором важнейшие посты замещаются исключительно выход-
цами из правящих кругов или, по крайней мере, их верными
ставленниками. Для этого вводятся определенные правила до-
пуска к экзаменам и их проведения. Например, к экзаменам на
занятие- должностей административного класса допускаются
лишь лица с университетским образованием, а программа экза-
менов составлена так, чтобы облегчить прохождение их для
тыпускников наиболее привилегированных университетов —
Оксфордского и Кембриджского. Поэтому не случайно, что из
высших служащих казначейства, постоянных заместителей
министров и их ближайших помощников в двадцати одном
министерстве почти 70%—бывшие питомцы Оксфорда и Кемб-
риджа4. С расширением образования в стране в систему ком-
плектования высших классов гражданской службы были внесе-
ны поправки, ослабившие значение экзаменов, при помощи ко-
торых на важные должности могли проникнуть нежелательные
для правительства лица.
Например, в настоящее время кандидаты на занятие долж-
ностей в министерстве иностранных дел проходят, кроме экза-
менов, также «психологический отбор», якобы позволяющий
экзаменаторам установить личные качества и черты характера
экзаменующегося.
Чрезвычайно тщательная охрана высших чиновничьих кру-
гов от проникновения классово чуждых элементов объясняется
2 J. Clark. Outlines of Central Government. London, 1958, p. 71.
3 Состав гражданской службы в 1958 г. был следующим: административ-
ный класс — 2544 человека, исполнительный класс — 67 300; клерки— 181 100;
вспомогательные канцелярские работники (машинистки и др.)—26 500, по-
сыльные и пр.— 35 600; инспекторы и т. п.— 2620; служащие почтового ведом-
ства— 20 000; класс специалистов 72 100; технический персонал — 41500 че-
ловек. Всего 629 260 человек. («Britain. An Official Handbook», 1958ed. Lon-
don, p. 64).
4 T. Lipton, W. C. Shirley. The Social Background and Connections
of «Top Decisions Makers». «The Manchester School of Economics and Social
Studies», v. XXVII, N 1, 1959, p. 37.
215
значительным влиянием этих кругов на государственное управ-
ление, которое они фактически держат в своих руках. В то
время как правительства периодически сменяются при измене
нии большинства в палате общин или даже при возникновении
политических затруднений внутри правящей партии, высшие
чиновники остаются на своих постах и всегда самостоятельно
проводят избранную ими политическую линию.
Английские государствоведы стремятся поднять авторитет
гражданской службы. Не случайно Айвор Дженнингс, крупней-
ший современный английский буржуазный авторитет в области
государственного права, всячески расхваливает систему граж-
данской службы. «Старшие гражданские служащие — это спо-
собные люди,— пишет он,— часто более способные, чем мини-
стры. приказы которых они проводят. Их аргументы должны
обладать большим весом. Они потерпят неудачу в исполнении
своих обязанностей, если не будут откровенно указывать на
трудности, которые предвидят. Прямолинейные решения при-
влекают политиканов, которые не видят различных последствий
этих решений. Деятельность департамента предохраняет
министра от ошибок»5.
Как отметил бывший в течение многих лет министром Гер-
берт Моррисон, «отношения между министром и чиновниками
должны быть и обычно являются отношениями коллег, сов-
местно работающих в одной упряжке, согласованно действу-
ющих партнеров». Более того, «значительное число политических
вопросов ставится по инициативе чиновников»6. Поскольку это
так, особое значение приобретают политические взгляды выс-
шего чиновничества. /Можно констатировать, что оно по . пре-
имуществу тяготеет по своим убеждениям к консервативной
партии, политику которой оно проводит и проводило даже в
то время, когда правительство было сформировано лейбори-
стами.
Для того, чтобы замаскировать политическую роль и направ-
ленность деятельности государственного аппарата в Англии, по
традиции утверждается, что чиновничество политически ней-
трально. Такова и официальная доктрина. «Общественные инте-
ресы требуют поддержания политической беспристрастности в
гражданской службе, и вера в эту беспристрастность — суще-
5 I. Jennings. The British Constitution. Cambridge, I960, p. 141.
Здесь же в безудержном стремлении разрекламировать гражданскую служ-
бу Дженнингс оправдывает даже явные политические провалы английского
правительства, в частности Мюнхенское соглашение 1938 года. «Без сомне-
ния,— пишет он,—’Теперь можно вынести приговор политике «умиротворе-
ния», которую Чемберлен и лорд Галифакс проводили в 1936 году. Но
нелегко было сделать так в 1938 году».
6Н. Morrison. Government and Parliament. London, 1954 p 317—
318.
216
ственная часть структуры управления в нашей стране»,— от-
мечено в докладе правительственного комитета по политической
активности гражданских служащих7. Эта же версия поддержи-
вается и отдельными авторами. Так, Моррисон в книге «Пра-
вительство и парламент» восхваляет «энергию, способность,,
изобретательность и неподкупность» гражданской службы8.
Государственные служащие не могут быть членами политиче-
ских партий, и лишь в 19-16 г. они получили право становиться
членами профессиональных союзов (the Trade Unions Amend-
ment Act, 1946).
Из доктрины политической нейтральности чиновничества
английские юристы делают далеко идущие выводы. Поскольку
государственные служащие нейтральны, они обязаны исполнять
только волю соответствующих министров. Отсюда следует, что
ответственность за все действия, которые совершаются чинов-
никами, возлагается на министров. Эта традиционная формула
помогает чиновникам избегать ответственности за совершаемые
ими действия, поскольку соответствующий министр (а часто и
кабинет в целом) вынужден защищать деятельность своего
ведомства, чтобы самому избежать за нее ответственности, или
хотя бы избегать постановки вопроса об ответственности, что
также нежелательно в политическом отношении. Гражданские
же служащие критике в парламенте никогда не подвергаются.
Попытка такой критики со стороны членов парламента рас-
сматривалась бы как действие предосудительное и нарушающее
конституционные основы 9.
В английской литературе по вопросам конституционного пра-
ва обычно относительно мало говорится о месте и роли чиновни-
чества в государственном управлении в широком смысле слова.
Это было понятно в доимпериалистический период, когда
Англия, в отличие от большей части континентальных стран,
имела сравнительно небольшой чиновничий аппарат. В период
империализма, когда это отличие Англии от континентальных
капиталистических стран исчезло и растет не только влияние,
но и численность чиновничьей касты, умолчание буржуазных
юристов объясняется их нежеланием говорить о бюрократиче-
ском характере современного государства и о вытеснении чи-
новничеством представительных учреждений.
* Весьма характерны цифры, показывающие рост численности
чиновничества. Если в 1901 г. общее число государственных
служащих (за исключением занятых в промышленности, под-
чиненной местным выборным органам) составляло 116 713 чело-
7 The Civil Service and Politics (Masterman) Report of the Committee on
the Political Activities of Civil Servant (Cmd 7718); 1941.
8 H. Morrison. Op. cit., p. 334.
8 I. Jennings. The British Constitution, p 145.
217
век, то к 1939 г. оно достигло 387 400 человек. Особенно раз-
росся чиновничий аппарат Великобритании в период после
второй мировой войны: только центральный аппарат насчиты-
вает около 700 тыс. человек. Всего в центральном и местном
управлении в 1962 г. было занято 1301 тыс. человек10 11.
Число чиновников по отдельным отраслям государственного
аппарата растет неравномерно: особенно быстро — в отраслях,
занятых непосредственно подавлением трудящихся масс, а также
в «новых» хозяйственных отраслях, создание которых объясня-
ется превращением современного буржуазного государства в
орудие государственно-монополистического капитализма. Пока-
зателен рост численности чиновничества в отраслях, занятых
управлением в области финансов. В эпоху государственно-моно-
полистического капитализма управление финансами имеет
особенно большое значение, поскольку с его помощью английские
монополии ставят себе на службу всю финансовую систему
государства, получая тем самым дополнительные возможности
для дальнейшей концентрации капитала. В 1914 г. в департа-
ментах, подведомственных канцлеру казначейства, было занято
20 365 человек, перед второй мировой войной, в 1935 г.,—37 765,
в 1956 г.,— 69 520, а в 1961 г.,— уже 78 685 человек. Рост бо-
лее чем в три с половиной раза по сравнению с данны-
ми 1914 г.
Особенно возросла численность чиновников самого казначей-
ства (the Treasury). Если в 1914 г. в нем работало всего 125 че-
ловек, то в 1956 г.— 1375 й. Это и понятно, если учитывать ту
особую, руководящую роль, которую играет казначейство в
системе центральных государственных органов Великобри-
тании.
Казначейство, работу которого направляет непосредственно
канцлер казначейства, всегда входящий в состав кабинета, сле-
дит за расходованием средств всеми правительственными депар-
таментами и открывает им кредиты в пределах, установленных
бюджетом. Совместно с другими ведомствами казначейство под-
готавливает проекты бюджета по отдельным отраслям управле-
10 «The Statesman’s Year-Book». 1963, р. 112. Следует учитывать, что
численность государственного аппарата далеко не исчерпывается приведен-
ными цифрами. Прежде всего нужно добавить численность вооруженных сил
(армии — 317 тыс. человек, флота—102 тыс., авиации — более 163 тыс. че-
ловек), полиции, неоплачиваемых работников судебной системы, местного
управления и т. д. С учетом этих составных элементов численность государ-
ственного аппарата составит несколько более 2 млн. человек. Цифра колос-
сальная: ведь в стране проживает всего около 51 млн. человек.
11 «The Organization of British Central Government: 1914—1956. A Survey
by a Study Group of the Royal Institute of Public Administration». Ed. by
B. N. Chester, written by F. Willson. London, 1957, p. 52; F. Willson. The
'Organization of British Central Government: 1955—1961. «Public Administra-
tion», v. 40, Summer, 4962, p. 165.
218
пия, сводит их воедино и представляет проект бюджета в парла-
мент. Предложения об установлении налогов также подготав-
ливаются казначейством. Поскольку бюджет после одобрения
премьер-министром без изменений утверждается парламентом,
политика в области финансов, намечаемая и проводимая казна-
чейством, оказывает сильнейшее влияние на экономическое по-
ложение страны.
Казначейство самым тесным образом, путем различных, чаще
всего негласных каналов связано с предпринимательскими орга-
низациями, оказывающими на него давление. В 1937 г., перед
самым началом второй мировой войны, Федерация британских
промышленников, как и другие организации предпринимателей,
оказала сильнейшее сопротивление подготавливавшемуся тогда
биллю о перевооружении, который, как казалось им, не обеспе-
чивал достаточной прибыли 12. Более того, известны случаи, ког-
да канцлер казначейства сам поручал предпринимательским со-
юзам подготовку законопроектов финансового характера. Так,
в 1919 г. Остин Чемберлен, бывший тогда канцлером казначей-
ства, поручил Федерации британских промышленников разрабо-
тать метод обложения налогом военных прибылей. Такой без-
застенчивый прием (пустили щуку в воду!) даже вызвал поста-
новку в палате общин вопроса о доверии Чемберлену, что, одна-
ко, кончилось ничем 13.
Казначейство--ведущее, ио не единственное ведомство, дей-
ствующее в области финансов. Сбором пошлин и акцизов ведает
Управление по пошлинам и акцизам. Налогами на заработную
плату, дополнительными налогами, налогом на прибыль, выпус-
ком марок ведает Управление внутренних доходов. Всего канц-
леру казначейства непосредственно подчинено 12 центральных
ведомств, деятельность которых так или иначе связана с извле-
чением или расходованием средств.
Казначейство оказывает влияние на аппарат всех без исклю-
чения центральных ведомств и до некоторой степени его контро-
лирует, поскольку постоянный секретарь казначейства возглав-
ляет всю гражданскую службу. Отсюда следует еще одна важ-
ная функция казначейства: оно осуществляет надзор за штата-
ми всех центральных ведомств и никакие изменения в штатах и
окладах должностных лиц без ведома и согласия казначейства
не допускаются.
Чрезвычайно возросла также численность чиновников, заня-
тых охраной общественного порядка. Государственный аппарат
в этой области весьма сложен. Он охватывает прежде всего су-
дебную систему (включающую, в свою очередь, высшие суды,
суды суммарной юрисдикции и административные трибуналы),
12 J. Mackintosh. The British Cabinet. London, 1962, p. 474.
13 Ibid., p. 473.
219
министерство внутренних дел и тюремное ведомство, а также
некоторые учреждения, подчиненные канцлеру казначейства (но
не связанные непосредственно с финансовой системой страны).
Во всех этих учреждениях в 1961 г. было занято почти 25
1ыс. человек (в 1914 г.— 8,5 тыс.) 14. Да и то эти цифры вклю-
чают, во-первых, лищь чиновников центрального аппарата уп-
равления, а потому не учитывают численности таких важных ор-
ганов поддержания буржуазного правопорядка, как, например,
полиция, основная масса работников которой формально подчи-
нена местным властям, во-вторых, учитывают лишь платный ап-
парат, не включая, таким образом, наиболее многочисленную
часть судебного аппарата — мировых судей, исполняющих свои
обязанности бесплатно.
Ведущий орган в системе охраны общественного правопоряд-
ка в Великобритании — министерство внутренних дел (Ноше
Office), созданное еще в конце XVIII в. Важнейшие функции
этого ведомства 15: а) осуществление королевской прерогативы
помилования и подготовки ответов на петиции, подаваемые
гражданами на имя монарха; б) поддержание порядка и руко-
водство полицией графств и городов. В соответствии с актом
1933 года о столичной полиции управление полицией Большого
Лондона осуществляется непосредственно министерством;
в) контроль за иностранцами и иммиграцией. На основании
акта об иммиграции из стран Содружества 1962 года министер-
ство внутренних дел проводит политику расовой дискримина-
ции коренных жителей Вест-Индии, Африки, Индии и пр.;
г) организация системы гражданской самообороны в соответ-
ствии с актами о гражданской обороне 1939 и 1949 годов (под-
час организация гражданской обороны используется в пропа-
гандистских, милитаристских целях); д) регистрация избира-
телей и организация выборов.
Кроме того, министерство внутренних дел осуществля-
ет надзор за реализацией многих парламентских актов, в том
числе акта 1939 года об охране государственной тайны, акта
1956 года о небольших лотереях и играх, акта 1956 года о детях
и несовершеннолетних и т. д.
Поскольку ряд аналогичных функций выполняет департамент
по делам Шотландии, целесообразно рассматривать его аппарат
вместе с аппаратом министерства внутренних дел. В 1914 г. в
обоих ведомствах было занято 325 человек, в 1935 т. 1155, а в
1961 г.— уже около 5 тыс. человек, т. е. в 15 раз с лишним боль-
ше, чем в 1914 г.16
14 «The Organization of British Central Government», p. 130—131; F. Will-
son. Op. cit., p. 173.
15 J. Clark. Op. cit., p. 72—76.
18 «The Organization of British Central Government», p. 130—131;
220
Не менее, чем во внутригосударственных областях управле-
ния, возросла численность аппарата в сферах, связанных не
только с внутренней, по и с внешней политикой, и прежде всего
в ведомствах иностранных дел и вооруженных сил.
Внешними сношениями в настоящее время в Великобритании
ведают министерство иностранных дел (Foreign Office), мини-
стерство колоний (Colonial Office) и министерство отношений со
странами Содружества (Commonwealth Relations Office). Наи-
большее значение среди этих ведомств имеет министерство ино-
странных дел, глдва которого член кабинета, дает фактически
общее направление деятельности не только своего министерст-
ва, но и министерств, ведающих колониями и отношениями
со странами Содружества. По сравнению с другими мини-
страми он пользуется большей самостоятельностью в отноше-
ниях с премьер-министром и подчас действует без консультации
с ним 17.
Министерство иностранных дел выполняет две важнейшие
функции в области внешних сношений: оно обеспечивает прави-
тельство информацией, необходимой для выработки внешне-
политического курса, и служит инструментом проведения внеш-
ней политики 18. Но назвать функции министерства иностранных
дел еще недостаточно для того, чтобы составить представление
ю его деятельности, если не учитывать также методы его
работы, прежде всего то, что министерство иностранных дел
тесно смыкается с разведывательными органами Великобри-
тании 19.
Численность персонала названных трех ведомств, составляв-
шая в 1914 г. 980 человек, достигла в 1961 г. более 9 тыс. чело-
век, причем большая их часть, 6235 человек, сосредоточена в ми-
нистерстве иностранных дел20.
Еще более, чем в ведомствах внешних сношений, выросло
число лиц, занятых в департаментах, связанных с вооруженны-
ми силами, которые всегда играли огромную роль в политике
.английского империализма.
В 1914 г. в двух существовавших тогда департаментах, адми-
ралтействе и военном министерстве, было занято приблизитель-
но 10 тыс. человек. Незадолго до второй мировой войны, в 1935 г.,
F. Willson. Op. cit., р. 173. Учтен лишь персонал, занятый в ведомствах
'исполнением функций, названных выше.
17 Strand. The Foreign Office. London, 1955, p. 170.
18 Ibid., p. 19, 20.
19 В. Ф. Петров. Заграничная служба Великобритании. М., Изд-во
ИМО, 1958, стр. 60—64.
20 «The Organization of British Central Government», p. 194; F. Will-
's о n. Op. cit., p. 179. Учтена лишь численность служащих, находящихся
в метрополии.
221
в этих двух ведомствах и созданном, кроме того, министерстве
авиации служило уже более 23 тыс., а в 1956 г., когда деятели
НАТО особенно рьяно бряцали оружием, пять департаментов,
непосредственно обслуживающих вооруженные силы, включали
уже 135 270 человек — в 13 раз больше, чем в 1914 г.21 Эта циф-
ра ни в коем случае не может считаться исчерпывающей. Сами
английские исследователи признают: «В наше время каждый
департамент центрального правительства вовлечен, в большей
или меньшей степени, в подготовку или ведение войны» 22.
Тенденция к росту государственного аппарата Великобрита-
нии характерна не только для органов управления в узком смыс-
ле, но свойственна и всему аппарату насилия. Если в 1900 г.
вооруженные силы составляли около 294 тыс. человек23, то в
1958 г. их было более 626 тыс. человек, считая только состоящих
на действительной службе. К этому следует добавить числен-
ность полиции — 78 тыс. человек24.
Но далеко не все ведомства разбухли так, как названные
выше. Например, в почтовом ведомстве в 1914 г. работало око-
ло 209 тыс. человек, а в 1961—269 тыс. человек — увеличение
всего на 26%, более чем скромное, если учесть рост народона-
селения и распространение грамотности.
Сравнительно невелик рост чиновничества и в отраслях, от-
носящихся к социальному обслуживанию населения: в народном
образовании, здравоохранении и социальном обеспечении по
старости, инвалидности и, что особенно важно в условиях со-
временной Великобритании, по безработице. Ведь в среднем в.
Великобритании не менее 400 тыс. человек не имеют работы, а
в некоторых районах страны безработные составляют почти 7—
10% самодеятельного населения.
Известному развитию социального обеспечения английский
народ обязан своей борьбе, в которой он опирается на сочувст-
вие трудящихся масс всего мира. Большая часть особенно важ-
ных мероприятий в этой области — завоевание трех-четырех пос-
ледних десятилетий. Так, первый акт об обеспечении безработ-
ных был принят в 1920 г., государственная бесплатная медицин-
ская помощь введена в 1946 г. актом о национальной службе-
здравоохранения, акт о национальном страховании, устанав-
ливающий выплату пособия по безработице, пенсий по старо-
сти, в связи с утратой кормильца и пр., был принят также в.
1946 г.
По официальным данным, явно завышенным, поскольку они
ьключают, например, в число социальных служб некоторые от-
21 «The Organization of British Central Government», p. 238.
22 Ibid., p. 207.
23 «The Statesman’s Year-Book», 1900, p. 56, 60. Сюда не включена чис-
ленность индийских войск.
24 «Britain. An Official Handbook», 1959, р. 96, 108.
222
делы министерства внутренних дел, все социальные службы в-
1961 г. насчитывали 62 930 служащих25, т. е. менее половины
числа занятых в аппарате управления вооруженными силами.
Из одного этого уже ясно видно, что британский государст-
венный аппарат предназначен для защиты интересов господ-
ствующего класса буржуазии, а не для обслуживания трудя-
щихся.
* * *
В Великобритании обычно проводится резкая грань между
аппаратом, прямо подчиненным правительству, и аппаратом ме-
стного управления.
Органы местного управления, основу которых формально со-
ставляют местные советы, избираемые непосредственно населе-
нием, согласно доктрине, должны существенно, качественно от-
личаться от аппарата гражданской службы. Но это было бы
реальностью, если бы они имели свое политическое лицо. По-
скольку же это не так, они и в правовом отношении самостоя-
тельностью не пользуются.
Можно утверждать, что в настоящее время местное управле-
ние почти в такой же степени зависит от правительства, как
и гражданская служба.
Английская традиционная пропаганда создала у многих ис-
следователей государственного права впечатление, что государ-
ственная система Англии, прежде всего парламент и местное
управление, представляет собой деятельное самоуправление на-
рода. Например, русский либеральный государствовед профес-
сор А. И. Елистратов считал возможным говорить об англий-
ском самоуправлении (selfgovernment) в широком смысле сло-
ва, как о системе народного самоуправления26.
Если в эпоху промышленного капитализма местные выбор-
ные органы действительно пользовались известной самостоятель-
ностью и не считали необходимым подчиняться правительствен-
ным чиновникам, то в эпоху империализма они потеряли былое
значение и превратились по существу в агентов центральной
власти.
Как откровенно признал в работе о механизме местного уп-
равления лектор Кембриджского университета Р. М. Джексон,
местное управление представляет собой «совершенно исполни-
тельное учреждение. Исходя из этого возможно и даже логично
описывать систему, в которой местные власти представляют со-
бой неотъемлемую часть управления страной. Мы имеем управ-
25 F. Wi 1 Ison. Op. cit., p. 175.
26 А. И. Елистратов. Очерк государственного права. Конституцион-
ное право. М., 1905, стр. 63.
22J
..пение, на верхнем уровне которого в центре работают (.министры,
па региональном уровне — поставленные министрами чинов-
ники и на низшем уровне — местные власти»27.
Но и на этом, низшем уровне далеко не все функции испол-
няются местными представительными властями. Рассматривая
компетенцию местного управления, известные английские авто-
ры Уэйд и Филлипс отмечают, что органы местного управления,
в отличие от центральных органов, решают в основном вопросы
местного значения, «но многие функции осуществляются пред-
ставителями центральной власти на местах»28.
Английская государственноправовая система устанавливает
существенные различия в положении центральных органов и ор-
ганов местного управления. Последние действуют только строго
в пределах, установленных для них центральной властью, и
самое большее, что могут сделать эти органы для расширения
своих полномочий, это «ходатайствовать», о расширении полно-
мочий всего местного управления или «просить парламентской
санкции в виде частного .билля. Но, конечно, это может быть
'безуспешно» 29.
Правительство находится в совершенно ином положении. Ес-
ли министр приходит к заключению, что его власть в отношении
местного управления недостаточна и ее нужно расширить, он
веет да может убедить в этом своих коллег в правительстве.
«Есть все основания предполагать, что парламентом будет при-
нят билль, дающий министру полномочия, которые он считал
необходимым иметь» 30.
Но и в тех пределах, которые статутами определены для
местного управления, оно оказывается в значительной степени
зависящим от усмотрения правительства и его чиновников.
Основные формы правительственного контроля за деятель-
ностью местного управления — финансовый, судебный и админи-
стративный контроль.
Наибольшее значение по существу имеет финансовый конт-
роль, хотя он и не слишком заметен, поскольку его формы сло-
жились давно и меняются сравнительно редко.
Финансовая система современной Великобритании такова,
что местные власти испытывают постоянный денежный дефицит
и для осуществления своих функций вынуждены прибегать к
правительственным дотациям. Эти дотации и служат важнейшим
средством подчинения местных властей правительству. Как не
без иронии отметил, рассматривая финансовое положение мест-
ного управления, Джексон «свобода — это дух, но она основы-
27 R. М. Jackson. The Machinery of Local Government. London. 1958.
p. 213.
28 E. Wade, G. Phillips. Op. cit., p. 256.
29 R. M. Jackson. Op. cit., p. 207.
30 Ibid., p. 218.
224
вается на расходовании средств, и без финансовой независимо-
сти местные власти должны вести неполноценную жизнь»31.
Существуют различные формы предоставления дотации32.
В отношении ряда расходов, например на содержание дорог и
здравоохранение, правительственная дотация составляет опреде-
ленный процент предусмотренной органом местного управления
сметы. Так, на содержание системы зравоохранения и содержа-
ние полиции дотация составляет 50%, на содержание дорог вто-
рого класса — 60, а первого класса — 75%. Дотация на систему
образования также устанавливается в процентах к смете по этой
статье, но в пределах общей суммы министр может изменять
размер дотации для каждого отдельного органа местного само-
управления. Дотация может предоставляться и по личному ус-
мотрению министра. В таком порядке местные органы и полу-
чают дотацию, например, па снабжение городов водой, канали-
зацию и пр.
Местные власти оказываются опутанными системой дотаций.
Например, в 1958/59 бюджетном году совет города Крайдона
получил дотацию по статьям: образование, здравоохранение, вы-
плата пенсий и опека над детьми, жилищное строительство, по-
жарная служба, содержание дорог и мостов, канализация и др.
Городской совет не пользовался дотацией только на содержа-
ние библиотек, бань и прачечных, парков, содержание и освеще-
ние улиц, содержание и ремонт судебных учреждений и муници-
пальных служб 33.
Таким образом, городской совет безусловно не мог бы осу-
ществлять свои функции без финансовой помощи правитель-
ства. Но ведь эта финансовая помощь в значительной степени
зависит от усмотрения соответствующего министра. В целом
по Англии и Уэльсу эта помощь составляет более 40% бюд-
жета местного управления. В 1954 г., например, при общем
бюджете в 978 млн. ф. ст. правительственная дотация достигала
414 млн. что превышает 44% всего бюджета местного управле-
ния34. Характерно, что местные налоги дают органам самоуправ-
ления значительно меньше—всего 39% бюджета. Остальное
31 R. М. Jackson. Op. cit., р. 137.
32 «New Sources of Local Government Revenue. Report of a Study Group
of the Royal Institute of Public Administration». London, 1958, p. 20—21.
33 L. W. White, W. D. Hussey. Government in Great Britain. The
Empire Commonwealth. Cambridge, 1958, p. 177.
34 Эти данные интересно сравнить с данными начала периода империа-
лизма. В 1896/97 финансовом году бюджет местных органов составил около
80 млн. ф. ст. Правительственная дотация выразилась в сумме 9679 тыс.
ф. ст., т. е. всего около 12% бюджета («The Statesman’s Year-Book», 1900,
р. 55).
Таким образом, за неполных 60 лет доля правительственной дотации
в общем бюджете органов местного управления выросла более чем в 3,5 раза.
15 Заказ 5117
225
местные власти получают в виде различного рода платежей:
ренты, всякого рода компенсаций и пр.35
Судебный контроль — также важная форма ограничения са-
модеятельности местного управления. Выше уже говорилось о
значении принципа ultra vires для местного управления. Пони-
мание сущности судебного контроля за деятельностью местного
управления будет неполным, если не учесть, что при разборе ис-
ков, одна из сторон в которых — органы местного управления,
последние рассматриваются судами не как органы власти, не
как политические представители народа, а как «частные пред-
приятия». Такое понимание низводит местное управление до по-
ложения заурядной прачечной или лавки. В отношении мест-
ных органов, так же как в отношении любого физического лица
или корпорации, суд может издать предписание.
Применение различных форм судебного контроля приводит
к тому, что законность любого действия или даже предполагае-
мого действия органов местного управления может быть прове-
рена судом по иску не только правительства (короны), но и
любого частного лица или корпорации, для которых по каким-то
соображениям эти действия представляются неудобными или
нарушающими их материальные интересы.
Административный контроль сковывает инициативу местного
управления, и не менее прочно, чем контроль финансовый и су-
дебный. Более того, административный контроль представляет
собой основную повседневную форму контроля, существование
которой позволяет правительству сравнительно редко прибегать
к контролю судебному и к резким изменениям форм финансово-
го контроля.
Развитие делегированного законодательства позволяет мини-
страм издавать множество правил, обязательных для органов
местного управления. Хорошим примером может служить акт о
планировании городов и графств 1946 года, на основе которого
издана масса различных правил.
Законы дают министрам возможность контролировать назна-
чение и смещение должностных лиц местного управления. Так,
клерк совета графства не может быть смещен без разрешения
министра жилищного строительства и местного управления. Гла-
ва медицинской службы графства и инспекторы здравоохране-
ния также не могут быть смещены без разрешения министерст-
ва здравоохранения, свое жалованье они получают из прави-
тельственной дотации. Обычен порядок, согласно которому при
назначении чиновников местного управления соответствующие
местные органы представляют министрам списки кандидатов, из
которых министры могут вычеркнуть неугодных им лиц. Это
35 «New Sources of Local Revenue», p. 19.
226
способ не только поставить местные власти в зависимое поло-
жение, но и оказывать прямое давление на чиновников местных
органов власти.
Характеризуя сущность административного контроля, следу-
ет также учитывать, что центральное правительство имеет пол-
номочия одобрять акты местных властей, давать советы и т. д.
Оно обладает также правом инспектировать местное управление.
Законодательство предусматривает назначение инспекторов для
обследования полиции, пожарного дела и системы образования.
Эти инспекторы назначаются короной, а их помощники — ми-
нистрами.
Процесс подчинения местных органов правительству, хотя
он и зашел весьма далеко, сдерживается тем, что выборные ор-
ганы местного управления оказываются вынужденными, чтобы
не порвать связи со своими избирателями, до известной степени
учитывать требования масс.
В некоторых случаях, когда в состав местных советов вхо-
дит прогрессивное большинство, отдельные местные советы
выступают даже с резкой критикой политики правительства.
Так, совет в Панкрасе (часть Лондона) выступил против пра-
вительственных указаний о проведении мероприятий по граж-
данской обороне.
Иногда, в тех случаях, когда большинство в местном совете
принадлежит к оппозиционной партии, политика этого совета
(разумеется, по вопросам, которые сами по себе не имеют боль-
шого политического значения) воспринимается как противопо-
ставление политике, проводимой правительством. Например,
лейбористское большинство, сохраняющееся в Совете Лондон-
ского графства с 1934 г., противодействовало политике прави-
тельства консерваторов в вопросе об аренде жилых помеще-
ний, в вопросе о системе образования и некоторых других. Эта1
позиция пользуется поддержкой населения и в ряде случаев
служит примером для советов других районов страны.
Для того, чтобы парализовать влияние лейбористов в Лон-
доне, консервативное правительство в октябре 1960 г. выдвину-
ло проект реорганизации системы управления всего Большого
Лондона36. Основные положения закона 1963 года об управле-
нии Лондоном37 сводятся к созданию Большого лондонского
совета (Greater London Council), который избирается непосред-
ственно населением и охватывает территорию, значительно'
большую, чем территория Лондонского графства. Таким обра-
зом, Большой лондонский совет избирается и от районов с
36 «London Government. Government Proposals for Reorganization». Cmd.
1562. London, 1960.
37 London Government Act, 1963, Ch. 33.
15*
227
населением, традиционно тяготеющим к консерваторам, что
должно было бы дать консерваторам преобладание в этом со-
вете и возможность покончить с лейбористским большинством
в органе, ведающем управлением Лондона.
Характеризуя сущность проводимой правительством тори ре-
формы, лондонский районный комитет коммунистической партии
отметил, что действительная цель этой реорганизации состоит
в установлении власти тори в районе Большого Лондона. «Тори
дают ясно понять, что они используют свои полномочия в сове-
те Большого Лондона главным образом для того, чтобы разру-
шить достижения Совета лондонского графства в жилищном
строительстве и, установив политику дифференцированных ста-
вок квартирной платы, еще более увеличить прибыли землевла-
дельцев и усилить их власть над арендаторами»38.
Однако на выборах в совет Большого Лондона в апреле
1964 г. избиратели отвергли политику тори. Из 100 мест в со-
вете лейбористы получили 64 места, а консерваторы всего 36.
В общей сложности за лейбористов голосовало 1095 тыс. че-
ловек, за консерваторов — 976 тыс., за либералов — 255 тыс.
и за коммунистов — свыше 92 тыс. человек. В заявлении ис-
полкома компартии Великобритании подчеркивается, что ре-
зультаты выборов свидетельствуют о стремлении избирателей
иметь новое правительство.
* * *
Монополистическому капиталу не удается до конца ликвиди-
ровать демократические права англичан и представительные ин-
ституты, созданные английским народом и поддерживаемые его
борьбой против сил реакции. Более того, в современных услови-
ях, как отмечается в Программе английской компартии «Путь
Британии к социализму», существует возможность объединения,
во главе с рабочим классом, широких народных масс и завое-
вания государственной власти без гражданской войны. «Переход
к социализму без вооруженной борьбы возможен во многих стра-
нах,— констатируется в Программе.— Это особенно справедливо
для нашей страны, где мощное рабочее движение олицетворяет
боевую способность и опыт борьбы английских рабочих и где
имеются прочные традиции демократических институтов»39. Этот
вывод Программы компартии Великобритании имеет принципи-
альное значение, открывая новые перспективы в борьбе англий-
ского народа за социализм. Он показывает, что коммунисты
Англии понимают переход от капитализма к социализму с ис-
38 <-Daily Worker», l.XII 1961.
39 «Программные документы коммунистических и рабочих партий капи-
талистических стран Европы». Госполитиздат, 1960, стр. 34—35.
228
пользованием парламентских институтов не как врастание ка-
питализма в социализм, а как результат борьбы трудящихся
масс, сплотившихся вокруг рабочего класса. В момент усиления
классовой борьбы, когда рабочий класс действует при поддерж-
ке других слоев населения, всеобщие выборы, проведенные под
лозунгом борьбы за социалистическое решение проблем, стоя-
щих перед Британией, могут привести к важным результатам.
Широкие народные массы могли бы обеспечить избрание в пар-
ламент социалистического лейбористского и коммунистического
большинства с тем, чтобы это парламентское большинство
образовало социалистическое правительство, способное при под-
держке народа начать осуществление коренных преобразова-
ний на пути к социализму. «Таким путем,— указывается в Про-
грамме,— используя наши традиционные институты и права,
мы можем превратить парламент в эффективное орудие воли
народа, с помощью которого будут проведены основные законо-
дательные мероприятия, обеспечивающие переход к социа-
лизму» 40.
Народное правительство, пользующееся поддержкой трудя-
щихся, осуществит важнейшие демократические преобразова-
ния, которые будут равнозначны социалистической революции.
Правительство положит конец власти монополистов путем на-
ционализации крупной промышленности, банков, страховых
компаний; оно будет управлять хозяйством страны по плану,
на основе социалистических принципов.
Народное правительство — указывается в Программе «Путь
Британии к социализму»,— проведет также важнейшие государ-
ственные преобразования, направленные на ограничение и лише-
ние класса капиталистов политической власти. Будут преобра-
зованы государственная служба, министерство иностранных дел,
вооруженные силы и полиция, судебные и юридические органы.
«Руководящие посты в вооруженных силах и правительственных
учреждениях, а также в национализированной промышленности
должны быть заняты людьми, преданными социализму и со всей
энергией проводящими в жизнь преобразования, намеченные
парламентом»,— говорится в Программе компартии Великобри-
тании 41.
Высшим органом власти явится однопалатное общенацио-
нальное представительное учреждение, власть которого не будет
ограничена никакими антидемократическими институтами.
В Программе «Путь Британии к социализму» сказано: «Палата
общин, являющаяся представительным органом, избираемым
40 «Программные документы коммунистических и рабочих партий капи-
талистических стран Европы», стр. 35.
41 Там же, стр. 58.
229
народом, станет единственной национальной властью; палата
лордов и монархия будут уничтожены»42.
Программа предусматривает, таким образом, широкое ис-
пользование в интересах трудящихся масс демократических
традиций английского народа, а также демократических прав
и институтов. Это следует учитывать при рассмотрении государ-
ственного права современной Великобритании, поскольку до-
стигнутый в стране уровень демократии до известной степени
сдерживает маневры правящего класса.
42 Там же.
Раздел IV
КОНСТИТУЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ
ФРАНЦУЗСКОЙ ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКИ
Глава I
Основные черты политического строя.
Конституция 1958 года
Классическая страна буржуазной демократии, Франция про-
делала за небольшой срок эволюцию от парламентаризма к
режиму, основанному на личной власти одного человека. Пре-
зидент Французской Республики единолично управляет стра-
ной, оттеснив на задний план все высшие государственные
органы: Национальное собрание, сенат и формируемое самим
же президентом правительство.
Каково политическое и социальное содержание нового ре-
жима и роль президента де Голля? Арбитр ли он в отношениях
между классами, как он утверждает, или орудие определенного
класса? Можно ли считать нынешний режим случайным эпи-
зодом в истории Франции или он отвечает общей тенденции
современного капитализма?
Новый политический режим Франции, «голлизм»,— пишет
прогрессивный французский публицист А. Клод — «это одно-
временно идеология, конституция и человек» *. Генерал де
Голль—не представитель интересов нации, не беспристрастный
арбитр, стоящий над партиями и классами, каким его пред-
ставляет французская официальная пропаганда. Побудитель-
ными мотивами его деятельности были и остаются интересы
монополий, хотя эта деятельность иногда и совпадала с нацио-
нальными интересами, как это было, например, в годы второй
мировой войны.
В мае 1958 г. монополистическая буржуазия была напугана
угрозой объединения народных сил для защиты демократии и
республиканских учреждений против фашиствующих мятежни-
ков в Алжире. Объединение народных сил (вечное пугало для
буржуазии — Народный фронт) означало бы крах всех надежд
монополистов. В то же время фашизм явно неприемлем для
французского народа. Задача состояла в том, чтобы найти че-
ловека, связанного с монополистическим капиталом, который,
мог бы выступить в качестве «спасителя отечества» от граж-
1 А. Клод. Голлизм и крупный капитал. Соцэкгиз, 1961, стр. 7.
232
данской войны и в то же время получить поддержку мятежни-
ков. «У крупной буржуазии,— пишет Клод,— не было выбора.
Обстоятельства навязали де Голля»2. «Биржа ждет де Гол-
ля»,— под таким заголовком вышел 20 мая орган крупных
финансистов еженедельник «Ля ви франсез» 3.
Голлизм — режим, возникший на почве страха, который ис-
пытывают монополии перед растущей силой народа. Этот
режим — особая форма диктатуры крупного капитала, отбра->
сывающего в сторону важнейшие институты буржуазной демо-
кратии.
Миф о «надклассовом характере» голлизма не выдержал
испытания временем. Главная особенность данного режима —
непосредственный приход к власти финансовой олигархии.
Банки Ротшильда и Вормса, Юньон-Паризьен, Банк де Пари
и де Пэи Ба, Индокитайский банк и Банк Лазар, все без иск-
лючения крупнейшие промышленные монополии тесно связаны
личными узами с президентом, премьер-министром, министра-
ми, советниками и другими видными государственными деяте-
лями. «За личной властью генерала скрывается личная власть
банков. Голлистская власть предстает теперь перед нами в
своем действительном виде в следующей формуле — де Голль
царствует, крупный капитал управляет»,— пишет А. Клод4.
Основной формальный документ нынешнего политического
режима — конституция страны, вступившая в силу 4 октября
1958 г.5 Она полностью изменила структуру государственных
органов и их взаимоотношения.
Чем же был вызван отказ от ранее действовавшей конститу-
ции 1946 года, от политического режима Четвертой респуб-
лики?
Принятая вскоре после разгрома фашизма и освобождения
Франции, в условиях общего подъема демократических сил и
единства левых партий и группировок, конституция 1946 года
была крупным шагом вперед на пути демократического разви-
тия послевоенной Франции. В конституцию были внесены про-
грессивные положения — прежде всего в области социально-
экономической, в области демократических прав и свобод. Опа
закрепила суверенитет Национального собрания — единствен-
ного законодательного органа в стране. Существенно ограни-
ченный в своих прерогативах президент избирался парламен-
том. Назначаемое при участии Национального собрания пра-
вительство в своей деятельности было подотчетно Собранию.
2 А. Клод. Указ, соч., стр. 58.
3 Там же, стр. 59.
4 Там же, стр. 27.
5 Текст конституции опубликован в «Journal Officiel de la Republique
Fran^aise (далее — J. 0.). Lois et decrcts, 5.X 1958.
Все цитаты из конституции приводятся в переводе автора.
233
Конституция 1946 года, отражая соотношение классовых сил
во Франции в период ее освобождения от фашизма, закрепила
демократические завоевания трудящихся. Она могла стать
(при условии ее последовательного применения) базой для
дальнейших преобразований демократического характера.
И если конституция 1946 года не сыграла этой роли, то причи-
ну следует искать не в отдельных ее положениях, а в политике
правящих кругов, систематически нарушавших основной прин-
цип, из которого конституция исходила: пропорциональное
участие всех политических партий, получивших поддержку из-
бирателей, в государственной жизни страны. Постоянно отстра-
няя первую партию Франции, Французскую коммунистическую
партию, от участия в управлении государством, правящие кру-
ги извратили дух конституции 1946 года: мнение четвертой
части французских избирателей при решении важнейших воп-
росов во внимание не принималось и, следовательно, подрыва-
лась основа политического режима Четвертой республики.
Демократические положения, записанные в конституции, были
превращены в чисто формальные декларации, а затем была
изменена и сама конституция.
В первые годы после ее принятия правые партии саботиро-
вали законопроекты, направленные на осуществление содер-
жащихся в конституции предписаний, и пытались исподволь
урезать права депутатов. Затем правящие круги перешли к от-
крытой атаке против конституции. За период с 1946 по 1958 г.
в парламент было внесено 99 предложений о ее пересмотре.
В 1954 г. была проведена реформа, значительно ограничившая
права депутатов и расширившая права правительства и Совета
республики (второй палаты парламента) в ущерб прерогати-
вам избираемого всеобщим голосованием Национального соб-
рания.
21 марта и 27 мая 1958 г. большинство Национального соб-
рания приняло проекты новых статей конституции, согласно
которым резко ограничивались права депутатов и Националь-
ного собрания в целом, изменялась процедура формирования
правительства. Французская пресса охарактеризовала смысл
проектов, особенно того, который изменял порядок создания
правительства (этот проект был принят Национальным собра-
нием 27 мая, т. е. в разгар фашистского мятежа в Алжире),
как подготовку передачи власти де Голлю. Однако генерал де
Голль не удовлетворился этими изменениями конституции
1946 года и, сформировав 1 июня 1958 г. правительство, внес
в парламент новый законопроект.
Парламенту была предложена единственная статья этого
проекта, в которой говорилось, что парламент поручает совету
министров выработать проект новой конституции. Предостав-
ляя правительству это право, парламент не знал его намерений
234
и планов. Он отказался также от контроля за действиями пра-
вительства и в дальнейшем, поскольку принял решение о том,
что проект, минуя парламент, поступит на референдум. Произо-
шло, таким образом, делегирование учредительной власти, что
лишило парламент одного из его основных прав. Законопроект
был одобрен большинством в 350 голосов против 161 (требуе-,
мый конституционный минимум в две трети голосов едва уда-
лось набрать) 5 6. Это решение, предоставившее правительству
свободу действий, принималось в обстановке нажима и шан-
тажа.
Проект новой конституции был подготовлен комитетом экс-
пертов во главе с близким сотрудником де Голля, тогдашним
министром юстиции М. Дебре. Затем проект был передан на
рассмотрение Конституционного консультативного комитета
(ККК), в состав которого вошли 13 человек, назначенных пра-
вительством, 16 депутатов и 10 сенаторов. Председателем его
стал видный деятель правого лагеря Поль Рейно. Несмотря на
то, что комитет внес в проект лишь небольшие поправки, пра-
вительство не согласилось с рядом из них, приняв лишь самые
незначительные. Затем было получено заключение Государст-
венного совета, и в начале сентября совет министров утвердил
окончательный текст проекта, лишь в деталях отличавшийся от
первоначального, опубликованного в конце июля.
Началась кампания по подготовке конституционного рефе-
рендума. В руках правых элементов оказалась к тому времени
вся сила правительственной машины, администрация, полиция,
пресса, радио. Несколько сот миллионов франков предоставило
для правительственной пропаганды объединение капитали-
стов— Национальный совет французских предпринимателей.
Широкие массы населения были дезориентированы. Многие
избиратели во Франции решили голосовать «за» в надежде, что
«сильный президент» (а речь могла идти только о де Голле)
положит конец войне в Алжире.
Референдум состоялся 28 сентября 1958 г. Согласно офици-
альным данным, из внесенных в избирательные списки 26,6 млн.
человек (в метрополии) в нем приняли участие 22,6 млн.
(84,9%). За новую конституцию было подано 17,6 млн. голо-
сов (66,4%), против — 4,6 млн. голосов. Таким образом, пра-
вительство добилось одобрения выработанного им проекта
конституции 7
5 Конституционный закон от 3 июня 1958 г., опубликован в J. О., Lois,
4.VI 1958, р. 5326.
7 Особое значение получила ст. 92 конституции, предоставившая прави-
тельству на срок до 5 февраля 1959 г. всю полноту власти в стране. Это
позволило совету министров не только по своему усмотрению править стра-
ной, без какого бы то ни было контроля или вмешательства, но и принять
в течение данного периода меры, обеспечившие его всемогущество и по исте-
235
На пленуме ЦК ФКП, проведенном вскоре после референ-
дума, отмечалось, что причина голосования большинства изби-
рателей в пользу проекта конституции кроется в стремлении
народа добиться прекращения колониальных войн, разрешения
многих важных проблем, таких, как жилищная проблема, кри-
зис школы, улучшения экономического положения трудя-
щихся.
В то же время постоянный раскол левых сил, отмечал ЦК
ФКП, отказ от заключения между ними соглашения не позво-
лили сторонникам «нет» показать народу перспективу, благо-
приятную для обновления французской политики и восстанов-
ления демократии. Таковы основные причины принятия консти-
туции. К ним добавились боязнь хаоса, шантаж угрозой граж-
данской войны, разгул официальной пропаганды, нажим госу-
дарства и высшего духовенства, добивавшихся ответа «да»8.
«Принятие конституции — это отступление демократии во
Франции; оно создает для страны серьезную обстановку. Все-
общее избирательное право урезано, а роль национального
представительства уменьшена. Чрезмерные полномочия сосре-
доточены в руках одного человека. Санкционируя государ-
ственный переворот и военный мятеж, результаты плебисцита
подвергают общественную жизнь угрозе и постоянному шанта-
жу со стороны представителей реакции, милитаризма и фашиз-
ма. Ограничивая возможность контроля над политической
жизнью страны со стороны народа и его избранников, эта
конституция выгодна силам, которые определяют политику ны-
нешнего правительства: крупным предпринимателям и бан-
кам»9,— так охарактеризовал конституцию 1958 года ЦК ФКП.
В голлистском режиме нашла свое воплощение давняя мечта
реакции. Принципы и даже текст статей конституции 1958 года
можно увидеть в многочисленных конституционных проектах,
предлагавшихся представйтелями крупного капитала еще до
второй мировой войны и появления де Голля на политической
арене. Можно назвать такие источники конституции 1958 года,
как программа партии Французское возрождение, созданной
крупным капиталом вскоре после первой мировой войны, ряд
опубликованных в 30-х годах книг видного идеолога буржуазии
чении переходного периода. Совет министров принял два десятка органиче-
ских законов, определяющих порядок формирования всех важнейших орга-
нов республики, в том числе порядок выборов президента, парламента, муни-
ципальных советов, образования Конституционного совета, органов Сооб-
щества, а также дающих толкование различных положений конституции. Эти
органические законы составляют вместе с текстом, формально поставленным
на референдум 28 сентября, подлинную конституцию Пятой республики, хотя
они приняты только правительством и на референдум не выносились.
8 «L’Humanite», 7.Х 1958.
8 «L’Humanite», 6.Х 1958.
23€
А. Тардье («Час решения»— 1934 г., «Плененный властелин» —
1936 г., «Парламентская профессия»—1937 г.), в которых
содержатся почти дословно некоторые основные положения
конституции 1958 года. Созданный в 1935 г. Технический коми-
тет по реформе государства под руководством представителя
Индокитайского банка Ж. Барду и при участии крупного про-
мышленника О. Мерсье предложил ряд мер по усилению ис-
полнительной власти. Эти предложения нашли отражение в
конституции Виши и затем в конституции 1958 года.
Наконец, в годы второй мировой войны будущий премьер-
министр и один из авторов конституции 1958 г. М. Дебре сов-
местно с представителем монополистического капитала Э. Мо-
ником (президентом крупного Парижско-Нидерландского бан-
ка) подготовил книгу «Переделать Францию — усилия одного
поколения», где содержатся политические принципы, вошедшие
в ныне действующую французскую конституцию. Авторы пи-
шут: «При невозможности иметь президента американского
типа или короля единственный выход для французской демо-
кратии— это, если так можно выразиться, иметь республикан-
ского монарха» 10 11.
Большую часть идей, которые воплощены в нынешней кон-
ституции, можно найти также в речи генерала де Голля в
Байе11, в книгах М. Дебре «Республика и ее власть»12, и
«Принцы, которые нами управляют» 13.
Таким образом, в конституции 1958 года лишь отражена
постоянная линия правящих кругов французской буржуазии,
в первую очередь финансового капитала, начало проведения
которой относится еще к периоду после первой мировой войны.
Де Голль же только присоединился к ней в 1946 г. и реализо-
вал ее в 1958 г. В этом историческое значение событий 1958 го-
да и роль генерала де Голля. «События были поводом,— пишет
А. Клод,— а генерал де Голль — орудием, которые позволили
крупной французской буржуазии достичь своих целей» 14.
Согласно официальным заявлениям ее авторов, конститу-
ция 1958 года устанавливает во Франции парламентский ре-
жим. Один из «отцов» конституции, М. Дебре, утверждал в
свое время, что ее цель — обновление парламентского режи-
ма 15.
Ст. 20 конституции гласит, что «правительство определяет
и ведет политику нации» и что оно ответственно перед парла-
10 Цит. по кн.: А. Клод. Указ, сот., стр. 41.
11 «Revue Fran^aise des sciences politiques», 1959, mars, p. 188 et suiv.
12 M. Debre. La Republique et son pouvoir. Paris, 1949, p. 197 et suiv.
13 M. Debre. Les Princes qui nous gouvernent. Paris, 1957, p. 173.
14 А. Клод. Указ, соч., cip. 44.
15 M. Debre. La Nouvelle Constitution. Paris, 1958, p. 2.
237
ментом. Президент же республики, согласно ст. 5, «следит за
соблюдением конституции. Он обеспечивает своим арбитражем
нормальное функционирование публичных властей и преем-
ственность государства». Очевидно, что тот, кто осуществляет
эти функции, в частности арбитраж, должен стоять вне прави-
тельства и не управлять. Несомненно, однако, что политический
режим, установленный конституцией 1958 года и развитый в
совершенно определенном направлении президентом де Голлем,
лишь в ироническом смысле может именоваться парламент'
ским; вся практика Пятой республики резко противоречит пар-
ламентскому режиму.
На деле генерал де Голль совместил полномочия главы го-
сударства и главы правительства. Именно он, не несущий
политической ответственности глава государства, а не прави-
тельство, «определяет и ведет политику нации». При этом все
важные (а зачастую и не очень важные) вопросы решает он еди-
нолично, иногда даже не запросив мнения членов правитель-
ства или поступая вопреки ему. Приняв какое-либо решение,
президент сообщает об этом стране, главным образом на пресс-
конференциях. Известно немало случаев, когда министры узна-
вали из газет, одновременно с публикой, о политике, намечен-
ной президентом, о политике, за которую они должны нести,
согласно конституции, политическую ответственность перед пар-
ламентом.
Генерал де Голль действует как президент в президентской
республике, обладающий всей полнотой исполнительной влас-
ти. Он один является правительством, а министры — лишь ис-
полнители его воли.
Президент республики фактически создал новую конститу-
цию, которая мало чем связана с формально действующей
конституцией и на которой в действительности покоится госу-
дарственный строй современной Франции.
Развитие Пятой республики пошло совсем не по тому пу-
ти парламентаризма, о котором говорилось в 1958 г. О «равной
значимости» президента, правительства и парламента сейчас
не может быть и речи — настолько глава государства «под-
мял» правительство и оттеснил парламент.
М. Дебре пишет с учетом четырехлетнего опыта Пятой рес-
публики: «Конституция 1958 года положила конец устарелому
представлению о республике, которое было уместно в 1880 го-
ду, но стало роковым с 1920 года... Согласно этой конституции,
президент республики — уже не арбитр между партиями, а
глава государства, арбитр национальных интересов, и в каче-
стве такового несет ответственность за важнейшие проблемы
общенациональной политики. То, что он может пользоваться
всеобъемлющими полномочиями в случае кризиса, служит
главным критерием при анализе нового значения его функ-
238
ций» 16. Таким образом, практика Пятой республики демон-
стрирует нарушение ее же основного закона — конституции
1958 года.
Выступая 4 сентября 1958 г., накануне принятия консти-
туции, де Голль назвал ее воплощением «суверенитета наро-
да». «Народный суверенитет» остался и позднее одной из ос-
новных тем выступлений главы Пятой республики, который
постоянно связывает с ним практику референдумов-плебис-
цитов.
Какова же на деле роль французского народа в решении
государственных вопросов в условиях деголлевского режима и
как выглядит на практике «народный суверенитет»? Действи-
тельно, конституция 1958 года повторяет в ст. 3 содержавше-
еся и в прежнем основном законе положение: «Национальный
суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его
через посредство своих представителей и путем референдума».
Конституция провозглашает принципом республики «правле-
ние народа, по воле народа и для народа (ст. 2) и устанавли-
вает, что «никакая часть народа, никакой индивидуум не мо-
жет присвоить себе осуществление национального суверените-
та» (ст. 3). Однако эти торжественные декларации принципов,
положенные формально в основу конституции, не обеспечены
никакими гарантиями суверенитета народа и фактически сво-
дятся на нет всей практикой Пятой республики. Возможность
эффективно осуществлять суверенитет отнята у французского
народа творцами нового режима.
Если в конституции 1946 года предусматривалось, что на-
род осуществляет свой суверенитет через избираемых им депу-
татов Национального собрания, то новая конституция в главе
«О суверенитете» даже не упоминает о парламенте. Основной
закон предельно ограничил его роль во всех важнейших воп-
росах жизни страны. Новый режим решительно отверг малей-
шую возможность связи депутатов с избирателями. Конкрет-
ные формы осуществления этой связи, которые знала Четвер-
тая республика (петиции, обращения к парламенту, делега-
ции к депутатам и министрам, обращения к парламентариям,
манифестации, отчеты депутатов, ознакомление с дебатами
выборных органов и т. д.), или прямо запрещены, или молча-
ливо отвергаются. Конституция в ст. 27 запрещает наделять
парламентариев императивным мандатом.
В качестве единственной возможности осуществления су-
веренитета народа деголлевский режим признает референду-
мы; в конкретных условиях современной французской действи-
тельности выносимые на референдумы вопросы тесно связаны
с личностью самого главы Пятой республики.
16 «Paris-presse-Intransigeant», 17.X 1962.
23?
«Установив режим личной власти, де Голль нанес тяжелый
удар по демократическим свободам, и под его покровительст-
вом все приведено в действие, чтобы ослабить гражданское
сознание народных масс, насадить аполитичные течения в их
рядах и идею о том, что будущее страны зависит от „человека-
чудотворца“, от „верховного спасителя**, т. е. от самого де Гол-
ля»,— пишет Жак Дюкло в книге «Будущее демократии» 17.
«Вождь», «гид», «спаситель» и тому подобные лозунги
голлистской пропаганды преследуют одну цель: убедить народ
в том, что он не может и не должен участвовать в политиче-
ской жизни. Все решат и без него. Правящие круги Франции
боятся народа, боятся его участия в определении политики
страны. Наиболее откровенно выразил эту боязнь М. Дебре.
«Число граждан, следящих за общественными делами с жела-
нием принять в них участие, ограничено. Наше счастье, что
это так. Общество, нация, где большое число граждан ежеднев-
но обсуждали бы политику, были бы близки к краху!»,— пишет
он в своей книге «Принцы, которые нами управляют» 18.
Проблема народного суверенитета приобрела большое зна-
чение во Франции прежде всего потому, что деголлевский
режим полностью извратил это понятие. Роль парламента, т. е.
представительства, избранного нацией, практически сведена на
нет; провозглашено, что «косвенная демократия» (демократия
выборных представительных ассамблей) заменена «прямой де-
мократией» в виде референдумов. Референдум — действительно
демократическая процедура, но только в том случае, если ре-
шение, переданное на народное голосование, было выработано
и предварительно рассмотрено избранными народом предста-
вителями, а затем обсуждено и самими массами. Лишь в этих
условиях народ может голосовать со знанием дела, отдавая
себе отчет в смысле и значении принимаемого решения и в его
конкретном содержании. В условиях же, когда власть сосре-
доточена в руках одной личности, вопросы и ответы могут
быть лишь двусмысленными. На проведенных Пятой республи-
кой четырех референдумах каждый из поставленных вопросов
состоял, собственно, из нескольких вопросов, на которые мож-
но было бы дать несколько ответов, но процедура предусмат-
ривала возможность дать лишь один ответ — «да» или «нет»19.
17 J. D и с 1 о s. L’Avenir de la Democratic. Paris, 1962, p. 10.
18 M. Debre. Les Princes qui nous gouvernent, p. 53.
19 Например, 8 января 1961 г. во Франции и Алжире был проведен оче-
редной референдум, на котором избирателям был задан один вопрос:
«Одобряете ли вы законопроект, переданный на рассмотрение французского
народа и касающийся самоопределения населения Алжира и организации
государственной власти в Алжире до самоопределения?» Законопроект и
текст вопроса для референдума были составлены нарочито гуманно. Много-
численные сторонники самоопределения п во Франции и в Алжире должны
240
Более того, идет постоянная игра вокруг личности генера-
ла де Голля и шантаж избирателей возможностью его ухода.
Типичный пример такого шантажа — обращение де Голля к из-
бирателям 18 октября 1962 года: «Если же окажется, что Ваш
ответ будет ответом ,,нет“... или даже если большинство отве-
тов „да“ окажется незначительным, умеренным, ненадежным,—
совершенно очевидно, что в этом случае моя задача будет сра-
зу— и безвозвратно — закончена, ибо что я смогу делать в
дальнейшем без безусловного доверия нации?». Все это превра-
щает вопрос, формально поставленный на референдум, во второ-
степенный: идет ли речь о конституции (референдум 28 сентября
1958 г.), об алжирской проблеме (референдумы 8 января
1961 г. и 8 апреля 1962 г.) или об избрании президента всеоб-
щим голосованием (референдум 28 октября 1962 г.), от избира-
телей требовали ответить «да» или «нет» самому де Голлю.
В результате создавалась видимость того, что решения одного
человека одобрены народом, принимаются якобы в интересах
всей нации.
Внешне референдуму придают вид консультации с народом
и формы решения важнейших вопросов общенародным голосо-
ванием. На деле, в условиях современной Франции, он исполь-
зуется лишь для формального одобрения решений, принятых
власть имущими, без какого бы то ни было участия народа или
его выборных представителей. Подобный референдум есть ан-
типод демократии. Он принижает роль народа, вместо того
чтобы усиливать ее, и возвращает политическую жизнь Фран-
ции к практике, оставленной десятилетия и века назад. Он уг-
рожает безопасности нации, резко увеличивая возможность
авантюр, прикрываемых всеобщим голосованием. В ходе подоб-
ных референдумов-плебисцитов речь не идет о том, чтобы допу-
стить народ к участию в политической дискуссии или управле-
нии делами государства. От французских избирателей требуют
лишь выдать незаполненный чек «человеку, ниспосланному
провидением», а затем вернуться к обычным делам и слепо
следовать за «вождем». «На деле де Голль намеревается ис-
пользовать плебисцит, чтобы представить себя в качестве изб-
ранника божественного происхождения. Он не предлагает ни-
какой программы. Он хочет, чтобы страна ответила „да“ его
персоне, в обстановке путаницы, при отсутствии каких-либо
серьезных политических дебатов»,— пишет «Юманите» 20.
Даже правая газета «Орор», характеризуя различные ин-
ституты государственного строя Франции, писала накануне
были положительно ответить на первую часть вопроса; с другой стороны,
законопроект, по мысли его авторов, отвечал и интересам тех, кто увидиг
в нем средство решить алжирский вопрос путем отказа от удовлетворения
требований алжирского народа.
20 «L’Humanite», 21.IX 1962.
16 Заказ 5117
241
осеннего референдума 1962 года: «Практика постоянных рефе-
рендумов равнозначна личной власти. Эта правительственная
концепция отворачивается от республики. Она приводит к режи-
му, аналогичному тому, который Салазар установил в Португа-
лии» 21.
Против подобного использования референдумов-плебисци-
тов решительно выступают демократические силы Франции.
Газета «Юманите» пишет: «Республиканцы находят опасным
не всеобщее голосование, а то, как хотят использовать это го-
лосование, чтобы утвердить плебисциарным способом неогра-
ниченную власть одного человека. В конечном счете, в резуль-
тате того предприятия, в котором призывает нас принять уча-
стие де Голль, превосходно знающий, чего именно он хочет, все-
общее голосование призвано уничтожить самое себя»22.
Правда, по мере приобретения массами опыта жизни в ус-
ловиях политического режима Пятой республики и их практи-
ческого ознакомления с «достижениями» деголлевского режима
в социально-экономической области во внутренней и внешней
политике, поддержка избирателями на референдумах решений
власти, а также личности самого президента падает.
Действующий во Франции политический режим есть отри-
цание подлинно народного суверенитета, и потому первой за-,
дачей французских демократов стала борьба за гарантию прав
и свобод народа. Передовой отряд борцов за демократию, ком-
мунисты, уже с 1959 г. сделали центром своей программы уста-
новление во Франции истинно демократического режима. Они
считают, что прежде всего нужно дать народу возможность
сказать свое слово, а также реально обеспечить его суверенитет.
Еще XV съезд ФКП (июнь 1959 г.) выработал программу,
предусматривающую передачу власти парламенту, который бы
действительно представлял французский народ и отвечал перед
ним. Задачей такого парламента явится уничтожение угрозы
фашизма, обеспечение свобод и прав человека, светского харак-
тера школы и государства, проведение реформы образования и
осуществление других демократических требований масс. Про-
грамма требует признать за рабочим классом место, которое он
должен занимать в политической жизни страны, удовлетворить
социальные, политические и экономические требования трудя-
щихся, всех слоев трудового населения города и деревни, на-
правлена на их защиту от произвола монополий. Эта программа
отвечает нуждам и чаяниям трудящихся, но, как подчеркнул
съезд, решение поставленных проблем зависит от действий на-
.родных масс.
21 «UAurore»/ 18. IX 1962.
22 «L’Humanite», 10.Х 1962.
342
Программа борьбы за демократию была подтверждена и
проведенным в мае 1961 года XVI съездом ФКП. «Деголлевское
правительство, которое является концентрированным выражени-
ем господства монополий, продолжает свою реакционную, от-
сталую и антидемократическую политику во всех областях,—
заявил в докладе на съезде В. Роше.— Таким образом, главной
целью партии остается борьба против личной власти, за восста-
новление и обновление демократии» 23.
С учетом опыта пятилетнего существования Пятой респуб-
лики коммунисты выступили с Программой демократического и
национального обновления в связи с выборами 1962 года в На-
циональное собрание. В этой программе ФКП требует созыва
Учредительного собрания и принятия им новой конституции, в
соответствии с которой была бы установлена демократическая
форма правления и верховная власть принадлежала бы пред-
ставителям народа, избираемым путем всеобщего и прямого го-
лосования на основе системы пропорционального представитель-
ства. Перед единым Национальным собранием будет нести от-
ветственность назначаемое им правительство. Демократические
права и свободы — подчеркивается в программе компартии —
должны быть гарантированы законом. Необходимо провести
чистку полиции, роспуск фашистских организаций, выборность
судей народом, отделение церкви от государства и школы, уста-
новить демократический контроль над печатью, радио и телеви-
дением и значительно расширить демократию на местах. Ком-
партия настаивает на необходимости развивать экономику и
использовать все национальные ресурсы страны, национализи-
ровать монополии, повысить жизненный уровень различных
слоев населения, проводить мирную внешнюю политику 24.
Широкая демократическая платформа, на основе которой вы-
работана эта программа, позволила левым силам впервые за
последнее время объединиться на выборах 1962 года. И резуль-
таты этих выборов убедительно показали, что добиться успеха
в битве за республику демократы могут лишь в единстве.
Принятие во Франции новой конституции ознаменовало по-
беду правых сил. В дальнейшем практика Пятой республики
еще больше отошла от тех принципов, которыми справедливо
гордилась республиканская Франция. Однако этот отказ от
традиционных буржуазно-демократических методов управления
свидетельствует лишь о возрастающей слабости правящих кру-
гов, о невозможности для них удержаться у власти с помощью
демократии и парламентаризма, показывает, что истинный на-
следник демократических традиций страны — народ Франции во
главе с рабочим классом.
23 «XVI съезд Французской коммунистической партии». Госполитизддт.
1962, стр. 3—4.
«L’Humanite», 12.XI 1962:
16*
Глава II
Президент — центральная фигура Пятой республики.
Подчиненная роль правительства
Главная фигура в системе государственных органов Пятой
республики, президент, обладает фактически и формально широ-
чайшими полномочиями во всех областях государственной жиз-
ни. Другие органы: правительство, парламент, Конституционный
совет и т. д.— созданы вокруг персоны президента республики и
лишь подчеркивают могущество этой фигуры, являющейся, по
выражению М. Дебре, «замком свода здания новой республи-
ки»
Правовому положению президента посвящается целиком вто-
рая глава конституции, с которой начинается изложение воп-
роса о государственных органах (в конституции 1946 года сна-
чала говорилось о парламенте). О президенте же речь идет и
во всех последующих главах.
Основные прерогативы президента таковы. Согласно ст. 5
конституции, он считается гарантом национальной независимо-
сти, целостности территории, соблюдения международных дого-
воров и соглашений Сообщества. Он следит за осуществлением
конституции и обеспечивает своим арбитражем «нормальное
функционирование государственных органов и преемственность
государства». Президент считается верховным арбитром во всех
проблемах, с которыми сталкивается правительство. Он не не-
сет политической ответственности за свои действия ни перед ка-
ким органом и никем не контролируется.
Принцип неответственности президента, провозглашенный в
ст. 68, предполагает контрассигнацию подписываемых им актов
премьер-министром и министрами, несущими за такие акты от-
ветственность. Но в то же время статья 19 конституции пере-
числяет акты президента, не требующие контрассигнации.
Сюда входят акты, предусмотренные в конституции ст. 8 (наз-
начение премьер-министра), ст. 11 (вынесение вопроса на рефе-
рендум), ст. 12 (роспуск Национального собрания), ст. 16 (чрез-
вычайные меры), ст. 18 (послания президента парламенту).,
1 М. D е Ь г ё. La Nouvelle Constitution. Paris, 1958, p. 15.
244:
статьями 54 и 61 (обращение в Конституционный совет) и
ст. 56 (назначение части членов Конституционного совета).
Таким образом, и за эти акты президент не несет ответствен-
ности, хотя они принимаются им по собственной инициативе п
проводятся в жизнь такими же единоличными актами.
Конституция предусматривает ответственность президента
лишь за государственную измену. В этом случае обвинение ему
предъявляется обеими палатами парламента, которые должны
принять идентичное решение открытым голосованием и абсолют-
ным большинством голосов своих членов. Президента судит
Высший суд, избираемый парламентом.
Парламент не только лишился права избирать президента,
но и не может сместить его или вынудить подать в отставку.
Все те средства влияния на деятельность президента, которые
предусматривала конституция Четвертой республики, утрачены
парламентом.
Прерогативы президента во всех областях государственной
жизни чрезвычайно обширны. Известный французский юрист
проф. Бернар Лавернь пишет, что проще перечислить те полно-
мочия, которых президент не имеет2. Будучи главой и едино-
личным руководителем всей исполнительной власти, он факти-
чески подчинил себе и власть законодательную. Президент об-
щается с парламентом посредством посланий, которые зачиты-
ваются в палатах и не подлежат никакому обсуждению. Если
парламент не заседает, а президент направил послание, палаты
специально созываются, чтобы его заслушать. Все законы, при-
нятые парламентом, в 15-дневный срок обнародует (промульги-
рует) президент. До истечения этого срока он имеет право по-
требовать от палат нового обсуждения всего закона или отдель-
ных статей. Президент может передать в Конституционный совет
любой закон до промульгирования для проверки его соответст-
вия конституции, что позволяет президенту оттянуть принятие
нежелательного акта или отклонить его.
Однако этим отнюдь не ограничиваются прерогативы прези-
дента в области законодательной. Авторы конституции 1958 го-
да предусмотрели для главы государства возможность обхо-
диться в области законодательства и без парламента. Так, ст. 11
позволяет президенту поставить на референдум законопроект,
касающийся «организации государственных властей, содержа-
щий одобрение какого-либо соглашения о Сообществе или имею-
щий целью ратификацию международного договора». После
одобрения на референдуме президент промульгирует такой акт.
который, следовательно, становится законом, минуя парламент.
Правда, конституция предусматривает, что глава государства
2 В. Lavergne. Le Gouvernement de De Gaulle et la Stupcfiante Con-
stitution du 28 septembre 1958. «L’Annee politique et cconomique», N 144, 1958,
p. 218.
245
действует в таких случаях «по предложению правительства», но
поскольку правительство полностью зависит от него и в своем
формировании, и во всей деятельности, то такое право стано-
вится фактически личной прерогативой президента.
Глава государства может после консультации с премьер-ми-
нистром и председателями палат парламента (мнение их не обя-
зательно принимается во внимание) распустить Национальное
собрание. Единственное ограничение: запрещается распускать
Собрание в течение года после его выборов (ст. 12 конститу-
ции). Право роспуска дает в руки президента новое оружие
против депутатов, которые находятся под постоянной угрозой,
что, если их действия будут неугодны президенту, он распустит
парламент. Президент может применить это право и как ору-
дие в поддержку правительства против парламента и, наобо-
рот, против правительства, чтобы удерживать его в подчинении
(например, пригрозив депутатам роспуском, если не будет
вынесено порицание правительству).
Прерогативы президента республики в области управления
выражаются в том, что он назначает премьер-министра (ст. 8
конституции) и принимает его отставку, а по предложению
последнего назначает и смещает членов правительства. Раньше
для формирования правительства кандидат в премьеры дол-
жен был предстать перед Национальным собранием, изложить
ему свою программу, ознакомить с составом своего кабинета и
получить одобрение (инвеституру) Собрания, что не всем уда-
валось. Теперь же нет ни инвеституры, ни предварительного
знакомства с премьером и министрами3, правительство назна-
чается и по существу контролируется единолично президентом.
Президент республики председательствует на заседаниях со-
вета министров, подписывает обсуждавшиеся на них ордонан-
сы и декреты, контролируя таким образом все действия совета
министров.
К традиционным прерогативам главы государства во Фран-
ции относятся представительство в отношениях с зарубежными
государствами и международными организациями, аккредито-
вание и прием послов, объявление войны (с разрешения парла-
мента). Президент республики ратифицирует международные
3 В официальном коммюнике о формировании первого правительства Пя-
той республики сообщалось: «...генерал де Голль поручил М. Дебре сделать
ему предложения о составе правительства... М. Дебре передал на утвержде-
ние генерала де Голля концепции своей общей политики и имена своих воз-
можных сотрудников в правительстве...» 8 января 1959 г. уже. назначенный
премьер-министром Дебре представил свою общую программу парламенту
и получил 16 января одобрение ее 453 голосами против 56 (в Национальном
собрании). Таким образом, президент де Голль создал прецедент формиро-
вания правительства без официальной предварительной консультации с ка-
кими-либо государственными органами, чему и следовала практика в даль-
нейшем.
246
договоры. При этом, хотя ратификация президентом ряда важ-
нейших договоров должна происходить с разрешения парла-
мента, конституция, давая перечень таких договоров, опускает
некоторые их категории, например договоры о союзе, которые
ратифицируются президентом без разрешения парламента^
Серьезное нововведение конституции Пятой республики — по->
ложение ст. 52, согласно которому президент ведет перегово-
ры о заключении международных договоров (в Четвертой рес-
публике он лишь «информировался» об их ходе). Это право
резко увеличивает вес президента в руководстве внешней по-
литикой Франции, делая его и в этих вопросах фактически
полновластным. Главе государства в то же время сообщают
обо всех переговорах, даже и таких, которые должны завер-
шиться не нуждающимся в его ратификации международным
соглашением.
Практика Пятой республики показала, что во Франции как
в силу конституции, так и, главным образом, в силу фактиче-
ского положения вещей правит генерал де Голль. Непосредст-
венное осуществление власти президентом зачастую делает ма-
лоэффективной роль премьера. И не случайно, как признают
французские авторы, многие министры по важным вопросам
стараются договориться с президентом, минуя премьера.
Вокруг президента де Голля возникло нечто вроде официоз-
ного аппарата, составленного из его ближайших сотрудников,
который дублирует официальное правительство.
Как отмечает профессор М. Дюверже, Национальное собра-
ние и премьер-министр «действуют в пустоте», подлинная
власть не у них. «В отношении второстепенных дел, связанных
с повседневным управлением, эта власть сосредоточена в ру-
ках высокопоставленных чиновников и заинтересованных групп,
как это всегда было; в отношении важнейших дел решение при-
надлежит Елисейскому дворцу».
Таким образом, в руках президента республики сосредоточе-
на огромная власть. Полномочия его шире, чем, например, пол-
номочия президента США (последний не может, в частности,
распустить палату представителей) и сравнимы лишь с прерога-
тивами монарха в полуабсолютистской монархии. «Президент
республики по конституции 1958 года — это некоронованный и
не наследственный монарх, но тем не менее монарх»,— заявил
видный общественный деятель Франции П. Мендес-Франс.
Статья 16 конституции и абсолютная власть президента
Ст. 16 конституции гласит: «Когда институты Республики,
независимость нации, целостность ее территории или выполне-
ние ее международных обязательств, оказываются под серьезной
и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование
247
конституционных государственных органов прекращено, прези-
дент Республики принимает меры, которые диктуются обстоя-
тельствами, после официальной консультации с премьер-ми-
нистром, с председателями палат парламента, а также с
Конституционным советом. Он информирует об этом нацию по-
сланием...» Президент наделяется, таким образом, исключитель-
ными полномочиями. Он единолично решает, какие действия
или события «прерывают нормальное функционирование кон-
ституционных государственных органов». Под это понятие, как
отмечала демократическая пресса Франции еще в период под-
готовки конституции 1958 года, могут быть подведены, напри-
мер, всеобщая забастовка, которая парализует деятельность
нескольких министерств, выступления сторонников мира, подоб-
ные тем, которые происходили в период войны в Индокитае,
или любые другие действия. В этом случае, используя ст. 16,
президент может бросить всю силу государственной машины
для подавления трудящихся. Точно так же ничто не помешает
президенту, пожелавшему, например, свергнуть существующий
государственный режим, взять на основе ст. 16 всю власть в
государстве в свои руки и тем придать любому государствен-
ному перевороту видимость легальности, убрав все юридиче-
ские препятствия, которые могут почему-либо помешать успеху
переворота. Имеется только один сдерживающий момент: в
случае применения ст. 16, согласно конституции, парламент
обязательно созывается и Национальное собрание нельзя рас-
пустить.
Официальной мотивировкой включения в конституцию
ст. 16 были в период ее подготовки «исключительные обстоя-
тельства». Назывались такие факты, как оккупация Фран-
ции врагом и вспоминалось гитлеровское вторжение 1940 года.
Делались самые различные предположения о возможной страш-
ной угрозе в будущем. Представляя проект конституции Госу-
дарственному совету, Дебре пояснил, что включение ст. 16 мо-
тивировалось главным образом мыслями о будущем. «Должно
ли в 1958 г. исключать возможность атомной войны?»4 — за-
явил он. Однако ст. 16, как показала жизнь, была применена
отнюдь не в тех трагических обстоятельствах, о которых гово-
рил в свое время Дебре, и совсем с иными целями. Впервые ее
применили 23 апреля 1961 г. в связи с очередным путчем фа-
шиствующих ультра в Алжире.
Первые годы Пятой республики показали, что события во
Франции и Алжире тесно взаимосвязаны. Рост реакционных
тенденций во Франции вел к усилению войны в Алжире. Война
в Алжире создавала прямую угрозу республиканскому режиму
в самой Франции. За три года (195'8—1961) было три мятежа
4 М. D е Ь г ё. La Nouvelle Constitution, р. 16.
248
ультраколониалистов и верхушки армии в Алжире. И каждый;
раз нити заговора тянулись в метрополию, угрожая француз-
скому народу установлением в стране военно-фашистской дик-
татуры. Организаторы апрельского путча 1961 года стремились
воспрепятствовать переговорам о мире в Алжире и установить,
открыто фашистскую диктатуру в самой Франции. Правитель-
ство не приняло по существу никаких мер, чтобы разоблачить,
заговор, и попустительствовало ему, а когда путч разразился,
медлило с принятием необходимых мер.
Ведь современное французское правительство видит свою-
опору в верхушке армии и чиновничества, враждебных демо-
кратии слоях государственного аппарата. И потому «сильное'
государство», каким представляет официальная пропаганда
Пятую республику, на поверку оказалось слабым, когда воз
никли столь серьезные испытания, как мятежи в Алжире в ян-
варе 1960 г. и в апреле 1961 г. Правительство показало здесь
свое полное бессилие перед вылазками «ультра». Потребова-
лось решительное выступление в защиту республики народа,
трудящихся Франции во главе с коммунистами, чтобы мятежи
были подавлены. Мощные общенациональные забастовки в
феврале 1960 г. и апреле 1961 г. показали силу народа и сла-
бость правительства. Весьма характерной была реакция пра-
вительства Франции па эти выступления. Правительство пре-
следует одну цель — не допустить единства трудящихся и еще
более ограничить демократию. В ходе мятежа 1960 года
де Голль добился предоставления ему чрезвычайных полномо-
чий, а после мятежа 1961 года применил ст. 16 конституции.
«При помощи 16-й статьи,— заявил в докладе на XVI съез-
де ФКП В. Роше,— деголлевское правительство намеревается
прежде всего противостоять рабочему классу, который показал
недавно свою силу. Правительство хочет затормозить развитие
движения народных масс, которого оно больше всего опасается.
Этим самым подтверждается, что режим личной власти чреват
постоянной угрозой фашизации всей жизни страны. В этих ус-
ловиях борьба против попыток удушения демократических
свобод, в защиту этих свобод, приобретает огромное значе-
ние» 5.
Применение президентом ст. 16 конституции не было вызва-
но политической необходимостью в период мятежа, ибо пра-
вительство и без того располагало достаточной властью для
подавления «ультра». Вместе с тем оно не было оправдано и
с юридической точки зрения: не существовало предусматривае-
мой в конституции «непосредственной угрозы», не было пре-
рвано и «нормальное функционирование конституционных
государственных органов». Положение, создавшееся во Фран-
5 «Правда», 12.V1961.
24У
ции в период апрельского путча, никоим образом не напоминало
той исключительной ситуации, которая имелась в виду в пе-
риод подготовки конституции 1958 года.
Толкование президентом республики ст. 16 и ее примене-
ние в 1961 г. явилось чрезвычайно опасным прецедентом. Фран-
цузский исследователь Ж. Ламарк, оценивая действительное
значение этой пресловутой статьи французской конституции и
вытекающих из нее полномочий президента республики, под-
черкивает, что в тексте ст. 16 отражена лишь воля генерала
де Голля, лично отредактировавшего эту статью и отказавше-
гося принять во внимание какие бы то ни было поправки (в том
числе и поправки по существу со стороны Консультативного
конституционного комитета) 6. Выступая, на основе положений
ст. 16, уже не в качестве арбитра, суверенного и автономного
судьи национальных интересов, но в качестве участника поли-
тической игры, президент обладает во всех без исключения об-
ластях абсолютной свободой действий, не подлежащих никако-
му контролю, ни предварительному, ни последующему.
Для применения ст. 16 необходимо наличие двух условий:
«серьезной и непосредственной угрозы» и перерыва в нормаль-
ном функционировании конституционных государственных орга-
нов». Однако на практике президент республики, толкуя эту
•статью, выделяет лишь первое из этих условий и игнорирует
второе. Кроме того, и Конституционный совет воспринял рас-
ширительное толкование ст. 16.
Таким образом, изменение смысла статьи и условий, при
которых она может быть применена, сделанное президентом
республики, санкционировано органом, призванным стоять на
страже конституции, что, впрочем совершенно естественно в
условиях голлистского режима.
Формальные условия применения ст. 16 президентом нико-
им образом не ограничивают последнего, и можно утверждать,
что речь идет о его прерогативе дискреционного характера.
Президент обязан лишь проконсультироваться с премьер-ми-
нистром, председателями палат парламента и Конституцион-
ным советом. Оставляя в стороне то обстоятельство, что все
названные органы в Пятой республике вряд ли могут противо-
поставить себя президенту, решившемуся на применение ст. 16,
важно учесть, что их мнение (даже отрицательное) ни к чему
не обязывает президента. Последняя формальность, которую
должен соблюсти президент,— направить послание нации.
В этом послании президент не излагает своих планов, но лишь
«информирует» нацию о причинах своего решения применить
ст. 16. М. Дюверже называет это послание «легальным спосо-
6 «Revue du droit publique et de la science politique» (в дальнейшем —
RDP), 1961, N 3, p. 604—607.
250
-бом оправдать в глазах общественности предпринятые дей-
ствия» 7.
Вполне очевидно, таким образом, что «верховный арбитр»
решает вопрос о применении ст. 16 единолично и независимо,
имея здесь практически абсолютные полномочия.
Каковы же права президента в случае применения им
ст. 16? Здесь также никаких ограничений не существует. В са-
мой же этой статье предусмотрено лишь, что он «принимает
меры, требуемые обстоятельствами», и что эти меры «должны
быть продиктованы желанием обеспечить конституционным го-
сударственным властям в кратчайшие сроки средства выполне-
ния их миссии». Последнее положение, несмотря на внешне
большую конкретность, чем первое, толкуется многими фран-
цузскими авторами расширительно и ничем не связывает
президента.
Он вправе в случае, если правительство и палаты не могут
осуществить свои функции, подменять их и принимать реше-
ния во всех областях, которые в нормальное время входят в
их компетенцию, в частности, прекращать действие основных
гарантий и свобод граждан,— отмечает французский исследо-
ватель Ламарк8. Практика показала, однако, что президент
действует подобным образом и в случае, когда обстоятельства
отнюдь не мешают работе палат. Так, в 1961 г. подавляющая
часть решений президента относилась к области законодатель-
ной, т. е. он подменил парламент, который мог и сам принять
соответствующие акты без особых трудностей и помех9.
Наряду с отстранением парламента президент, по мнению
французских комментаторов, вправе сместить правительство и
осуществлять наряду с законодательной всю полноту исполни-
тельной власти 10.
7М. Duverger. Droit Constitutionnel et Institutions politiques. Paris,
1960, p. 536.
8 Cm.: RDP, 1961, N 3, p. 615—616.
9 На основе ст. 16 президент с 23 апреля по 30 сентября 1961 г. принял
18 решений (decisions), касающихся пяда важнейших вопросов' (применение
ст. 16, введение чрезвычайного положения, меры против сообщников ультра,
различные дисциплинарные санкции, учреждение специальных судебных
органов и т. п.) и 6 декретов, касающихся главным образом смещения и наз-
начения должностных лиц (таблицу актов, принятых на основе ст. 16, см.
в RDP, 1961, N 6).
Интересно, что, вынужденный отказаться от применения ст. 16, пре-
зидент в день прекращения ее действия (29 сентября 1961 г.) принял также
п последнее решение на ее основе, согласно которому продлил срок действия
ряда мер (чрезвычайное положение, усиленное полицейское наблюдение
и т. п.), проведенных им в период с 23 апреля до 15 июля 1962 г. (J. О., Lois,
30.IX 1962, р. 8963).
10 А. М a t h i о t. Le Partage d’Autorite entre le President de la Repub-
lique et le Premier-Ministre dans la Constitution de 1958. «Etudes Juridiques»,
1959, Novembre.
251
Единственно возможное ограничение полномочий президен-
та состоит в том, что его действия должны соответствовать об-
стоятельствам, вынудившим применить ст. 16 и. Однако поми-
мо того, что подобное ограничение, если оно и существует, но-
сит политический, а не юридический характер, президент
де Голль своими действиями в 1961 г. совершенно определенно
дал понять, что не считает себя связанным никакими ограни-
чениями, и принимал любые решения, в том числе и такие, ко-
торые не были вызваны чрезвычайными обстоятельствами.
Некоторое ограничение абсолютной власти президента, по-
лученной на основе ст. 16, французские авторы усматривают
в невозможности для него изменить конституцию. Действитель-
но, ст. 16 говорит о мероприятиях, которые должны привести
к восстановлению нормального функционирования «конститу-
ционных государственных органов», т. е. таких, какие созданы
конституцией. Однако, хотя это мнение поддержано единодуш-
ным утверждением соответствующей комиссии сената о том,
что никакая конституционная реформа не может быть прове-
дена «под прикрытием ст. 16» 11 12, и аналогичными заявлениями
многих парламентских групп, трудно с уверенностью предска-
зать, какова будет практика. Ведь «толкование» президентом
де Голлем конституции уже приобрело в Пятой республике-
скандальный характер и, в частности, привело к острому поли-
тическому кризису в октябре 1962 г., когда в прямое нарушение
конституции президент счел себя вправе вынести на референ-
дум проект закона о ее пересмотре, минуя парламент.
Контроль Конституционного совета над актами, принятыми
президентом на основании ст. 16, сводится лишь к консульта-
ции по поводу принятия таких актов. Мнение Конституционно-
го совета в этом случае (в отличие от его заключения, требуе-
мого по вопросу о введении в действие ст. 16, это мнение не
должно быть ни мотивировано, ни опубликовано) мало связы-
вает президента. Совет пе может также высказываться и по^
вопросу о конституционности этих актов.
Что касается контроля со стороны парламента, то преду-
смотренные ст. 16 его созыв по праву и запрещение роспуска
Национального собрания в период применения этой статьи 13 пе
дают депутатам и сенаторам каких-либо возможностей контро-
лировать действия главы государства или влиять на них. Кон-
троль парламента над актами президента, принятыми в период
действия ст. 16,— это лишь видимость демократического кон-
11 М. Duverger. L'Article 16 et ses Limites. «Le Monde», 15.V 1961.
12 «Le Monde», 11, 12.V 1961.
13 Ничто не мешает президенту прибегнуть к ст. 16 после роспуска На-
ционального собрания; а поскольку новые выборы проводятся не позднее-
чем через 40 дней после роспуска (ст. 12 конституции), в течение этого сро-
ка отсутствует даже видимость демократического контроля.
252
троля. Каковы подлинные прерогативы парламента в случае,
если применена ст. 16, и как сам парламент может в этот пе-
риод функционировать, ясно показали события 1961 года.
В своем послании парламенту от 25 апреля 1961 г. де Голль
заявил: «Я считаю, что применение ст. 16 не изменяет деятель-
ность парламента, осуществление законодательной власти и
контроля. Из этого следует, что отношения между правитель-
ством и парламентом должны развиваться нормально, если
речь не идет о мерах, принятых или подлежащих принятию
согласно ст. 16» 14.
Таким образом, де Голль полностью лишил парламент пра-
ва обсуждать президентские решения, а равным образом и
осуществлять функции законодателя во всех областях, которые
президент сочтет относящимися к своей компетенции. Вместе
с тем эти области никак не определены, что позволяет прези-
денту вновь действовать по своему полному усмотрению. Пар-
ламент, однако, не согласился с подобным толкованием ст. 16.
Депутаты в период применения в 1961 г. ст. 16 внесли резолю-
цию порицания правительства, неоднократно стремились обсу-
дить отдельные акты президента.
Важная особенность решений президента, принимаемых па
основе ст. 16,— порядок их действия во времени. Они не нуж-
даются в одобрении парламента (даже последующем) и носят
не временный характер (хотя это естественно вытекает из са-
мой природы этих решений, вызванных чрезвычайной необхо-
димостью), а действуют и после отказа от применения ст. 16.
Обсуждая вопрос о длительности применения ст. 16, фран-
цузские исследователи толковали указание, содержащееся в
этой статье, о том, что исключительные меры имеют целью вос-
становление нормального функционирования публичных вла-
стей в кратчайшие сроки, таким образом: как только исчезнут
обстоятельства, вызвавшие применение ст. 16, президент дол-
жен немедленно отказаться от своих исключительных полномо-
чий 15. Однако и в этом случае президент принимает решение
единолично. Как показала практика, такое толкование коммен-
таторов, как, впрочем, и многие другие, ничего общего с ре-
альной действительностью не имело. Генерал де Голль держал
в 1961 г. страну в исключительных условиях более пяти меся-
цев (с 23 апреля по 30 сентября), хотя непосредственный по-
вод применения ст. 16, путч алжирских ультра, провалился уже
в ночь с 25 на 26 апреля. При этом официально ставился во-
прос о применении ст. 16, т. е. о сохранении исключительного
положения, вплоть до полного урегулирования алжирского
ч «Le Monde», 27. IV 1961.
15 RDP. 1961, N 3, p. 625.
М3
вопроса 16. И если меры, принятые 23, 24 и 25 апреля, носили
характер мер, вызванных чрезвычайной необходимостью, то
решения, проведенные в последующем (на основе той же
ст. 16), отнюдь не укладываются в эти рамки17.
Характеризуя применение ст. 16 и продление президентом
исключительного режима, установленного под предлогом мяте-
жа ультра, М. Торез говорил на XVI съезде ФКП: «Статья 16-
не нужна для решения подлинных проблем, стоящих перед пра-
вительством: вести переговоры о мире в Алжире, наказать мя-
тежников и предупредить рецидив мятежа. Статья 16 направ-
лена только против народа. Статья 16 лишь закрепляет дикта-
туру. Бороться против статьи 16, защищать шаг за шагом сво-
боды— такова задача антифашистских комитетов, которые об-
разовались в огне действия масс и которые должны продол-
жать расширять свою деятельность» 18.
Расширительное толкование ст. 11 конституции
и значение избрания президента всеобщим голосованием
Как уже отмечалось выше, ст. 11 конституции дает прези-
денту право обходиться в законодательной деятельности без
Национального собрания и сената, ставя проекты законов на
референдум, минуя парламент. Президент де Голль истолковал
эту статью как дающую ему право выносить на референдум,
обходя Собрание и сенат, проект любого закона, в том числе-
закона конституционного и органического.
Во время событий 1962 года, вызвавших бурную политиче-
скую реакцию (принятие Национальным собранием резолюции
порицания правительству, последующий роспуск Национально-
го собрания и досрочные всеобщие выборы), де Голль, обойдя
парламент, в поддержке которого он не был уверен, добился
утверждения нЪ референдуме закона об изменении ст. 6 и 7
конституции, регулирующих порядок избрания президента рес-
публики, а также принятия нового органического закона, заме-
нившего соответствующий ордонанс (58—1067) от 7 ноября
1958 г. об избрании президента.
В своем выступлении 20 сентября 1962 г. де Голль заявил?
«Если закон предусматривает определенную процедуру на слу-
чай изменений в парламентских рамках, он предусматривает
также в очень простой и очень ясной форме, что президент
республики может предложить стране путем референдума лю-
бой законопроект, я подчеркиваю: ,,любой законопроект1*, ,,ка-
16 См., например, выступление де Голля 8 мая 1961 г. («Le Monde»,.
10.V 1961).
17 Таковы, например, решения от 4 мая 1961 г. об уголовном процессе-
(J. О., Lois, 5.V 1961), от 3 мая 1961 г. об учреждении военного трибунала.
(J. О., Lois, 4.V 1961).
18 «Правда», 17.V 1962.
254
сающийся организации государственных властей", что, разу-
меется, охватывает и способ избрания президента» 19. За этим'
заявлением последовали и практические мероприятия. 2 октяб-
ря 1962 г. президент издал декрет о постановке на референдум
проекта закона, сославшись на ст. 11.
Дает ли конституция в действительности президенту право*
ставить на референдум конституционные законы согласно про-
цедуре ст. 11?
Вопрос о порядке пересмотра конституции специально пре-
дусмотрен ее XIV разделом. Ст. 89 устанавливает, что инициа-
тива пересмотра конституции принадлежит президенту респуб-
лики, действующему по поедложению премьер-министра, а
также членам парламента, и уточняет: «Законопроект или за-
конопредложение о пересмотре должны быть проголосованы
палатами в идентичных терминах. Пересмотр становится окон-
чательным после одобрения на референдуме». Референдум не
обязателен в том случае, если президент созовет обе палаты
парламента в качестве специального конгресса и передаст кон-
кретный текст на его рассмотрение. Проект считается принятым,
если за него будет подано не менее 3/5 общего числа голосов.
Таким образом, и при вынесении проекта пересмотра кон-
ституции на референдум, и при передаче его в конгресс обяза-
тельна предварительная стадия — голосование палат и приня-
тие ими проекта в идентичной редакции. Никакого другого по-
рядка конституция не предусмотрела, и поэтому изменение ее
каким-либо иным путем, чем установленный ст. 89, есть ее на-
рушение.
Все высказавшиеся по этому вопросу государственные ор-
ганы и подавляющее большинство французских комментаторов,,
все политические партии, за исключением деголлевской ЮНР,
были единодушны: президент не имеет права прибегать к про-
цедуре ст. 11. Именно так высказались Государственный совет
и Конституционный совет, сенат и Национальное собрание.
Так, в записке руководства сената специальное внимание уде-
лено предложению об изменении конституции в ином порядке,
чем предусмотренный ст. 89. Здесь говорится: «Иногда полага-
ют, что ст. 11 конституции позволяет президенту республики
вынести непосредственно на референдум какой бы то ни было
проект закона — конституционного, органического или обычного.
Это предположение ошибочно: текст ст. 11 допускает исполь-
зование этой процедуры лишь для «проектов законов, касаю-
щихся организации публичных властей». Формула «проект
закона» без каких-либо иных указаний сама по себе исключает
применение этой процедуры по отношению к проектам консти-
туционных законов и даже проектам органических законов»20.
19 «Le Monde», 21.IX 1962.
20 RDP, 1962, N 2, р. 319.
255
В резкой форме выступил против того, что он назвал «нару-
шением конституции, заключающимся в проекте ее пересмот-
ра путем референдума», председатель сената Гастон Мопнер-
виль, третье после президента и премьер-министра лицо в го-
сударстве21. Председатель группы сенаторов-коммунистов Жак
Дюкло обратился с запросом к премьер-министру Ж- Помпиду.
В этом запросе он, касаясь намерения президента де Голля из-
менить путем проведения референдума установленный консти-
туцией порядок избрания президента Французской Республики,
спросил, знает ли премьер-министр о том, что конституция мо-
жет быть изменена лишь тем путем, который указан в ст. 89
действующей французской конституции. А если правительство
это знает, то как оно намеревается поступить: применить кон-
ституционное положение или умышленно пойти на нарушение
конституции? 22
Наибольшую остроту этот вопрос приобрел в Национальном
собрании, где после оглашения послания президента, информи-
ровавшего депутатов о своих намерениях, состоялись бурные
дебаты и была внесена резолюция порицания правительству,
одобрившему решение президента вынести конституционный
законопроект на референдум (поскольку президент не песет
политической ответственности, только в такой форме можно
выразить неодобрение его политики).
Многочисленные депутаты всех партий, кроме ЮНР, в са-
мых резких выражениях критиковали антиконституционные
планы президента. Заместитель генерального секретаря ФКП
Вальдек Роше, напомнив о том, что коммунисты не одобрили
конституцию 1958 года, заявил в Национальном собрании, что
им легче поэтому осуждать ее нарушение «человеком, которо-
му она была наиболее выгодна». Анализируя сущность проек-
та, В. Роше констатировал, что президент республики «получа-
ет полномочия настоящего абсолютного монарха, тогда как
полномочия парламента сведены почти к нулю». Приводя вы-
сказывания самого де Голля, В. Роше указал, что президент
республики хочет «выступить как человек, избранный на осно-
ве высших принципов», и «именем народа», противопоставить
себя депутатам, перед которыми теперь стоит выбор между по-
слушанием и роспуском Национального собрания; именно в
этом и заключается опасность. Де Голль, по словам Роше, на-
мерен истолковать все положительные ответы на плебисците
28 октября как голоса в пользу его «личности», его «режима»
и его «политики». Констатируя, что народная оппозиция поли-
тике де Голля заставляет последнего искать эффективные спо-
собы сломить эту оппозицию, в частности путем наступления
г* «Le Monde», 10.Х 1962.
22 «L’Humanite».. 14.IX 1962.
256
на политические партии, В. Роше заявил: «Стремиться ликви-
дировать партии — значит стремиться задушить чаяния и ин-
тересы всех социальных слоев, выступающих против диктату-
ры крупного капитала, выражением которой является дегол-
левская система»23.
По завершении дебатов о вынесении резолюции порицания
правительству состоялось голосование. За резолюцию было по-
дано 280 голосов, тогда как было достаточно 241 голоса. За нее
высказались депутаты-коммунисты, социалисты, радикалы, чле-
ны партии МРП, «независимые» и даже несколько членов
ЮНР, тотчас же исключенных из партии. Отказав в доверии
правительству, Национальное собрание тем самым выступило
против антидемократического проекта реформы конституции,
выдвинутого генералом де Голлем, и против его намерения
протащить эту реформу путем проведения референдума в об-
ход конституции.
Каков действительный смысл проекта и совершившегося
28 октября 1962 г. изменения конституции? Вопреки тому, что
говорилось в ходе подготовки референдума, речь идет не о
создании «президентского» правления, близкого по характеру
к тому, которое существует в США и не утратило, какой бы
критики оно ни заслуживало, элементов буржуазной демокра-
тии. Деголлевское стремление узаконить плебисцит возвращает
политический строй Франции к середине XIX в., к бонапартист-
скому режиму.
Генерал де Голль и до реформы обладал всей полнотой
власти. Поэтому он не стремился получить новые полномочия
в юридическом смысле этого слова. Он стремился получить
новые политические средства, которые нужны ему в первую
очередь для того, чтобы нанести окончательный удар по На-
циональному собранию. Оно уже ослаблено, более того,— фак-
тически «приручено», хотя бы потому, что избирательный закон
грубо искажает волю избирателей. Но все же оно существует,
избирается и при более демократическом составе смогло бы
играть некоторую роль, по крайней мере в развитии народной
оппозиции. Президент решил устранить эту потенциальную уг-
розу. При малейшем признаке парламентского «мятежа» он
сможет противопоставить себя Национальному собранию в ка-
честве избранника всего народа. А так как он имеет право
распускать Национальное собрание, то совершенно ясно, что
оно будет буквально подавлено президентом республики.
Не кто иной, как сам де Голль в 1958 г., будучи еще главой
правительства, заявил: «Правительство отказалось от идеи вы-
боров президента всеобщим голосованием потому, что, учиты-
вая исторические прецеденты и централизованную государ-
33 «L’Humanite», 5.Х 1962.
17 Заказ 5117	257
ственпую структуру нашей страны, можно опасаться, что пре-
зидент республики, избранный в таких условиях, может захо-
теть стать диктатором». Теперь эту же идею де Голль, ставший
президентом, рисует как воплощение демократии.
Новая акция президента — это один из этапов политики,
планомерно нацеленной на ликвидацию парламентской демо-
кратии во Франции. Де Голль намерен получить права подлин-
ного монарха, «вождя Франции», как он сам выразился, бес-
контрольного и ни перед кем не ответственного хозяина страны.
В своем так называемом прямом диалоге, который он якобы
хочет вести со страной и который сводится в действительности
к монологу, де Голль обращается не к разуму, не к критическо-
му мышлению, а старается потрясти воображение, внушить
людям мысль, что он избранник божественных сил. В книге
«На острие шпаги» де Голль писал: «Толпу можно увлечь, лишь
воздействуя на элементарные чувства, ошеломляя сильными
образами, поражающими воображение призывами». Де Голль
считает людей, как он сам признался в своей книге, «полити-
ческими животными, нуждающимися в организации, то есть
в порядке и в вожде»24. Этого вождя и должно дать Франции,
по его замыслам, избрание президента всеобщим голосованием.
Вторая, но не меньшая по значению цель деголлевской ата-
ки— нанести удар по политическим партиям, существование
которых во Франции неразрывно связано с парламентом, и
прежде всего по коммунистам — партии рабочего класса. Но
и другие партии, за исключением продеголлевской ЮНР, не
оставлены им «без внимания».
Де Голль хочет ущемить права политических партий, лик-
видировать их представительный характер, а после этого по-
ставить под сомнение значимость их критики и требований.
Все это делается для того, чтобы только «шеф», единолично,
решал вопросы национальной политики, а все другие полити-
ческие силы находились у него в подчинении.
В своих многочисленных выступлениях в - ходе подготовки
референдума 1962 года президент де Голль неоднократно обру-
шивался на систему политических партий, «которые могут бро-
сить Францию в пропасть»; он заявил даже, что партии, при-
зывающие голосовать «нет», «хотят установить режим не-
счастья». «Партии или я» — вот один из вопросов, поставлен-
ных президентом в его выступлениях.
Такова деголлевская политическая «доктрина», которая от-
страняет народ от всякого участия в решении общенациональ-
ных вопросов и ограничивает роль масс ролью статистов, отве-
чающих «да» «шефу», если он их спрашивает.
24 Ch. de Gaulle. Le fil de Гереё. Pan's, 1959, p. 66.
258
Цель режима «прямой демократии», провозглашаемого
де Голлем,— прежде всего «обработать» народ при помощи
мощной официальной пропаганды для того, чтобы получать его
согласие на каждом плебисците и утверждать тем самым без
всяких объяснений, дебатов, сопоставлений все то, что пред-
лагает глава государства.
Условия для создания такого режима — бездействие и фак-
тическая ликвидация партий и их влияния. Это одно из средств,
применяемых крупным капиталом для того, чтобы «деполити-
зировать» народные массы, т. е. чтобы держать их в стороне
от политической жизни и мешать им оказывать давление на
государственную политику в направлении демократизации жиз-
ни страны.
Введение режима плебисцита, который де Голль заимствует
у Наполеона III, эта эволюция к фактической диктатуре,
встретило широкую оппозицию. В первых рядах оппозиции
решительно выступила коммунистическая партия — неустра-
шимый и последовательный борец за демократию.
«Деголлевский режим, находящийся на службе у трестов и
финансовой олигархии,— указывается в заявлении Политбюро
ФКП, сделанном за месяц до референдума,— стремится запо-
лучить новые средства для продолжения и усугубления поли-
тики социального упадка, гонки вооружений и поощрения за-
падногерманских реваншистов». Заботясь об интересах нации,
о судьбах демократии и мира, Французская коммунистическая
партия вновь подтвердила свою безоговорочную оппозицию
деголлевскому плебисциту и призвала народ ответить «нет»25.
Вслед за коммунистической партией против реформы кон-
ституции и процедуры прохождения этой реформы высказались
СФИО, ПСЮ (Объединенная социалистическая партия), ради-
калы, ЮДСР и другие партии.
Путем шантажа и прямых угроз (за короткий период, с
20 сентября по 26 октября, президент четырежды выступил по
радио и телевидению, убеждая избирателей проголосовать «за»,
угрожая в противном случае своей отставкой) де Голль добил-
ся 28 октября 1962 г. формального одобрения своего законо-
проекта. В метрополии было внесено в избирательные списки
27 5'82 113 человек. В голосовании приняло участие 21301816
(т. е. не участвовало около 23%). Из них голосовали «да» —
12 809 363 человек (46,21%), «нет» — 7932695 (27,03%).
Характеризуя эти итоги, руководство Французской комму-
нистической партии опубликовало заявление, в котором ука-
зывается, что по сравнению с референдумом 1958 года де Голль
потерял 5 млн. голосов и что, заявив на референдуме «нет»,
г5 «L’Humanite», 23.1Х 1962.
17*
259
«миллионы француженок и французов отказались уступить
бесстыдному давлению и циничному шантажу, перед которы-
ми не останавливается власть»26. Вместе с тем не следует и
недооценивать результаты референдума. В его итоге президент
формально получил в руки желаемое им оружие — избрание
всеобщим голосованием. В развитии Пятой республики начал-
ся новый этап, который характеризуется дальнейшим уменьше-
нием роли парламента, открытым походом главы государства
против системы политических партий, усилением его личной
власти, не стесняемой более даже положениями конституции.
26 «L’Humanite», 29.X 1962.
Глава III
Парламент в Пятой республике
Наиболее характерная черта современного государственно-
го и политического режима Франции, как уже говорилось,—
резкое падение роли парламента, традиционного института
французской буржуазной демократии. По конституции 1958 го-
да права парламента, и особенно избираемого непосредственно
гражданами Национального собрания, существенно ограниче-
ны. Неслучайно Национальное собрание и сенат названы в
решении XVI съезда ФКП «карикатурой на парламент»
Правящие круги Франции действуют в двух основных на-
правлениях. Во-первых, они стремятся добиться путем различ-
ных махинаций при выборах депутатов и сенаторов сформиро-
вания такого парламента, который уже по своему составу был
бы лишь послушным орудием в руках президента и правитель-
ства. Во-вторых, они стараются поставить этот орган, и так
уже малопредставительный, в такие рамки, которые не позво-
лили бы ему действовать хоть сколько-нибудь эффективно; в
этих целях правящие круги используют тексты конституции,
органических законов и др.
Система выборов в парламент
В послевоенные годы на каждых выборах левые силы, и в
первую очередь Французская коммунистическая партия, неиз-
менно собирают большое число голосов. Поэтому правящие кру-
ги Франции постарались разработать такую избирательную си-
стему, которая могла бы обеспечить угодный им состав пар-
ламента, т. е. при почти неизменном числе голосов изменять
число мандатов, предоставляемых левым партиям в парламенте.
Влияние избирательной системы на распределение мест в
Национальном собрании ясно видно из табл. 1.
Таким образом, в 1945 и 1951 гг. коммунисты на одно и то
же число голосов получили различное число мест в парламенте.
На выборах 1958 года число собранных ими голосов меньше,
чем в 1945 году, на 20%, а число мест — на 93% меньше.
1 «XVI съезд Французской коммунистической партии». Госполитиздат,
1962, стр. 154.
26t
Таблица 1
Число голосов, полученных ФКП на послевоенных
выборах в парламенте
Год	Число голосов	Число кандидатов	Избирательная система
1945	5 074 054	152	Пропорциональная
1946 (июнь)	5 274 476	148	То же
1946 (ок- тябрь)	5 489 288	166	То же
1951	5 056 605	97	Мажоритарная система в один тур с блокированием
1956	5 514 403	143	То же
1958	3 882 204	10	Униноминальная мажоритарная в два тура
1962	3 992 000	41	То же
В 1962 г., несмотря на то, что число собранных голосов стало
больше, чем в 1958 г. ФКП недополучила по меньшей мере 60
мандатов, на которые она имела бы право при пропорциональ-
ной системе.
Следовательно, решающим для результатов выборов во
Франции в настоящее время стал не состав избирателей и их
воля, выражающаяся в голосовании за ту или иную партию, а
искусственные способы распределения мандатов, основывающие-
ся на антидемократической мажоритарной системе, которая при-
водит к полному несоответствию состава избираемого органа
воле избирателей и их политическим взглядам. При выборах
в каждую из палат парламента применяются различные спо-
собы достижения такого эффекта.
Выборы в Национальное собрание
По закону 1946 года во Франции действовала при выборах
депутатов пропорциональная избирательная система. В 1951 г.
в нее был внесен ряд элементов мажоритарной системы, дейст-
вие которых было, однако, значительно ослаблено на выборах
1956 года фактической расстановкой политических сил. Для
страны, где больше десяти политических партий, естественна
система выборов, которая, предоставляя каждой партии число
мест в парламенте, пропорциональное числу полученных ею го-
лосов, делает состав парламента правильным отражением поли-
тических взглядов избирателей. Но в этой системе есть, с точки
зрения правящих кругов, существенный недостаток: коммуни-
стическая партия, за которую обычно подается наибольшее чис-
262
ло голосов, имела наибольшую фракцию в парламенте. Все
послевоенные годы реакция вела упорную борьбу за отказ от
пропорционального представительства.
Немедленно после одобрения конституции 1958 года, которая
предельно ограничила роль парламента в решении всех важней-
ших вопросов жизни страны, правительство ввело своим ордо-
нансом от 13 октября 1958 г. новую избирательную систему
по выборам депутатов. Оно вернулось к порядку выборов, дей-
ствовавших во Франции в 1876—1881, 1889—1914 и 1928—1940 гг.
Парламент, который, согласно ст. 34 новой конституции, уста-
навливает нормы, касающиеся избирательного режима, сам из-
бран, таким образом, на основе акта, подготовленного без его
участия.
Одним из формальных предлогов для отказа от пропорцио-
нального представительства была необходимость обеспечить
«стабильность» правительства. При этом правящие круги ни-
сколько не смутило то обстоятельство, что в 1928—1940 гг., ког-
да действовала избирательная система, подобная нынешней,
средняя длительность пребывания правительства у власти не
превышала четырех с половиной месяцев. В Четвертой же рес-
публике, избирательная система которой была отвергнута, пра-
вительства находились у власти в среднем восемь месяцев.
Истинные цели введения новой системы выборов — стрем-
ление искусственно сократить представительство прогрессивных
сил, главным образом ФКП, и обеспечить большинство реакци-
онным партиям, прежде всего ЮНР 2.
Ордонансом от 13 октября 1958 г. установлено, что выборы
в Национальное собрание производятся по мажоритарной уни-
номинальной системе в два тура. Это означает, что в избира-
тельном округе каждая партия может выдвинуть лишь одного
кандидата, а не список, как было ранее. В результате избирате-
ли должны голосовать не за программу той или иной партии, а
за отдельных лиц.
Цель правительства состояла в том, чтобы путем проведения
двух туров дать возможность реакционным партиям объединить-
ся на выборах, и тем самым не допустить избрания левого депу-
тата, прежде всего депутата-коммуниста. Дело в том, что в пер-
вом туре для избрания необходимо абсолютное большинство
голосов (половина плюс один). Как показывает практика, такое
большинство обычно получают немногие кандидаты 3. Во втором
же туре для избрания достаточно большинство относительное.
В этом случае кандидат, например, коммунистической партии,
за которого голосует множество избирателей, получает реаль-
ные шансы быть избранным. Правящие круги играют, таким
2 «Le Monde», 8.Х 1958; «L’Humanite», 7.Х 1958.
3 На выборах 1962 года в первом туре были избраны лишь 96 депута-
тов (всего подлежал избранию 481 депутат).
263
образом, на боязни видеть избранным коммуниста, заставляю-
щей объединиться перед вторым туром различные партии, кото-
рые, отложив в сторону свои разногласия, выдвигают общего
кандидата. Выступая вместе против одной ФКП, эти партии
смогут провести своего кандидата, хотя бы он принадлежал к
партии, которая в первом туре собрала голосов меньше, чем
ФКП. Эта система совершенно извращает волю избирателей и
приводит к невероятным, на первый взгляд, результатам.
На выборах 1958 года, когда применялась названная система,
в первом туре (23 ноября) за коммунистическую партию было
подано наибольшее число голосов—18,9%, но получила она
лишь одно место. Перед вторым туром, проведенным 30 ноября,
начал действовать механизм объединений. В конечном итоге
коммунистическая партия, собрав наибольшее число голосов,
получила наименьшее число мест в Национальном собрании (10).
В то же время правая партия «Союз в защиту новой Республи-
ки», собрав в первом туре 3 603 958 (17,6%) голосов, т. е. на
несколько сот тысяч меньше, чем ФКП, получила в 19 раз боль-
ше (188) мест в Национальном собрании.
В итоге подобного распределения мест депутаты Националь-
ного собрания, принадлежащие к различным партиям, представ-
ляли совершенно различное число избирателей (табл. 2).
Таблица 2
Результаты выборов в Национальное собрание 1958 года
Партия	Число голосов в первом туре	Число мест после двух туров	Число голосов, представляемых одним депутатом
Коммунистическая ....	3 882 204	10 (88)*	388 220
Различные левые партии . .	347 298	2(8)	173 649
Социалистическая 		3 167 354	40 (72)	79 184
Радикальная 		983 201	13 (23)	75 630
Левый центр		1 384 788	22(31)	62 944
МРП		2 378 788	57 (42)	41 733
ЮНР 		3 608 958	189 (82)	19 069
Умеренные		4 092 600	132 (94)	30 550
• В скобках указано, какое число мест получила бы партия, если бы действовала про-
порциональная система.
Члены Национального собрания, избранные в 1958 г. на осно-
ве подобной избирательной системы, представляли менее поло-
вины голосовавших избирателей. А если учесть воздержавшихся,
то окажется, что две трети избирательного корпуса Франции не
264
были представлены в Национальном собрании первой легисла-
туры.
Исказило волю избирателей и применение этой избиратель-
ной системы на досрочных выборах 18—25 ноября 1962 г. Собрав
в первом туре 3992 тыс. голосов (21,78%) от общего числа по-
данных голосов, коммунистическая партия получила в итоге
обоих туров 41 мандат из 465 подлежащих замещению, тогда
как, например, МРП на 1635 тыс. голосов (8,92%) получила 38
мандатов. Собравшая благодаря непосредственной поддержке
правительства и личному вмешательству президента де Голля в
избирательную борьбу 5847 тыс. голосов, т. е. около 73 (31,9%),
партия ЮНР имеет в Национальном собрании второй легислату-
ры 229 мандатов, т. е. почти половину.
Вместе с тем механика второго тура на выборах 1962 года
действовала в иных условиях, чем в 1958 г., и реакции не уда-
лось добиться своей цели—не пропустить коммунистов в На-
циональное собрание. Из 369 округов, где проводился второй
тур, в 227 было лишь два кандидата, в том числе в ста округах
деголлевцу противостоял коммунист, в шестидесяти — социалист
и в двадцати — радикал. Подобное положение создалось в ре-
зультате резкого размежевания политических сил и важнейшего
фактора избирательной кампании 1962 года — объединения ле-
вых партий.
Еще накануне первого тура коммунистическая партия, как
партия, законно считающая себя главной политической силой
демократии в стране, выступила с призывом к широкому объеди-
нению коммунистов, социалистов, радикалов и других республи-
канцев против режима личной власти.
В первом туре коммунистическая партия собрала 4 млн. го-
лосов (21,8% вместо 18,9% в 1958 г.) и в 9 округах провела сво-
их кандидатов абсолютным большинством голосов. Социалисты
и радикалы потеряли часть голосов, а католики, «независимые»
и другие крайне правые группировки передали значительную
часть своих голосов деголлевской партии ЮНР.
Извлекая уроки из первого тура, во многих округах впервые
за последние годы коммунисты, социалисты, а в ряде случаев и
радикалы объединились, отдав свои голоса одному республикан-
скому кандидату, противостоящему деголлевцу. При этом ком-
мунисты, которые были душой сплочения демократов, в интере-
сах укрепления единства соглашались там, где это было необхо-
димо, снимать своего кандидата, даже . получившего больше
голосов в первом туре, в пользу другого кандидата-антигол-
листа. В итоге обоих туров коммунисты получили 41 депутат-
ский мандат вместо 10 в 1958 г., социалисты — 65 вместо 41,
радикалы — 44 вместо 41.
Хотя таким образом налицо увеличение числа левых депута-
тов в Собрании, но и оно не соответствует их действительному
265
весу в стране. Избирательная система и выкраивание округов
еще раз сыграли свою роль. Три левые партии, получившие вме-
сте почти половину голосов, имеют меньше одной трети депутат-
ских мест. Коммунисты, в частности, набрав более одной пятой
голосов избирателей, получили значительно меньше одной деся-
той мест в Национальном собрании (при применении справедли-
вой пропорциональной системы они имели бы свыше 100 мест).
Но, несмотря на это, политическое значение происшедшего объ-
единения левых сил трудно переоценить. Оно наглядно показа-
ло, что сила левых партий и всех демократов — в их единстве.
Вместе с тем борьба республиканцев во втором туре помешала
деголлевской ЮНР получить абсолютное большинство в парла-
менте, на которое она рассчитывала после первого тура.
Правящие круги Франции не ограничились просто возрожде-
нием действовавшей до войны избирательной системы. Ордонанс
от 13 октября имеет и ряд новшеств, направленных на всемер-
ное органичение представительства прогрессивных сил. Напри-
мер, его ст. 14 предусматривает, что лица, которые не участвова-
ли как кандидаты в первом туре выборов, не могут выставить
свои кандидатуры во втором туре. Таким образом, если две пар-
тии, собравшие в первом туре, скажем, по 20% голосов, хотели
бы объединить свои силы во втором туре, но не достигли согла-
сия относительно личности кандидата, они не могут выдвинуть
новое лицо в качестве компромиссной кандидатуры.
С целью ограничить представительство трудящихся, прави-
тельство резко увеличило сумму залога, который должен быть
внесен каждым кандидатом при регистрации его кандидатуры
(залог возвращается, если за данное лицо подано не менее 5%
общего числа голосов): вместо 20 тыс. франков отныне каждый
кандидат, согласно ст. 11 ордонанса, должен внести 100 тыс.
Эта сумма почти в три раза превышает месячный заработок ра-
бочего. Коммунистическая партия, которая обычно выставляет
кандидатов во всех округах, должна была внести накануне вы-
боров 1962 года в качестве залога свыше 40 млн. франков.
Одпа из особенностей выборов во Франции то, что каждый
кандидат в депутаты должен иметь своеобразного «дублера»,
фамилия которого указывается в том же бюллетене. Формально
это положение (оно предусмотрено ст. 5 ордонанса от 7 ноября
1958 г., являющегося органическим законом о составе и сроке
полномочий Национального собрания)4 продиктовано нормой
конституции, обязывающей парламентария, назначенного на
должность министра, оставить пост члена парламента. Дублер
должен заменить парламентария, выбывшего из состава парла-
мента и в ряде других случаев (кончина, назначение на другие
4 J. О., Lois, 9.XI 1958.
266
посты). Немалую роль в этом нововведении сыграло желание
членов правительства иметь в лице этих дублеров своих лич-
ных представителей в парламенте, но главная причина — же-
лание правящих кругов ликвидировать частичные (дополни-
тельные) выборы и избежать, таким образом, необходимости в
случае выбытия депутата вновь обращаться к консультации из-
бирателей.
Особое место занимает во Франции, как и в других капита-
листических странах, «избирательная геометрия и география»—
выкраивание избирательных округов с целью по возможно-
сти ущемить интересы трудящихся. Национальное собрание, из-
бранное 2 января 1956 г., насчитывало 544 депутата от метро-
полии. Ордонанс от 13 октября 1958 г. сократил это число до
465. В соответствии с этим новая разбивка страны на избира-
тельные округа проводится теоретически из расчета: 93 тыс.
жителей на округ. Закон указал число мест, предоставленное
каждому департаменту. При этом пять малонаселенных депар-
таментов (Лозер, Арьеж, Низкие Альпы, Высокие Альпы и — по
Личному благорасположению де Голля — Корсика) получили по
два места, хотя численность их населения не всегда дает право
даже на одно.
Внутри же самих департаментов деление па избирательные
округа (в соответствии с числом мест, предоставленных депар-
таменту) проведено с очень существенными различиями в чис-
ле жителей. Ордонанс разорвал связи административных окру-
гов с избирательными (в Третьей республике, откуда позаим-
ствованы основные положения ордонанса, каждый админист-
ративный округ был избирательным), что привело к предостав-
лению широких полномочий по выкраиванию округов префектам
и министерству внутренних дел. Вместе с тем новый режим от-
казался и от такой практики Третьей республики, когда деление
страны на избирательные округа проводилось по согласованию
между правительством, представленным министром внутренних
дел, и палатой депутатов (в 1927 г. при очередном делении тер-
ритории страны на округа были, в частности, опрошены все
депутаты). В 1958 г. выкраивание избирательных округов было
проведено по усмотрению правительства и его агентов на мес-
тах.
Из таблицы 3 видно, какими различными по числу населе-
ния были избирательные округа в 1958 г. (они сохранились и
в последующем), хотя каждый из них послал одного депутата.
Следовательно, за средним числом 93 тыс. жителей на округ
скрывается наличие и таких округов, число жителей в которых
не превышает 35 тыс., и таких, где населения в четыре раза
больше—125 тыс. и выше. 45 округов насчитывают каждый
по НО тыс. жителей. Неравенство совершенно очевидное. Оно
дополняется неравенством в числе жителей по округам и внутри
267
Таблица 3*
Избирательные округа на выборах 1958 года.
Население, тыс. человек	Число округов	Население, тыс, человек	Число округов
35—40	1	85—90	75
40-45	5	90—95	. 61
45—50	1	95—100	64
55—60**	1	100—105	39
60—65	1	105—110	35
65—70	5	110—115	19
70—75	29	115—120	17
75—80	45	120—125	6
80—85	54	125 и выше	3
* «Lois Electorales», р. 365.
** Округов с населением 50—55 тыс. человек не имелось.
департамента. Так, в департаменте Нор имеется 8 округов с
числом жителей менее 80 тыс. и 8 округов с ‘числом жителей
свыше ЮО тыс. Естественно, что последние расположены в про-
мышленных, густонаселенных районах, а первые — в сельско-
хозяйственных.
Однако наиболее чудовищным оказалось извращение прин-
ципа справедливого деления страны на округа в тех случаях,
когда речь шла о том, чтобы помешать избранию коммунистов.
Антикоммунистическую направленность избирательной геомет-
рии открыто признают французские авторы. М. Дюверже пи-
шет, что в 1958 г. властям, проводившим разбивку на избира-
тельные округа, было предписано «ослабить коммунистическое
представительство путем создания округов, искусственно объ-
единяющих городские кварталы и сельские районы, чтобы раст-
ворить, таким образом, городское население» 5.
В результате огромное большинство вновь созданных окру-
гов насчитывало от 20 до 30% избирателей, голосовавших за
ФКП, что, как правило, не дало возможности избрать комму-
ниста, если с компартией не объединялись другие левые пар-
тии. Так, в департаменте Тар район д’Алес собрал в 1956 г.
42% голосов в пользу ФКП. В 1958 г. этот район разделили
на две части: кантон Восточный д’Алес был присоединен к кон-
сервативным кантонам Люссан и Пон-Сен-Еспри, кантон За-
падный д’Алес присоединили к кантонам округа Ле-Виган.
В итоге подававшиеся за коммунистов голоса избирателей раст-
5 J. С о 11 е г е t, С. Е m е г i, Р. L а 1 u m i ё г е. Les lois electorales et
inegalites de representation en France. 1936—1960. Paris, 1960, p. XXI (далее—
«Lois electorales»).
268
зорились в массе других, и депутат-коммунист от департамента
Гар не был избран. В департаменте Эн административные окру-
га Беллей, Нантюа и Гей составили один избирательный округ.
Но город Амберье, где в 1956 г. коммунисты получили абсо-
лютное большинство голосов, вырвали из этого округа, куда
он обычно входил, и включили в округ Треву, где за ФКП в
1956 г. было подано лишь 18,6% голосов.
Выборы в сенат
Цель, которую преследовали правящие круги Франции, из-
меняя избирательную систему по выборам в Национальное соб-
рание, достигается при формировании второй палаты парламен-
та, сената, несколько иными путями.
Сенаторы избираются на девять лет (в Четвертой респуб-
лике— на шесть), причем каждые три года состав сената обнов-
ляется на одну треть. В отличие от депутатов Национального
собрания, сенаторы выбираются не непосредственно избирате-
лями, а косвенным, в основном трехстепенным голосованием6.
В состав коллегии, избирающей сенаторов, входят муниципаль-
ные советники или делегаты муниципальных советов (советов
коммун), генеральные советники (члены советов департаментов)
и депутаты Национального собрания. Избирательная коллегия
по выборам сената включает более 108 тыс. выборщиков: 465
депутатов, 3150 генеральных советников, 104 500 делегатов
муниципальных советов. Как видно из этих данных, большин-
ство сенаторов избирается по трехстепенной системе: избира-
тели избирают муницппиальный совет, совет избирает делега-
тов,— и, наконец, последние совместно с другими лицами выби-
рают сенаторов.
Согласно ордонансу от 15 ноября 1958 г., представляющему
собой органический закон о составе сената7, в департаментах,
избирающих четырех сенаторов или меньше, применяется
мажоритарная система в два тура, а в департаментах, избира-
ющих более четырех сенаторов,— пропорциональная система с
распределением остатков голосов по правилу наибольшей
средней без панаширования и преференциального голосования
(панаширование — перенесение имени кандидата из одного
списка в другой; преференциальное голосование—изменение
порядка расположения имен кандидатов в избирательном
бюллетене). Таким образом, изменено правило, применявшееся
в Четвертой республике, где пропорциональная система дей-
ствовала также и в департаментах, избирающих четырех сена-
6 Устанавливая в ст. 24, что сенат избирается всеобщим косвенным голо-
сованием, конституция 1958 года связызает такую систему голосования с не-
обходимостью обеспечить представительство «территориальных коллективов
республики».
7 J. О., Lois, 16.XI 1958.
269
торов. Соответственно и число департаментов, где применяется
пропорциональная система, сократилось с 11 до 7 (в это число
теперь входят крупнейшие промышленные центры: Париж,
Марсель, Лион и др.). Сохранено обязательное голосование:
выборщики сенаторов, не принявшие участия в голосовании,
уплачивают штраф в размере 3000 франков.
Частичные выборы при замене выбывших сенаторов комбини-
руются, согласно правилам ордонанса, со сложной системой
замещения выбывшего избранным одновременно с ним замести-
телем (если на выборах применялась мажоритарная система)
или кандидатом, следовавшим непосредственно за ним в изби-
рательном бюллетене (если применялась пропорциональная
система).
Устанавливая особые условия формирования сената, законо-
датель стремился придать ему иной политический характер по
сравнению с Национальным собранием. Отсюда и различия в
условиях формирования этих двух палат:
1) минимальный возраст членов сената — 35 лет, против
23 лет для депутатов Национального собрания;
2) общее число сенаторов — 307, против 481 депутата Со-
брания;
>' 3) длительность полномочий сената — девять лет, против
гйгти лет — Национального собрания;
4)	косвенное (двух-, а иногда и трехстепенное) голосование
и в основном мажоритарная система в два тура, ставящие сенат
в значительно большее отдаление от избирателей, чем Нацио-
нальное собрание;
5)	обновление по третям, делающее сенат органом с замед-
ленной реакцией, в то время как Собрание, обновляемое пол-
ностью каждые пять лет (или, в случае роспуска, досрочно), мо-
жет сразу и резко изменить свое политическое лицо;
6)	состав избирательной коллегии сената консервативен
сам по себе, поскольку состав муниципальных и генеральных
советов лишь редко подвергается значительным изменениям.
Интересно, однако, что на деле сенат оказался менее «спо-
койной», с точки зрения правящих кругов, палатой, а поскольку
его состав не удалось подтасовать в такой мере, как состав
Национального собрания, сенат неоднократно выступал против
планов и действий правительства. Сенат Пятой республики,
избранный в 1959 г., мало отличается от Совета республики
прежнего режима, избранного в 1958 г., тогда как Национальное
собрание 1956 года и Национальное собрание 1958 года сильно
отличаются друг от друга.
Абсолютное большинство выборщиков сената избирается
коммунами с населением менее 1500 жителей; всего в таких ком-
мунах проживает треть населения страны. И хотя, согласно
ордонансу от45 ноября 1958 г., число направляемых коммунами
270
выборщиков снизилось с 56 до 53% от общего числа выборщи-
ков (по сравнению с 1948 г.), но и самих этих коммун стало
меньше: не 35, а 33%, т. е. их представительство осталось при-
близительно столь же завышенным, как и прежде. В резуль-
тате реформы 1958 года маленькие города (от 1500 до 10 000
жителей) теперь представлены в более или менее точном соот-
ветствии с их населением. Но зато крупные города Франции
(свыше 10 000 жителей), где проживает 41,5% населения, по-
сылают лишь 21,5% выборщиков.
Подобное неравенство, присущее системе выборов в сенат,
дополняется еще и тем, что пропорциональное представительство
в крупнейших департаментах (посылающих свыше четырех се-
наторов) позволяет сельскохозяйственному населению быть
должным образом представленным в коллегии выборщиков, а
мажоритарная система, действующая во всех других районах,
не обеспечивает должного представительства городскому насе-
лению, находящемуся в таких районах в меньшинстве. И, на-
конец, само распределение мест по департаментам благоприят-
ствует малонаселенным (т. е. сельскохозяйственным) депар-
таментам в ущерб и за счет наиболее населенных (т. е.
промышленных). Так, если департамент Сены, насчитывающий
5,5 млн. жителей, имеет 22 места в сенате (1 мандат на каждые
250 тыс. жителей), то, например, департамент Лозер имеет
1 место на 81 тысячу. Так и создается резкое преобладание в
коллегиях выборщиков сената представителей сельскохозяй-
ственного населения, хотя в стране оно составляет меньшинство.
Подавляющее большинство выборщиков (это относится как
к делегатам и членам муниципальных советов, так и к депута-
там Национального собрания и генеральным советникам) из-
брано по антидемократической мажоритарной системе в два ту-
ра и мало отражает состав избирательного корпуса. Совершенно
очевидно, что воля избирателей искажается и в дальнейшем, при
формировании этими лицами сената, который по теории должен
отражать реальное соотношение сил в стране.
Поскольку сами выборщики сената, как уже отмечалось
выше, в большинстве случаев избраны блоком правых партий
по мажоритарной системе, то в 83 из 90 департаментов, где
сенаторы избираются также по мажоритарной системе,
в 1958 г. не прошел в сенат ни один из кандидатов коммунисти-
ческой партии, хотя за коммунистов в этих департаментах го-
лосует около четверти всех избирателей. В других же департа-
ментах, где действует пропорциональная система, из 60 мест
14 получили сенаторы-коммунисты. В результате распределение
мест в сенате совершенно не соответствует числу голосов, соби-
раемых партиями. Первое частичное обновление, состоявшееся
23 сентября 1962 г., практически оставило состав сената без су-
щественных изменений.
271
* * *
Чтобы оценить значение и действительные итоги любых
выборов в современной Франции, необходимо учитывать коли-
чество голосов, поданных за ту или иную партию, а не число
полученных ею мест. Само же по себе число мандатов, которым
обычно оперируют буржуазные политики и ученые в своих
подсчетах с целью доказать слабость позиций демократических
партий, непоказательно, так как оно сфабриковано искусственно.
Избирательная система Франции создает неравное и не-
справедливое представительство различных слоев населения в
парламенте. Рабочий класс Франции представлен в парламенте
совершенно не соответственно его весу и влиянию в политиче-
ской и экономической жизни страны. Антидемократическая в
условиях многопартийности мажоритарная избирательная
система, два тура голосования, такие «детали» выборов, как
малодоступный для трудящихся избирательный залог, высокие
возрастные цензы, отказ от дополнительных выборов, выкраи-
вание избирательных округов в соответствии с интересами и
желаниями правительства, косвенное многостепенное голосова-
ние при выборах сената и выделение подавляющего большинства
мест в коллегиях выборщиков представителям консервативных
сельских коммун — все это совершенно искажает волю избира-
телей, выраженную ими при голосовании.
Несоответствие составу и желаниям избирательного корпуса
состава парламента, его непредставительный характер — таковы
основные последствия действия нынешней избирательной си-
стемы во Франции. Различные уловки и ухищрения создателей
этой системы преследуют лишь одну цель: создать угодный и
послушный монополиям, «карманный» парламент.
Характеризуя избирательные системы капиталистических
стран, Н. С. Хрущев в докладе о Программе КПСС на XXII
съезде партии говорил, что каждая из них «постоянно пере-
краивается и приспособляется к тому, чтобы в максимальной
степени обеспечить интересы монополий и исказить подлинную
волю избирателей»8. И неслучайно, что в качестве наиболее
типичного примера он привел избирательную систему Франции.
Ограничение законодательных полномочий парламента
Основная прерогатива парламента обычно состоит в приня-
тии законов. Именно в этой области конституция 1958 года
особенно ограничивает его. Большая часть законодательной
власти передана правительству. Вместе с тем даже в областях,
где парламент может издавать законы, конституция разрешает
делегирование этого права правительству (ст. 38). Значение
8 «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр.
отчет, т. I. Госполитиздат, 1962, стр. 214.
272
такого нововведения очень велико: отныне правительство не
только вправе само законодательствовать, но парламент не
может даже касаться ряда важнейших вопросов: если выяснит-
ся, что обсуждаемые им предложения или поправки «не входят
в область законодательства или противоречат полномочиям,
делегированным правительству в соответствии со ст. 38, пра-
вительство может заявить об их неприемлемости» (ст. 41 кон-
ституции).
Конституция 1958 года, чтобы ограничить законодателя,
прибегает к двум методам, которые практиковались и ранее:
к методу закона-рамки (ст. 38) и к методу выделения вопросов,
входящих в область законодательства (ст. 34). Согласно стать-
ям 34 и 37, различаются три группы вопросов: вопросы, которые
входят в область законодательства, какова бы ни была форма
их разрешения, например личные свободы; вопросы, которые
никогда не входят в область законодательства, какова бы ни
была их важность, и вопросы, по которым законодатель компе-
тентен лишь в пределах «основных гарантий» или «основных
принципов»9. Таким образом, не осталось и следа от класси-
ческой теории о том, что нет такого вопроса, по которому пар-
ламент не мог бы высказаться путем принятия законов— ст. 34
конституции точно перечисляет те области, в которых парламент
имеет право их принимать. Сюда относятся нормы, касающиеся
гражданских прав и гарантий свобод; воинская повинность;
акты гражданского состояния; основные положения граждан-
ского и уголовного права, судопроизводства и процесса; налоги,
денежная эмиссия; порядок выборов в парламент и органы
местного самоуправления; создание публичных служб, гарантии
служащим государственного аппарата; национализация. Затем
в ст. 34 перечислены те области, в которых парламент опреде-
ляет лишь «основные принципы»: общая организация нацио-
нальной обороны; местное самоуправление; образование; режим
собственности; имущественные права; гражданские и торговые
обязательства; трудовое законодательство; деятельность проф-
союзов; социальное обеспечение.
По всем иным вопросам правительство само принимает
решения. Ему предоставляется даже право изменять своими
декретами в областях, не указанных выше, любые ранее при-
нятые акты, в том числе и законы. Все это означает, что в пол-
ную противоположность существовавшему ранее порядку зако-
нодательство, осуществляемое правительством, становится пра-
вилом, в то время как законодательство, осуществляемое пар-
ламентом,— исключением из правила. Поэтому один из основ-
9 Сложность установления границ между областью закона и регламента
подробно рассмотрена Лео Амоном (Leo Hamon. Les Domaines de la Loi
et du Reglement a la recherche d’une Frontiere.'«Reeueil Dalloz», 1960, N 41).
18 Заказ 5117
273
пых вопросов, встающих перед исследователями конституцион-
ного механизма современной Франции,— это вопрос о соотно-
шении и различии между нормотворческой деятельностью
парламента и нормотворческой деятельностью исполнительной
власти, или, говоря иными словами, между законом и регламен-
том.
Во Франции традиционное различие между законом, актом
законодательной власти, и регламентом, актом исполнительной
власти, определяли обычно три обстоятельства: какой орган
издал акт (а не само содержание акта); верховенство закона
над регламентом; исключительная компетенция законодателя
в отдельных областях, наряду с его правом выступать и в лю-
бой другой области.
Таким образом, закон во Французской Республике можно
было определить как акт, принятый парламентом и промульги-
рованный главой государства. После первой мировой войны
появился институт делегирования законодательных полномочий,
и фактическим законодателем все чаще становилось правитель-
ство. Конституция Четвертой республики, запретив в ст. 13 де-
легирование законодательных полномочий, восстановила, таким
образом, значение закона как прежде всего акта, принятого
парламентом.
Конституция 1958 года полностью изменила соотношение
между законом и регламентом и ввела новые принципы. Ст. 34
установила: «Закон голосуется парламентом. Закон устанавли-
вает нормы, касающиеся (следует перечень вопросов.— Авт.)...
Положения настоящей статьи могут быть уточнены и допол-
нены органическим законом». Ст. 37 гласит: «Области иные,
чем область закона, имеют регламентарный характер. Законо-
дательные тексты, принятые в этих областях, могут быть изме-
нены декретом, принятым по заслушании заключения Государ-
ственного совета. Те из этих текстов, которые последуют после
вступления в силу настоящей конституции, могут быть изме-
нены декретом лишь в случае, если Конституционный совет
объявит, что они имеют регламентарный характер...».
Таким образом, в само понятие «закон» авторы конституции
1958 года вложили новое содержание. Закон — это теперь
прежде всего акт, принятый по одному из вопросов, перечислен-
ных в ст. 34. Все акты, принятые до вступления в силу консти-
туции 1958 года, в какой-либо области, иной, чем перечислен-
ные в ст. 34, низводятся, согласно ст. 37, до ранга регламентар-
ного акта, а именно декрета в Государственном совете.
Соответственно и их форма уже не имеет значения (например,
были ли они приняты парламентом). Следовательно, любая
область, не названная в ст. 34, считается по самой своей при-
роде не подлежащей законодательному регулированию. Пред-
ставим себе, что парламент в настоящих условиях хочет про-
274
голосовать закон, касающийся области, не включенной в пере-
чень ст. 34. Тогда ст. 41 конституции дает правительству право
воспротивиться этому и, если парламент все-таки настаивает,
обратиться в Конституционный совет, который окончательно
решит, может ли парламент законодательствовать в данной
области, т. е. считать ли ее законодательной или регламентар-
ной в смысле статей 34 и 37.
Но правительство не обязано поступать именно так; оно
может воздержаться от открытого вмешательства, скажем, по
политическим или тактическим соображениям. Какой же будет
дальнейшая судьба принятого в этих условиях парламентом
акта? Правительство всегда имеет возможность пересмотреть
свое отношение к нему и изменить закон. Или, что более
вероятно, правительство, сменившее то, при котором акт был
принят, решит, что его предшественник недостаточно защищал
права исполнительной власти, и изменит путем декрета в Госу-
дарственном совете данный закон. Словом, такой акт имеет
лишь видимость закона, и на деле представляет собой регла-
ментарный акт, хотя и принятый парламентом. Нужна лишь
констатация Конституционным советом того факта, что парла-
мент вышел за пределы компетенции, предписанные ст. 34.
Вместе с тем коренное изменение понятия «закон» очевидно
и из того, что не только такой акт считается законом, который
принят парламентом (при условии, что никакие другие органы
не вмешиваются в область парламентского законодательства,
очерченную ст. 34). Не говоря уже о ст. 16, дающей президенту
абсолютные полномочия в любой области, согласно ст. 38 кон-
ституции парламент может предоставить правительству право
на ограниченный срок проводить путем ордонансов «меры, ко-
торые обычно входят в область законодательства».
Таким образом, принятие акта парламентом не считается
ни обязательным, ни достаточным условием для того, чтобы
квалифицировать его как закон. Авторы конституции 1958 года
определяют закон не по его форме и принимающему органу,
а по его содержанию. На смену концепции закона в формаль-
ном смысле, провозглашенной конституцией Четвертой респуб-
лики, пришла концепция закона в материальном смысле, за-
крепленная конституцией Пятой республики.
Ордонансы, принятые согласно ст. 38,— это настоящие за-
конодательные акты не только потому, что они могут изменять
законы, принятые ранее (в том числе и законы в понимании
конституции 1958 года), но и потому, что сами они не могут
быть изменены иначе как законом (если не последует новое
делегирование на основе ст. 38). Акт же, который изменяет
закон и сам при этом может быть изменен лишь путем приня-
тия закона, есть закон, каково бы ни было его наименований
(в данном случае — ордонанс).	'
STS
18*
Введение конституцией 1958 года положения о делегации
законодательной власти мотивировалось в свое время необходи-
мостью дать правительству возможность оперативно действовать
в исключительной обстановке и принимать диктуемые особыми
обстоятельствами срочные и неотложные меры. На деле,
однако, президент и правительство стали использовать институт
делегации законодательных полномочий, установленный ст. 38,
как средство еще более ограничить законодательные прерога-
тивы парламента и таким путем сузить еще больше его компе-
тенцию и сферу его деятельности. Делегирование законода-
тельных полномочий правительство стало рассматривать как
обычный метод управления страной и повседневно использо-
вать его.
Как уже отмечалось выше, конституция запрещает депута-
там и сенаторам вносить законопредложения, влекущие увеличе-
ние расходов, а также касающиеся иных вопросов, чем пере-
численные в ст. 34, или касающиеся того вопроса, по которому
имело место делегирование законодательных полномочий пра-
вительству согласно ст. 38. Правительство часто использует эти
положения (ст. 40 и 41) для того, чтобы объявить неприемле-
мыми по существу любые неугодные ему поправки, предложен-
ные депутатами и сенаторами. Характеризуя позицию прави-
тельства, сенатор-социалист Курьер заявил, что оно «системати-
чески противится обсуждению всех поправок, исходящих от
парламентариев» 10, после чего группа социалистов в знак про-
теста покинула заседание сената.
В итоге всех указанных ограничений в Пятой республике
резко сократилось число актов, вносимых парламентариями
(зЗконопредложений), и предлагаемых правительством законо-
проектов (табл. 4).
Таблица 4*
Поступление законопроектов и законопредложений в парламент
Год	Внесено законопроектов			Внесено предложений		
	Националь- ное собрание	вторая палата	всего	Националь- ное собрание	вторая палата	всего
1957 1959 ♦ RDP, 19	132 80' 60, N 3, р.’ббб.	6 23 (	138 103	804 206	48 31	852 237
В рамки законодательной деятельности парламента входит,
согласно ст. 34 конституции, принятие финансовых законов
(бюджета). Однако предложения и поправки к ним в процессе
10 J. О., Debats, Senat, 30.VI 1960, р. 604
276
обсуждения не принимаются, если они ведут к увеличению рас-
ходов государства. Это значит, что практически парламента-
риям запрещено предлагать какие-либо социальные мероприя-
тия (например, строительство жилищ, школ, увеличение посо-
бий нуждающимся).
В бюджете, как известно, предусматриваются налоги, ассиг-
нования на военные расходы, управление, социальное обеспе-
чение, здравоохранение и просвещение, на социальные меро-
приятия и т. д. Обсуждение этих статей, как показала прак-
тика, вызывает бурную дискуссию, и далеко не всегда прави-
тельству удавалось провести через парламент свой проект бюд-
жета. С целью «избежать длительного обсуждения» ст. 47 кон-
ституции установила, что если в течение 70 дней парламент не
выскажется по вопросу о бюджете, совет министров вправе
утвердить составленный им бюджет своим ордонансом. Играц
на противоречиях Национального собрания и сената, прави-
тельство может затягивать принятие ими согласованного реше-
ния и, утвердив бюджет без парламента, лишить палаты одного
из их основных прав. Обязанное вносить проект бюджета в
парламент, правительство стремится свести его рассмотрение
депутатами и сенаторами к пустой проформе. Дебаты зачастую
организованы таким образом, что парламентарии фактически
не могут ознакомиться с представленными на их рассмотрение
текстами и осуществить таким образом формально предостав-
ленный им конституцией контроль.
Хотя права парламента в области законодательства и так
очень ограничены, правительство пользуется многочисленными
преимуществами и средствами давления на парламентариев,
чтобы помешать осуществлению этих прав. Законодательная
инициатива, по конституции, принадлежит премьер-министру,
депутатам и сенаторам. Правительственные законопроекты об-
суждаются в совете министров (после заслушивания мнения
Государственного совета), а затем вносятся в бюро Националь-
ного собрания или сената, но финансовые — всегда поступают
сначала в бюро Национального собрания.
Мощный рычаг воздействия правительства па законодатель-
ную деятельность парламента — так называемый вопрос о до-
верии. Но что происходит, если правительство вносит проект
закона и ставит в связи с этим вопрос о доверии? Если депутаты
не внесут в течение 24 часов резолюции порицания, законо-
проект считается принятым без голосования (ст. 49 конститу-
ции). Чтобы утвердить резолюцию порицания и, соответственно,
отказать правительству в доверии и отклонить законопроект,
необходимо абсолютное большинство голосов депутатов, при-
чем учитываются лишь голоса, поданные за порицание, а те, кто
воздержался от голосования, считаются поддержавшими прави-
тельство. На практике это означает, что если из 400 депутатов
277
за порицание правительству выскажется 199 человек, против 20
или 30, а остальные воздержатся, то резолюция о порицании
будет отклонена и «доверие» сохранено. Следовательно, и закон
окажется принятым, хотя бы его поддержали лишь несколько
десятков человек. Но если резолюция порицания не прошла
(а практически добиться принятия такой резолюции трудно), то
ее авторы лишаются права вновь предлагать резолюцию пори-
цания на той же сессии, кроме случаев, когда само правитель-
ство ставит вопрос о доверии.
Таким образом, у правительства появляются новые широ-
чайшие возможности для проведения угодных ему решений.
И оно постоянно использует эти возможности. Вот характерный
пример. В конце 1960 г. во Франции был промульгирован закон
о создании так называемой ударной силы, т. е. план оснащения
французской армии ядерным оружием. Этот план, подвергаю-
щий Францию огромной опасности, встретил решительное осуж-
дение со стороны широкой общественности. В таких условиях
даже парламент, состав которого искусственно подобран по
вкусу монополистических кругов, не смог противостоять народ-
ному давлению. В Национальном собрании трижды рассматри-
вался этот законопроект, и правительство трижды прибегло
к постановке вопроса о доверии.
Первое голосование в Национальном собрании по проекту
создания ударной силы дало 25 октября 1961 г. следующие ре-
зультаты: за резолюцию порицания, т. е. против проекта, было
подано 207 голосов (для ее принятия требовалось 297). Проект
объявлен принятым в первом чтении. 10 ноября сенат, приняв
183 голосами против 83 «предварительный вопрос» (принятие
«предварительного вопроса» означает отклонение обсуждаемого
текста), отказался рассматривать проект. Созданная согласи-
тельная паритетная комиссия не привела палаты к согласию,
и правительство внесло проект в Собрание па второе чтение,
вновь поставив вопрос о доверии. 22 ноября в Собрании за ре-
золюцию порицания подано 214 голосов (требовалось 277).
Проект объявлен принятым во втором чтении. 30 ноября сенат
вновь отказался рассматривать переданный ему законопроект,
приняв 182 голосами против 84 преюдициальную резолюцию.
Текст направлен правительством в Национальное собрание на
последнее, третье чтение. В связи с его принятием вновь был
поставлен вопрос о доверии. 6 декабря в Национальном собра-
нии за резолюцию порицания подано 215 голосов (требова-
лось 277).
Таким образом, в пяти обсуждениях парламент пять раз
высказался против правительственного законопроекта. И тем не
менее этот проект провозглашен законом.
Таковы логика и механизм конституции 1958 года в дейст-
вии.
278
«Парламент состоит из Национального собрания и сената»,—
этой формулой ст. 24 конституции 1958 года доведена до конца
реставрация сената в послевоенные годы. Отвергнутая проектом
19 апреля 1946 г., восстановленная в качестве органа с огра-
ниченными полномочиями конституцией 1946 года, значительно
усилившаяся в последние годы Четвертой республики, вторая
палата отныне получила все права гражданства. И, перефрази-
руя известную формулировку о конституции 1875 года, француз-
ский комментатор М. Прело не зря заявляет сейчас: «Консти-
туция 1958 года — это прежде всего сенат» н.
Если конституция 1946 года говорила о том, что народ осу-
ществляет свой суверенитет через депутатов в Национальном
собрании, то теперь это положение более не записано в кон-
ституции. Отодвинув парламент в целом на задний план, авторы
конституции 1958 года позаботились и о том, чтобы уменьшить
влияние парламента, обеспечив его раскол изнутри. Двухпалат-
ность парламента, как она выступает в Пятой республике, осно-
вана не столько на верности французской традиции, сколько
служит методом дальнейшего принижения роли парламента,
и в первую очередь, избираемого всеобщим голосованием На-
ционального собрания.
Сенат предназначен для того, чтобы сдерживать Националь-
ное собрание и в необходимых случаях служить ему противове-
сом. «Главная роль сената,— прямо заявил М. Дебре,— состоит
в том, чтобы поддерживать в необходимых случаях правитель-
ство против Собрания...».
Полномочия парламента отныне разделены между двумя
палатами. Интересно, что даже с чисто формальной точки зре-
ния конституция 1958 года и органические законы употребляют
главным образом термин «парламент», т. е. ставят обе палаты
в одинаковый ранг, тогда как конституция 1946 года содержала
множество положений, относящихся специально к Националь-
ному собранию, и совершенно определенно ставила вторую
палату, Совет республики, на более низкую ступень, чем Нацио-
нальное собрание.
Сейчас — положение иное. Сенат стал влиятельным органом,
который в ряде вопросов равен Собранию или даже сильнее
его. Однако авторы конституции 1958 года организовали весьма
своеобразную двухпалатность. Равенство палат по конституции
1958 года не является ни абсолютным, ни систематическим.
Новый сенат — это не копия ни всемогущего сената 1875 года,
ни слабого Совета республики 1946 года. Но он берет у обоих
своих предшественников различные черты. И от правительства
зависит, какую роль сыграет нынешняя вторая палата: роль
11 М. Р г ё 1 о t. Pour Comprendre la Nouvelle Constitution. Paris, 1959,
p. 51.
279
сената Третьей республики или Совета Четвертой республики.
Одна из примечательных черт конституции 1958 года состоит
в том, что она установила в ряде основных вопросов условное
равенство палат, но таким образом, что от правительства зави-
сит, будет ли это равенство осуществляться на деле или нет 12.
Во всяком случае сенат может выступать как орган, равный
Собранию, или как орган нижестоящий (а иногда и вышестоя-
щий) по отношению к нему. Отношения палат и их права по-
ставлены в зависимость от интересов проводимой правительст-
вом политики.
Во всех вопросах своей внутренней организации сенат по-
ставлен в положение, идентичное положению Национального
собрания. Все основные нормы регламента Собрания имеются
и в регламенте сената.
Наряду с Собранием сенат санкционирует объявление войны
(ст. 35 конституции), дает согласие на ратификацию междуна-
родных договоров (ст. 53), на продление осадного положения
свыше 12-дневного срока (ст. 36).
Сенат участвует на равных, правах с Национальным собра-
нием в различных назначениях: в выборе судей Высшего суда
(в Четвертой республике — функция лишь Национального соб-
рания), членов сената Сообщества (они выбираются в равном
числе от каждой палаты, тогда как в Четвертой республике
Собрание выбирало 50 членов Ассамблеи Французского союза,
а Совет республики — лишь 25) 13. Председатель сената назна-
чает трех членов Конституционного совета (столько же, сколько
и председатель Собрания).
Вместе с Национальным собранием сенат принимает резолю-
цию о предании суду президента республики (ст. 68 конститу-
ции). Он в равной мере пользуется различной официальной
информацией: получает послания президента (в Четвертой рес-
публике послания направлялись Национальному собранию),
может запрашивать информацию путем устных или письмен-
ных вопросов, создает наравне с Собранием различные след-
ственные и контрольные комиссии. Наконец, сенат совместно с
Собранием может быть инициатором постановки вопроса на ре-
ферендум (ст. 11 конституции) и участником пересмотра кон-
ституции. Ст. 89 требует идентичного голосования палат по
вопросу о пересмотре конституции, а это, по мнению француз-
ских комментаторов, усиливает позиции сената и дает извест-
ную гарантию, что касающийся его вопрос не будет разрешен
без его участия.
12 L. Roche. La Senat de la Republique dans la Constitution de 1958.
RDP, 1959, N 6.
13 Сенат Сообщества, учрежденный конституцией 1958 года, распался
вскоре после своего создания.
280
Как уже отмечено выше, конституция 1958 года установила
равное распределение полномочий между обеими палатами,
главным образом в области законодательства. Однако это
равенство носит условный характер: сенат не может быть пол-
ностью равным Собранию (а по конституции на него иногда
даже возлагается роль арбитра), если этого не потребуется
правительству.
В области законодательства равенство палат полное, если
правительство не сочтет нужным его нарушить: ст. 45 конститу-
ции разрешает правительству в случае длительного несогласия
палат по конкретному тексту потребовать, чтобы Национальное-
собрание приняло окончательное решение.
Сенаторы обладают равным с депутатами правом законода-
тельной инициативы, правом вносить поправки, если они не вле-
кут за собой дополнительных ассигнований. Правительственные
законопроекты (за исключением финансовых) могут вноситься
как в Собрание, так и в сенат (в Четвертой республике — толь-
ко в Национальное собрание). Рамки законодательствования,
установленные ст. 34, относятся в равной мере к обеим пала-
там. Конституция 1958 года не содержит более той нормы,
которая была установлена конституцией 1946 года — «только
Национальное собрание голосует законы», тогда как роль
Совета республики сводилась к «даче заключений»,— но провоз-
глашает: «Закон голосуется парламентом» (ст. 34), «всякий
проект или предложение последовательно рассматриваются в
обеих палатах парламента с целью принятия идентичного тек-
ста» (ст. 45).
Не существует более той процедуры «челнока» (ст. 20 кон-
ституции 1946 года), когда законопроект мог бесконечно долго-
ходить между палатами «туда и обратно». Правда, сенат и сей-
час может «хоронить» тексты, направленные ему Собранием, или
попытаться возродить процедуру «челнока», а Национальное
собрание может помешать ему, лишь отказавшись включиться в
эту игру. Но хозяином положения — и в этом основное отличие
от соответствующих процедур Четвертой или Третьей республи-
ки— остается правительство. Именно оно может всегда «раз-
морозить» законодательную процедуру и свести на нет голос
сената (как, впрочем, и Национального собрания). Где же
кончается равенство палат и как может нарушить его прави-
тельство?
Фаза, на которой оно может вмешаться,— учреждение сов-
местной паритетной комиссии палат. Если в результате несогла-
сия палат обсуждаемый текст не был принят после двух чтений
в каждой из них, или — если правительство объявило о сроч-
ности его принятия — после одного чтения, премьер-министр мо-
жет созвать паритетную комиссию палат с тем, чтобы она пред-
ложила текст оставшихся спорными положений. Выработанный
28*
комиссией текст правительство может передать на одобрение
палат, причем без согласия правительства в него нельзя внести
ни одной поправки (ст. 45 конституции).
Процедура создания совместной паритетной комиссии еще
раз свидетельствует о формальном равенстве палат, предусмот-
ренном конституцией. Фактически же сенат имеет даже боль-
шую, чем Собрание, возможность сопротивляться принятию про-
екта. В самом деле, ведь правительство может поставить в
Собрании вопрос о доверии, и законопроект будет принят там
даже без голосования (как предусматривает ст. 49 конститу-
ции). Перед сенатом же нельзя ставить вопрос о доверии и ока-
зывать таким образом нажим на сенаторов. В этом случае пра-
вительство может или отказаться от принятия закона, или раз-
бить сопротивление сената, прибегнув к ст. 45 конституции,
которая гласит: «Если совместная комиссия не приняла взаи-
моприемлемый текст или если этот текст не был принят в усло-
виях, предусмотренных в предыдущем абзаце (т. е. обеими па-
латами.— Авт.), правительство может после нового чтения в
Национальном собрании или сенате потребовать у Националь-
ного собрания вынести окончательное решение. В этом случае
Национальное собрание может вернуться либо к тексту, выра-
-ботанному совместной комиссией, либо к последнему тексту,
принятому им и измененному, если это имело место, одной или
несколькими поправками, принятыми сенатом».
На последней стадии правительство может вновь поставить
перед Собранием вопрос о доверии, и закон окажется принятым.
Таким образом, ни сопротивление сената, ни сопротивление Соб-
рания, никакие другие конституционные процедуры не могут
быть преградой правительству — полновластному хозяину поло-
жения во всех областях государственной жизни.
Характеристика правового статуса сената в Пятой республи-
ке не будет полной, если не остановиться подробнее на весьма
важном обстоятельстве, на этот раз отражающем его положе-
ние как органа, не равноправного с Собранием в области поли-
тической 14: сенат не может быть инициатором министерских
кризисов, перед ним нельзя поставить вопрос о доверии, сена-
торы не могут вносить резолюцию порицания.
Интересно, что согласно ст. 20 конституции «правительство
ответственно перед парламентом...» Формулировка заимствова-
на из закона 1875 года и отвергает положение ст. 48 конститу-
ции 1946 года «...министры несут коллективную ответственность
перед Национальным собранием... Они не несут ответственности
перед Советом республики». Однако данная в конституции 1958
года формулировка, которую можно рассматривать как извест-
14 Об этом свидетельствует и такая деталь: сенат не может потребовать
созыва чрезвычайной сессии парламента.
282
ную уступку сторонникам восстановления мощного сената Треть-
ей республики, практически сводится на нет положениями
ст. 49, где устанавливается, что лишь перед Национальным со-
бранием может быть поставлен вопрос об ответственности пра-
вительства. Роль же сената та же ст. 49 излагает совсем в иной
редакции: «Премьер-министр может испросить у сената одобре-
ния декларации об общей политике».
Такая редакция вновь подчеркивает безусловно дискрецион-
ную власть правительства, от которого, как и в ряде других
вышеупомянутых случаев, зависит, пустить ли в ход ту или
иную часть конституционного механизма. Положения ст. 49 за-
вершают, таким образом, идею сената, находящегося на службе
у исполнительной власти, идею, лежащую в основе организации
сената по конституции 1958 года.
Сенат в Пятой республике задуман и создан как инструмент
правительства. Он получил прерогативы достаточно значитель-
ные, но их осуществление зависит от правительства. Сенат мо-
жет не только служить правительству, он может быть безразли-
чен или даже враждебен ему. Одна лишь возможность у сената
отобрана — воплотить в действие свою враждебность правитель-
ству. Подобная предосторожность «отцов» Пятой республики
оказалась совсем не лишней. Получилось так, что политическое
лицо сената резко отличается от политического лица Националь-
ного собрания. В Собрании (как в первой, так и во второй ле-
гислатурах) правительство располагает большим число манда-
тов ЮНР, что дает ему возможность проводить желаемую поли-
тику, а в сенате группа ЮНР не насчитывает и 7ю общего числа
мандатов и лишь в объединении с несколькими другими груп-
пами может рассчитывать на эффективность своих демаршей.
Представительство же левых сил: коммунистов, социалистов и
радикалов — в сенате значительно весомее соответствующего
представительства в Собрании.
Все это привело к тому, что многочисленные антипарламент-
ские акции правительства, прошедшие более или менее гладко
в Национальном собрании, встретили значительное сопротивле-
ние и резкую критику в сенате.
Сенат стал мешать правительству. И, не нуждаясь более в
противовесе Национальному собранию, состав которого, угод-
ный властям, обеспечен избирательной системой, правительство
намеревается теперь попросту... упразднить сенат! Француз-
ская пресса указывает на планы президента провести новый ре-
ферендум и, подобно тому, как. это было сделано в 1962 г., на
основе ст. 11 вновь изменить конституцию и преобразовать се-
нат. Особое значение при этом имеет новое понимание «пред-
ставительного» характера сената: правительство намеревается,
как сообщает пресса, организовать в новом сенате представи-
тельство профессиональных организаций (предпринимательских,
283
крестьянских, рабочих и т. д.), семейных ассоциаций и т. п.15 1&
Подобный корпоративизм не новость в политической истории, и,
не говоря об Италии Муссолини, был широко известен в самой
Франции со времен фашистского петеновского режима Виши.
Новый сенат, согласно этим планам, будет играть лишь техни-
ческую, консультативную роль, подобно нынешнему Экономиче-
скому совету, и, соответственно, перестанет быть второй палатой
парламента.
Регламент и ограничение внутренней автономии парламента
Депутат Клодиус Пети, имея в виду положение парламента-
риев, как оно предусматривалось предварительным регламен-
том Национального собрания, воскликнул: «Это немые из сера-
ля» 16. Многие статьи предварительного текста регламента впо-
следствии были переработаны в направлении еще большего ума-
ления прав парламента.
В регламенте содержатся статьи, определяющие внутреннюю
структуру палат, порядок образования и работы парламентских
групп (фракций) и комиссий, детально определяется порядок
ведения заседаний, прений, голосования и т. д. Однако было бы
неправильно сводить значение регламента лишь к вопросам
юридической техники. Регламент имеет не только юридическое,,
но и политическое значение. Ведь посредством регламентарных
положений можно еще более урезать права депутатов и низвести
парламент на уровень «регистрационной палаты». Именно это-
и было проделано с французским парламентом.
Право каждой из палат парламента устанавливать свой рег-
ламент, которое во Франции всегда считалось частью республи-
канской традиции, было закреплено конституциями (ст. 5 зако-
на от 16 июля 1875 г., статьи 11 и 15 конституции 1946 года).
При этом считалось, что каждая палата суверенна в вопросах
своего регламента и вследствие этого не подчинена никакому
контролю.
Конституция 1958 года, дополняющие ее органические зако-
ны и различные ордонансы содержат многочисленные положе-
ния, которыми регулируются вопросы, до сих пор входившие в
область регламента палат. Наряду с этим в конституцию 1958
года включены новые положения: о длительности полномочий
председателя Национального собрания (ст. 32), обязательности
персонального голосования (ст. 27), допуске членов правитель-
ства на заседания палат (ст. 31). Но радикальным отказом от
всего предыдущего опыта и традиций французского буржуаз-
ного парламентаризма надо считать то, что конституция Пятой
республики ограничивает число постоянных комиссий палат»
15 «L’Entreprise», 20.IX 1962.
16 J. О., Debats, A. N., 20.1 1959, р. 118.
284
предусматривает создание специальных комиссий (ст. 31), при-
знает за правительством право вносить поправки в законопро-
екты (ст. 44), регламентирует принятие повестки дня палат
(ст. 48), ход дебатов (статьи 42, 44), процедуру принятия бюд-
жета (ст. 47) и т. д.
Изданные вскоре после введения новой конституции органи-
ческие законы и ордонансы пошли еще дальше в том же направ-
лении. Детальную регламентацию деятельности и прав палат
содержит ордонанс от 17 ноября 1958 г. о функционировании
парламентских ассамблей17, ордонансы от 13 декабря 1958 г. о
принципах выплаты жалования парламентариям 18, от 24 ок-
тября 1958 г. об условиях избираемости и несовместимости 19
и т. д.
Таким образом, для палат парламента установлен чрезвы-
чайно строгий режим как в том, что касается их структуры, так
и в правилах их функционирования.
Но еще более примечательно то, что палаты в Пятой респуб-
лике перестали быть независимыми даже в самом порядке при-
нятия своего регламента. Ст. 61 конституции установила, что
регламенты палат до их вступления в силу должны быть пере-
даны в Конституционный совет, который выскажется об их со-
ответствии конституции. Если Совет объявляет, что переданный
ему регламент содержит положение, противоречащее конститу-
ции, оно не должно применяться (ст. 23 ордонанса от 7 ноября
1958 г. о Конституционном совете) 20. Эта норма не осталась
мертвой буквой и, как будет показано, получила совершенно
определенное применение.
Сама выработка регламента Национального собрания прохо-
дила в весьма своеобразных условиях: основные положения его
текста были выработаны при активном участии правительства,
•оказавшего нажим как на членов комиссии, готовившей проект,
так и непосредственно на депутатов. Главные положения этого
регламента преследуют совершенно определенную цель: еще
более ограничить права Национального собрания и депутатов,
и без того урезанные новой конституцией. Выступая при обсужде-
нии регламента от имени ФКП, депутат Р. Балланже заявил,
что правительство и его большинство «хотят навязать железный
•ошейник драконовского регламента Собранию, которое само
является карикатурой на выражение воли народа».
Регламенты обеих палат (согласно ст. 61 конституции и
ст. 17 ордонанса от 7 ноября 1958 г.) были посланы на рас-
смотрение Конституционного совета. 30 Июня 1959 г. председа-
17 J. О., Lois, 18.XI 1958.
18 J. О., Lois, 14.XII 1958.
19 J. О., Lois, 25.IX 1958.
J. О.. Lois, 9.Х J958.
.285
тели палат получили его решения21. Объявив неконституционны-
ми ряд положений (14 статей в регламенте Собрания, 12 — в ре-
гламенте сената) и уточнив смысл некоторых других, Консти-
туционный совет еще более усилил преобладание исполнитель-
ной власти над законодательной22.
Новые регламенты, принижая парламент еще более, чем это
сделала конституция, ставят его в прямое и непосредственное
подчинение правительству. Каковы же основные черты этих рег-
ламентов? 23.
Изменение положения органов Национального собрания
Председатель Национального собрания перестал играть ту
роль «исключительного конституционного органа», которая при-
знавалась за ним в Четвертой республике. Он не замещает бо-
лее президента республики в случае, если последний не может
осуществлять свои обязанности. Эта роль теперь передана ст. 7
конституции председателю сената, который в иерархическом
порядке республики стоит на третьем месте (после президента
и премьер-министра), тогда как председатель собрания постав-
лен на четвертое24. Точно так же авторы конституции 1958 года
отняли у председателя Национального собрания предусматри-
вавшееся конституцией 1946 года право промульгировать зако-
ны в случае, если в определенный срок их не обнародует прези-
дент, и право замещать председателя совета министров и ми-
нистра внутренних дел в случае роспуска Собрания. И хотя с
председателем Собрания консультируются по вопросу о роспус-
ке этой палаты и о применении специальных полномочий на
основе ст. 16, а сам он может запрашивать Конституционный
совет о конституционности законов и договоров, председатель.
Собрания не является отныне той значительной фигурой, кото-
рой он был в Четвертой республике.
«Отцы» конституции хотели сделать его скорее всего «посто-
янным директором палаты». Отсюда — предусмотренное консти-
туцией его избрание на весь срок легислатуры (тогда как бюро
Собрания избирается на год) и предоставление ему достаточно
значительных прав внутри Собрания: он руководит дебатами,
21 Решение Совета относительно регламента Собрания опубликовано в
J. О., Lois, 1.VII 1959, р. 1236, относительно регламента сената — J. О., Lois,
3.VII 1959, р. 408.
22 Председатель комиссии Собрания по законодательству Боннефус наз-
вал ряд мер, принятых Конституционным советом, «драконовскими» («Le
Monde», 3.VII 1959).
23 За основу берется регламент Национального собрания. В тех случаях,
когда в нем имеется расхождение с регламентом сената, об этом говорится
как в данном разделе, так и в разделе настоящей работы, посвященном
сенату.
24 Декрет от 2 декабря 1958 г. (J. О., Lois, 14.XII 1958).
286
получив право предлагать депутату закончить выступление,
если считает, что палата достаточно информирована (ст. 54-5-
регламента), закрывает дискуссию, когда выступили два орато-
ра— «за» и «против» (ст. 57 регламента25), решает вопрос о*
приемлемости поправок (ст. 98-4 регламента) и др.
Значительные изменения претерпел и порядок формирования
других органов. Так, бюро Собрания избирается отныне не по
пропорциональной системе, а на основе плюриноминального26
мажоритарного голосования. И хотя регламент (ст. 10-2) содер-
жит положение о том, что бюро по возможности должно от-
ражать политическое лицо Собрания, депутаты правительст-
венного большинства, используя мажоритарную систему, вновь
искажают его, не допуская избрания коммунистов.
Конференция председателей парламентских, групп не свобод-
на более в установлении повестки дня: приоритет текстов прави-
тельства и предлагаемых им дискуссий стал конституционным
правилом (ст. 48 конституции), и дословно перенесен в регла-
мент (ст. 48). На этой конференции председатели групп распо-
лагают числом голосов, равным числу членов группы. Однако
сама конференция уже не имеет того значения, что в Четвертой
республике, так как палата не устанавливает больше даже сво-
ей собственной повестки дня.
Парламентские группы
Конституция 1946 года предусматривала существование в
парламенте партийных групп 27Конституция 1958 года уже не-
содержит положения о них. Однако парламентские группы на-
столько тесно связаны с традициями французского парламента-
ризма, что оказалось невозможным их игнорировать. Регламент
(статьи 19—23) поэтому предусматривает их деятельность и по-
прежнему предоставляет парламентским группам значительные
материальные возможности (помещение в здании палаты, опла
чиваемый за счет государства персонал и т. д.). Группы, как и
раньше, участвуют в формировании комиссий, посылают своего
представителя на конференцию председателей и т. д. Однако
принцип формирования групп изменен. И если первоначальный
регламент Национального собрания Четвертой республики счи-
тал, что для образования группы достаточно 14 членов (вклю-
чая присоединившихся, т. е. депутатов, примкнувших к данной
парламентской группе) 28, то регламент Национального собра-
25 В Четвертой республике этот вопрос решало Собрание.
26 Голосование, при котором в бюллетене фигурируют фамилии несколь-
ких кандидатов.
27 Реформа 1954 года привела к новой редакции статей 11 и 52, в кото-
рых упоминание о группах было опущено.
28 В декабре 1957 г. была принята резолюция о том, что с октября 1958 г.
это число увеличивается до 28. Однако эта резолюция не применялась.
287
ния Пятой республики увеличил этот минимум до 30 и устано-
вил, что в это число не входят присоединившиеся29.
Данное изменение преследовало совершенно конкретную
•дель. Ведь реакционное большинство Собрания первой легисла-
туры лишило таким образом статуса парламентской группы
представителей крупнейшей политической партии страны—
ФКП. Одновременно перестали считаться парламентскими груп-
пами, со всеми вытекающими отсюда последствиями, представи-
тели радикальной партии и ряда других партий и группировок.
И если в 1957 г. в Национальном собрании насчитывалось 15
парламентских групп, то в 1959 — лишь 6, а в 1962 — 8.
Парламентские комиссии
Среди многих внутренних органов палат30 парламентские
комиссии, которые стали постоянным институтом с 1902 г., всег-
да занимали во Франции наиболее значительное место. Консти-
туция 1946 года в ст. 15 закрепляла их существование.
Конституция 1958 года не отказалась от этого института. Но
в отличие от Третьей и Четвертой республик ныне действующий
основной закон не предоставил 'палатам права определять чис-
ло, состав и компетенцию комиссий. Права палат и в этом во-
просе резко ограничены. Ст. 43, с одной стороны, определила
число постоянных комиссий (шесть), а с другой — резко сузила
их компетенцию. Конституция 1958 года установила правило,
согласно которому тексты законопроектов и законопредложений
рассматриваются по требованию правительства или самой па-
латы в специально создаваемых для этого комиссиях. Если же
такого требования нет, то в порядке исключения из правила
вопрос рассматривается в одной из шести постоянных комис-
сий.
Подобное демонстративное предпочтение специальных комис-
сий постоянным отражает отрицательное отношение правитель-
ства к постоянным комиссиям и связанной с ними парламент-
ской традиции. Нельзя не видеть в этом также влияния англий-
ской системы, где комитеты, не будучи специализированными
комиссиями, играют очень большую роль.
Специальные комиссии создаются для рассмотрения конкрет-
ного проекта по инициативе правительства или самой палаты.
При этом требование правительства, сформулированное при вне-
сении им текста проекта в -палату или в двухдневный срок после
поступления в палату законопредложения, исходящего от депу-
татов, удовлетворяется по праву (de droit), т. е. автоматически
•29. В сенате для образования группы требуется не менее 11 членов.
30 Бюро, которые существовали в парламенте Четвертой республики и
специально занимались проверкой полномочий членов, отныне нет, так как
сама функция проверки отобрана у парламента.
288
(ст. 30-2 регламента Национального собрания). В самой палате
создания специальной комиссии могут потребовать постоянная
комиссия, парламентская группа или 30 депутатов. Специаль-
ные комиссии организуются из 30 членов каждая на основе про-'
порнионального представительства парламентских групп (при
этом они не могут включать более 15 членов одной из постоян-
ных комиссий). Сверх этого числа к работе комиссии может
быть привлечено не более трех человек из числа компетентных
депутатов, не входящих ни в одну из групп.
Ст. 36-2 регламента Собрания учреждает такие постоянные
комиссии: 1) по культурным, семейным и социальным вопросам
(120 членов), 2) по иностранным делам (60 членов), 3) по во-
просам национальной обороны и вооруженных сил (90 членов),
4) по финансам, общим вопросам экономики и планирования
(60 членов), 5) по вопросам производства и обмена (90 чле-
нов), 6) по конституционным вопросам, законодательству и ад-
министративному руководству (120 членов). В сенате одна ко-
миссия из 80 членов, три — по 51 и две — по 35. Сокращение
числа комиссий привело к резкому росту их численного соста-
ва (в период Четвертой республики комиссии насчитывали до
44 членов каждая и неоднократно высказывалось мнение, что
и этого слишком много31). Громоздкость постоянных комиссий
увеличивается еще и тем, что депутаты обязаны посещать все
их заседания (каждый депутат может быть членом лишь одной
комиссии).
Члены комиссий назначаются Собранием в начале легислату-
ры и ежегодно на весенней сессии32. А так как регламентами
установлено правило, что лишь парламентские группы распола-
гают в каждой из постоянных комиссий числом мест, пропорци-
ональным их численности, то практически число мест, предо-
ставленных депутатам и сенаторам, не входящим в группы,
крайне незначительно. Ст. 37-3 регламента Собрания устанав-
ливает, что сами комиссии могут в случае, если не все места
распределены между группами, включать в свой состав «изо-
лированных» депутатов — по одному от каждых 30 таких депу-
татов. В комиссии Национального собрания первой легислату-
ры не входил пи один коммунист, так как депутаты-коммунйсты
не были группой с точки зрения регламента и ни один из. них
не был также включен самой комиссией на основании ст. 37-3
регламента.
Наконец, следственные и контрольные комиссии создаются
палатой путем голосования специальной резолюции, где точно
указываются факты; подлежащие расследованию, или органы
управления, которые должна проконтролировать создаваемая
31 См., например: Е. В 1 a m о п t. Les Techniques Parleirentaires. Paris.
1959; p. 109.
32 До 1962 г. комиссии формировались на осенней сессии.
19 Заказ 5117
289
комиссия (ст. 139-1 регламента Национального собрания). Ко-
миссии образуются в составе 30 членов путем выборов по ма-
жоритарной системе. В косвенной форме регламент устанавли-
вает закрытый порядок работы этих комиссий, запрещая выдви-
гать кандидатуры депутатов, понесших наказание за разгла-
шение «секретов».
Доклад, подготовленный комиссией, передается председате-
лю Национального собрания и может по решению Собрания
быть полностью или частично опубликован. Во всех случаях,
когда по фактам, указанным в резолюции об учреждении ко-
миссии, начато судебное следствие, комиссия немедленно пре-
кращает работу.
* * *
Новые регламенты палат, способствовавшие превращению
парламента в «пустую скорлупу»33, соответствуют букве консти-
туции— ее нормам, которые строго ограничивают прерогативы
парламента, и ее духу: стремлению законодателя всемерно от-
теснить парламент па задний план и превратить его в чисто
декоративный орган, регистрирующий решения правительства.
Сторонники нынешнего режима во Франции называют его
парламентским. Уместно в связи с этим вспомнить слова, произ-
несенные много лет назад Жюлем Ферри при открытии сессии
сената: «Истинная форма парламентского правительства — это
не борьба властей и не их равновесие, напоминающее бессилие
это гармония, которая предоставляет каждому свою роль. Гар-
мония прекращается там, где начинает стираться грань между
ролями».
Дальнейшее принижение роли парламента практикой
Пятой республики
Установление парламентской повестки дня
Ст. 48 конституции предусматривает, что «повестка дня па-
лат включает в порядке приоритета и очередности, установлен-
ной правительством, обсуждение законопроектов, внесенных
правительством, и одобренных им законопредложений. Одно
заседание в неделю отводится в порядке приоритета на вопросы
членов парламента и ответы правительства». Этот порядок ра-
боты парламента уточнен статьями 47, 89 и 134 регламента На-
ционального собрания, ст. 29 регламента сената.
Правительство не только играет решающую роль в выработ-
ке повестки (имеет право устанавливать так называемую прио-
ритарную повестку), оно по существу стало ее полновластным
33 См. выступление депутата Брогли на заседании 21 января 1959 г.
(J. О., Debats, A. N., 21.1 1959, р. 138).
290
хозяином. Такая прерогатива правительства может стать ис-
ключительной, поскольку ничто не мешает правительству уста-
новить повестку дня всех заседаний палаты и просто не оставить
палате и ее членам возможности обсуждать какие-либо иные
вопросы, помимо указанных в повестке правительства. Прави-
тельству достаточно включить в любой момент работы палат
обсуждение своего законопроекта, чтобы превратить в мертвую
букву любое законопредложепие депутатов и сенаторов.
Наиболее опасной представляется возможность для прави-
тельства помешать таким путем обсуждению и принятию зако-
нов о ратификации некоторых ордонансов (в частности, ордо-
нансы, принятые правительством в силу закона о чрезвычайных
полномочиях, должны быть внесены в определенные сроки па
ратификацию парламента). Предположение о такой возмож-
ности нельзя считать домыслом или гипотезой. 24 июня 1961 г.
в Национальном собрании председатель одной из его комиссий
заявил: «Приоритет, которым согласно конституции пользуется
правительство в выборе вопросов, которые мы должны будем
обсуждать, стал монополией. Злоупотребление этим правом со-
стоит в том, что в повестку дня включаются лишь проекты зако-
нов, по никогда — предложения, исходящие от парламентариев.
И даже из законопроектов правительство остерегается вклю-
чать те, по которым Собрание может не последовать за ним.
Например, тот, который касается ратификации некоторых ордо-
нансов, принятых в осуществление делегированной власти. Име-
ет ли еще смысл слово „ратификация11? Можем ли мы еще ве-
рить декларациям правительства?»34.
Все это показывает, что даже теми минимальными возмож-
ностями, которые конституция и регламент оставили парламен-
ту для воздействия на свою же повестку дня, полностью распо-
ряжается правительство. Любой вопрос может обсуждаться
лишь в той мере и степени, в которой это угодно правительству.
В тех случаях, когда правительство не предписало палатам
повестки дня и последние имеют несколько свободных заседа-
ний, они могут заняться вопросами, не исходящими от прави-
тельства (это так называемая дополнительная повестка дня).
Ст. 47 регламента Национа^дьщцю собрания устанавливает в
связи с этим, что конференция председателей парламентских
групп может «делать предложения, касающиеся принятия по-
вестки дня, дополнительно (курсив наш.— Авт.) к дискуссиям,
установленным в порядке приоритета правительства». Как отме-
чает французский исследователь Ж. Коттере, в дополнительную
повестку дня включаются главным образом проекты законов,
которые должны быть приняты во исполнение международных
34 J. О., Debats, A. N., 1961, N 31, р. 1228.
19*
291
обязательств Франции35. Вносятся проекты таких законов
опять-таки правительством.
Таким образом, правительство, как показала практика, посто-
янно пользуясь своим правом определять повестку дня, навя-
зывает парламенту обсуждение тех проектов, о срочности кото-
рых может судить лишь оно, может отвергать sine die обсуж-
дение предложений, которым оно противится, и, наконец, сни-
мать с обсуждения в любой момент проекты, в которые, как
оно считает, внесено палатами слишком много дополнений. Ру-
ководство парламентской работой, таким образом, полностью
ускользает от парламентариев, и палаты могут лишь регистри-
ровать те решения, которые правительство сочтет нужным на-
править на регистрацию. В то же время, если парламентарии
могут, практически лишь преодолев очень большие трудности,
влиять хотя бы на дополнительную повестку дня, которая уста-
навливается конференцией председателей и включает лишь за-
конопредложения и вопросы внутрипарламентского характера
(назначение комиссий и т д.) 36, то по вопросу о приоритарной
повестке дня они не могут выступать37. Поэтому снять вопрос,
включенный в приоритарную повестку дня, можно лишь при
согласии правительства, что бывает крайне редко.
Приоритарная повестка дня стала не только орудием в ру-
ках правительства, направленным против парламента. Исполь-
зование этой прерогативы фактически полностью парализовало
законодательную инициативу депутатов и сенаторов и сделало
практически беспредметным предусматривающее эту инициа-
тиву положение ст. 39 конституции. В Пятой республике зако-
ны, принятые на основе предложений парламентариев, чрезвы-
чайно редки. Вот любопытная статистика соотношения между
проектами и предложениями: в 1957 г. из 198 законов 127 исхо-
дили от правительства, 71—от парламентариев; таким обра-
зом, один закон из трех имел «парламентское происхождение».
Совершенно иная картина была в 1959 г.: из 52 поставленных
на голосование законов лишь один (по малозначительному во-
просу) был принят по законопредложению члена парламента38.
Такова в Пятой республике эволюция одного из традицион-
ных парламентских институтов, который из инструмента парла-
ментской работы39 (каким теоретически и посейчас считается
35 RDP, 1961, N 4, р. 826.
36 Они не могут включить туда дебаты по какому-либо вопросу. Пред-
седатель Собрания Шабан Дельмас отказал 3 октября 1961 г. в записи в до-
полнительную повестку дня дебатов по алжирскому вопросу.
37 Это следует из разъяснения председательствующего в Собрании на за-
седании 19 июля 1961 г. См. J. О., Debats, A. N., N 45, р. 1784.
38 RDP, 1960, N 3, р. 657.
39 Автор исследования о повестке дня в парламентских ассамблеях
Ж. Коттере рассматривает повестку дня как инструмент парламентской ра-
292
право палат устанавливать свою повестку дня) превратился
лишь в дополнительное средство политического давления пре-
зидента и правительства на законодательный орган.
Не менее показательна и эволюция другого конституцион-
ного института — права назначать чрезвычайную сессию парла-
мента.
Лишение парламента права назначать черезвычайную сессию
Парламент в Пятой республике заседает не постоянно, как
это было ранее, а собирается дважды в год па сессии (в октяб-
ре и апреле). ЛАаксимальиая длительность обеих сессий вместе
установлена конституцией (ст. 28) в б'/г месяцев. Вместе с тем
конституция предусмотрела и возможность созыва парламента,
помимо указанных обычных сессий, на сессии чрезвычайные.
Ст. 29 конституции гласит: «Парламент собирается на чрезвы-
чайные сессии по требованию премьер-министра или большин-
ства членов Национального собрания по определенной повестке
дня... Только премьер-министр может потребовать созыва повой
сессии в течение месяца после опубликования декрета о закры-
тии сессии». А уточняющая порядок созыва ст. 30 устанавли-
вает: «За исключением случаев, когда парламент собирается
по праву, чрезвычайные сессии открываются и закрываются
декретом президента республики». Кто же решает вопрос о
созыве чрезвычайной сессии?
Толкование этой проблемы приобрело в практике Пятой
республики особое значение во время событий 1960 года. Тогда
в связи с тяжелым положением, сложившимся в сельском хо-
зяйстве Франции, в стране происходили массовые выступления
крестьянства. Различные крестьянские организации обратились
к депутатам не заседавшего в этот период парламента с прось-
бой собраться на чрезвычайную сессию и обсудить вопрос о
сельскохозяйственной политике правительства. Парламента-
рии— коммунисты40, социалисты, радикалы, католики и «не-
зависимые», поддерживая это обращение крестьянских орга-
низаций, начали согласно ст. 29 конституции сбор требований
о созыве чрезвычайной сессии. К середине марта было собрано
317 писем (что намного превышало требуемое по конституции
в этом случае большинство) депутатов названных партий и
некоторых депутатов — членов правящей партии ЮНР.
17 марта 1960 г. председатель Национального собрания на-
правил президенту республики письмо с просьбой созвать чрез-
вычайную сессию парламента. В письме сообщалось, что созы-
бсты и как средство политического давления. Он, однако, констатирует, что
в обоих случаях его использует во Франции правительство (J. М. С о 11 е г е t.
L’Ordre du jour des Assemblees Parlementaires». RDP, 1961, N 4).
40 См. об этом: «L’Humanite», 4.Ill 1960.
293
ва сессии потребовали 287 депутатов41, т. е. требуемое ст. 29
конституции «большинство членов Национального собрания»
(в тот момент в нем было 552 члена). 18 марта президент в
ответном письме на имя председателя Национального собрания
отказался созвать чрезвычайную сессию42.
Таким образом, президент республики истолковал свою ком-
петенцию, данную ему ст. 30 конституции (право издавать дек-
рет о созыве чрезвычайной сессии), как дискреционную и счел
себя не связанным положениями ее ст. 29. Он установил пре-
цедент, согласно которому президент республики может согла-
ситься или не согласиться с требованием большинства членов
Собрания.
Подобная позиция президента вызвала возмущение и в пар-
ламенте, и в стране. Депутаты-коммунисты заявили протест
против антиконституционной акции главы государства. «Реше-
ние, принятое президентом республики, который ссылается па
конституцию и толкует ее на свой лад, показывает, что ны-
нешний парламент не имеет реальной власти потому, что На-
циональное собрание, будучи лишь карикатурой на народное
представительство, не имеет даже возможности собираться по
требованию абсолютного большинства своих членов»,— писали
коммунисты43. С протестами выступили также и все другие
политические партии, кроме деголлевской ЮНР.
События 1960 года еще раз показали, что французский пар-
ламент предназначен лишь для того, чтобы одобрять решения
президента и правительства. В противном случае даже и такой
парламент может быть упразднен. Генерал де Голль заявил
вскоре после принятия конституции: «Если к несчастью зав-
трашний парламент не приспособится к своей роли... парла-
ментское учреждение будет сметено надолго»44.
41 С первоначальным числом 317 произошла трансформация: 21 письмо
было отозвано их авторами (депутатами ЮНР), из 296 оставшихся девять
бюро Собрания признало не соответствующими установленной форме
(«L’Humanite», 17.Ill 1960).
42 Две проведенные ранее чрезвычайные сессии созывались по инициа-
тиве правительства.
43 «L’Humanite», 22.Ill 1960.
44 «Lc Monde», 24.X 1958.
Глава IV
Конституционный совет — резервное оружие правительства
Одно из конституционных нововведений современной Фран-
ции— учреждение особого органа по контролю за соблюдением
конституции — Конституционного совета, который играет также
роль высшего избирательного суда. Этот поставленный над пар-
ламентом орган стал новым орудием расширения и укрепления
власти президента республики и (правительства.
Конституционный совет Пятой республики—несравненно бо-
лее важная часть государственного механизма, чем Конститу-
ционный комитет по конституции 1946 года. Вместе с тем его
прерогативы весьма точно определены конституцией (статьи 54,
58—61) и ордонансом от 7 ноября 1958 г., который является
органическим законом о Конституционном совете
В Конституционный совет входят девять назначаемых на
девять лет членов 1 2 и пожизненно все бывшие президенты рес-
публики. Трех членов назначает президент, по три члена — пред-
седатели палат парламента. Председатель Совета, имеющий
решающий голос, назначается президентом из числа членов Со
вета, назначенных или входящих в него по праву. Функции чле
на Совета несовместимы с функциями министра, депутата или
сенатора. В настоящее время Совет фактически насчитывает
девять членов (три из них уже были заменены, согласно кон-
ституции, в 1961 г.), так как бывший президент республики
В. Ориоль с июля 1960 г. отказался участвовать в заседаниях
Совета в знак протеста против нарушений конституции
президентом де Голлем, а бывший президент Р. Коти скончался
в 1962 г.
Ограниченный контроль за соблюдением конституции
В компетенцию Совета прежде всего входит контроль за
конституционностью законов. Все органические законы до их
промульгирования и регламенты палат парламента до их при-
менения передаются Совету, который высказывается по вопросу
1 J. О., Lois, 9.XI 1958, 7.II 1959.
2 Каждые три года обновляется одна треть Совета.
295
об их соответствии конституции. Президент республики,
премьер-министр и председатели .палат могут также передавать
на рассмотрение Конституционного совета любой иной закон
для аналогичной проверки до его промульгирования. Это зна-
чит, что президент вправе ставить под сомнение любой закон и
передать его на рассмотрение Конституционного совета, в то
время как парламент не может поступить так же с декретом
правительства.
Конституционному совету дано право отклонять закон, при-
нятый парламентом, если он найдет, что закон -противоречит
конституции. Но так как компетенция парламента изложена в
конституции лишь в общих чертах, решение вопроса о том, пре-
высил ли последний свои полномочия, относится ли тот или
иной акт к области, регулируемой законом или регламентом,
становится весьма сложным и может -свободно толковаться. Та-
ким образом, Конституционный совет — это нечто вроде стоя-
щей над парламентом апелляционной -палаты.
Конституционный совет может объявить, что закон входит
в область регламентарную, т. е. регулируемую декретами прави-
тельства, и тогда оно вправе само изменить этот закон. Полу-
чается, что право парламента принимать законы ограничено
необходимостью получать разрешение Конституционного сове-
та, который, фактически, учрежден не для защиты конституции,
а для дополнительного сдерживания парламента. Решения Кон-
ституционного -совета окончательны и никакому обжалованию
не подлежат. Они обязательны для всех государственных вла-
стей, для всех административных и судебных органов. Закон,
объявленный Советом неконституционным, не может быть ни
обнародован, ни введен в действие.
Конституционный совет — это орган, предназначенный глав-
ным образом, если не исключительно, для того, чтобы обеспечи-
вать новое соотношение между властями, установленное консти-
туцией 1958 года. При этом -он прежде всего выступает против
малейших попыток парламента расширить свои права. В то же
время, как показала практика, Совет отнюдь не противится
расширению прерогатив правительства и президента. В уже
упоминавшемся выше прецеденте с утверждением регламентов
Национального собрания и сената Совет своим решением еще
больше принизил роль парламента. И если Совет еще не высту-
пал против какого-либо закона, по которому состоялось голосо-
вание парламента, то это объясняется главным образом тем,
что законы, принятые по инициативе депутатов и сенаторов, ис-
числяются в Пятой республике единицами, тогда как большая
часть законов принята по инициативе правительства. А в этом
случае механизм Конституционного совета в действие не при-
водится: ведь он и задуман лишь для выступлений против пар
ламента, но не против правительства.
296
В случае возникновения спора между правительством и пред-
седателем палаты парламента о том, относится ли внесенное в
парламенте предложение или поправка к области законодатель-
ной или регламентарной, спор этот разрешает Конституционный
совет. Он может рассматривать также международные обяза-
тельства Франции, и в случае, если он найдет, что в них включе-
ны положения, противоречащие конституции, ратификация со-
глашения производится лишь после изменения конституции3.
Вместе с тем Конституционный совет не выступает в Пятой
республике в качестве органа общего надзора за соблюдением
конституции и ее толкователя, и потому было бы неверно прово-
дить аналогию между ним и соответствующими органами в дру-
гих буржуазных странах, например Верховным судом США.
Практика показала, что президент де Голль не считает нужным
консультироваться с Конституционным советом об интерпрета-
ции конституции. В имеющихся прецедентах толкования консти-
туции (созыв парламента на чрезвычайную сессию — статьи 29г
30, пересмотр положений, касающихся Сообщества — ст. 85,
пересмотр статей 6 и 7 о выборах президента республики и т. д.)
президент выступил в качестве единоличного и единственного
толкователя конституции. Сам же Конституционный совет в сво-
ей деятельности также исходит из ограничительного толкования
своих прерогатив, осуществляя их лишь в специально указан-
ных в конституции случаях (статьи 34, 37, 41, 54 и 61). Так,
например, Совет не счел возможным высказаться и отказался
дать консультацию, запрошенную председателем Национального
собрания, по вопросу о приемлемости резолюции порицания в
период действия ст. 16 4, а также объявил себя некомпетентным
рассматривать заявления о неконституционности референдума
28 октября 1962 г.
Конституционный совет и выборы
Конституционный совет следит за правильностью избрания
президента, рассматривает поступившие жалобы о нарушении
порядка выборов и провозглашает результаты выборов (ст. 58
конституции). Он разрешает споры о правильности избрания
депутатов и сенаторов (ст. 59). Таким образом, Конституцион-
ный совет выступает в Пятой республике в качестве высшего
избирательного суда 5.
3 Авторы конституции имели в виду известный прецедент с договором
о создании так называемого Европейского оборонительного сообщества,
статьи которого нарушали конституцию Франции.
4 «Le Monde». 20. IX 1961.
5 Детальному исследованию полномочий и роли Конституционного сове-
та в вопросах выборов и референдума посвящен очерк Л. Филипа (RDP,
1962, N 1, р. 46—101).
297
Контроль за выборами президента республики
Согласно ст. 58 конституции Совет следит за правильностью
выставления кандидатур определенным числом избирателей и
за получением согласия кандидата баллотироваться.
После голосования Совет рассматривает протесты, поступив-
шие от избирателей и префектов. Право протеста избирателей
ограничено: оно касается лишь хода голосования и подсчета
голосов (протестовать, например, по поводу нарушений закона
в ходе избирательной кампании нельзя). Значительно более ши-
рокие права имеют префекты: их протесты принимаются в те-
чение 48 часов после закрытия голосования, они могут обра-
щаться непосредственно к председателю Конституционного со-
вета и, наконец, могут в своих жалобах касаться не только
хода голосования и подсчета бюллетеней, но и всех других фак-
тов, которые могли помешать правильному ходу выборов. Та-
ким образом, вновь выступает характерная черта нового ре-
жима. Право протеста провозглашено, и Конституционный совет
как будто бы должен своими действиями не допускать любых
нарушений со стороны властей. Но... действительно серьезные
протесты могут исходить только от префектов, т. е. от предста-
вителей правительства! Трудно назвать эту процедуру демокра-
тической.
Совет оглашает результаты выборов. Он получает протоколы
всех окружных комиссий (а также бюллетени, признанные не-
действительными и спорными), публично проводит общий под-
счет голосов и объявляет его результаты.
Разбор спорое, возникших в связи с избранием парламентариев
Иную компетенцию имеет Конституционный совет в вопросе
о выборах членов парламента. Здесь он не контролирует ход
выборов, не определяет результатов, но выступает в качестве
судьи по вопросам избрания: рассматривает споры, возникшие
в связи с избранием парламентариев. К Конституционному со-
вету перешла в этом вопросе прерогатива, которая с 1789 г.
суверенно осуществлялась палатами парламента и отныне ото-
брана у них.
Ст. 59 конституции гласит, что Совет «выносит постановле-
ние в случае возникновения спора о правильности избрания де-
путатов и сенаторов». В своей практике Совет истолковал это
положение конституции и соответствующие ему положения ста-
тей 32, 33, 35 и 39 органического закона о Конституционном со-
вете как ограничивающие его компетенцию рассмотрением воп-
роса лишь об избрании, вызвавшем спор. Если ранее палаты,
утверждая полномочия своих членов, рассматривали вопрос об
избрании каждого из них, то теперь введен новый принцип —
298
презумпция правильности выборов и рассмотрение этого вопроса
лишь в тех случаях, когда подан протест. Подобное положение
па практике 'Приводит к следующему: если удалось оказать
нажим на лицо, подавшее протест (чаще всего это соперник
кандидата, объявленного избранным) или подкупить его, что-
бы заставить забрать протест, Совет лишь «констатирует» от-
зыв' протеста и утрачивает свою компетенцию на рассмотрение
вопроса о правильности избрания в данном случае6.
С протестами могут обращаться избиратели данного округа
и лица, выставлявшие в нем свою кандидатуру. Предельный
срок подачи протеста—10 дней после провозглашения резуль-
татов (ст. 33 органического закона). Закон обставляет подачу
протеста многочисленными формальностями (подается специаль-
ное заявление в генеральный секретариат совета или префекту,
должны быть указаны многочисленные детали и т. д.) и тре-
бует указывать в заявлении причину его подачи. Все эти обстоя-
тельства значительно сужают право протеста избирателей.
В итоге выборов 1958 года большая часть протестов избирате-
лей была объявлена Советом неприемлемой именно в силу не-
соблюдения избирателями различных мелких формальностей.
Совет рассматривает лишь указанные в адресованном ему
заявлении нарушения. Все другие нарушения, которые вскры-
лись при рассмотрении дела Советом, но не указаны в протесте,
оставляются без внимания. Так, рассматривая вопрос о выборах
в одном из округов департамента Дордонь, Совет отменил эти
выборы, по в то же время не аннулировал выборы в другом
округе, хотя, как выяснилось, избранный там сенатор восполь-
зовался точно такими же незаконными приемами.
Наряду с вопросом о выборах Совет рассматривает споры об
избираемости кандидатов, т. е. о том, имеет ли кандидат право
быть избранным, и о несовместимости функций парламентария
с занятием какой-либо государственной должности.
Когда Совет соглашается с протестом, он может или анну-
лировать выборы или изменить их результаты, провозгласив
избранным другого кандидата (ст. 41 органического закона).
Конституционный совет и референдумы
Ст. 60 конституции установила, что Конституционный совет
следит за правильностью проведения референдума и провозгла-
шает его результаты. В развитие этого положения и согласно
ст. 46 органического закона от 7 ноября 1958 г. «правитель-
ство консультируется с Конституционным советом по вопросу
об организации операций по референдуму. Он извещается без
промедления обо всех принятых в связи с этим мерах».
6 «Recueil des Resolutions du Conseil Constitutionnel 1958—-1959». Paris,
1960, p. 218.
299
В практике Пятой республики с Конституционным советом
консультируются, но при этом правительство очень мало соблю-
дает нормы закона. Например, в связи с январским референду-
мом 1961 года с Советом не было проведено предварительной
консультации (хотя ее необходимость очевидно вытекает из по-
ложения ст. 46), но зато позднее было запрошено его мнение
как о правилах, касающихся организации голосования, так и о
нормах, регулирующих проведение избирательной кампании
(чего не требует та же ст. 46). Обеспокоенный подобным поло-
жением, французский буржуазный исследователь Л. Филип
пишет: «Государственные власти толкуют ст. 46 с большой сво-
бодой: с Конституционным советом консультируются, но неваж-
но кто, неважно как, неважно о чем. Укрываются за предписан-
ными формами, но почти не заботятся о соблюдении буквы тек-
стов. В этой позиции — презрение к законности, что вызывает
некоторое беспокойство...» 7
В ходе подготовки референдума Совет может высказать свои
замечания относительно списка организаций, официально допу-
щенных к участию в нем, т. е. пользующихся официальными
средствами пропаганды (ст. 47 органического закона). Однако
пе существует обязанности для правительства проконсультиро-
ваться с Советом об этом списке или, что особенно важно, о
критериях его составления.
Согласно ст. 49 органического закона Конституционный со-
вет непосредственно обеспечивает наблюдение за ходом рефе-
рендума. Он, в частности, может посылать на места своих пред-
ставителей, которые, однако, не вмешиваются в ход референду-
ма, даже если очевидно нарушение закона, и выступают лишь в
роли простых наблюдателей и сборщиков информации. Их до-
клады позволяют Совету судить об обоснованности протестов, о
правильности избирательных операций.
Наиболее примечательно полное отсутствие у Совета каких-
либо полномочий по контролю за ходом кампании подготовки
референдума, хотя именно здесь-то и происходит наибольшее
число всех нарушений закона и совершаются многочисленные
маневры с целью обмана избирателей. Прежде всего само пра-
вительство, проводящее референдум, не остается нейтральным,
что отмечают даже буржуазные исследователи8. Более того,
пропаганда в пользу желательного для правящих кругов ответа
на референдуме приобрела в Пятой республике скандальный
характер. На референдум 1958 года для этой цели было отпу-
щено около миллиарда франков, а в 1961 г.— значительно боль-
шая сумма 9.
7 RDP, 1962, N I, р. 83.
8 RDP, 1962, N 1, р. 86.
9 «Le Monde», 29.XII 1960.
300
Правительство использовало и многие другие средства для
создания благоприятных условий на референдуме своим сторон-
никам— организациям и лицам. В то же время все опозицион-
ные силы, и в первую очередь коммунисты, подвергались много-
численным ограничениям при проведении пропаганды. Прави-
тельство, проводящее референдумы, было единственным и бес-
контрольным хозяином положения: Конституционный совет
оставался во всех случаях безучастным, а парламент, где мож-
но хотя бы высказывать публично свое отношение к вопросу, не
заседал.
Кроме того, и сам Конституционный совет сузил свои и без
того не очень значительные полномочия, ограничительно истол-
ковав ст. 50 органического закона, где говорится: «Совет рас-
сматривает и окончательно разрешает все рекламации». Совет
принимает к рассмотрению лишь рекламации и протесты, свя-
занные с неправильностями, которые касаются операций по го-
лосованию и вскрытию урн. Избиратели в этом случае могут
записать свой протест в день голосования в протокол избира-
тельной комиссии 10. Иная роль возложена на префектов, кото-
рые обязаны сообщить Совету в 48-часовой срок о случаях
нарушения закона (ст. 8 декрета от 8. XII 1960 г. об организа-
ции референдума). Таким образом, и здесь дух режима ска-
зался во всей полноте: роль избирателей ограничена, контроль
за действиями правительства поручен назначенным им же
лицам.
Роль Конституционного совета в вопросах проведения рефе-
рендумов широко дискутировалась французской обществен-
ностью в конце 1962 г. Дело в том, что один из главных против-
ников проведенной президентом путем референдума 28 октября
реформы конституции, председатель сената Г. Мопнервиль,
обратился в Конституционный совет с просьбой признать этот
референдум противоречащим конституции (как отмечено выше,
во время подготовки референдума большинство членов Совета
высказалось против его проведения, однако президент не посчи-
тался с мнением Конституционного совета). 6 ноября 1962 г.
Конституционный совет, не вникая в существо проблемы, подня-
той Моннервилем, объявил, что этот вопрос не входит в его
компетенцию, и поэтому отказался рассматривать послание
председателя сената. Спор по поводу законности референдума
28 октября 1962 г. завершился, таким образом, капитуляцией
Конституционного совета перед президентом. Комментируя это
решение, Моннервиль заявил: «Объявив о своей некомпетент-
ности в условиях, имеющих важное значение для будущего рес-
10 Только избиратель, который проголосовал, может внести протест.
Политические же партии, хотя именно они следят за всем ходом голосования
и отмечают нарушения, правом протеста не пользуются.
301
публика неких институтов, Конституционный совет покончил
самоубийством» и.
Орган, по существу зависящий от правительства, Совет не
показал себя действительным защитником и гарантом свобод.
Как высший суд по вопросам выборов, он действует с крайней
осторожностью, которая чаще всего на руку правительству. Ту
же роль он играл и при рассмотрении вопроса о разграничении
областей законодательной и регламентарной. Его консультатив-
ные полномочия, в частности в рамках ст. 16 конституции, осу-
ществлялись, но позиция Совета и воздействие высказанных
им мнений на президента остались неизвестными для француз-
ской общественности.
Во всех малозначительных вопросах и чисто технических де-
талях проведения выборов и референдумов права Конститу-
ционного совета достаточно значительны <и позволяют ему быть
влиятельным органом. Но во всех сколько-нибудь важных во-
просах, касающихся выборов и референдумов, роль Совета сво-
дится лишь к высказыванию пожеланий и выработке заключе-
ний. Принять к своему рассмотрению протест, в котором будет
сказано, что некоторые избиратели опустили бюллетени, не за-
ходя в кабину для тайного голосования, Конституционный совет
может, но рассматривать протест по поводу, например, запре-
щения политической партии использовать официальные каналы
пропаганды, вне компетенции Совета. Таким образом, он никак
не гарант свободы голосования, а всего лишь машина для про-
верки его результатов. Правительство же, намеренно отведя ему
такое место, в итоге так же полновластно и бесконтрольно, как
око могло бы быть и в случае отсутствия Конституционного
совета.
Подлинная роль Конституционного совета в Пятой республи-
ке— это роль резервного орудия в руках президента и прави-
тельства, которое вводится ими в действие только в том случае,
если, с их точки зрения, этого требуют обстоятельства.
11 «Le Monde», 7.XI 1962.
Раздел V
КОНСТИТУЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ
ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ
Глава I
Основные черты политического строя ФРГ
Для политического развития ФРГ, определяя также и пути
развития ее государственноправового режима, характерен рост
милитаристско-реваншистских и авторитарных тенденций, поч-
ва для возрождения которых на Западе Германии была вполне
подготовлена политикой оккупационных властей трех империа-
листических держав. За пятнадцать лет существования западно-
германского государства монополистический капитал восстано-
вил военный потенциал страны, добился решающего воздей-
ствия милитаризма и реваншизма на внешнюю политику и ос-
новные области внутригосударственной деятельности. Союз с
римско-католической и протестантской церквями обеспечил мо-
нополиям надежную поддержку духовенства в деле идеологи-
ческой обработки масс.
Одним из главных направлений государственной политики
ФРГ стал антикоммунизм, как наиболее яркое проявление от-
меченных выше тенденций. Он используется в целях насажде-
ния реакционной идеологии и антидемократических государ-
ственноправовых форм и институтов, в том числе и тех, которые
были порождены В' свое время германским фашизмом. Носители
активного антикоммунизма и его неизбежного спутника, фашиз-
ма, в Западной Германии — бывшие нацисты, наследники и ору-
женосцы Гитлера. Под вывеской антикоммунизма вызревает
фашизм. Серьезные симптомы налицо: запрет Коммунистиче-
ской партии Германии, преследование и запрет многочисленных
общественно-политических организаций и движений; фактиче-
ское установление господствующего положения в государствен-
ной и политической жизни ведущей партии монополистического
капитала—клерикальной ХДС—ХСС; засилье политической
юстиции, выполняющей функцию уголовного преследования
всех «инакомыслящих», т. е. возрождение в новой форме нацист-
ского «Strafgesinnungsrecht».
Неслучайно, что боннская конституция, перечисляя так на-
зываемые основные права граждан, многие из них своими же
нормами ставила под угрозу последующего законодательного
«урегулирования». Это относится к свободе личности (ст. 2,
304
п. 2), свободе вероисповедания и совести (ст. 4, п. 3), свободе
собраний (ст. 8, п.2), свободе передвижения (ст. 11), свободе
выбора профессии (ст. 12) и т. д. С другой стороны, такие пра-
ва и свободы, как свобода мнений, печати, свобода коалиций,
казалось бы без всяких условий провозглашенные конституци-
ей, которая предусмотрела санкции даже за косвенное посяга-
тельство на эти права в каких-либо законодательных актах,
многократно нарушались судебными органами.
Действующее право и государственная практика ФРГ рас-
крывают нею фиктивность эпитетов, которыми наделяет Запад-
ную Германию боннская конституция в ст. 20, п. 1: «Федератив-
ная Республика Германии является демократическим и социаль-
ным государством» и в п. 2 и 3 той же статьи, где подчерки-
вается правовой характер этого государства. Комментаторы
боннской конституции (например, государственный министр
образования и культуры земли Бавария профессор Мюнхен-
ского университета Т. Маунц) обычно ссылаются на то, что в
немецкой интерпретации слово «республика» тождественно и
ассоциируется с понятием «народное, свободное государство» *.
Однако сложившаяся здесь форма государственного строя, во-
преки конституционной презумпции о народном суверенитете,
о народе как источнике власти и ее первичном носителе, фак-
тически отстраняет западногерманское население от участия в
создании представительных органов власти. Народ может лишь
участвовать в голосовании за или против кандидатов правящих
партий монополистического капитала. Какие-либо непосред-
ственные формы народного волеизъявления в ФРГ попросту за-
прещены.
Имея в виду особый характер отношений парламента и пра-
вительства, определенные институты, обеспечившие стабиль-
ность и господствующее положение федерального правительства
в системе государственных органов, а также доминирующую
роль его главы — федерального канцлера, государственный
строй ФРГ следует определить как авторитарно-олигархический,
прикрываемый некоторыми институтами урезанной буржуазной
демократии.
Фиктивность или действенность основных элементов государ-
ственноправовой надстройки в ФРГ в конечном счете опреде-
ляется расстановкой и соотношением сил в классовой борьбе.
Политика англо-американского империализма В' отношении За-
падной Германии предопределила господство в стране монопо-
листического капитала. Концентрации в его руках государствен-
ной власти немало способствовали и институты конституцион-
ного права.
1 Т. Маунц. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М.,. 1959,
стр. 115.
20 Заказ 5117	. 3Q5
Основную роль здесь сыграли следующие факторы.
1.	Правовая независимость парламента от народа, которая
достигается вследствие установления принципа «свободного
мандата» и общей антидемократической направленности изби-
рательной системы, что превращает нижнюю палату парламен-
та, бундестаг, в непосредственный орган монополий.
2.	Боннский вариант принципа разделения властей — так на-
зываемый конструктивный вотум недоверия. Таким путем обес-
печивается совершенно независимый и стабильный статус феде-
рального правительства, что приводит к господству и преобла-
данию всего механизма исполнительной власти.
3.	Институт конституционной юрисдикции. В ФРГ создана
система конституционных судов, облеченных широкими полно-
мочиями по толкованию и установлению основополагающих
норм и конкретных принципов конституции и действующего
права. Полномочия законодательного органа тем самым еще
более ограничиваются.
Функционирование этого комплекса государственноправовых
институтов позволяет с полным основанием прийти к выводу о
крайней ограниченности западногерманского «парламентариз-
ма», даже с точки зрения буржуазного права; в сущности мы
наблюдаем здесь отказ от парламентской формы и приближе-
ние к авторитарной системе.
ФРГ именуется федеративной (союзной) республикой. На
деле, однако, институт федерализма утратил практическое зна-
чение. Это прямо признают многие западногерманские государ-
ствоведы, которые заявляют, что федерализм в ФРГ — фикция,
оболочка, прикрывающая фактический унитаризм.
В сборнике статей по вопросам федерализма «Федерация и
земли» 2 почти все авторы за исключением бывшего федераль-
ного министра по делам бундесрата Иоахима фон Меркаца,
сошлись во мнении, что западногерманская федерация лишь
чисто традиционная, исторически сложившаяся форма государ-
ства, которую даже в том рудиментарном состоянии, в каком
она существует в ФРГ, надо считать анахронизмом, удобной
фикцией. В статье «Шансы федерализма» Генрих фон дер Габ-
ленц пишет: «В действительности мы не имеем настоящего фе-
дерализма, настоящего государственного расчленения целого, а
лишь остатки территориализма» 3. К такому же выводу прихо-
дит и Гейнц Крейцер: «ФРГ — унитарное государственное обра-
зование, которое в организационных целях ссылается на фик-
тивные федеральные черты» 4.
В основе таких взглядов лежат ссылки на зависимый пра-
вовой и фактический статус земель, на их в сущности бесправ-
2 «Bund und Lander». Berlin, 1959.
3 Ibid., S. 151.
4 Ibid., S. 19.
306
ное положение, поскольку все важнейшие права, наличие кото-
рых могло бы в какой-то мере способствовать тому, чтобы земли
сами определяли свою судьбу, свой политический статус, узур-
пированы союзом. Как откровенно пишут некоторые западно-
германские юристы, земли не имеют ни возможностей, ни прав,
защищать свою самостоятельность от посягательств союза.
Земли как государственные образования, которые подчине-
ны политическому единовластию союза, не могут претендовать
на политическую автономию. Они превратились в обычные
внутригосударственные территориальные образования, в подчи-
ненные инстанции, которые не располагают правом решать важ-
нейшие политические проблемы, а лишь выполняют указания
федерации или в лучшем случае приводят свою политику в соот-
ветствие с федеральной 5.
Если же мы обратимся к практике государственных и право-
вых взаимоотношений федерации и земель, то убедимся в абсо-
лютной практической неприменимости к ФРГ конституционной
доктрины федерализма, в фиктивности этой правовой формы.
В важнейшей сфере государственной деятельности, законода-
тельстве, вследствие особой системы разграничения компетен-
ции полностью преобладает федерация. Мало что могут сде-
лать земли и в тех узких областях компетенции, которые им от-
ведены в сфере культуры, школьном деле, местном самоуправ-
лении и т. д., поскольку бюджетная политика союза ставит зем-
ли в тяжелое финансовое положение.
В качестве основного принципа действующей системы феде-
рализма боннская конституция провозглашает принцип верхо-
венства земель в осуществлении государственных полномочий
и выполнении государственных задач (ст. 30). Казалось бы,
что данный принцип должен создать правовую основу и практи-
ческие возможности для определенной самостоятельности зе-
мель. Однако основной закон, устанавливая этот общий посту-
лат, одновременно наделяет федеральное правительство таки-
ми полномочиями, которые позволяют ему принуждать земли
к безоговорочному повиновению и выполнению обязанностей,
вытекающих для земель из федеральной конституции и феде-
ральных законов. По ироническому замечанию одного из запад-
ногерманских государствоведов, это типичный «федеральный
парадокс».
С целью создать правовые предпосылки централизации под
лозунгом борьбы с партикуляризмом и сепаратизмом творцы
конституции положили в ее основу несколько конституционных
принципов: обязанность членов соблюдать верность федерации,
преимущество федеральных законов перед земельными, выпол-
нение поручений центра в интересах сохранения единства госу-
Б «Bund und Lander», S. 5.
20*
307
дарства и т. п. Кроме того, в этих же целях были задуманы
и такие институты, как 'Система «федерального принуждения»,
система федерального надзора за деятельностью органов зе-
мель, система судебного конституционного надзора и т. д.
Фактически унитарный характер западногерманского госу-
дарства и в частности линия на централизацию государствен-
ной жизни, на унификацию законодательной политики в преде-
лах федерации особенно наглядно проявляются в сложнейшей
системе организационно-правовых форм государственной дея-
тельности. Практика их использования позволяет федерации и
ее органам воздействовать на законодательство в землях, ко-
ординируя их законодательную политику в выгодном для союза
направлении. В практике взаимоотношений федерации и земель
утвердились такие формы:
1.	Соглашения об урегулировании конкретных областей пра-
воотношений, например о создании и функционировании поли-
ции боевой готовности в землях; о возможности для обеих сто-
рон соглашения прибегать к правовой помощи иностранных го-
сударств в уголовных делах; о праве федерации заключать
международные договоры от имени земель; о соблюдении
очередности земель при замещении их представителями выс-
ших федеральных постов; о создании в землях системы служб
по охране конституции и т. д.
2.	Регулярно созываемые конференции премьер-министров
земель и конференции министров, ведающих конкретными от-
раслями. На таких конференциях обсуждаются различные зако-
нодательные мероприятия и заключаются вышеупомянутые со-
глашения. Как правило, повестка дня конференций предлагается
сверху, федеральными органами; мнение отдельных ландтагов
до этому поводу практически не имеет значения.
3.	Создание и деятельность федерального министерства по
делам бундесрата, обеспечивающего через представительства
земель при федеральном правительстве проведение в жизнь
запланированных для земель мероприятий.
Унитарный характер ФРГ ярко проявляется в области уп-
равления,- для которой основной закон выводит общий принцип:
земли выполняют федеральные законы как свои собственные
/.(статьи 83, 84). И здесь земельные органы находятся в полном
подчинении федерации, поскольку федеральное правительство
. вправе издавать административные постановления, предписыва-
ющие формы и методы осуществления законодательных меро-
приятий (‘ст. 84, п. 2). Эта система получила наименование
управления по поручению федерации.
Отправление правосудия в принципе возложено на судебные
инстанции земель. Однако были созданы пять федеральных от-
раслевых судов в качестве кассационных инстанций, которые в
пределах своей компетенции пользуются правом полного КОПТ-
Дрв
роля над деятельностью 'нижестоящих судебных инстанций, т. е.
судов земель.
Безусловно фиктивный характер западногерманской феде-
рации, в сущности унитарная форма этого государства тем не
менее не снимают проблемы использования подобной фикции
в политических целях. Западногерманский федерализм выполня-
ет определенную политическую функцию, чем и объясняется
приверженность к нему правящих кругов ФРГ.
Прежде всего, федерация была предусмотрена основным за-
коном как средство продемонстрировать возрождение демокра-
тических институтов, ликвидированных Гитлером. По сравне-
нию с централизмом фашистского периода, когда земли были
вовсе ликвидированы, а одновременно и вся система местного
самоуправления, возрожденная федерация в определенных пре-
делах допускает демократическое самоуправление в землях.
Вместе с тем федерация была задумана как юридическая фор-
ма, которая будет прикрывать централистские устремления мо,-
нополистических кругов западногерманской буржуазии, факти-
ческий процесс концентрации исполнительной власти в руках
федерального правительства.
Более того, выявилась и своеобразная милитаристская функ-
ция боннской федерации, а именно использование земель в ка-
честве обособленных территориальных образований, имеющих в
своем распоряжении финансовые средства для возрождения в зе-
мельных масштабах различных военизированных объединений и
для матеоиальной поддержки носителей идей реванша и агрес-
сии. Как известно, в ФРГ существует до 20 реваншистских зе-
мельных организаций,— «землячеств» (Landsmannschaften). Эти
военизированные объединения представляют собой настоящие
воинские формирования — мобильный резерв бундесвера.
Некоторые земли используют «местные полномочия» для
размещения на своей территории специальных лагерей для пе-
ремещенных лиц, для беженцев из стран народной демократии.
Так, в одной только земле Баварии из 9 млн. населения около
3 млн. составляют перемещенные лица и беженцы. Федеральное
правительство, непосредственно не участвуя в организации по-
добных поселений, в то же время направляет политику земель
по созданию и финансированию таких дорогостоящих затей.
Покровительственная политика федерации в отношении пе-
ремещенных элементов проявилась, например, в издании феде-
рального закона о «выравнивании» финансовых средств земель,
расходуемых на заботу о перемещенных лицах.
В западногерманском государственном -строе парадоксально
то, что важнейшие государственные органы, созданные на осно-
ве конституции, стали злейшими ее врагами.
Глава II
Западногерманский парламентаризм.
Всесилие исполнительной власти
Непредставительный и антинародный характер боннского парламента
Важнейшие принципы организации и деятельности основных
государственноправовых институтов ФРГ были задуманы и по-
лучили правовое урегулирование в первых же учредительных
актах и основополагающих нормах западногерманского права —
конституции федерации (1949), конституциях земель, оккупа-
ционном статуте и других законах.
Боннская парламентская система с самого начала была
сконструирована как крайне урезанная форма буржуазной де-
мократии. Прежде всего это относится к избирательной системе.
Западногерманские законодатели отказались от более или
менее последовательного проведения пропорциональной систе-
мы, которая применялась в Веймарской республике.
Для западногерманской правовой доктрины стало традицион-
ным считать главной причиной всех бед веймарского периода
именно эту систему. Такая точка зрения наиболее полно и до-
статочно цинично была выражена одним из боннских юристов,
Фридрихом Глумом: «Если говорить о веймарской конституции,
то не ее отдельными недостатками объясняется появление фа-
шистской диктатуры, не из конструкции веймарской конститу-
ции возник отказ от парламентской системы правления, и вовсе
не вследствие диктаторских полномочий имперского президен-
та, как это принято обычно говорить. Все делов пропорциональ-
ной системе, которая способствовала распылению партий»
Однако в действительности именно пропорциональная систе-
ма в условиях буржуазной многопартийности наилучшим обра-
зом обеспечивает справедливое представительство партий, со-
ответствующее расстановке политических сил в стране. А так
как тяга к миру, прогрессу и социализму в современном обще-
стве стала законом общественного развития, то применение про-
порциональной системы, как правило, ведет к упрочению влия-
ния прогрессивных и демократических сил в политической жиз-
1 «Zeitschrift fiir Politik», 1959, Н. 4, S. 304.
310
ни государства, к завоеванию ими твердых позиций в парламен-
те. Именно так шло развитие в Веймарской республике, когда,
несмотря на разгул штурмовых отрядов, правительственный тер-
рор и антикоммунистические акции, в результате выборов в
рейхстаг в 1928, 1930, 1932 (31 июля и 6 ноября) гг. компартия
увеличила число мандатов с 54 до 100, а на последних парла-
ментских выборах 5 марта 1933 г., когда КПГ фактически уже
была на нелегальном положении, она получила 4,8 млн. голосов,
избирателей и завоевала 82 мандата (хотя 322 тысячи голосов,
поданных за КПГ, были объявлены недействительными).
Учитывая это, реакционные круги западногерманской бур-
жуазии, опираясь на поддержку западных оккупационных дер-
жав, отказались определить в конституции принципы избира-
тельной системы. Закон, принятый 15 июня 1949 г., ввел в дей-
ствие смешанную систему, комбинировавшую принципы про-
порциональной и мажоритарной систем. Вследствие этого КПГ
вместо полагавшихся ей в соответствии с числом собранных го-
лосов 23 мандатов получила всего 15 мест в первом бундестаге.
Отказ от демократических принципов распространился и на
такой важный институт, как референдум. Согласно конститу-
ции 1919 года (статьи 74, 75), в случае разногласий между па-
латами парламента по поводу закона окончательное решение
мог вынести только народ; кроме того, народный референдум
мог проводиться при осуществлении изменений конституции
(ст. 76). Западногерманские «отцы» основного закона сразу
же и категорически отказались закрепить за народом право
высказывать свое мнение по важнейшим вопросам политиче-
ской и государственной жизни страны. Более того, они даже
отказали народу в его неотъемлемом суверенном праве — выра-
зить свое отношение к выработанной под контролем западных
оккупационных властей федеральной конституции, хотя абзац
второй ее ст. 20 и объявляет народ первоисточником всей госу-
дарственной власти. Однако это положение конституции имеет
чисто декларативное значение. Отвергая институты непосред-
ственного волеизъявления народа (референдум, народную ини-
циативу) 2, боннские юристы еще в период разработки текста
конституции ссылались о'бычно на трагические последствия при-
менения институтов непосредственной демократии в Веймар-
ской республике. В своем цинизме они доходили даже до того,
что главную причину прихода к власти Гитлера и установления
фашизма усматривали в действии этих институтов.
В условиях Федеративной Республики на протяжении всего
периода ее существования наблюдается постоянный отход даже
от тех форм и принципов, которые были установлены основным
2 Здесь имеются в виду не плебисциты бонапартистского типа, практи-
куемые во Франции Пятой республики, а демократически организованный
всенародный опрос.
311
законом. Произошла эволюция и в избирательной системе, ко-
торую можно считать лакмусовой бумажкой парламентаризма.
Первый федеральный закон, установив существенные ограниче-
ния, все же допускал участие демократических партий в госу
дарственной жизни страны: КПГ имела 15 мандатов 6 первом
бундестаге. Избирательный закон 1953 г. ввел реакционные
оговорки с целью исключить участие демократических сил стра-
ны в парламентской жизни, полностью отказаться от предста-
вительного характера парламента под видом борьбы с тем вре-
дом, который приносит многопартийность.
Ограниченность западногерманской демократии и по суще-
ству фиктивность боннского парламентаризма отчетливо видны.
1.	Боннский парламент, состоящий из двух палат, в сущности
нельзя считать представительным органом немецкого народа,
живущего на территории Западной Германии, потому что в
силу многих причин, и прежде всего действия здесь реакционной
избирательной системы, парламент и по составу и по содержа-
нию его деятельности представляет исключительно интересы
монополистического капитала.
2.	Компетенция и роль парламента в системе центральных
органов власти существенно ограничены полномочиями и влия-
тельностью федерального правительства и его главы — феде-
рального канцлера. В то же время фактически парламент лишен
права осуществлять контроль за деятельностью правительства,
а вся система их взаимоотношений с неизбежностью приводит к
господствующему положению канцлера, к его личной дикта-
туре.
3.	Введение системы судебного конституционного контроля
и учреждение федерального конституционного суда, наделен-
ного чрезвычайными полномочиями в области контроля за
законодательной деятельностью парламента и верховным пра-
вом толковать конституцию, выявлять основополагающие прин-
ципы и нормы права, нанесли решающий удар законодатель-
ному верховенству парламента.
Вопрос об антинародной сущности и в этом смысле непред-
ставительной природе боннского парламента в западногерман-
ской правовой науке подменяется общим вопросом о правовой
природе и статусе парламента, прежде всего его нижней пала-
ты— бундестага. И не случайно, что как в конституционном
праве, так и в юридической доктрине ФРГ вопрос этот один
из наиболее запутанных. В тексте боннской конституции име-
ются положения, которые в совокупности своей должны вы-
явить природу и статус данного органа. Однако эти исходные
принципы настолько внутренне противоречивы, что увязать их
в цельную систему не представляется возможным. Конституция
в ст. 20, абз. 2 провозглашает, что в ФРГ вся государственная
власть исходит от народа и осуществляется им в ходе выборов
312
и голосования через специальные органы законодательства,,
исполнительной власти и правосудия. Таким образом деклари-
руется суверенитет народа, народ объявлен первоисточником
всей власти в государстве; однако та же статья уточняет, что»
народ’ располагает своей суверенной властью лишь в форме
выборов и голосования, а осуществляет ее через специальные
органы.
Перед нами типичная для большей части современных бур-
жуазных государств концепция представительной демократии.
По буквальному смыслу текста этой статьи, народ ФРГ в ходе
выборов формирует парламент, который осуществляет власть,
исходящую от народа и ему принадлежащую. Многие западно-
германские юристы-комментаторы основного закона при толко-
вании ст. 20 ссылаются на ст. 38, которая определяет статус
депутата и его взаимоотношения с бундестагом. Они особенно:
подчеркивают в применении к ФРГ принцип «свободного, ман-
дата», упирая на то, что бундестаг представляет народ феде-
рации в его совокупности, как это делает О. Модель3.
Таким образом, в свою характеристику бундестага Модель,
вводит два, казалось бы взаимоисключающие момента: парла-
мент избирается народом, представляет народ в целом, явля-
ется его представительным органом, и, с другой стороны, де-
путаты, т. е. представители народа, не связаны со своими изби-
рателями, не зависят от них и в своей деятельности руковод-
ствуются велениями собственной совести. Противоречивость и
несостоятельность такой концепции очевидны. Но тем не менее,
подобная характеристика парламента и толкование ст. 38 во-
шли в обиход западногерманского конституционного права.
Тон задал в свое время Федеральный конституционный суд
(ФКС). В решении 1951 года по поводу запрещения Социали-
стской имперской партии этот суд в мотивировке приговора
изложил свои взгляды на характер представительной демокра-
тии в ФРГ.
Основными моментами решения были следующие:
1)	из правильного понимания смысла ст. 21 с необходимостью
следует вывод, что мандаты депутатов — членов партии, суще-
ствование которой признано противоречащим конституции, с
момента вынесения приговора теряют силу;
2)	депутаты такой партии не могут представлять волю все-
го парода;
3)	голоса избирателей, поданные за кандидатов, выставлен-
ных такой партией, не пропадают, так как считается, что изби-
ратели не могли иметь намерений совершить действие, призна-
ваемое противоречащим конституции.
3 О. Model. Grundgesetz fur die BRD. Berlin, 1960, S. 69, 70.
313
Таким образом, на что часто обращают внимание западно-
германские юристы4, Федеральный конституционный суд не под-
держал теорию представительства, выводимую из ст. 38 основ-
ного закона, в частности, в отношении депутатов тех партий,
деятельность которых признана противоречащей конституции.
Суд, для того чтобы обосновать свое решение, развил прямо
противоположную концепцию, утверждающую, что депутаты
представляют только часть народа, а именно своих избирате-
лей. Таким образом, п. 3 решения, установивший, что «опре-
деленные избиратели не могут иметь желания быть представ-
ленными депутатами антиконституционной партии», показывая
типичную для решения ФКС противоречивость аргументации,
в то же время стал правовым источником путаницы в вопросе
о представительстве, искусственно поддерживаемой западно-
германской юридической наукой.
Такие авторитетные государствоведы ФРГ, как Т. Маунц,
О. Кельрейтер. О. Мангольд, подробно излагают принципы за-
падногерманской системы представительства. Т. Маунц в своем
неоднократно переиздававшемся учебнике государственного
права Германии (ФРГ и ГДР) пишет: «ФРГ есть подчеркнуто
опосредствованная демократия, при которой население в соот-
ветствии с системой представительства ограничивается избра-
нием представителей (народных представителей). Такое избра-
ние становится тем самым наиболее существенным проявлением
воли населения» (следовало бы уточнить — и единственным).
Вслед за этим Маунц сообщает своим читателям, что «несмотря
на термины „народное представительство11 и „народный предста-
витель“, между народом федерации и бундестагом не сущест-
вует отношений представительства в юридическом смысле...
Народ не может давать бундестагу никаких указаний как пред-
ставляемый представителю. Таким образом, действия бунде-
стага осуществляются самостоятельно наряду с действиями на-
рода. Но это ничего не меняет в том, что власть бундестага опи-
рается на власть народа и излучается ею»5 6 *. Однако весь смысл
этой и подобных концепций западногерманских юристов рас-
крывается в той главной идее, что бундестаг может принимать
решения или предпринимать действия, находящиеся в противо-
речии с истинной или подразумеваемой волей народа федерации
и что это противоречие не оказывает влияния на их юридиче-
скую силу и эффективность.
Небезынтересно ознакомиться с воззрениями Зигфрида
Ландсхута, известного глашатая антикоммунизма, на его «ос-
нове» строящего свою концепцию парламентской демократии.
4 См. например: «Hamburger Jahrbuch fiir Wirtschafts- und Gesellschafts-
politik». Hamburg, 1956, S. 185.
6 T. Маунц. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). ИЛ, 1959,
стр. 467—468.
.314
В пространной статье «Преобразование парламентской демо-
кратии»8 Ландсхут, кратко излагая историю рассматриваемого
им вопроса, отмечает, что прежний парламентаризм как основа
представительного суверенитета народа выветрился. Он счи-
тает, однако, возможным сделать исключение для ФРГ, где вы-
ражением первоначального значения парламента как монолит-
ной, зависящей от воли суверенных избирателей, независимой
политической инстанции еще остается ст. 38 основного закона.
Но сам же Ландсхут ниспровергает это свое построение, за-
черкивает выводимое им специально для ФРГ исключение из
общего правила своим толкованием текста ст. 38, когда пишет:
«Парламентарии-депутаты освобождены от поручений избира-
телей, они оправдывают свои решения только своей совестью,
ибо депутаты, и, следовательно, парламент—не мандатарии за
ними стоящей воли»7 (т. е. воли народа. — Лет.).
Говоря о представительном характере парламента, западно-
германские государствоведы нередко делают оговорки в том
смысле, что воля народа опосредствуется политическими пар-
тиями, так как именно баллотирующиеся кандидаты партий
получают вотум доверия избирателей. Но и этот довод чисто
(формальный, декларативный. В действительности в ФРГ пар-
ламент не имеет никаких точек соприкосновения с народом, не
отражает его воли, а представленные в парламенте ФРГ поли-
тические партии прямо или косвенно выражают волю и инте-
ресы монополистического капитала. Этому служит действующая
избирательная система, которая пе вообще искажает волю на-
рода, а сконструирована таким образом, чтобы в парламенте
заседали представители господствующего класса, чтобы его
воля воплощалась в деятельности парламента.
Пользуясь неограниченными полномочиями в сфере зако-
нодательства, боннские правящие круги несколько раз прини-
мали новые избирательные законы в связи с очередными пар-
ламентскими выборами. Временное действие закона позволяло
вновь и вновь вносить существенные изменения в соответствии
с изменившейся политической конъюнктурой.
Для выработки первого избирательного закона 1949 года,
как и для формирования всей системы западногерманского
права, характерно было то, что по настоянию оккупационных
властей уже принятый Парламентским советом согласно п. 2
ст. 137 конституции закон дважды пересматривался. В резуль-
тате он был отягощен рядом реакционных оговорок, и оккупа-
ционные власти, навязав большинству Парламентского совета
.свою волю, ввели в действие фактически новый избирательный
закон. Важнейшими изменениями стали включение «оговорки
о 5%» и установление в избирательном законе открытого пре-
с «Hamburger Jahrbuch», 1959, S. 151.
1 Ibidem.
315
обладания мажоритарной системы: 60% депутатов выбирались
по избирательным округам относительным большинством голо-
сов и 40% — по партийным спискам в землях.
«Оговорка о 5%» в варианте закона 1949 года ставила перед
партиями следующие условия: партия принимает участие в рас-
пределении мандатов по спискам в той земле, где ее список
Соберет 5% голосов избирателей или где она одержит победу в
одном избирательном округе. Введение этой оговорки означа-
ло, что партии необходимо было как минимум собрать 1,2 млн.
голосов (1949 г.), что должно было дать ей 25 мандатов. Во-
время выборов КПГ собрала 1 361 706 голосов (5,7%) 8. Из-за
«пятипроцентной оговорки» только в пяти из одиннадцати зе-
мель КПГ участвовала в распределении мандатов; в шести
землях она не собрала нужного количества голосов и, хотя в
общей сложности получила около 400 тыс. голосов, они не бы-
ли приняты во внимание; ни одного мандата по спискам в этих
землях КПГ предоставлено не было.
Введение мажоритарной системы относительного большин-
ства в избирательных округах было также продиктовано стрем-
лением реакционных кругов Западной Германии лишить пред-
ставительства многие демократические и прогрессивные партии
и другие организации, и обеспечить в федеральном парламенте
первого созыва господство крупных буржуазных политических
партий, прежде всего ХДС. Порядок определения результатов-
голосований по мажоритарной системе относительного большин-
ства более чем какой-либо другой искажает волю избирателей,,
так как в условиях многопартийности число голосов, поданных
за кандидатов, которые оказались неизбранными, обычно в не-
сколько раз превышает число голосов, отданных за избранного
кандидата.
Действие мажоритарной системы относительного большин-
ства иллюстрирует таблица.
Распределение мандатов на выборах 1949 года
(по избирательным округам)*
	Партия	Число голо- сов, %	Число мест в бун- дестаге %	Партия	Число голо- сов, %	Число мест в бун- деста- ге, %
ХДС . СДПГ .			31,0 29,2	47,5 39,7	1 Баварская партия . . . 1 Партия хозяйственного	4,2	4,5
СвДП .		11,9	5,0	восстановления ....	2,9	—
КПГ .		5,7	—	Центр 		3,1	—
Немецкая * «Staat	партия . . . . und Recht», 1957,	4,0 Н. 7, S.	2,1 716.	Остальные партии . . .	8,0	1,2
8 «Staat und Recht», 1957, Н. 7, S. 716.
316
Из таблицы видно, что от действия мажоритарной системы
относительного большинства пострадала главным образом КПГ.
Несмотря на то, что она собрала голосов значительно больше,
чем некоторые другие партии — Центр, Немецкая партия, Ба-
варская партия, она не получила ни одного прямого мандата,
т. е. ни один ее кандидат в избирательных округах не прошел в
бундестаг.
Правда, в данном случае дело не только в избирательной си-
стеме, но и в особой предвыборной тактике, примененной ХДС
и другими буржуазными партиями. Так, известно, что профа-
шистская Немецкая партия получила голоса исключительно
благодаря поддержке ХДС и СвДП. Эти две партии заключили
с Немецкой партией соглашение, по которому ХДС и СвДП
обещали снять предложенные ими кандидатуры в 10 округах и
призвать своих избирателей голосовать за кандидатов НП. Та-
ким образом они помогли Немецкой партии получить 10 пря-
мых мандатов в землях Нижняя Саксония и Гамбург. В свою
очередь Немецкая партия обязалась не выставлять своих кан-
дидатов в 12 других округах в пользу ХДС и СвДП.
С помощью такой же тактики было обеспечено представи-
тельство в первом бундестаге партии, собравшей самое незна-
чительное количество голосов, Центру.
И все же, несмотря на реакционные положения первого
боннского избирательного закона, а также ловкие приемы веде-
ния предвыборной борьбы, реакционным кругам не удалось пол-
ностью лишить компартию представительства в бундестаге.
Поэтому к моменту вторых парламентских выборов (1953 г.)
правящая партия Аденауэра протащила через бундестаг новый
избирательный закон. Поставив своей целью вовсе исключить
представителей КПГ из состава бундестага, правительственная
коалиция усилила действие «пятипроцентной оговорки», допол-
нив ее еще одним условием. Политическая партия на этот раз
могла участвовать в распределении мест по земельным спис-
кам только в случае, если она собрала 5% «вторых» голосов
(т. е. отданных за земельные списки) по всей федерации, а
не в отдельной земле, как раньше. Вследствие действия «пя-
типроцентной оговорки» в новом варианте КПГ, собравшая
607 860 «вторых» голосов, не получила уже ни одного ман-
дата.
Роль «пятипроцентной оговорки» в политической жизни
ФРГ весьма значительна. Помимо антикоммунистической на-
правленности, смысл ее введения состоит в том, что с ее по-
мощью исключаются из политической жизни страны неболь-
шие буржуазные партии, консолидируются силы буржуазии в
рамках крупных партий, а в конечном итоге устанавливается
единовластие в стране главной партии монополистического ка-
питала — ХДС.
317
Картина представительства политических партий ФРГ в
бундестаге в ходе четырех парламентских выборов менялась
следующим образом: в 1949 г. в бундестаге были представлены
10 партий, в 1953 г. их стало 6, в 1957 г.— 4, а в 1961 г.— 3.
Действие оговорки в условиях комбинированной избиратель-
ной системы приводит к фальсификации результатов выборов
в интересах сохранения господствующего положения ведущих
партий монополистического капитала. Сравнительный анализ
распределения мандатов между участвовавшими в парламент-
ских выборах 1961 года буржуазными партиями в соответствии
с числом полученных ими голосов показывает, что для получе-
ния одного мандата ХДС — ХСС потребовалось 59 тыс. голо-
сов, СДПГ — 60 тыс., СвДП — 61 тыс. Именно в силу действия
«пятипроцентной оговорки» около 2 млн. голосов избирателей
вовсе не были приняты во внимание. Этим же объясняется и
то обстоятельство, что Немецкий союз мира не получил ни од-
ного мандата, хотя собрал 609 918 голосов и мог бы претендо-
вать при иной системе по меньшей мере на 10 мандатов. В то
же время партия Аденауэра, собрав 45% голосов, получила
49% мандатов.
Как уже отмечалось, введение «пятипроцентной оговорки»
комментируется боннскими юристами как продиктованное пе-
чальным опытом «веймарской пропорциональной демократии»,
когда допущение к государственной жизни многих политиче-
ских партий якобы привело к гибели демократии и торжеству
фашизма. Пуская в ход подобную демагогию, боннские юристы
пытаются прикрыть стремление правящих кругов обеспечить
стабильность власти монополистического капитала, незыбле-
мость его экономических и политических позиций. Они считают,
что достичь такой стабильности возможно путем создания авто-
ритарного режима и правительства, формируемого непарламент-
ским, недемократическим путем. Немалую роль здесь играет
применение «пятипроцентной оговорки», откровенно реакцион-
ный характер и дискриминирующее действие которой недаром
вызывает недовольство среди широких слоев западногерман-
ской общественности.
В этой связи безусловный интерес представляет решение-
Федерального конституционного суда от 23.1 1957 г. о сущно-
сти «пятипроцентной оговорки», содержащее, помимо того^
анализ важнейших принципов действующей избирательной си-
стемы. История появления на свет этого решения такова. Ба-
варская партия после издания третьего по счету федерального*
избирательного закона от 7 мая 1956 г. обратилась в ФКС с-
запросом о том, конституционна ли «пятипроцентная оговорка»,
поскольку, по мнению этой партии, оговорка нарушает консти-
туционный принцип равенства выборов, выраженный в ст. 38
основного закона.
318
В своем решении 1957 года ФКС дал прежде всего общую
характеристику избирательной системы ФРГ. Основной закон,
сказано здесь, не устанавливает главных принципов данной
системы, предоставляя это законодателю. Закон 1956 г. (§ 1)
определил, что в ФРГ действует пропорциональная система,
связанная с избранием определенных лиц9. А пропорциональная
система предполагает выставление избирательных списков все-
ми политическими партиями и, следовательно, устанавливает
равные условия борьбы, равные шансы на успех. Поэтому, по-
лагает суд, принцип равенства здесь полностью соблюдается,
тем более, что, как ранее указывал один из сенатов суда, кон-
ституционный принцип равенства выборов совсем не означает,
что «дифференциация успеха» вовсе исключается и что во вни-
мание будут приниматься без различия все партии, выставив-
шие списки. По мнению суда, равенство по ст. 38 основного
закона следует понимать как создание равных первоначальных
условий и как то, что каждый гражданин по своей собственной
воле может определить, кого он желает видеть в качестве пред-
ставителя народа; так что, говорится в решении, принципиально
голоса всех избирателей имеют равное значение. На основе этих
формальных выкладок ФКС запрос Баварской партии был от-
клонен и было объявлено, что «пятипроцентная оговорка» не
нарушает принципа равенства.
Такое решение суда явно несостоятельно, и прежде всего
потому, что говоря о равных исходных условиях для участия
в «избирательном соревновании», нельзя было игнорировать
те специальные условия, которые установлены в избиратель-
ных законах для допущения партии к участию в выборах. Одно
из условий касается порядка выдвижения партиями своих кан-
дидатов как в округах, так и в землях. Если партия ранее
(т. е. с момента последних выборов в ландтаги или бундестаг)
не была представлена в них, по крайней мере, пятью депутата-
ми, то для того, чтобы иметь право выдвигать своих кандидатов,
эта партия должна доказать, что у нее есть правление, избран-
ное по демократическим принципам, письменный устав и т. д.,
то есть она должна быть политической партией в смысле тре-
бования ст. 21-2 основного закона
9 Именно так закон характеризует избирательную систему Западной
Германии. Этого оказалось достаточно для того, чтобы западногерманские
юристы начали кампанию за признание существующей в ФРГ системы про-
порциональной со «смешанным» голосованием — за списки и за отдельных
лиц (Westerath. Uber des sogenannten Pliiralismus. «Zeitschrift fiir Poli-
tik», 1959, H. 4, S. 320). Точки зрения о том, что действующая в ФРГ изби-
рательная система по существу не является ни мажоритарной, ни даже
комбинированной, придерживается американский юрист немецкого проис-
хождения Герхард Лёвенберг в статье «Парламентаризм в Западной Герма-
нии. Деятельность бундестага» («American Political Science Review», 1961,
N 1, p. 87).
319
При выдвижении списков в землях перед партией ставится
еще и такое довольно трудное условие: чтобы земельная изби-
рательная комиссия признала список партии, не представленной
пятью депутатами в ландтаге или бундестаге, действительным,
эта партия должна собрать определенное число подписей за
свой список по норме 1 от 1000 участвовавших в голосовании
на последних выборах в бундестаг, но не менее 2000 подписей.
Требования закона 1953 года в 1956 г. были существенно
изменены.
По новому закону 1956 года кандидатов могут выставлять
все партии, представленные в бундестаге или ландтагах земель
не менее чем пятью депутатами. Партии, не имеющие такого
представительства, считаются новыми и должны при выдвиже-
нии каждого кандидата в округе представить не менее 200 под-
писей избирателей, а при выдвижении земельных списков — не
менее 2000. При этом, если раньше (в 1953 г.) подобное усло-
вие было прямо направлено против компартии Германии, то
теперь закон, сохранив антикоммунистическую направленность
(он был принят до решения Федерального конституционного
суда о запрещении КПГ), преследует и другую совершенно
определенную цель: затруднить участие в выборах и получение
депутатских мест, (а по возможности воспрепятствовать это-
му) любыми оппозиционно настроенными в отношении прави-
тельства партиями.
Федеральное министерство внутренних дел искусно поль-
зовалось этой нормой во время избирательной кампании
1957 г. Так, ‘например, оно потребовало от федералистского
союза, в который объединились в мае того же года многие
буржуазные оппозиционные партии (Баварская партия, пар-
тия Центра, Немецкая ганноверская партия и другие), как от
новой партии, сбора подписей, несмотря на то, что все вошед-
шие в союз организации уже давно существуют и даже были
представлены в ландтагах земель.
Утверждение Федерального конституционного суда о том,
что «пятипроцентная оговорка» не нарушает принципа равен-
ства при выборах, опровергается самими результатами этих вы-
боров.
Приведем, например, итоги выборов 1957 года. Из 14 поли-
тических партий, допущенных к выборам, в распределении ман-
датов участвовали лишь 4. Из них Немецкая партия собрала
всего 3,36% голосов избирателей, т. е. не получила необходимых
для участия в распределении мест по земельным спискам 5%,
однако завоевала 17 мандатов. В то же время Общегерманский
блок, набравший 4,59%, голосов, не получил ни одного мандата.
Успеху Немецкой партии способствовало то, что блокирова-
ние с ХДС помогло ей преодолеть действие оговорок, в частно-
сти при выборах по избирательным округам, а на положении
320
Общегерманского блока оговорки отразились пагубно, хотя он
и набрал на 367 тыс. голосов больше, чем Немецкая партия, а
по численности членов в несколько раз превзошел ее. Какое уж
тут равенство!
Обосновывая в своем решении конституционность изменений
избирательного права, ФКС указывал, что выборы преследуют
не только цель способствовать выявлению воли избирателей и
созданию народного представительства, отражающего сущест-
вующие в народе политические мнения, но результатом выборов
должно быть создание способного функционировать парламента.
Это суждение ФКС небезынтересно не только для данного
конкретного вопроса, но показательно для господствующих в
западногерманском праве взглядов на правовую природу бонн-
ского парламента: оказывается, парламент в ФРГ — орган на-
родного представительства, и отражает политические воззрения
народа. Подтверждается ли этот взгляд, скажем, социальным
составОхМ ныне действующего бундестага? Даже по сравнению с
предыдущими легислатурами в нем наиболее широко представ-
лены интересы монополистического капитала.
Из 499 депутатов с правом решающего голоса 160 депута-
тов— директора, управляющие, члены правлений и наблюда-
тельных советов компаний, юрисконсульты и т. д. Приводимые
в западногерманской прессе данные о личном составе бунде-
стага совершенно не соответствуют действительному положению
вещей. Так, через несколько дней после сентябрьских выборов
1961 года газета «Ди вельт» поместила статью под броским за-
головком «Домашние хозяйки заседают рядом с министрами»,
в которой сообщалось, что в новом бундестаге всего 15 пред-
принимателей (3% от общего числа депутатов). Подобная фаль-
сификация имеет прочное «обоснование» в боннской статистике,
которая учитывает лишь «чистых» капиталистов, т. е. предпри-
нимателей, владеющих своим капиталом и имеющих свое обо-
собленное дело. Таких-то и оказалось 15; как правило, все они
капиталисты средней руки. В то же время директора компаний,
управляющие, члены советов, эти непосредственные служители
монополий, рассматриваются обычно как простые служащие и
не попадают в рубрику предпринимателей.
Около 60 депутатов — земельные собственники. Среди них
именитые отпрыски старинных помещичьих родов: князь Отто
фон Бисмарк, ярый реваншист барон Маптейфель-Сцёге, барон
фон Гуттенберг, барон фон Виттингхоф и другие.
Более 60 депутатов—бывшие высокопоставленные чиновни-
ки государственного аппарата; 24 депутата в разные времена,
в том числе и в период Третьего рейха, занимали посты минист-
ров; 85 депутатов — лица «свободных профессий»: частно прак-
тикующие врачи, юристы и инженеры (услугами представителей
двух последних профессий постоянно пользуются монополии).
21 Заказ 5117
321
Таким образом, в бундестаге четвертого созыва имущие слои
населения, т. е. ничтожно малая его часть, располагают бо-
лее 80% мест, в то время как представители рабочего класса,
составляющего около 50% всего населения, получили лишь пять
мандатов—1% общего их числа.
Анализ состава четвертого бундестага, по политическим воз-
зрениям его членов показывает, что особенно широко в нем
представлены бывшие нацисты, над которыми тяготеет их про-
шлая преступная деятельность в Третьем рейхе: 111 депутатов
служили нацизму в качестве чиновников и дипломатов, судей и
прокуроров, преподавателей университетов и т. д. Многие из
них были видными деятелями национал-социалистской партии
и организации «СС». Реваншистские землячества и различные
организации беженцев представлены 62 депутатами, среди
них — Ганс Крюгер, бывший председатель так называемого
Союза изгнанников, Мантейфель-Сцёге — председатель земля-
чества Восточной Пруссии, Мишник — бывший в четвертом ка-
бинете министром по делам беженцев, сам беженец из ГДР,
Якш — вице-президент Союза изгнанников и многие другие.
Подобный состав бундестага, социальное и политическое
лицо его членов, их верность антидемократическим традициям
и консервативному духу германского государства и права са-
мым убедительным образом демонстрируют антинародный
характер этого государства и обусловливают его антинарод-
ную деятельность.
Фиктивность парламентской представительной демократии в
ФРГ усугубляется существованием второй (верхней) палаты
парламента — бундесрата. Способ формирования, состав, функ-
ции бундесрата показывают реакционный характер этого орга-
на, традиционно возрождаемого в Германии со времен Бис-
марка.
Бундесрат, задуманный как орган, который должен пред-
ставлять и защищать интересы земель в федеративном зако-
нодательстве и управлении (ст. 50 основного закона), пред-
ставляет собой орган партийно-государственной бюрократии
земель. Члены бундесрата назначаются правительствами зе-
мель и, как правило, из состава правительства (в отличие от
веймарской системы, при которой члены рейхсрата избирались
ландтагами)10. В боннском варианте бундесрат — это, по вы-
ражению О. Моделя, конференция делегатов отдельных земель,
которые во всех случаях обязаны действовать в соответствии
10 Несмотря на казалось бы полную ясность в этом вопросе, Т. Маунц
все же настаивает на том, что и при существующем порядке формирования
бундесрат есть представительный орган (хотя и формируемый на основании
косвенного представительства), так как ландтаги определяют, в конечном сче-
те, кто входит в правительство, и тем самым оказывают влияние на состав
бундесрата.
322
с инструкциями своих правительств и неуклонно выполнять их
волю.
Это положение, вытекающее из ст. 51 (пункты 1 и 3), пол-
ностью гарантируется тем, что представительства земель в бун-
десрате состоят из членов правительств соответствующих зе-
мель и возглавляются премьер-министрами. Боннские юристы,
уделяя в своих исследованиях значительное внимание бун-
десрату, обычно подчеркивают, что Парламентский совет на-
шел наиболее «счастливое решение» проблемы второй палаты.
Однако тут же указывают на то, что в установленной системе
есть существенный недостаток. По мнению известного госу-
дарствоведа Ганса Шефера, в условиях федерального госу-
дарства с развитой партийной системой бундесрат может ис-
пользоваться как эффективное орудие оппозиции со стороны
правительств земель, правительственной политике центра и
законодательной деятельности бундестага и.
Но если бы дело обстояло именно так, как его изображает
Шефер, вряд ли справедливо было бы рассматривать это как
недостаток, ибо в условиях, когда имеется двухпалатный пар-
ламент, назначение второй палаты именно и состоит в осуще-
ствлении контрольных функций за деятельностью нижней па-
латы и правительства. В действительности, однако, этого нет.
Наличие в бундесрате представителей оппозиционных лишь по
партийному составу правительств земель вовсе не создает здесь
подлинной оппозиции. Во всяком случае практика деятельности
боннского парламента показала, что существенные разногла-
сия по важнейшим политическим вопросам между двумя па-
латами— явление крайне редкое: за 10 лет существования
боннского парламента только 14 законопроектов не смогли
быть приняты вследствие окончательного вето бундесрата.
Такое слаженное функционирование боннской двухпалат-
ной системы достигается и с помощью различных организа-
ционно-технических и процедурных приемов. Прежде всего,
здесь важную роль играет принцип согласованной подачи го-
лосов в бундесрате, предполагающий, что каждое представи-
тельство земли выражает единое мнение. Этот принцип обес-
печивает большинство за ведущей партией правительственной
коалиции и не допускает блокирования в бундесрате оппози-
ционных партий. Тесному контакту федерального правительст-
ва с бундесратом, что играет решающую роль в укреплении
власти центра, поскольку все законопроекты федерального пра-
вительства нуждаются в одобрении бундесрата перед их вне-
сением в бундестаг, способствует порядок организации комис-
сий бундесрата. В состав комиссий входят члены палаты, к
работе комиссий привлекаются и другие уполномоченные *
11 «Deutsches Verwaltungsblatt», 1959, Н. 10, S. 343.
21*
323
земельных правительств — руководящие чиновники министерств.
Федеральное правительство вследствие максимальной центра-
лизации деятельности государственно-чиновничьего аппарата
через комиссии имеет возможность оказывать непосредствен-
ное давление на бундесрат.
Большое значение в функционировании боннского парла-
мента приобрел обмен информацией между федеральной и зе-
мельной администрациями в порядке периодически созываемых
конференций министров земель.
В ходе этих конференций происходит обмен мнениями и
достигается предварительное соглашение по вопросам, которые
впоследствии становятся предметом законодательного урегули-
рования. Подобные контакты устанавливаются и на другом,
«рабочем» уровне. Чиновники федеральных министерств, под-
готовляя какой-либо законопроект, извещают об этом своих
коллег в землях специальными циркулярами. Конечно, значе-
ние такого рода контактов выходит за рамки простой инфор-
мации. Цель предварительного «зондирования» — обработать
местную бюрократию в нужном для федеральной администра-
ции направлении. Сотрудничающий в американском журнале
западногерманский юрист Нейнрейтер писал, что эта форма
«имеет важное значение, поскольку она усиливает позиции
бюрократии в отношении политических органов» и «подклю-
чает администрацию земель к участию в федеральном законо-
дательстве» 12. По мнению Нейнрейтера, боннский бундесрат —
самая сильная вторая палата Германии, какую она когда-либо
имела.
Надо сказать, что это мнение отнюдь не бесспорно. В за-
падногерманской юриспруденции высказывается и прямо про-
тивоположная точка зрения. Некоторые юристы, как напри-
мер, Ф. Гизе и О. Кельрейтер, обосновывают концепцию одно-
палатной системы, а бундесрат объявляют своеобразной «кол-
легией» правительств земель. Но очевидно, что дело вовсе не
в названии, а в той роли, которая отводится бундесрату бонн-
ской конституцией. И если случаи серьезных политических
разногласий между палатами редки, то из этого вовсе не сле-
дует делать вывод о малозначительной, второстепенной роли
второй палаты. По конституции бундесрат наделен достаточно
широкими и важными полномочиями, которые позволяют ему
при необходимости успешно выполнять миссию традиционной
второй палаты в буржуазном государстве: тормозить и сводить
на нет более или менее прогрессивные мероприятия и законо-
проекты нижней палаты, т. е. выступать в роли мобильного
противовеса ее действиям, если такие действия будут идти
12 «American Political Science Review», 1959, N 3, p. 715, 718.
вразрез с интересами правящих кругов монополистического
капитала 13.
Бундесрат, орган бюрократии земель, поскольку в его фор-
мировании не принимают участия ни население земель, ни
представительства земель — ландтаги, тем не менее наделен
важными полномочиями в законодательной деятельности феде-
рации. Основной закон устанавливает обширный перечень воп-
росов, законодательные акты по которым требуют согласия
второй палаты (около 2/з принятых в 1958 г. законов относи-
лось к этой категории). Таким образом, через бундесрат адми-
нистрация земель участвует в законодательстве союза.
Как нам представляется, одно из существенных проявлений
фиктивности боннской парламентской демократии состоит в
отказе—и в теории и на практике — от любых форм воле-
изъявления народа: здесь не в почете ни представительная, ни
непосредственная демократия. Что касается институтов непо-
средственной демократии в обстановке современного буржуаз-
ного государства вообще, то целесообразность и эффектив-
ность их применения должны оцениваться, исходя из конкрет-
ных условий той или иной страны. Правящие круги ФРГ,
демагогически ссылаясь на прецеденты (плебисциты, проведен-
ные Гитлером по поводу аншлюса Австрии и Чехословакии),
имели в виду вывести эту форму непосредственной демократии
из государственного и политического обихода, исключить воз-
можность широкого проявления народной инициативы. Парла-
ментский совет, принимавший основной закон ФРГ, сразу же
отказался от институтов непосредственной демократии в феде-
ральном масштабе, хотя в то время референдумы предусмат-
ривались многими конституциями западногерманских земель и
даже проводились в некоторых землях (Гессен, Бремен, Рейн-
ланд-Пфальц). Ярым противником прямых форм демократии
показал себя бывший президент ФРГ Теодор Хейс; он пред-
остерегал парламентариев «от бремени ошибочно-роковых вей-
марских принципов, которыми злоупотребляли демагоги» и
требовал укрепить власть законодательных органов. Разгово-
рами об укреплении власти и расширении полномочий законо-
дательных органов хотели прикрыть намерение обеспечить все-
силие монополий и полную зависимость от них боннского пар-
ламента.
Единственно правильную позицию по этому вопросу в ходе
обсуждения основного закона заняли истинные представители
немецкого народа в Парламентском совете. — члены Коммуни-
стической партии Германии. Выступая за утверждение в госу-
13 Правда, в силу реакционности состава и характера деятельности ниж-
ней палаты боннского парламента второй палате до настоящего времени не
приходилось выполнять такую роль.
325
дарственном устройстве принципа народного суверенитета,
защищая демократические устои парламентаризма, «КПГ уже
тогда,— говорится в решении конференции КПГ, состоявшейся
в феврале 1960 г.,— выступала за предоставление народу пра-
ва непосредственного участия в решении своих жизненных
вопросов — права народного референдума, которое в борьбе
против атомной смерти должно было приобрести решающее
значение» 14.
Такая постановка вопроса о референдуме именно в связи
с проблемой ремилитаризации ФРГ выявила политическую
проницательность и глубокую заинтересованность КПГ в под-
линно демократическом и миролюбивом развитии немецкого
государства. Политическое развитие ФРГ показало правоту
немецких коммунистов: судьба непосредственных форм уча-
стия народа в государственной и политической жизни ФРГ
полностью определилась именно в связи с проблемой атомного
вооружения бундесвера.
В 1957 г. правительство Аденауэра получило разрешение
НАТО проводить политику оснащения бундесвера оружием,
которое может быть приспособлено к несению атомных боего-
ловок. После семидневных дебатов по вопросам внешней по-
литики бундестаг 25 марта 1958 г. при преобладании голосов
членов ХДС принял резолюцию о предоставлении правитель-
ству полномочий проводить такую политику. Эта акция бунде-
стага вызвала бурю протеста среди самых широких и социаль-
но разнородных слоев населения ФРГ. Ученые, деятели
церкви, культуры, профсоюзы, рабочие протестовали против
пагубной политики атомного вооружения. Апогеем этого
движения было выступление 44 профессоров западногерманских
университетов с требованием создать безатомную зону в центре
Европы.
Всенародная оппозиция атомному вооружению вынудила
парламентскую фракцию СДПГ внести проект закона о про-
ведении в ФРГ всенародного опроса. В бундестаге начались
дебаты по поводу конституционности опроса. Правительство
заняло крайне реакционную позицию: оно категорически воз-
ражало против опроса, ссылаясь на представительный харак-
тер боннской демократии, в условиях которой только бунде-
стаг может решать вопросы правительственной политики, в
противном случае будут «подорваны конституционные устои
демократического строя в ФРГ». При этом бывший в то время
министром внутренних дел Герхард Шредер, обосновывая по-
зицию правительства, ссылался на ряд решений западногер-
манских судов, запрещавших по аналогичным мотивам прове-
14 «Программные документы коммунистических и рабочих партий капита-
листических стран Европы». Госполитиздат, 1960, стр. 79.
326
дение опросов населения относительно ремилитаризации За-
падной Германии 15.
Решающее слово было произнесено Федеральным конститу-
ционным судом, который 31 июля 1958 г. определил, что опро-
сы предусматривают участие народа в выполнении государст-
венных функций, а это несовместимо с системой разделения
властей, поскольку народ не может непосредственно участво-
вать в осуществлении государственной власти16.
Несостоятельность и крайний формализм решения очевид-
ны. Во-первых, неуместно противопоставлять опрос и принцип
разделения властей. Если даже не ставить под сомнение дей-
ственность принципа разделения властей в государственном
механизме ФРГ, то как же можно забывать, что этот принцип
буржуазной правовой теории считает народ первичным источ-
ником власти в государстве? Организационное же обособле-
ние трех властей вовсе не исключает возможности выявлять
мнение народа.
Во-вторых, проведение опроса с целью узнать мнение на-
рода по столь важному для Германии вопросу не есть еще
участие народа в осуществлении государственной власти. На-
родный опрос — это своеобразная форма выяснения отношения
народа к какому-либо факту, событию, намерению для ориен-
тации правительства и законодательных органов. В отличие
от референдума или плебисцита, результаты опроса не имеют
для государственных органов обязательной юридической силы,
а лишь определенный политический и моральный вес.
Стремление федерального правительства и ФКС изобра-
зить спор о народном опросе по поводу оснащения бундесвера
атомным оружием как исключительно юридический было под-
хвачено боннскими государствоведами, апологетами сущест-
вующего в ФРГ антинародного политического режима 17. Кате-
горический отказ от непосредственных форм демократии и
15 Верховный административный суд г. Люнебурга в решении от 17 нояб-
ря 1953 г. в связи с опросом 1951 года о ремилитаризации определил, что
такие опросы угрожают незыблемости конституционного строя ФРГ, так как
означают вмешательство в «суверенную» деятельность бундестага извне и на-
рушают принцип свободы его решений. Аналогичное решение было вынесено
2 августа 1954 г. федеральной судебной палатой по делу о руководителях
Главного комитета по организации народного опроса («Das Parlament», 7.V
1958).
16 «Die Welt», l.VIII 1958.
17 Доцент Мюнхенского университета Обермайер, например, с формаль-
но юридических позиций обосновывал и развивал аргументацию правитель-
ства и суда об антиконституционности и недопустимости народных опросов
(«Neue Juristische Wochenschrift», 1958, N 31, S. 1164—1175),
Юрген Тёрн писал: «Наша представительная демократия знает только
одну законную форму народного опроса: выборы депутатов в бундестаг один
раз ® четыре года» («Frankfurter Allgemeine», 9.IV 1958).
327
дискутирование этого вопроса выявили главную идею, опре-
деляющую природу и направление деятельности бундестага: без
народа и против народа.
Ведущая роль правительства в системе органов власти
Фиктивность системы парламентаризма в Западной Герма-
нии находит свое выражение и в определенном соотношении
государственных органов, в модернизированном боннском ва-
рианте системы разделения властей: в чрезвычайном расшире-
нии полномочий исполнительной власти, в доминирующем по-
ложении федерального правительства.
Основной закон (ст. 20, абз. 2) провозглашает, что госу-
дарственная власть осуществляется органами законодательст-
ва, исполнительной власти и правосудия. Обычно коммента-
торы конституции считают, что основной закон воплощает тео-
рию разделения властей Монтескье, и уверяют, что это
целесообразное разделение труда, основанное на взаимном
контролировании властей. Взаимный контроль в ФРГ, разъяс-
няют они, состоит в том, что законодательная власть опреде-
ляет должные правила для органов правосудия; в свою очередь
акты законодательных органов проверяются с точки зрения их
конституционности судебной властью. Указывают также на то,
что исполнительная власть участвует в формировании судеб-
ных органов. Однако, как правило, избегают ставить вопрос о
взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей
в плане осуществления контрольных функций.
Говоря о разделении властей, надо иметь в виду не «рабо-
чее», «техническое» их разграничение, а прежде всего консти-
туционное разделение, т. е. систему государственноправовых
институтов (право роспуска, парламентское законодательст-
во, делегированное законодательство, «независимость» судей
и т. д.), характеризующих взаимоотношения центральных орга-
нов власти: парламента, правительства и суда.
Дело в том, что германский монополистический капитал,
поддерживаемый англо-американскими монополиями, скон-
струировал эти отношения властей таким образом, чтобы
управление государством поручить группе особо доверенных
политических деятелей, прочными узами связанных с монопо-
лиями— правительству, возглавляемому сильным и несменяе-
мым канцлером. Именно поэтому система парламентаризма,
в классической форме предполагающая отношения ответствен-
ности и контроля между парламентом и правительством при
верховенстве парламента, не получила закрепления и развития
в конституционной практике западногерманского государства.
Тенденция к усилению исполнительной власти путем узурпа-
ции многих прерогатив представительного органа, характери-
328
зующая эволюцию буржуазного парламентаризма, в Западной
Германии практически воплотилась в действующей системе
государственной власти. Засилье федерального правительства
и фактически безграничная власть его главы, федерального
канцлера, привели к установлению своего рода авторитарного
режима. Понятно, что личное влияние, сила воли и духа «же-
лезного» канцлера, которыми биографы Аденауэра склонны
объяснять его четырнадцатилетнее пребывание у власти, под-
креплялись финансовой поддержкой, миллионными субсидия-
ми монополистического капитала и могуществом церкви. Авто-
ритарный режим имеет много общего с фашистской системой
фюрерства, вождизма; эти родственные системы порождены
сходными социально-экономическими условиями, их генеало-
гические корни одинаковы.
Исследуя правовой аспект авторитаризма, его исходные
конституционные и другие правовые предпосылки, можно .уви-
деть, что фиктивность парламентаризма проявляется как в зна-
чительном вытеснении парламента, отстранении его от реше-
ния важнейших вопросов государственной жизни, так и в фак-
тически независимом от парламента положении правитель-
ства.
Разрабатывая основной закон, его создатели якобы стреми-
лись предотвратить возможность фашистских переворотов.
Выдвинуть на первый план правительство, сделать его устой-
чивым и противопоставить его парламенту — вот главная идея
конституции 18.
Стабильность и независимость правительства обеспечивает-
ся особыми правовыми формами и процедурными моментами.
Это, прежде всего, способ образования правительства и особен-
но процедура избрания канцлера. Федеральный президент
предлагает бундестагу кандидатуру канцлера, о чем председа-
тель палаты уведомляет депутатов в день выборов. У ставлен-
ника президента нет конкурентов, поэтому данную процедуру
нельзя считать выборами — это простое голосование без пре-
ний, без конкуренции.
Практика четырехкратного выставления кандидатуры лиде-
ра господствующей в парламенте партии христианских демокра-
тов на должность канцлера в условиях строгой партийной дис-
циплины свидетельствует об отсутствии какой-либо альтернати-
вы у парламента.
18 На этот счет в буржуазной правовой литературе встречаются и иро-
нические комментарии. Так, упоминавшийся выше Лёвенберг пишет: «Консти-
туционные принципы этих отношений формулировались под знаком крайне
ошибочной интерпретации веймарского опыта. Несмотря на то, что только
два из двадцати кабинетов были свергнуты рейхстагом, правительственная
«чехарда» была главным аргументом для ограничения права избираемого
народом парламента свергать правительство».
329
Прецедент другого рода впервые создала СДПГ. В 1960 г.,
накануне четвертых парламентских выборов, руководство пар-
тии выдвинуло на пост канцлера кандидатуру Вилли Брандта
и наметило возможный состав своего будущего правитель-
ства— «теневого кабинета». Однако это был очередной пред-
выборный маневр социал-демократического руководства с
целью завоевать новые голоса избирателей и добиться участия
в правительстве. Вполне определенно это выявилось после того,
как социал-демократическое руководство с готовностью всту-
пило в переговоры с канцлером Аденауэром о создании коали-
ционного правительства и об общих принципах будущей поли-
тики.
Что касается обязательности или необязательности предло-
жения президента для бундестага, то показательна следующая
процессуальная деталь: если во время голосования в бюлле-
тени будет вписана другая кандидатура и за нее будет подано
необходимое для избрания большинство голосов, то все-таки
этот кандидат не будет считаться избранным. Однако не ис-
ключается и отклонение бундестагом кандидатуры, предложен-
ной президентом19. На этот случай конституция предусматри-
вает такую процедуру: инициатива выборов на две недели
переходит к членам бундестага, и группа депутатов (не менее
четвертой части его состава) может выставить своего канди-
дата. Реального значения этот вариант иметь не может, так
как собрать необходимое абсолютное большинство за канди-
дата партии, не располагающей в бундестаге перевесом в го-
лосах,— задача невыполнимая. Выход из подобной ситуации
зависит от президента: он может либо назначить канцлером
кандидата, получившего наибольшее число голосов, либо рас-
пустить бундестаг. Однако угроза роспуска вынуждает депу-
татов еще в первом туре идти на компромиссы и отдавать
свои голоса за нежелательного для них кандидата. Возмож-
ность применять право роспуска, предусмотренная ст. 63 основ-
ного закона, настолько реальна, что фактически благодаря это-
му Конрад Аденауэр четырежды становился канцлером.
19 Конечно, президент не решает единолично вопроса о кандидатуре,
а лишь называет лицо, относительно которого уже имеется договоренность,
сговор руководящих деятелей политических партий и стоящих за их спиной
монополий. Об этом свидетельствуют затянувшиеся политические «торги»
между христианскими демократами и свободными демократами по поводу
главы и состава четвертого правительства в 1961 г.
Малозначительность этой прерогативы президента часто подчеркивается
и западногерманскими юристами. Постоянный комментатор одного из юри-
дических журналов Гюнтер Шульц пишет, что «право федерального прези-
дента в еще большей мере является рудиментарным, чем ранее существо-
вавшее право главы государства назначать главу правительства, в настоящем
виде оно отнюдь не способствует усилению власти федерального президента,
а лишь облегчает формирование правительства» («Monatsschrift fiir deutsches
Recht» (далее — MDR), 1959, N 6, S. 456).
330
Прочности положения канцлера способствует то, что прак-
тически он не может быть смещен. Так, когда в 1959 г. Аде-
науэр намеревался выставить свою кандидатуру на пост феде-
рального президента, но, не будучи уверен в благоприятном
для него исходе выборов, изменил решение, фракция христиан-
ских демократов, уже выдвинувшая на пост канцлера Людвига
Эрхарда, не смогла ни принудить Аденауэра баллотироваться
в президенты, ни сместить его с поста канцлера.
После того, как президент назначает канцлера, последний
получает возможность независимо, помимо воли бундестага и
не опасаясь никаких санкций с его стороны, составить новое
правительство. Таким образом, обычная для парламентских
государств вторая фаза образования правительства снята ос-
новным законом с повестки дня бундестага. Канцлер опреде-
ляет состав будущего правительства и представляет список
министров федеральному президенту. Это значит, что против
воли канцлера никто не может стать министром. При этом
большинство западногерманских юристов (Шмидт, Лафорет,
Мангольдт и др.) склонны толковать ст. 64 (о порядке назна-
чения министров) в императивном смысле: федеральный пре-
зидент обязан утвердить предложенные канцлером кандида-
туры.
Политический смысл такой системы назначения главы и
членов правительства заключается в том, чтобы сделать этот
вопрос предметом сговора узкого круга политических деятелей,
прежде всего канцлера и его партийных коллег. Голосуя за бу-
дущего канцлера или против него, депутаты бундестага как бы
наделяют канцлера бланкетными полномочиями как в отно-
шении состава правительства, так и в отношении его полити-
ческой программы, поскольку эти важнейшие вопросы не дела-
ются предметом обсуждения в бундестаге.
Взаимоотношения главы государства и главы правительст-
ва построены так, что канцлер предрешает важнейшие акции
президента (роспуск парламента — ст. 68-1, объявление чрез-
вычайного положения — ст. 81-1 и др.).
Господствующее положение в правительстве занимает канц-
лер. Так, Аденауэр часто использовал прерогативу назначения
и отставки министров для избавления от неугодных ему лиц.
Она служила эффективным средством для устранения и укро-
щения «строптивых» и в то же время позволяла канцлеру
оставлять в составе кабинета доверенных ставленников моно-
полий, часто вопреки воле бундестага. Например, в 1955 и
1956 гг. Аденауэр вывел из состава своего кабинета членов пар-
тии Общегерманский блок и Свободной демократической пар-
тии после того, как эти партии перешли в оппозицию. В то же
время канцлер может игнорировать мнение бундестага, пори-
цающего отдельных министров или правительственную политику.
331
Так обстояло дело с бывшим федеральным министром Оберлен-
дером, отставке которого Аденауэр противился в течение не-
скольких лет.
Огромная реальная власть, которой Аденауэр располагал
при решении вопросов относительно персонального состава
кабинета, позволила ему противопоставлять свою волю не
только западногерманскому парламенту, но и мнению мировой
общественности. Известно, что с момента прихода Аденауэра
к власти статс-секретарем его канцелярии, т. е. его непосред-
ственным помощником, «министром министров», «фаворитом
№ 1» был Ганс Глобке — сподвижник Гиммлера и Эйхмана,
официальный комментатор кровавых «нюрнбергских законов»,
определивших фашистскую расовую политику, военный пре-
ступник, сумевший уйти от ответственности. Только после
ухода в отставку самого канцлера Глобке вынужден был по-
следовать примеру своего покровителя.
За время двух последних легислатур в бундестаг было вне-
сено 12 запросов с требованием отставки отдельных минист-
ров. Однако, несмотря на то, что несколько резолюций порица-
ния в отношении некоторых министров получили большинство
голосов депутатов, эти министры продолжали оставаться на
своих постах. Замена Аденауэра Эрхардом не привела к огра-
ничению фактически бесконтрольной власти канцлера в ФРГ.
Согласно конституции (ст. 65) и регламенту правительства
от 11 мая 1951 г. (§ 1 п. 1), канцлер единолично определяет
основные направления внутренней и внешней политики прави-
тельства. В регламенте (§ 1) специально оговаривается право
канцлера давать разъяснения и толкования относительно того,
что следует понимать под направлением политики. И здесь
бундестаг безмолствует, так как не располагает правовыми
средствами воздействия на формирование политической про-
граммы правительства. Заявление, которое делает канцлер
перед бундестагом о будущей платформе вновь сформирован-
ного кабинета,— не что иное, как дань парламентской традиции.
Прения по этому вопросу никакого юридического эффекта
иметь не могут: ведь депутаты не в силах внести свои коррек-
тивы в предлагаемую их вниманию программу. Господствую-
щее положение канцлера как главы правительства и его в
сущности диктаторские полномочия в отношении членов прави-
тельства дополняются предусмотренным в регламенте прави-
тельства (§ 9) правомочием канцлера определять и даже в слу-
чае необходимости конкретизировать компетенцию того или
иного федерального министра. Наконец, все высказывания
министра перед общественностью и в 'прессе должны соответ-
ствовать так называемым основным политическим установкам,
декларируемым канцлером (§ 12 регламента правительства).
Таким образом, конституция определяет лишь одну, общую
332
сторону отношений министра и канцлера, а регламент20 до-
полнительно предусматривает и регулирует другие стороны
этих отношений, и из всей совокупности норм вырисовывается
действительная роль, которую канцлер играет в составе пра-
вительства. Канцлер — полновластный глава правительства, а
так как правительство представляет собой ведущую силу в го-
сударстве, то и канцлер фактически становится главным дейст-
вующим лицом в государстве. По этому поводу О. Кельрейтер
пишет в курсе государственного права: «Канцлер — глава пра-
вительства, а для того, чтобы он действительно определял
всю политику государства, необходимо поставить министров
в зависимость от канцлера, а не президента и тем более не
бундестага»21. Кельрейтер откровенно признает, что господ-
ствующему классу и его командующей верхушке удобнее иметь
дело с одним человеком, преданным их интересам и незави-
симым от других органов государства, в особенности от бун-
дестага.
Действенность системы, обеспечивающей полную независи-
мость канцлера в вопросах формирования правительства, в по-
следние годы правления Аденауэра была значительно поколеб-
лена. Правительственные кризисы в ФРГ стали довольно часты-
ми: они повторялись в 1956, 1959, 1961, 1962 гг. Наиболее затя-
нувшимся и острым оказался кризис 1962 года. Внешним пово-
дом для его возникновения послужили события, развернувшиеся
вокруг деятельности редакции журнала «Шпигель», которая
подверглась репрессиям со стороны полицейско-судебных орга-
нов после опубликования ряда документов, разоблачавших взя-
точничество министра обороны Штрауса. Своеобразный «мини-
стерский бунт», поднятый в этих условиях в сущности против
диктаторских методов Аденауэра, сказался и на его пребывании
у власти. Однако и на сей раз, пользуясь своими правовыми
возможностями и полной независимостью от парламента, он
смог удержаться на посту, принеся в жертву обанкротившегося
министра обороны. Боннский парламент, несмотря на всю
серьезность положения, оставался в стороне. В заявлении КПГ
от 21 ноября 1962 г. указывалось на то, что этот кризис свиде-
тельствует о банкротстве проводимой Аденауэром политики
«с позиции силы», и что в его основе — растущее недовольство
западногерманского населения реакционным режимом.
Существующая система взаимоотношений правительства и
парламента, закрепленная в основном законе, предполагает
фактическую безответственность находящегося у власти прави-
тельства, а следовательно, с неизбежностью создает основу для
20 Статьи регламента приводятся по тексту, помещенному в кн.: Н. Lech-
ner. Parlament und Regierung. Miinchen — Berlin, 1953, S. 191—340.
21 О. Kollreutter. Deutsches Staatsrecht. Stuttgart — Koln, 1953,
1S. 191—192.
333
юридического беззакония и политического произвола. Система
парламентаризма, которой будто бы придерживается боннская
конституция, настолько искажена статьями и положениями ос-
новного закона, что принцип ответственности правительства
перед бундестагом в западногерманской интерпретации превра-
щается в свою прямую противоположность и может быть ис-
пользован правительством для оказания нажима на «непокор-
ный» бундестаг.
Основной закон позаботился о создании не только сильного,
но и устойчивого правительства, о предотвращении по возмож-
ности правительственных кризисов. Этому способствует проце-
дура вынесения вотума недоверия — в форме избрания нового
канцлера (ст. 67). Западногерманские юристы называют этот
вотум конструктивным.
Реакционное большинство Парламентского совета решило
«обновить и усовершенствовать» веймарскую систему, обеспе-
чив стабильность правительства, чему и должен служить так
называемый позитивный, или конструктивный, вотум недове-
рия. Имеется в виду следующий порядок. Если внесенный
союзным канцлером в бундестаг законопроект отклонен,
то канцлер ставит вопрос о доверии. Бундестаг может вынести
вотум недоверия только в форме избрания нового канцлера
большинством голосов депутатов, и тогда обратиться к прези-
денту с просьбой об отставке прежнего канцлера (ст. 67).
Избрание нового канцлера предполагает наличие в бунде-
стаге вполне определившегося и устойчивого большинства, а не
такого, какое возникает в результате временного союза противо-
положных социально-политических группировок, которые объ-
единились, чтобы свергнуть правительство, но не могут объеди-
ниться для того, чтобы сформировать новое правительство. Кон-
структивный вотум тесно связан с тем обстоятельством, что из
всего состава правительства только один канцлер избирается
(или утверждается) парламентом. В Парламентском совете по-
лагали, что конструктивный вотум в сущности имеет смысл,
если сменяется только федеральный канцлер, а не весь кабинет
в целом, т. е. если речь идет лишь о смене лидера в рамках той
или иной партии или коалиции партий. Таким образом, вотум
недоверия старого парламентского образца обновлен в Запад-
ной Германии в двух направлениях: он направлен только про-
тив канцлера; действует только в форме избрания нового
канцлера.
Если депутатам бундестага в силу существующих между
ними разногласий не удастся собрать требуемое большинство
голосов против канцлера или в пользу нового канцлера, то хо-
зяином положения становится канцлер, оставшийся у власти.
Таким образом, политическое и практическое значение системы
конструктивного вотума определяется тем, что у власти продол-
334
жает находиться канцлер, даже имеющий против себя большин-
ство бундестага. Боннский вариант «конструктивного» способа
предотвращения правительственного кризиса имеет явную анти-
демократическую направленность.
Согласно ст. 68 основного закона, канцлер может предло-
жить президенту распустить бундестаг в течение 21 дня. Но не-
в интересах канцлера настаивать на роспуске бундестага, по-
тому что после выборов нового бундестага союзное правитель-
ство во главе с канцлером должно уйти в отставку. Поэтому
основной закон предусматривает другой способ воздействия на
бундестаг. Бундестаг не распускается, но так как он продол-
жает отклонять законопроект, хотя правительство признало его
неотложным, то федеральный президент, по предложению пра-
вительства и с согласия бундесрата, может объявить чрезвы-
чайное положение в отношении законодательства. Ст. 81 основ-
ного закона воспроизводит ст. 48 Веймарской конституции, с той
лишь разницей, что чрезвычайными полномочиями пользуется
теперь канцлер, а не президент. Кроме того, если по Веймар-
ской конституции мероприятия президента нуждались (в конеч-
ном счете) в одобрении рейхстага, то ст. 81 (п. 2) основного
закона сводит на нет полномочия бундестага во время чрезвы-
чайного положения, так как канцлер объявляет законопроект
принятым, несмотря на сопротивление бундестага, если имеется
согласие бундестага. Канцлер имеет возможность протащить во
время чрезвычайного положения (оно объявляется на 6 меся-
цев) все ранее отклоненные бундестагом законопроекты (ст. 81,
п. 3). Отказ в вотуме доверия отнюдь не ставит перед канцле-
ром вопроса об отставке, напротив, это дает ему возможность
укрепить свои позиции путем раскола оппозиции в бундестаге и
образования правительства меньшинства.
Таким образом, система парламентаризма, предполагающая
формирование правительства парламентом и ответственность
первого перед вторым., в Западной Германии претерпела мета-
морфозу. Здесь налицо отказ от элементарных основ буржуаз-
ного парламентаризма, закрепленный в конституции.
1.	Вопрос об ответственности правительства возникает лишь
в связи с внесением правительством на рассмотрение бундестага
конкретного законопроекта, а не по инициативе парламента в
связи с проводимой правительством политикой.
2.	Недоверие правительству может быть выражено только в
форме так называемого конструктивного вотума.
3.	Если бундестагу после отклонения правительственного
законопроекта не удастся избрать нового канцлера, то находя-
щийся у власти канцлер может требовать введения чрезвычай-
ного положения в отношении законодательства. Тогда прави-
тельство превращается в «резервного» законодателя: изданные
им в этот период законы равноценны законам, принимаемым
335
представительным органом (решение Конституционного суда
от 23.III 1952 г.).
В условиях обострения классовых противоречий в ФРГ
реакционные правящие круги не желают довольствоваться
предоставлением правительству ограниченных лишь областью
законодательства чрезвычайных полномочий. Уже несколько лет
подряд они носятся с планами принятия серии антидемократи-
ческих-чрезвычайных законов, на основании которых правитель-
ство могло бы запретить любую неугодную ему партию или
массовую организацию, запретить проведение забастовок, ввести
обязательную трудовую повинность, обязательное обучение в
отрядах противовоздушной обороны, окончательно ликвидиро-
вать свободу слова, печати, собраний. В октябре 1962 г. проек-
ты чрезвычайных законов были одобрены кабинетом Аденауэра
и переданы на рассмотрение парламента.
Одним из средств усиления позиций федерального прави-
тельства стало право законодательной инициативы, на которое
правительство установило почти безраздельную монополию.
Федеральное правительство легко добивается преимуществен-
ного рассмотрения его проектов даже в тех случаях, когда име-
ются ранее внесенные идентичные проекты, предложенные оппо-
зицией или группами депутатов. Так, например, в апреле 1956 г.
одной из фракций был внесен проект закона о реформе пенсион-
ного обеспечения, через два месяца правительство внесло в бун-
дестаг свой проект реформы, который и обсуждался. Правитель-
ство монополизировало законодательную инициативу и внутри
парламентской фракции ХДС, ссылаясь на то, что оно действует
от имени и за всех членов этой партии. Таким образом, феде-
ральное правительство исключает инициативу отдельных чле-
нов своей фракции. Например, вследствие господствующего
положения ХДС во всех руководящих органах третьего бунде-
стага (в правлении, комитетах и др.) неугодные правительству
законопроекты отдельных членов, так называемые частные бил-
ли, по преимуществу были обречены на провал.
По сведениям, приводившимся в правительственном инфор-
мационном бюллетене, из 613 законопроектов, внесенных в пе-
риод третьей легислатуры, 401 проект предложило правитель-
ство; из 424 принятых законов 348 были предложены правитель-
ством 22. Если в двух первых бундестагах внесение «частных
биллей» было довольно распространенным явлением, то ввиду
бесперспективности они стали редкостью в последующих леги-
слатурах. В первом и во втором бундестагах законодательная
инициатива осуществлялась депутатами и правительством почти
на равных началах, в третьем же буцдестаге это соотношение
22 «Bulletin des Informations- und Presseamts der Bundesregierung», 1961,
N 185, S. 1758.
336
резко изменилось в пользу правительства. К тому же основную'
массу издаваемых в ФРГ законов нельзя по их объекту считать-
законами в точном смысле этого слова: очень часто это в сущ-
ности постановления, содержащие организационно-технические
нормы.
Боннский .комментатор по вопросам «парламентской демо-
кратии» Зигфрид Ландсхут свидетельствует, что «здесь с пол-
ной очевидностью проявляется тенденция к атрофии политиче-
ского сектора современной парламентской демократии и соот-
ветственно— к гипертрофии исполнительной власти»23.
Нормотворческая деятельность федерального правительства,
осуществляемая им в форме реализации делегированных или
узурпированных законодательных полномочий, становится все
шире. Огромный аппарат 20 федеральных и множества земель-
ных министерств законодательствует полным ходом. В ФРГ со
времени ее создания принято одних только федеральных зако-
нов более 1500, наблюдается своеобразная законодательная
«текучка»: законы постоянно изменяются, дополняются, рефор-
мируются. Естественно, что в таких условиях проверить право-
мерность и компетентность нормотворческой деятельности ми-
нистерской бюрократии, при ее полной бесконтрольности, почти
невозможно. Определенный простой в законодательной деятель-
ности четвертого бундестага, по свидетельству многих западно-
германских юристов, полностью компенсируется прямым нор-
мотворчеством правительственных органов 24.
Институт конституционного надзора
Одно из наиболее существенных с правовой точки зрения
проявлений крайней ограниченности западногерманского парла-
ментаризма— введенный основным законом институт судебного
конституционного надзора.
Создавая буржуазное государство в период демократиче-
ского подъема среди широких слоев населения Западной Герма-
нии, освобожденного от произвола и политического бесправия
нацизма, реакционные политические круги германской монопо-
листической буржуазии учредили над парламентом постоянный
и широкий контроль специальных судебных органов. Была соз-
дана разветвленная система конституционных судов в землях
во главе с Федеральным конституционным судом.
Оценивая значение конституционной юрисдикции в ФРГ,
буржуазные юристы часто расходятся во мнении относительно
23 S. Landshut. Wandlungen der parlamentarischen Demokratie. «Ham-
burger Jahrbuch», 1959, S. 151.
24 Например, Гюнтер Шульц пишет: «Парламентская работа протекает
слишком тяжеловесно, и тем оперативнее действует министерская бюрокра-
тия. Ее постановления всецело заполняют министерские вестники и очень
часто подменяют законы» (MDR, 1963, N 3, S. 182).
22 Заказ 5117	337
новизны этого института в истории германского права. Некото-
рые западногерманские юристы, к числу которых относятся
Отто Бахоф, Карл Зайферт и некоторые другие, склонны счи-
тать, что конституционная юрисдикция была достаточно широко
распространенным явлением также и в веймарский период25.
Другие, среди которых известный западногерманский государ-
ствовед Эрнст Форстхоф, подчеркивая исключительное значение
этого института в становлении и развитии западногерманской
правовой системы, настаивают на его оригинальном характере.
Но ведь обе эти точки зрения вполне совместимы и не исклю-
чают одна другую. Действительно, конституционная юрисдик-
ция, или, точнее, ограниченное право интерпретации норм зако-
нов, осуществлялась двояким способом. Решение вопросов отно-
сительно содержания и пределов конституционных прав и сво-
бод относилось к ведению судов общей, юрисдикции; возни-
кавшие же коллизии прав земель и рейха, обусловленные фе-
деральным устройством, подлежали юрисдикции специальной
государственной судебной палаты, созданной при имперском
суде. Но конституционная юрисдикция Веймарского периода
находилась в зародышевом состоянии и не получила существен-
ного практического применения. Теперь же основной закон соз-
дал качественно отличный как в функциональном, так и мас-
штабном отношении, т. е. в сущности новый для Германии госу-
дарственноправовой институт.
Налицо совершенно очевидная рецепция аналогичного инсти-
тута' американского права, хотя и существенно изменены про-
цедура и юрисдикция. Компетенция ФКС поистине необъятна.
Основной закон, а также закон о ФКС 1951 года относят к его
юрисдикции обширный круг вопросов. ФКС выносит решения
по «конституционным» спорам и в этой связи осуществляет тол-
кование основного закона. Характерно, что при этом ФКС ис-
ходит не только из определенно сформулированных положений
конституции, но и из так называемых основополагающих, руко-
водящих идей, которыми, по мнению суда, руководствовались
пли должны были бы руководствоваться создатели конституции.
ФКС дает толкование, в связи со спорами, об объеме прав и
обязанностей высших федеральных органов (бундестага, бунде-
срата, федерального президента, правительства и др.). Далее,
рассмотрению суда подлежат случаи коллизий законов, земель
и принципов федерального права, вопросы объема конститу-
25 О. Бахоф полагает, что судебная интерпретация норм права не есть
что-то новое, что этот феномен был хорошо известен германскому праву
периода Веймара. Бахоф пишет по этому поводу, что основной закон лишь
•совершенно определенно подтвердил судейское право контроля, сохранив
окончательное и обязательное решение о конституционности за ФКС и кон-
ституционными судами земель (О. В а с h о v. Grundgesctz und Richtermacht.
Tubingen, 1960, S. 8).
338
ционных прав и обязанностей федерации и земель, а также
публично-правовые споры неконституционного характера между
федерацией и землями или между различными землями. В слу-
чае, если ФКС устанавливает несовместимость федерального
права в какой-либо области с принципами основного закона или
федеральным правом другой области, суд (выносит определение
о недействительности правовой нормы. Из позитивного права и,
В1 частности, из правомочия осуществлять толкование конститу-
ции вытекает и компетенция ФКС в такой важной политической
области, как соотношение норм международного и внутригосу-
дарственного права.
ФКС также подсудны дела по «конституционным жалобам».
По закону 1951 года (§§ 90,93,95) гражданин можетобжа-
ловать любые акты публичной власти и связанные с ними дей-
ствия исполнительных и судебных органов. Однако в 1956 г. под
предлогом разгрузки ФКС возможность обжалования и проце-
дура рассмотрения таких жалоб были существенно изменены
специальным законом о реформе суда. Законом устанавлива-
лись юридические основания, по которым может быть отклонена
любая жалоба.
Располагая неограниченным правом отбора дел к слушанию,
ФКС действует при этом в определенном политическом направ-
лении, предавая забвению принципы объективности и беспри-
страстности, которые ему приписывают его многочисленные «по-
клонники». Характерна в этом смысле история с запросом КПГ
по поводу антиконституционности «пятипроцентной оговорки» в
варианте избирательного закона 1953 года. ФКС отклонил за-
прос КПГ, выдвинув примитивно утилитарное соображение о
том, что КПГ на выборах 1949 года преодолела эту оговорку,
а потому суд не считает для нее вопрос актуальным и отклоняет
запрос. Более того, суд наложил на председателя КПГ, депута-
та бундестага Макса Реймана штраф в размере 1000 марок
за обращение в суд с необоснованной жалобой 26. Перегружен-
ность ФКС в связи с огромным потоком жалоб послужила бла-
говидным поводом для того, чтобы в новом законе о ФКС
1956 года ввести для всех конституционных жалоб процедуру
предварительного расследования в созданном с этой целью ко-
митете, составленном из трех • конституционных судей. Если в
процессе расследования комитет приходит к выводу о необос-
нованности жалобы или нецелесообразности ее рассмотрения, то
он вправе жалобу отклонить. Это, безусловно, усиливает дискре-
ционные полномочия суда в отношении граждан. О практиче-
ской ничтожности права конституционной жалобы красноречиво
свидетельствуют следующие данные: за 10 лет деятельности
ФКС на его рассмотрение поступило 9506 дел, из них 8459- -
26 «Dokumentation der Zeit», 1953, N 52.
22:
33»
конституционные жалобы. 98% из числа рассмотренных судом
^<алоб оставлены без удовлетворения27:
К исключительной компетенции ФКС отнесено решение
вопроса о судьбе той или иной политической партии; суд. по за-^
просу одного из высших федеральных органо;в выносит свой при-
говор о совместимости деятельности партии с основным законом
и существующим строем; в случае установления факта несов-
местимости суд может принять решение об антиконституцион-
ности; политической партии и ее запрете.
Как явствует из перечня основных вопросов, подлежащих
юрисдикции ФКС, этот орган представляет собой высшую госу-
дарственноправовую инстанцию, учрежденную не только для
контроля за деятельностью парламента, но поставленную в сущ-
ности и над конституцией и над правом вообще. К этому выводу
можно прийти не только на основании анализа правовых актов,
регламентирующих компетенцию суда, но, главным образом, на
Основании знакомства с его . деятельностью.
Показательно, что в той или иной степени (иногда с оговор-
ками, часто в завуалированной форме) к такому выводу вынужг
дены склониться большинство ведущих юристов ФРГ и коммен-
таторы деятельности ФКС за границей. Так, О. Бахоф, оцени-
вая механизм конституционной* юрисдикции, отмечает, что си-
стема конституционного надзора в ФРГ означает «ярко выра-
женное расширение власти судьи и вытекающее из этого ушем?
ление в равной мере власти законодательной и исполнительной.
Этот факт вне всякого сомнения»28. Развивая эту мысль, он
пишет: «Контроль судов над законодателем привел к тому, что
их власть означает не больше не меньше как предоставление
ФКС ответственности за .сохранение существующего в ФРГ пра-
вового порядка и определенного политического строя» 2Э.
- Боннские юристы, оценивая роль и значение деятельности
ФКС, часто определяют его как «стража конституции» (Hiiter
dec Verfassung). Это своего рода ярлык, который наклеивается
при первом же упоминании о суде и который вряд ли имеет
иное назначение, чем как-то Замаскировать истинную роль ФКС.
Формально все обстоит прекрасно: конституция охраняется от
нарушений и злоупотреблений со - стороны исполнительной
власти, производится наблюдение за конституционностью зако-
нодательства. Как .будто все это обеспечивает дополнительные
гарантии от посягательства на основные устои законности!
В действительности же эта характеристика ничего не выра-<
жает, а истинное назначение ФКС прежде,всего состоят в право-
Шорчестве: ош не’ столько охраняет конституцию, сколько фор-?
I *	----
27	«Staatsburger und Staafsgewalt. Verwaltungsrecht und Vei;fa$sungsge-
richtsbarkeit "in Geschichte und Gegenwart», Bd. 1. Karlsruhe, 1963, S. 171.
28	О. В a c h о v. Op. cit., S. 9—10.
29	Ibid., S. 21.
$40
мирует и утверждает конституционные устои государства,, вы-
водя из «духа» конституции и права основополагающие при-нг
ципы и наделяя их силой действующих норм права. В решении
от 29.VII 1952 г. суд заявил, что поскольку конституционное
право подвижно, непостоянно и неопределенно, то суд видит
смысл своих постановлений в том, чтобы разъяснять и напол-
нять содержанием эти нормы исходя при этом не только из рас-
сматриваемого текста, но и руководствуясь смыслом вытекаю-
щих из общего содержания конституции основополагающих
принципов 30.
ФКС — это творец нрава, законодатель с широкими, неогра-
ниченными полномочиями, возвышающийся над всем государ-
ственным механизмом ФРГ. Если иметь при этом в виду срав-
нительно малочисленный состав суда (20 членов, работающих
в составе двух коллегий, или сенатов) и особый способ его фор-
мирования, то ясно, что этот всемогущий, состоящий из узкого
круга особо доверенных лиц орган представляет в руках правя-
щих групп западногерманского монополистического капитала
надежное и мобильное орудие по охране и защите основных
устоев его политического господства в ФРГ. Если обратиться
к деятельности ФКС, то очевидным станет и то, что он всегда
защищал реакционные принципы и открывал им дорогу в дей-
ствующее право.
В связи с оценкой главных аспектов деятельности ФКС инте-1
ресен вопрос о характере и природе его решений. Проблема
здесь состоит В' том, что ФКС, будучи судебным органом по
способу формирования и организационно-процессуальным фор-
мам деятельности, по содержанию и значению его решений есть
в то же время высшая политическая корпорация ФРГ. Речь
идет в сущности о том, носит ли деятельность ФКС в целом по-
литический характер, происходит ли в ФРГ активный процесс
«политизации юстиции». Вопрос этот — один из наиболее злобо-
дневных, оживленно дискутируемых в правовой науке ФРГ; от
ответа на него зависит решение многих кардинальных проблем
западногерманского права. Как правило, боннские юристы из-
бегают давать на этот вопрос определенно утвердительный от-
вет. Обычно пишут об угрозе «политизации юстиции», о наме-
чающихся тенденциях и т, д.
Т. Мауни осторожно отмечает, что в науке ФРГ можно вы-
делить две точки зрения на сущность конституционной юрисдик-
ции: приговоры конституционных судов надо считать и подлин-
но судебными решениями (имеется в виду, что суды выносят
свои определения, руководствуясь исключительно интересами
права, игнорируя их политический эффект) и решениями поли-
тическими (т. е. что суд руководствуется соображениями
30 Цит. по кн.: Н. Lechner. Parlament und Regierung, ,S. 45.
341
политической целесообразности). В первом случае суды приме-
няют конституции, во втором — стоят над ними. В первом — до-
биваются связанности государственной власти правом, во вто-
ром— сами являются высшей государственной властью и стоят
над всеми другими верховными государственными органами.
В теории, пишет Маунц, можно было бы развить это противо-
поставление, но в действительности обе функции нередко сли-
ваются. Сам Маунц полагает, что «нет необходимости, да, по-
жалуй, и невозможно рассматривать деятельность конститу-
ционных судов как чисто судебную». По его мнению, «полити-
ческие вопросы вполне доступны юридическому решению, а
ФКС в своей деятельности последних лет нашел золотую сере-
дину».
Наряду с подобными половинчатыми высказываниями суще-
ствуют и более радикальные мнения. Исходя из анализа фор-
мальных принципов конституции и положений закона о ФКС, не-
которые юристы (например, Ф. Мюнх) полагают, что решения
суда, воспроизводящие волю законодателя, не могут носить по-
литического характера31. В сущности к отрицанию процесса
«политизации юстиции» приходит и О. Бахоф. Судебный конт-
роль он рассматривает как необходимый корректив, как скром-
ную попытку восстановить равновесие, нарушенное в связи с
расширением власти законодательных и исполнительных орга-
нов. Решение судом, говорит Бахоф, политических вопросов не
означает отказа от решения их с позиций права. Этот довод,
однако, вовсе не убеждает. Действительно, ФКС, будучи судеб-
ной инстанцией, аргументирует свои решения правовыми посыл-
ками: последние же часто имеют формально декларативный
характер. Суд, таким образом, стремится соблюсти правовой
декорум, отнюдь не имея в виду руководствоваться по существу
своих решений твердыми правовыми принципами.
Противореча себе, комментаторы деятельности ФКС все же
нередко говорят о приспособляемости ФКС к «социально-полити-
ческим условиям жизни общества». Так, например, профессор
Гарвардского университета в США Эдвард Вииней в статье, ко-
торая так и называется «Судебное самоограничение и западно-
германский конституционный суд», выдвигает в качестве глав-
ного принципа деятельности ФКС «политическое самоограниче-
ние» (т. е. невмешательство в политические дела, стремление
избежать политически острых вопросов и принимать решения
исключительно с позиций права и т. д.). В то же время Випней,
обобщая принципы деятельности суда, констатирует, что «суд
определенно принял на вооружение более инструменталистские
теории права, которые, согласно американским прагматистским
31 F. Munch. Die Bundesregierung. Frankfurt a. M.—Berlin, 1954, S. 36,
46, 182.
342
традициям, отказываются рассматривать конституционный текст
как застывший и настаивают на восприятии норм закона, оттал-
киваясь от социальных условий жизни общества»32.
Сами решения Федерального конституционного суда убеди-
тельно демонстрируют именно такое «восприятие» им норм за-
кона и тщательный учет «социальных условий» момента. Тезис
о политическом аспекте деятельности ФКС или, иными словами,
о процессе «политизации юстиции» наиболее полно можно обос-
новать, проанализировав всего два из огромного количества ре-
шении: приговор суда о запрете КПГ (от 17 августа 1956 г.)
и решение об антиконституционности народных опросов (от
30 июля 1958 г.). Эти решения носят принципиальный, своего
рода программный для ФКС характер. Дело не только в том,
что ФКС вынес в этих случаях определенно политические реше-
ния; ведь в ходе этих процессов решались основные, кардиналь-
ные вопросы западногерманского политического строя, по суще-
ству судьбы демократии в ФРГ. От этих решений в огромной
мере зависели степень реакционности режима и пути дальней-
шего его развития. И, конечно, не секрет, что это отлично созна-
вали члены конституционного суда. Они вынесли именно такие
решения, которых от них ждали правящие монополистические
круги ФРГ.
Чисто политический характер вынесенного ФКС приговора
против КПГ позволяет сделать вывод об истинной природе
деятельности этого суда. Часто, говоря об этом приговоре, ука-
зывают на намеренное затягивание судом процесса, и толкуют
данное обстоятельство как такое, которое должно продемонстри-
ровать беспристрастность, позицию невмешательства суда в
крупные политические дела и споры. Однако длительность про-
цесса против КПГ объяснялась отнюдь не мистическим принци-
пом политического самоограничения, а объективными причина-
ми и конъюнктурными соображениями, которыми, на наш
взгляд, руководствовался суд. Как известно, запрос относитель-
но конституционности существования КПГ был внесен феде-
ральным правительством в ФКС в ноябре 1951 г. Именно для
этого периода характерно 'Начало в ФРГ активного наступления
реакции на политические права и свободы трудящихся; в
октябре вступил в силу закон об уголовном наказании преступ-
лений, направленных на подрыв устоев боннского государства,
начались судебные гонения против организаторов проведения
опроса населения по поводу ремилитаризации ФРГ и т. д.
Процесс затянулся на пять лет, и хотя судьи понимали, ка-
кого решения от них ждут, вынесение приговора откладывалось
явно по мотивам политической целесообразности: еще сзежи
были в памяти союзнические процессы против гитлеровских
32 «Harvard Law Review», 1961, N 1, p. 9.
343
военных и.прочих преступников. В условиях низкого жизненно-
го уровня и массовой безработицы первых послевоенных лет
запрет КПГ, которая подвергалась наиболее жестоким гонени-
ям в период (нацизма, определенно таил в себе угрозу широкого
общественного недовольства. В конце концов после пяти лег
проволочек, в течение которых занимались не изучением кон-
кретной деятельности КПГ на предмет установления ее анти-
конституционности, а пытались обосновать и доказать анти-
конституционность марксистско-ленинского мировоззрения, пар-
тия была запрещена. Таким образом судили партию за ее идеи,
свободу которых провозглашает даже боннский основной за-
кон; партию, а вместе с тем и ее идеологию, объявили вне
закона. Пять лет просто выжидали, заранее зная, какое реше-
ние требуется и какое будет вынесено. Какая уж тут правовая
объективность или политическая беспристрастность!
В приговоре от 17 августа 1956 г. суд особенно подчеркивал,
что основной закон исходит из стремления создать своего ро-
да синтез между принципом терпимости в отношении всех поли-
тических взглядов и устоями существующего государственного
порядка. Но о какой терпимости может идти речь, когда форму-
лировка ст. 21 конституции о запрете политических партий, а
также отсутствие подробного регулирования этого вопроса дей-
ствующим правом предоставляют Федеральному конституцион-
ному суду неограниченные возможности для проявления судей-
ского произвола.
В пространной мотивировочной части приговора суд прямо
указывал, что в интересах обеспечения незыблемости сущест-
вующего режима следует отказаться от веймарского принципа
нейтральности государства в отношении политических партий и
создать «боевую демократию». И ФКС принял на себя эту мис-
сию борца за «демократию по-боннски», за демократию для
монополий, реваншистов и милитаристов.
Такую же роль ФКС сыграл, признав противоречащим кон-
ституции всенародный опрос по поводу оснащения бундесвера
атомным оружием.
В связи с резолюцией бундестага от 25 марта 1958 г. о пре-
доставлении федеральному правительству специальных полно-
мочий по оснащению бундесвера атомным оружием фракция
СДПГ внесла на рассмотрение бундестага проект закона о
проведении в ФРГ всенародного опроса. Правительственная
коалиция, боясь предоставить решающее слово народу, прова-
лила законопроект, ссылаясь на представительный характер
боннской демократии, принцип разделения властей и недопусти-
мость в. ФРГ никаких форм непосредственного народного воле-
изъявления. Главный докладчик от коалиции доктор Барцель
утверждал, что в соответствии с господствующей в ФРГ госу-
дарственноправовой догмой и многочисленными судебными оп-
344
ределениями основной принцип представительной демократии —
-это участие народа в «государственном волеобразовании», т. е.
.в выборах парламента; 'парламент же представляет народ ис-
ключительно в рамках и с ограничениями, установленными
конституцией. Здесь имелось в виду то обстоятельство; что на-
род может воздействовать на решения бундестага лишь в слу-
чаях; когда речь идет о территориальных преобразованиях зе-
мель или состава федерации. В остальном бундестаг представ-
ляет народ «суверенно», не нуждаясь в его мандате, действуя
самостоятельно и независимо от воли народа.
Ссылаясь на эти. соображения, бундестаг отклонил законо-
проект. Тогда парламентские фракции СДПГ внесли аналогич-
ные законопроекты в ландтаги земель, где по конституции до-
пускаются референдумы и плебисциты, и гбыли приняты зако-
ны.о проведении народных опросов .в землях Бремен, Гамбург
и некоторых общинах и городах земли Гессен:. Нидерхаузен,
Одерсбах, Блессенбах и т. д. Канцлер1 Аденауэр обратился о
посланиями1 ко всем правительствам западногерманских земель,
которые он1 призывал сохранить верность союзу и не допустить
проведения опросов — и все это «во'имя сохранения демократи-
ческого строя в ФРГ». Одновременно федеральное правитель-
ство. ходатайствовало перед ФКС о признании принятых зако-
нов антиконституционными и о запрете опросов/ :
•30 июля 1958 г? ФКС вынес решение, которым запретил про-
водить опросы в землях и общинах, объявив принятые там за-
коны антиконституционными. При этом в обоснование своего
мнения суд привел доводы, полностью совпадающие с аргумен-
тацией правительства. На вопрос, допустимо ли в рамках пра-
вового государства участие народа в осуществлении законода-
тельной деятельности в форме опроса, суд ответил подробно й
развернуто.
1 Законы об опросах преследуют определенные политические
цели и не могут считаться лишь актами о составлении статисти-
ческих сведений; исходя из этого, суд признал законы онарод-
нЫх опросах, актами государственного  волеизъявления, т. е;
непосредственного участия народа земель в' государственной
деятельности. При системе же разделения властей народ не мо-
жет -непосредственно участвовать в осуществлении государст-
венной власти.. Поэтому, заключает суд, проведение опросов в
ФРГ недопустимо-, противоречит основному закону. Суд’ уточ-
нил, таким. образом, что не только референдумы и плебисциты
несовместимы с федеральной конституцией, но и опросы, хотя
бы и преследующие чисто консультативные цели, поскольку они
открывают' возможность оказывать нажим ' на формирование
мнения бундестага или-федерального правительства.
Рассматривая вопрос о конституционности законов земель.
Гамбург и Бремен й'точки зрения соотношения? законодательной
компетенции союза и земель, суд постановил, что земли вторг-
лись в сферу федеральной компетенции в области законодатель-
ства по делам обороны, а это противоречит основному закону.
Анализ главных аргументов суда, приведенных в решении
по данному делу, убеждает в тенденциозности, предвзятости
решения. Стремясь вынести угодное федеральному правитель-
ству решение, суд действовал крайне формально, но чтобы под-
вести правовое обоснование под свой приговор, он очень широ-
ко толковал принципы основного закона, выводя их из «духа»
конституции.
Правовая и политическая тенденциозность решения проявля-
ется в явной несостоятельности его основных исходных посылок.
Ведь проведение народных опросов не есть форма законода-
тельной деятельности, а законы о проведении таких опросов не
могут рассматриваться как вмешательство в компетенцию сою-
за в какой-либо области законодательства; проведение народ-
ных опросов прямо не предусмотрено основным законом, одна-
ко и не запрещено им. В то же время конституции именно тех
земель, где были приняты законы об опросах, допускают про-
ведение референдумов и плебисцитов (конституция Бремена —
ст. 66, Гессена — ст. 124 и т. д.). В этом смысле квалификация
законов земель об опросах как антиконституционных актов
представляется несостоятельной.
О политическом аспекте деятельности ФКС свидетельствует
не только содержание его решений, но и характер рассматри-
ваемых им вопросов. Большая часть дел, принятых судом к про-
изводству, связана с нарушениями основных прав граждан, со
статусом политических партий и положением их членов, с прин-
ципами избирательной системы; все это непосредственно свя-
зано с механизмом и устоями государственного строя ФРГ.
Естественно, что в условиях проводимой в ФРГ милитаризации,
кризиса системы буржуазной законности деятельность ФКС не-
избежно приобретает политический характер.
По сведениям, приводимым Бахофом, за 10 лет ФКС про-
возгласил лишь 13 федеральных законов антиконституционны-
ми, т. е. ничтожно малую их часть (за этот же период вступило'
в силу более 1500 федеральных законов)33. Собственной ини-
циативы по надзору за конституционностью законов ФКС не
проявляет. Но такая добровольная пассивность всегда с лихвой
компенсируется актуальным с точки зрения политики содержа-
нием его определений, выдержанных, как правило, в духе наи-
более реакционных принципов германского права.
Юридическая активность суда, имевшая в конечном итоге
ту же политическую подоплеку, проявилась в серии решений по
вопросам избирательной системы. Западногерманские государ-
33 О. В а с h о V. Grundgesetz und Richtermacht. Tiibingen, 1959, S. 17.
346
ствоведы даже начали поговаривать о новой эре в работе ФКС:
он-де воспринял новую философию «юридического активизма»,
направленную на изменение федерального режима. Но .в дейст-
вительности здесь проявилось стремление суда отстранить от
возможности участвовать в выборах различные формирования
непартийного характера, что было некой профилактической ме-
рой против деятельности демократических и прогрессивных
организаций — своего рода антикоммунистической профилак-
тикой.
Кризис законности в ФРГ
Кризис западногерманской законности проявляется глав-
ным образом в следующих процессах: 1) ликвидируются важ-
нейшие политические права и свободы: свобода слова и выра-
жения мнений, свобода политических и иных убеждений и
взглядов, свобода объединения и другие; 2) расширяется власть
судов в деле преследования 'Противников по политическим убеж-
дениям, т. е. создается аппарат политической юстиции; 3) к от-
правлению правосудия привлекаются нацистские судьи и про-
куроры; 4) учащаются случаи реабилитации военных преступ-
ников, а в сущности — и идеологии фашизма.
Наступление на важнейшие права и свободы, режим кото-
рых определяет в общем политический климат государства,
было начато в 1951 г. принятием закона о первой реформе уго-
ловного права ФРГ. Так называемый (вследствие его молние-
носного одобрения бундестагом) блиц-закон ввел в западногер-
манское уголовное право состав государственного преступления
(создание опасности для государства — Staatsgefahrdung), пре-
дусматривающий уголовное наказание за любую антигосудар-
ственную деятельность. Согласно § 90-а этого закона преследо-
ванию и наказанию подвергались все те, кто участвовал в соз-
дании организации, цель или деятельность которой направлена
против конституционного порядка34. При этом § 88 уголовного
кодекса под конституционным порядком понимает своеобразный
конгломерат общих принципов права: здесь и принцип разде-
ления властей, и всеобщие, свободные и равные выборы, и
парламентская оппозиция, и независимость судов, подчинение
государственных органов конституции, закону и праву. Обоб-
щая эти принципы, Федеральная судебная палата, высшая су-
дебная инстанция по делам об «антигосударственных преступ-
лениях», дала разъяснение, что под конституционным порядком
следует понимать «свободный демократический основной поря-
док». Однако, если анализировать повседневную судебную прак-
тику, то оказывается, что в результате применения § 90-а суды
34 В 1961 г., после десяти лет применения, ФКС объявил § 90-а противо-
конституционным.
347
пришли к признанию преступными таких действий и целей, ко-
торые сопряжены с критикой повседневной политики правитель-
ства, ремилитаризации, договоров НАТО и т. и. Как по этому
поводу заметил в, докладе на дискуссии адвокатов по политиче-
ским делам во Франкфурте-на-Майне 4 мая 1957 ,г. западногер-
манский адвокат Аман, в судебных процессах по политическим
делам обычно речь идет не о вопросах права, а о квалифика-
ции политических действий.
В связи с первой реформой уголовного права в Западной
Германии в 1951 г. была создана сеть специализированных кол-
легий по политическим делам при верховных судах земель, с
задачей осуществить политическую «стерилизацию» немецкого
народа35. В сущности эти особые коллегии выполняют функции
чрезвычайных судов, хотя ст. 101 основного закона гласит, что
никто не может быть изъят из-под юрисдикции своего закон-
ного судьи и что чрезвычайные суды запрещаются.
Фактическая ликвидация института основных прав и свобод,
в частности широко распространенная и укоренившаяся прак-
тика подавления в ходе судебных процессов свободы мнений,
свободы создания и деятельности различного рода организаций
(в подавляющем большинстве случаев демократического, про-
грессивного толка), с неизбежностью ведет к насаждению и
установлению режима произвола, что соответствует интересам
господствующих кругов монополистического капитала.
Проведенные Федеральной судебной палатой (ФСП) «образ-
цово-показательные» процессы и вынесенные ею приговоры или
определения по политическим делам (по аналогии либо бук-
вально решения палаты должны приниматься к руководству
всеми нижестоящими особыми судами) с полной очевидностью
демонстрируют истинное значение провозглашенных в тексте
основного закона политических прав и гражданских свобод.
Из всех актов ФСП отчетливо выявляется тот главный крите-
рий, руководствуясь которым суды оценивают и квалифицируют
как уголовно наказуемые те или иные формы политической
деятельности и выражения мнений.
В судебном процессе членов Главного комитета против
ремилитаризации и за заключение мирного договора с Герма-
нией, проходившем в 1954 г., деятельность комитета квалифици-
ровалась как враждебная государству и антиконституционная.
ФСП в определении по делу указала, что хотя конкретные
35 Был изменен также УПК (§ 134) и установлено, что дела о политиче-
ских преступлениях подлежат слушанию в уголовных коллегиях (сенатах)
при верховных судах земель. При этом подсудимый лишен возможности
обжаловать решение суда в порядке апелляции, допускается лишь кассацион-
ный пересмотр, т. е. проверяется правильность применения закона. Особые
суды ФРГ в сущности воспроизводят введенную Гитлером постановлением
от 21 марта 1933 г. систему чрезвычайных судов, выносивших решения исклю-
чительно по политическим делам.
348
мероприятия комитета и не преследовали целей изменения или
ликвидации существующего в ФРГ строя, тем не менее общие
идеи, которыми вдохновлялся комитет в своей деятельности,
направлены против конституционного строя. Деятельность
комитета была запрещена, а члены его осуждены за пропаганду
идей, которые шли вразрез с агрессивным курсом внешней
политики правительства, а отнюдь не конституцией. Однако
ФСП своею властью возвела текущую политику правительства
Аденауэра в ранг конституционного принципа.
В связи с первой политической реформой уголовного права
(ею началась так называемая большая реформа уголовного
права ФРГ) в деятельности судов утвердилась практика пре-
следования идеологических противников режима. ФСП и другие
суды по примеру старого имперского суда стали делать разли-
чие между конкретными государственными преступлениями и
так называемыми идеологическими государственными преступ-
лениями. Уголовно наказуемым объявлялось само признание
революционных идей, в том числе и идеи диктатуры пролета-
риата, независимо от того, воплотилось ли это признание в
каких-либо конкретных действиях организации или нет. Эта
тенденция получила совершенно определенное правовое выра-
жение в решении ФСП по делу против руководителей организа-
ции Свободная немецкая молодежь Симона и Дитриха (1955 г.).
В аргументации приговора третий сенат ФСП указывал, что
§ 90-а УК не обязательно предполагает определенный план
действий всей организации, а что достаточно враждебных
действий руководителей организации, о которых могут ничего
не знать рядовые члены.
В ходе процесса 1955 года против деятелей Общества совет-
ско-германской дружбы Федеральная судебная палата сформу-
лировала и приняла еще более одиозное решение. Исходя из
принципа превентивности наказания, ФСП усмотрела состав
преступления в том, что это общество провозгласило своей
целью построение социализма по образцу ГДР. При этом
указывалось, что для суда безразлично, говорится ли о постро-
ении социализма после воссоединения Германии, т. е. уже после
юридической смерти основного закона, о чем шла речь в дан-
ном деле, или до воссоединения.
Превентивный характер судопроизводства по политическим
делам в ФРГ стал непреложным фактом. И хотя в разделе
2 УК (об антигосударственной деятельности) предполагается,
чю в каждом конкретном случае должна быть налицо реальная
в данный момент опасность, нет сомнения, что западногерман-
ские суды руководствуются стремлением обезвредить своего
организованного политического противника еще прежде, чем он
начнет действовать. В этом смысл превентивного уголовно-
политического судопроизводства в ФРГ.
23 Заказ 5117
349
Кризис буржуазной законности в Западной Германии в
настоящее время получил еще более наглядное, официальное
выражение. Проведена многоэтапная реформа уголовного
права, которая завершилась внесением 4 октября 1962 г. на рас-
смотрение бундестага подготовленного правительством проекта
уголовного кодекса ФРГ. В специальном разделе о государствен-
ных преступлениях устанавливается уголовная ответственность
за демократическую, прогрессивную деятельность, поскольку
она неизбежно противоречит официальной линии государствен-
ной политики ФРГ, которая сводится к насаждению милита-
ризма, реваншизма, антидемократизма. Составы государствен-
ных преступлений по проекту нового УК дают возможность при-
менять суровое наказание к гражданам, которые в какой бы то
ни было форме выступают против милитаризма и агрессивной
политики. Так, § 366 предусматривает осуждение к тюремному
заключению сроком до пяти лет за публичное выступление
против политической линии правительства.
Особенно симптоматично для определения тенденции раз-
вития западногерманского права и анализа состояния закон-
ности то обстоятельство, что законодатель, вопреки решению
ФКС об аннулировании § 90-а как противоконституционного,
возродил его. и в более широком объеме. В то время как § 90-а
действующего кодекса устанавливал наказуемость объединений
или организаций за антиконституцонные устремления в их
программных установках или деятельности, нормы, содержа-
щиеся в проекте УК, прямо распространяют ответственность и
на отдельных членов. Для того, чтобы признать наличие состава
преступления, теперь не требуется доказывать, что группа как
таковая преследовала противоконституционпые цели, достаточно
того, что некоторые лица руководствовались этими целями.
В объяснительной записке к проекту УК дано определение того,
что следует понимать под «группой»: и само объединение, по-
скольку налицо союз многих лиц для достижения общих целей,
и его руководящий орган.
Карательная уголовная политика ФРГ в конкретном государ-
ственноправовом преломлении означает преследование демокра-
тически настроенных граждан страны и дальнейшее умаление
политических прав и свобод. Реакционная классовая направлен-
ность уголовного кодекса проявляется особенно ярко в расши-
рении пределов применения так называемых мер безопасности,
или превентивных мер, которые по усмотрению суда назнача-
ются дополнительно к наказанию (§ 81). Эти меры направлены
в первую очередь и главным образом против борцов за мир,
против прогрессивно, демократически настроенных слоев на-
селения Западной Германии: применение превентивных мер
предусмотрено в отношении почти всех составов так называ-
емой государственной измены.
350
Активный антикоммунизм, свойственный деятельности бонн-
ской юстиции, нашел свое правовое оформление и в законо-
проекте федерального правительства о статусе политических
партий. Законопроект прямо воспроизводит основные идеи и
цели реакционного закона Бисмарка против социалистов и
фашистского закона Гитлера против образования новых партий.
В законопроекте определяется понятие политической партии,
предусматривается порядок финансовой отчетности партии,
юридические последствия ее запрета. Многолетняя интенсивная
практика борьбы с демократическими партиями и организа-
циями дала правительству Аденауэра возможность предложить
такое определение партии, которое ограничило бы деятельность
политической партии участием в выборах представительных
органов и в то же время установило бы неограниченные воз-
можности для властей не допускать неугодные партии к участию
в выборах.
В законопроекте говорилось: «Партии в смысле данного
закона — это объединения, цель которых состоит в том, чтобы
участвовать в политическом волеобразовании народа через
выборы в бундестаг или ландтаги, если эти объединения — по
количеству их членов, размеру и крепости их организации, их
выступлениям перед общественностью и другим показателям —
могут являть достаточные гарантии, того, что они стремятся к
осуществлению указанных целей»36.
Ограничивая деятельность партии участием в выборах
бундестага или ландтагов, законопроект в то же время провоз-
глашает участие в выборах главным критерием понятия поли-
тической партии. Следовательно, все другие политические
объединения (или демократические движения) в силу того, что
они не участвовали или не имели права участвовать в выборах,
объявляются непредставительными, не имеющими права на су-
ществование. Подобное регулирование фактически упраздняет
провозглашенную в ст. 21 конституции свободу образования
партий. Иными словами, согласно законопроекту политическая
жизнь партий вводится в замкнутый круг: с одной стороны, пар-
тия— это политическое объединение, участвующее в выборах,
а с другой — в выборах участвуют только политические партии.
Все недопущенные к выборам партии или объединения вовсе
исключаются из политической жизни.
На усмотрение судов отданы не только осуществление такого
важного политического права, как право на объединения, но и
жизненно важная для трудящегося населения ФРГ область
регулирования трудовых отношений. Законодательное регули-
рование отношений труда и капитала имеет в ФРГ свои осо-
бенности. Трудовое право, включая положение предприятия,
36 Цит. по: «Staat und Recht», I960, N 4, S. 595.
23*
351
охрану труда, социальное страхование, согласно ст. 74, п. 12
основного закона отнесено к совместной компетенции федерации
и земель. Как известно, законодательная деятельность в сфере
совместной компетенции осуществляется по такому принципу:
земли законодательствуют в области трудового права, по-
скольку федерация не воспользовалась своим преимуществен-
ным правом законодательствовать; в противном случае законы
земель автоматически теряют силу.
В условиях обострения классовых противоречий и развития
1 осударственно-монополистического капитализма в ФРГ из всей
совокупности объектов законодательного регулирования в
сфере трудовых отношений наиболее важным представляется
регулирование коллективных форм борьбы рабочих и статуса
профсоюзов. Право на забастовку, важнейшее из этого ком-
плекса,-не получило специального законодательного закрепле-
ния в общефедеральной правовой системе, а трактуется как со-
ставной элемент права на создание коалиции для охраны и
улучшения трудовых и экономических условий (ст. 9, п. 3 ос-
новного закона). Законодательством земель оно определенно
предусмотрено лишь в Гессене, Бремене, Рейнланд-Пфальце.
В таких условиях действенность важнейшего из прав трудя-
щихся в Западной Германии целиком зависит от усмотрения
трудовых судов, решения которых в высшей инстанции, Феде-
ральном трудовом суде (ФТС), по значению приравниваются к
нормам права. Основная направленность судебных решений,
регулирующих право на стачку,— подавить всякую политиче-
скую активность рабочих и оградить монополистический капи-
тал от опасности коллективных выступлений рабочего класса.
С помощью разветвленной сети трудовых судов во главе с ФТС,
созданной для привлечения участников забастовок к судебной
ответственности, центральное правительство стремится по-
ставить забастовочное движение вне закона. Западногерманские
суды, пользуясь отсутствием специального федерального регу-
лирования права на забастовку, толкуют ст. 9, п. 3 основного
закона как трактующую об этом праве, что дает им возможность
говорить от имени законодателя о запрете политических заба-
стовок (т. е. таких, которые преступают рамки борьбы за
«дозволенные» цели и интересы).
Так, в решении от 4 мая 1955 г. ФТС определил, что за-
бастовка, преследующая цели, прямо или косвенно противоре-
чащие установленному основным законом правопорядку, рас-
сматривается как несоответствующая свободному социальному
режиму ФРГ и незаконная37.
Однако и к так называемым законным, экономическим за-
бастовкам суды в последние годы относятся отрицательно.
37 «Neue Juristische Wochenschrift», 1955, Н. 37, S. 1373.
352
ФТС принял немало основополагающих решений, которые
открыто демонстрируют стремление правящих кругов Бонна
де-факто запретить и экономические забастовки. Позиция судов
была четко сформулирована в основополагающем приговоре
ФТС от 31.Х 1958 г. по поводу четырехмесячной забастовки
металлистов земли Шлезвиг-Гольштейн. Несмотря на то, что
эта забастовка была организована профсоюзом металлистов п
за ее проведение проголосовала основная масса рабочих метал-
лургических предприятий земли, Федеральный трудовой суд
признал забастовку незаконной и приговорил профсоюз к уплате
предпринимателям компенсации в 200 млн. нем. марок.
Суд провозгласил, что профсоюз металлистов нарушил пре-
дусмотренный в коллективном договоре порядок разрешения
сторонами трудовых споров и, несмотря на обязательство со-
хранять мир на предприятии, провел опрос о забастовке.
В действительности же профсоюз провел опрос буквально
накануне истечения срока действия старого коллективного
договора, а забастовка началась после того, как договор утра-
тил силу. Тем не менее суд, злоупотребляя своими полномочия-
ми, расценил проведение опроса как фактическое объявление
забастовки, нарушение условий коллективного договора.
Правовая несостоятельность действий ФТС состоит в том,
что суд в данном случае, нарушая действующее законодатель-
ство, вмешался во внутренние дела профсоюза, поскольку про-
ведение опросов и другие внутрипроизводственные мероприятия
относятся к исключительной компетенции профсоюза.
Истинный смысл и далеко идущее юридическое значение
приговора как основополагающего решения против права на
забастовку были настолько очевидными, что к этому приговору
было написано немало комментариев. Западногерманские
юристы всячески пытаются затушевать его реакционный смысл.
Они хотят свести значение приговора лишь к вопросу об обя-
занности профсоюза возместить убытки. Г. Шульц утверждает3S,
что приговор ФТС не рассматривает вопроса о праве на за-
бастовку и что юридическое значение и действенность этого
права были разъяснены в решении большого сената ФТС от
28.1 1955 г. В деле о забастовке металлистов в земле Шлезвиг-
Гольштейн суд, по мнению Г. Шульца, решал спор о соблюдении
или нарушении сторонами условий коллективного договора, а
также дал толкование факта прекращения переговоров и про-
ведения опроса как начала забастовочной борьбы. Объектив-
ность этого приговора в правовой литературе часто пытаются
обосновать тем, что предприниматели будто бы и не собираются
настаивать на выплате компенсации: для них гораздо важнее
появление юридического прецедента, который, как они считают, *
38 MDR, 1959, S. 88—89.
35*
поможет ограничить число социальных конфликтов во имя
«блага общества». Однако конечная цель этого приговора ФТС
в действительности выходит далеко за рамки ограничительного
действия. В сущности, и это частично вытекает из мотивировки
самого суда, приговор должен был поставить профсоюзы в
такие тяжелые условия, чтобы практически сделать забастовоч-
ную борьбу невозможной, юридически не отменяя права на за-
бастовку.
В мотивировочной части решения суд указывает на то, что в
условиях современного государства влияние забастовки выходит
далеко за рамки отношений между социальными партнерами,
на которые только и должна оказывать влияние забастовка, и
это наносит прямой ущерб всему хозяйству страны. Прикры-
ваясь социальной демагогией о разумности сотрудничества
«социальных партнеров», суд по существу высказывается за
недопустимость забастовки как формы массовой борьбы рабо-
чих.
В данном приговоре ФТС выдвинул новый критерий оценки
права на забастовку. До того факт признания и одобрения проф-
союзом целей забастовки в судебных решениях рассматривался
как одно из главных условий, дающих основание считать за-
бастовку законной. Отныне же забастовка, поддерживаемая
профсоюзом, считается законной лишь в том случае, если она
соответствует целям деятельности профсоюза (повышение за-
работной платы, сокращение рабочего времени и т. п.) 39.
В духе запрещения права на забастовку выдержан и другой
приговор ФТС, вынесенный в 1959 г. по поводу забастовки па
деревообделочном предприятии Дортмунда, состоявшейся в
мае 1955 г. Обосновывая этот приговор, ФТС руководствовался
аналогичными принципами. Суд отмечал, что признанная проф-
союзом забастовка только тогда считается законной и право-
мерной, если профсоюз, признав ее, не нарушил согласованной
в коллективном договоре обязанности сторон соблюдать «со-
циальный мир» на предприятии.
Практика отправления правосудия в ФРГ свидетельствует
прежде всего о том, что судьбы боннской «демократии» пол-
ностью зависят от усмотрения судей, пожизненно назначаемых
в особом, отнюдь не демократическом порядке; назначение
судей в федеральные и земельные инстанции целиком зависит
39 Тенденция к сужению целей «законных» забастовок отчетливо прояви-
лась в практике трудовых судов. Так, состоявшиеся в последние годы круп-
ные забастовки рабочих в ФРГ, связанные с подготовкой законопроекта о ре-
форме медицинского обслуживания трудящихся и другими вопросами, рас-
сматривались судами как незаконные вследствие того, что, во-первых, подоб-
ные забастовки, по мнению суда, оказывают давление извне на законода-
тельную деятельность бундестага, а это недопустимо в условиях разделения
властей, и, во-вторых, рабочие преступают рамки борьбы за «дозволенные»,
чисто экономические интересы.
354
от усмотрения исполнительных органов власти — министра
юстиции и федерального президента40.
Такому порядку назначения судей юстиция ФРГ обязана
засильем нацистских чиновников, судей и прокуроров в важней-
шей сфере государственной деятельности — в отправлении право-
судия. Из общего числа западногерманских судей (их около
11 тыс.) свыше 1150 виновны в вынесении несправедливых
смертных приговоров при проведении гитлеровской политики
уничтожения миллионов ни в чем не повинных людей. Так не-
посредственные участники преступлений фашизма против чело-
вечества не только остались безнаказанными, но вернулись к
своей деятельности. И это вполне закономерно для Западной
Германии, вступившей на путь милитаризма и антикоммунизма:
именно судебный аппарат осуществляет наиболее важную
функцию боннской государственности — защищает антинарод-
ный, милитаристский, реакционный режим путем судебного
преследования и политической изоляции всех демократически и
миролюбиво настроенных граждан. И, конечно, опыт нацистских
«процессов против ведьм» представляется весьма ценным для
правящих кругов ФРГ, поэтому не будет преувеличением
сказать, что нацистским судьям и прокурорам здесь открыта
«зеленая улица». Что же касается списка 72 судей и прокуроров,
которым сам бундестаг в 1961 г. робко рекомендовал выйти в
отставку, то они получат за свою «многолетнюю службу», в том
числе и при Гитлере, высокую пенсию.
40 По новому закону о судьях 1961 года для участия в назначении и
продвижении по службе судей создаются специальные советы и комитеты по
выборам судей. При каждом верховном суде федерации и в землях для каж-
дой отрасли правосудия формируются советы, состоящие из судей. В задачи
советов входит давать заключения о кандидатах в судьи. Однако решающее
слово остается за министром юстиции земли, который и осуществляет назна-
чение. Около 220 судебных постов в высших федеральных инстанциях заме-
щаются- в следующем порядке: создается так называемый комитет по выбо-
рам из министров юстиции или компетентных отраслевых министров земель
и равного числа иных членов, выбираемых бундестагом; этот комитет под
председательством федерального министра юстиции в закрытом заседании
высказывает свое мнение по поводу выставленных кандидатур. Затем ми-
нистр юстиции в случае, если «мнение комитета станет его собственными,
ходатайствует перед федеральным президентом о назначении судей (BGBL,
1961, Т. I, S. 1682).
Глава III
Бюрократизация и ренацификация государственного аппарата
Кризис законности в ФРГ непосредственно связан с всеси-
лием бюрократии, господством чиновников в законодательной,
исполнительной и судебной деятельности.
Полновластие чиновничества — явление традиционное для
буржуазной Германии. Формы государственного строя меня-
лись: монархию сменяла республика, республику — фашист-
ский режим империи, и, наконец, появилась боннская респуб-
лика, именуемая «социальным и правовым государством»;
однако при всех строях и режимах стабильным оставалось
господствующее положение чиновничества как особой, стоящей
над обществом привилегированной касты, бюрократические
методы и стиль работы государственного аппарата, кадры
чиновников. И все же применительно к ФРГ представляется
возможным говорить о дальнейшем усилении позиций чиновни-
чества, бюрократии, об усугублении бюрократического характера
государства в целом. Это следствие действия тех принципов и
тенденций, которые легли в основу государственноправовой
практики ФРГ. Отказ, по существу, от представительной де-
мократии, сведение роли народа к роли подателя избирательных
бюллетеней, господство исполнительной власти, авторитарный
режим, независимость правительства от парламента и его
стабильность — все это с неизбежностью ведет к расширению
фактической власти бюрократии.
Ущемление граждан в важнейших политических правах,
исключение из сферы государственной и политической жизни
сотен прогрессивных, демократических организаций и партий,
т. е. общественности в широком смысле, приводит к усилению
роли чиновников в управлении государством, к разбуханию
государственного аппарата. К 1959 г. (за 10 лет существования)
число федеральных министерств в Западной Германии возросло
более чем вдвое; формируя новое правительство в 1961 г.,
Аденауэр, несмотря на многочисленные протесты ’, принял ре-
1 В частности, председатель земельной организации ХДС в Сааре Шней-
дер направил президенту бундестага протест против расширения состава ка-
бинета и образования новых министерств. Он убедительно доказывал ненуж-
ность министерства по делам бундесрата, по особым делам и др. В настоя-
щее время в ФРГ имеется 20 федеральных министерств.
356
шение о создании четырех новых министерств, в том числе
министерства по особым делам. За тот же десятилетний период
личный состав государственного аппарата увеличился прибли-
зительно втрое, в значительной мере вследствие разбухания
аппарата, которым обрастает министерство обороны (созданы
федеральное военное управление, морское ведомство, ведомство
вооружения, ведомство по вопросам замены воинской службы
и т. п.). С каждым годом разрастается аппарат министерства
внутренних дел, в том числе и за счет создания при нем все
новых ведомств и служб типа ведомств «по делам эрзац-органи-
заций» (так называют организации и партии, в деятельности
которых компетентные органы усматривают попытку возродить
запрещенные партии и организации).
Созданное в 1953 г. министерство по общегерманским во-
просам насчитывало немногим более 300 сотрудников, но с
расширением его подрывной шпионской деятельности против
стран социалистического содружества аппарат министерства
разросся до нескольких тысяч человек.
Растут и бюджетные расходы на содержание аппарата.
В западногерманской литературе приводятся сведения: если в
1913 г. публичные расходы на содержание государственного
аппарата составляли 108 марок на душу населения, в 1933 г.—
333 марки, то в боннской республике они уже в 1954 г. достигли
970 марок, а в 1959 г. увеличились почти в два раза по
сравнению с 1954 г. Это было прямым следствием вступления
ФРГ в НАТО, создания ряда военных министерств: обороны,
министерства по атомным вопросам, формирования бундес-
вера и сети военных ведомств и служб. Кроме того, в Западной
Германии увеличение бюджетных расходов на содержание
государственного аппарата непосредственно связано с полити-
кой шпионажа и диверсий против ГДР и других социалистиче-
ских государств.
Вряд ли когда-либо на территории какой-либо страны име-
лось такое скопление организаций, получающих от государства
субсидии и поощряемых им на совершение преступлений против
соседнего государства (в данном случае ГДР) и его населения,
как в настоящее время в ФРГ и Западном Берлине.
Антинародный и бюрократический характер государствен-
ного аппарата ФРГ проявляется в правовом положении чинов-
ничества. Статус федерального чиновничества регулируется ря-
дом специальных законов (о федеральных чиновниках от
18 сентября 1957 г., федеральный дисциплинарный устав от
28 ноября 1952 г., федеральный закон о жаловании от 27 июля
1957 г.). Федеральный закон о единообразии публичноправовой
службы от 1 июля 1957 г. считает чиновником лицо, находя-
щееся в публичноправовых отношениях службы и верности с
федерацией или ее учреждениями публичного права. Согласно
357
закону государство может принять на службу федерации или
земли лиц, удовлетворяющих особым требованиям (специаль-
ная подготовка, отправление служебных обязанностей в качест-
ве основной профессии, верность конституции и существующему
политическому режиму). Федеральные чиновники назначаются
федеральным президентом пожизненно, обеспечиваются высо-
ким жалованием, по выходе в отставку — пенсией, в случае
смерти предоставляется пенсионное обеспечение жене и детям
умершего.
Особое значение в законодательном регулировании поло-
жения профессионального чиновника придается вопросу о
партийно-политической принадлежности. Западногерманское
законодательство, в отличие от веймарского (ср. со ст. 130
Веймарской конституции), отказало чиновнику в предоставле-
нии гарантированной свободы выражения мнений и политиче-
ских убеждений. Известно, что господствующая в Западной
Германии теория и практика рассматривают принцип верности
конституции и преданности строю как законную границу сво-
боды выражения мнений и политических убеждений чиновника.
Однако установлены и другие вполне определенные рамки и
конкретные требования закона, которые не только ограничивают
свободу политических убеждений, но в сущности обусловливают
принадлежность чиновников к господствующему классу (по
крайней мере в смысле идеологическом), к официальному
политическому курсу правительства. Федеральный закон о чи-
новниках (§ 52, п. 2) устанавливает, что лица, состоящие па
службе у федерации, должны всем своим поведением доказы-
вать «приверженность свободным демократическим идеям»
боннского государства и отстаивать их. Кроме того, закон
(§ 53) обязывает чиновников сохранять в политической деятель-
ности «умеренность и сдержанность», которые определяются их
положением в обществе и должностными обязанностями.
Этот закон в сущности обобщил практику чистки государ-
ственного аппарата от лиц, чьи политические убеждения идут
вразрез с официальной идеологией. Во время чистки на первый
план был выдвинут критерий партийной принадлежности.
19 сентября 1950 г. федеральное правительство приняло решение
об отстранении от государственной службы сторонников ком-
мунистической партии и родственных ей организаций. Таким
образом, правящие круги ФРГ предприняли широкую кампанию
по увольнению прогрессивно настроенных чиновников и слу-
жащих государственного аппарата, желая сохранить в непри-
косновенности дух «пруссачества» и верноподданничества, а
следовательно, консерватизм и приверженность реакционным
идеалам германской империи.
С другой стороны, достижению и этих целей, и рефашизации
аппарата должна способствовать проводимая в ФРГ буквально
358
с первых дней ее существования политика срыва денацификации
государственного аппарата. Правовым основанием этой поли-
тики послужила ст. 131 основного закона — о правовом статусе
бывших чиновников Третьего рейха, находившихся на публич-
ной службе по 8 мая 1945 г. Уже в 1951 г. был издан первый
закон об определении правового положения лиц, подпадающих
под действие ст. 131 конституции2; закон содержал детальные
предписания о порядке использования бывших гитлеровских
чиновников в министерствах федерации и земель, об условиях
пенсионного обеспечения по старости и правах на материаль-
ное обеспечение лиц этого круга.
В 1961 г. в виде дополнения к ст. 131 был принят закон,
предусматривающий новые льготы чиновникам Третьего рейха:
для них существенно расширены возможности продвижения по
службе.
Недаром известный журналист Т. Тетенс в серьезном труде
о положении бывших нацистов в ФРГ пишет: «Знакомясь с
политической структурой ФРГ, неизбежно приходишь к вы-
воду, что нацисты вернулись почти повсюду, начиная от кан-
целярии Аденауэра и кончая отдельными министерствами, пар-
тиями, полицией, школой. Бывшие нацисты окопались на клю-
чевых позициях так же, как и в среднем и низшем звеньях
федерального и земельного аппарата управления»3.
Долгие годы начальником канцелярии Адецауэра был статс-
секретарь Глобке. Будучи начальником ведомства по делам
лиц еврейской национальности министерства внутренних дел,
Глобке был непосредственно причастен к организации нацист-
ской политики уничтожения евреев. По сообщению «Дер
Шпигель» от 10 августа 1960 г., имперский министр внут-
ренних дел Фрик в письме заместителю Гитлера по партии
Гессу восхвалял Глобке как самого способного и деятельного
чиновника в министерстве.
Когда Аденауэр начал в 1950 г. создавать министерство ино-
странных дел, он поручил подбор кадров Бланкенхорну, который
и представил канцлеру список, составленный из доверенных лиц
Риббентропа.
Министерство иностранных дел и сейчас можно считать «ве-
дущим» по укомплектованию нацистскими дипломатами и со-
трудниками.
Новый канцлер ФРГ Людвиг Эрхард, формируя правитель-
ство, в сущности сохранил прежний его состав, сделав всего три
замены. При этом здесь по-прежнему фигурируют такие «за-
2 ФКС почти одновременно с запретом Социалистской имперской пар-
тии объявил этот закон, буквально открывший в ФРГ «зеленую улицу» для
нацистских чиновников, конституционным.
3 Т. Tetens. The New Germany and the Old Nazis. New York, 1961,
p. 37.
359
служенные» нацисты, как министр иностранных дел Герхард
Шредер, министр внутренних дел Хёхерль, министр обороны
фон Хассель, «вечный нацист» (по меткому выражению газеты
«Дер Шпигель») министр транспорта Зеебом. Дополнительно
нацистский «гербарий» был украшен фигурой бывшего предсе-
дателя реваншистской организации Союза изгнанников Ганса
Крюгера на посту министра по делам перемещенных лиц.
Неудивительно, что при такой насыщенности государствен-
ного аппарата приверженцами нацизма, одна из важнейших
функций государственных органов в ФРГ — политическая
«стерилизация» населения. Прежде всего ее осуществление воз-
ложено на разветвленный аппарат полиции ФРГ: пограничной,
полиции боевой готовности, отраслевой (железнодорожной,
речной и т. д.). Централизованное руководство западногерман-
ской полицией осуществляется через сложную систему органов.
Созданы также (при министерстве внутренних дел) ведомство
федеральной пограничной охраны, служба паспортного контро-
ля, федеральное ведомство по охране конституции и федеральное
управление уголовной полиции. Аналогичные органы имеются
во всех землях ФРГ.
Реакционная сущность политического режима ФРГ, кризис
законности тесно связаны с укомплектованием полицейских
органов нацистами, как правило, бывшими сотрудниками ге-
стапо, которые заняли, в частности, важные должности в бонн-
ской полицейской иерархии. Давно уже не секрет и то, что
основная масса рядовых полицейских в ФРГ — это лица, кото-
рые в годы гитлеровского режима были непосредственными
исполнителями массовых расстрелов и казней, охраняли кон-
центрационные лагеря и т. п.
Засилье активнейших фашистов в западногерманской поли-
ции вызывает все более широкое негодование мировой обще-
ственности; для ее успокоения Бонн организовал несколько
судебных процессов. Только в 1960 г. был арестован по обвине-
нию в массовом истреблении заключенных в концентрацион-
ном лагере Майданек начальник уголовной полиции земли
Бавария комиссар полиции Георг-Лотар Гофман. Довольно
часты и такие случаи, когда лицо, заочно осужденное судом
иностранного государства за совершенные на его территории
злодеяния, занимает высокий пост в полицейском аппарате
ФРГ. Например, руководитель уголовной полиции г. Штутгар-
та бывший гестаповец Добриц заочно приговорен французским
судом к смерти. Однако, несмотря на тяжесть предъявленных и
доказанных обвинений, западногерманские суды, как правило,
выносят оправдательные приговоры, ссылаясь на то, что поли-
цейские были бесправными исполнителями чужой воли.
По сообщению газеты «Нью-Йорк Пост», относящемуся к фев-
ралю 1960 г., в это время в ФРГ были оправданы 250 полицей-
360
ских, обвиненных в убийстве 20 тыс. евреев в Литве и России
в 1941 г.
Круговая порука и взаимное снисхождение царят в государ-
ственном аппарате ФРГ, отмечает Тетенс, потому что все
замешаны в чудовищных преступлениях, все соучастники мас-
совых убийств. Охранники-садисты в лагерях пыток и «специа-
листы» на фабриках смерти стояли в конце конвейера, пишет
он, в начале которого действовали юридические эксперты,
писавшие тексты расистских законов и комментарии к ним.
В боннском государственном механизме важная роль отво-
дится армии. На нее возлагается не только осуществление агрес-
сивной внешней политики, но и поддержание внутри страны
реакционного режима, выгодного и угодного правящим кругам
монополистического капитала Западной Германии. По основ-
ному закону, при возникновении угрозы для существующего
строя и во имя его сохранения федеральное правительство
может ввести в действие полицейские формирования федерации
и земель (ст. 91). После образования бундесвера в порядке
реформы конституции было изменено содержание ст. 143, кото-
рая предусматривает использование федеральным правитель-
ством бундесвера в случае внутренней необходимости — с той
лишь оговоркой, что условия такого использования должны
быть определены специальным законом. Пользуясь этим и
другими предписаниями конституции, правящие круги ФРГ под-
готовили серию законопроектов о введении чрезвычайного по-
ложения в стране. Сформулировав в них правомочие федераль-
ного правительства использовать бундесвер в мирное время,
авторы законопроектов, однако, не пошли по пути уточнения
того, когда именно может возникнуть необходимость ввести
чрезвычайное положение и использовать бундесвер, как это
предусматривает ст. 143. Они повторили абстрактную формули-
ровку ст. 91 о «внутренней угрозе для существования свобод-
ного демократического строя федерации или земли» и тем
самым предоставили федеральному правительству carte blanche
в вопросе о поддержании силой 400 тысяч штыков бундесвера
существующего в ФРГ антинародного режима.
Господство бюрократии и раздутый аппарат управления в
федерации и землях не раз были объектом критики прогрес-
сивных слоев западногерманской общественности. Появилась
даже идея провести реформу государственного управления с
целью упростить его. В 1956 г. предложение о реформе было
внесено в бундестаг и поддержано им. Для разработки про-
екта реформы бундестаг создал подкомитет. Однако подкомитет
сам попал в плен бюрократической волокиты: начал создавать
различные комиссии и подкомиссии. Его деятельность «по упро-
щению» настолько осложнилась и запуталась, что идея рефор-
мы попросту была погребена, а разговоры о необходимости ее
19С
проведения, которые еще продолжали вести на самом высоком
уровне, так и остались разговорами.
Под знаком установления так называемой боевой демократии
(термин введен в обиход Федеральным конституционным судом)
в ФРГ утвердился курс на выхолащивание элементарных,
первичных основ буржуазной законности, что проявляется
прежде всего в отказе от важнейших конституционных прав и
свобод.
В полной мере разделяя тревогу мировой и немецкой обще-
ственности по поводу опасного для дела мира направления
внутригосударственного развития ФРГ, исходя из оценки кон-
кретного соотношения классовых сил в стране, Коммунистиче-
ская партия Германии выдвинула развернутую программу борь-
бы «Путь к спасению мира, защите демократических прав и со-
циальной обеспеченности»4.
КПГ обращается к трудящимся Западной Германии с при-
зывом сплотиться в борьбе за создание подлинного парламент-
ско-демократического строя. Компартия выступает за устране-
ние господствующего влияния в государственной жизни монопо-
лий, милитаристов и реваншистов, за удаление с ответственных
постов бывших нацистов, за восстановление и расширение
демократических прав и свобод. КПГ считает, что парламент
должен стать суверенным полновластным органом, решающим
все вопросы внешней и внутренней политики, а правительство
должно ограничиваться отправлением функций исполнительной
власти, подотчетной парламенту. Все депутаты должны изби-
раться путем всеобщих свободных выборов при тайном голосо-
вании, на основе пропорциональной системы и нести полную
ответственность перед избирателями.
В области внешней политики КПГ считает необходимым,
чтобы Западная Германия покончила с ведением «холодной
войны», вступила на путь мирного сосуществования со страна-
ми социализма и прежде всего — с ГДР, включилась в борьбу
за заключение мирного договора с обоими германскими госу-
дарствами и добивалась нормализации на этой основе положе-
ния в Западном Берлине.
КПГ считает, что развитие борьбы западногерманских тру-
дящихся в направлении осуществления этих требований создаст
важнейшие предпосылки не только для демократического
обновления Западной Германии, но и для разрешения проблемы
воссоединения Германии, проблемы, имеющей всемирно-полити-
ческое значение.
4 «Wissen und Tat», Sondernummer, Juni, 1963.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Раздел 1
Политические формы и государственноправовые институты
современных империалистических государств
Глава I. Общая характеристика политической надстройки монополи-
стического капитализма ............................................ 4
Глава II. Формы современного империалистического государства .	15
Глава III. Углубление кризиса буржуазной законности ....	25
Глава IV. Кризис институтов буржуазного парламентаризма .	.	36
Глава V. Государственный аппарат...................................84
Заключение ....	................ ...	93
Раздел 11
Конституционный механизм Соединенных Штатов Америки
Глава I. Основные черты политического строя. Кризис законности
в США..............................................................98
Глава II. Приспособление конституционного механизма США к за-
дачам монополий...................................................103
Глава III. Характерные черты формирования государственных
органов ..........................................................120
Глава IV. Основные направления в развитии органов исполнительной
власти. Бюрократизация государственного аппарата ....	131
Глава V. Конгресс ....	.......................148
Раздел 111
Конституционный механизм современной Великобритании
Глава I. Основные черты политического строя.......................164
Глава II. Английская конституция и ее приспособление к задачам
монополий. Кризис законности .................................... 167
Глава III. Кризис парламентаризма.................................180
Глава IV. Кабинет министров в государственном механизме .	.	.	202
Глава V. Бюрократизация государственного аппарата.................214
Раздел IV
Конституционный механизм французской Пятой республики
Глава I. Основные черты политического строя. Конституция 1958 года 232
Глава II. Президент — центральная фигура Пятой республики. Под-
чиненная роль правительства............................... .	.	244
Глава III. Парламент в Пятой республике .....	261
Глава IV. Конституционный совет — резервное оружие правительства 295
Раздел V
Конституционный механизм Федеративной Республики Германии
Глава I. Основные черты политического строя ФРГ......................304
Глава. II. Западногерманский парламентаризм. Всесилие исполнитель-
ной власти...................................................... 310
Глава III. Бюрократизация и ренацификация государственного ап-
парата ........................................................  356
Конституционный механизм диктатуры монополий
Утверждено к печати
Институтом государства и права Академии наук СССР
Редактор издательства И. М. Вайль
Технический редактор Г. С. Симкина.
Сдано в набор 24/Ш 1964 г. Подписано к печати 30/V 1964 г. Формат 60Х90'/|...
Печ. л. 22,75 Уч.-изд. л. 23,1 Тираж 1400 экз. Т-05574 Изд. № 3024. Тип. зак. № 5117.
Цена 1 р. 39 к.
Издательство «Наука», Москва, К-62, Подсосенский пер., 21.
2-я типография Издательства «Наука», Москва, Г-99, Шубинский пер., д. 10
1 р. 39 к.
В магазинах «Академкниги»
и книготоргов имеются в про-
даже книги о современном им-
периалистическом государстве:
Империалистическое госу-
дарство и капиталистическое
хозяйство. 1963. 351 стр. 1 р.
36 к.
Партии в системе диктату-
ры монополий. 1964. 410 стр.
1 р. 52 к.
Заказы на книги Издатель-
ства «Наука» направляйте по
адресу:
Москва, Центр, Б. Черкас-
ский пер., д. 2/10, отдел «Кни-
га — почтой».