Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»
ЕКОЛОГІЧНЕ ПРАВО УКРАЇНИ
Підручник
для студентів вищих навчальних закладів за редакцією Каракаша І.І.
Затверджено
Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України
Одеса
Фенікс
2012


УДК 349.6 ББК Х625.9
Е 30
Затверджено Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України як підручник для студентів вищих навчальних закладів.
Лист № 1/11-12618 р. від 29.12.2011.
Авторський колектив:
Бондар Ладимир Олександрович, кандидат юридичних наук, доцент - розділи 11, 27 та 29 спільно з В. О. Юрескул;
Гавриш Наталія Степанівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділи 13-14;
Годованюк Андрій Йосипович, кандидат юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділ 23;
Каракаш Ілля Іванович, керівник авторського колективу,  кандидат юридичних наук, професор, завідувач кафедрою аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - вступ і розділи 1, 3, 4, 5, 6; 7 (спільно з А. І. Ріпенко); 10 та 12;
Короткий Тимур Робертович, кандидат юридичних наук, доцент кафедри міжнародного права НУ «ОЮА» - розділи 15,  16 та 32;
Локтєва-Маклашова Наталія Валентинівна, кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедрою спеціально-правових дисциплін Черкаського факультету НУ «ОЮА» - розділ 25;
Медведєва Марина Олександрівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету ім. Тараса Шевченка - розділ 31;
Платонова Євгенія Олегівна,кандидат юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділ 22;
Ріпенко Артем Ігорович, кандидат юридичних наук, начальник відділу правової експертизи юридичного департаменту Одеської міської ради - розділ 7 спільно з 1.1. Каракашем;
Сидор Вікторія Дмитрівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри спеціально-правових дисциплін Чернівецького факультету НУ «ОЮА» - розділи 18 та 24;
Степська Олена Володимирівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділ 17;
Харитонова Тетяна Євгенівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділ 2;
Черемнова Антоніна Іванівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділи 20 та 21;
Чумаченко Інна Євгенівна, кандидат юридичних наук, ст. викладач кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділ 19;
Юрескул Вікторія Олександрівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права НУ «ОЮА» - розділи 8 та 9; 11, 27 та 29 (спільно з Л. О. Бондарем); 26, 28 та 30.
Рецензенти:
Єрмоленко Володимир Михайлович  -  доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедрою аграрного, земельного та екологічного права юридичного факультету Національного університету біоресурсів і природокористування України;
Краснова Марія Василівна - доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедрою екологічного права юридичного факультету Київського національного університету ім. Тараса Шевченка;
Крижанівський Ростислав Олександрович - доктор економічних наук, професор, академік Української екологічноїакадеміїнаук, директор Інституту комплексних проблем морського природокористування НАН України.
Екологічне право України: підруч. для студ. вищих навч. закладів / за ред. Каракаша І.І. - Одеса : Фенікс, 2012. - 788 с.
ISBN 978-966-438-486-2 ББК 67.0
Підручник розрахований на студентів, які навчаються за спеціальністю «Правознавство» освітньо- кваліфікаційного рівня бакалавр, спеціаліст і магістр. Ним можуть користуватися аспіранти та викладачі правознавчих спеціальностей. Підручник може використовуватися викладачами природоохоронних та економічних спеціальностей вищих навчальних закладів при викладанні еколого-правових та еколого- економічних навчальних курсів. Він також може бути корисним для широкого кола читачів, які цікавляться сучасним станом екологічного законодавства і права України.
ISBN 978-966-438-486-2
© Авторський колектив, 2012 © ПП «Фенікс», оформлення, 2012


ПЕРЕЛІК СКОРОЧЕНЬ, що використовуються у підручнику поряд з їх повними найменуваннями та назвами
МІНІСТЕРСТВА:
МВС України
Міністерство внутрішніх справ України;
МЗС України
Міністерство закордонних справ України;
Мінагрополітики
України
Мінекономрозвитку
України
Міністерство аграрної політики та продовольства України;
Міністерство економічного розвитку і торгівлі України;
Міненерговугілля
України
Мінінфраструктури
України
Мінкультури України
Міністерство енергетики та вугільної промисловості України;
Міністерство інфраструктури України;
Міністерство культури України;
Міноборони України
Міністерство оборони України;
Мінприроди України
Міністерство екології та природних ресурсів України;
Мінрегіонрозвитку
України
Мінсоцполітики
України
Мінфін України
Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України;
Міністерство соціальної політики України; Міністерство фінансів України;
Мін’юст України
Міністерство юстиції України;
МНС України
Міністерство надзвичайних ситуацій України;
МОЗ України
Міністерство охорони здоров’я України;
МОНмолодьспорт
України
Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України.
З


ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:
ДАЗВ України
Державне агентство України з управління зоною відчуження;
Державтослужба України Державна автотранспортна служба України;
Держархбудінспекція
України
Державна архітектурно-будівельна інспекція України;
Держатомрегулювання
України
Державна інспекція ядерного регулювання України;
Держветфітослужба
України
Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України;
Держводагентство
України
Державне агентство водних ресурсів України;
Держгеонадра України
Державна служба геології та надр України;
Держгірпромнагляд
України
Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України;
Держдорслужба України
Державна служба автомобільних доріг України;
Держекоінспекція
України
Державна екологічна інспекція України;
Держенергоефективності
України
Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України;
Держзв’язку України
Державна служба зв’язку України;
Держземагентство
України
Державне агентство земельних ресурсів України;
Держінвестпроект
України
Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України;
Держінформнауки
України
Державне агентство з питань науки, інновацій та інформації України;
4


Держлісагентство Державне агентство лісових ресурсів України;
України
Держмитслужба України Державна митна служба України;
Держрезерв України
Державне агентство резерву України;
Держрибагентство
України
Державне агентство рибного господарства України;
Держсанепідслужба
України
Державна санітарно-епідеміологічна служба України;
Держсільгоспінспекція
України
Державна інспекція сільського господарства України;
Держстат України
Державна служба статистики України;
Держтехногенбезпеки
України
Державна інспекція техногенної безпеки України;
Держтехрегулювання
України
Державна служба технічного регулювання України;
Держтуризмкурорт
України
Державне агентство України з туризму та курортів;
ДКА України
Державне космічне агентство України;
ДПС України
Державна податкова служба України;
КМУ
Кабінет Міністрів України.
5


НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ:
БКУ
Бюджетний кодекс України;
ВКУ
Водний кодекс України;
ГКУ
Господарський кодекс України;
ГПКУ
Господарський процесуальний кодекс України;
ДБН
Державні будівельні норми;
ДержсанПіН
Державні санітарні норми та правила;
ДСТУ
Державний стандарт України;
ЗКУ
Земельний кодекс України;
КАСУ
Кодекс адміністративного судочинства України;
КЗпПУ
Кодекс законів про працю України;
ККУ
Кримінальний кодекс України;
КПКУ
Кримінально-процесуальний кодекс України;
ктм
Кодекс торговельного мореплавства України;
КУпАП
Кодекс України про адміністративні правопорушення;
КУпН
Кодекс України про надра;
ЛКУ
Лісовий кодекс України;
ПКУ
Податковий кодекс України;
ЦКУ
Цивільний кодекс України;
ЦПКУ
Цивільний процесуальний кодекс України.
6


ВСТУП
Термін «екологія» походить від сполучення грецьких слів oicos - житло, місце перебування та logos-слово, знання, що у поєднанні означає вчення про місце існування (перебування). У науковий обіг словосполучення «екологія» було уведене німецьким вченим-біологом Ернстом Геккелем (1834-1919) в його фундаментальній двотомній праці «Generelle Morphologie der Organismen» (Загальна морфологія організмів), виданій у 1866 році, для позначення закономірностей взаємодії живих організмів із середовищем свого існування. Тривалий час цей термін в основному застосовувався у біологічній науці, а у зв'язку із розвитком науки стосовно екології людини і суспільства (соціальна екологія) - став застосовуватися у соціальних науках, у т. ч. в правознавстві. Проте «екологічне право» використовується в юридичній літературі та юридичних дослідженнях порівняно недавно, що пов'язано з поширенням впливу довкілля на суспільні відносини. Сучасна наука екологічного права оперує цим поняттям у якості однієї із фундаментальних категорій.
У другій половині XX століття, і особливо на початку XXI століття, коли стали наявними наслідки розвитку та становлення індустріального суспільства, яке одержало у своє розпорядження потужні засоби безмежного втручання у природне середовище в основному з метою використання природних ресурсів, в результаті чого природа втратила здібності до самовідтворення, відбулося різке загострення взаємодії суспільства з навколишнім природним середовищем. Екологічна криза цього періоду характеризується не тільки порушеннями закономірностей функціонування окремих біологічних видів і живих організмів у природному середовищі, а і загрозою для життєдіяльності людини і суспільства і навіть погрозою для існування самого життя в планетарному масштабі. Для українського суспільства такі явища усугубились значними антропогенними порушеннями та техногенними перевантаженнями території України, негативними екологічними наслідками Чорнобильської катастрофи, надзвичайними ситуаціями техногенного і природного характеру, безконтрольною діяльністю оборонних відомств та господарюючих суб'єктів, а також неефективним використанням природних ресурсів, широкомасштабним застосуванням застарілих та екологічно шкідливих технологій тощо.
Результатом такого стану взаємодії людської спільноти з навколишнім середовищем з'явилося формування соціальної екології як вчення про взаємодію суспільства з природним і соціальним середовищем в умовах індустріального періоду розвитку людства. Складовою частиною соціальної екології є право¬
8


ва екологія, яка представляє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері взаємодії суспільства з природним середовищем свого існування. Форми прояву правової екології відображаються у правовому регулюванні охорони навколишнього природного середовища, раціональному використанні природних багатств і своєчасному відтворенні природних ресурсів та забезпеченні екологічної безпеки. В узагальненому виді позначені групи соціальних відносин складають предмет екологічного права.
Формування і становлення екологічного права мало свої об'єктивні передумови. Ними стали реально існуючі природні та соціальні умови виникнення і розвитку обов'язкових правил у сфері використання, охорони та відтворення природних ресурсів і захисту людини від негативного впливу на навколишнє середовище її існування. Таким чином, екологічне право, як система норм і правил, виникло і формувалось на засадах традиційних уявлень про користування природними багатствами, історичних поглядів і нововиниклих соціальних відносин та інших факторів, направлених на впорядкування цих відносин для блага людини і суспільства.
Екологічне право України є відносно молодою галуззю права в системі українського національного правознавства. Розвиток і становлення екологічного права в Україні нараховує не більше 50 років, що підраховуються з моменту прийняття Закону УРСР «Про охорону природи Української РСР» від ЗО червня 1960 року. Проте за цей час суспільне усвідомлення необхідності забезпечення ефективної охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та реального забезпечення екологічної безпеки прискорило розвиток екологічного законодавства.
Особливо інтенсивно екологічне законодавство стало розвиватися після проголошення суверенітету і незалежності України та обрання курсу на будівництво самостійної української держави. Про це свідчить зміст екологічних вимог Конституції України 1996 року та законодавчих актів, присвячених подоланню наслідків Чорнобильської катастрофи, Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про охорону атмосферного повітря» в оновлених редакціях, а також Законів «Про природно-заповідний фонд України», «Про екологічну експертизу», «Про використання ядерної енергетики і радіаційну безпеку», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про видобуток і переробку уранових руд», «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань», «Про перевезення небезпечних вантажів», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання», «Про Червону книгу України», «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про екологічний аудит», «Про екологічну мережу», «Про Основні засади (стратегію)
9


державної екологічної політики України на період до 2020 року» та інших законодавчих актів.
У даний час істотно екологізовані вимоги оновленого Земельного кодексу України, далі скорочено - ЗКУ, та оновленої редакції Лісового кодексу України, далі скорочено - ЛКУ, Кодексу України про надра, далі скорочено - КУпН, і Водного кодексу України, далі скорочено - ВКУ, які доповнені екологізованими норми. Певна екологізація спостерігається у змісті Цивільного кодексу України, далі скорочено - ЦКУ, та Господарського кодексу України, далі скорочено - ГКУ, а також Кримінального кодексу України, далі скорочено -ККУ, і Кодексу України про адміністративні правопорушення, далі скорочено - КУпАП, які зазнали суттєвого поширення та посилення природоохоронних вимог. Екологізації піддані й інші кодифіковані та систематизовані акти сучасного українського законодавства. На основі цього законодавства і сформувався сучасний зміст екологічного права, що являє собою самостійну інтегровану галузь вітчизняного права.
Самостійність екологічного права визначається наявністю його особливого предмету правового регулювання, яким у даний час є: реально існуюче коло суспільних відносин людини і суспільства з природним середовищем; специфічний прояв методів імперативного і диспозитивного впливу на регулювання цих відносин між учасників зазначених відносин; застосування спеціальних принципів правового регулювання як системоутворюючих ідеї й основних засад, що закріплені в екологічних концепціях, загальноправових доктринах, джерелах та нормах законодавства і права, які спрямовані на досягнення цілей екологічної політики держави та реалізуються в екологічних суспільних відносинах; наявність своїх відособлених джерел правового регулювання екологічних суспільних відносин. Інтегрований зміст сучасного екологічного права полягає в об'єднанні та консолідації однорідних за змістом і близьких за цілями застосування правових норм щодо раціонального використання природних ресурсів, ефективної охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки людини, суспільства і довкілля.
Правові вимоги вищенаведених та інших законодавчих актів складають нормативно-правову базу сучасного екологічного права, який є невід'ємною складовою єдиної правової системи України. При цьому, у часовій періодизації розвитку та становленні галузі вітчизняного екологічного права слід звернути увагу на те, що у 80-і роки XX століття переважним визнавалося природноресур- сове право, яке охоплювало й екологічні відносини, а вже у 90-і роки ситуація змінилася до навпаки, тобто пріоритетним стало екологічне право, що охопило і природноресурсові суспільні відносини.
На початку XXI століття до зазначеної єдності суспільних відносин додалися відносини щодо забезпечення екологічної безпеки. Такий підхід до оцінки формування самостійної інтегрованої галузі «Екологічне право України» пов'язаний з мобільним та прискореним розвитком вітчизняного екологічного законодавства,
10


його поступовим накопиченням та складанням правової бази для формування відповідної галузі права. Це випливає із позитивістських засад формування правової системи, на яких базується українська система права, тобто існуюча галузь законодавства є основою для формування певної галузі права у правовій системі держави.
Проте природноресурсове, природоохоронне й екобезпечне законодавства та їх правові норми наділені специфічним змістом, які спрямовані на досягнення особливих цілей і мають різносторонні завдання. Це призвело до визнання екологічного права у якості комплексної галузі вітчизняного права, що об'єднує природноресурсові, природоохоронні (середовищезахисні) та екобезпечні суспільні відносини. В цілому не заперечуючи проти існування зазначеної однорідності суспільних відносин, все ж слід зазначити, що при усій близькості цих галузей законодавства і права, вони мають істотні відмінності та відрізняються між собою своєю структурою, системою, методами, принципами та джерелами регулювання, а у кінцевому результаті змістом своїх правових інститутів.
У зв'язку із зазначеним, на наш погляд, обґрунтованими і прагматично спрямованими є твердження про те, що природноресурсові, природоохоронні та екобезпечні суспільні відносини мають певні особливості за своїм предметом, методами, принципами та джерелами регулювання, і можуть розглядатися як диференційовані, відносно відокремлені системи суспільних відносин з відносно відособленою системою законодавства, що забезпечує їх правове регулювання. Принаймні, відносне відокремлення природноресурсових, природоохоронних та екобезпечних відносин із системи різноманітних еколого-правових суспільних відносин відкриває широкі можливості для більш глибокого пізнання їх правової природи та юридичного змісту.
Цілями викладання екологічного права як інтегрованої навчальної дисципліни є системне пізнання змісту вимог екологічного законодавства і надання майбутнім фахівцям-правознавцям необхідних знань щодо застосування положень екологічного права у їхній практичній діяльності. Однак, як навчальна дисципліна, вона виходить за межі власно еколого-правових вимог. У процесі викладання навчального курсу студенти мають ознайомитися зі змістом української екологічної доктрини, положеннями Основних напрямів та Основних засад (стратегії) державної екологічної політики, напрямами Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки та завданнями основних загальнодержавних екологічних програм, а також з вимогами найбільш значущих галузевих, регіональних та місцевих природоохоронних програм, положеннями суміжних галузей законодавства щодо охорони та збереження природних багатств, екологічними вимогами технічних норм і технологічних правил. Для цього потрібно буде звертатися не тільки до спеціальної юридичної літератури, а й до наукових досліджень в галузі загальної екології. Тільки на цій
11


основі може бути досягнуто завдання формування цілісного екологічного світогляду у майбутніх фахівців з вищою юридичною освітою.
Безумовно, досягненню зазначених цілей і завдань буде сприяти і запропонований підручник, розрахований на студентів вищих юридичних навчальних закладів за спеціальністю «Правознавство». Підставою для такого переконливого твердження є те, що він написаний на основі матеріалів, апробованих протягом багаторічного досвіду читання лекційного курсу студентам-юристам з природноресурсового і екологічного права на різних факультетах Національного університету «Одеська юридична академія». У підручнику максимально доступно і логічно послідовно викладені основні питання сучасного екологічного права, що включені у затверджену Веною радою академії програму навчальної дисципліни. Авторський колектив свідомо відійшов від зайвої теоретизації окремих еколого-правових проблем, віддаючи перевагу характеристиці змісту екологічних вимог чинного законодавства. В сучасних умовах динамічного розвитку природоохоронного законодавства та його постійного оновлення такий підхід до викладення наявного правового матеріалу є виправданим.
Авторський колектив підручника щиро вдячний рецензентам за висловлені ними критичні зауваження та конструктивні пропозиції, які позитивно вплинули на структуру та зміст запропонованого видання. Члени авторського колективу із задоволенням сприймуть і від доброзичливих читачів такі пропозиції та зауваження, які можуть знайти своє відображення у можливих наступних виданнях підручника.
Завідувач кафедрою аграрного, земельного та екологічного права Національного університету «Одеська юридична академія», кандидат юридичних наук, професор
Каракаш 1.1.
12


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА


РОЗДІЛ 1
РОЗДІЛ 1
ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПИ І СИСТЕМА ЕКОЛОГІЧНОГО ПРАВА
§ 1. Методологія та форми взаємодії людини і суспільства з природним середовищем у різні періоди розвитку
цивілізації
Існування людини і суспільства завжди було пов'язано із навколишнім природним середовищем. Починаючи із стародавніх часів люди завжди обирали собі найбільш сприятливе і безпечне помешкання у природному середовищі. Утворення усього того, що тепер прийнято називати науковим, технічним та соціальним прогресом кардинально не змінило пов'язаність людини і суспільства із середовищем свого існування. У даний час більшість національних спільнот і світове співтовариство в цілому добре усвідомлюють, що вчорашня гордість «підкорювачів природи», які направляли неймовірні зусилля на її науково-технічне поневолення і зниження своєї залежності від природного оточення, є сумнівним досягненням. Темпи такого «покорення» та його «успіхи» поставили екологічні проблеми на одну ступінь з найбільш гострими проблемами людства, що вимагають негайного вирішення. Тому ані «завоювання природи», ані накопичені наукою знання про природу не зробили людину більш щасливим.
Людина як субстанція тілесного виду поряд з іншими представниками біосфери не є самодостатньою істотою. Вона, як і все живе, вимагає стабільного буття середовища як необхідної умови, засобу та місця свого існування. Будь-якій формі тілесного життя людства та буття біосфери притаманна складна система обміну речовин і енергії. Крім цього, на відміну від інших представників біосфери, людина володіє надзвичайно тонкою і багатогранною властивістю, яка формує естетичне сприйняття природи, тобто пізнання краси і гармонії навколишнього світу. Людина в порівнянні з іншими живими організмами володіє більшою біологічною і психічною призастосованістю до різких змін навколишнього середовища. І нарешті людина являє собою єдину істоту, що має причетність до духовного світу. Тому навколишнє середовище впливає на цю малодоступну для наукового дослідження сферу людського буття як через естетику навколишнього світу (природних ландшафтів та окремих природних об'єктів), так і через масу психічних факторів, що впливають на певні сфери людської діяльності.
15


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Усі форми взаємодіїлюдини і суспільства з природним середовищем, взяті у їх єдності та прикладному виразі, умовно можна назвати природокористуванням. В літературі воно визначається як процес взаємодії людини і суспільства з природним середовищем, здійснюваний за допомогою тих чи інших способів включення природних об'єктів у сферу життєдіяльності людства з метою задоволення своїх різноманітних потреб. Визначення етапності розвитку людського існування у природному середовищі дозволяє виділити наступні типи природокористування, кожному з яких відповідає певний рівень економічного і демографічного розвитку: збирально-привласнювальний; виробничо-продуктивний; інноваційно-конструктивістський, ноосфернийта інформаційний1.
Збирально-привласнювальне природокористування характерно для первісного етапу розвитку людського суспільства. «Дарунки» природи тут привласнювалися за допомогою збирання, полювання та рибальства. Демографічна ємкість, тобто здатність природи містити відповідну кількість населення при вказаному способі існування у самих оптимальних (степових і лісостепових) ценозах складала від 8 до 17 осіб на квадратний кілометр. При такому способі існування ріст народонаселення був обмеженим, цілком залежав від продуктивності природного середовища і відбувався лише за рахунок стиснення і знищення інших біологічних видів, що складали для людини харчову й іншу ресурсну базу.
Виробничо-продуктивне природокористування традиційно пов'язується з виділенням з маси кочових «варварів» осілих племен, тобто з переходом від кочового «збирального» образу життя на зайняття землеробством, відокремлення скотарства від землеробства, а пізніше - виділення ремесла від землеробства і скотарства, а також відокремлення торгівлі від ремесел. У цей період з'являються перші ознаки відокремлення міст і містечок від сіл. Сутність продуктивного природокористування полягає в тому, що життєві ресурси вже не просто вишукуються і добуваються, а і цілеспрямовано виробляються і формуються. Демографічна ємкість середовища при такому способі існування в порівнянні із збирально-привласнювальним природокористуванням збільшується до 400 - 600 разів.
Інноваційно-конструктивістське природокористування є породженням епохи науково-технічної революції. Для цього типу природокористування характерно багаторазове зростання продуктивності праці за рахунок різкого підвищення технічної й енергетичної озброєності виробництва та перехід від екстенсивного до інтенсивного способу нарощування виробництва. Його важливою ознакою є пріоритетність витрат вторинних ресурсів на виробництво, тобто перевага штучно створених засобів над витратами первинних ресурсів. У цей період спостерігається утворення надто великих міст і міських агломерацій з багатомільйонним населенням та їх остаточне відокремлення від сільських
1 Слід мати на увазі, що запропонована типізація природокористування є традиційною і враховує лише біологічне та фізичне існування людства, яке не охоплює інші форми людського буття та розвитку суспільства.
16


РОЗДІЛ 1
поселень. На основі використання законів природи за допомогою спеціально створених працею пристосувань людина утворює для себе світ нової техноре- альності. При такому типі природокористування та рівні економічного розвитку, зокрема виробництві продовольства та продуктів споживання, людське співтовариство здатне існувати в кількості до 9 мільярдів, що прогнозується на планеті приблизно у середині XXI століття.
Ноосферне природокористування як принципово новий тип природокористування у загальному вигляді доводився науковими дослідженнями XX століття. Теоретичне обґрунтування необхідності та неминучості встановлення ноосфер- ного типу природокористування вітчизняна наука пов'язує з ім'ям видатного вченого В. І. Вернадського та його вченням про ноосферу. Цей тип природокористування пропонує заміну природних засобів виробництва і збереження природних джерел, застосування «помірних потреб» і «розумного споживання», що потребує зміну свідомості та психології людини. Не дивлячись на те, що усе XX століття пройшло в оточенні новостворених досягнень та ноосферної реальності, все ж особливості «ноосферного природокористування» не одержали достатнього рівня наукового дослідження і впровадження в систему взаємодій людини і суспільства з навколишнім середовищем1.
Інформаційне природокористування пов'язується із сучасною інформаційно- комунікаційною та комп'ютерною революцією. Воно обґрунтовується станом та перспективами розвитку штучного інтелекту, поширенням біотехнологій, впровадженням генної інженерії, а також необхідністю встановлення «нового світового порядку» та застосування «справедливої» системи розподілу природних ресурсів між «багатими і бідними» країнами, які володіють такими ресурсами. Крім цього, основною ознакою інформаційного типу природокористування має стати створення штучних саморегульованих біосистем.
Так чи інакше людина і суспільство в усі часи існували в оточенні земного природного середовища і жили завдяки природним умовам і джерелам природи. Вони, як утворення еволюційного розвитку самої природи і надалі залишатимуться пов'язаними своєю «пуповиною» з природним середовищем. Щоправда, у XX столітті було немало прикладів існування людини у навколоземному космічному просторі. Людина вже встигла відвідати Луну, а у XXI столітті, може, відбудеться ствердження К. Е. Ціолковського про відкриття «регулярних рейсів»
1 На самому початку XX століття В. І. Вернадський вказував на те, що вплив людини на навколишню природу зростає так швидко, що не за горами той час, коли розвиток навколишнього середовища і розвиток суспільства стануть нерозривними. Біосфера перейде в сферу розуму - ноосферу. На цій основі станеться велике об’єднання, внаслідок якого розвиток планети перетвориться на напрям, що керується силою розуму. Проте тлумачення і сприйняття терміну «ноосфера» в наукових дослідженнях не є однозначною. Загалом так прийнято називати частину біосфери, яка знаходиться під впливом людини і перетворюється нею. З цього робиться висновок, що перехід біосфери в ноосферу означає лише поступове освоєння людиною біосфери. Однак слід зазначити, що подібна трансформація цього поняття є не зовсім адекватною. Ноосфера В. І. Вернадського - це такий стан біосфери, коли її розвиток відбувається цілеспрямовано, коли розум спрямовує розвиток біосфери в інтересах людини та її майбутнього.
17


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
на Луну і Марс. Проте такі короткострокові перебування л юдини у неземному просторі відбувалися завдяки взятому запасу земних ресурсів і земних умов життя.
Природне середовище є умовою існування людини в усіх формах його сут- нісних проявів: місцем проживання та розташування, простором сполучення і пересування, продовольчим і харчовим засобом, сировинним та енергетичним джерелом, культурною, естетичною, духовною істотою насолодження та іншими базисними умовами людськоїжиттєдіяльності. Природне середовище є базисом розміщення та облаштування суспільства, територією держави з визначенням меж розповсюдження його влади і функціональних повноважень, обладнання комунікаційних засобів для здійснення міжспільнотних і міждержавних відносин тощо.
В залежності від цілей та видів потреб, що задовольняються засобами природи, можна виділити наступні форми взаємодії людини і суспільства з природою. Перша - задоволення людиною своїх фізичних, біологічних та інших тілесних потреб організму на засадах перебування у природному середовищі та споживання природних засобів. її називають біологічною формою взаємодії людини з природним середовищем. Друга-споживання існуючих, відтворення, заміна споживаних і створення з використанням природних властивостей та за «допомогою» природи нових об'єктів для задоволення матеріальних потреб людини і суспільства. Цю форму прийнято називати економічною формою взаємодії з природою. Третя - охорона природного середовища, головна мета якої є збереження людини як видута природного середовища як умови її існування. В останнє півстоліття ця форма одержала широке визнання і названа екологічною формою взаємодії людини і суспільства з природним середовищем. Четверта - культурне й естетичне сприйняття природи і на цій основі духовне співіснування та проникнення в сутність природного середовища. її можна представити як духовну форму взаємодії людини з природою.
Зазначені форми взаємодії людини і суспільства з природою існували й існують одночасно, взаємообумовлюючи один одного. Проте в окремі періоди одні з них визначалися переважними, а інші - відсувалися на другий план. Тому одним формам взаємодії суспільства з природою надавалось філософсько- теоретичне обґрунтування, а інші залишались без концептуального визначення. Так, у стародавні часи природа розглядалась як найвище ідеальне утворення Божого розуму, що недосяжно для людини. Тому природа вище людини, яка повинна перебувати в природному оточенні та підкорятися природі. У середньовічні століття переважними були натуралістичні концепції форм існування людини і суспільства у природному середовищі, за якими і людина, і природа розглядалися як рівні «партнери» природного походження. Індустріальний період розвитку суспільства концептуально змінив погляди людини на середовище свого існування, за якими природа сприймалася як скарбниця, з якої можна черпати існуючи багатства для забезпечення потреб людини і суспільства. Пост¬
ів


РОЗДІЛ 1
індустріальний період висунув філософські концепції перетворення природи і утворення штучного соціально-природного середовища, де людина є «творцем» природи, а тому посідає над природою.
Із наведеного випливає, що функціонування природи та історія розвитку суспільства проходили у нерозривному взаємозв'язку та взаємообумовленості. Вони відбувал ися на засадах закономірностей діалектичної єдності та боротьби протилежностей. При цьому наведені форми взаємодії людини і суспільства зі своїм довкіллям, що пройшли від обожнення природи та біологічного існування в ній, від тілесного перебування у її середовищі та простого визирання на закономірності функціонування природи до необмеженого споживання природних ресурсів та перетворення самої природи, призвели до переходу кількісних накопичень у якісний стан як природи, так і суспільства.
Слід зазначити, що у природничих та гуманітарних наукових дослідженнях найбільш детально представлені економічна й екологічна форми взаємодії людини і суспільства з природним середовищем, як основні. Інші форми викладені як самі по собі зрозумілі для існування людського суспільства у природному оточенні, або поєднуються з «основними». Такий підхід до цієї проблеми пояснюється тим, що основним колом суспільних відносин були і залишаються економічні й екологічні форми взаємодії суспільства з природою, як найбільш взаємозалежні один від одного.
Звичайно, на перше місце завжди висувалися відповідні економічні форми природокористування як безпосередні умови та засоби існування людини і суспільства. Таке становище об'єктивно випливає з того, що природоохоронна форма взаємодії суспільства з природним середовищем сама по собі не охоплює достатніх засобів задоволення усіх потреб суспільства. Тому вона є вторинною за часом походження і викликана не стільки обсягами тілесних потреб людського організму, скільки обсягами суспільних запитів, не завжди раціональних і розумно обмежених. Використання природних об'єктів та їх ресурсів як економічна форма природокористування спрямовано на задоволення економічних інтересів людини і суспільства. Збереження різноманіття природи та якості навколишнього середовища забезпечують їх екологічні інтереси. Проте збалансування економічнихта екологічних інтересів найбільш повно й оптимально може забезпечувати і задовольняти потреби людини і суспільства. Тому, здавалося б, мета і спрямованість зазначених інтересів максимально зближують їх.
Однак економічні та екологічні інтереси є об'єктивно суперечливими, й їх зближення, а тим більш - поєднання, є надзвичайно складним завданням. Сутність такої суперечності полягає у тому, що використання природних ресурсів для задоволення матеріальних потреб здійснюється на засадах економічних законів розвитку суспільства, а самовідтворення природних об'єктів та природного середовища спирається на природні закономірності його функціонування.
19


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
При цьому й економічні закони розвитку суспільства, і закономірності існування природи є об'єктивними1.
Протиріччя між економічними й екологічними інтересами у життєдіяльності людини і суспільства проявляються в наступному: чим більше природних ресурсів відторгається з природного середовища.для задоволення матеріальних потреб, тим гірше якісний стан природного середовища, що знижує екологічні умови існування людини і суспільства. Зазначимо, що й економічні, й екологічні потреби й інтереси є однаково ціннісними для життєдіяльності людини і значущими для існування суспільства. Тому задоволення економічних потреб має враховувати і екологічні інтереси. Ними не можна вільно поступатися, наприклад, шляхом збільшення чи скорочення одних інтересів заради забезпечення інших, їх протилежна пропорційна залежність об'єктивно закладена у закономірностях існування людини за рахунок природних багатств та її умов.
Нехтування або ігнорування наведеноїзакономірності веде не тільки до кризи існування природи, а й до кризи буття самої людини як природної субстанції, суспільної кризи існування національних спільнот і кризи людства у планетарному масштабі. Це підтверджується історією розвитку суспільних відносин у взаємодії з природою на протязі XX століття у період так званої науково-технічної революції чи науково-технічного прогресу. У зазначений період людство одержало в своє розпорядження надзвичайно високовиробничі засоби освоєння та привласнення природних багатств. їх використання призвело до масштабного впливу на природне середовище, що різко підвищило використання земельних, водних, лісових і мінеральних ресурсів, багаторазово збільшило енергоспоживання, у тому числі природного походження.
Одночасно проблема ускладнювалась зростанням народонаселення у планетарному масштабі і, як наслідок, зростанням обсягів використання природних ресурсів для задоволення продовольчих, виробничих та інших матеріальних потреб людства. Тепер вже достовірно відомо, що природні багатства не є безмежними і невичерпуваними. Ними можна забезпечити потреби обмеженої кількості народонаселення планети Земля. У зв'язку з цим гостро постала проблема врегулювання чисельності національних спільнот Китаю, Індії, Індонезії, Шрі-Ланки та інших азійських країн, а також деяких країн Африканського континенту.
Значно погіршило стан взаємодії суспільства з природним середовищем відходність господарської діяльності. На відміну від безвідходної «діяльності» природи, наділеної властивістю замкнутого циклу обміну речовин, національні та світові господарські системи склалися на засадах відходності. Споживані природні ресурси в результаті господарсько-економічної діяльності призводять до повернення у природне середовище величезного обсягу відходів. їх маса зросла до такої кількості, що природне середовище не тільки втратило здатність їх переробляти, а й можливість розмістити їх. За оцінками вітчизняних та
1 Див.: Природноресурсове право України: навч. посібник / За ред. 1.1. Каракаша. - К.: Істина, 2005. - С. 9.
20


• РОЗДІЛ 1
зарубіжних фахівців, якщо людство не подолає проблему переробки й утилізації промислових, господарських, побутовихта інших відходів і не навчиться заходам ефективного поводження з ними, то суспільство може загинути від негативного впливу своїх же відходів.
Всеосяжна деградація природного середовища, викликана порушенням природноресурсової та природоохоронної рівноваги, призвела до глибокої екологічної кризи не тільки у національних і регіональних проявах, а й у планетарному масштабі. Системна екологічна криза суттєво вплинула на перегляд концептуальних засад взаємодії суспільства з природним середовищем. Попередні концепції в основному спирались на теологічні погляди «кінцевості існування природи та людського життя», що допускали використання людиною даної їй Богом природи стільки, скільки дано, наприклад, на засадах концепції «екологічного євангелізму».
На протязі XX століття з'явилось чимало концептуальних поглядів, спрямованих на врегульоване й обмежене природокористування. Найбільш поширеною з них є концепція «обмеження росту», тобто обмеження економічного розвитку, розвитку науково-технічного прогресу та зростання чисельності народонаселення, й на цій основі збалансування можливості природи та потреб суспільства. Так, ще у 60-х роках XX століття в роботах Римського клубу були визначені тенденції погіршення планетарного екологічного стану, до якого наближається сучасна цивілізація. У зв'язку з цим пропонувався шлях обмеження речовинного та енергетичного споживання природи і мінімізації шкідливих викидів, що порушує рівновагу біосфери. Проте, вони не призвели до кардинальних змін у самій тенденції зубожіння природного середовища. Пояснюється це тим, що закономірності економічного зростання, науково-технічного розвитку і збільшення народонаселення мають об'єктивний характер.
На початку XXI століття національними спільнотами та світовим співтовариством все більше визнається необхідність впровадження концепцій «сталого розвитку», «розумного природокористування», «обмеження споживання природних ресурсів» тощо. При усій маловизначеності за своїм змістом вказані концепції природокористування й природоохорони всежтаки пробивають собі місце у соціальному бутті. Так, вимоги концепції «сталого розвитку» знайшли свого закріплення у цілій низці вітчизняних загальнодержавних екологічних програм, законодавчих актів та регіональних конвенцій, до яких приєдналася українська держава1.
1 Див., наприклад: Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру : Закон України від 8 червня 2000 року; Загальнодержавну програму охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, затверджену Законом України від 22 березня
2001 року; Загальнодержавну програму розвитку водного господарства, затверджену Законом України від 17 січня 2002 року; Загальнодержавну програму розвитку водного господарства, затверджену Законом України від 3 березня 2005 року; Конвенцію щодо співробітництва по охороні та сталому використанню ріки Дунай (Конвенція про охорону ріки Дунай), ратифіковану Законом України від 17 січня
2002 року тощо.
21


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Залишаючи величезну кількість існуючих природно-наукових і соціально- філософських поглядів на здійснення природокористування та природоохорони без детального розгляду, слід все ж зазначити, що світове співтовариство усвідомило необхідність раціоналізації й оптимізації природокористування, відмовлення від використання певних видів природних об'єктів та заміни їх штучними засобами, збереження та відтворення природних ресурсів, всеосяжної охорони та оздоровлення довкілля, захисту природного та соціального середовища існування людини і суспільства. У глобальному масштабі це усвідомлення проявляється у «наданні» природі можливості самовідтворюватися і забезпечувати стабілізацію якості довкілля, у гуманізації відносин щодо використання та охорони природного середовища, в обмеженні та екологізації господарської діяльності, у відмові від використання природних ресурсів для мілітаристських цілей, виробництва озброєння та застосування військових технологій, що негативно впливають на навколишнє середовище тощо.
Зазначене усвідомлення глибоко притаманне українській національній спільноті, яка зазнала наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу. Подолання наслідків цієї катастрофи та відтворення природних об'єктів та їх ресурсів від радіоактивного забруднення потребує застосування нових науково-технічних розробок, величезних обсягів матеріальних та фінансових витрат і тривалого часу. Українська держава перша у світі добровільно відмовилась від арсеналів ядерної зброї та високозбагаченого урану для її виготовлення. Проте ці безпрецедентні акти доброї волі не одержали належної оцінки світовою спільнотою не тільки з точки зору зниження ядерної небезпеки, а й з поглядів скорочення витрат природних ресурсів на подальше безглузде ядерне озброєння.
§ 2. Сучасна екологічна криза: причини, наслідки, форми прояву та шляхи подолання
Відносини в системі взаємозв'язків «людина-природа», «суспільство- природа», «природа-цивілізація» належить до віковічних філософських проблем. Не заглиблюючись у далеку історію становлення і розвитку таких відносин, все ж таки слід зазначити, що природні катаклізми локального чи регіонального масштабу були відомі й у стародавні часи, на основі яких сформувалися уявлення про життєву важливість стану довкілля. Наочно вони ілюструються у художніх картинах, описуються в літературних творах, відображаються у фрагментах архітектурних пам'яток тощо. Таким чином, творчі люди завжди відгукувалися на ті чи інші зміни в природному середовищі. Така увага до середовища проживання
22


РОЗДІЛ 1
людини і суспільства з боку сучасників цілком зрозуміла, якщо прийняти до уваги, що ці зміни відбувалися внаслідок подій, спричинюваних стихійними лихами.
Активізація вулканічної діяльності чи зледеніння, деградація ґрунтів чи опустелення родючих земельтягли за собою певні зміни у біосфері й час від часу ставили людську спільноту перед вибором - змінити спосіб життя чи загинути: мігрувати і зберігати звичні форми господарювання чи переходити на осілість і вдаватися до обробки земель. Тому в усі часи виникали ситуації, коли наявна сукупність видів рослин і тварин не встигала адаптуватися до зміненого довкілля і якасьїїчастина була приреченою на вимирання. Ще за часів античності і середньовіччя вплив суспільства на навколишнє середовище був вельми істотним, що приводило до локальних чи регіональних екологічних криз, внаслідок яких під пісками пустелі виявлялися похованими руїни колись квітучих цивілізацій. Так, за свідченнями археологічних досліджень, одною з причин загибелі видатної цивілізації племен майя, було виснаження земель через застосування підсічно- вогневої системи землеробства.
Проте, такі кризи були не всеосяжними і суттєво не впливовими на стан довкілля, з наслідками яких могла справлятися сама природа. Вони стосувалися виснаження у певному регіоні якогось одного-двох видів природних ресурсів (зменшення поголів'я тварин, на яких полювали, виснаження ґрунтів, на яких вирощувалися культурні рослини, спадання продуктивності земельних пасовищ тощо). Достатньо було в такі кризові періоди навчитися обходитись без виснажених ресурсів, і вони відновлювалися в тому ж місці й у необхідних обсягах.
Локальні або регіональні екологічні кризи мали місце в усі епохи розвитку людського суспільства. Історії відомі екологічні лиха, зумовлені господарською діяльністю людини у віддалені часи, коли густота населення, по нинішніх мірках, була надто малою, а промисловості в її сучасному розумінні зовсім не було. Можна пригадати сумний досвід Месопотамії і Греції, де огороджені пасовища були вибиті худобою, або землі Лівану, де спустошення було викликано вирубкою ліванського кедра. Однак діяльність людини у природному середовищі впродовж багатьох століть все ж таки була повільною: на схилі свого життя люди бачили ті ж яри і байраки, озера і річки, які їм врізалися в пам'ять з дитинства. Цей період взаємодії людини з природним середовищем можна позначити як доісторичний (доцивілізаційний), коли мало місце неусвідомлена співпраця «людина - природа», а протистояння носило малопомітний характер.
Однак часи, коли людство залишало за собою тільки малопомітні стежки на поверхні планети, давно минули. Суттєві зміни в природному оточенні, що відбулися за останні століття, призвели до того, що кризові явища у природному середовищі вже не є частковими, локальними чи регіональними, а набули глобальних ознак. З розвитком технічних засобів «відвоювання природи» й технологій виробництва людство притягнуло в коло своєї господарської діяльності всю сукупність природних багатств, які виснажують усі природні ресурси,
23


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
у тому числі не відновлювальні або частково відновлювальні, але на протязі надто тривалого часу. У зв'язку з таким становищем природного оточення вже у 50 роки XX століття стан довкілля все частіше стали характеризувати як кризовий, й навіть розглядати як пролог до екологічної та гуманітарної катастрофи планетарного масштабу.
Слід також зазначити, що саме у XX столітті людство зазнало дві найруйнів- ніші світові війни, які порушили національні економіки майже половини країн світу. Наступне відновлення їх національних господарств і відбудова зруйнованих міст, доріг, підприємств та інших об'єктів полинуло безмірний обсяг природних ресурсів. Таке становище з використанням національних природних багатств призвело до глибоких кількісно-якісних змін у природному середовищі планети, що відбулися на протязі відносно короткого проміжку часу.
Характерним для другої половини XX століття є те, що екологічні проблеми переросли в загальну екологічну кризу планетарного масштабу. Вона пов'язана з тим, що у цей період національні спільноти своїми непродуманими діями порушили баланс екологічної рівноваги на планеті. Саме у зазначений період людство «порушило» закон природної еволюції і знайшло шлях розвитку, відмінний від способу якісного існування живої природної істоти в природному оточенні та завдяки природним засобам. Тут спостерігається різке загострення соціально-природничої історії- історії взаємовідносин двох суверенних початків: суспільства і природи.
Бурхливий розвиток наднаціональних економічних зв'язків, поширення транснаціональної виробничої діяльності, згуртування людства у міжнаціональні та міжнародні спільноти та надто швидка еволюція форм їх життєдіяльності на планеті призвели до нового різновиду кризи - кризи антропогенної. Вона породжена об'єднаною діяльністю людства зі своїм природним оточенням і має тенденції набуття глобального масштабу^Екологічна криза антропогенного походження та глобалізованого значення спостерігається у сучасний період взаємодії суспільства з природним середовищем. На цьому етапі взаємодії суспільства з природним середовищем має місце сучасна (цивілізаційна) екологічна криза, для якої характерні наступні ознаки: наростання конфронтаційних «відносин» між суспільством і природним середовищем; виробнича діяльність веде до знищення умов мешкання у природному оточенні; заміна природного ландшафту антропогенним середовищем. Одночасно настає поступове усвідомлення згубності конфронтаційного ставлення суспільства до свого природного оточення і необхідності співіснування та «співпраці» з природним середовищем.
Подолання наслідків сучасної екологічної кризи за відсутністю на планеті вільних просторів для переселення шестимільярдного населення, досягнутого наприкінці XX століття, перш за все стосується порятунку самої людини як біосоціальної істоти на планеті. Антропогенні впливи на природне середовище набули таких масштабів, що стали абсолютними, тобто такими, коли природна
24


• РОЗДІЛ 1
рівновага вже не може відновлюватися дією природних механізмів саморегуляції. Людська діяльність стала головним призвідником забруднення природного середовища та основним чинником деградації довкілля* Характер, масштаби й тенденції суспільного природокористування, підпорядковані задоволенню най- витонченіших забаганок, спричинили множинні зміни у природному оточенні. Вони призвели до сповзання людства у нове, людьми ж витворене, довкілля, в якому самій людині стає все важче вдовольняти найелементарніші біологічні потреби, зокрема, потреби у чистому повітрі, чистій воді, якісній і збалансованій їжі, незабрудненому відходами середовищі тощо. Загальновідомо, що на світовому ринку екологічно чиста сільськогосподарська продукція, яку в принципі вже неможна виробляти, наприклад у Західній Європі, коштує надто дорого.
Будь-які широкомасштабні втручання в природні екосистеми мають обертаються кризовими наслідками. На глобальному рівні живі ресурси планети вичерпуються зі швидкістю, що перевищує швидкість їх відновлення. Нині на Землі немає жодного біогеоценозу, якого б так чи інакше не зачепила діял ьність людини. Так, світові масштаби поновлення та зведення (використання) лісів співвідносяться як 1 до 10. За матеріалами Програми ООН з охорони довкілля, велике гідрологічне будівництво в будь-якому річковому басейні практично складає екологічну катастрофу для нього. Так, наприклад, унаслідок будівництва на великих річках гребель і водосховищ відбувається наступне: кардинально змінюється режим річкового стоку; змінюється тепловий режим; погіршуються умови взаємозв'язку річкових і підземних вод у даному басейні, режим рівня води, фізичні й хімічні властивості поверхневих і зв'язаних з ними підземних вод; розвиваються процеси стагнації й «цвітіння», застою, нагромадження всіх видів забруднювачів, що змиваються з водозборів і приносяться вітрами; вимирають ті види водних організмів, зокрема риби, які потребують чистої води й міграції вздовж русла; гинуть заплави, які є найціннішими природними об'єктами.
Подібна екологічна ситуація спостерігається при проведенні широкомасштабних іригаційних робіт (зрошенні сільськогосподарських земель та осушуванні водно-болотнихугідь), іцо призводять до деградації болотних екосистем, загибелі малих річок, зміни шляхів міграції перелітних птахів, зміни режимів та обсягів підземних вод, засолення ґрунтів тощо. Наприклад, наслідками осушування поліських боліт є те, що ЗО років тому на Поліссі заготовляли 220 ц валеріанового кореня на рік, а у даний час лише 4-5 ц; із 47 видів лікарських рослин, якими славилося Полісся, тепер збирають 6-7 видів; 20 років тому на Поліссі цілюща журавлина росла на площі 80 тис. га, а нині ця площа зменшилася до 20 га.
На природні ландшафти негативно впливає будівництво автомагістралей, потужних ліній електропередач, каналів, тунелів, великих шахт, відкритих кар'єрів, летовищ, сміттєзвалищ і шламосховищ. Зазначені та інші екологічні наслідки сучасної екологічної кризи пов'язані з широкомасштабною людською діяльністю. З ними пов'язано і виникнення більшості надзвичайних екологіч¬
25


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
них ситуацій та екологічних катастроф у XX столітті. Умовно їх поділяють на катастрофи фізичного, хімічного, інженерно-геологічного, мілітаристичного та комплексного характеру. Першість серед них належить катастрофам, пов'язаним із військовою діяльністю, випробуваннями ядерної, хімічної й бактеріологічної зброї та військовими навчаннями. Фахівцями підраховано, що накопичених ядерними державами боєголовок, кількість яких перевищує 60 тис. одиниць, а їхня сумарна потужність становить 20000 МВт, достатньо для того, щоб 70 разів поспіль знищити всі великі й малі міста планети.
У людства немає іншого вибору, крім шляху гармонізація взаємодії з природним середовищем, яка має не тільки екологічне значення, а і суттєво впливає на розв'язання інших проблем. Екологічно виправдані рішення є соціально- позитивними остільки, оскільки сама людина і суспільство загалом є частиною природи. Тому неможна нехтувати навіть віддаленою перспективою і залишати без уваги проблему гармонізації взаємодії суспільства і природи заради невідкладних сьогоднішніх проблем. Сучасне суспільство здатне внести безконфліктні форми взаємодії з природою і поступово змінити існуючий стан ставлення до природного середовища.
Спосіб існування суспільства і природи має бути таким, щоб негативний вплив природи на суспільство і суспільства на природу був мінімальним, що не порушує стійкості обох систем. Якщо суспільство буде керуватися імперативними вимогами до природи, то це має забезпечити засади екологічної рівноваги та основи стабільного розвитку суспільства і природи. Вихід з глобальної екологічної кризи полягає в тому, щоб адекватно відповісти на виклики сучасної ситуації у природному середовищі та докорінно змінити суспільно-виробничі технології, а на цій основі - основні форми взаємовідносин людини і природи. Світоглядним принципом взаємодіїлюдини і природи маєстати принцип їх гармонійного розвитку як двох відносно самостійних частин єдиної системи, де кожна розвивається по своїх законах, але які внутрішньо нерозривно пов'язані між собою.
Визначаючи подальшу стратегію розвитку людства і цивілізації, нові пріоритети у взаємовідносинах суспільства з природою, потрібно пам'ятати, що біосфера існувала до появи на Землі людини і може існувати і без неї. Але людина без біосфери існувати не може. Це означає, що виконання принципу спільного розвитку, забезпечення існування біосфери і суспільства вимагає від людини ефективної регламентації своїх дій у природному середовищі та дотримання визначених обмежень.
А тим, хто виправдовує безмежне використання природи та її ресурсів необхідністю підвищення добробуту суспільства, необхідно пам'ятати, що вдосконалення особистості неможливе за рахунок природи, а повинно супроводжуватись вдосконаленням самої природи. Чи буде здатне суспільство поставити свій розвиток у певні рамки і підпорядкувати його тим чи іншим умовам «екологічного імператива» - покаже подальша історія взаємодії суспільства зі своїм природним оточенням.
26


• РОЗДІЛ 1
§ 3. Екологічна функція держави і права
Функціями держави є її основні напрями та види діяльності, які визначають призначення держави. Однією з об'єктивно необхідних функцій, яку має виконувати сучасна держава, називають «природоохоронну», «середовищезахисну» або екологічну функцію. На думку академіка НАН України Ю. С. Шемшученка, екологічна функція нині визнана однією з основних функцій української держави. Це, по суті, діяльність держави в особі її компетентних органів по управлінню якістю довкілля1.
Дещо інакше визначає державну екологічну функцію російський професор М. М. Бринчук. За його твердженням, екологічна функція держави являє собою діяльність стосовно розпорядження в інтересах суспільства природними ресурсами, що знаходяться у власності держави, а також діяльність, що спрямована на забезпечення раціонального використання природних ресурсів з метою попередження погіршення їхньої якості, охорону навколишнього середовища від деградації, охорону екологічних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб2.
До наведеного визначення варто було б додати забезпечення сучасною державою соціально орієнтованого напряму використання природних ресурсів. При цьому не тільки тих ресурсів, які знаходяться у державній власності, а і тих об'єктів та їх ресурсів, що перебувають у власності територіальних громад, окремих громадян і юридичних осіб, з дотриманням ними встановлених екологічних обмежень і обтяжень щодо природокористування та охорони довкілля.
Заслуговує на увагу провідна і визначальна роль держави при здійсненні своїх функцій, яка розповсюджує свою публічну владу на усі природні об'єкти, їх ресурси та компоненти, що знаходяться в межах її території, незалежно від того, хто є їхнім власником або користувачем. Саме цим визначається невід'ємний публічний характер екологічної функції держави, яка не може делегуватися або передоручатися іншім суб'єктам права та виконуватися ними.
Екологічна функція держави виникла порівняно недавно, коли екологічні проблеми природокористування і забезпечення якості навколишнього природного середовища вже не могли бути вирішені на рівні окремих суб'єктів господарювання й у рамках здійснення економічної функції держави. Таким чином, сутність екологічної функції держави полягає у врегулюванні природокористування з метою додання йому економічно раціонального, екологічно безпечного і соціально орієнтованого напряму. Основними цілями екологічної функції держави є: охорона навколишнього середовища існування людини, забезпечення екологічної безпеки для життя і здоров'я громадян, створення
Див.: Екологічне право України. Академічний курс : Підручник. - Друге видання. / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 8.
Див.: Бринчук М. М. Экологическое право: учебник / М. М. Бринчук. - 4-е изд. - М., 2010. - С. 62.
27


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
сприятливих умов для здійснення ними своїх екологічних прав та надання гарантій їх реалізації. Екологічна функція держави реалізується через відповідні економічні, організаційні, ідеологічні та правові механізми. Правовий механізм реалізації екологічної функції держави в основному здійснюється завдяки функціонуванню права.
Усупереч твердженням професора В. В. Петрова варто зазначити, що екологічна функція права виникла значно раніше екологічної функції держави1. Вона існувала навітьу суспільствахз нерозвиненими законодавчими системами і знаходила своє відображення в традиційних нормах звичайного права, що мають найчастіше релігійну мотивацію. Крім того, екологічна функція права об'єктивно реалізовувалася в процесі здійснення економічної функції держави.
Писані забруднюючі заборони відомі ще з часів античної Греції, коли в окремих містах заборонялися викиди сміття на вулиці, що приводило до забруднення міського середовища та приміської території. Проте, першим екологічним законом прийнято вважати едикт англійського короля Едуарда IV 1273 року, яким під страхом страти заборонялося використання кам'яного вугілля для опалення житла в Лондоні.
Вітчизняні автори відзначають наявність певних правових норм щодо охорони рослинного і тваринного світу ще в «Руській правді». Однак слід зауважити, що ці норми мали, по суті, не екологічну, а економічну спрямованість на захист природних об'єктів князівської власності, а не екологічних цінностей. Про власно природоохоронні норми законодавства можна говорити, починаючи з Петровського періоду.
Мета реалізації екологічної функції права збігається з цілями реалізації екологічної функції держави. Засобами її реалізації є наступні форми прояву сутності права: створення еколого-правової ідеології, основою якої є екологічна чи концептуальна екологічна доктрина держави; розробка, прийняття і введення у дію еколого-правових норм; правозастосовча діяльність спеціально уповноважених органів, що знаходить свій прояв у відповідному реагуванні на конкретні екологічні відносини.
Функції екологічного права - це основні напрями впливу еколого-правових норм на волю і поведінку суб'єктів екологічних відносин. У цьому зв'язку виділяються загальноправові та спеціальноправові (галузеві) функції екологічного права. До загальноправових функцій екологічного права відносяться регулятивна, виховна, превентивна, охоронна та інші функції. До спеціальноправових (галузевих) функцій екологічного права відносяться природоохоронна й антро- поохоронна функції.
Див.: Петров В. В. Экологическое право России / В. В. Петров. - М., 1995. - С. 53.
28


РОЗДІЛ 1
§ 4. Поняття та визначення екологічного права
В еколого-правовій літературі немає єдності думок щодо визначення поняття, а як наслідок - визначення сутності, змісту і структури екологічного права. При цьому спектр точок зору із зазначеного питання надто широкий і охоплює думки про різну природу екологічного права як галузі права (самостійної або комплексної), так і про повну відсутність цієї галузі права як такої1. Згідно з положеннями загальної теорії права, будь-яка самостійна галузь права має розглядатися як об'єктивно відособлена у межах системи права сукупність взаємопов'язаних і взаємозалежних між собою норм, об'єднаних спільністю предмета та методом правового регулювання. Вона охоплює основні, якісно специфічні види суспільних відносин, що за своїм глибинним суспільно-економічним та соціально-політичним змістом вимагають відокремленого, юридично своєрідного регулювання.
До прихильників визнання екологічного права самостійною інтегрованою галуззю права насамперед слід віднести професора В. В. Петрова, який виділяв екологічне і природноресурсове право у якості самостійних галузей права, вважаючи, що їхні предмети досить визначені та не збігаються за змістом між собою і з предметами інших галузей права1  2. Варто зазначити, що у вітчизняній правовій науці наведена точка зору стає все більш визнаною, хоча вона ще не стала домінуючою.^
Представники вітчизняної правової науки, які вважають екологічне право самостійною галуззю права, відштовхуються від принципово інших посилок, ніж професор В. В. Петров. На їхню думку, екологічне право регулює споріднені екологічні відносини, що виникають у різних сферах взаємодії суспільства з природним середовищем, і охоплює земельне, водне, гірниче, лісове, фауністичне, атмосферно-повітряне, природно-заповідне, природоохоронне право в якості підгалузей екологічного праваі Найбільш повно такий підхід представлений М. В. Шульгою, який розглядає екологічне право в якості самостійної (не комплексної) галузі права з вищенаведеною підгалузевою структурою. При цьому він підкреслює, що такий підхід зберігає інтеграційну єдність та видову диференціацію екологічного права, що обумовлено єдністю й особливостями земельних, водних, гірничих, фауністичних, атмосферно-повітряних та інших різновидів відносин.
1 Широкий спектр поглядів науковців та наукової літератури з цієї проблематики наведений В. І. Ан- дрейцевим в монографії: Екологічне право і законодавство суверенної України: проблеми реалізації державної екологічної політики / В. І. Андрейцев. - Дніпропетровськ: НГУ, 2011. - С. 9-29 та М. В. Шуль- гой в монографії: Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях / М. В. Шульга. - Харьков, 1998. - С. 50-70.
2 Цієї ж точки зору дотримуються авторський колектив цього видання. Однак обсяг підручника не надає можливості для її викладення у повному обсязі з метою використання у навчальному процесі.
29


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Суть єдності названих відносин, на думку автора, полягає у тому, що «вони виникають, здійснюються і припиняються з приводу визначених природних об'єктів, що розвиваються за відповідними законами природи. А усі природні об'єкти в сукупності знаходяться в тісному взаємозв'язку і взаємозалежності, утворюючи єдину екологічну систему. Саме така система і виступає об'єктивною основою існування єдиних екологічних відносин. Єдність екологічних відносин припускає відома єдність законодавства про здійснення природокористування та забезпечення охорони навколишнього природного середовища. Вони спираються не тільки на врахування соціальної оцінки конкретних природних ресурсів та їх специфіки, що випливає з такої оцінки, а і на врахування властивостей природних об'єктів, закономірностей існування та розвитку єдиної природи»1. Безумовно, така точка зору заслуговує на увагу і має право на існування як логічно послідовний погляд на структуру і зміст сучасного екологічного праЕ
Відвертим і послідовним прихильником комплексності екологіч ) права є професор В. І. Андрейцев, на думку якого воно є комплексною галуззю права, тому що містить в собі норми природоресурсового, природоохоронного й антропоохоронного права1  2, що з прийняттям базового екологічного закону спостерігається новий етап у розвитку екологічного права, яке об'єднує природ- норесурсові, природоохоронні (середовищезахисні)та екобезпечні відносини3. Проте, в останніх дослідженнях професор В. І. Андрейцев та його послідовники відносять екологічне право до «інтегрованої супергалузі з галузевою та підгалу- зевою підсистемами, що спрямована на регулювання ефективного використання природних ресурсів (природноресурсових правовідносин), забезпечення якості навколишнього природного середовища (середовищезахисних правовідносин), безпеки для життя і здоров'я довкілля (антропоохоронних правовідносин), якім адекватні три сфери (блоки правового регулювання: природноресурсового законодавства; середовищезахисного законодавства; законодавства про забезпечення екологічної безпеки»4.
Схожі погляди на комплексну структуру екологічного права висловили російський правознавець професор І. Ф. Панкратов5 та відомі вчені-юристи інших
1 Див.: Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях / М. В. Шульга. - Харьков, 1998. - С. 60-61.
2 Див.: Андрейцев В. І. Екологічне право : навчальний посібник для юридичних факультетів вузів / В. І. Андрейцев. - К., 1996. - С. 11.
3 Див.: Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій в схемах. Загальна частина / В. І. Андрейцев. - К.,
4 Андрейцев В. І. Екологічне право і законодавство суверенної України: проблеми реалізації державної екологічної політики : монографія / В. І. Андрейцев. - Дніпропетровськ, НГУ, 2011. - С. 24.
5 Див.: Панкратов І. Ф. Совершенствование экологического и земельного права в современных условиях : материалы научно-практической конференции / I. Ф. Панкратов // Государство и право, 1996. -
1998.-С. 15.
№ 5. - С. 123.
зо


РОЗДІЛ 1
країн1. На їх думку, екологічне право як комплексна галузь права складається з трьох частин: природноресурсового та природоохоронного права, а також з се- редовищезахисних вимог та екологізованих норм інших галузей законодавства.
Проте, російський професор М. М. Бринчук вважає, що взагалі слід говорити не про екологічне право, а про право навколишнього середовища1  2. На думку українського академіка і авторитетного правознавця Ю. С. Шемшученка3, «право навколишнього середовища» є більш точним, що охоплює відповідні суспільні відносини та еколого-правові норми, які їх регулюють. Крім того, «право навколишнього середовища» є офіційно визнаною концепцією ООН, зокрема його Програмою ЮНЕП, та у такому визначенні сприйнята багатьма країнами світу, у т. ч. і європейськими.
Однак відносно вітчизняної структури екологічного права як комплексної правової галузі, на думку Ю. С. Шемшученка, визначальними є чотири групи суспільних відносин: відносини щодо охорони навколишнього природного середовища; відносини щодо використання природних ресурсів; відносини щодо забезпечення екологічної безпеки; відносини щодо формування, збереження та раціонального використання екологічної мережі4. Слід зауважити, що остання складова екологічного права як інтегрованої галузі права у значній мірі охоплюється наступними трьома групами суспільних відносин і, на нашу думку, немає особливої необхідності у її відокремленні в якості самостійної складової екологічного права як комплексної правової галузі вітчизняного права.
Так чи інакше, диференційований та інтегрований погляди на сучасне екологічне право надають підстави щодо визначення однорідності чи комплексності змісту його правових норм та структури як галузі права. Проте вони суттєво не впливають на визначення самостійної природи самої галузі екологічного права. Таким чином, екологічне право як самостійна галузь вітчизняного права являє собою сукупність правових норм, встановлених і гарантованих державою> що регулюють суспільні відносини у сфері використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, з метою захисту екологічних прав і свобод громадян, забезпечення екологічної безпеки суспільства та екологічних інтересів нинішніх і майбутніх поколінь людей у якісному стані довкілля.
1 Див.: Яковлев В. Н. Экологическое право / В. Н. Яковлев. - Кишинев, 1988. - С. 35; Бобылев А. К. Вопросы теории экологического права / А. К. Бобылев, С. А. Белашенко. - Минск, 1991. - С. 14-15; Костиць- кий В. В. Екологічне право України: деякі проблеми теорії та кодифікації / В. В. Костицький // Право України. - 1998. - № 1. - С. 68.
2 Раніше такі погляди висловлювалась проф. О. С. Колбасовим та А. С. Тимошенко. Проте, вони не одержали широкого визнання в юридичній літературі.
3 Див.: Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии / Ю. С. Шемшученко. - К., 1989. - С. 64-75.
4 Див.: Екологічне право України. Академічний курс : Підручник. - Друге видання. / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка.. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 15.
31


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
§ 5. Предмет, метод і принципи екологічного права
Предмет будь-якої галузи права є основним критерієм його виділення в якості самостійної галузі права. Пізнання предмета екологічного права можливо за допомогою виявлення кола суспільних відносин, що його складають. Під предметом екологічного права в сучасній юридичній літературі розуміють суспільні екологічні відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічних прав громадян, екологічної безпеки суспільства і держави, що складаються на основі норм соціального характеру та державного регулювання якості навколишнього середовища.
В запежності від джерел і об'єктів правового регулювання виділяються дві групи суспільних відносин, урегульованих нормами екологічного права. Першу групу складають галузеві екологічні відносини, до яких відносяться: землеохо- ронні, надроохоронні, водоохоронні, лісоохоронні, флороохоронні, фауноохо- ронні та повітряноохоронні, тобто пооб'єктні середовищеохоронні відносини. До другої групи включаються комплексні екологічні відносини, що складають відносини стосовно охорони окремих природних територій і комплексів, зокрема, природно-заповідного фонду, лікувально-оздоровчих, рекреаційних, курортних та інших спеціальних територій, а також відносини щодо забезпечення екологічної безпеки у певних сферах людської діяльності, включаючи населені пункти, промисловість, сільське господарство, енергетику, транспорт тощо.
В залежності від об'єктів правового регулювання виділяються природоохоронні й антропоохоронні1 відносини, кожний з якиху свою чергу підрозділяється на певні види в залежності від характеру об'єктів, а також форм і джерел несприятливого екологічного впливу на них. Проте об'єктом правового регулювання завжди виступають суспільні відносини, тобто відносини між людьми, між членами суспільства з приводу охорони навколишнього природного середовища існування людини і суспільства.
У правовій літературі висловлені й інші думки щодо видового розподілу суспільних екологічних відносин. Так, професор В. І. Андрейцев пропонує підрозділяти екологічні відносини на природноресурсові та природоохоронні. При усій простоті такої класифікації екологічних відносин, вона, на нашу думку, є недостатньо обґрунтованою. Справа втім, що будь-які еколого-правові відносини, утому числі і ресурсоохоронні, так чи інакше, носять охоронний характер. Крім того, основна мета правового регулювання природноресурсових відносин відповідними галузями права переважно носить економічний, а не екологічний характер. Наприклад, установлення правового режиму виключної (морської) економічної зони спрямовано на вирішення насамперед економічних та державно-політичних
32
Виділення антропоохоронних відносин в якості окремого виду екологічних відносин є не зовсім коректним у зв’язку із тим, що будь-які охоронні відносини, так чи інакше, носять антропоохоронний характер у розумінні здійснення їх охорони від людської діяльності.


• РОЗДІЛ 1
інтересів. Безумовно, використання ресурсів виключної (морської) економічної зони чи континентального шельфу супроводжується природоохоронними заходами і виконанням екологічних задач. Проте, природноресурсові відносини, що носять певний природоохоронний чи середовищезахисний характер, все ж таки за своїм змістом є ресурсними і відносяться до предмету природноресур- сового, а не екологічного права.
Якщо на сучасному рівні розвитку правової системи країни спроби одних авторів розширити предмет екологічного права за рахунок широкого комплексу природноресурсових відносин є дискусійними, то спроби інших дослідників підсилити предмет екологічного права за рахунок розширення кола природоохоронних відносин шляхом трансформації їх у середовищеохоронні мають певні перспективи і знаходять своє відображення в законодавстві. Зазначене має місце, наприклад, при підсиленні екологізаціїтехнічних норм, розвитку й еколо- гізаціїзаконодавства про захист прав споживачів, підвищенні екологічних вимог до якості продуктів харчування і т. п. Позитивним з цієї точки зору є реальний стан природного і соціального оточення людини і суспільства, що з розвитком науково-технічного прогресу віддаляється від поняття «природне середовище». Тому у даний час більш вірним було б говорити про середовище буття людини як сукупності природних і техногенних складових, що, безумовно, впливає на коло суспільних відносин, які складають предмет сучасного екологічного права.
Специфічні ознаки притаманні й методу екологічного права, під яким розуміють сукупність способів, прийомів і засобів впливу на суспільні відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічних прав і свобод громадян та екологічної безпеки суспільства і держави, В силу публічної юридичної природи екологічного права переважним залишається імперативний метод регулювання екологічних суспільних відносин, тобто застосування обов'язкових для виконання екологічних вимог. Імперативний метод регулювання екологічних відносин застосовується, наприклад, при здійсненні стандартизаціїта нормування в сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища, встановленні видів юридичної відповідальності за екологічні правопорушення, забезпеченні використання й охорони окремих природних об'єктів та їх ресурсів, а також щодо регулювання охорони навколишнього середовища у відповідних галузях господарської діяльності та захисту особо охоронюваних природних об'єктів і комплексів, регулювання умов та порядку проведення екологічної експертизи та впровадження її висновків, поводження з виробничими та побутовими відходами, забезпечення екологічної безпеки тощо.
Сучасному екологічному праву відомий і диспозитивний метод правового регулювання, завдяки застосуванню якого визначаються лише межі поведінки учасників екологічних відносин, що надає їм можливість вільно і самостійно регулювати свої взаємини у встановлених межах. Диспозитивний метод регулювання екологічних відносин може мати місце, наприклад, при застосуванні
33


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
договірних форм природокористування, регулюванні прогнозування у сфері охорони навколишнього природного середовища, обранні форм і методів здійснення еколого-правової освіти та формування екологічного світогляду в суспільстві тощо.
Застосування загальноправових засобів впливу на учасників суспільних відносин у сфері охорони довкілля, а саме: заборони, дозволу, санкціонування, узгодження, уповноваження, стимулювання, попередження, профілактики, рекомендацій тощо, відбувається у межах імперативного та диспозитивного методів правового регулювання екологічних відносин. При цьому у застосуванні загальноправових засобів у регулюванні конкретних екологічних відносин спостерігаються суттєві особливості їх прояву. Так, метод профілактики правопорушень в силу виняткових особливостей екологічної шкоди, що пов'язано з неможливістю її повного й адекватного відшкодування, має пріоритетне значення для забезпечення екологічних вимог. В екологічному праві спостерігається також тенденція підвищення ролі і значення таких загальноправових засобів, як економічне стимулювання, екологізація господарської діяльності та інших способів впливу на учасників екологічних відносин. Це пояснюється із загальним станом якості довкілля в країні та екологічним станом окремих природних об'єктів і територій.
Одночасно екологічному праву відомі свої власні методи правового регулювання, які виділяють його від інших галузей права. Вони за своїм змістом і призначенням є спеціальними методами, які розраховані на регулювання саме екологічних відносин. До таких спеціальних методів екологічного права можна віднести метод еколого-експертної оцінки, завдяки якому виявляється рівень негативного впливу чи можливого впливу на навколишнє природне середовище, метод еколого-соціального обмеження з метою збереження окремих природних об'єктів і територій, метод еколого-охоронного обтяження господарської діяльності з метою виконання певних дій чи, навпаки, утримання від них тощо.
Важлива роль у регулюванні екологічних відносин належить принципам екологічного права. Принципи екологічного права - це системоутворюючі ідеї й основні засади, що закріплені в екологічних концепціях, загальноправових доктринах, джерелах та нормах екологічного законодавства і права, які спрямовані на досягнення цілей екологічної політики держави та реалізуються в екологічних суспільних відносинах.
У правовій літературі традиційним є виділення загальних (загальноправових) та спеціальних (галузевих) принципів правового регулювання суспільних відносин. Екологічному праву також властивий розподіл основних засад правового регулювання екологічних відносин на загальні та спеціальні принципи. Підстави для такого розподілу принципів правового регулювання екологічних відносин надає чинне загальне та спеціальне екологічне законодавство. Уданий час вони або прямо закріплені, або безпосередньо випливають із змісту таких екологічних законодавчих актів, якими, наприклад, є Закон України «Про охорону навкол иш-
34


• РОЗДІЛ 1
нього природного середовища» від 25 червня 1991 року1, постанова Верховної Ради України ««Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 року1  2 та інших актів екологічного законодавства.
До загальних (загальноправових) принципів екологічного права можна віднести наступні: відкритості та демократизму прийняття екологічно значущих рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища; екологізації матеріального виробництва на основі охорони навколишнього природного середовища; відтворення відновлюваних природних ресурсів на засадах широкого впровадження новітніх технологій; збереження просторової та видової різноманітності і цілісності природних об'єктів і комплексів; науково обґрунтованого узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства на основі поєднання знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук; вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій та сукупності факторів, що негативно впливають на екологіч* ну ситуацію; соціальної орієнтованості формування екологічного світогляду в суспільстві; застосування заходів економічного стимулювання за дотримання вимог екологічного законодавства та юридичної відповідальності за шкоду, заподіяну навколишньому природному середовищу; міжнародне співробітництво у сфері використання природних ресурсів та охорони навколишнього середовища тощо.
До спеціальних (галузевих) принципів екологічного права відносяться: пріоритетність змісту вимог екологічної безпеки та запобіжний характер екологічних заходів; гарантованість якості навколишнього природного середовища для життя і здоров'я людей; прогнозування, планування і нормування якості навколишнього природного середовища; безоплатність загального та платність спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності; обов'язковість дотримання екологічних стандартів, нормативів та лімітів викорис-v тання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та інших видів діяльності; погодженість екологічних, економічних та соціальних інтересів людини і суспільства; обов'язковість екологічної експертизи рішень і об'єктів та прогнозування стану навколишнього природного середовища; стягнення збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів; компенсація шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; плата за погіршення якості навколишнього природного середовища; невідворотність відшкодування шкоди, заподіяної природному середовищу порушенням екологічного законодавства та деякі інші принципи, що передбачені у спеціальних природоохоронних законодавчих актах.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 41. - Ст. 546.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.
35


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
§ 6. Система екологічного права та його співвідношення з іншими галузями права
Під системою екологічного права як галуззю права розуміють сукупність його інститутів, розташованих у визначеній послідовності відповідно до їх внутрішніх закономірностей функціонування. Система екологічного права як галузь права містить в собі норми права, що об'єднують: екологізовані норми природноресурсового права щодо охорони земельних, гірничих, водних, лісових, флористичних, фауністичних та інших ландшафтних природних об'єктів та їх ресурсів, а також норми правової охорони виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу; екологічні норми атмосферно-повітряного, природно-заповідного, курортно-лікувального та рекреаційно-оздоровчого законодавства; екологічні норми міжгалузевих інститутів щодо правової охорони середовища населених пунктів, урбанізованихтериторій, галузей господарської діяльності, а також територій і зон надзвичайних екологічних ситуацій; норми забезпечення екологічної безпеки для життя і здоров'я населення країни та правової охорони від стихійних сил природи та небезпечного антропогенного впливу на навколишнє природне середовище.
^ІПредметом науки екологічного права є: еколого-правова доктрина; еколого- правовГнбртлигекологічні правовідносини; історія і динаміка розвитку екологічного законодавства; екологічне право зарубіжних країн та його порівняння з вітчизняною галуззю права; правові форми міжнародного співробітництва у сфері екології; міжнародне екологічне право (право навколишнього природного середовища) тощо.
Систему екологічного права як навчальної дисципліни складає цілісна, послідовна і взаємообумовлена сукупність теоретичних положень, ідей і поглядів на екологічне право, його місце в системі вітчизняного права, власну структуру і зміст юридичних норм відповідних правових інститутів, що регулюють однорідне коло екологічних суспільних відносин. У навчальній дисципліні екологічного права виділяють загальну, особливу і спеціальну частини.
У загальній частині розглядаються питання: науково-методологічних основ екологічного права; предмету, методу, принципів і функцій екологічного права; правової природи еколого-правових норм та екологічних правовідносин; системи екологічного права; джерел й історії галузі права; змісту та реалізації екологічних прав й обов'язків громадян і держави; щодо екологічних аспектів права власності на природні об'єкти та права користування ними; правових основ управління у сфері екології; правового регулювання стандартизації, нормування, обліку, прогнозування та інформування в сфері охорони навколишнього природного середовища; питання еколого-правового статусу особистості, еколого-правової освіти й формування еколого-правової культури; загальних підстав і умов юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
36


• РОЗДІЛ 1
В особливу частину екологічного права включаються питання правового режиму використання й охорони окремих природних об'єктів, їх ресурсів і природних комплексів, виходячи з принципу їх поресурсової значимості, змісту і засад еколого-економічного й організаційно-правового механізму охорони певних об'єктів екологічного права, правової охорони природного середовища міст та інших урбанізованих територій, правового регулювання охорони природного середовища в промисловості, енергетиці, на транспорті, сільському господарстві та інших галузях господарської діяльності, правового режиму територій і зон надзвичайних екологічних ситуацій та подолання наслідків негативного природного та антропогенного впливу на навколишнє природне середовище, правових засад проведення екологічної експертизи та реалізації її висновків, правового забезпечення екологічної безпеки для життя і здоров'я населення країни тощо.
Спеціальна частина екологічного права поєднує питання охорони навколишнього природного середовища у зарубіжних країнах та основних засад міжнародно-правової охорони навколишнього середовища. Вона відкриває можливості для порівняльного аналізу вітчизняного екологічного права із зарубіжним екологічним законодавством та правовими форми міжнародного співробітництва держав у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Співвідношення екологічного права з іншими галузями права засноване на близькості і взаємозв'язку визначеного кола суспільних відносин, регульованих нормами відповідних галузей права. Перш за все, це стосується співвідношення екологічного права з земельним, гірничим, водним, лісовимта іншими складовими природноресурсового права. Спектр наукових поглядів на проблему співвідношення екологічного права із земельним та іншими «ресурсовими» галузями права настільки широкий, що потребує окремого спеціального розгляду. Проте тут можна позначити лише декілька найбільш розповсюджених точок зору.
Найбільш розповсюдженими є дослідження земельного права як самостійної галузі права, що регулює суспільні відносини щодо використання земельних ресурсів як засобу виробництва і просторово-операційного базису, у той час як екологічне право регулює суспільні відносини з приводу землі як природного об'єкта й екологічної цінності. Цієї позиції дотримуються галузеві дослідники земельного права та значна кількість представників теоретико-правової науки1.
Слід зазначити, що у свій час професор С. С. Алексеев включав екологічне право до числа профілюючих (фундаментальних) галузей права1  2. Така позиція обґрунтовується тим, що екологічне і земельне право, маючи дещо співпадаючі об'єкти правового регулювання, все ж таки наділені різними предметами, тобто регулюють різні суспільні відносини, що складаються з приводу співпадаючих об'єктів. Якщо предметом екологічного права є природоохоронні відносини,
1 Див.: Хропалюк В. Н. Теория государства и права / В. Н. Хропалюк. - М., 1993. - С. 63; Котюк В. О. Основи держави і права / В. О. Котюк. - К., 1995. - С. 36.
2 Див.: Алексеев С. С. Теория права / С. С. Алесеев. - М., 1993. - С. 105.
37


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
то предметом земельного права й інших природноресурсових галузей права є «ресурсові» відносини, тобто по суті, господарські економічні відносини. Усе сказане про співвідношення екологічного і земельного права певною мірою може бути поширено і на співвідношення екологічного права з водним, гірничим, лісовим та іншими природноресурсовими галузями права, а також із самим природноресурсовим правом як комплексною галуззю права.
Незважаючи на зростаюче поширення поглядів на екологічне право як самостійну фундаментальну правову галузь в українській правовій системі, така точка зору не стала загальновизнаною. У сучасній літературі нерідко можна зустріти твердження провідних вітчизняних вчених-юристів про те, що у складі екологічного права як у галузевій правовій структурі існує земельне, гірниче, водне, лісове, фауністичне, атмосферно-повітряне та інші підгалузі права, тобто «у системі екологічного права вони фактично є його підгалузями»1. Зазначені підгалузі екологічного права за наведеними поглядами характеризуються своїми специфічними ознаками: для них характерними є визначені види суспільних відносин (земельних, гірничих, водних, лісових), що складають їх предмет; кожна підгалузь має свій обсяг джерел правового регулювання; існують також певні особливості й у способах впливу на суб'єктів підгалузевих екологічних відносин, тобто методів регулювання цих відносин тощо.
Традиційні галузі вітчизняної системи права також певним чином співвідносяться з сучасним екологічним правом. З одного боку, вони складають основу для формування норм права та правових інститутів екологічного права, а з іншого - норми екологічного права є засадничими підставами для екологізації інших галузей права. Так, конституційне право закріплює основні цілі, завдання та напрями охорони навколишнього природного середовища, зокрема, шляхом встановлення належності та вимог щодо використання й охорони окремих об'єктів екологічного права, визначення повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, правоохоронних, правозастосовчих та контрольних органів у сфері охорони довкілля.
Інститути адміністративного права, а саме: інститути правового регулювання управління, здійснення контролю, адміністративного припинення, адміністративної відповідальності та інші, є складовими еколого-правового механізму охорони навколишнього природного середовища. У свою чергу норми екологічного права впливають на вказані інститути адміністративного права через їх екологізацію, тобто через внесення у норми, що регулюють адміністративні відносини, екологічних вимог щодо охорони об'єктів екологічного права.
Цивільне право із своїм сучасним змістом виконує стосовно екологічного права у встановлених випадках і обсягах компенсаційну функцію. У зв'язку з цим, для екологічних відносин цивільно-правовий інститут відшкодування шкоди, за¬
1 Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. - Друге видання. / За заг. ред. Ю. С. Шемшу- ченка. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 18.
38


• РОЗДІЛ 1
подіяної навколишньому природному середовищу, має принципове значення. Все більшого значення в екологічному праві набуває також цивільно-правовий договір як форма регулювання екологічних відносин.
Поряд з адміністративним і цивільним правом охоронну функцію стосовно екологічних об'єктів виконує кримінальне право. Його норми закріплюють склади екологічних злочинів як види суспільно небезпечних діянь, що завдають найбільшої шкоди об'єктам екологічного права. Чинний Кримінальний кодекс виділяє їх в окремий розділ Особливої частини з назвою «Злочини проти довкілля» і закріплює у даний час кримінальну відповідальність за скоєння таких злочинів у понад 20 статтях.
Співвідношення екологічного права з міжнародним правом і зокрема з міжнародним екологічним правом, базується на включенні міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, до складу національного законодавства. У даний час налічується більше ЗО міжнародних договорів, конвенцій та інших угод в сфері охорони довкілля, ратифікованих українським парламентом, що застосовуються у нашій країні. Проте слід зазначити, що міжнародне екологічне право чи міжнародне право охорони навколишнього середовища не є складовими системи вітчизняного екологічного права.
39


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 2
ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ ТА СТАНОВЛЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОГО ЗАКОНОДАВСТВА І ПРАВА
§ 1. Виникнення й основні етапи розвитку екологічного законодавства і права
Зародки національного природоохоронного законодавства сягають ще часів Київської Русі. У зводі законів княжої держави «Руській правді» містилося чимало регламентацій, які стосувалися часів та термінів полювання на тих чи інших хутрових звірів, була заборона виловлювати деякі породи риб під час нересту, містилося чимало засторог щодо збереження та використання природно адекватних засобів землеробства, бортництва, броварства, деяких інших промислів та ремесел. Тоді ж було передбачено також і деякі кари, переважно грошові, за порушення вимог «Руської правди». Наприклад, за знищення журавля і вбивство людини нерідко накладали однакову кару. У князівські часи фактично було закладено і початки формування заповідних територій - «мисливських угідь», на яких лише інколи відбувалося полювання та лови.
У козацько-гетьманську добу українське природоохоронне законодавство мало наступні джерела: звичаєве право та повсякденні традиції; традиційне законодавство княжої та литовсько-руської доби; магдебурзьке право; законотворча діяльність національної держави, яка уособлюється насамперед в гетьманських універсалах. Через своєрідне становище тогочасної України на національне законодавство накладалися правничі вимоги сусідніх держав - Польщі, Росії та Австрії, практично повністю поглинаючи його цілком чи в окремих компонентах.
Так, наприклад, еколого-правові норми Литовського статуту, дія якого поширювалася на українські землі у ХІУ-ХУІІ ст., мали спеціальний розділ - «Про лови і про дерево бортне» (статут 1588 року). В артикулах цього розділу йшлося про податки за лов диких звірів, встановлювалися деякі правила і обмеження на лов риби, лісокористування тощо.
Значна частина еколого-правових норм Статуту увійшла до складу наступної пам'ятки українського права - «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 року, в яких відповідні питання знайшли своє відображення у трьох главах: про земельні справи (гл. 17); про портові ріки і повені, стави і затоплені сіножаті (гл. 18); про ліси і гаї, диких звірів і лов риби тощо (гл. 19).
40


• РОЗДІЛ 2
«Правами» встановлювалися порядок землекористування в Гетьманщині, повноваження межувальників, процедура вирішення земельних спорів, передбачалися санкції за земельні правопорушення (гл. 17). У главі 18 йшлося про збереження судноплавності портових річок, недопущення захаращення берегів цих річок і підтоплення сіножатей та інших угідь. У главі 19 акцент було зроблено на забороні самовільної рубки дерев у лісах, а також на запобіганні лісовим пожежам.
Вичерпну характеристику природоохоронних засад дає синтетичне «Зібрання українських прав» 1807 року. У розділах «Про ціну речі», «Про недозволені діяння», наприклад, докладно простежено численні ситуації, в яких людина вступає у стосунки з природою, - рибальство, пошкодження соколиних гнізд, виловлювання бобрів, знищення рою бджіл чи дерева, полювання на зайців та ін. У них регламентовано вартість та покарання відповідних вчинків, окреслено майнові та територіальні засади природокористування. До проблем, пов'язаних зі звіриним ловецтвом та рибальством, звертаються і в заключних розділах книги. Вельми прикметні підсумкові слова «Зібрання»: в Україні «чужий ліс рубати взагалі забороняють». Отже, тогочасне право разюче відрізнялося від радянського, за якого «чуже» (тобто спільне) знищував кожен, хто тільки не лінувався.
Після втрати автономії і остаточного злиття Лівобережної України з Російською імперією зникли національні особливості у розвитку правового регулювання екологічних відносин. Діяльність у галузі природокористування в Україні повністю була підпорядкована російським законам. Останні ж виходили з прийнятої в царській Росії доктрини, відповідно до якої власникові землі належить повне право на все, що знаходиться на її поверхні та в надрах. Такий режим приватновласницького природокористування зберігався в Росії до Жовтневої революції 1917 року.
Аналізуючи розвиток екологічного законодавства в Україні, можна виділити наступні етапи: формування екологічного законодавства (від виникнення Української держави і до початку 20-го століття); становлення екологічного законодавства (перша половина 20-го століття); екологічне законодавство і право періоду Союзу РСР (друга половина 20-го століття); екологічне законодавство і право в період державної незалежності України.
Проте є й інші думки стосовно виокремлення етапів розвитку екологічного законодавства України. Так, існує поділ на більш дрібні етапи, що охоплюють сім періодів розвитку екологічного законодавства, а саме: з часів «Руської правди» до революції 1917 року, коли розвиток природоохоронного законодавства відбувається у напряму встановлення правил користування природними ресурсами та формування норм локальної дії, спрямованих на обслуговування економічних потреб суспільства; з 1917 року по 1922 рік, коли відбувається трансформація природноресурсового законодавства у зв'язку з корінною зміною відносин власності на природні об'єкти та характеризується недостатнім розвитком власне
41


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
екологічного законодавства; з 1922 року по 1957 рік, коли відбувається активізація розвитку Союзного природноресурсового законодавства та поступове накопичення еколого-правових норм, які викликані наслідками індустріалізаціїта економічного зросту; з 1957 року по 1963 рік, коли здійснюється розробка та прийняття у всіх республіках Союзу РСР законів про охорону природи як нової форми природоохоронного законодавства; з 1963 року по 1980 рік, коли проводиться кодифікація союзного та республіканського законодавства про землю, надра, води, ліси на базі прийняття за цими природними об'єктами Основ законодавства Союзу РСР та союзних республік, зокрема оновлюються всі природноресурсові кодекси Української РСР та інших союзних республік, а також про тваринний світ та атмосферне повітря, прийнятих на засадах відповідних Союзних законів; з 1985 року по 1990 рік - відбувається широке обговорення загальносоюзних та національно-республіканських екологічних проблем, проголошується принцип пріоритету екологічних інтересів суспільства над економічними інтересами, проводяться спроби перегляду виробничих відносин із врахуванням раціонального використання природних ресурсів та інтересів охорони навколишнього природного середовища, приймається директивно-нормативний акт про корінну перебудову справи охорони середовища в країні, створюється спеціальний орган управління у сфері навколишнього середовища на рівні Союзу РСР та союзних республік, також активізується міжнародне співробітництво в області охорони навколишнього середовища; з 1991 року і до цього часу - продовжується суве- ренізація українського екологічного законодавства, відбувається його корінний перегляд та прийняття найважливіших еколого-правових законодавчих актів, в тому числі закону «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 року, оновлюються всі природноресурсові кодекси та інші еколого-правові акти. Сучасний період характерний також ратифікацією значної кількості міжнародних конвенцій, угод, договорів та інших документів в області охорони навколишнього середовища.
Безумовно, наведена періодизація розвитку і становлення екологічного законодавства в Україні відкриває широкі можливості для його більш детального дослідження, особливо окремих етапі на протязі 20-століття. Одночасно можна навести ще один поділ розвитку екологічного законодавства і права, який об'єднує три великі періоди: дореволюційний, соціалістичний і сучасний.
Дореволюційний період дії окремих правових норм природоохоронного змісту та деяких досліджень із природоохоронних питань можна пов'язувати з розвитком як у нашій країні, так і в інших країнах, які в історичний період володіл и територіями України чи частинами сучасних українських земель. Відповідно на ці території у свій час поширювалось і право цих країн. Територія України за різних часів підпадала під владу 24 країн та імперій, які своїми національно-правовими системами впливали і на вирішення різноманітних природоохоронних питань. Так, окремими територіями України володіли: Кримське ханство, Македонія,
42


• РОЗДІЛ 2
Молдавія, Монголія, Татарстан, Франція, Швеція (одноразово), Чехія (двічі), Греція, Німеччина, Словаччина (тричі), Румунія, Угорщина (чотири рази), Австрія (п'ять разів), Туреччина (сім разів), Литва, Польща (десять разів), Росія (сімнадцять). Крім того, територіями України в різні часи володіл и п'ять імперій: Римська, Візантійська, Османська, Австро-Угорська та Російська. За цих обставин перший період виявився найбільш складним і найменш дослідженим.
Соціалістичний період, який розпочався з 20-х років минулого століття, з часу проголошення в Україні радянської влади та входження її до складу федеративної держави - Союзу РСР. Наукові дослідження з природоохоронних проблем тривалий час провадилися в межах аграрно-земельної правової науки, а також окремих монографічних дослідженнях із земельного, гірничого і лісового права. У1958 році було опубліковано ряд статей з охорони природи. В 1959 році була надрукована перша наукова праця колективу авторів про роль законодавства в охороні природи.
З прийняттям Закону «Про охорону природи Української РСР» від ЗО червня
1960 року, природоохоронні проблеми стали самостійним предметом наукових досліджень. Уперше з'являється науково-методична основа викладання курсу правової охорони природи у вищих в юридичних навчальних закладах, розробляється програма курсу, а також видається навчальний посібник за редакцією проф. М. Д. Казанцев. На юридичному факультеті Московського університету у
1961 році проводиться перша науково-методична конференція з проблем правової охорони природи1. У наступному проф. М. Д. Казанцев поряд з проблеми розвитку та формування природноресурсового права, висуває актуальні питання щодо становлення природоохоронного права1  2.
В Україні наукові дослідження екологічних проблем здійснювались в Інституті держави і права НАН України, у юридичних навчальних закладах Києва, Харкова, Львова, Одеси. Значну роль в обговоренні результатів наукових досліджень правових екологічних проблем відіграли республіканські та міжнародні конференції, які відбулися в Україні та в інших країнах за участю українських юристів-екологів.
Сучасний період розвитку наукових досліджень із екологічних проблем розпочався з часу проголошення Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 року) та прийняття Акта проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року). Початок цього періоду збігся з суттєвим розширенням предмета наукових досліджень екологічних проблем, пов'язаних з виробленням нової концепції розвитку екологічного права, прийняттям Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в 1991 році та суттєвим
1 Див.: Казанцев Н. Д. К вопросу о научных основах кодификации законодательства об охране природы // Вестник Московского университета. Серия Право, 1962, № 1.
2 Див.: Казанцев В.Д. Природноресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права // Вестник Московского университета. Серия Право, 1967, № 6. - С. 3-9.
43


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
оновленням і вдосконаленням екологічного законодавства України як самостійної країни.
Сучасна назва «екологічне право» набула широкого визнання серед вчених- юристів після проведення наприкінці 80-х років наукової дискусії з питань концепції екологічного права, організованої журналом «Вестник Московского университета»1, в якій брали участь і українські юристи-науковці. Учасники цього обговорення підтримали думку про формування екологічного права до прийняття нових законодавчих актів з охорони природи або навколишнього середовища і не погодились на пропозицію щодо назви цієї дисципліни як права навколишнього середовища.
Важливе значення для України мало проведення в травні 1991 року у Женеві (Швейцарія) міжнародного семінару «Екологічний менеджмент в Україні: порівняльний аналіз українського та західноєвропейського підходів». На цьому семінарі були обговорені найважливіші правові питання в екологічній сфері, шляхи вдосконалення екологічного законодавства в нових умовах розвитку України, обговорені і підтримані пропозиції щодо прийняття проекту законодавчого акта про екологічну безпеку та проекту загальної декларації основних екологічних прав людини. Як бачимо, точки зору різноманітні, і кожна з них є цікавою та обґрунтованою, тому розглянемо розвиток екологічного законодавства і права за тими етапами, що були наведені найпершими.
§ 2. Розвиток екологічного законодавства і права у першій половині XX століття
Як вже зазначалося, на початку XX ст. діяльність у галузі природокористування в Україні повністю була підпорядкована російським законам. Росія не мала спеціального закону про охорону природи, але у 1915-1916 рр. під керівництвом академіка І. П. Бородіна був розроблений перший проект такого закону. Але у зв'язку з подіями Лютневої, а потім-Жовтневої революцій справа до прийняття цього закону не дійшла.
За доби Української Центральної Ради, Гетьманської держави та Директорії (березень 1917 року-листопад 1920 року) істотних урядових заходів щодо охорони природи вжито не було. Радянська влада одразу після Жовтневої революції прийняла ряд декретів, які принципово змінювали характер природокористування в країні. Чільне місце належало Декрету про землю, прийнятому II Всеросійським з'їздом Рад 26 жовтня (8 листопада) 1917 року. Ним була передбачена націоналізація землі разом з іншими природними багатствами. Скасовувалися
44
Див.: Материалы Всесоюзной научно-практической конференции // Вестник Московского университета. Серия Право, 1988, № 3.


• РОЗДІЛ 2
приватна власність на землю та інші природні ресурси, вони вилучалися з цивільного обігу. Контроль у сфері природокористування переходив у руки держави.
Ці засади були покладені в основу розвитку радянського природноресурсо- вого і природоохоронного законодавства як у Російській Федерації, так і Українській РСР. Зокрема, в Українській РСР в той час були прийняті урядові декрети «Про охорону лісів» (1919), «Про націоналізацію всіх колишніх казенних, монастирських, міських і поміщицьких земель» (1920). У 1922-1923 рр. в Українській РСР була проведена перша кодифікація чинного законодавства, яка стосувалася і сфери природокористування. Були прийняті Земельний кодекс Української РСР (1922), Закон Української РСР про ліси (1923) тощо.
Втім, слід зазначити, що у 20-30-х рр. минулого століття характер поресурсо- вого законодавства Союзу РСР і Української РСР визначався державною власністю на природні ресурси. Поресурсове право формувалося головним чином у рамках земельного права. Природоохоронне право зводилося до питань охорони живої природи - заповідників та деяких інших особливо охоронюваних природних об'єктів. В цей період починають виникати різноманітні організації та товариства і прийматися деякі укази та постанови окремих департаментів та міністерств, які регламентувал и використання тих чи інших ресурсів; тоді ж виникають перші українські заповідники, зокрема всесвітньо відомий «Асканія Нова».
Перша світова війна та соціальні потрясіння істотно загальмували природоохоронну роботу в Україні, завдавши довкіллю чимало збитку та руйнації. Так, наприкінці 1917 року солдатами-більшовиками було зруйновано зоопарк Пілявин.
Українська гетьманська держава за часів гетьмана Павла Скоропадського утворила Міністерство земельних справ, а при ньому - окремий Biggin з охорони пам'яток природи, а також Комісію з вчених та діячів у цій справі. В Києві у 1918 році існував також приватний «Краєвий природоохоронний комітет» (голова - проф. П. А. Тутківський), в Харкові функціонувало Товариство любителів природи (голова - проф. В. Л. Талієв); в Одесі - Спілка наукових товариств природоохоронного спрямування (голова - проф. Г. І. Танфільєв). У Полтаві засновується Комітет охорони природи та старовини.
Секція (комітет) Охорони природи збереглася в Наркомземі і після поразки УНР. В перші роки радянської влади успіхи у сфері охорони природи були досить помітними. У цьому зв'язку особливу роль зіграли Постанова Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету і Ради Народних Комісарів Української РСР про затвердження «Положення про пам'ятки культури і природи». Згідно з цією постановою всіма пам'ятками природи в Україні мало відати Управління Установами Народного Комісаріату Освіти, у склад якого і перейшов Український Комітет охорони пам'яток природи. Щоправда, вже тоді намітилася різновідом- ча підпорядкованість різних заповідників: так заповідник Дніпрової заплави «Конча-Заспа» (250 десятин) був на бюджеті Народного Комісаріату Закордонних Справ, а «Сад II Інтернаціоналу» (колишня «Софіївка» - як писали в тогочасних документах) - належав Уманському сільськогосподарському технікумові.
45


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Після Великої Вітчизняної війни намітилася тенденція до розширення сфери дії природоохоронного законодавства. При цьому провідну роль виявили союзні республіки, а не союзна держава.
§ 3. Розвиток екологічного законодавства і права в другій половині XX століття
За радянського часу Україна повністю втрачає можливість впливати на формування природоохоронного законодавства, оскільки виключні повноваження мав лише Союз РСР, зокрема його вищі партійні та господарчі органи. Наприкінці 50-х і на початку 60-х рр. були прийняті закони про охорону природи в усіх союзних республіках, у т. ч. в Українській РСР.
Закон «Про охорону природи Української РСР» проголосив природоохоронну діяльність важливим державним завданням. Ця справа не зводилася тільки до охорони «живої природи». Охорона природи, визначалося в Законі, полягає у збереженні, раціональному використанні всіх її багатств, відтворенні і розвитку цінних видів флори і фауни. В інтересах охорони природи забороняється така господарська діяльність, яка може шкідливо впливати на стан природних багатств, призводить до ерозії ґрунтів, забруднення і обміління водойм, забруднення атмосферного повітря тощо (ст. 1). Для забезпечення державного контролю за виконанням вимог Закону «Про охорону природи Української РСР» та інших законодавчих актів з природоохоронних питань було створено спеціальний орган -Державний комітет Ради Міністрів Української РСР по охороні природи, який розпочав свою діяльність з березня 1967 року.
У цей період планувалося прийняття Закону Союзу РСР про охорону природи. Проте була проведена не комплексна кодифікація природоохоронного законодавства, а була здійснена галузева кодифікація законодавства у відповідній сфері їх дії. Так, були прийняті загальносоюзні Основи земельного законодавства (1968), Основи водного законодавства (1970), Основи законодавства про надра (1975), Основи лісового законодавства (1977). Слідом за ними в усіх союзних республіках, т.ч. і в Українській РСР, були прийняті відповідні кодекси, які мало чим відрізнялися від загальносоюзних Основ законодавства.
В зв'язку з кодифікацією законодавства про землю, надра, води і ліси виникла проблема дублювання правового регулювання відповідних відносин у поресурсових кодексах та Законі «Про охорону природи Української РСР». При цьому відносини по охороні і використанню землі, надр, вод і лісів у відповідних кодексах виявилися врегульованими значно повніше і глибше, ніж у загальному законі про охорону природи. Саме тому відповідні норми закону перестали діяти і втратили своє практичне значення.
46


• РОЗДІЛ 2
Однак в Союзі РСР майже до його розпаду продовжувала діяти концепція охорони природи. Про це, наприклад, свідчать постанови Ради Міністрів Союзу РСР «Про додаткові заходи щодо посилення охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів» від 1 грудня 1978 року, Верховної Ради Союзу РСР «Про додержання вимог законодавства про охорону природи і раціональне використання природних ресурсів» від 3 липня 1985 року.
Термін «навколишнє природне середовище» був вжитий у Конституції Союзу РСР 1977 року та Конституції Української РСР 1978 року. Він став уживаним і у радянській еколого-правовій літературі. А у роки перебудови були зроблені спроби розроблення і прийняття Закону Союзу РСР «Про охорону навколишнього природного середовища».
Не дивлячись на деякі позитивні зрушення у розвитку екологічного права, та проведення кодифікації законодавства, головні засади екологічного права в Союзі РСР визначалися, скоріше, не законами, а «державною доцільністю». Атому склалася така ситуація, що поряд з юридично закріпленими нормами щодо навколишнього середовища діяли «постанови» та «розпорядження», які по суті мали силу закону. Тобто сформувалася система юридичного двовладдя. Утакій правовій системі склалися вкрай сприятливі умови для безконтрольного грабунку природних ресурсів, безжального нищення флори та фауни, хижацького розграбування корисних копалин, безконтрольного забруднення води, повітря, ґрунту тощо. Тому на момент розпаду Союзу РСР в Україні існувала дуже несприятлива екологічна ситуація, виправленню якої не сприяла і не могла сприяти лише формально існуюча система екологічного права.
Якщо вести мову про екологічне право в Союзі РСР з формального погляду, то слід зазначити, що в ньому існувала велика кількість законів та постанов природоохоронного спрямування. Так, окрім вищезазначених законодавчих актів, ще у 1950 році постановою РНК Союзу РСР було затверджено «Положення про державну лісову охорону СРСР», за якою регулювалася служба охорони заповідників. Постанова Ради Міністрів Союзу РСР «Про заходи щодо покращення охорони здоров'я і розвитку медичної науки» (1968) визначала напрями наукових пошуків у галузі дослідження навколишнього середовища. У цьому ж році Рада Міністрів Союзу РСР прийняла постанову «Про заходи щодо підвищення ефективності роботи наукових організацій і прискорення використання в народному господарстві досягнень науки і техніки». Ці постанови створювали правову базу, на якій можна було б створювати цілісну систему охорони природи.
Етапною була постанова Ради Міністрів Союзу РСР «Про посилення охорони природи та поліпшення використання природних ресурсів» від 29 грудня 1982 року. Тут підкреслювалася необхідність визначення наукових засад раціонального використання природних ресурсів та охорони природи, наголошувалося на необхідності переходу до якісно нових технологічних процесів, що давали б змогу більш раціонально використовувати природні ресурси і зменшувати
47


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
негативний вплив, контроль за використаними матеріалами і технологіями та станом природного середовища загалом. Крім цієї постанови, було прийнято ще низку актів: "Про порядок опрацювання та затвердження схем комплексного використання та охорони вод« від 2 липня 1976 року, «Про додаткові заходи щодо посилення охорони природи та поліпшення використання природних ресурсів» від 1 грудня 1978 року, в яких простежувалося намагання реалізувати комплексний підхід до оцінки стану довкілля та його охорони.
У ці ж роки було прийнято низку постанов щодо участі Радянського Союзу в міжнародних угодах у сфері охорони навколишнього середовища. Це, зокрема, конвенції: «Про рибальство та збереження живих ресурсів в Балтійському морі і протоках» (1973), «Про захист морського середовища району Балтійського моря» (1974), «Про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що знаходяться під загрозою зникнення» (1973), «Про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення» (1971), «Про охорону перелітних птахів та середовища їх проживання» (1979) та інші.
Загалом, з середини 60-х років було прийнято понад 70 документів, що мали б регулювати природокористування, однак реалізовувалися вони незадовільно. Наприклад, достатньо відомим ігноруванням законодавчих актів є ситуація щодо такого унікального об'єкта Росії та Бурятії, як озеро Байкал. Дії держави у таких випадках були традиційними: або приймалася нова постанова - ще «грізніша» та з новими настановами, або переглядалися норми природокористування та забруднення, природно - у той бік, який давав би змогу приховати недбале ставлення до довкілля.
Регулювання природокористування в Україні, в тому числі і законодавче, було повністю пристосоване до відповідних союзних вимог, що визначалося реальним статусом України в тогочасній державі. Варто навести лише назви деяких актів та постанов, що визначали охорону природи та використання природних ресурсів в Українській РСР і які (за традицією) приймалися Радою Міністрів Української РСР: «Про посилення охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів» (8 травня 1973 року); «Про організацію виконання постанови Ради Міністрів СРСР від 1 грудня 1978 року», «Про додаткові заходи по посиленню охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів» (23 січня 1979 року); «Про організацію виконання постанови Ради Міністрів СРСР від 19 січня 1988 року», «Про першочергові заходи по поліпшенню використання водних ресурсів у країні» (1 березня 1988 року). До них відноситься і одна з останніх «перебудовчих» постанов Верховної Ради Української РСР «Про екологічну ситуацію в республіці та заходах по її докорінному поліпшенню», прийнятої у лютому 1990 року і фактично спрямованої на реалізацію раніше прийнятих постанов урядом Союзу РСР.
48


• РОЗДІЛ 2
§ 4. Формування і розвиток екологічного законодавства у період державної незалежності України
Екологічне законодавство Союзу РСР було неспроможне належним чином захистити довкілля людини. Сприятливі умови для відновлення екологічної культури та створення її наукової правової основи виникають лише після здобуття державної незалежності. У нинішній час в Україні формується національна правова база, що регулює ставлення людини до природного середовища. В цей перехідний період це законодавство має змішаний характер, оскільки поряд з новими законами продовжують діяти і деякі з правових актів, успадкованих від Союзу РСР.
Водночас українське екологічне право не повною мірою здатне забезпечити захист природи, оскільки, з одного боку, багато в чому залишається декларативним і не містить конкретних механізмів розв'язання існуючих проблем, а з іншого - не повною мірою враховує здобутки та досвід сучасного міжнародного екологічного законодавства. Тому розбудова демократичної, правової держави в Україні значною мірою залежить від того, наскільки ефективним і досконалим буде система законів, що забезпечують охорону навколишнього середовища та природних ресурсів в інтересах нинішнього та наступних поколінь.
Протягом незалежності України прийнято низку основних нормативно- правових актів, які регулюють майже всі аспекти охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів. Правові засади екологічної політики закладено в Конституції України, яка визначає обов'язком держави забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, а також гарантує громадянам право на безпечне життя і здоров'я.
Хоча еколого-правова наука України та система екологічного права досить молоді порівняно з іншими галузями права, але потрібно відзначити інтенсивність їх формування та розвитку. Так, в період з 1991 року до нинішнього часу було прийнято такі важливі нормативно-правові акти, що регулюють основи організації навколишнього природного середовища, як: Закони України: «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991), «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (1991), «Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (1991), «Про охорону атмосферного повітря» (1992 в редакції 2001), «Про природно-заповідний фонд України» (1992), «Про тваринний світ» (1993), «Про карантин рослин» (1993), «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (1994), «Про використання ядерноїенергіїта радіаційну безпеку» (1995), «Про екологічну експертизу» (1995), «Про поводження з радіоактивними відходами» (1995), «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» (1998), «Про захист населення від ін¬
49


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
фекційних хвороб» (2000), «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» (2000), «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України» (2000), «Про питну воду та питне водопостачання» (2001), «Про Червону книгу України» (2002), «Про екологічний аудит» (2004), «Про захист тварин від жорстокого поводження» (2006) та багато інших. До того ж деякі відносини у сфері використання та охорони природного середовища врегульовано Земельним, Водним і Лісовим кодексами та Кодексом про надра. Важливе значення має також затверджений постановою Верховної Ради України «Порядок обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища» (1992).
В окрему групу можна виділити законодавчі акти, які спрямовані на врегулювання суто екологічних відносин. До таких законодавчих актів слід віднести: Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» (1995); Закон України «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» (1998); Закон України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» (2000); Закон України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру» (2000); Закон України «Про екологічний аудит» (2004); Закон України «Про екологічну мережу» (2004); Закон України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» (2007); Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» (2010)та деякі інші.
Отже у даний час екологічні відносини в Україні регулюються численними нормативно-правовими актами різного рівня, які є джерелами екологічного права. Проте екологічному законодавству, як і законодавству інших галузей національного права, не вдалося уникнути прогалин у правовому регулюванні природоохоронних відносин, що свідчить про нагальну потребу подальшого розвитку і вдосконалення законодавства про охорону довкілля.
§ 5. Перспективи та напрями подальшого розвитку екологічного законодавства і права у XXI столітті
Ефективним засобом подолання екологічної кризи маєстати правове забезпечення екологічної діяльності на основі практики застосування екологічного законодавства. Вивчення, аналіз та узагальнення практики застосування законодавства про охорону навколишнього природного середовища передбачається здійснювати у двох напрямах: складання і затвердження екологічних нормативів природокористування (стосовно надр, ґрунтів, води, повітря, рослинності тощо);
50


РОЗДІЛ 2
складання і затвердження комплексу еколого-економічних показників державного контролю за станом довкілля та діяльністю господарських структур.
Ще у 2000 році вносилися пропозиції щодо проведення систематизації екологічного законодавства у формі кодифікації та інкорпорації з визначенням першочергових та перспективних законів та правових актів, а саме: прийняття нових (невідкладних) законів екологічну (природно-техногенну) безпеку, про екологічне страхування, рибне господарство; внесення змін до Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно- заповідний фонд», «Про тваринний світ», «Про охорону атмосферного повітря» та до Земельного кодексу, Водного кодексу, Лісового кодексу і Кодексу про надра; розроблення та прийняття Екологічного кодексу України, а також законів про континентальний шельф, про екологічну інформацію, про екологічну освіту; підготовку проектів законів про рекреаційні, курортні та лікувально-оздоровчі зони і зони з особливими умовами користування.
Пропонувалося також підготовити проекти нормативно-правових актів, які затверджує Кабінет Міністрів України, а саме: правила відшкодування збитків, завданих порушеннями екологічного законодавства; положення про екологічний контроль; положення про екологічне ліцензування; положення про сертифікацію екологічно небезпечної продукції; порядок встановлення лімітів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря та рівнів шкідливого біологічного та фізичного впливу; нормативи плати за спеціальне використання лісових ресурсів та користування лісогосподарськими землями; порядок економічного стимулювання, раціонального використання, охорони та відновлення лісів, порядок ведення державного обліку лісів та державного лісового кадастру; розроблення та затвердження нормативно-правових актів Міністерства екологіїта природних ресурсів України та інших нормативно-правових актів.
Інкорпорація актів екологічного законодавства передбачає систематизацію законів і нормативно-правових актів екологічного законодавства чи окремих розділів або витягів з них для використання в навчальних, наукових та практичних цілях. Інкорпорацію актів екологічного законодавства доцільно здійснювати періодично у формах підготовки та видання коментарів до екологічного законодавства та опублікування окремих збірників, упорядкування тематичних довідників, видання окремих законів з постатейними документами, упорядкування і видання навчальних практикумів, підготовки і видання зводу (зібрання) законів та нормативно-правових актів екологічного законодавства.
Деякі положення були реалізовані, про що свідчить наявність законодавчих актів, спрямованих на реалізацію окреслених завдань по удосконаленню врегулювання екологічних відносин. Проте чимало проблем залишилося, крім того, з'явилися нові, пов'язані із прогалинами або двояким трактуванням між законодавчими актами, визначилися питання, що потребують швидкого реагування. Наприклад, болючим питанням сьогодення є використання генетично
51


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
модифікованих організмів, фальсифікованих пестицидів та агрохімікатів, захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру тощо.
В останні роки намітилася інша тенденція розвитку екологічного законодавства. Чимало науковців вважають, що сучасне екологічне законодавство України склалося як цілісна і взаємопов'язана система, яка включає поєднані блоки правового регулювання екологічних правовідносин: природноресурсове законодавство (законодавство у сфері використання, відтворення і охорони природних ресурсів); середовище охоронне (природоохоронне, ландшафтне) законодавство; законодавство у сфері екологічної безпеки1.
Найбільш кодифікованою частиною екологічного законодавства залишається його природноресурсова складова як комплексна підсистема, що включає земельне, водне, лісове, гірниче, фауністичне та інше законодавство, що базується на кодифікованих актах у формі кодексів та законів і все ж таки система цього законодавства зазнає постійно нових змін, що не вписуються у традиційну систему їх правового регулювання.
Процес вдосконалення екологічного законодавства України в значній мірі пов'язаний також і з його гармонізацією з міжнародним правом. Сьогодні Україною підписано та ратифіковано більше 40 багатосторонніх міжнародно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища. Серед них, слід відзначити, зокрема: Міжнародна конвенція по запобіганню забрудненню моря нафтою (1954), Женевська конвенція про відкрите море (1959), Конвенція по запобіганню забрудненню моря скидами відходів і інших матеріалів (1972), Конвенція про заборону військового або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище (1977), Конвенція про транскордонне забруднення повітря на велику відстань (1979), Віденська конвенція про охорону озонового шару (1985), Рамкова конвенція ООН про зміну клімату (1992), Конвенція про біологічне різноманіття (1992), Конвенція про ядерну безпеку (1994) тощо.
Відповідно до цих міжнародно-правових актів Україна розвиває своє законодавство. Так, одразу після підписання нашою державою згаданої Конвенції про ядерну безпеку в Україні був прийнятий Закон «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (1995). Законом України «Про ратифікацію Конвенції про ядерну безпеку» (1994) передбачена розробка законів про органи державного регулювання ядерної і радіаційної безпеки та про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії. Приєднання України до Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963) вимагає від неї розробки та впровадження на законодавчому рівні правил, пов'язаних з відшкодуванням збитків, заподіяних ядерними інцидентами.
1 Правова система України: історія, стан та перспективи : у 5 томах. / За ред. Ю. С. Шемшученка. - Т. 4.
Методологічні засади розвитку екологічного, земельного, аграрного та господарського права. - Харків:
Право, 2008. - С. 161-162.
52


• РОЗДІЛ 2
Вимоги багатьох міжнародно-правових актів імплементовані в Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991), «Про природно-заповідний фонд України» (1992), «Про тваринний світ» (1993), «Про захист рослин» (1998) тощо. Отже, взаємодія міжнародного і національного права в сфері охорони навколишнього середовища здійснюється в Україні за такими напрямками. По-перше, в базовому Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991) закріплені принципи міжнародного співробітництва України в цій сфері, які відповідають принципам міжнародного права навколишнього середовища. По-друге, в багатьох законах і кодексах вміщені посилання на міжнародні договори України, що свідчить про спільне застосування національних і міжнародних норм. По-третє, на законодавчому рівні в Україні приймаються спеціальні акти про порядок реалізації міжнародних угод.
Процес гармонізації національного екологічного законодавства з міжнародним правом буде продовжуватися й надалі в міру зростання участі України у міжнародно-правовому співробітництві. Наближенню національного екологічного законодавства до норм і засад Європейського Союзу сприятиме прийняття законодавчих актів, які мають забезпечити регулювання тих сфер природокористування, що мають особливе значення для життєдіяльності людей та стану довкілля, зокрема у сфері охорони атмосферного повітря, охорони та використання вод, забезпечення екологічної безпеки. Удосконалення цього законодавства, прискорення процесу його гармонізації щодо законодавства Європейського Союзу дасть змогу підняти на вищий ступінь регулювання екологічної безпеки, дозволить збалансувати правову систему забезпечення її сталого розвитку.
Непросте ставлення людини до природного середовища особливого загострення набули у XX столітті, коли господарська діяльність людства та інтенсивність використання ресурсів фактично поставили земну цивілізацію на межу глобальної екологічної кризи. Очевидна вичерпність природних ресурсів змусила людину і суспільство задуматися над тим, як існувати і розвиватися далі, щоб не поставити під загрозу долю майбутніх поколінь. Відтак було запропоновано шлях сталого розвитку як порятунок від деградації та самознищення.
Сталий розвиток - це такий розвиток суспільства, який відповідає вимогам сьогодення, задовольняє потреби теперішніх поколінь і не ставить під загрозу життя майбутніх. Сталий розвиток включає взаємодію трьох компонентів: економічного, соціального, екологічного. Останній передбачає не лише впровадження екотехнологій, а й екологічне мислення кожного.
Заклик усіх до сталого розвитку вперше пролунав на конференції в Ріо-де- Жанейро (1992), яка започаткувала та впровадила це поняття в міжнародне життя, а вдруге - на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку в Йоганнесбурзі (2002), котрий підсумував результати перших 10 років намагань людства розвиватися шляхом сталого розвитку. Коли говорять про ідею сталого розвитку суспільства,
53


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
мають на увазі розвиток не однієї країни, а всієї планети. Тому важливою є паритетність відносин: людина - господарство - природа.
Передові світові здобутки особливо виразно репрезентовані в узагальненнях Програми ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП), Міжнародної комісії з навколишнього середовища та розвитку (Комісії Брундтланд) та Декларації Ріо з навколишнього середовища та розвитку (Декларації Ріо).
ЮНЕП нині зробила рішучий крок у напрямку теоретичного і практичного втілення вимог концепції стійкого розвитку як найоптимальнішої моделі для глобального розвитку та розвитку окремих країн регіонів. У зв'язку з цим на себе вона покладає такі функції: забезпечення (в межах ООН) керівництва і надання допомоги у справі відновлення, охорони та поліпшення екологічної бази розвитку; спостереження, оцінка та регулярне оприлюднення показників щодо зміни стану довкілля та природних ресурсів; підтримка пріоритетних науково- технічних досліджень з найважливіших проблем охорони довкілля та природних ресурсів; опрацювання критеріїв та показників якості природного середовища, а також базових принципів довготривалого використання та регулювання природних ресурсів; підтримка природоохоронних планів і програм, здійснюваних та фінансованих безпосередньо зацікавленими державами; стимулювання укладання міжнародних угод, а також підтримка і заохочення опрацювання міжнародно-правових норм, конвенцій та спільних угод про охорону навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів; надання допомоги іншим міжнародним інституціям з екологічної експертизи їхніх програм та підготовці кадрів.
У грудні 1989 року Генеральна Асамблея ООН прийняла резолюцію, яка закликала провести на міждержавному рівні спеціальну конференцію, присвячену розробці стратегії стійкого екологічного розвитку всього людства. Офіційно конференція ООН з навколишнього середовища та розвитку почалася 3 червня 1992 року і тривала майже 2 тижні. Закінчилося зібрання прийняттям низки важливих документів, серед яких найвідомішими стали «Ріо-Де-Жанейрівська декларація» та «Порядок денний на XXI століття», який мав на меті підготувати світ до завдань наступного століття. Цей документ є узгодженою програмою дій досягнення взаємовигідної співпраці економічної, соціальної та екологічної складових розвитку.
Головна риса цього форуму - найвищий рівень представництва: на конференції були присутні делегації практично всіх держав - членів ООН, причому їх очолювали керівники країн. Українську делегацію - Голова Верховної Ради України, який виступив на конференції зі спеціальною доповіддю. Декларація Ріо містить 27 принципів, які визначають ставлення ООН до проблем навколишнього природного середовища та розвитку. Вже перший принцип проголошує: «Турбота про людей займає центральне місце в зусиллях щодо забезпечення
54


• РОЗДІЛ 2
сталого розвитку. Вони мають право на здорове та плодотворне життя в гармонії з природою».
Декларація розгортає цю тему, наголошуючи на механізмах досягнення закріплених екологічних прав людини. Особливий наголос, тут робиться не лише на функціях держави щодо власних громадян, а й усього міжнародного співтовариства перед цивілізацією. Важливим є те, що Декларація передбачає захист природного середовища та ресурсів, навіть для народів, що живуть в умовах гніту та несвободи. Інакше кажучи, ставлення до ресурсів країни вже перестає бути суто її внутрішньою справою, але становить предмет занепокоєння міжнародного співтовариства. Тут, власне, проступає загальна тенденція зміни статусу ООН, міжнародних інституцій взагалі, які пов'язані зі значною активізацією їх діяльності та рішучими діями в оборону прав і свобод людей в «гарячих точках» планети.
Для України принципи Декларації Ріо мають виняткове значення, оскільки відомо, що нашій державі не під силу впоратися з існуючими екологічними проблемами, особливо з наслідками Чорнобильської катастрофи. Це проблема, яка зачіпає інтереси багатьох країн світу, має і розв'язуватися їхніми спільними скоординованими зусиллями. Порядзтим, кожна з країн, що підтримали Декларацію, своєю власною мудрою природоохоронною політикою вносить свою частку в забезпечення сталого, збалансованого розвитку людства в цілому. На цій конференції від імені нашої країни зазначалося: «будуючи нову, незалежну Україну як державу, інтегровану в європейське і світове співтовариство, «ми будуємо світ XXI століття - світ співпраці, взаємодопомоги та глобального екологічного партнерства вільних і рівних народів Землі - планети, яку маємо захистити як найкращий витвір Бога й Природи в безмежному й холодному Космосі».
Ідеї стійкого екологічно безпечного розвитку стали нині важливою складовою національної політики й безпеки багатьох, передусім усіх розвинених країн світу, де вже створені й діють державні структури, які організовують і координують діяльність у цьому напрямку. Керівники 28 країн світу (СІІІА, Японії, Німеччини, Китаю) подали свої Концепції в окремому виданні «Agenda fur das 21 Jahrhundert» («Порядок денний на XXI століття»), яке було видано у 1996 році в Німеччині. У 2000 році завдяки підтримці Агентства США з міжнародного розвитку видання перекладено українською мовою.
Водночас питання про стійкий екологічно безпечний розвиток уперше було поставлене Світовою комісією з навколишнього середовища та розвитку, очолюваною прем'єр-міністром Швеції пані Г. Брундтланд (Комісія Брундтланд). У доповіді цієї комісії «Наше спільне майбутнє» (1987) подається визначення цього поняття: «Стійкий розвиток - це такий розвиток, який забезпечує потреби нинішнього покоління без завдання шкоди можливості майбутнього покоління забезпечити свої власні потреби». Відтоді розпочалася активна міжнародна
55


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
діяльність щодо комплексного розв'язання завдань охорони довкілля та підвищення рівня економіки усіх країн світу.
Конференція ООН «РІО-92» розробила загальні принципи й рекомендації щодо збалансованого розв'язання соціально-економічних завдань і збереження природного середовища та природно-ресурсного потенціалу в період переходу до стійкого розвитку. Кульмінаційною подією в цій галузі став Світовий самміт зі стійкого розвитку («РЮ+10»), який відбувся у 2002 року в Йоганнесбурзі (Південна Африка). На жаль, в Україні ідея стійкого розвитку ще не стала загальнодержавним пріоритетом. Українська делегація не подала на розгляд світовій громадськості на самміті в Йоганнесбурзі власну національну концепцію сталого розвитку.
Шлях сталого розвитку-далека перспектива. І це зрозуміли світові лідери, зібравшись в Йоганнесбурзі. Втілити в життя задекларовані на Конференції в Ріо-де-Жанейро постулати виявилося непросто. На Всесвітньому самміті в Йоганнесбурзі урядовці ще раз наголосили на тих бідах, які зазнала планета. Йшлося передусім про надзвичайний антропогенний тиск, який проявляється через забруднення навколишнього середовища, виснаження природних ресурсів і деградацію екосистем, ґрунтів, хижацьке винищення лісів, злиденне становище населення Африки.
Підвести підсумки 10 років після Ріо-де-Жанейро було одним із завдань світових лідерів та екологів. На жаль, прогресу на цьому шляху не відбулося. Самміт приніс роздратування через невиконання попередніх обіцянок. Рішення Конференції в Ріо та Самміту мають рекомендаційний характер. Тому було висловлено думку, що є необхідним створення міжнародного правового акту - Світової Екологічної Конституції Землі. Однак, як вважає автор проекту Екологічної Конституції Землі, відомий науковець, ректор Українського державного лісотехнічного університету Ю. Туниця, прийняття такого документа, запропонованого світовій громадськості ще у 1992 році, не вигідно багатим країнам.
56


• РОЗДІЛ з
РОЗДІЛ з
ДЖЕРЕЛА ЕКОЛОГІЧНОГО ПРАВА ТА ЕКОЛОГІЧНІ ПРАВОВІДНОСИНИ
§ 1. Поняття й особливості джерел екологічного права
Джерела права у теоретичних дослідженнях підрозділяють на джерела права в широкому й вузькому розумінні. Джерела права в широкому розумінні -це самі суспільні відносини, які є підставою для прийняття юридичних норм. Джерела права у вузько юридичному розумінні є проявом форми правотворчої діяльності, за допомогою чого воля правотворця стає обов'язковою для виконання. Тому вони приймаються у формі нормативно-правових актів уповноваженими органами з метою регулювання відповідних суспільних відносин у певній сфері. У даному випадку предметом розгляду є джерела екологічного права у вузько юридичному аспекті. У такому розумінні джерелами екологічного права є нормативно-правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування, які містять загальнообов'язкові вимоги, норми та правила, що регулюють екологічні суспільні відносини і розраховані на багаторазове застосування.
Нормативно-правовими актами органів державної влади встановлюються (санкціонуються), вводяться у дію, змінюються чи скасовуються правила поведінки суб'єктів правовідносин в суспільстві1. Саме цим нормативно-правові акти відрізняються від актів застосування права та інших індивідуальних актів, розрахованих на одноразове застосування. Адже останні не встановлюють нових норм, а лише застосовують існуючі норми права. Наприклад, не визнаються джерелами екологічного права рішення державних органів про застосування санкцій до порушників екологічного законодавства. Ці рішення видаються виключно на підставі й на виконання нормативно-правових актів екологічного права.
Джерелам екологічного права притаманні загальні ознаки, які властиві джерелам будь-якої галузі права, а саме: вони підлягають багаторазовому застосуванню, тобто мають нормативний загальнообов'язковий характер; їх юридична сила залежить від ієрархічної компетенції державних органів щодо їх прийняття та введення у дію; вони є носіями сили владного забезпечення,
1 	Див.: Экологическое право Украины : учебное пособие / Отв. ред. А. П. Гетман и М. В. Шульга. - Харьков : Одиссей, 2007. - С. 43.
57


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
тобто можуть виконуватися у примусовому порядку; вони мають видове законодавче оформлення та діють у часі, у просторі та за колом суб'єктів; їх вимоги адресуються невизначеному колу суб'єктів; для них встановлені свої засоби доведення до виконання; як правило, їм притаманне галузеве поширення і застосування тощо.
Разом з цим, джерела екологічного права мають свої, тільки їм притаманні ознаки. До них, зокрема, відносяться: мета правового регулювання, яка полягає у здійсненні екологічної політики на усій території держави, спрямованої на збереження безпечної для існування живої та неживої природи навколишнього середовища; захист життя та здоров'я населення від негативного впливу, обумовленого забрудненням навколишнього природного середовища; досягнення гармонійної взаємодії суспільства й природи шляхом забезпечення ефективної охорони, раціонального використання та своєчасного відтворення природних об'єктів.
Не менш важливою особливістю джерел екологічного права є сфера їх дії та застосування. Вони охоплюють суспільні відносини щодо взаємодії людинРП з природою, суспільства з навколишнім природним середовищем. Еколого- правовими нормами можуть бути регламентовані тільки ті відносини, які «підпадають» під правове регулювання, і тільки у тих формах взаємодії суспільства з навколишнім середовищем, які реально склалися на певному етапі функціонування суспільства зі своїм природним оточенням. При цьому як упередження правового регулювання екологічних відносин, так і запізнення у прийнятті відповідних законодавчих актів щодо охорони навколишнього середовища, однаково можуть мати негативні наслідки для взаємодії людини і суспільства з природним середовищем.
Специфічною особливістю джерел екологічного права як юридичних норм є їх тісний зв'язок з нормами технічного характеру. Екологічне законодавство містить численні посилання на технічні норми, санітарні правила, технологічні регламенти, стандарти якості навколишнього природного середовища, гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у природних об'єктах, нормативні обсяги викидівтощо. Правові норми як джерела екологічного права поряд з іншими складовими у тісній взаємодії з технічними нормами, які у строго юридичному значенні не є джерелами права, формують еколого-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища1.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року, відносини у галузі охорони довкілля в Україні регулюються вказаним Законом, а також розроблюваними відповідно до нього земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рос-
Див.: Экологическое право Украины : курс лекцш. / Под ред. Каракаша И. И. - Одесса : Латстар, 2001. - С. 26.
58


• РОЗДІЛ з
линного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством. Поряд з наведеним, у ст. 4 вказаного Закону йдеться про проведення референдумів щодо охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів. Тому рішення, які прийняті безпосередньо шляхом проведення референдумів у порядку реалізації українським народом свого права і відповідних повноважень щодо охорони довкілля та використання природних ресурсів, також слід було б віднести до джерел регулювання екологічних відносин. Проте, такі Всеукраїнські референдуми щодо охорони навколишнього природного середовища і використання природних об'єкт та їх ресурсів за часи існування незалежної української держави не проводились. Однак відомі чисельні місцеві референдуми з питань охорони довкілля та використання природних ресурсів. Проте такі референдуми не мають загальнодержавного значення, а прийняті на них рішення не володіють юридичною силою нормативно-правового акту загальнодержавного поширення.
Стосовно терміну «законодавство», що вживається у екологічному Законі, слід звернути увагу на його тлумачення Конституційним Судом України. Так, за рішенням Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року щодо офіційного тлумачення терміну «законодавство» (щоправда, стосовно його вживання у трудовому, а не екологічному законодавстві), цей термін треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
Наведені положення мають принципіальне значення для розуміння значення джерел екологічного права, проведення їх класифікації і систематизації з метою проведення теоретичного аналізу їх змісту і виявлення шляхів підвищення ефективності застосовування на практиці. Це залежить від підстав, які закладені в основу такої класифікації. Вона може проводитись за їх юридичною силою, за предметом регулювання, за колом (сферою) правового регулювання екологічних відносин, за змістом самих норм права та засобами і цілями їх застосування тощо.
За юридичною силою джерела екологічного права поділяються-на^закони і підзаконш акти. В основу такого поділу покладена юридична сила нормативно- правових актів. Відомо, що закони мають більш високу юридичну силу, у порівнянні з іншими нормативно-правовими актами, що видаються на їх основі та на виконання встановлених ними вимог. У свою чергу закони поділяються на основні (конституційні), що мають вищу юридичну силу, та звичайні (поточні), які видаються у розвиток конституційних норм і мають відповідати їм. Проте звичайні закони у сфері охорони довкілля також можна поділяти на комплексні та пооб'єктні законодавчі акти. Так, Закон України «Про природно-заповідний
59


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
фонд України»1 є комплексним актом чинного законодавства, що регулює охорону усіх природних складових існуючих об'єктів природно-заповідного фонду, а Закон України «Про рослинний світ» від 9 квітня 1999 року2 є законодавчим актом, розрахованим на регулювання використання та охорону зазначених у ньому конкретних природних об'єктів та їх ресурсів.
Слід також звернути увагу на те, що законодавчій практиці України, крім законів, відомі й інші нормативно-правові акти, що мають силу законів, до яких, зокрема, відносяться декрети Кабінету Міністрів України. Декрети, прийнятті у встановленому порядку, є обов'язковими для виконання на всій територіїУкра- їни як закони. Ними не тільки вводились у дію нові правила поведінки суб'єктів права, а й була зупинена у цілому або в окремих частинах дія ряду законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою України, у тому числі у сфері охорони навколишнього природного середовища. Слід зазначити, що регулювання суспільних відносин декретами, є винятком із загального правила. Декрети були розраховані та діяли на протязі певного часу3. Після припинення повноважень Кабінету Міністрів України щодо видання декретів останні можуть бути змінені або скасовані відповідними законами Верховної Ради України. Проте до змінення або скасування декретів, прийнятих Кабінетом Міністрів України у межах наданих йому наIіе повноважень, вони діють на рівні юридичної сили законів.
Зц предметом правового регулювання джерела права підрозділяються "на загальні та спеціальні закбнодзвчі акти. Для загальних актів законодавства характерним є широта предмету регулювання, тобто вони є такими, що охоплюють основні, засадничі суспільні відносини, у тому числі й екологічні. До таких актів належать, зокрема, Декларація «Про державний суверенітет України» від 16 липня 1990 року4, Закон «Про економічну самостійність Української РСР» від З серпня 1990 року5, Конституція України від 28 червня 1996 року6. Предметом спеціальних актів законодавства є правове регулювання саме природоохоронних, а також пов'язаних з ними відносин. До них, наприклад, відносяться Закони України «Про охорону атмосферного повітря» від 16 жовтня 1992 року в редакції від 21 червня 2001 року7, ««Про екологічну експертизу» від 9 лютого
1 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 502.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 22-23. - Ст. 198.
3 3 метою оперативного вирішення питань, пов’язаних з проведенням ринкових реформ, у період з 21 грудня 1992 року до 21 травня 1993 року Верховна Рада України тимчасово делегувала ряд своїх повноважень у сфері законодавства Кабінету Міністрів України. Зокрема, згідно Закону України від 18 листопада 1992 року «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання», правове регулювання відносин у сфері використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища Верховною Радою України тимчасово (на 6 місяців) було передано (делеговано) Кабінету Міністрів України. Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 2. - Ст. 6.
4 Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1990. - № 31. - Ст. 429.
5 Відомості Верховної Ради Української. - 1990. - № 34. - Ст. 499.
6 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.
7 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 50. - Ст. 678; 2001. - № 48. - Ст. 252.
60


• РОЗДІЛ з
1995 року1, «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року1  2 та інші акти чинного законодавства.
За наведеною ознакою нормативно-правові акти, що регулюють екологічні відносини, можна поділяти на загальні та поресурсові. До числа перших відносяться законодавчі акти, нормами яких врегульовано як використання, так і охорона довкілля як єдиного, взаємопов'язаного та інтегрованого об'єкту. Таким загальним актом є, наприклад, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». До поресурсових нормативно-правових актів відносяться ті з них, що регулюють суспільні екологічні відносини, предметом яких є забезпечення охорони окремих, відносно диференційованих природних об'єктів та їх ресурсів. До такого законодавчого акту можна віднести, наприклад, Закон України «Про тваринний світ» від грудня 2001 року3.
За значущістю регулювання екологічних відносин нормативно-правові акти екологічного законодавства можна поділяти на основні та допоміжні. Основні нормативні акти складають сутнісній зміст екологічного законодавства, а допоміжні-полегшують застосування норм основних актів, закріплюючи, наприклад, єдиний понятійний апарат, що сприяє їх однаковому застосуванню на практиці. До допоміжних актів відносяться державні екологічні нормативи і стандарти, які є обов'язковими для виконання і визначають поняття і терміни, режим використання і охорони природних об'єктів та їх ресурсів, методи та методики контролю за станом навколишнього природного середовища, а також інші питання, що пов'язані з охороною довкілля.
За характером правового регулювання джерела права поділяються на матеріальні та процесуальні. До джерел матеріального права відносяться ті правові акти та їх норми, що безпосередньо регулюють відносини між суб'єктами права. Вони, зокрема, містять права, обов'язки та міри відповідальності учасників відповідних відносин і таким чином формують позитивну поведінку усіх суб'єктів. До джерел процесуального права відносяться ті правові норми, що визначають умови та порядок реалізації норм матеріального права або процедуру застосування заходів відповідальності. Традиційною метою норм процесуального права ^забезпечення певного результату, що передбачено у нормах матеріального права (наприклад, процедурне забезпечення раціонального використання та ефективної охорони земельних ресурсів).
Будь-якій матеріальній нормі права, що може бути реалізована лише шляхом її застосування, притаманна процесуальна форма, за допомогою якої виконується її припис. Таким чином, застосування правової норми без здійснення певного комплексу взаємообумовленихта взаємозалежних дій, що випливають зі змісту цієї норми й утворюють її процесуальну форму, неможливо. Актами процесуального змісту перш за все є відповідні процесуальні кодекси України.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 54.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 39. - Ст. 350.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 14. - Ст. 97.
61


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
За формою законодавчого акта виділяють кодифіковані й некодифіковані джерела права. Кодифіковані джерела - це нормативно-правові акти, які відрізняються високим рівнем систематизації та структурованою якістю, які є основними у тій чи іншій галузі права. У даний час, на жаль, екологічне законодавство залишається не кодифікованим, хоча це питання наполегливо ставиться і жваво обговорюється в еколого-правових наукових дослідженнях1. Натомість у галузевих природноресурсових кодексах містяться окремі розділи, які присвячені правовій охороні відповідних природних об'єктів. Так, у Земельному кодексу України, прийнятому 25 жовтня 2001 року1  2, це розділ VI «Охорона земель», у Кодексу України про надра, прийнятому 27 липня 1994 року3, це розділ VI «Охорона надр», у Водному кодексу України, прийнятому 6 червня 1995 року4, це розділ IV «Охорона вод», у Лісовому кодексу України, прийнятому 21 січня 1994 року в редакції від 8 лютого 2006 року5, це глава 16 «Охорона і захист лісів».
Проте, некодифікованим галузевим актом екологічного законодавства є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Його головне завдання полягає у закріпленні принципових положень правового регулювання відносин у сфері охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів і т. д.
Вказаний екологічний закон певною мірою виконує функції, що характерні для систематизованих нормативно-правових актів, які регулюють те чи інше коло однорідних суспільних відносин. Крім цього закону, вітчизняному екологічному законодавству відомі й інші не кодифіковані закони з достатньо високим рівнем систематизації суспільних екологічних відносин, що діють, наприклад, у сфері охорони об'єктів природно-заповідного фонду, рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря тощо. Саме їх наявністю у наукових публікаціях висуваються різні концепції щодо кодифікації сучасного екологічного законодавства, зокрема у формі Екологічного кодексу України або Кодексу законів України про охорону навколишнього природного середовища.
У даний час систему джерел вітчизняного екологічного права складають Конституція України, закони України, декрети Кабінету Міністрів України, укази й розпорядження Президента України, постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств та відомств України, нормативні акти місцевих органів виконавчої влади, нормативні акти органів місцевого самоврядування, локальні нормативно-правові акти тощо.
1 Див. Каракаш І. І. Прийняття Екологічного кодексу України як чинника підвищення ефективності правової охорони довкілля /1. І. Каракаш // Екологічне законодавство України: стан та перспективи розвитку. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Харків : Право, 2008. - С. 11-14.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 3-4. - Ст. 27.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 36. - Ст. 340.
4 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 24. - Ст. 189.
5 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 17. - Ст. 99; 2006. - № 21. Ст. 170.
62


• РОЗДІЛ з
Проте, згідно з ч. 1. ст. 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. У зв'язку з цим особливим видом джерел екологічного права є міжнародні конвенції, міждержавні багатосторонні угоди та двосторонні договори. Так, у різні часи українською державою, як суб'єктом міжнародного права, визнана дія на території України понад ЗО міжнародних конвенцій. До них, наприклад, можна віднести: Конвенцію про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (підписана 2 лютого 1971 року в Рамсарі (Іран), Україна приєдналася до Конвенції згідно із Законом від 29 жовтня 1996 року); Конвенцію про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі (підписана 19 вересня 1979 року в Берні (Швейцарія), ратифікована Законом України від 29 жовтня 1996 року); Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин (підписана 23 червня 1979 року в Бонні (ФРН), ратифікована Законом України від 19 березня 1999 року); Конвенцію про захист Чорного моря від забруднення (прийнята на конференції країн - ЧЕС 21 квітня 1992 року в Бухаресті (Румунія), ратифікована постановою Верховної Ради України від 4 лютого 1994 року); Конвенцію про охорону біологічного різноманіття (підписана 5 червня 1992 року в Ріо-де-Жанейро (Бразилія), ратифікована Законом України від 29 листопада 1994 року); Конвенцію щодо співробітництва по охороні та сталому використанню ріки Дунай (конвенція про охорону ріки Дунай), підписана 17 червні 1994 року в Софії (Болгарія), ратифікована Законом України від 17 січня 2002 року); Конвенції про охорону та відтворення транскордонних водотоків та міжнародних озер (підписана в Лондоні (Великобританія) 19 червня 1999 року), ратифікована Законом України від 9 липня 2003 року); Рамкову конвенцію про охорону та сталий розвиток Карпат (підписана 22 травня 2003 року в Києві (Україна), ратифікована Законом України від 7 квітня 2004 року); Європейську ландшафтну конвенцію (підписана 17 червня 2004 року у Страсбурзі (Франція), ратифікована Законом України від 7 вересня 2005 року) та інші міжнародні конвенції.
Слід зазначити, що сучасна українська держава дотримується принципу пріоритетності міжнародного права над національним правом, тобто, якщо міжнародним договором, укладеним Україною, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться в законодавстві України про охорону навколишнього природного середовища, то застосовуються правила міжнародного договору. Це прямо передбачено ч. 2 ст. 71 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Проте, у зв'язку з відсутністю правових механізмів та відповідного досвіду прямої реалізації міжнародних норм, дія останніх на території України починається лише після їх ратифікації в порядку, встановленому чинним законодавством.
63


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Неписаними джерелами права, що визнаються загальною теорією права, є звичаї, сукупність яких прийнято називати звичайним правом1. Правовий звичай - це історично сформоване правило поведінки, що міститься у свідомості людей та увійшло у звичку внаслідок багаторазового застосування, яке приводить до правових наслідків. Правові звичаї можуть визнаватися як джерела регулювання екологічних суспільних відносин і санкціонуватися державою. Застосування звичаїв як джерел регулювання екологічних відносин можна зустріти, наприклад, в Законі України «Про статус гірських населених пунктів в Україні» від 15 лютого 1995 року1  2 з наступними змінами та доповненнями, що враховує звичаї їх населення стосовно використання природних ресурсів. Для визнання звичаїв регуляторами екологічних відносин важливо, щоб вони не вступали у протиріччя із загальними принципами екологічного права.
Доцільним є звернення уваги ідо судових рішень та судової практики щодо розгляду питань природокористування й охорони довкілля. Таким рішенням, наприклад, можна вважати рішення Конституційного Суду України щодо відповідності КонституціїУкраїни (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками) № 5-рп/2005 від 22 вересня 2005 року. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковими для дотримання на усій території України. Проте вказаний суд не наділений правом творити право. Він може визначати конституційність або неконституційність певних законодавчих актів чи їх окремих норм3. Що стосується постанов пленуму Верховного Суду України4, рекомендацій та роз'яснень Вищого господарського суду України5 і його президії та Вищого адміністративного суду України, то сучасна правова доктрина розглядає їх рішення лише в аспекті застосування норм права та роз'яснення їх окремих положень. Отже судові рішення та судова практика в Україні не є джерелами права, й екологічне право у цьому відношенні не складає винятку.
1 Див.: Общетеоретическаяюриспруденция: учебный курс. / Под ред. Ю. Н. Оборотова. - Одесса: «Фенікс», 2011, с. 115.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 9. - Ст. 58.
3 Див., наприклад: Про припинення конституційного провадження щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 13, частини другої статті 16 Кодексу України про надра, частини третьої статті 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Ухвала Конституційного Суду України № 22 уп / 2008 від 8 квітня 2008 року // Вісник Конституційного Суду України 2008, № 3.
4 Про судову практику у справах про злочини та інші правопорушення проти довкілля : постанова пленуму Верховного Суду України № 17 від 10 грудня 2004 року. // Вісник Верховного Суду України. - 2005. -№ 1.-С. 1.
5 Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із застосуванням законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Роз’яснення Вищого Арбітражного суду України № 02-5/744 від 27 червня 2001 року змінами, внесеними згідно з роз’ясненням Вищого господарського суду № 04-5/609 від 31 травня 2002 року, рекомендаціями Вищого господарського суду № 04-5/1429 від 18 листопада 2003 року, рекомендаціями президії Вищого господарського суду України № 04-5/1799 від 15 жовтня 2004 року і № 04-06/44 від 25 березня 2009 року та постановою Вищого господарського суду України № 6 від 17 травня 2011 року.
64


• РОЗДІЛ з
§ 2. Конституційні основи екологічного права та їх основоположне значення для розвитку природоохоронного законодавства
В регулюванні відносин власності на природні об'єкти та їх ресурси, природокористування, охорони навколишнього природного середовища, визнання, охорони і захисту екологічних прав і законних інтересів людини Конституція України відіграє основоположну роль. Ця роль визначена тим, що в Конституції визначені права і свободи людини і громадянина, гарантії їх дотримання і захисту, закладені основи правової системи, закріплені засади організації та межі здійснення державної влади тощо.
Конституція є Основним законом країни, вона має найвищу юридичну силу, її норми є нормами прямої дії. Конституційні норми виступають як юридична основа для формування і функціонування національної правової системи. Тому норми Конституції є фундаментальними джерелами усіх галузей права, у тому числі й екологічного права. їх фундаментальний характер визначає юридичну основу екологічної доктрини держави і розвитку системи загальних і спеціальних норм екологічного права.
Конституційне закріплення екологічних положень перш за все стосується екологічних прав людини, її місця у суспільстві та державі, що визначає її конституційний екологічно-правовий статус. Так, в ст. З Конституції вперше за весь час конституційного розвитку України було закріплено положення про визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
При аналізі Конституції України як джерела екологічного права у її змісті можна виділити три групи норм щодо охорони довкілля: безпосередні екологічні (природоохоронні) норми; норми, які містять положення щодо використання природних ресурсів; норми, що закріплюють компетенцію органів державної влади і органів місцевого самоврядування у сфері охорони навколишнього природного середовища. Такий розподіл конституційно закріплених екологічних норм права щодо використання природних об'єктів та охорони довкілля дозволяє розглядати їх більш системно.
До першої групи норм, що складають безпосередні екологічні (природоохоронні) норми, слід віднести положення ст. 16 та ст. 50 КонституціїУкраїни. Так, за ст. 16 Основного закону країни, забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги натериторіїУкраїни, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, є обов'язком держави. За ст. 50 Конституції, кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на
65


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Безпечне для життя і здоров'я людини довкілля - це такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної ситуації та виникнення небезпеки для життєдіяльності населення в окремій місцевості, конкретному регіоні чи в країні у цілому. Критерії безпечного стану навколишнього природного середовища визначаються комплексом взаємопов'язаних між собою економічних, екологічних, організаційних, правових і технічних вимог, зокрема, екологічними стандартами і нормативами, санітарно-гігієнічними нормами, будівельними та іншими правилами щодо охорони довкілля.
Конституційне закріплення одержали також дві найважливіші складові стосовно реалізації екологічних прав громадянами країни: гарантованості права на відшкодування шкоди, заподіяної погіршенням стану навколишнього природного середовища, та гарантованості права на одержання і використання екологічної інформації. Так, за ст. 9 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», кожний громадянин України має право на подання судового позову до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище, а також на оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.
За ч. 2 ст. 50 Конституції України, кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена. Умови та порядок реалізації цього права на інформацію, включаючи інформацію про стан довкілля, визначаються Законом України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року1 в редакції від 13 січня 2011 року.
Разом з наведеним, згідно із ст. 66 КонституціїУкраїни, кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, а у разі її вчинення - відшкодовувати завдані ним збитки. Крім цього, уч. 7 ст. 41 Основного закону на власників покладаються певні екологічні обтяження, зокрема, використання власності не може погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Принципове положення закріплено у ст. 92 Конституції, якою передбачено, що засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організаціїта експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку визначаються виключно законами України. Наведені вимоги Основного закону мають важливе значення для забезпечення якості навколишнього природного середовища.
До другої групи конституційних норм, які містять положення щодо використання природних ресурсів, слід віднести норми ст. ст. 13 та 14 Конституції, що
1 	Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 48. - Ст. 650.
66


• РОЗДІЛ з
закріплюють народну приналежність і загальнонаціональне значення використання природних ресурсів. Так, за ст. 13 Конституції, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності українського народу. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.
Важливим є положення ст. 14 Основного закону країни, у якій закріплено, що земля є основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. При цьому набуття і реалізація прав на землю вказаними суб'єктами гарантується державою.
До зазначеної групи конституційних норм з природноресурсовим змістом можна віднести положення ст. 142 Конституції, у якій закріплено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Особливостями цієї групи конституційних норм є те, що вони складають засади для встановлення законних меж здійснення права земельної та іншої природноресурсової власності й закріплення законодавчих обмежень прав на них.
Третя група конституційних норм, що закріплюють компетенцію органів державної влади і органів місцевого самоврядування у сфері охорони довкілля, досить поширена і міститься у розділах Конституції. Так, ст. 85 Конституції до повноважень Верховної Ради України, зокрема, віднесено затвердження загальнодержавних програм охорони довкілля, а у ст. 92 передбачено, що виключно законами України визначаються основи екологічної безпеки.
Відповідно до п. 21 ст. 106 Конституції, Президент України оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації-з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України. За п. З ст. 116 Основного закону країни, Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сферах охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
У ст. 119 Конституції закріплені повноваження місцевих державних адміністрацій на відповідній території щодо забезпечення виконання державних і регіональних програм охорони довкілля. Такими програмами, затвердженими парламентом країни є, наприклад, Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, Загал ьнодержавна програма поводження з токсичними відходами, Загальнодержавна програма охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, Загальнодержавна
67


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
програма розвитку водного господарства, Загальнодержавна програма «Питна вода України» на 2006-2020 роки, Загальнодержавна цільова екологічна програма поводження з радіоактивними відходами, Загальнодержавна програма зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта «Укриття» на екологічно безпечну систему та багато інших. До регіональних екологічних програм можна віднести Програму формування екологічної мережі в Одеській області на 2005-2015 роки, Регіональну програму охорони, відтворення, підвищення продуктивності та раціонального використання лісів Одеської області «Ліси Одещини» на 2005-2015 роки тощо.
Відповідно до ст. 137 Конституції України, Автономній Республіці Крим надані повноваження щодо здійснення нормативного регулювання з питань охорони історико-культурних заповідників, ведення мисливства та рибальства, а за ст. 138 Основного закону, їй належать повноваження щодо розроблення, затвердження та реалізації програм АРК з питань раціонального природокористування і охорони довкілля відповідно до загал ьнодержавних програм тощо. Такі норми у конституційному акті не мають галузевої конкретизації і діють у рамках загальноправової компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування1.
Юридичне значення розглянутих положень Конституції України полягає у тому, що вони складають правову основу для розробки, затвердження та впровадження екологічної політики України1  2. Саме в Конституції визначені найважливіші вимоги щодо прийняття екологічного законодавства стосовно використання природних об'єктів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки в країні.
§ 3. Спеціальні закони як джерела екологічного права й їх значення для регулювання екологічних суспільних
відносин
Ефективними та поширеними джерелами сучасного екологічного права є закони. Це означає, що в законах мають бути визначені головні засади правового регулювання суспільних відносин власності на природні об'єкти та їх ресурси, встановлені основні вимоги щодо природокористування й охорони навколишнього природного середовища, врегульовані екологічні права й обов'язки людини і громадянина, передбачені основні елементи механізму забезпечення і захисту прав суб'єктів екологічних відносин тощо.
1 Екологічне право України : курс лекцій / Під ред. Каракаша 1.1. - Одеса : Латстар, 2001. - С. 28-29.
2 Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України від 21 грудня 2010 року. // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 26. - Ст. 218.
68


• РОЗДІЛ з
Важливим джерелом екологічного права є кодифіковані закони, до яких відносяться природноресурсові кодекси, що містять широке коло еколого-правових норм. Так, Земельний кодекс і Кодекс про надра містять спеціальні розділи про охорону земель і про охорону надр, а Водний і Лісовий кодекси, крім охоронних розділів, передбачають спеціальні глави, присвячені відтворенню водних і лісових ресурсів.
Незважаючи на переважний ресурсовий зміст вказаних кодифікованих законів, регламентація в них відповідних видів природокористування одночасно забезпечує дбайливе ставлення до природних ресурсів та їх ощадливе використання, що є однієї з ефективних форм охорони навколишнього природного середовища. У цьому якраз полягає головна особливість природноресурсових кодексів як джерел екологічного права.
І Важливішим спеціальним законом як джерелом екологічного права є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Він визначає правові, економічні й соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища як єдиного, інтегрованого об'єкта екологічних відносин. Крім цього, вказаний Закон по суті заклав правову основу для розвитку усієї системи галузевого екологічного законодавства та для подальшого вдосконалення поресурсових нормативно-правових актів, які існували до його прийняття.
Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» складається з преамбули та 16 розділів, що включають 72 статті. В ньому закріплені основні принципи охорони навколишнього природного середовища, визначені екологічні права й обов'язки громадян, регламентовані повноваження центральних і місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в галузі охорони природи, встановлені основні вимоги щодо використання природних ресурсів і реалізації екологічного механізму охорони навколишнього природного середовища, визначені природні території й об'єкти, що підлягають особливій охороні та позначені заходи щодо забезпечення екологічної безпеки, передбачені способи вирішення виникаючих суперечок стосовно застосування окремих положень закону і встановлені види відповідальності, що можуть застосовуватися за порушення його вимогтощо. Таким чином, Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» в цілому охоплює загальні та найбільш важливі відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища.
За час існування вказаного Закону та у розвиток його окремих положень була прийнята ціла низка спеціальних законів з відповідним екологічним змістом. До них, зокрема, можна віднести Закони України: «Про забезпечення санітарного й,епідеміологічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року1, «Про використання ядерної енергії і радіаційної безпеки» від 8 лютого 1995 року1  2, «Про пестициди й агрохімікати» від 2 березня 1995 року3, «Про поводження
1 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 27. - Ст. 218.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - Ст. 81.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 14. - Ст. 91.
69


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
з радіоактивними відходами» від ЗО червня 1995 року1, «Про захист людини від впливів іонізуючих випромінювань» від 14 січня 1998 року1  2, «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 року3, «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 року4, «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання» від 19 жовтня 2000 року5 та деякі інші законодавчі акти. Наведений перелік законів з екологічним змістом надає підстави для висновку про те, що регулювання екологічних відносин на рівні спеціальних законів має тенденцію поступового та послідовного розширення.
ч Важливе значення для регулювання екологічних відносин має спеціальний Закон України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 року6. Згідно з положеннями вказаного Закону, завданням законодавства про екологічну експертизу є регулювання суспільних відносин в галузі екологічної експертизи для забезпечення екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту екологічних прав та інтересів громадян і держави.>
Метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах. При цьому об'єктами екологічної експертизи є проекти законодавчихта інших нормативно-правових актів, проектні матеріали, документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища. Екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об'єкти та комплекси, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища. Військові, оборонні та інші об'єкти, інформація про які становить державну таємницю, підлягають екологічній експертизі відповідно до вказаного Закону та інших спеціальних законодавчих актів України.
До інших спеціальних законодавчих актів щодо охорони навколишнього природного середовища відносяться Закони України: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року7, який визначає «Про екологічну експер¬
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 27. - Ст. 198.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 22. - Ст. 115.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2000. -№ 40. - Ст. 337.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 42. - Ст.348.
Б Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 1. - Ст. 1.
6 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 54.
7 Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 16. - Ст. 198.
70


• РОЗДІЛ з
тизу» від 9 лютого 1995 року1, що визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захоронениям, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини натериторіїУкраїни; «Про Червону книгу України» від 7 лютого 2002 року1  2, завданнями якого є регулювання суспільних відносин у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, з метою попередження зникнення таких видів із природи та забезпечення збереження їх генофонду; «Про екологічний аудит» від 24 червня 2004 року3, що визначає основні правові та організаційні засади здійснення екологічного аудиту і спрямований на підвищення екологічної обґрунтованості та ефективності діяльності суб'єктів господарювання. До спеціальних законодавчих актів щодо охорони довкілля відносяться також вищезгадані Закони України: «Про охорону атмосферного повітря»; «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»; «Про природно-заповідний фонд України»; «Про рослинний світ»; «Про тваринний світ» та інші законодавчі акти.
Не менш важлива роль у регулюванні екологічних відносин належить спеціальним законам з еколого-ресурсовим чи ресурсово-екологічним змістом. До таких законів можна віднести, наприклад, Закон України «Про екологічну мережу України» від 24 червня 2004 року4. Він розроблений і прийнятий в контексті вимог щодо подальшого вдосконалення та розвитку екологічного законодавства України, а також відповідно до рекомендацій Всеєвропейської стратегії збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (1995) стосовно формування Всеєвропейської екологічної мережі як єдиної просторової системи територій країн Європи з природним або частково зміненим станом ландшафту.
Згідно із ст. 2 Закону «Про екологічну мережу України», завданням законодавства про екологічну мережу є регулювання суспільних відносин у сфері формування, збереження та раціонального використання екомережі як однієї з найважливіших передумов забезпечення сталого, екологічно збалансованого розвитку України, охорони навколишнього природного середовища, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства. При цьому вказаний Закон має сприяти реалізації Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, затвердженої Законом України від 24 вересня 2000 року5, а також відповідати вимогам функціонування європейській екологічній мережі
1 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 36-37. - Ст. 242.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 30. - Ст. 201.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 45. - Ст. 500.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 45. - Ст. 502.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 47. - Ст. 405.
71


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
та виконувати функції щодо збереження біологічного і ландшафтного різноманіття.
Безумовно, підґрунтям для формування національної екологічної мережі були Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», а також чинні природноресурсові кодекси. Проте у самій Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі передбачається прийняття низки законодавчих актів, зокрема, про економічне стимулювання суб'єктів землеволодіння і землекористування щодо здійснення заходів стосовно розвитку і підтримки екологічної мережі, а також внесення відповідних зміни до Земельного кодексу, Лісового кодексу і Водного кодексу. Передбачається розробка і прийняття інших нормативно-правових актів, спрямованих на вдосконалення економічного механізму, пов'язаного з охороною та відтворенням природних ландшафтів та збереженням біологічного різноманіття. З метою посилення відповідальності за порушення вимог законодавства з питань охорони, використання та відтворення ландшафтного різноманіття передбачається внести зміни до Кримінального кодексу України, прийнятого 5 квітня 2001 року1 та Кодексу України про адміністративні правопорушення, прийнятого 7 грудня 1984 року1  2, який діє з чисельними змінами майже ЗО років.
§ 4. Підзаконні правові акти центральних органів влади та відомчих органів управління як джерела екологічного
права
У ієрархічній системі державних органів, які наділені повноваженнями приймати нормативно-правові акти у сфері екології, першочергове значення мають постанови Верховної Ради України та укази і розпорядження Президента України. Вони приймаються на підставі та на виконання законів і мають відповідати їх вимогам, що надає підстави для їх віднесення до підзаконних нормативно- правових актів.
Серед підзаконних актів як джерел екологічного права важливе місце, наприклад, займають наступні постанови Верховної Ради України: «Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища» від 29 жовтня 1992 року3; «Про впорядкування управління заповідниками та національними природними
1 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 25-26. - Ст. 131.
2 Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1984. Додаток до № 51. - Ст. 1122.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 46. - Ст. 637.
72


• РОЗДІЛ з
парками» від 23 грудня 1993 року1; «Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні» від 20 лютого 2003 року1  2; «Про стан дотримання вимог природоохоронного законодавства при здійсненні діяльності, пов'язаної з надрокористуванням в Україні» від 20 листопада 2003 року3; «Про інформування громадськості з питань, що стосуються довкілля» від 4 листопада 2004 року4; «Про оголошення природних територій міста Саки Автономної Республіки Крим курортом державного значення» від 11 січня 2005 року5 та багато інших.
Однак особливу роль у забезпеченні охорони навколишнього природного середовища в країни на протязі тривалого часу відіграла постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 року. Вона охоплює широке коло відносин, зокрема, щодо вирішення складних екологічних проблем в країні та здійснення міжнародного співробітництва в екологічній сфері. В Основних напрямах надана характеристика екологічного стану довкілля в Україні, забезпечення охорони і використання окремих природних ресурсів (земельних, гірничих, водних, лісових, рослинних тощо) у відповідних галузях народного господарства (промисловості, сільському господарстві, енергетиці, транспорті), визначаються економічний та екологічний механізми природокористування, а також засади регіональної екологічної політики.
У вказаній парламентський постанові визначені основні заходи збалансованого використання та відновлення природних ресурсів (земельних, водних, корисних копалин, атмосферного повітря, ресурсів рослинного та тваринного світу тощо). В Основних напрямах державної екологічної політики визначаються найважливіші етапи реалізації державної політики у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки (розділ V) та механізми програмних дій у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів (розділ VI), серед яких чільне місце відводиться вдосконаленню системи екологічного законодавства. Окремо передбачені норми та вимоги щодо екологічної експертизи (розділ VII) та здійснення міжнародного співробітництва в галузі охорони навколишнього середовища (розділ VIII).
Реалізація заходів Основних напрямів у самій постанові розрахована у три етапи. На першому етапі (1997-2000 роки) заплановано завершити і реалізувати невідкладні заходи щодо обмеження шкідливого впливу на довкілля найбільш небезпечних джерел забруднення. На другому етапі (протягом 10-15 років, по¬
1 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 12. - Ст. 62.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 25. - Ст. 182.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 11. - Ст. 148.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 72.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 11. - Ст. 206.
73


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
минаючи з 1998) передбачалося розробити і розпочати реалізацію комплексних програм, орієнтованих на досягнення балансу між рівнями шкідливого впливу на довкілля та його здатністю до відновлення. На третьому етапі планувалося утворити систему державного управління використання природних ресурсів та регулювання техногенного впливу на довкілля як основу управління сталим розвитком суспільства.
Безумовно, багато положень парламентської постанови про Основні напрями державної екологічної політики досі не втратили своєї актуальності. Проте в цілому віна вже не відповідає сучасним екологічним викликам і потреба суспільства, оскільки за минулий період відбулися значні зміни, які визначили подальший розвиток екологічної політики країни. У зв'язку з цим прийняті оновлені Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року, які тепер затверджені не постановою Верховної Ради України, а Законом України від 21 грудня 2010 року1,
До підзаконних актів як джерел екологічного права відносяться нормативні укази та розпорядження Президента України. Такими указами, наприклад, є: «Про збереження і розвиток природно-заповідногофондуУкраїни» від 8 серпня 1993 року; «Про біосферні заповідники в Україні» від 26 листопада 1993 року; «Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій» від 10 березня 1994 року; «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» від 15 серпня 2003 року; «Про заходи щодо посилення державного контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів» від 5 січня 2004 року; «Про невідкладні заходи щодо забезпечення додержання законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України» від листопада 2004 року; «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 23 травня 2005 року та інші.
Однак серед чисельних указів, які видаються Президентом України, чимало таких, що не носять нормативного характеру, а є актами застосування положень чинного законодавства у межах конституційних повноважень глави держави. До таких указів можна віднести: «Про день довкілля» від 6 серпня 1998 року; «Про стан виконання заходів щодо демілітаризації, екологічного оздоровлення та дальшого економічного, соціального і культурного розвитку зони Балаклавської бухти міста Севастополя» від 19 серпня 2004 року; «Про створення Нижньодніпровського національного природного парку» від 13 листопада 2008 року; «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» від 1 січня 2010 року; «Про оголошення територій міста Калуш та сіл Кропивник і Сівка- Калуська Калуського району Івано-Франківської області зоною надзвичайної екологічної ситуації» від 10 лютого 2010 року та інші президентські укази.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 26. - Ст. 218.
74


• РОЗДІЛ з
Розпорядження Президента України здебільшого є актами застосування норм екологічного права. Такими розпорядженнями, зокрема, є «Про заходи щодо створення Міжнародного дослідно-технологічного центру з проблем ліквідації наслідків ядерних і радіаційних аварій» від 29 квітня 1995 року, «Про забезпечення раціонального використання природних ресурсів та впорядкування санаторно-курортної діяльності на території курорту Трускавець» від 10 жовтня 1995 року тощо. Проте зустрічаються президентські розпорядження і з нормативно-правовим змістом, до яких можна, наприклад, віднести «Про заходи щодо організації роботи по поліпшенню екологічного стану ріки Дніпро та якості питної води» від 3 липня 1992 року, «Про заходи щодо підвищення рівня ядерної та радіаційної безпеки в Україні» від 19 березня 2001 року та інші.
Із наведеного переліку указів та розпоряджень Президента України як еколого-правових актів у системі джерел екологічного права випливає, що вони восновному охоплюють окремі природні об'єкти, їх ресурси чи природні комплекси або стосуються певних екологічних ситуацій природного чи техногенного характеру. В окремих випадках відповідно до чинного законодавства укази Президента України підлягають затвердженню законом Верховної Ради України.
Широке коло питань у сфері використання й охорони природних об'єктів та їх ресурсів регламентується постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, який приймає нормативно-правові акти на виконання вимог Конституції та законів України, указів і розпоряджень Президента України. В якості прикладів можна навести наступні постанови Кабінету Міністрів України щодо регулювання екологічних відносин: «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля» від ЗО березня 1998 року, що встановлює єдині вимоги щодо ведення моніторингу навколишнього природного середовища; «Про затвердження Порядку організації та проведення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря» від 9 березня 1999 року, яким встановлені основні вимоги до організації та проведення монітори^ >, з галузі охорони атмосферного повітря, визначені джерела його фінансування, взаємодія центральних органів виконавчої влади щодо організації та проведенні моніторингу; «Про порядок розроблення регіональних програм захисту населення від впливу іонізуючих випромінювань» від 4 червня 1999 року, який встановлює єдину процедуру розроблення регіональних програм захисту населення від впливу іонізуючого випромінювання та забезпечення захисту життя і здоров'я людей від негативного впливу таких явищ; «Про затвердження Порядку ведення державного обліку в галузі охорони атмосферного повітря» від 13 грудня 2001 року, що визначає єдину систему ведення обліку об'єктів (підприємств, установ, організацій та громадян - суб'єктів підприємницької діяльності), які справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров'я людей та на стан атмосферного повітря, видівта обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, а також видів і ступенів впливу на його стан фізичних та біологічних факторів;
75


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
«Про порядок розроблення та затвердження нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря» від 13 березня 2002 року, який встановлює механізм розроблення та затвердження науково обґрунтованих нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря з метою уникнення, зменшення чи запобігання негативним наслідкам забруднення атмосферного повітря; «Про заходи щодо удосконалення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища» від 19 липня 2006 року, що передбачає заходи щодо підвищення ефективності такого контролю; «Про затвердження Державної цільової екологічної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища» від 5 грудня 2007 року; «Про затвердження критеріїв розподілу суб'єктів господарювання за ступенем ризику від провадження господарської діяльності для безпеки життя і здоров'я населення, навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю)» від 28 травня 2008 року та багато інших урядових постанов.
Щодо розпоряджень Кабінету Міністрів України у якості джерел екологічного права, то їх також можна поділяти на нормативні акти та акти застосування норм права. До нормативно-правових розпоряджень уряду можна, наприклад, віднести розпорядження «Про схвалення Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища» від 31 грудня 2004 року, «Про затвердження плану дій (стратегії) щодо виконання пунктів 11-12 рішення іу/2 Сторін Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті»від 6 січня 2010 року та інші. Розпорядженнями Кабінету Міністрів України у якості актів застосування норм права у сфері охорони довкілля є, наприклад, розпорядження про «Деякі питання проведення щорічної акції «За чисте довкілля» та дня благоустрою територій населених пунктів» від 31 березня 2010 року, «Про використання у 2010 році коштів місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища» від 28 липня 2010 року, «Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки від 25 травня 2011 року1,та інші.
Джерелами екологічного права є нормативні акти міністерств і відомств як центральних органів державної виконавчої влади та інших органів державного управління й контролю. Вони своїми наказами затверджують положення та правила, інструкції та методики, а також нормативні акти з іншими назвами. Головне призначення цих актів - сприяти однаковому й ефективному застосуванню чинних нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою, Президентом і Кабінетом Міністрів України. Так, закріплене у законодавчому акті вказаних органів загальне чи спеціальне положення з еколого-правовим змістом виконується завдяки його деталізації в актах міністерств і відомств як центральних органів державної виконавчої влади.
1 Урядовий кур’єр. - 2011. - № 135.
76


РОЗДІЛ з
Еколого-правові акти міністерств, відомств та інших органів державної виконавчої влади приймаються ними в межах їх повноважень з власної ініціативи або за дорученням відповіднихорганів влади. Як правило, вказані відомчі накази або розпорядження обов'язкові лише для підприємств, установ, організацій, що включені у систему конкретного міністерства чи відомства, а також для їх керівників та інших посадових осіб.
Однак, якщо в силу положення законодавства або нормативного розпорядження чи спеціального доручення міністерству, відомству та іншому центральному органу виконавчої влади надано право видавати акти обов'язкової сили, то вони можуть мати міжвідомчий характер. В якості прикладів таких нормативних актів, можна навести наступні з них: накази Міністерства охорони навколишнього природного середовища України1 «Про затвердження Положення про рекреаційну діяльність у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України» № 330 від 22 червня 2009 року; «Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів» № 389 від 20 липня 2009 року; «Про затвердження Технологічних нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин від коксових печей» N2 507 від 29 вересня 2009 року; наказ Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Порядку видачі погодження для отримання ліцензії на експорт та імпорт озоноруйнівних речовин і продукції, що їх містить» № 605 від ЗО грудня 2010 року; накази Міністерства охорони здоров'я України «Про затвердження державних санітарних правил «Основні санітарні правила забезпечення радіаційної безпеки України» № 54 від 2 лютого 2005 року; Про затвердження Переліку харчових продуктів, щодо яких здійснюється контроль вмісту генетично модифікованих організмів» № 971 від 9 листопада 2010 року; накази Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України1  2 «Про затвердження Типових регіональних правил забудови» № 219 від 10 грудня 2001 року; «Про затвердження Інструкції з інвентаризації зелених насаджень у населених пунктах України» № 226 від 24 грудня 2001 року та інші міжвідомчі нормативно-правові акти.
Слід зазначити, що нормативні акти міністерств, відомств та інших центральних органів державної виконавчої влади, а також органів державного управління й контролю, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, підлягаютьобов'язковій державній реєстрації в Міністерстві юстиції України і заносяться у Державний реєстр нормативно- правових актів.
1 Відповідно до указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» № 1085/2010 від 9 грудня 2010 року реорганізовано у Міністерство екології та природних ресурсів України.
2 Згідно з указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» № 1085/2010 від 9 грудня 2010 року реорганізовано у Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
77


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
§ 5. Нормативні акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо охорони довкілля
Уданий час велика увага приділяється активізації діяльності регіональних органів виконавчої влади і регіонального управління в галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки. Це пов'язано з нерідкими явищами загострення екологічних ситуацій у певних регіональних і погіршенням якості навколишнього природного середовища в окремих містах та інших поселеннях. У зв'язку з цим у чинному законодавстві, зокрема, в Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року, місцевим органам виконавчої влади та місцевого самоврядування надаються широкі повноваження щодо ефективної охорони та забезпечення якості навколишнього середовища.
В Основних засадах стосовно розвитку та реалізації регіональної екологічної політики передбачається, що розроблені на їх основі національні плани дій будуть інтегровані в регіональні програми соціально-економічного розвитку та деталізовані на рівні регіональних планів дій з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, на основі яких будуть розроблені місцеві плани дій з охорони навколишнього природного середовища, підготовлені на рівні сільських, селищних та міських рад. В результаті виконання місцевих планів дій передбачається посилити роль органів місцевого самоврядування в процесі реалізації державної екологічної політики, визначити напрями її вдосконалення з урахуванням регіональної специфіки та Керівних принципів сталого просторового розвитку Європейського континенту, схвалених Ганноверською декларацією 2000 року.
За минулі роки місцевими органами виконавчої влади, зокрема Державними адміністраціями областей та міст Києва і Севастополя, накопичений позитивний опит розробки та прийняття відповідних рішень щодо забезпечення охорони навколишнього природного середовища у своїх регіонах. Так, Одеською обласною державною адміністрацією та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Одеській області була розроблена Регіональна програма охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, яка затверджена рішенням сесії Одеської обласної ради № 484 від 29 лютого 2008 року.
Одночасно у сфері охорони навколишнього природного середовища діє низка екологічних програм державного та регіонального значення, а саме: «Програма формування національної екологічної мережі в Одеській області на 2005-2015 роки»; «Регіональна програма моніторингу довкілля Одеської області»; «Регіональна програма поводження з твердими побутовими відходами в
78


• РОЗДІЛ з
Одеській області»; «Обласна комплексна програма «Здоров'я» (деякі розділи програми екологічного спрямування); «Програма розвитку туристично-рекреаційної та курортної галузі в Одеській області»; «Регіональна програма охорони, відтворення, підвищення продуктивності та раціонального використання лісів області «Ліси Одещини»; «Регіональна комплексна програма захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь в Одеській області» та інші. Важливими джерелами регулювання екологічних відносин є також рішення регіональних органів самоврядування з нагальних питань охорони окремих природних об'єктів. Таким є, наприклад, рішення Одеської обласної ради «Про заходи щодо збереження та відновлення водних ресурсів басейну Куяльницького лиману» № 1104Л/ від 12 травня 2010 року.
Природоохоронні повноваження органів місцевого самоврядування передбачені в Конституції України, в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актах. А джерела екологічного права наділяють органи місцевого самоврядування певними нормотворчими повноваженнями. Такі повноваження щодо розробки та прийняття актів нормативного характеру можна знайти в Законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону атмосферного повітря», «Про екологічний аудит» та інших законодавчих актах з еколого-правовим змістом.
До нормативних актів органів місцевого самоврядування відносяться рішення про охорону довкілля у межах поселення, забезпечення санітарного благополуччя населення, планування забудови території та здійснення благоустрою населеного пункту, утилізації і знешкодження відходів і т.д. Такими рішеннями Одеської міськради, наприклад, є: «Про затвердження Правил благоустрою території міста Одеси» № 2153Л/ від 22 січня 2008 року; «Про затвердження Програми розвитку, збереження і поновлення зелених насаджень у м. Одесі на 2009-2013 роки» № 3428Л/ від 9 жовтня 2008 року; «Про затвердження Програми охорони і поліпшення стану навколишнього природного середовища м. Одеси на 2009-2012 роки» № 4416Л/ від 7 липня 2009 року тощо. Рішення місцевого значення, що містять еколого-правові норми, можуть прийматися на підставі результатів місцевих референдумів з екологічних питаннях.
З метою реалізації природоохоронних програм, прийнятих органами місцевого самоврядування, їх виконавчі органи також приймають відповідні акти нормативного характеру. Таким, наприклад, є рішення виконавчого комітету Одеської міської ради «Про посилення екологічного контролю на потенційно- небезпечних підприємствах м. Одеси» № 1289 від 25 листопада 2008 року. Проте дія нормативних актів, прийнятих органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами у межах своїх повноважень, обмежується територією, на яку поширюються їх владні функції.
79


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
§ 6. Визначення та реалізація екологічних правовідносин
Правовідносини - це вольові суспільні відносини між людьми, урегульовані нормами права, учасники яких наділені відповідними суб'єктивними правами й юридичними обов'язками. Із загальнотеоретичної точки зору правовідносини можна розглядати у двох аспектах, а саме - у вузькому і широкому розумінні. Під правовідносинами у широкому розумінні слід вважати об'єктивно існуючі відносини, учасники яких мають певні права й обов'язки, і реалізують їх з метою задоволення своїх потреб та інтересів в порядку, не забороненому законом. Під правовідносинами у вузькому розумінні є відносини, врегульовані юридичними нормами, учасники яких мають взаємно кореспондуючі права й обов'язки та реалізують їх в порядку, який гарантується й охороняється державою в особі його органів.
Для правовідносин обох видів притаманні наступні загальні ознаки: ідеологічний (світоглядний) характер, тобто їхнє виникнення, зміна і припинення проходить через свідомість та правосвідомість; вольовий характер, тобто правовідносини завжди є результатом волевиявлення їх учасників; двосторонній характер, тобто зв'язок між їхніми учасниками через суб'єктивні права і юридичні обов'язки; взаємозалежний кореспондуючий характер відносин, тобто взаємна наявність відповідних прав і обов'язків; володіння правосуб'єктністю як обов'язковою ознакою учасника правовідносин; регулятивний характер норм права, що обумовлює конкретну поведінку сторін у правовідносинах і вносить елемент урегульованості у суспільну волю.
Правовідносинам у вузькому розумінні притаманні певні особливі ознаки. До них можна віднести наступні ознаки: вони виникають на основі норм права, вимоги яких індивідуалізуються відносно конкретних суб'єктів права та реальних ситуацій; ці правовідносини визначають коло суб'єктів, на яких у певних ситуаціях поширюється дія конкретних юридичних норм; вони, як правило, виступають необхідною умовою приведення у дію юридичних засобів захисту суб'єктивних прав і юридичних обов'язків; виконання вимог таких правовідносин забезпечуються державою (зокрема, можливістю застосування державного примусу).
Виходячи з наведених загальнотеоретичних положень, екологічними правовідносинами слід вважати суспільні відносини, що виникають у сфері взаємодії людини і суспільства з навколишнім природним середовищем та врегульовані нормами екологічного права, згідно з якими вони наділені відповідними суб'єктивними правами та на них покладені певні юридичні обов'язки. Запропоноване визначення екологічних правовідносин має узагальнений зміст і охоплює їх сутність.
За ст. 1 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», завданнями екологічного законодавства є регулювання відносин у сфері використання, охорони та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної
80


• РОЗДІЛ з
безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єктів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною. Саме зазначене коло суспільних відносин, що врегульовано нормами екологічного права, складає основні види екологічних правовідносин.
Підставами виникнення, змінення та припинення екологічних правовідносин єюридичні факти та акти уповноважених органів, що охоплюють як вольові діїчи бездіяльність, так і поза вольові події природного походження. За наведеними ознаками екологічні правовідносини мають правовстановлююче, правозмінюю- чета правоприпиняюче спрямування, завдяки чому відбувається їх реалізація.
Дії або бездіяльність як вольові підставами виникнення, змінення та припинення можуть бути правомірними, тобто такими, що відповідають вимогам екологічного законодавства, X неправомірними, тобто такими, що суперечать законодавчим актам про охорону довкілля. Ними можуть бути дії або бездіяль- ністьсуб'єктів екологічного права, постанови, рішення, дозволи, ліцензії та інші акти уповноважених органів державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, рішення та ухвали судових органів, укладені договори та інші угоди, заподіяна шкода природним об'єктам або навколишньому природному середовищу, а також інші фактичні обставини, з якими нормативно-правові акти пов'язують виникнення, змінення та припинення екологічних правовідносин.
Складнішими є поза вольові події як юридичні факти, настання яких відбувається незалежно від впливу на них з боку суб'єктів екологічних правовідносин. Ними, наприклад, можуть бути повені, землетруси, шторми, урагани, буревії, лісові пожежі та інші види лиха природного походження. Настання стихійних явищ природного походження взагалі може призвести до змінення якості навколишнього природного середовища та припинення права користування природними об'єктами та їх ресурсами. Зазначене складає одну із суттєвих особливостей екологічних правовідносин.
Крім цього, настання таких природних явищ чи техногенних ситуацій може призвести до оголошення відповідної місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Цеу свою чергузгідно з вимогами Законів України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та «Про правовий режим надзвичайного стану» може стати підставою для виникнення нових, змінення наявних та припинення існуючих екологічних правовідносин, наприклад, з метою виконання комплексу робіт щодо нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації.
Певні особливості екологічних правовідносин спостерігаються у спрямованості волі учасників на їх припинення. Традиційно припинення екологічних правовідносин поділяють на дві групи. До першої групи відносяться ті правовідносини, що припиняються за волевиявленням користувачів природними
81


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
об'єктами (відмова від користування водоймами чи лісовою ділянкою). До другої групи відносяться правовідносини, що припиняються за рішенням органу державної виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, до компетенції яких відноситься вирішення таких питань, у тому числі правоохоронних органів загальної компетенції.
За рішеннями вказаних органів може відбуватися вилучення природного об'єкту для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, позбавлення права користування ним у зв'язку з порушенням вимог чинного законодавства, використання природного об'єкту не за цільовим призначенням або способами, що суперечать екологічним вимогам, систематичної несплати податків та інших обов'язкових платежів, порушенням договірнихта інших зобов'язань тощо. Проте такі рішення, рівно як й інші акти зазначених органів, мають прийматися на основі принципів законності та правопорядку в екологічних правовідносинах.
§ 7. Основні види та особливості змісту екологічних правовідносин
Екологічними правовідносинами охоплюється широке коло самих різноманітних відносин, що потребує їх певної систематизаціїта відповідної класифікації. Серед них можна виділити декілька найбільш значущих груп правовідносин, а саме: природоохоронні правовідносини, зокрема, з приводу охорони довкілля, правовідносини з приводу природокористування, тобто користування об'єктами та ресурсами природного походження, правовідносини щодо забезпечення екологічної безпеки, зокрема, попередження погіршення екологічної ситуації, антропоохоронні правовідносини, тобто охорони життя і здоров'я людини від небезпечного впливу природного середовища1, управлінські правовідносини у сфері охорони навколишнього природного середовища тощо.
Природоохоронні правовідносини охоплюють відносини щодо охорони природних об'єктів та їх ресурсів, природних ландшафтів і об'єктів природно- заповідного фонду, курортних територій та їх природних лікувальних ресурсів, природних оздоровчих об'єктів і рекреаційних територій, існуючих екосистем та утворених природних комплексів тощо. Особливе місце серед природоохоронних правовідносин займають повітряноохоронні відносини.
Правовідносини з природокористування, як правило, носять комплексний характер і мають чіткий прояв, обумовлений конкретністю об'єктного визначення: земельні, водні, лісові, гірничі, флористичні, фауністичні тощо. Вони здійснюються безпосередньо на основі реалізації багатогранного права власності на природні об'єкти або реалізуються на засадах права природокористування,
82
Див.: Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юридичних вузів та факультетів / Г. В. Тищенко. - К.: Юмана, 2001. - С. 14-15.


• РОЗДІЛ з
що складає підстави для різноманітних видів використання природних об'єктів та їх ресурсів.
Правовідносини із забезпечення екологічної безпеки складають відносини стосовно попередження та уникнення погіршення екологічної ситуації у певній місцевості чи в країні у цілому. Особливістю правовідносин щодо забезпечення екологічної безпеки є їх публічний характер, що обумовлює обов'язкової участі в них публічних суб'єктів права, зокрема, держави в особі своїх уповноважених органів та їх посадових осіб і органів місцевого самоврядування.
Антропоохоронні правовідносини включають відносини щодо охорони життя і здоров'я людини від впливу стихійних сил природи та природних явищ, а також самої людини у природному середовищі від негативних наслідків природних явищ. Проте в умовах індустріального періоду існування людини у природному середовищі суттєве поширення одержали техногенні впливи на її природне оточення, від яких життя і здоров'я людини потребують більш посиленого захисту.
Управлінські правовідносини у сфері охорони довкілля об'єднують групу відносин щодо здійснення спостереження за станом довкілля, дослідження кількісних і якісних змін, що відбуваються у природному середовищі, здійснення контролю за якістю довкілля, організації та проведення екологічної експертизи, прогнозування, програмування та інформування щодо змін у природному середовищі, здійснення розподілу та перерозподілу природних обертів та їх ресурсів між природокористувачами або вилучення природних об'єктів з користування, а також виконання інших видів виконавчо-розпорядчої діяльності. Для управлінських правовідносин притаманним є участь в них поряд з іншими суб'єктами екологічного права органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
За характером участі кола суб'єктів в екологічних правовідносинах*!* можна класифікувати на загальні та спеціальні. У загальних екологічних правовідносинах коло їх учасників не обмежено. У спеціальних екологічних правовідносинах коло їх учасників завжди визначено.
Екологічні правовідносини можна поділяти на матеріальні та процесуальні. Матеріальні правовідносини виникають і реалізуються на основі норм матеріального права, які безпосередньо регулюють певні відносини шляхом надання їх учасникам відповідних прав та обов'язків. Процесуальні правовідносини виникають і реалізуються на підставі норм процесуального права і носять організаційний характер, тобто передбачають процедуру здійснення прав і обов'язків суб'єктами екологічних відносин.
В залежності від функціональної ролі екологічні правовідносини можна поділяти на регулятивні правовідносини, які виникають і реалізуються, наприклад, на основі договорів та інших угод, та охоронні правовідносини, що пов'язані, наприклад, із застосуванням примусових заходів стосовно забезпечення охорони
83


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
довкілля. У свою чергу, регулятивні правовідносини можна також поділити на дві різновиди: активні, що пов'язані зі здійсненням певних позитивних дій (правовідносини оренди природних об'єктів), та пасивні,що пов'язані з дотриманням встановлених заборон (не погіршувати екологічну ситуацію).
В залежності від складу учасників екологічні правовідносини можна поділяти на прості,що виникають між двома суб'єктами (правовідносини природокористування), та складні,що виникають між багатьма суб'єктами (правовідносини щодо охорони водного об'єкту, який використовується багатьма учасниками екологічних відносин). Терміни дії екологічних правовідносин дозволяють поділяти їх на безстрокові та строкові. У свою чергу, строкові екологічні правовідносини поділяються на короткострокові та довгострокові.
За визначеністю сторін у екологічних правовідносинах вони можуть визнаватися відносними та абсолютними. У відносних правовідносинах конкретно (поіменно) визначені усі їх учасники, тобто уповноважені і зобов'язані суб'єкти відомі (наприклад, орендодавець і орендар природного об'єкту). В абсолютних правовідносинах відома лише уповноважена сторона (наприклад, держава), а зобов'язаними особами є усі можливі суб'єкти права, на яких покладаються вимоги щодо утримання від порушень інтересів уповноваженої особи (наприклад, відносин власності на природні об'єкти).
Особливістю абсолютних екологічних правовідносин є те, що здійснення наданих прав та виконання покладених обов'язків відбувається у силу вимог закону, наприклад, ст. 66 Конституції, стосовно зобов'язання не заподіювати шкоду природі. Це також відрізняє окремі види екологічних правовідносин від правовідносин, що регулюються іншими галузями права.
Під змістом екологічних правовідносин розуміють права й обов'язки їх учасників щодо використання природних об'єктів та їх ресурсів, здійснення охороні навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Зміст прав та юридичних правовідносин залежить від складу учасників та виду об'єкта у конкретних екологічних правовідносинах.
За змісту прав і обов'язків усіх суб'єктів екологічних правовідносин можна поділити на чотири групи: органи державної влади і місцевого самоврядування, що наділені правом регулювання використання природних об'єктів та забезпечення охорони довкілля; природокористувачі як носії прав і обов'язків щодо використання природних ресурсів; правоохоронні та правозастосовчі органи, які здійснюють нагляд за виконанням та уповноважені застосовувати вимоги чинного законодавства у екологічних правовідносинах; громадські об'єднання екологічного спрямування, які наділені повноваженнями здійснення громадського контролю за виконанням екологічних приписів.
В екологічних правовідносинах слід відрізняти їх фактичний та юридичний зміст. У якості фактичного змісту, як правило, виступають конкретні дії учасників правовідносин, у яких реалізуються їхні права й обов'язки. Традиційно юридич¬
84


• РОЗДІЛ з
ний зміст правовідносин пов'язують з наділенням суб'єктивними правами та покладанням юридичних обов'язків на учасників правовідносин.
Однак такий юридичний зміст характерний не для усіх екологічних правовідносин. У тих правовідносинах, де однієї із сторін виступає державний орган чи орган місцевого самоврядування, або їхні посадові особи, їх юридичний зміст можуть складати відповідні повноваження, зобов'язання та заходи відповідальності. При цьому під суб'єктивним правом слід розуміти вид і міру можливої поведінки уповноваженої особи, під юридичним обов'язком - вид і міру необхідної поведінки зобов'язаної особи, під юридичним повноваженням (юридичною компетенцією) уповноваженої особи - вид і міру владного впливу, спрямованого на забезпечення встановлених вимог, або на винну особу, а під юридичною відповідальністю-застосування до правопорушника передбачених юридичними нормами примусових заходів у формі позбавлень особистого, організаційного або майнового характеру1.
§ 8. Актуалізація питань систематизації екологічного законодавства та регулювання екологічних відносин
В ході суспільного розвитку держава активно здійснює свої правотворчі функції, в результаті чого видаються різноманітні нормативно-правові акти з широкого кола питань. Формування законодавства як ефективної регулятивної системи відбувається в результаті нормотворчої діяльності органів державної влади та здійснення систематизації нормативних актів. Метою систематизації законодавства є упорядкування правового матеріалу, розміщення його за розділами і рубриками, тобто проведення відповідної класифікації. Безумовно, це полегшує пошук необхідних нормативних актів, підвищує рівеньїх використання та складає умови виконання законодавчих вимог. У зазначеному аспекті прийнято говорити про зовнішню систематизацію нормативно-правових актів. У внутрішньому аспекті систематизація законодавства спрямована на досягнення узгодженості між правовими актами та їх нормами, тобто на усунення протиріч, колізій і прогалин у праві.
Загальній теорії права відомі три види систематизації нормативно-правових актів: інкорпорація, кодифікація і консолідація. Систематизація екологічного законодавства припускає здійснення кодифікації та інкорпорації з визначенням потреб у першочергових і перспективних законах та інших правових актах1  2.
1 Див: Оборотов Ю. М. Теорія держави і права (прагматичний курс) / Ю. М. Оборотов. - Одеса : Юридична література, 2004. - С. 48-49.
2 Див.: Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України. / 36. наукових праць круглого столу. - К., «Обрії», 2011. - 238 с.
85


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Кодифікація - це форма систематизації законодавства шляхом об'єднання нормативно-правових актів у єдиний, логічно цілісний акт зі зміною їхнього змісту. В процесі кодифікації усуваються застарілі правові акти, протиріччя в них, створюються нові правила поведінки, забезпечується їхня погодженість між собою, досягається логічна послідовність у правовому регулюванні відповідного кола суспільних відносин тощо.
Кодифікація актів екологічного законодавства має забезпечення прийняття нових законів, наприклад, про екологічне страхування, про резервування нетипових природних ландшафтів та об'єктів, а також внесення змін у чинні Закони «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону атмосферного повітря» та інші законодавчі акти. Зазначений напрям припускає підготовку проектів законів про рекреаційні території, природні лікувально-оздоровчі об'єкти, території та об'єкти з особливими умовами природокористування; розробку проектів нормативно-правових актів, які затверджуються Кабінетом Міністрів України, а саме: «Правил відшкодування збитків, заподіяних порушеннями екологічного законодавства», «Положення про екологічний контроль», «Порядок здійснення екологічного ліцензування» тощо.
У даний час норми Цивільного кодексу України, прийнятого 16 січня 2003 року1, закріплюють право власника на забудову за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням (ч. 2 ст. 375 ЦКУ), право на компенсацію у зв'язку із зниженням цінності земельної ділянки, житлового будинку й інших будівельу результаті діяльності, що призвела до зниження рівня екологічної та шумової захищеності території, а також погіршення природних властивостей землі (ст. 394), зобов'язують землекористувача ефективно використовувати земельну ділянку відповідно до її цільового призначення, підвищувати її родючість, застосовувати природоохоронні технології виробництва, утримуватися віддій, які можуть призвести до погіршення екологічної ситуації (ч. З ст. 410) тощо. Нормами Господарського кодексу України, прийнятого 16 січня 2003 року1  2, встановлені не тільки особливості правового регулювання в окремих галузях господарювання (розділ VI), а й юридична відповідальність у разі здійснення господарської діяльності з порушенням екологічних вимог (ст. 246), а також передбачений порядок здійснення господарської діяльності в умовах надзвичайного стану та надзвичайної екологічної ситуації (ст. 416). У Кримінальному кодексу передбачена кримінальна відповідальність за скоєння злочинів проти довкілля (розділ VIII). Проте за час, що минув після прийняття вказаних кодифікованих законів, сформувалися нові відносини та виникли нові
1 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 40-44. - Ст. 356.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 18, № 19-20, № 21-22. - Ст. 144.
86


• РОЗДІЛ з
злочинні дії проти стану довкілля, які потребують свого закріплення в них відповідно до сучасних суспільних вимог.
Кодифікація перспективних актів екологічного законодавства передбачає: наукове обґрунтування, розробку та прийняття законів про континентальний шельф, про екологічну інформацію, про екологічну освіту та інших законів. Вона припускає розробку нових нормативно-правових актів, що підлягають затвердженню Кабінетом Міністрів України, а саме: «Положення про сертифікацію екологічно небезпечної продукції»; «Умови та порядок економічного стимулювання, охорони, раціонального використання і відтворення лісів» та інших актів. Крім цього, існує необхідність у прийнятті урядом країни низки нормативних актів з метою врегулювання питань соціального захисту населення, забезпечення фінансування робіт з будівництва і реконструкції об'єктів, що використовуються в зонах навколо діючих атомних електростанцій. Відповідно до вимог чинного законодавства і з метою реалізації громадянами та їх об'єднаннями права на участьу формуванні політики в сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки є введення в дію Положення про громадські слухання щодо використання ядерної енергії та радіаційної безпеки.
До цього напряму варто віднести також розробку і затвердження нормативно-правових актів відповідними міністерствами і відомствами, а саме: Правил вилучення об'єктів тваринного світу із природного середовища в наукових, культурно-освітніх, виховних і естетичних цілях; Правил користування тваринами з метою одержання продуктів їх життєдіяльності; Правил утримування, розведення, використання й охорони диких тварин у неволі чи напіввільних умовах; Правил добування рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин для розведення у штучно створених умовах та науково-дослідних цілях; Правил ввезення в Україну і вивезення за її межі об'єктів тваринного світу та інших актів.
Кодифікація екологічного законодавства має включати внесення змін до законів, що визначають статус центральних та місцевих органів виконавчої влади у галузі охорони довкілля та використання природних ресурсів, а також до законів стосовно розмежування функцій спеціально уповноважених державних контролюючих органів в галузі охорони довкілля. Суттєвого оновлення мають зазнати законодавчі акти, що регламентують здійснення підприємницької, інвестиційної, інноваційної, науково-технічної діяльності, розвиток транспорту, зв'язку та інших видів діяльності, здатних негативно впливати на стан довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки тощо.
Інкорпорація екологічних законодавчих актів передбачає об'єднання законів та інших нормативно-правових актів з охорони довкілля або їх окремих розділів чи витягів з них без зміни їхнього змісту у відповідних збірниках, де кожний зтаких актів зберігає своє самостійне юридичне значення. Інкорпорацію актів екологічного законодавства доцільно здійснювати також у формі видання
87


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
коментарів, впорядкування тематичних довідників, видання окремих законів з постатейними матеріалами, видання навчальних практикумів, підготовки і видання зводу (збірників) законів та інших природоохоронних нормативно- правових актів.
Консолідація як вид систематизації екологічного законодавства може впроваджуватися у вигляді об'єднання нормативних актів в єдиний акт без зміни їх змісту, де кожний з об'єднаних правових актів втрачає своє самостійне юридичне значення. При цьому нормативні акти об'єднуються за ознаками їх належності до одного виду чи сфери діяльності (охорона навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки тощо). Здійснення консолідації сучасного маловпорядкованого стану екологічного законодавства може забезпечити певний «компромісний» підхід до його систематизації.
88


• РОЗДІЛ 4
РОЗДІЛ 4
ОБ'ЄКТИ І СУБ'ЄКТИ ЕКОЛОГІЧНОГО ЗАКОНОДАВСТВА І ПРАВА
§1. Поняття й ознаки об'єктів екологічного законодавства
і права
В еколого-правовій літературі традиційно виділяються диференційовані, інтегровані та комплексні об'єкти екологічного законодавства і права. Диференційованими об'єктами є відносно відокремлені природні об'єкти - земля, надра, води, рослинний світ, тваринний світ, атмосферне повітря тощо. До інтегрованих відносять навколишнє природне середовище в цілому, життя і здоров'я людей, включаючи екологічні права і свободи громадян. Комплексними об'єктами вважають природні об'єкти і території природно-заповідного фонду, типові та нетипові природні ландшафти, курорти і курортні місцевості, лікувально- оздоровчі об'єкти та рекреаційні території, виключну (морську) економічну зону, континентальний шельф, штучно створені природні комплекси тощо.
Для внутрішніх і зовнішніх меж охоронюваного навколишнього природного середовища характерні відповідні ознаки. До них слід віднести можливості оцінки впливу антропогенної діяльності на стан довкілля і здоров'я людини, а також реальні засоби державно-правового втручання у середовищеохоронні процеси. Внутрішні межі такого втручання визначаються природнозалежним, антропозміненим та екологовартісним характером об'єкта, доступним для державно-правової охорони. Зовнішні межі охоронюваного законом навколишнього природного середовища окреслюються рамками атмосфери і навколоземного простору в тій їх частині, у якій вони зазнають антропогенних змін, впливу земної природи та космічних факторів.
Природним об'єктам, на відміну від товарно-матеріальних цінностей, притаманні по меншій мірі наступні ознаки: природне походження, взаємозв'язок з природною екосистемою та виконання функцій життєзабезпечення. Природне походження об'єктів навколишнього середовища спирається на об'єктивні закономірності свого розвитку, результатом діїяких з'явилося утворення планетарної системи, створення біосфери та її складових- атмосфери, гідросфери, літосфери, тропосфери, появи рослинного і тваринного світу тощо.
Природні об'єкти кількісно і якісно обмежені у планетарному просторі та є неповторюваними (унікальними) у навколишньому середовищі. У природних
89


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
об'єктів відсутня їх вартість у вигляді суспільно необхідних витрат людської праці для виробництва речей. Це не виключає можливості застосування праці для відновлення чи відтворення природних речовин деяких об'єктів природного походження, наприклад, водних і лісових ресурсів, об'єктів тваринного і рослинного світу тощо. Проте така діяльність не створює, а поновлює те, що спожито людиною і суспільством.
Проте, слід зауважити, що природне походження не в усіх випадках є абсолютним критерієм визначення належності елементів матеріального світу до природних об'єктів. Так, земля, що заповнює квіткові горшки, вода, що витікає з водопровідного крану, нафта, що подається нафтопроводом, тварини в домашніх клітинах та інші природні компоненти також виникли природним шляхом, але їх не можна відносити до природних об'єктів. У таких випадках для позначення природних об'єктів визначальним є їхній екологічний взаємозв'язок з природним середовищем, що забезпечує їх функціонування у складі природної екосистеми.
Ознака екологічного взаємозв'язку дозволяє розмежувати об'єкти природного середовища від тих природних компонентів природи, які, маючи природне походження, вибули із сфери взаємозв'язку з навколишнім природним середовищем. Вони за волею людини чи суспільства перейшли зі світу природного у світ соціальний, у якому діють інші закономірності функціонування та розвитку природної матерії.
В результаті впливу зазначених закономірностей одні природні компоненти переходять у стан товарно-матеріальних цінностей, включаються у систему соціально-економічних зв'язків і набувають товарно-матеріальну вартість. Інші становляться елементами соціального оточення незалежно від їх бажаності чи ігнорування, корисності чи шкідливості, до яких, наприклад, можна віднести надмірне скупчення голубів або бродячих тварин у містах.
Подібні явища і процеси у сучасний період взаємодії людини і суспільства з природним середовищем досить поширені та різноманітні. Так, знятий земельний ґрунт і складений на зберігання; корисні копалини, видобуті з надр і спрямовані на переробку як природна сировина; вода у резервуарах для питного призначення; паливо для виробничих цілей; дерева, що вирубані у лісі та перейшли у категорію деревини; дикі тварини, відстріляні в результаті полювання; риби, виловлені у водоймах і передані для утримання в акваріумах; повітря, що циркулює в закритих приміщеннях; оранжереї, зимові сади та інші елементи, що несуть на собі ознаки природного походження, будучи вилученими з природного середовища, перестають впливати на хід природних процесів і з цієї причини виходять з кола природних об'єктів.
Важливою ознакою об'єкта природного походження є виконання ним функції життєзабезпечення, що має не тільки екологізований, а і важливий соціалізований характер. Він проявляється у здатності природного об'єкта «працювати» на
90


• РОЗДІЛ 4
якість навколишнього природного середовища та впливати на життя і діяльність людини та суспільства. Природні явища і процеси, що походять від природного об'єкта та протистоять умовам існування й інтересам людини і суспільства, не можуть включатися до кола охоронюваних законодавством. До них, наприклад, відносяться: виверження вулканів і землетруси, селеві потоки і повені, пилові бури й опустелювання земель та інші екологічно небезпечні для людини і суспільства природні явища і процеси.
Складнішім є визначення та віднесення до складу природних об'єктів штучно створених або змінених у результаті діяльності людини і суспільства, які іноді називають природно-антропогенними об'єктами. В окремих випадках екологічне законодавство прямо вказує на екологічну правооб'єктність штучно створених об'єктів. Так, за ст. З Закону «Про природно-заповідний фонд України», до штучно створених об'єктів віднесені ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва. Аналогічні положення можна знайти й у природноресурсових кодексах. Так, згідно ст. З Водного кодексу, до складу водного фонду країни включені штучні водойми (водосховища, ставки) і канали, а за ст. 4 Лісового кодексу, до складу лісового фонду належать лісові ділянки, в т. ч. захисні насадження лінійного типу.
Проте, ускладненим є віднесення до об'єктів екологічного права таких з них, що штучно створені в результаті поєднання природних явищ і процесів та господарської діяльності. Вони є об'єктами екологічного права, що підлягають правовій охороні, якщо їхнє функціональне призначення носить екологічний характер, наприклад, полезахисні чи водоохоронні лісонасадження. І, навпаки, об'єкти господарської діяльності не відносяться до об'єктів правової охорони, якщо їхнє функціональне призначення не носить економічного характеру, наприклад, сільськогосподарські культури чи свійські тварини.
У зв'язку з наведеним особливе місце займають так звані «змішані» об'єкти, що утворюються в процесі взаємодії людини і природи. Ознака екологічного взаємозв'язку є визначальним для віднесення їх до природних об'єктів. При цьому цілі відтворення природного середовища свідчать про наявність такого зв'язку, а цілі споживання - про їхню відсутність. Складніше обстоїть справа з тими об'єктами, у яких обидві цілі збігаються або тісно переплітаються. Це має місце, наприклад, при будівництві гідровузлів та гідромеліоративних споруджень, зведених з урахуванням природних закономірностей їх функціонування.
Зазначені види штучно створених об'єктів не можна віднести виключно до природних, і одночасно вони не є тільки господарськими. У цьому зв'язку у даний час в коло охоронюваних еколого-правовими нормами об'єктів не входять: соціальні цінності, що створені людиною; компоненти природи, що вийшли з екологічного зв'язку з природним середовищем або не мають істотного впливу на природу, людину і суспільство; природні об'єкти, явища і процеси, охорона
91


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
яких не можлива на даному етапі розвитку науки і техніки або практично не є доцільним.
Не дивлячись на складності стосовно відмежування об'єктів природного походження від неприродних і штучно створених, наведені ознаки все ж таки дозволяють визначити природні об'єкти як складові частини або компоненти навколишнього природного середовища, які мають ознаки природного походження і знаходяться в екологічному взаємозв'язку з природними системами, здатні виконувати екологічну функцію і забезпечувати якість середовища існування людини і суспільства, охоронювані нормами екологічного законодавства. Наведене визначення охоплює основні ознаки, властиві об'єктам природного походження та пов'язані з навколишнім природним середовищем.
§ 2. Види об'єктів екологічного права
У правовій літературі не досягнуто єдності поглядів щодо класифікації об'єктів екологічного права та забезпечення їх правової охорони. З існуючих поглядів на цей предмет найбільш розповсюдженими є виділення природних об'єктів, природних ресурсів та природних комплексів. Проте сучасне екологічне законодавство надає підстави для виділення відповідних фондів природних об'єктів та їх ресурсів, утворюваної екологічної мережі, а також антропогенні явища та вироблені речовини підвищеної екологічної безпеки в якості об'єктів екологічного права.
Природні об'єкти, що підлягають охороні, визначені в екологічному законодавстві. Так, згідно ст. 5 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в народному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду й інші території та об'єкти, визначені законодавством України.
За наведеною законодавчою нормою навколишнє природне середовище цілком віднесено до інтегрованого об'єкту правової охорони. Воно позначено узагальненим формулюванням: «навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів». До диференційованих природних об'єктів відносяться земля, надра, води, ліси, тваринний і рослинний світ, природно-заповідний фонд, атмосферне повітря. Разом з тим зазначені об'єкти у законодавчому порядку позначені укрупнено й усередино. Тому в кожному з них можна виділити значну кількість відособлених природних скла¬
92


• РОЗДІЛ 4
дових. У зв'язку з цим у подальшому вказаний Закон проводить деталізацію відповідних природних об'єктів, вказуючи на їх окремі елементи або частини, які складають більш дрібні структурні компоненти природних біоресурсів і мікроорганізмів, утворюють генетичний фонд або формують природний ландшафт і т. д. Останні також можна розглядати в якості самостійних природних об'єктів або їх ресурсів.
Природні ресурси в буквальному значенні є джерелами споживання. Під ресурсом у вузькому змісті, як цей термін вживається в екологічному законодавстві, розуміють джерело економічного споживання. У широкому змісті природні ресурси - це джерела споживання людиною і суспільством для задоволення своїх економічних, екологічних, оздоровчих, культурних, естетичних, духовних та інших потреб. У зв'язку з виділенням вузького і широкого змісту природних ресурсів прийнято говорити про охорону природи та використання її ресурсів. При цьому під охороною мається на увазі конкретний відособлений природний об'єкт, а під використанням - споживання його ресурсів. Однак у реальній дійсності найчастіше одночасно здійснюються охорона та використання одного і того ж об'єкта, наприклад, земельної ділянки, водного простору, лісового масиву тощо.
Поняття «природний об'єкт» відбиває екологічну сторону складової довкілля, а поняття «природний ресурс» - економічну сторону як об'єкта споживання. В еколого-правовому розумінні не можна охороняти те, що підлягає споживанню, а те, що не використовується, не потребує охорони. У зв'язку з цим у чинному законодавстві стосовно природних ресурсів вживається термін «раціональне використання» як форма еколого-правової охорони природних об'єктів та навколишнього природного середовища.
При цьому слід мати на увазі різний зміст екологічного й економічного раціоналізму. До природних ресурсів можна віднести, наприклад, земельні, водні, лісові, рослинні, фауністичні, мінеральні, кліматичні, енергетичні, геотермальні та багато інших. У середині кожного з цих видів ресурсів можна виділити більш визначені та конкретизовані природні ресурси, наприклад, землі сільськогосподарського призначення, прісноводні джерела, захисні ліси, лікарські рослини, наземні тварини тощо.
Природні комплекси мають місце, коли на певній території самостійно функціонує чисельна кількість або декілька видів природних об'єктів і природних ресурсів, що взаємопов'язані між собою і впливають один на одного. Самим поширеним природним комплексом у такому розумінні є усе навколишнє природне середовище з усіма його екологічними властивостями, економічними цінностями, енергетичними джерелами та іншими природними об'єктами і ресурсами. У наведеному значенні природне середовище України можна розглядати як єдиний природний комплекс, що об'єднує усю сукупність природних об'єктів та природних ресурсів країни.
93


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
У якості природних комплексів можна розглядати окремі види природних складових природно-заповідного фонду України, наприклад, природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки та деякі інші. Чинне екологічне законодавство відносить їх до території та об'єктів, що підлягають особливій правовій охороні. Це пов'язано з їхньою природною специфікою, що полягає у рідкісності, унікальності, різноманітності, сконцентрованості на певній території, особливій цінності тощо. Проте важливим тут є також правова ознака їх високої концентрації у певній території та утворення комплексу природних багатств, тобто не як будь-яке поєднання окремих природних об'єктів та їх ресурсів, а лише таке їх поєднання, що передбачається нормами екологічного законодавства.
До природних комплексів можна також віднести: курортні території з природними лікувальними ресурсами, що використовуються для лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань і рекреаційних цілей та підлягають особливій охороні; лікувально-оздоровчі місцевості і території, що мають мінеральні і термальні води, лікувальні грязі, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань; природні ландшафти як типові або унікальні природні комплекси й об'єкти тощо.
Фонди природних об'єктів та їх ресурсів нерідко позначаються у законодавчих актах в якості їх поєднання (інтеграції) чи відособлення (диференціації). Фондова консолідація чи фондове відокремлення природних об'єктів та їх ресурсів1 має місце, наприклад, у ст. З Водного кодексу, за якою усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд, у ст. 4 Лісового кодексу, у який визначається склад лісового фонду України, ст. 5 Кодексу про надра, що визначає державний фонд надр та державний фонд родовищ корисних копалин.
Чинний Земельний кодекс, на відміну від попередніх Земельних кодексів, не включає усі землі країни до складу єдиного державного земельного фонду. Проте фондове позначення земель як об'єктів використання та охорони у земельному законодавстві є поширеним. Воно спостерігається у ст. 19 вказівкою на землі водного фонду, ст. 25 стосовно створення резервного фонду земель, ст. 43 щодо земель природно-заповідного фонду тощо. Наведене надає підстави для віднесення відповідних фондів природних об'єктів та їх ресурсів як специфічних «природних комплексів» до об'єктів екологічного права.
Екологічна мережа, яка створюється в країні відповідно до Законів України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 року1  2 та «Про екологічну мережу України» від 24 червня 2004 року3, також є об'єктом екологічного права. За
1 Див.: Каракаш И. И. Фонды природных объектов и право собственности на их природоресурсовые составы / И. И. Каракаш // Причорноморський екологічний бюлетень. - Одеса, 2001. - № 1. - С. 12-18.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 47. - Ст. 405.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 45. - Ст. 502.
94


•РОЗДІЛ 4
ст. З вказаного Закону, екологічна мережа - це єдина територіальна система, яка утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природноресурсного потенціалу територіїУкраїни, збереження ландшафтного та біологічного різноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні. Таким чином, екологічна мережа являє собою певний комплекс природних об'єктів та їх ресурсів, але інтегрованих на широкому видовому рівні та поширеній території країни.
Одночасно Закон «Про екологічну мережу України» визначає об'єкт екоме- режі як її окрему складову частину, що має ознаки просторового об'єкта, тобто певну площу, визначені межі, екологічні характеристики тощо. При цьому до об'єктів екомережі відносяться території та об'єкти природно-заповідного фонду, водного фонду, лісового фонду, сільськогосподарські угіддя екстенсивного використання (пасовища, сіножаті) тощо.
Явища та речовини підвищеної екологічної безпеки, що утворюються або виникають в результаті виробничо-господарської діяльності та несуть загрозу погіршення якості навколишнього природного середовища, а через природне середовище-здоров'ю і життю людей, чинним законодавством також віднесені дооб'єктів екологічного права. Так, у ст. 44 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачені умови та порядок встановлення лімітів на скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище.
Небезпечними видами господарської діяльності є, наприклад, застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, нафти і нафтопродуктів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів або електромагнітне, іонізуюче чи радіоактивне забруднення навколишнього природного середовища. Проте найбільше небезпеку ста ну довкілля у даний час складає забруднення природного середовища промисловими, сільськогосподарськими, будівельними, побутовими та іншими видами відходів. У зв'язку з цим ст. 55 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» покладає підвищені вимоги до власників відходів щодо їх утилізації, знешкодження або розміщення. Зокрема, розміщення відходів дозволяється лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими радами територіях у межах установлених лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм способом, що забезпечує можливість їх подальшого використання як вторинної сировини і безпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людей.
Особливу небезпеку складає забруднення довкілля радіоактивними, хімічними, біологічними та іншими відходами, що створюють або можуть створити значну небезпеку для навколишнього середовища і здоров'я людини та які потре¬
95


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
бують спеціальних методів і засобів поводження з ними. Такі спеціальні методи і засоби передбачені в Законах України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від лютого 1995 року1, «Про поводження з радіоактивними відходами» від ЗО червня 1995 року1  2, «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань» від 14 січня 1998 року3, «Про відходи» від 5 березня 1998 року4, «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання» від 19 жовтня 2000 року5, «Про Загальнодержавну цільову екологічну програму поводження з радіоактивними відходами» від 17 вересня 2008 року6 та інших законах.
Однак слід зауважити, що тут йдеться про явища (прояви) та речовини (матеріали) підвищеної екологічної безпеки не природного походження, а про ті, що утворюються або виникають в результаті виробничо-господарської діяльності. Крім цього, об'єктом охорони у таких випадках є не явища чи речовини підвищеної екологічної безпеки, наприклад, промисловими відходи чи іонізуюче випромінювання, а навколишнє природне середовище та здоров'я людей.
Здоров'я і життя людей є своєрідними об'єктами екологічного законодавства і права. Так, за ч. З ст. 5 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають здоров'я і життя людей. Здоров'я людини уданому випадку означає такий стан її організму, коли всі органи здатні виконувати свої життєві функції. А життя як біологічна форма існування людини безпосередньо пов'язана з існуванням та станом довкілля. При цьому сама людина як біосоці- альна істота не є об'єктом екологічного права, хоча й безпосередньо пов'язана з природним середовищем. Людина виступає в якості суб'єкта екологічних відносин, а її здоров'я і життя вступають у якості об'єктів у еколого^іравових відносинах.
Відповідно до ст. З Конституції, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а за ст. 50 Основного закону країни, кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Наведені конституційні права на здоров'я і життя людини і громадянина знайшли свій подальший розвиток в екологічному законодавстві і праві, зокрема у ст. 9 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». У вказаній нормі екологічного закону передбачено, що кожний громадянин України має право на безпечне для його життя та здоров'я навколишнє природне середовище, на здійснення загального і спеціального використання природних ресурсів тощо.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - Ст. 81.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 27. - Ст. 199.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 22. - Ст. 115.
4 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 36-37. - Ст. 242.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 1. - Ст. 1.
6 Відомості Верховної Ради України. - 2009. - № 5. - Ст. 8.
96


• РОЗДІЛ 4
Права людини і громадянина на користування природними об'єктами та їх ресурсами, наприклад, на пересування по землі, на користування водними об'єктами для відпочинку й оздоровлення, на чисте атмосферне повітря для життєзабезпечення, на здорове середовище існування є такими ж невід'ємними природними правами, як і право на життя, на здоров'я, на потомство і т. д. Вони природно притаманні людині і не залежать від держави та його органів. Держава не може їх надавати чи позбавляти, вона зобов'язана забезпечувати належні умови для їх використання та реалізації, не порушуючи ці природні права людини, а у випадках їх порушення - нести відповідальність перед громадянами.
Інші екологічні права громадян можуть мати опосередковане значення для забезпечення їх здоров'я та життя. Такими правами, наприклад, є право на вільний доступ до екологічної інформації, право на об'єднання в громадські природоохоронні формування тощо. Багато індивідуально-особистих і соціально- культурних прав громадян є по суті екологізованими, тому що їх реалізація пов'язана із сприятливим станом навколишнього природного середовища. Таке трактування змісту екологічних прав людини одержало широке визнання у міжнародних документах. У такій редакції вони закріплені в оновлених редакціях українського екологічного законодавства.
§ 3. Суб'єкти екологічного права та екологічна правосуб'єктність
Словосполученням «суб'єкт права» у загальнотеоретичному розумінні й у галузевому правознавстві, прийнято позначати учасників суспільних відносин. Так, відповідно до ст. 2 Цивільного кодексу, учасниками цивільних відносин є фізичні та юридичні особи. Ними також є держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади та інші вітчизняні суб'єкти публічного права, а також іноземні держави та інші іноземні суб'єкти права. Важливим у наведених положеннях є позначення учасників суспільних відносин у якості суб'єктів публічного права, оскільки самій галузі екологічного права притаманні ознаки публічної галузі права.
Поряд з вказаними суб'єктами права у ст. 318 ЦКУ, суб'єктом права власності визнається український народ. У цій нормі відбивається положення ст. 13 Конституції України щодо права власності українського народу на природні об'єкти та здійснення цього права від імені українського народу органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Проте питання про визнання українського народу суб'єктом права власності на природні об'єкти в законодавчому порядку вирішено не тільки у Цивільному кодексу, а іу вказаній конституційній
97


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
нормі, нормі ст. 4 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» та інших законодавчих актах.
Однак наведені положення є підставою для постановки питання у більш широкому аспекті, а саме - про визнання українського народу1 всеосяжним і повноцінним суб'єктом екологічного права. На поставлене питання слід надати позитивну відповідь, хоча б виходячи з такого прикладу, що при погіршенні якості навколишнього природного середовища в країні шкода завдається не державі або її окремим органам, а українському народу в особі усієї народної спільноти чи населенню окремої територіальної громади.
Проте, держава як політико-правова форма організації народної спільноти у відповідних територіально-географічних межах природного простору також є суб'єктом екологічного права. Це закріплено, наприклад, в ст. 16 Конституції щодо забезпечення екологічної безпеки та подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, ст. 6 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» стосовно розробки, прийняття та реалізації державних цільових екологічних програм, ст. 5 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року1  2 відносно визначення українською державою правового режиму зон, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, укладання договорів на проведення робіт з іншими державами і міжнародними організаціями та інших законодавчих актах.
Аналогічна ситуація складається стосовно визнання певної територіальної громади суб'єктом екологічного права. Територіальна громада як суб'єкт права визнана такою, наприклад, у ст. 142 Конституції щодо використання природних ресурсів для одержання доходів до місцевих бюджетів в якості матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій територіальна громада визнається первинним суб'єктом місцевого самоврядування та основним носієм його функцій і повноважень тощо.
Однак слід зазначити, що від імені українського народу як суб'єкта екологічного права його повноваження завжди здійснюються відповідними органами державної влади. А територіальна громада в якості суб'єкта екологічного права може як безпосередньо сама виконувати свої екологічні повноваження, так і здійснювати їх через утворені ним органи місцевого самоврядування або делегувати їх органам державної виконавчої влади.
Безумовно, поняття суб'єкта права як учасника відповідних суспільних відносин пов'язано з поняттями правоздатності та дієздатності. Не вдаючись у детальний розгляд розбіжностей визначення і змісту правоздатності та дієздатності, що висловлені у правовій літературі, слід зазначити, що вони також
1 Про визнання українського народу суб’єктом земельного права та земельних відносин див.: Носік В. В.
Право власності на землю Українського народу / В. В. Носік. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С. 264-303.
2 Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - № 16. - Ст. 198.
98


• РОЗДІЛ 4
одержали офіційне закріплення у цивільному законодавстві. Так, за ст. 25 Цивільного кодексу, здатність мати цивільні права та обов'язки (цивільну правоздатність) мають усі фізичні особи, а згідно ст. ЗО ЦКУ, цивільною дієздатністю фізичної особи є її здатність своїми діями набувати для себе цивільних прав і самостійно їх здійснювати. Проте визначення наведених правових категорій не передбачено у чинному екологічному законодавстві. У цьому зв'язку виникає питання щодо меж застосування цивілістичних категорій правоздатності та дієздатності до екологічних відносин.
У природоохоронних законодавчих актах термін «суб'єкт» використовується для позначення правоздатного та дієздатного учасника екологічних відносин. При цьому екологічна правоздатність- це здатність мати екологічні права та екологічні обов'язки, а екологічна дієздатністьознзчгє здатність своїми діями набувати екологічні права і створювати екологічні обов'язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання. У певних випадках поєднання екологічної правоздатності та екологічної дієздатності, наприклад при їх одночасному виникненні у юридичних осіб, прийнято позначати терміном екологічна правосуб'єктність.
Екологічна правосуб'єктність являє собою здатність бути учасником екологічних суспільних відносин. Юридична сторона екологічної правосуб'єктності полягає в законодавчому визнанні можливостей суб'єктів права брати участь у суспільних відносинах використання та охорони природних об'єктів, природних ресурсів, природних комплексів та інших компонентів природного середовища. Це, власне кажучи, узаконення їх участі у природноресурсових та екологічних відносинах, що вивільняє цю участь від індивідуального чи групового свавілля ідоведення його до рівня загальновизнаного в законодавчому порядку на всій території держави.
Проте, окремі природні об'єкти, наприклад, землі як просторовий базис чи атмосферне повітря, являють собою життєве середовище й є умовою підтримки життєдіяльності людини і суспільства. Тому їх використання ґрунтується не стільки на користувальницькій правосуб'єктності, скільки на підставі природних властивостях людини і суспільства незалежно від законодавчого визнання та здійснення правового регулювання держарою як вольових відносин. У цьому полягає одна з головних особливостей екологічної суб'єктності, що ґрунтується державою з метою задоволення природних потреб та інтересів людини і суспільства.
В законодавчому визнанні та правовому регулюванні екологічних прав людини і громадянина зацікавлені не тільки фізичні особи, а і держава. Встановлюючи відповідні екологічні права громадян, соціально відповідальна держава може розраховувати на їх більш активну діяльність і тим самим на сприяння в підвищенні ефективності природоохоронної функції самої держави.
99


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
У зв'язку з природним походженням об'єктів довкілля, вольовий зміст правосуб'єктності може не збігатися із суспільною волею національного співтовариства. У таких випадках зміст правосуб'єктності є увільненим від сукупного чи консолідованого волевиявлення окремих індивідів або соціальних груп. У цьому зв'язку визнання українського народу суб'єктом екологічних відносин не позбавлено певного науково-теоретичного значення.
Доречним також є постановка питання про формування й адекватне законодавче закріплення суспільної волі уповноваженими на те вищими органами законодавчої влади. Законодавець може не сприйняти або не у повному обсязі охопити суспільну волю, що сформувалася стосовно розподілу природних об'єктів та їх ресурсів між суб'єктами природокористування. Тому адекватна законодавча легалізація екологічної правосуб'єктності на природні об'єкти має суттєве значення для розвитку усієї системи екологічних відносин.
§ 4. Державні органи та органи місцевого самоврядування як суб'єкти екологічного права
Чинне екологічне законодавство поряд з українським народом, територіальними громадами та самою державою, суб'єктами екологічного права визнає державні органи в особі органів влади, зокрема, система центральнихта місцевих органів виконавчої влади, міжвідомчі та відомчі державні органи управління в галузі використання природних ресурсів та охорони довкілля. Одночасно суб'єктами екологічного права виступають органи місцевого самоврядування та утворені ними виконавчі органи.
Верховна Рада України як вищий законодавчий орган держави є основним суб'єктом екологічного права, який відповідно до Конституції здійснює всеосяжне законодавче регулювання екологічних суспільних відносин в країні. Згідно із ст. 13 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», до виключної компетенції Верховної Ради України у галузі регулювання відносин щодо охорони навколишнього природного середовища належать: визначення основних напрямів державної політики у галузі охорони навколишнього природного середовища; затвердження загальнодержавних екологічних програм; визначення правових основ регулювання відносин у галузі охорони довкілля, в тому числі щодо прийняття рішень про обмеження, зупинення (тимчасово) або припинення діяльності підприємств і об'єктів в разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища; визначення повноважень відповідних рад, порядку організації та діяльності органів управління в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;
100


•РОЗДІЛ 4
встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації, статусу потерпілих громадян та оголошення таких зон на території країни.
Згідно з відповідними положеннями Конституції, Верховна Рада України може приймати до свого розгляду й інші питання охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Із цього випливає, що компетенція Верховної Ради України щодо державно-правового регулювання відносин охорони довкілля за наведеною нормою не є вичерпаною.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим також є суб'єктом регулювання екологічних відносин. Її повноваження у цій сфері поширюються на територію Автономної Республіки й охоплюють: визначення порядку організаціїта діяльності органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів та встановлення повноважень відповідних раду цій сфері; забезпечення реалізації екологічної політики України та екологічних прав громадян; затвердження екологічних програм, а також створення і визначення статусу фондів для фінансування екологічних програм та здійснення інших заходів щодо охорони довкілля; організацію вивчення і дослідження навколишнього природного середовища; прийняття рішень про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій і об'єктів, що підлягають особливій охороні; припинення господарської діяльності підприємств, установ і організацій, що знаходяться у підпорядкуванні Автономної Республіки Крим, а також обмеження або тимчасове зупинення діяльності підприємств, установ і організацій, не підпорядкованих органам влади Автономної Республіки Крим, в разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища; встановлення у разі необхідності більш суворих нормативів екологічної безпеки, ніж ті, що діють на території України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим може здійснювати й інші повноваження, не віднесені законодавством України до компетенції центральних органів державної влади України.
Державні органи у сфері охорони навколишнього природного середовища широко представлені в природоохоронному законодавстві в якості суб'єктів екологічного права. Традиційно їх прийнято підрозділяти на органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції.
Органи загальної компетенції у сфері забезпечення охорони довкілля як суб'єкти екологічного права - це уповноважені законодавством державні органи, які поряд з широкими функціями державного управління, здійснюють повноваження щодо забезпечення раціонального використання й ефективної охорони об'єктів екологічного права та стану екологічної безпеки в країні. До них відносяться: Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, державні адміністрації міст Києва і Севастополя, обласні та районні державні адміністрації.
101


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Органи спеціальної компетенції, що є суб'єкти екологічного права - це органи центральної виконавчої влади та їхні управлінські структури на місцях, які утворені для виконання спеціальних функцій щодо забезпечення раціонального використання й ефективної охорони об'єктів екологічного права та збереження стану екологічної безпеки в країні. Зокрема, таким суб'єктом екологічного права уданий час є Міністерство екології та природних ресурсів України. Воно наділено міжвідомчими функціями управління в галузі використання та охорони об'єктів екологічного права й охоплює широку сферу регулювання екологічних відносин.
У певних випадках суб'єктами екологічного права виступають Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство надзвичайних ситуацій України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та інші спеціально уповноважені органи центральної виконавчої влади й їх місцеві органи. Виконавчо-розпорядчі функції вказаних органів у відповідних сферах діяльності визначають обсяг їх правомочностей в області охорони навколишнього природного середовища та межі реалізації ними своєї екологічної правосуб'єктності.
Спеціальними органами відомчого управління за використанням окремих природних об'єктів, природних ресурсів і природних комплексів у якості суб'єктів екологічного права є Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство рибного господарства України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державна служба геології та надр України та їх органи на місцях. Державними органами, які наділені контролюючими повноваженнями в галузі охорони довкілля є Державна екологічна інспекція України, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України та інші органи державної виконавчої влади та їх органи на місцях.
Органи місцевого самоврядування в особі місцевих рад сіл, селищ та міст, а також районних і обласних рад, які представляють спільні інтереси вказаних територіальних громад, є дійовими суб'єктами екологічного права. В екологічному законодавстві правосуб'єктність місцевих рад визначена у загальній формі покладанням на них відповідальності за стан довкілля на певній території та у межах їх компетенції.
Проте правосуб'єктність місцевих рад як органів місцевого самоврядування не обмежується тільки їхньою відповідальністю за стан довкілля хоча б тому, що вони згідно ст. 15 Закону «Про охорону навколишнього природного середо-, вища»: забезпечують реалізацію екологічної політики України та екологічних прав громадян; дають згоду на розміщення на своїй території підприємств, установ і організацій у порядку, визначеному законом; затверджують з урахуванням екологічних вимог проекти планування і забудови населених пунктів, їх
102


•РОЗДІЛ 4
генеральні плани та схеми промислових вузлів; видають і скасовують дозволи на відособлене спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення; затверджують місцеві екологічні програми, а також створюють і визначають статус фондів для фінансування екологічних програм та здійснюють інші заходи щодо охорони довкілля; організовують вивчення навколишнього природного середовища та в разі необхідності організовують проведення екологічної експертизи; забезпечують інформування населення про стан довкілля та функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем; організують роботу по ліквідації екологічних наслідків аварій, залучають до цих робіт підприємства, установи та організації, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, а також громадян; приймають рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; припиняють господарську діяльність підприємств, установ та організацій місцевого підпорядкування, а також обмежують чи тимчасово зупиняють діяльність не підпорядкованих відповідній раді підприємств, установ та організацій в разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища; координують діяльність спеціально уповноважених державних органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів на території місцевої ради.
Крім цього, відповідно до ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної та міської ради вирішуються питання про внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних об'єктів такими, що мають певну екологічну цінність та підлягають особливій охороні законом, надання згоди на розміщення на територіїсела, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами охоплює відповідну територію тощо.
Органи місцевого самоврядування можуть утворювати свої виконавчі органи загальної та спеціальної компетенції, які також виступають суб'єктами екологічного права. Виконавчими органами загальної компетенції є виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад у разі їх створення. Зокрема, повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері охорони навколишнього природного середовища визначені у ст. 33 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
Виконавчими органами спеціальної компетенціїмісцевих рад та їх виконкомів можуть виступати департаменти, управління, відділи чи служби з охорони навколишнього природного середовища. Так, за рішенням Одеської міської ради у складі Одеського міськвиконкому утворено управління екології та розвитку рекреаційних територій. Функціїта повноваження цього управління визначені у Положенні, що затверджене рішенням міськради. Певні природоохоронні функції
103


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
у межах своїх повноважень можуть виконувати й інші підрозділи міськвиконкому, наприклад, департаменттранспортута організації руху, управління охорони здоров'я, управління земельних ресурсів, управління архітектури та містобудування, управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя, служба оперативного реагування на надзвичайні ситуації тощо.
§ 5. Екологічна правосуб'єктність юридичних і фізичних осіб та їх громадських об'єднань
За чинним законодавством, суб'єктами екологічного права визнаються юридичні та фізичні особи, а також їхні об'єднання. Ознакою юридичної особи як суб'єкта екологічного права є її організаційна цілісність, а виступають вони як підприємства і установи у різноманітних організаційно-правових формах. Суб'єктами екологічного права є усі фізичні особи, тобто вітчизняні громадяни, іноземні громадяни та особи без громадянства. Суб'єктами екологічного права визнаються громадські об'єднання, які виступають учасниками екологічних відносин.
Юридичні особи як суб'єкти екологічного права виступають учасниками різноманітних природоохоронних відносин. Юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридичним особам в екологічних відносин, рівно як і у інших відносинах, властиві наступні ознаки: організаційна єдність, тобто здатність виступати в екологічних відносинах згідно із положеннями своїх установчих документів як єдине цілісне формування в особі своїх органів управління; володіння відособленими матеріальними і грошовими засобами, майновими і немайновими цінностями на праві власності, користування, повного господарського ведення чи оперативного управління; вступати в правовідносини від свого імені та з метою забезпечення своїх інтересів; здатності нести самостійну юридичну відповідальність за своїми договірними, позадоговірними та іншими зобов'язаннями. Наведені загальні цивілістичні ознаки юридична особа набуває відповідно до цивільного законодавства з моменту своєї державної реєстрації.
Для екологічної правосуб'єктності юридичної особи не має суттєвого значення її видова належність за шляхом об'єднання, порядком створення, приватноправовим та публічноправовим статусом. Вона не залежить від форм власності чи адміністративного підпорядкування юридичних осіб, часу їх створення та введення в експлуатацію тощо. Так, згідно із ч. 2 ст. 51 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», підприємства, установи й організації, діяльність яких пов'язана зі шкідливим впливом на навколишнє природне середовище, незалежно від часу введення їх удію повинні бути обладнані
104


• РОЗДІЛ 4
спорудами, устаткуванням і пристроями для очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також приладами контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та за характеристиками шкідливих факторів.
Проекти господарської та іншої діяльності юридичних осіб повинні мати матеріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людей. Така оцінка діяльності підприємств здійснюється з урахуванням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, екологічної ємкості територіїта стану якості довкілля місцевості, екологічних прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу шкідливих факторів та об'єктів на навколишнє природне середовище. Забороняється введення вдію підприємств, споруд та інших об'єктів, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах на будівництво та реконструкцію.
Наведені та інші екологічні положення юридичні особи зобов'язані виконувати в силу вимог, передбачених у самому природоохоронному законодавстві. Законодавець покладає на юридичні особи відповідні екологічні вимоги у зв'язку із визнанням їх загальної екологічної правосуб'єктності. У зв'язку з цим вони зобов'язані виконувати екологічні норми та правила в силу вимог закону, незалежно від вступу в конкретні екологічні правовідносини.
Однак підприємства і установи як юридичні особи часто виступають у якості спеціальних суб'єктів екологічного права. Це має місце, наприклад, при використанні природних ресурсів на підставі права власності чи права природокористування сільськогосподарськими підприємствами, при здійсненні видів діяльності, віднесених до природоохоронних1, здійснення заходів, пов'язаних з використанням природного середовища для утилізації відходів тощо. Так, згідно ст. 55 природоохоронного закону суб'єкти права власності на відходи повинні вживати ефективних заходів для зменшення обсягів утворення відходів, а також для їх утилізації, знешкодження або розміщення. Розміщення відходів дозволяється лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими радами територіях у межах установлених лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм способом, що забезпечує можливість їх подальшого використання як вторинної сировини і безпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людей.
Спеціальна екологічна правосуб'єктність юридичних осіб може мати місце при здійсненні відповідних видів господарської діяльності. Наприклад, за ч. 1ст. 56 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», підприємства, установи, організації, що здійснюють проектування, виробництво, експлуатацію та обслуговування автомобілів, літаків, суден та інших пересувних
Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1147 від 17 вересня 1996 року// ЗП. - 1996. - № 18. - Ст. 506.
105


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
засобів, установок та виробництво! постачання пального, зобов'язані розробляти і здійснювати комплекс заходів щодо зниження токсичності та знешкодження шкідливих речовин, що містяться у відпрацьованих газахта скидах транспортних засобів, переходу на менш токсичні види енергії й пального, додержання режиму експлуатації транспортних засобів та інші заходи, спрямовані на запобігання й зменшення викидівтаскидіву навколишнє природне середовище забруднюючих речовин та додержання встановлених рівнів фізичних впливів.
Фізичні особи є визнаними суб'єктами екологічного права чинним законодавством. Перш за все до них відносяться громадяни України, тому що для них природне середовище є постійним місцем проживання, основним засобом існування та головною умовою життєдіяльності. Екологічна правосуб'єктність громадян складає необхідну передумову для володіння ними екологічними правами і покладання на них природоохоронних обов'язків, тобто бути носієм суб'єктивних прав та юридичних обов'язків. Екологічна правосуб'єктність громадян країни певною мірою відбиває їхній взаємозв'язок з державою, що появляються у відповідних дозволах та обтяженнях один до одного. Так, відповідно до ст. 16 Конституції, забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу є обов'язком держави.
Екологічна правосуб'єктність громадян як соціально-правова категорія обумовлена характером самих суспільних відносин. Разом з цим, вона залежить від змісту законів, які прийняті з метою врегулювання екологічних відносин. Головним принципом українського права в цілому і екологічної правосуб'єктності, зокрема, є принцип рівноправності громадян. Екологічна рівноправність громадян відбита, наприклад, у ст. 50 Конституції, у якій закріплено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля. Така інформація ніким не може бути засекречена.
Однак слід зауважити, що наведені ціннісні ознаки екологічної правосуб'єктності громадян не надаються державою. Вони є невід'ємними властивостями, притаманні індивіду, що носять невідчужуваний характер. Держава лише визнає їх за своїми громадянами, закріплює в екологічному законодавстві та гарантує їх реалізацію.
Наведені конституційні положення про екологічну правосуб'єктність вітчизняних громадян знайшли свою конкретизацію у їх правах і обов'язках щодо охорони довкілля, закріплених в екологічному законодавстві. Так, згідно із ст. 9 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», кожний громадянин України має право на: безпечне для його життя та здоров'я навколишнє природне середовище; участь в обговоренні та внесення пропозицій до про¬
106


•РОЗДІЛ 4
ектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан довкілля, внесення пропозицій до органів державної влади та місцевого самоврядування, які приймають рішення з цих питань; участь в розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів; здійснення загального і спеціального використання природних ресурсів; об'єднання в громадські природоохоронні формування; вільний доступ до інформації про стан довкілля (екологічної інформації) та вільне отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом; участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи; одержання екологічної освіти; подання до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяноїїх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище; оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.
Чинними законодавчими актами передбачені й інші екологічні права вітчизняних громадян. Можна із впевненістю стверджувати, що не у багатьох сучасних державах громадяни наділені таким широким колом екологічних прав. Саме по собі це свідчить про прогресивний характер українського екологічного законодавства. Однак, на жаль, в умовах сучасної екологічної кризи в країні законодавчі положення не мають істотного впливу на реальний стан навколишнього природного середовища.
Одночасно екологічне законодавство покладає на громадян низку природоохоронних обов'язків. Так, згідно із ст. 12 природоохоронного закону, громадяни України зобов'язані: берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища; здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки та інших екологічних нормативів і лімітів використання природних ресурсів; не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище. Громадяни зобов'язані виконувати й інші обов'язки у галузі охорони навколишнього природного середовища відповідно до законодавства України.
Українське законодавство визнає суб'єктами екологічного права іноземних громадян та осіб без громадянства, надаючи їм в цілому національний еколого- правовий статус, за відповідними вилученнями з цього статусу. Не можуть,
107


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
наприклад, громадяни іноземних держав і особи без громадянства виступати з ініціативою про проведення референдумів з питань охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки в нашій країні, а також брати участь у таких референдумах. Користування ж іншими екологічними правами іноземні громадяни та особи без громадянства можуть здійснювати нарівні з українськими громадянами.
Вітчизняне екологічне законодавство передбачає і деякі природоохоронні обов'язки іноземних громадян і осіб без громадянства. Так, згідно ст. 72 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», іноземні громадяни й особи без громадянства, так само як і іноземні юридичні особи, зобов'язані на території нашої країни додержувати вимог екологічного закону та інших законодавчих актів у галузі охорони навколишнього природного середовища та нести відповідальність за їх порушення відповідно до законодавства України.
Громадські екологічні об'єднання та інші екологічні формування згідно з чинним екологічним законодавством також є суб'єктами екологічного права. Ними визнаються екологічні об'єднання фізичних та юридичних осіб, територіальні екологічні об'єднання громадян, громадські організації й об'єднання екологічного профілю з місцевим, регіональним та загальнодержавним статусом тощо. За різними оцінками, у даний час в Україні діє близько 500 громадських організацій, діяльність яких спрямована на вирішення різних екологічних проблем. Найбільш відомими громадськими об'єднаннями екологічного напряму діяльності із загальнодержавним статусом, наприклад, є: Всеукраїнська екологічна ліга; Українське товариство сталого розвитку; Українська екологічна асоціація «Зелений світ»; Українське відділення міжнародної спілки «Екологія людини»; Українське товариство охорони природи; Всеукраїнський комітет підтримки програм 00Н щодо навколишнього середовища; Неурядова екологічна організація «МАМА- 86»; Коаліція українських екологічних неурядових організацій «АЛЬТЕР-ЕКО»; Екологічний молодіжний центр «Юніеко»; Українська молодіжна екологічна ліга; Екологічне дитяче об'єднання «Зелений гомін» тощо.
Особливість правосуб'єктності громадських екологічних об'єднань полягає у тому, що вони створюються на засадах, передбачених Законами України «Про об'єднання громадян», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про молодіжні та дитячі громадські організації» та іншими законодавчими актами, а екологічний статус визначається Законом «Про охорону навколишнього природного середовища». Так, відповідно до ст. 21 вказаного Закону, громадські природоохоронні об'єднання мають право: брати участь у розробці планів і програм, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища, розробляти! пропагувати свої екологічні програми; утворювати громадські фонди охорони природи; за погодженням з місцевими радами за рахунок власних коштів і добровільної трудової участі членів громадських об'єднань виконувати роботи по охороні та відтворенню природних ресурсів, збереженню та поліпшенню стану
108


• РОЗДІЛ 4
навколишнього природного середовища; брати участь у проведенні спеціально уповноваженими державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища перевірок виконання підприємствами, установами та організаціями природоохоронних планів і заходів; проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її результати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення; вільного доступу до екологічної інформації; виступати з ініціативою проведення референдумів з питань, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища, використанням природних ресурсів та забезпеченням екологічної безпеки; вносити до відповідних органів пропозиції про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду; подавати до суду позови про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в тому числі здоров'ю громадян і майну громадських об'єднань; брати участь у заходах міжнародних неурядових організацій з питань охорони навколишнього природного середовища; брати участь у підготовці проектів нормативно-правових актів з екологічних питань; оскаржувати в установленому законом порядку рішення про відмову чи несвоєчасне надання за запитом екологічної інформації або неправомірне відхилення запиту та його неповне задоволення.
Діяльність громадських об'єднань в галузі охорони довкілля здійснюється відповідно до законодавства України на основі їх статутів. У цьому зв'язку може складатися спеціальна правосуб'єктність громадських екологічних об'єднань, що ґрунтується на вимогах спеціального законодавства та статутної діяльності. Так, згідно ст. 25 Закону «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 року, компетенція статутних органів об'єднань громадян та інших громадських фор- муваньу галузі екологічної експертизи визначається їх статутними документами відповідно до законодавства України.
109


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 5
ПРАВО ВЛАСНОСТІ НА ПРИРОДНІ ОБ'ЄКТИ ТА ЇХ РЕСУРСИ
§ 1. Основні ознаки і визначення поняття права власності на природні об'єкти та їх ресурси
Відносини власності складають основу життєдіяльності будь-якого суспільства і матеріальну основу існування кожної людини. Наявність власності завжди було пов'язано з матеріальним благополуччям і наявністю влади. Тому категорія власності займає центральне місце в суспільстві й визначає основи суспільного та державного устрою.
В реальному житті відносини власності виступають як відносини між людьми з приводу привласнення матеріальних благ, встановлення стану їх належності, здійснення обміну ними, розподілу та споживання для задоволення матеріальних і духовних потреб. Соціальний характер відносин власності складає м сутність, тому що поза суспільством і суспільними відносинами не має й відносин власності.
Особливе місце в системі відносин власності посідає проблема належності природних об'єктів як первинних і споконвічних засобів, умов і місця існування людини і суспільства. Істотний вплив на специфіку правового регулювання відносин власності на природні об'єкти та їх ресурси надають наступні фактори: вони є утвором природи, тобто створені без трудової участі людини та суспільних витрат; кількісно і якісно вони обмежені природною сферою; їх просторові межі не можна поширити шляхом відтворення або важко відтворювати; природні багатства не мають реальної вартості і у строго економічному розумінні, не можуть бути товаром; основні природні об'єкти є фізично нерухомими і просторово не переміщаються; головний природний об'єкт - земля, є засобом виробництва в сільському і лісовому господарстві; при правильному використанні землі як засобу виробництва її продуктивні сили не зменшуються, а зростають; відмова від використання земельних, водних, гірничих та інших природних об'єктів і ресурсів не призводить до їх зношування, деградаціїта непридатності; в результаті використання нерухомих об'єктів природи в якості територіально-просторового базису для здійснення виробничо-господарської діяльності їх межі не змінюються тощо.
110


• РОЗДІЛ 5
Оптимальне врахування законодавством всіх обставин природного походження і фактичного стану природних об'єктів, суттєво впливає на взаємодію суспільства з природним оточенням. Такий підхід до правового оформлення відносин власності на природні об'єкти та природні ресурси забезпечує їх раціональне використання й ефективну охорону державою, яка виступає регулятором найважливіших суспільних відносин, і насамперед, відносини власності на об'єкти природного походження.
У вітчизняній та зарубіжній науковій літературі проблеми власності були і залишаються найбільш дослідженими, проте до теперішнього часу є дискусійними1. При цьому як наукова категорія власність розглядається в економічному і юридичному розумінні, хоча вона має також свій філософський, психологічний, культурологічний, моральний, релігійний та інші аспекти1  2. Тому її зміст не вичерпується дослідженням тільки економічних і юридичних сторін такого невичерпного явища, як власність.
В економічному розумінні визначення власності як привласнення індивідом предметів природи за опосередкуванням визначеної суспільної форми у вітчизняній літературі є широко визнаною. В літературі попередніх років розповсюдженим була й вказівка класика на те, що «ні про яке виробництво, а стало бути, ні про яке суспільство, не може бути й мови там, де не існує ніякої форми власності...»3. При усій непопулярності у сучасному суспільстві марксистського вчення наведені визначення задовольняють умовам приналежності та використання природних ресурсів.
Економічні вчення про власність пов'язані із станом привласненості об'єктів природи та процесом привласнення їх ресурсів, що є необхідною умовою існування людини і суспільства. Такі процеси завжди здійснювалися й будуть здійснюватися у визначеній суспільній формі у залежності від сформованого економічного ладу. Економічні відносини власності являють собою визначену суспільну форму, в межах яких відбувається привласнення людиною та суспільством предметів природи. Тому власність як економічна категорія є найбільш ефективним і гарантованим засобом реалізації економічних інтересів особи, окремих груп та їх об'єднань і суспільства в цілому при використанні природних багатств.
В юридичному розумінні власність на природні об'єкти та їх ресурси проявляється як результат закріплення суспільних відносин власності у правових нормах. При цьому характер і зміст юридичних норм відносно права власності на природні багатства визначається економічними відносинами власності в суспільстві. За своєю сутністю право власності на природні об'єкти являє собою право на привласнення їх багатств. Тут мають місце не відносини індивіда чи
1 Див.: Рибалкін В. О. Теорія власності / В. О. Рибалкін, І. В. Лазня. - К., 2000. - С. 50-57.
1 Див.: Домашенко М. В. Власність і право власності: нариси з історії, філософії, теорії і практики регулювання відносин власності в Україні / М. В. Домашенко, В. Є. Рубаник. - Харків, 2002. - С. 13-41.
3 Див.: Маркс К. К критике политической экономии / К. Маркс. - М., 1978. - С. 198.
111


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
суспільства до природи, а відповідні суспільні відносини, що складаються в процесі привласнення природних ресурсів. За своїм юридичним змістом право власності являє собою можливість володіння, користування і розпорядження природними багатствами державою в особі його органів від імені й в інтересах суспільства, а також фізичними та юридичними особами для задоволення своїх інтересів у межах, визначених законом. У такому змісті право власності стосовно майнових відносин закріплено у ст. 316 Цивільного кодексу, за якою правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб, а за ч. 1 ст. 317 ЦКУ, власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
Проте природні об'єкти у класичному розумінні не є майном, тому що на відміну від товарно-матеріальних цінностей їх ніхто не створював. Вони є об'єктами природного походження і не мають реальної вартості. Встановлені у даний час різновиди ціни на землі та інші природні об'єкти є нічим іншим, як капіталізованою рентою на їх використання. Тому, продаючи земельну ділянку, її власник фактично продає право на ренту, а покупець набуває право на одержання доходів від її використання.
У зв'язку із зазначеними та іншими особливостями права власності на природні об'єкти та їх ресурси у правовій літературі склався широкий спектр думок щодо обґрунтованості та допустимості його законодавчого закріплення в традиційно цивілістичному розумінні. Полярність висловлених думок охоплює ствердження від необхідності закріплення права власності на природні об'єкти у «виключній» формі до визнання їх національним надбанням. Нами природні об'єкти та їх ресурси розглядаються в якості невід'ємного народного надбання1.
Уданий час у вітчизняному законодавстві склалася й існує велика сукупність правових норм, що регулюють відносини власності на природні багатства. Вони одержали своє відображення у численних законодавчих актах і закріплені в конституційних нормах, природноресурсових кодексах і спеціальних законах. В їх нормах передбачаються підстави й умови виникнення права власності на природні багатства, умови і порядок надання природних об'єктів у власність, способи охорони і захисту права власності на природні ресурси тощо. У зв'язкуз тим, що ці норми закріплені у конституційному, адміністративному, цивільному, природноресурсовому й екологічному законодавстві, а також у законодавчих актах інших галузей права, вони утворюють собою комплексний правовий інститут права власності на природні багатства в об'єктивному змісті. Таким чином, право власності на природні об'єкти та їх ресурси в об'єктивному розумінні являє собою сукупність (систему) правових норм, що закріплюють, регламентують й охороняють відносини власності на природні багатства в державі.
1 Див.: Каракаш И. И. Народное достояние или право собственности на природные ресурсы : материалы «круглого стола» / И. И. Каракаш // Юридический вестник. - 1999. - № 1. - С. 84- 85.
112


•РОЗДІЛ 5
На підставі норм об'єктивного права власності закріплюються конкретні правові можливості та певна юридична влада власників природних об'єктів стосовно інших суб'єктів права, які не єїх власниками. Вони закріплюються у виді правомочностей, що дозволяють власнику використовувати природні ресурси вільно, за своїм розсудом і своєю владою для задоволення своїх інтересів, які складають суб'єктивне право власності. Саме у такому змісті право власності закріплено у наведених нормах Цивільного кодексу та у ст. 4 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», за якими власник має право вчиняти щодо об'єктів, які йому належать, будь-які дії, що не суперечать закону. Отже право власності в суб'єктивному розумінні являє собою сукупність (систему) правових норм, які регулюють відносини щодо володіння, користування і розпорядження природними об'єктами й їх ресурсами, що належать власнику і використовуються ним з метою задоволення своїх матеріальних потреб та реалізаціїінших інтересів.
Виходячи з трактування власності як привласнення природних об'єктів та приймаючи до уваги наведені формулювання права власності в об'єктивному і суб'єктивному розумінні, можна сформулювати загальне визначення поняття права власності на природні об'єкти. Отже право власності як право привласнення природних багатств являє собою систему правових норм, які закріплюють, регламентують й охороняють відносини власності на природні об'єкти та регулюють суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження природними ресурсами, що належать власнику і використовуються ним для задоволення своїх матеріальних потреб і реалізації інших інтересів.
§ 2. Конституційні засади права власності на природні об'єкти та їх ресурси
Конституція України закріплює основні положення про право власності на природні об'єкти та їх ресурси. Фундаментальний характер норм Конституції полягає у тому, що вона є Основним Законом країни, про що прямо говориться у її преамбулі. Конституція має найвищу юридичну силу, тому усі закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції та мають відповідати їй. Норми Конституції є нормами прямої дії, тобто звернення до судових та інших органів безпосередньо на підставі конституційних норм гарантується будь-якому суб'єкту права.
Об'єкти і суб'єкти права власності на природні ресурси закріплені в якості необхідних складових цього права у ст. 13 Конституції, у якій передбачено, що «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу,
113


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності українського народу»1. Наведена конституційна норма не містить вичерпного переліку природних об'єктів. Так, в ній не зазначені ліси та інші об'єкти рослинного світу, об'єкти природно-заповідного фонду, об'єкти тваринного світу, що знаходяться в стані природної волі на території країни, та деякі інші природні об'єкти.
Разом з тим, Конституція закріплює право власності українського народу на атмосферне повітря. Із традиційного трактування ознак права власності відомо, що воно може встановлюватися на об'єкти, наділені індивідуально-визначеними ознаками. На об'єкти права, що наділені родовими ознаками, право власності не може бути встановлено. Якщо такі природні об'єкти, як земля, надра, води та інші природні об'єкти, певною мірою індивідуалізуються межами розташування на території чи акваторії держави, що дозволяє відокремлювати!* від аналогічних природних об'єктів інших держав, то для атмосферного повітря така індивідуалізація є умовною. Атмосферне повітря України нічим не відрізняється від атмосферного повітря інших країн, крім впливу на нього наслідків Чорнобильської катастрофи. Тому його індивідуалізація, а значить і конституційне встановлення права народної власності на нього, є умовним.
Конституція надає органам державної влади й органам місцевого самоврядування повноваження щодо здійснення прав власника на природні об'єкти та їх ресурси від імені українського народу, додаючи при цьому «в межах, визначених Конституцією». Наведене конституційне положення про здійснення права власності, яке належать народу, породжує цілу низку питань: по-перше, чи може народ країни реально виступати суб'єктом права власності взагалі, і суб'єктом права власності на природні ресурси, зокрема; по-друге, коли й у якому порядку український народ передав свої повноваження власності на природні об'єкти органам державної влади й органам місцевого самоврядування, інакше кажучи, на який правовий титул спирається передача та здійснення права власності на об'єкти народної належності; по-третє, чи немає тут підміни права народної власності державною власністю на основні природні багатства країни; по-четверте, чи не закладена в цьому чергова небезпека формування і розвитку державно-бюрократичноїта відомчо-чиновницької власності, що існувала у вигляді так званої загальнонародної власності, утому числі на головні природні ресурси у виключній формі; по-п'яте, чи не «загальнонародна власність» на природні об'єкти служила основою для безконтрольного використання природних ресурсів, безмежного втручання у природне середовище та надмірне зміцнення централізованої державно-чиновницької власності; і нарешті, Конституція не  * і1 Звертає на себе увагу заміна суб’єкта права власності на природні об’єкти в особі «народу України» за ст. 4 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» на їх власника в особі «українського народу» за конституційною нормою. Вважаємо, що тут має місце не проста заміна порядку розташування термінів «народ України» на «український народ», а сутнісна заміна суб’єкта права власності на природні багатства країни. До речі, у чинному Земельному кодексу України 2001 року вже немає згадки
і про український народ як власника землі.
114


•РОЗДІЛ 5
визначає меж здійснення права володіння, користування і розпорядження природними об'єктами та їх ресурсами, ні органами державної влади, ні органами місцевого самоврядування. Із цього випливає, що найважливіші природні об'єкти народної власності, якими є земля та її надра, водні та інші природні ресурси, як і у минулий період, фактично залишаються у безмежному володінні, користуванні та розпорядженні органів державної влади і місцевого самоврядування без достатнього правового титулу.
Юридичний аналіз поставлених питань надає підстави для висновку про те, що віднесення природних багатств до категорії об'єктів права власності у конституційному акті національного законодавства є, щонайменше, некоректним. Воно полягає не тільки в складності включення природних ресурсів до складу об'єктів права власності, що умовно відносяться до речового права, а й у фактичній неможливості здійснення народом своїх правомочностей як суб'єктом права власності на природні об'єкти1. А формальне визнання українського народу суб'єктом права власності у ст. 318 Цивільного кодексу фактично нічого не змінює.
У зв'язку з наведеним більш придатним є юридичне закріплення як у конституційному акті, так і в поточному національному законодавстві, не права власності народу на природні об'єкти, а права народного надбання природних багатств. Народне надбання - це те, що відвойовувалось (у тому числі від природи), освоювалось, облагороджувалось, натуралізовувалось і на цій підставі дісталось від минулих поколінь народу теперішнім поколінням і підлягає передачі майбутнім поколінням народу. Таке розуміння надбання народу у більшій мірі відповідає сутності й істотам закріплення належності та використання об'єктів і ресурсів природного походження.
Правовий титул здійснення права власності стосовно природних ресурсів органами державної влади й органами місцевого самоврядування був би пев- ною мірою коректним, якби чинна Конституція була прийнята всенародним голосуванням, тобто референдумом. У зв'язку з тим, що Конституція з діючими редакціями ст. ст. 13,14,41, 92 та інших норм прийнята парламентом країни, то функціїздійснення народом правомочностей власності на природні об'єкти ним не делеговані, а як би «привласнені» органами державної влади та законодавчо «делеговані» ними органами місцевого самоврядування.
Конституційне закріплення такого положення є небезпечним для суспільства і розвитку демократичних процесів на засадах вимог ст. 5 Конституції проте, що ніхто не може узурпувати державну владу, вона не може бути узурпована державою, його органами та посадовими особами. Однак надмірна концентрація правомочностей власності насамперед на природні багатства країни у веденні
Див.: Кулинич П. Ф. Ефективність правового забезпечення земельної реформи в Україні / П. Ф. Кули- нич//Аграрне законодавство України: проблеми ефективності. - К., 1998. - С. 93-94.
115


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
центральних органів державної влади створює економічну основу для узурпації ними політичної влади в державі.
Наведений висновок підтверджується історією розвитку радянського періоду, коли органи центральної державної влади до середини 30-х років поступово привласнювал и природні ресурси союзних республік у своє ведення під гаслами створення «загальнонародної власності», а у наступному була проголошена виключна державна власність на основні природні об'єкти без вказівки конкретної держави-власника. Висока ступень концентрації власності на природні ресурси стала економічною основою для централізації політичної влади органами державного управління Союзу РСР в особі союзних міністерств і відомств.
Право власності на природні об'єкти в незалежній Україні також не одержало всеосяжного закріплення в конституційних нормах та поточних законодавчих актах. Так, встановлення права приватної власності на землю та законодавче визнання можливості існування різноманітних форм власності на інші природні об'єкти, крім державної, перехід від принципу безплатності до платного спеціального природокористування і т. д. породили безліч проблем права власності1 на об'єкти природи самого різного рівня. Не минала, наприклад, актуальність розподілу функцій щодо розподілу одержуваних доходів від використання природних ресурсів між центральними органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, з одного боку, і між регіональними і місцевими органами самоврядування, з іншого.
Юридична форма належності природних об'єктів українському народу, що закріплена у наведеній конституційній нормі, є мало придатною відносно суб'єкту права власності. Безумовно, весь український народ та його регіональні співтовариства, згідно ч. З ст. 4 природоохоронного закону вправі, як безпосередньо, шляхом проведення референдумів, так і через органи державної влади реалізовувати своє повновладдя галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів. Проте, ані народ в особі усього національного співтовариства, ані регіональні співтовариства народу, не можуть безпосередньо здійснювати правомочності власника щодо володіння, користування і розпорядження природними об'єктами. Насправді, не може народ закарпатського регіону здійснювати володіння, користування і розпорядження чорноземами південноукраїнського регіону, так само, як народ цього регіону не може реально володіти, користатись і розпоряджатись лісами Закарпаття. Тому наведене конституційне положення про правосуб'єктність українського народу на природні об'єкти та їх ресурси носить соціально-політичний, а не правовий характер1  2.
1 Більш детально про конституційні засади права власності на землі сільськогосподарського призначення див.: Килинич П. Ф. Правові проблеми охорони та використання земель сільськогосподарського призначення в Україні: монографія. / П. Ф. Килинич. - К.: Логос, 2011, с. 192-215.
2 Див.: Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях / М. В. Шульга. - Харьков, 1998. - С. 78-80.
иб


•РОЗДІЛ 5
У зв'язку з практичною неможливістю здійснення народом своїх правомочностей власності на природні об'єкти конституційна норма уповноважує органи державної влади та органи місцевого самоврядування на їх здійснення. Однак це є підставою для постановки питання про співвідношення права власності на природні об'єкти і державної влади1. Можна допустити, що народ як власник природних об'єктів делегував свої правомочності власності органам державної влади та місцевого самоврядування одночасно з демократичним способом формування останніх. Такий висновок може бути обґрунтований конституційними положеннями про те, що «єдиним джерелом влади в Україні є народ», «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування».
Проте, чи означає це, що народ зберігає за собою право «верховного» або «первинними» власника природних об'єктів, а їх інші власники є «підпорядкова- нимилабо «вторинними» власниками природних ресурсів. Така ситуація виникає, наприклад, при передачі земельних ділянок уповноваженими на те органами державної влади або місцевого самоврядування у приватну власність громадян. Відомо, щоутаких випадках не передбачено виникнення «спільної» власності на земельну ділянку народу і громадянина. Тому складається ситуація, коли після переходу природного об'єкту в іншу форму власності народна власність на нього припиняється. Існування ж «первинної» та «вторинної» власності на природні об'єкти та їх ресурси суперечило би принципу рівних прав усіх суб'єктів права власності перед законом, закріпленому ч. З ст. 13 Конституції України.
Крім цього, Конституція у загальному позначенні вказує на здійснення прав власника стосовно природних об'єктів та їх ресурсів органами державної влади без поділу їх на органи законодавчої та виконавчої влади. Слід зазначити, щодо прийняття Конституції 1996 року у законодавчих актах, зокрема у природноресурсових кодексах, переважно вказувалось на Верховну Раду України, а в окремих випадках і на відповідні місцеві ради, як на власників природних багатств. У законодавчих актах останнього часу, наприклад у чинному Земельному кодексу, такі положення відсутні. В ньому прямо передбачено, що повноваження щодо розпорядження землями державної власності належать Кабінету Міністрів України. Таке положення закріплено в Законі «Про тваринний світ» від 13 грудня 2001 року на відміну від однойменного Закону відЗ березня 1993 року. Проте це стосується природних об'єктів державної, а не народної власності, які не є тотожними.
Відповіді на поставлені питання мають дати фундаментальні наукові дослідження функцій усієї системи владних органів в державі та аналізу нормативних актів про правову належність природних об'єктів та їх ресурсів. Від чіткого законодавчого закріплення відповідей на зазначені питання залежить вирішення
1 Див.: Каракаш 1.1. Співвідношення права власності на природні ресурси та форми влади в державі / 1.1. Каракаш // Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць. Вип. 11. - Одеса : Юридична література, 2001.
117


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
важливих практичних проблем, зокрема: до яких меж органи державної влади та місцевого самоврядування можуть здійснювати правомочності власності на природні багатства, приймаючи до уваги конституційну невизначеність цих правомочностей; чи можуть органи державної влади здійснювати правомочності власності на природні ресурси від імені народу, якщо їх реалізація суперечить інтересам народу; наскільки обґрунтовано делегування правомочностей власності на природні об'єкти органам державної виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування.
Сам факт законодавчого визнання правомочностей щодо здійснення права власності на природні об'єкти органами виконавчої влади всіх рівнів вимагає реанімації концепції розділеної власності1. Проте розділеної власності не в ії середньовіковому трактуванні, а на сучасних принципах оптимального співвідношення всенародних, загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів при використанні корисних властивостей природних ресурсів. Висока ступінь централізації, як і зайва регіоналізація належності природних об'єктів та їх ресурсів, можуть мати однакові негативні наслідки. Тому відносини власності на природні багатства мають будуватися на конституційних засадах розподілу функцій щодо здійснення органами державної виконавчої влади та виконавчими органами регіонального і місцевого самоврядування правомочностей власника на об'єкти народного надбання.
§ 3. Право власності на природні об'єкти в природноресурсових кодексах
Правові норми про відносини власності на природні об'єкти містяться у всіх природноресурсових кодексах. Це пов'язано з тим, що природні ресурси є основними засобами виробництва та господарської діяльності у провідних галузях національної економіки. Однак у галузевих природноресурсових нормативних актах, у тому числі кодифікованих, відносини права власності не одержали однозначного закріплення.
Право власності на землю є найбільш врегульованим, і разом з тим, залишається самим актуальним і проблематичним. Відповідно до ст. 14 Конституції «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави». Право власності на землю підкреслюється в Основному закону гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними
1 Див.: Каракаш И. И. О концепции разделённой собственности на природные ресурсы / И. И. Каракаш// Сб. Правовые проблемы землепользования. - К., 1989; Каракаш 1.1. Проблеми розділеної власності на природні об’єкти в конституційному та природноресурсовому законодавстві /1. І. Каракаш // Вісник Одеського інститут внутрішніх справ. - 2000. - № 2.
118


•РОЗДІЛ 5
особами та державою виключно відповідно до закону. Таким спеціальним законом є Земельний кодекс України, який набув чинності з 1 січня 2002 року.
В Земельному кодексу глава 14 цілком присвячена праву власності на землю1. Так, за положеннями ст. ст. 78-79 Земельного кодексу, земля може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Об'єктом права власності еземельна ділянка, що визначається як частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб. Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.
Відповідно до ст. 80 Земельного кодексу, суб'єктами права власності на землю є: громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності; територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності; держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності. Наведена норма кодифікованого Земельного закону охоплює не тільки основних суб'єктів земельної власності, а й землі, на які може розповсюджуватись їх право власності, а також засоби реалізації права власності на землю.
Законодавче визначення суб'єктів права власності на землю не є самоціллю. Воно має забезпечувати конкретні виробничо-господарські та матеріально- економічні інтереси власників земельних ділянок. В умовах безоплатного землекористування, що існувала в радянський період, розподіл земельних ресурсів, наприклад між адміністративно-територіальними одиницями, не представляв особливого інтересу. Перехід до принципу платності землеволодіння та капіталізація земельних ресурсів радикально змінили характер і зміст відносин земельної власності.
Право приватної власності громадян на землю викликає найбільший інтерес в земельному законодавстві. Так, відповідно до ст. 81 Земельного кодексу громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни та іншими цивільно-правовими угодами; безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм укористування; прийняття спадщини; виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати права власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення в межах
1 Глава 27 чинного Цивільного кодексу України також присвячена праву власності на землю (земельну ділянку). Проте вказана глава нічим суттєвим не доповнює положення Земельного кодексу, а лише відображає основні положення останнього.
119


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
населених пунктів, а також на земельні ділянки несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності. Такі земельні ділянки можуть набуватися ними у власність у разі: придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни та іншими цивільно-правовими угодами; викупу земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві власності; прийняття спадщини. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті у спадщину іноземними громадянами, а також особами без громадянства, протягом року підлягають відчуженню.
Право приватної власності на землю юридичних осіб передбачена стосовно придбання земельних ділянок юридичними особами недержавної та некомунальної власності. Так, за змістом ст. 82 Земельного кодексу, юридичні особи (засновані громадянами України або юридичними особами України) можуть набувати у власність земельні ділянки для здійснення підприємницької діяльності у разі: придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни та іншими цивільно-правовими угодами; внесення земельних ділянок її засновниками до статутного капіталу; прийняття спадщини; виникнення інших підстав, передбачених законом.
Іноземні юридичні особи можуть набувати право власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення: у межах населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна та для спорудження об'єктів, пов'язаних із здійсненням підприємницької діяльності в Україні; за межами населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна. Спільні підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і фізичних осіб, можуть набувати право власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення у цих же випадках та в порядку, встановленому для іноземних юридичних осіб. Землі сільськогосподарського призначення, отримані в спадщину іноземними юридичними особами, підлягають відчуженню протягом одного року.
Право комунальної власності на землю є відносно новим явищем у вітчизняному праві, основу якого складає ст. 142 Конституції, що одержало подальший розвиток в земельному законодавстві. Відповідно до ст. 83 Земельного кодексу, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.
До земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту;
120


•РОЗДІЛ 5
землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених Земельним кодексом; землі водного фонду, крім випадків, передбачених Земельним кодексом; земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування; земельні ділянки, штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній смузі водних об'єктів, або на земельних ділянках дна водних об'єктів.
Територіальні громади набувають землю у комунальну власність у разі: пере- дачіїм земель державної власності; примусового відчуження земельних ділянок увласників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; прийняття спадщини; придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни та іншими цивільно-правовими угодами; штучного створення земельної ділянки на території населеного пункту, у тому числі з порушенням установлених правил; виникнення інших підстав, передбачених законом. Територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об'єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради.
Право державної власності на землю є традиційно сформованим у вітчизняному праві. За ст. 84 Земельного кодексу, у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону.
До земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, належать: землі атомної енергетики та космічної системи; землі оборони, крім земельних ділянок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення; землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; землі під водними об'єктами загальнодержавного значення; земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діял ьності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами; земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної форми власності; земельні ділянки, на яких розташовані
121


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
державні, у тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних капіталах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти.
До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: землі атомної енергетики та космічної системи; землі під державними залізницями, об'єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту; землі оборони; землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених Земельним кодексом; землі водного фонду, крім спеціально передбачених законодавством випадків; земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами; земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної і комунальної форм власності; земельні ділянки, штучно створені у межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об'єктів або на земельних ділянках дна водних об'єктів.
Держава набуває права власності на землю у разі: відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; придбання за договорами купівлі-продажу, дарування, міни та іншими цивільно- правовими угодами; прийняття спадщини; передачі у власність державі земельних ділянок комунальної власності територіальними громадами; конфіскації земельної ділянки; штучного створення земельної ділянки за межами населених пунктів, у тому числі з порушенням установлених правил.
Право власності на землю іноземних держав передбачено в земельному законодавстві лише для окремих випадків їх діяльності натериторіїУкраїни.Так, за ст. 85 Земельного кодексу, іноземні держави можуть набувати у власність земельні ділянки для розміщення будівель і споруд дипломатичних представництв та інших, прирівняних до них, організацій відповідно до міжнародних договорів. Надання українською державою земельних ділянок іноземним державам здійснюється на засадах принципу взаємності, тобто на яких умовах іноземні держави надають земельні ділянки Україні, на таких умовах українською державою надаються земельні ділянки іноземним державам.
Спільна власність на землю має місце, коли суб'єктами права власності однієї земельної ділянки є декілька суб'єктів права. Так, за ст. 86 Земельного
122


•РОЗДІЛ 5
кодексу, земельна ділянка може знаходитись у спільній власності з визначенням частки кожного з учасників спільної власності (спільна часткова власність) або без визначення часток учасників спільної власності (спільна сумісна власність). Як правило, суб'єктами права спільної власності на землю можуть бути громадяни та юридичні особи. Суб'єктами права спільної власності на земельні ділянки територіальних громад можуть бути районні та обласні ради. Право спільної власності на землю посвідчується державним актом на право власності на землю.
Право спільної часткової власності на земельну ділянку виникає: при добровільному об'єднанні власниками належних їм земельних ділянок; при придбанні земельної ділянки у власність двома чи більшою кількістю осіб за цивільно-правовими угодами; при прийнятті спадщини на земельну ділянку двома або більшою кількістю осіб; за рішенням суду. Відповідно до ст. 88 Земельного кодексу, володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою, що перебуває у спільній частковій власності, здійснюються за згодою всіх співвласників згідно з договором, а у разі недосягнення згоди - у порядку, визначеному судом.
Договір про спільну часткову власність на земельну ділянку укладається в письмовій формі та посвідчується нотаріально. Учасник спільної часткової власності має право вимагати виділення належної йому частки із складу земельної ділянки як окремо, так і разом з іншими учасниками, які вимагають виділення, а у разі неможливості виділення частки - вимагати відповідної компенсації. Учасник спільної часткової власності на земельну ділянку має право на отримання в його володіння та користування частини спільної земельної ділянки, що відповідає розміру належної йому частки.
Учасник спільної часткової власності відповідно до розміру своєї частки має право на доходи від використання спільної земельної ділянки, відповідає перед третіми особами за зобов'язаннями, пов'язаними із спільною земельною ділянкою, і повинен брати участь у сплаті податків, зборів і платежів, а також у витратах щодо утримання та зберігання земельної ділянки. При продажі учасником належної йому частки у спільній частковій власності на земельну ділянку інші учасники мають переважне право купівлі частки відповідно до закону.
Земельна ділянка може належати на праві спільної сумісної власності лише громадянам. У спільній сумісній власності перебувають земельні ділянки: подружжя; членів фермерського господарства, якщо інше не передбачено угодою між ними; співвласників жилого будинку. Володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою спільної сумісної власності здійснюються за договором або законом. Співвласники земельної ділянки, що перебуває у спільній сумісній власності, мають право на її поділ або на виділення з неї окремої частки. Поділ земельної ділянки, яка є у спільній сумісній власності, з виділенням частки співвласника, може бути здійснено за умови попереднього
123


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
визначення розміру земельних часток, які є рівними, якщо інше не передбачено законом або не встановлено судом.
Право власності на надра у чинному гірничому законодавстві закріплено дещо інакше. Надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення й освоєння. Таке офіційне визначення надр наводиться у ст. 1 Кодексу України про надра. Залишаючи без детального аналізу правовий зміст і повноту наведеного визначення надр, слід звернути увагу на те, що гірниче законодавство також широко користується визначенням «корисні копалини», виділяючи їх як об'єкти правового регулювання, а тому й як об'єкти права власності.
Питання реалізації повноважень власності на корисні властивості надр ускладнюються й внесенням у Кодекс про надра ст. 3-1 щодо регулювання гірничих відносин. Так, за їїзмістом, якщо законами про користування нафтогазоносними надрами, зокрема Законом України «Про газ (метан) вугільних родовищ»1 та Законом України «Про угоди про розподіл продукції»1  2 встановлені інші норми, то застосовуються норми цих законів3.
Згідно ст. 4 Кодексу про надра, останні є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності народу України на надра, є недійсними. Порівняння правового змісту наведеного положення з нормою Основного закону країни дозволяє говорити про конституційну відмову від традиційного віднесення природних об'єктів до категорії «виключної» народної власності.
Однак Кодекс про надра, на відміну від Земельного кодексу, досі зберігає виключний характер народної власності на надра землі. Це пояснюється нетільки тим, що за роки дії Конституції не були внесені відповідні зміни і доповнення до вказаної норми Кодексу про надра, а і тим, що українському гірничому законодавству, крім виключної народної власності, невідомі інші форми власності на надра. Тому вони можуть надаватися тільки на основі права користування.
За вказаною положеннями Кодексу про надра,народ України здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Республіки Крим і місцеві ради. Таким чином, народні правомочності власності на надра здійснюються центральними і місцевими органами представницької влади, що також не відповідає положенням ст. 6 Конституції щодо здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам державної виконавчої влади. В цілому не викликає сумніву конституційність положення Кодексу про надра щодо делегування повноважень стосовно розпорядження надрами органам
1 Відомості Верховної Ради України. - 2009. - № 40. - Ст. 578.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 44. - Ст. 391.
3 Про внесення змін до Закону України «Про нафту і газ» від 4 березня 2004 року // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 23. - Ст. 324.
124


• РОЗДІЛ 5
виконавчої влади у зв'язку з тим, що Конституція в узагальненій формі закріплює здійснення права власності на природні ресурси органами державної влади.
Проте у ст. 4 Кодексу про надра передбачається передача повноважень щодо розпорядження надрами не конкретним органом державної виконавчої влади, а здійснення такої передачі за законодавством України, до якого відносяться нормативні акти як законодавчої, так і виконавчої влади. Таким чином, повноваження щодо розпорядження надрами, які є народною власністю, можуть здійснюватися не тільки відповідними радами, а й за їх делегуванням-органами виконавчої влади.
Більш того, самі державні органи центральної виконавчої влади своїми нормативними актами, що відносяться до законодавства, можуть розпоряджатися надрами і надавати правомочності розпорядження своїм виконавчим підрозділам і регіонально-територіальним органам. Наприклад, Кабінет Міністрів України своїми постановами і розпорядженнями передає повноваження щодо розпорядженням надрами спеціалізованим відомствам, органам регіональної й територіальної адміністрації. А це вже виходить за межі конституційних вимог, тому що підмінює не тільки самого суб'єкта права власності, а й його безпосереднього розпорядника в особі представницьких органів державної влади.
Відповідно до ст. б Кодексу про надра, корисні копалини за своїм значенням підрозділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до категорій загальнодержавного і місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України, за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Такий розподіл корисних копалин на види загальнодержавного і місцевого значення затверджено урядовою постановою від 12 грудня 1994 року1.
Вказаною постановою з наступними змінами та доповненнями до корисних копалин загальнодержавного значення віднесені: газоподібні (газ природний, газ, розчинений у нафті, газ (метан) вугільних родовищ); рідкі (конденсат, нафта); тверді (сланці, буре вугілля, торф (у родовищах площею більше ніж 1000 гектарів), кам'яне вугілля; металічні руди (чорних металів - залізні, хромові, марганцеві; кольорових металів - алюмінієві нікелеві, вольфрамові, олов'яні; благородних металів - золото, срібло) тощо. До корисних копалин місцевого значення віднесені: сировина для меліорації ґрунтів (вапняк, гіпс, сапропель); сировина піщано-гравійна (галька, гравій, пісок); сировина цегельно-черепична (аргіліт, суглинок, глина легкоплавка, супісок) та інші корисні копалини, що не включені до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення.
Віднесення корисних копалин до загальнодержавним і місцевим не є видом їх виробничо-господарського використання. Але з юридичної точки зору воно
1 Про затвердження переліку корисних копалень загальнодержавного та місцевого значення : постанова Кабінету Міністрів України № 827 від 12 грудня 1994 року в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 747 від 16 серпня 2005 року.
125


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
являє собою засіб розпорядження надрами у формі визначення їх правового режиму, тобто встановлення умов і порядку надання у користування, встановлення режиму використання, що є формою здійснення правомочностей власності.
Розподіл корисних копалин на загальнодержавне та місцеве значення засновано на засадах їх народногосподарського і виробничо-економічного використання. В умовах переходу до ринкової економічної системи і лібералізації виробничих відносин щодо використання корисних копалин як матеріальної бази господарської діяльності, в однаковій мірі зацікавлені як держава, так і регіони. Це може стати основою для конкуренції державних і місцевих (регіональних) інтересів та негативно впливати на відправлення державно-владних повноважень. Тому тут виникає потреба в розподілі повноважень між центром і регіонами щодо здійснення права власності на надра та їх корисні копалини.
Крім цього, в силу поділеності території країни на адміністративні одиниці, так чи інакше загальнодержавні корисні копалини знаходяться на територіях регіонів. Наприклад, вугільні запаси розташовані у донецькому регіоні, мета- лорудні - у Криворізькому басейні, а калійно-сировинні ресурси - на території західних областей, тобто спостерігається «нашарування» надр як об'єктів права народної власності та корисних копалин як об'єктів правового регулювання. Таке фактичне розташування надр та їх корисних копалин на території країни також викликає необхідність правового регулювання їх використання на основі концепції права поділеної власності1.
Право власності на води та водні об'єкти,щ о закріплено у водному законодавстві, викликає значний інтерес з погляду регулювання відносин власності. Так, ст. 6 Водного кодексу передбачає, що води (водні об'єкти) є виключною власністю народу України і надаються тільки в користування. Народ України здійснює право власності на води (водні об'єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження водними об'єктами можуть надаватися відповідним органам державної виконавчої влади.
Не дивлячись на те, що у Водний кодекс внесені суттєві зміни і доповнення1  2, вони не торкнулися відносин власності на водні об'єкти. За наведеною нормою реалізація власницьких повноважень щодо вод (водних об'єктів) належить органи представницької влади, що залишається архаїчним положеннямучинному водному законодавстві. Однак, згідно з редакцією вказаної норми кодифікованого Водного закону, правосуб'єктними у відносинах власності на водні об'єкти можуть бути органи державної виконавчої влади.
Об'єктами права власності є всі води (водні об'єкти) на території України, що складають її водний фонд. До водного фонду, за ст. З Водного кодексу, на¬
1 Див.: Каракаш 1.1. Право поділеної власності на природні ресурси в законодавстві України /1.1. Каракаш // Право України. - 2001. - № 3.
2 Про внесення змін у Водний кодекс України : Закон України від 21 вересня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 45. - Ст. 390.
126


•РОЗДІЛ 5
лежать: поверхневі води; підземні води та джерела; внутрішні морські види та територіальне море. У свою чергу до поверхневих вод відносяться: природні водойми (озера); водотоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти.
Водний кодекс, як і гірниче законодавство, підрозділяє водні об'єкти на об'єкти загальнодержавного і місцевого значення. До водних об'єктів загальнодержавного значення відповідно до ст. 5 Водного кодексу, належать: внутрішні морські води та територіальне море; підземні води, які є джерелом централізованого водопостачання; поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використовуються на території більш як однієї області, а також їхпритоки всіх порядків; водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також водні об'єкти, віднесені до категорії лікувальних. До водних об'єктів місцевого значення належать: поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах однієї області та які не віднесені до водних об'єктів загальнодержавного значення; підземні води, які не можуть бути джерелом централізованого водопостачання1.
Право власності на ліси та лісові об'єкти представляє значний інтерес за своїм законодавчим регулюванням. На зразок із земельним законодавством, чинний Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 року1  2 в редакції від 8 лютого 2006 року закріпив відносини права власності на ліси в окремій главі. Таке правове закріплення їх власницької належності є виправданим з урахуванням того, що ліси є національним багатством країни і за своїм призначенням та міс- церозташуванням виконують водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні та інші функції, а також є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах.
Згідно ч. З ст. 1 Лісового кодексу, усі ліси Україні незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави. За ст. 4 Лісового кодексу до лісового фонду України належать лісові ділянки, в тому числі захисні насадження лінійного типу, площею не менше 0,1 гектара. При цьому не належать до лісового фонду зелені насадження в межах населених пунктів (парки, сади, сквери, бульвари тощо), які не віднесені в установленому порядку до лісів та окремі дерева, групи дерев та чагарники на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках.
Поряд з наведеним визначенням складу лісового фонду, який є об'єктом лісових відносин, чинне лісове законодавство окремо виділяє лісові ресурси. Відповідно до ст. 6 ЛКУ, лісовими ресурсами є деревні, технічні, лікарські та інші
1 Див.: Каракаш И. И. Водные объекты Одесского региона: фактическое состояние использования и правовой режим охраны. / И. И. Каракаш. // Трансграничное сотрудничество в адаптации бассейна Днестра к изменению климата. Сб. научных статей. - Кишинёв, Есо-ТігаБ, 2011. - С. 30-42.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 17. - Ст. 99.
127


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування природних лісових комплексів. До лісових ресурсів також належать корисні властивості лісів (здатність лісів зменшувати негативні наслідки природних явищ, захищати ґрунти від ерозії, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища, сприяти регулюванню стоку води, оздоровленню населення та його естетичному вихованню тощо), що використовуються для задоволення суспільних потреб.
Згідно із ст. 7 Лісового кодексу, ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності українського народу. Від імені українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Проте, як вже підкреслювалось, Конституція не визначає меж здійснення правомочностей власності ані органами державної влади, ані органами місцевого самоврядування. Одночасно вказана норма встановлює, що ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності, суб'єктами права власності наякі відповідно є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.
У державній власності перебувають усі ліси України, крім лісів, що перебувають у комунальній або приватній власності. Право державної власності на ліси набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій відповідно до закону. Розпорядницькі функції стосовно об'єктів лісового фонду здійснюються за допомогою прийняття центральними, регіональними та місцевими органами державної виконавчої влади нормативних актів про правовий режим їх використання й охорони, реалізації контрольних функцій відносно захисту та відтворення лісових ресурсів тощо. Таким чином, правомочності розпорядника матеріалізованими ресурсами державних лісових об'єктів здійснюються органами виконавчої влади та їх спеціалізованими підприємствами, установами й організаціями.
Більш складним є питання про правооб'єктність корисних властивостей лісів та лісових ресурсів. Безумовно, нематеріалізовані властивості лісу (лісові красоти, лісова свіжість) не можуть бути об'єктами права власності. Але якщо лісові об'єкти мають індивідуально визначені матеріально-речовинні ознаки (протиерозійні спорудження, пристрої для водостоків), то вони можуть виступати в якості окремих господарських об'єктів права власності або в поєднанніз ресурсами державного лісового фонду як об'єкти права лісової власності.
У комунальній власності перебувають ліси в межах населених пунктів, крім лісів, що перебувають у державній або приватній власності. У комунальній власності можуть перебувати й інші ліси, набуті або віднесені до об'єктів комунальної власності в установленому законом порядку. Право комунальної власності на ліси реалізується територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування. Право комунальної
128


•РОЗДІЛ 5
власності на ліси набувається при розмежуванні в установленому законом порядку земель державної і комунальної власності, а також шляхом передачі земельних ділянок з державної власності в комунальну та з інших підстав, не заборонених законом.
У приватній власності за чинним законодавством також можуть перебувати ліси. Суб'єктами права приватної власності на ліси є громадяни та юридичні особи України. Громадяни та юридичні особи України можуть безоплатно або за плату набувати у власність у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств замкнені земельні лісові ділянки загальною площею до 5 гектарів. Ця площа може бути збільшена в разі успадкування лісів згідно із законом. Наведена норма лісового законодавства, по суті, відтворює норму ч. 2 ст. 56 Земельного кодексу.
Громадяни та юридичні особи можуть мати у власності ліси, створені ними на набутиху власність у встановленому порядку земельних ділянках деградованих і малопродуктивних угідь, без обмеження їх площі. Ліси, створені громадянами та юридичними особами на земельних ділянках, що належать їм на праві власності, перебувають у приватній власності цих громадян і юридичних осіб.
Відповідно до ст. 13 Лісового кодексу, право приватної власності громадян та юридичних осіб України на ліси виникає з моменту одержання ними документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, та їх державної реєстрації. Ліси, отримані у спадщину іноземними громадянами, особами без громадянства та іноземними юридичними особами, підлягають відчуженню протягом одного року. Тут також спостерігається аналогічна вимога, що передбачена у земельному законодавстві стосовно набуття іноземними громадянами, особами без громадянства та іноземними юридичними особами земель сільськогосподарського призначення.
Документом, що посвідчує право приватної власності на ліси, є державний акт на право власності на землю, виданий на відповідну земельну ділянку. У зв'язку з поширенням кола документів, якими посвідчується право приватної власності на земельні ділянки, що передбачені у чинній редакції ст. 126 Земельного кодексу, слід зажадати внесення відповідних змін і доповнень до лісового законодавства.
Кодифікований Лісовий закон надає громадянам та юридичним особам -лісовласникам відповідні права і покладає певні юридичні обов'язки. Так, за ст. 14 Лісового кодексу, громадяни та юридичні особи, які мають у приватній власності ліси, мають право: власності на лісові ресурси та їх використання у встановленому порядку; на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом; продавати або іншим шляхом відчужувати відповідно до закону зе- мельнулісову ділянку; споруджувати в установленому порядку виробничі та інші будівлі й споруди, необхідні для ведення лісового господарства і використання лісових ресурсів.
129


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Одночасно громадяни та юридичні особи - лісовласники зобов'язані: вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування відповідно із встановленими вимогами; забезпечувати охорону, захист, відтворення і підвищення продуктивності лісових насаджень, посилення їх корисних властивостей та покращання родючості ґрунтів, виконувати інші заходи відповідно до вимог лісового законодавства; дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів; вести лісове господарство та використовувати лісові ресурси способами, які не завдають шкоди навколишньому природному середовищу, забезпечують збереження корисних властивостей лісів і створюють сприятливі умови для їх охорони, захисту та відтворення; вести первинний облік лісів, надавати в установленому законодавством порядку статистичну звітність та інформацію про стан лісів і використання лісових ресурсів; забезпечувати охорону типових та унікальних природних комплексів і об'єктів, рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, рослинних угруповань, сприяти формуванню екологічної мережі відповідно до природоохоронного законодавства.
Наведений перелік суб'єктивних прав та юридичних обов'язків громадячі юридичних осіб - лісовласників не є вичерпаним. Діючими законами можуть передбачатися й інші права та обов'язки громадян і юридичних осіб, які мають ліси у приватній власності.
Право приватної власності на ліси, відповідно до ст. 15 Лісового кодексу припиняється в разі припинення права власності на земельну лісову ділянку у випадках і в порядку, встановлених законом. Припинення права власності на ліси в разі добровільної відмови власника від права власності на земельну лісову ділянку на користь держави або територіальної громади здійснюється за його заявою до відповідного органу в установленому законом порядку.
Вслід за земельним правом у нині діючому лісовому законодавстві закріплений також лісовий сервітут. Так, за ст. 23 ЯКУ, лісовий сервітут - це право на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною лісовою ділянкою. Громадяни мають право вільно перебувати в лісах державної та комунальної власності, якщо інше не передбачено законом. Права власників лісів або лісокористувачів можуть бути обмежені на користь інших осіб на підставі закону, договорів, заповіту або за рішенням суду.
Установлення лісового сервітуту не веде до позбавлення власника земельної лісової ділянки, щодо якої встановлений лісовий сервітут, права володіння, користування та розпоряджання нею, а користувача - володіння та користування земельною лісовою ділянкою. Лісовий сервітут здійснюється способом, найменш обтяжливим для власника лісів або користувача земельної лісової ділянки, до якої він установлений. При цьому положення Цивільного та Земельного кодексів України застосовуються до лісових сервітутів у частині, що не суперечить вимогам Лісового кодексу.
130


•РОЗДІЛ 5
Однак слід зауважити, що особливістю лісу як природного об'єкту й об'єкту права власності є його нерозривний зв'язок не тільки із земельними, а і з біологічними, рослинними та іншими ресурсами. Тому характерною ознакою лісового законодавства є регулювання усієї системи лісових відносин, у тому числі відносин власності, у взаємозв'язку із земельним, фауністичним і флористичним законодавством.
Аналіз врегулювання права власності на природні об'єкти у природноресур- сових кодексах призводить до висновку про те, що вони знаходяться у певній неузгодженості між собою, зокрема відносно їх загального правового режиму, право об'єктності та правосуб'єктності, способів реалізації правомочностей власності та їх захисту тощо. Так, відповідно до Земельного та Лісового кодексів, земля та ліси, земельні ділянки та земельні лісові ділянки можуть перебувати удержавній, комунальній та приватній власності. Кодекс про надра та Водний кодекс закріплюють виключну належність надр і водних об'єктів народу України, з наданням можливостей здійснення правомочностей власності органами державної влади та місцевого самоврядування, та надання їх цими органами тільки в користування. Це пояснюється тим, що Земельний кодекс радикально оновлений, а Лісовий кодекс одержав свою оновлену редакцію. Проте, ані Кодекс про надра, ані Водний кодекс такого оновлення не зазнали.
Порівняння положень про право власності на природні об'єкти у Водному кодексу з нормами Земельного кодексу виявляє їх неузгодженість між собою. Так, Водним кодексом, який є спеціальним кодифікованим законом щодо регулювання водних відносин, не передбачається право приватної власності на водні об'єкти. А Земельним кодексом, що регулює сугубо земельні відносини, в ч. 2 ст. 59 закріплено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до З гектарів). Очевидним є те, що у подібних випадках має місце передача в приватну власність не тільки земельних ділянок, а й водних об'єктів.
Безумовно, такі розбіжності між різними актами кодифікованого законодавства мають бути усунені. Приймаючи до уваги множинність природноресурсових кодексів, найбільш оптимальним засобом усунення таких законодавчих протиріч є комплексне врегулювання загальних положень про право власності на природні об'єкти та їх ресурси в Цивільному кодексу із збереженням специфічних особливостей права власності на об'єкти природного походження у відособлених природноресурсових кодексах.
Більш суттєвими протиріччями є невідповідність положень про право власності на природні об'єкти та їх ресурси у природноресурсових кодексах та нормах Конституції. Звичайно, при вирішенні конкретних питань про належність та реалізацію правомочностей власності на природні об'єкти правозастосовними і правоохоронними органами мають безпосередньо враховувати зміст норм
131


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Основного закону, як норм прямої дії, що мають вищу юридичну силу. Проте, найбільш оптимальним засобом усунення зазначених розбіжностей у природ- норесурсових кодексах є приведення їх положень у відповідність з вимогами Конституції.
§ 4. Особливості закріплення права власності на природні багатства в природноресурсових законах
Відповідно до ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів України забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності. Проте Основний закон не вказує на існування різних форми власності, хоча й не відкидає наявність таких, у тому числі на природні багатства. У свою чергу форми власності на природні об'єктиістотно впливають на правовий режим їх використання та право суб'єктний склад при- родноресурсовій власності.
У радянський період тривалий час існувала лише одна форма власності на природні об'єкти - виключна державна власність. Її сутність полягала у тому, що земля, її надра, води і ліси належали тільки державі. Ними ніхто не міг розпоряджатись, крім державних органів, що монополізувало природні багатства. При цьому на законодавчому рівні не вказувалось, яка держава - Союз РСРчи союзні республіки, є власником землі, її надр, вод та лісів. Це створювало ситуацію «безсуб'єктної державної власності» на природні багатства країни. Таке положення було вигідним для фактично сформованої чиновницько-бюрократичної форми власності в умовах адміністративно-командної системи.
У період розвитку незалежної Української держави умови створення та функціонування права власності, у тому числі на природні об'єкти, закріплені в законодавчому порядку. Вони суттєво впливають на визначення форм власності у природноресурсових та природоохоронних законах. Слід зазначити, що деякі з них були прийняті до набуття чинності Основним законом країни. Проте внесенням чисельних змін і доповнень до цих законів вони певною мірою були приведені у відповідність з положенням Конституції. Так, ст. 4 Закону «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року1, присвячена формам власності на територіїта об'єктам природно-заповідного фонду країни. За її змістом, території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю Українського народу.
За ч. 2 ст. 4 вказаного Закону, регіональні ландшафтні парки, буферні зони, зони антропогенних ландшафтів і регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси не надані національним природ¬
1 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 502.
132


•РОЗДІЛ 5
ним паркам, але включені до їх складу, а також заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України. Таким чином, наведене положення не виключає існування по- рядз державною власністю також права комунальної та приватної власності на вказані об'єкти природно-заповідного фонду.
Проте ботанічні сади, дендрологічні парки та зоологічні парки, створені до прийняття Закону «Про природно-заповідний фонд України», не підлягають приватизації. У разі зміни форм власності на землю, на якій знаходяться заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва, землевласники зобов'язані забезпечувати режим їх охорони і збереження з відповідною перереєстрацією охоронного зобов'язання.
До законодавчого акту, прийнятого до набуття чинності Конституцією, відноситься і Закон «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 року1. Проте, в силу територіального простору дії цього Закону, зокрема регулювання питань, пов'язаних з правовим режимом використання та охорони ресурсів виключної (морської) економічної зони, в ньому закріплено не право власності, а суверенні права та юрисдикція України на природні ресурси виключної (морської) економічної зони.
Відповідно до ст. 4 вказаного закону, Україна у своїй виключній (морській) економічній зоні має: суверенні права щодо розвідки, розробки і збереження природних ресурсів як живих, так і неживих, у водах, що покривають морське дно, на морському дні та в його надрах, а також з метою управління цими ресурсами та здійснення інших видів діяльності щодо економічної розвідці та розробці зазначеної зони, у тому числі виробництву енергії шляхом використання води, течій і вітру; юрисдикцію, передбачену відповідними положеннями вітчизняного законодавства та нормами міжнародного права щодо створення і використання штучних островів, установок і споруд, здійснення морських наукових досліджень, захисту та збереження морського середовища; інші права, передбачені законодавчими актами України та загальновизнаними нормами міжнародного права.
Під суверенними правами у наведеному контексті слід розуміти право прибережної держави самостійно реалізовувати зазначені функції щодо розвідки, рробки і збереження природних ресурсів виключної (морської) економічної зони та вільно і незалежно від інших держав вирішувати усі пов'язані з ними питання на засадах визнаного монопольного права. Юрисдикція у даному контексті означає встановлену вітчизняним законодавством та визнану нормами міжнародного права сукупність правомочностей прибережної держави та її органів на ведення справ у виключній (морській) економічній зоні, оцінку пра-
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 21. - Ст. 152.
133


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
воллірності дій усіх суб'єктів права у її межах, вирішення виникаючих спорів про правопорушення та застосовування відповідних санкцій до правопорушників режиму використання та охорони ресурсів економічної зони.
Суверенні права та юрисдикція України щодо морського дна виключної (морської) економічної зони і його надр реалізуються відповідно до законодавства України про континентальний шельф та Кодексу України про надра. У зв'язкуз наведеним слід зазначити, що, не дивлячись на наявність проекту Закону «Про континентальний шельф», спеціальний законодавчий акт про континентальний шельф залишається не прийнятим.
Після прийняття Конституції намітилась тенденція відмовлення від закріплення права власності на природні об'єкти у природноресурсових законах. Так, Закон «Про рослинний світ» від 9 квітня 1999 року1 обходить питання про право власності на природні рослинні об'єкти та їх ресурси. Проте, в залежності від екологічної, господарської, наукової, оздоровчої, рекреаційної цінності та за іншими ознаками Закон поділяє природні рослинні ресурси на ресурси загальнодержавного і місцевого значення.
Однак Закон України «Про захист рослин» від 14 жовтня 1998 року1  2 визначає права і обов'язки підприємств, установ, організацій усіх форм власності, у тому числі громадян, щодо захисту об'єктів рослинного світу, включаючи й природні рослинні ресурси. Таким чином, діюче законодавство не виключає виникнення та існування різних форм власності на дикоростучі рослинні об'єкти у їх природному стані.
Схожі положення містяться в Законі «Про курорти», прийнятому 5 жовтня 2000 року3, який визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади розвитку курортів в Україні та спрямований на забезпечення використання з метою лікування і оздоровлення людей природних лікувальних ресурсів природних територій курортів, які є надбанням народу України. Проте звертає на себе увагу те, що у вказаному Законі стосовно належності курортів використовується термін «надбання» народу України, а не право власності українського народу.
В залежності від характеру природних лікувальних ресурсів курорти поділяються на курорти державного і місцевого значення. При цьому до курортів державного значення належать природні території, що мають особливо цінні та унікальні природні лікувальні ресурси і використовуються з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. До курортів місцевого значення належать природні території, що мають загальнопоширені природні лікувальні ресурси і використовуються з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 22-23. - Ст. 198.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 50-51. - Ст. 310.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - N5 50. - Ст. 435.
134


•РОЗДІЛ 5
В Законі України «Про тваринний світ» від 13 грудня 2001 року1 відносини власності на об'єкти тваринного світу одержали більш детальне правове регулювання. Так, відповідно до ч. 2 ст. 5 цього Закону, об'єкти тваринного світу, які перебувають у стані природної волі і знаходяться в межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, є об'єктами права власності українського народу. Об'єкти тваринного світу можуть перебува- тиудержавній, комунальній і приватній власності та знаходяться під охороною держави незалежно від права власності на них. За ст. 6 Закону «Про тваринний світ», об'єкти тваринного світу, які утримуються (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями державної або комунальної форми власності, є об'єктом права державної або комунальної власності.
В Законі «Про тваринний світ» передбачено і право приватної власності на об'єкти тваринного світу. Так, ст. 7 Закону встановлює, що об'єкти тваринного світу, вилучені із стану природної волі, розведені (отримані) у напіввільних умовах чи в неволі або набуті іншим не забороненим законом шляхом, можуть перебувати у приватній власності юридичних та фізичних осіб. У передбаченому законом порядку права власників об'єктів тваринного світу можуть бути обмежені в інтересах охорони цих об'єктів, навколишнього природного середовища та захисту прав громадян.
Звертає на себе увагу і те, що в Законі «Про тваринний світ» передбачені умови припинення права приватної власності на об'єкти тваринного світу. Так, відповідно до вимог ст. 8 вказаного Закону, право приватної власності на об'єкти тваринного світу припиняється у разі: жорстокого поводження з дикими тваринами; встановлення законодавчими актами заборони щодо перебування у приватній власності окремих об'єктів тваринного світу; в інших випадках, передбачених законом. При цьому, за Законом України «Про захист тварин від жорстокого поводження», прийнятого 21 лютого 2006 року1  2, жорстоким поводженням зтваринами є знущання над тваринами, вчинене із застосуванням жорстоких методів або з хуліганських мотивів, а також нацькування тварин одна на одну, вчинене з хуліганських чи корисливих мотивів. Право приватної власності на об'єкти тваринного світу може бути припинено в судовому порядку за позовами органів контролю в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу або прокурора.
Не зважаючи на те, що завданням Закону «Про Червону книгу України» від 7лютого 2002 року3 є регулювання суспільних відносин у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, з метою попередження зникнення таких видів із природи та забезпечення збереження їх генофонду, в ньому також знайшло своє закріплення право власності. Так, згідно ст. 6 цього Закону, об'єкти
1 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 14. - Ст. 97.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 27. - Ст. 230.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № ЗО. - Ст. 201.
135


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Червоної книги, які утримуються (зберігаються) підприємствами, установамита організаціями державної або комунальної форми власності, є об'єктами права державної або комунальної власності.
Червонокнижні об'єкти можуть належати і на праві приватної власності юридичних або фізичних осіб. За ст. 7 вказаного Закону, об'єкти Червоної книги, надані відповідно до закону з дозволу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у приватну власність, розведені (отримані) у штучних умовах від законно набутих у приватну власність об'єктів Червоної книги України, а також ввезені в Україну з-за кордону або набуті у осіб, які мають право приватної власності на ці об'єкти, є приватною власністю юридичних або фізичних осіб. Законність набуття у приватну власність об'єктів Червоної книги України повинна бути підтверджена відповідними документами.
Інакше закріплено право власності на мисливських тварин в Законі «Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2000 року1. У ст. З цього Закону передбачено, що мисливські тварини, які перебувають у стані природної волі в межах території України, є об'єктом права власності українського народу. Від імені народу права власника мисливських тварин здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Органи державної влади здійснюють права власника щодо всіх мисливських тварин, за винятком тих, які в порядку, установленому законом, передані до комунальної власності чи приватної власності юридичних і фізичних осіб.
Мисливські тварини, вилучені з природного середовища в установленому законом порядку, розведені в неволі, напіввільних умовах або набуті іншим шляхом, не забороненим законом, можуть перебувати у приватній чи комунальній власності юридичних та фізичних осіб. Однак проблема тут полягає у тому, що тварини, вилучені із стану природної волі, розведені (отримані) в неволі або у напіввільних умовах, можуть втратити свою належність до природних об'єктів. Крім цього, з метою забезпечення безпеки населення, а також в інтересах охорони об'єктів тваринного світу, право приватної власності на окремих мисливських тварин може бути обмежено законом.
Розглянуті положення про право власності на природні об'єкти у природно- ресурсових законах свідчать про те, що між ними існують суттєві розбіжності, які не пов'язані з особливостями самих природних об'єктів та їх ресурсів. Причина тут полягає у тому, що концепція народної належності природних багатств не витримується як універсальна основа забезпечення правового регулювання відносин природноресурсової власності. Крім цього, окремі природноресурсо- ві закони після прийняття Конституції не зазнали відповідних змін і не піддані перегляду з метою приведення їх положень у відповідність з вимогами Основного закону країни.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 18. - Ст. 132.
136


•РОЗДІЛ 5
Звертає на себе увагу і те, що для природноресурсових законів притаманним є також розподіл природних об'єктів та їх ресурсів за їх значенням на державні або загальнодержавні та місцеві або комунальні. Це, як правило, вказує на їх суб'єктну приналежність і визначає коло центральних органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення правомочностей власності стосовно природних об'єктів.
Порівняльний аналіз норм зазначених природноресурсових законів з положеннями Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» призводить до висновку про існування в основному права державної та комунальної власності на природні багатства країни. Тому проблема законодавчого розподілу функцій щодо реалізації права власності державними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування набуває все більшої актуальності. Оптимальне вирішення цієї проблеми має спиратись не тільки на відповідні положення загальних законодавчих актів, а і на змісти та вимоги спеціальних природноресурсових законів з позначенням власницької приналежності природних об'єктів та їх ресурсів.
§ 5. Зміст права власності на природні об'єкти та його реалізація
Зміст права власності в суб'єктивному розумінні складають правомочності власника щодо володіння, користування та розпорядження природними об'єктами. Належність зазначених правомочностей та їх здійснення стосовно природних об'єктів та їх ресурсів мають свої особливості. Вони, зокрема, визначаються тим, що природні об'єкти, що належать їх власникам, мають не тільки економічне, а й екологічне, оздоровче, рекреаційне, історичне, естетичне, культурне та інше значення. З огляду на ці та інші особливості природних об'єктів, правові норми містять цілу низку обмежень щодо здійснення правомочностей власника. Для окремих об'єктів та ресурсів природного походження ці обмеження настільки суттєві, що навіть виникають сумніви щодо абсолютної природи права власності на природні багатства.
Право володіння являє собою можливості оволодіння природним об'єктом, здійснення господарського панування над привласненими природними ресурсами й усунення усіх інших осіб від їх фактичного привласнення. Володіння природними об'єктами може засновуватись на різних правових засадах: придбання на основі укладення договорів, надання на підставі рішень уповноважених органів, привласнення шляхом збирання або видобутку, здійснення переробки, відтворення або перетворення відповідної частини об'єкту природного походження тощо. Так, згідно із ст. 333 Цивільного кодексу, особа, яка зібрала ягоди,
137


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
лікарські рослини, зловила рибу або здобула іншу річ у лісі, водоймі тощо, є їхнім власником, якщо вона діяла відповідно до закону, місцевого звичаю або загального дозволу власника відповідної земельної ділянки.
При наданні природного об'єкту, наприклад в оренду, право власності на нього не втрачається. Проте орендар також одержує та здійснює право володіння природним об'єктом протягом визначеного строку. Однак право володіння орендаря випливає з безстрокового володіння власника та спирається на «титульне володіння» власника. Таким чином, право володіння є самостійною і відособленою правомочністю власника, що може надаватися ним іншим суб'єктам, які не є власниками.
Володіння не завжди супроводжується фактичним пануванням або господарюванням над природним об'єктом чи його ресурсами. У зв'язку з тим, що більшість природних об'єктів в силу своєї нерухомості можуть використовуватись без зміни їх місця розташування, власник має обмежуватись тільки юридичним володінням над ними, без відриву від природного середовища. У зв'язку з цим право володіння є важливою правомочністю, що складає юридичну передумову для здійснення власником інших правомочностей, що належать йому за законом.
Право користування слід розуміти як визнану законом можливість витягування власником корисних властивостей природних об'єктів та їх ресурсів для задоволення певних матеріальних потреб та реалізації інших інтересів шляхом одержання плодів, доходів чи іншої користі в результаті їх господарської експлуатації. Право користування власника відрізняється від права використання природних об'єктів не власником. Воно, як й інші правомочності власника, не може бути обмежено строком. Право користування здійснюється власником самостійно і не припускає втручання в його діяльність щодо господарського освоєння природних багатств іншими особами, що не є їх власниками.
Проте, екологічна та інша значимість природних об'єктів визначає зміст правомочності використання природних ресурсів у межах, встановлених чинним законодавством. Наприклад, при здійсненні права користування шляхом заготівлі деревини, збору лікарських рослин, полювання на тварин чи вилову риби, має місце не тільки користування, а й розпорядження відповідними природними ресурсами. Це пов'язано з тим, що в якості таких вони перестають існувати. Тому право користування природними об'єктами та їх ресурсами у певних випадках є обмеженим у законодавчому порядку.
Право розпорядження можна уявляти як визнану за власником і гарантовану законом можливість вчинення дій, спрямованих на визначення господарського призначення, юридичної долі та фактичного стану природних об'єктів. Визначення господарського призначення як спосіб розпорядження, наприклад земельними ресурсами, має місце при переведенні земель з однієї категорії в іншу. Зміна юридичної долі земельної ділянки відбувається при його передачі
138


РОЗДІЛ 5
у власність громадянину уповноваженими державними органами чи органами місцевого самоврядування, в результаті чого змінюється власник.
Реалізація наведених і деяких інших розпорядницьких дій стосовно природних об'єктів неоднаково здійснюється власниками. Безумовно, вони можуть здійснюватись самими приватними власниками природних об'єктів або уповноваженими на те особами, у встановлених ними межах, від імені власників та в їх інтересах. Це пов'язано з тим, що право розпорядження належить тільки власникам і завжди залишається за ними. Проте стосовно об'єктів природного походження «народної власності» слід зазначити, що уповноваженими на здійснення права розпорядження ними є органи державної влади і місцевого самоврядування. При цьому їх правомочності розпорядження засновані на конституційних нормах, природноресурсових і природоохоронних законах та іншихактахчинного законодавства, що визначають правомірні межі здійснення ними права розпорядження природними об'єктами.
Правам власників на володіння, користування і розпорядження природними об'єктами кореспондують покладені на них юридичні обов'язки щодо забезпечення раціонального і ефективного використання багатств природи, відтворення природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища тощо. Це означає що, якщо власникам надані можливості для самостійної реалізації своїх правомочностей володіння, користування і розпорядження природними об'єктами, то вони поставлені перед необхідністю виконання відповідних вимог, передбачених законом або договором. Реалізація власником своїх правомочностей та здійснення ним покладених на нього вимог, як правило, відбувається у межах конкретних правовідносин, змістом яких є суб'єктивні права і юридичні обов'язки їх учасників. Це має місце, наприклад, при здійсненні певних видів використання природних багатств, застосуванні відповідних технологій одержання корисних властивостей природних об'єктів, виконанні необхідних природоохоронних заходів і т. п.
Особливостями реалізації власницьких правомочностей є те, що надання прав та покладення обов'язків на власників природних об'єктів здійснюється в законодавчому порядку. Так, у ч. З ст. 13 Конституції вказується на те, що власність зобов'язує, власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству. Аналогічні положення закріплені у ст. 319 Цивільного кодексу, який передбачає, що власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі. Крім цього, вказана цивільно-правова норма передбачає, що при здійсненні своїх прав та виконанні обов'язків власник зобов'язаний додержуватися моральних засад суспільства.
Подібні норми законодавчих актів послужили підставою для ствердження у правовій літературі про здійснення прав і виконання обов'язків власниками природних об'єктів поза конкретними правовідносинами в силу самих вимог
139


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
закону. Сутність існування та реалізації прав і обов'язків поза правовідносинами полягає утому, що відповідні дозволи надаються, а вимоги покладаються законодавством не тільки на власників, а й на необмежене коло осіб, що не є власниками природних об'єктів.
Наведене правове положення складається, наприклад, при покладанні законодавчих вимог не порушувати права власників та не перешкоджати здійсненню ними своїх правомочностей, не встановлювати додатковихобмеженьдля здійснення права власності, крім передбачених законом, не завдавати шкоди правам інших суб'єктів права та інтересам суспільства при здійсненні правомочностей власності, не погіршувати екологічну ситуацію та якість навколишнього природного середовища тощо. Це пов'язано з тим, що власникам як суб'єктам права протистоїть безліч зобов'язаних суб'єктів, підпорядкованих відповідному правовому режиму в державі. Цим право власності взагалі, і право власності на природні об'єкти та їх ресурси зокрема, відрізняється від зобов'язальних прав, у яких правомочним особам протистоять не усі суб'єкти права, а тільки ті, що визначені у зобов'язанні.
§ 6. Способи захисту й охорони права власності на природні об'єкти та їх ресурси
У правовій літературі попереднього періоду в основному досліджувались питання охорони права власності на природні об'єкти1. Це було притаманним для виключної державної власності на природні ресурси тому, як правомочності держави - власника цілком забезпечувались засобами охорони права власності. В сучасних умовах поширення кола суб'єктів права власності на природні об'єкти і поступове повернення останніх у правовий оборот, в чинному законодавстві переважним стало закріплення положень про захист права власності на природні об'єкти та їх ресурси. Такий висновок підтверджується, наприклад, порівняльним аналізом змістів попереднього та чинного Земельних кодексів. Так, у ст. 43 попереднього Земельного кодексу передбачалося, що права власників земельних ділянок і землекористувачів охороняються законом. У чинному Земельному кодексу глава 23 цілком присвячена захисту прав на землю, включаючи захист права власності на земельні ділянки.
Розмежування охорони та захисту права власності на природні об'єкти можна проводити за часом їх настання, способами здійснення, засобами
1 	Див., наприклад: Венедиктов А. В. Гражданско-правовая охрана социалистической собственности/
A. В. Венедиктов. - М., 1954; Жариков Ю. Г. Охрана права землепользования / Ю. Г. Жариков. - М., 1974; Резвых В. Д. Административно-правовая охрана права социалистической собственности /
B. Д. Резвых. - М., 1975; Рябов А. А. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы в СССР / А. А. Рябов. - Казань, 1982.
140


•РОЗДІЛ 5
реалізації, уповноваженими органами тощо. Так, охорона права власності виникає з моменту прийняття правових норм, що оберігають власницькі відносини, і припиняється разом зі скасуванням охоронних правових норм. Захист же права власності настає з моменту порушення права і діє у межах строків, встановлених для його захисту. Отже охорона права власності, в т. ч. на природні багатства, притаманна праву власності в об'єктивному розумінні. Захист же права власності на природні об'єкти та їх ресурси властивий праву власності в суб'єктивному змісті.
Охорона права власності на природні об'єкти забезпечується діяльністю органів державної влади, а захист, як правило, здійснюється судовими органами. Відтак охорона права власності здійснюється в адміністративному порядку й адміністративно-правовими засобами. Захист же порушеного суб'єктивного права власності на природні об'єкти забезпечується в судовому порядку цивільно- правовими засобами.
Загальні вимоги щодо захисту й охорони права власності на природні об'єкти містяться в конституційних нормах. Так, згідно із ст. 14 Конституції, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Безумовно, у наведеній нормі закладена не тільки правова охорона землі як об'єкту права власності, а й усі інші засоби охорони земельних ресурсів. Положення ст. 41 Основного закону про те, що «ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності» в однаковій мірі відносяться як до охорони, так і до захисту права власності. Вимоги ж вказаної норми проте, що «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі», визначають межі здійснення суб'єктивного права власності на природні об'єкти та його захисту.
Загальні положення щодо захисту права власності знайшли своє закріплення учинному Цивільному кодексу, зокрема в главі 29, присвяченій захисту права власності. Так, за ст. 386 Цивільного кодексу, держава забезпечує рівний захист прав усіх суб'єктів права власності. Відповідно до норм вказаної статті власник, який має підстави передбачати можливість порушення свого права власності іншою особою, може звернутися до суду з вимогою про заборону вчинення нею дій, які можуть порушити його право, або з вимогою про вчинення певних дій для запобігання такому порушенню, а у разі порушення права власності - має право на відшкодування завданої йому майнової та моральної шкоди.
До норм Цивільного кодексу, які можуть застосовуватися до захисту власності на природні об'єкти, можна віднести норми ст. 392, за якою власник може пред'явити позов про визнання його права власності, якщо це право оспорюється або не визнається іншою особою, а також у разі втрати ним документа, який засвідчує його право власності, норми ст. 393, згідно з якою правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу
141


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
місцевого самоврядування, який не відповідає закону і порушує права власника, за позовом власника визнається судом незаконним та скасовується, норми ст. 394, відповідно до якої власник земельної ділянки має право на компенсаціюу зв'язку із зниженням цінності своєї ділянки в результаті діяльності, що призвела до зниження рівня екологічної захищеності території та погіршення природних властивостей землі та інші норми цивільного законодавства.
У зв'язку з тим, що земельне законодавство передбачає приватну, комунальну та державну власність на землю, найбільш послідовно наведені положення відображені у Земельному кодексу, зокрема у главі 23, який посвячений захисту прав на землю. Так, згідно ч. 2 ст. 152 кодифікованого земельного закону, власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
Слід звернути особливу увагу на забезпечення захисту права власності від втручання у здійснення власниками своїх правомочностей. Так, відповідно до ст. 154 Земельному кодексу, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування несуть відповідальність за шкоду, заподіяну їх неправомірним втручанням у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою.
Земельне законодавство визначає і долю неправомірного акту, виданого органом виконавчої влади або місцевого самоврядування. Так, за ст. 155 Земельного кодексу, у разі видання органом виконавчої влади або місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним. Збитки, завдані власникам земельних ділянок внаслідок видання зазначених актів, підлягають відшкодуванню в повному обсязі органом, який видав такий акт.
Певною мірою до захисту права власності на земельну ділянку можна віднести і положення ч. 2 ст. 139 Земельного кодексу. За її вимогами, звернення стягнення на земельні ділянки, призначені для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, допускається у випадках, коли у власників таких ділянок відсутнє інше майно, на яке може бути звернене стягнення, якщо інше не запропоновано власником земельної ділянки.
Звертає на себе увагу і те, що норми, присвячені захисту права власності, знайшли своє закріплення в оновленій редакції Лісового кодексу. Відповідно до ст. 24 ЯКУ, права власників лісів, охороняються законом і можуть бути обмежені або припинені лише у випадках, передбачених Лісовим кодексом та іншими за¬
142


•РОЗДІЛ 5
конодавчими актами. Збитки, завдані внаслідок порушення прав власників лісів, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до закону.
Окремі положення про захисті охорону права власності на природні об'єкти можна знайти й у природоохоронному законі. Так, відповідно до ст. 5 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», державній охороні підлягають природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в народному господарстві вданий період (земля, надра, води, ліси, об'єкти рослинного і тваринного світу), ландшафти та інші природні об'єкти і комплекси. Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені законодавствам.
Способи захисту права власності на природні об'єкти та межі їх здійснення в основному визначаються цивільним законодавством, а умови і порядок їх застосування закріплені у цивільно-процесуальному законодавстві. Для цивільно-правового способу захисту права власності характерним є судовий порядок його реалізації. Судовий захист права власності на природні об'єкти та їх ресурси може здійснюватись: визнанням права; визнанням правочину недійсним; припиненням дії, яка порушує право; відновленням становища, яке існувало до порушення права; примусовим виконанням обов'язку в натурі; зміною правовідносини; припинення правовідносини; відшкодуванням збитків; визнанням незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади або місцевого самоврядування, а також їх посадових і службових осіб.
Конкретизація цивільно-правового способу судового захисту права власності на природні об'єкти знайшла своє закріплення у відповідних галузях природно- ресурсового законодавства. Так, за ч. З ст. 152 Земельного кодексу, захист прав громадянта юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
До різновиду цивільно-правового захисту права власності можна віднести його нотаріальний захист, передбачений у ст. 18 Цивільного кодексу. Проте застосування нотаріального способу захисту права власності на природні об'єкти має свою специфіку. Згідно із змінами, внесеними у ст. 126 Земельного кодексу, право власності на земельну ділянку, тепер, крім державного акту, по- свідчується цивільно-правовою угодою щодо відчуження земельної ділянки, укладеною в порядку, встановленому законом, у разі набуття права власності на земельну ділянку за такою угодою. На державному акті про право власності на земельну ділянку нотаріус, який посвідчує (видає) документ, та орган, який здійснює державну реєстрацію прав на землю та їх обмежень, роблять відмітку
143


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
про відчуження земельної ділянки із зазначенням документа, на підставі якого відбулося відчуження.
Слід зазначити, що, відповідно до вимог чинного Земельного кодексу, більшість договорів із земельними ділянкам підлягають укладенню у письмовій формі та нотаріальному посвідченню. Це стосується не тільки купівлі-продажу земельних ділянок (ч. 7 ст. 128), договору про спільну часткову власність на землю (ч. 2 ст. 88), угод про перехід права власності на земельні ділянки (ч. 1 ст. 132), добровільної відмови від права власності на землю (ч. 2 ст. 142), що прямо передбачено у Земельному кодексу, а й договору оренди землі за бажанням однієї із сторін, і навіть суборенди земельних ділянок за згодою сторін такого договору. Такі вимоги передбачені в Законі «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 року1 в редакції Закону від 2 жовтня 2003 року1  2. Недотримання обов'язкової письмової форми укладення договорів або угод із земельними ділянками та їх обов'язкового нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом, позбавляє сторони можливості посилання на них у разі виникнення спорів та їх судового розгляду.
Знаходження у даний час значного обсягу природних об'єктів у державній власності обумовлює здійснення адміністративно-правового способу захисту права природноресурсової власності. Згідно з положеннями ст. 17 Цивільного кодексу, у випадках, встановлених Конституцією та законом України, особа має право звернутися за захистом своїх прав та інтересів до органу державної влади або органу місцевого самоврядування. Останні здійснюють захист прав у межах, на підставах та способами, що встановлені Конституцією, Кодексом про адміністративні правопорушення, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом «Про місцеві державні адміністрації» та іншими законами. Рішення, прийняте зазначеними органами щодо захисту прав, не є перешкодою для звернення за їх захистом до суду. Суд може визнати незаконним не тільки правовий акт органу державної влади або місцевого самоврядування, а й акт індивідуальної дії, що передбачено у ст. 21 ЦКУ.
Правовий акт органу державної влади або органу місцевого самоврядування, який не відповідає закону і порушує права власника, за позовом останнього визнається судом незаконним та скасовується. Власник, права якого порушені внаслідок видання правового акта органом державної влади або місцевого самоврядування, має право вимагати відновлення становища, яке існувало до видання такого акту. У разі неможливості відновлення попереднього становища власник має право на відшкодування заподіяної шкоди.
До адміністративно-правового забезпечення права власності можна віднести і здійснення державної реєстрації власницьких прав на природні об'єкти. Так, відповідно до ст. 125 Земельного кодексу, право власності на земельну
1 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 46-47. - Ст. 280.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 10. - Ст. 102.
144


•РОЗДІЛ 5
ділянку виникає з моменту державної реєстрації прав на неї. Державній реєстрації підлягають також право земельного сервітуту (ч. З ст. 100), обмеження використання земельної ділянки, (ч. 2 ст. 111), право постійного користування землеюта право оренди земельної ділянки (ст. 125) та деякі інші права, пов'язані із земельною власністю.
Державна реєстрація земельних ділянок, відповідно до ст. 202 Земельного кодексу, здійснюється у складі державного реєстру земель шляхом ведення Книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на ораво постійного землекористування, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок та ведення Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку. Однак слід зазначити, що державна реєстрація має не стільки правозахисне, скільки правоохоронне значення для забезпечення права власності на об'єкти природного походження. Державною реєстрацією відповідних прав забезпечується відповідний правопорядок у при- родноресурсових відносинах.
Відомо, що розділ 6 Кримінального кодексу присвячений злочинам проти власності. Проте аналіз складу злочинів проти власності свідчить про те, що у чинному кримінальному законі збережена концепція кримінально-правової охорони права власності, що існувала раніше, а не концептуальні засади забезпечення захисту права власності. Крім цього, у чинному Кримінальному кодексу немає спеціальних норм, присвячених охороні права власності на природні об'єкти та захисту суб'єктивних прав їх власників щодо привласнення корисних властивостей природних багатств.
Безумовно, може мати місце привласнення або заволодіння природними об'єктами шляхом зловживання службовим становищем, умисне знищення або пошкодження лісових масивів спаленням, незаконною рубкою або привласнення їх ресурсних компонентів, порушення законодавства про захист диких рослин збиранням «червонокнижних» або «зеленокнижних» об'єктів та ресурсів рослинного світу, незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом чи незаконне полювання з метою привласнення об'єктів тваринного світу, проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів, що спричиняють значну шкоду рибним ресурсам, умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду тощо. Але, строго кажучи, у таких випадках мають місце не злочини проти природноресурсової власності, а злочини проти охорони довкілля. Відтак кримінально-правовий спосіб охорони права власності на природні об'єкти та їх ресурси, не говорячи вже про кримінально-правовий захист, у даний час є послабленим1.
Див.: Каракаш І. І. Кримінально-правова охорона та захист права власності на природні ресурси / 1.1. Каракаш // Актуальні проблеми політики : збірник наукових праць. - Вип. 13-14. - Одеса : Юридична література, 2002. - С. 423-429.
145


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Новим способом захисту прав є визнаний цивільним законодавством їх самозахист. Так, за ст. 19 Цивільного кодексу, особа має право на самозахист свого цивільного права та права іншої особи від порушень і протиправних посягань. Самозахистом є застосування особою засобів протидії, які не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства. Способи самозахисту мають відповідати змісту права, що порушене, характеру дій, якими воно порушене, а також наслідкам, що спричинені цим порушенням. Способи самозахисту можуть обиратися самою особою чи встановлюватися договором або актами цивільного законодавства.
Самозахист притаманний і захисту права власності на природні об'єкти та їх ресурси. Власники земельних ділянок та інших природних багатств здійснюють необхідні заходи щодо збереження своїх об'єктів власності. Це стосується сприйняття заходів щодо попередження зазіхань на об'єкти природноресурсової власності від протиправних посягань з боку інших осіб, які не є їх власниками. У випадках реального порушення права власності власник має сприймати необхідні, але адекватні дії проти правопорушника. їх неадекватність може призвести до визнання таких дій перевищенням меж необхідного захисту власницьких прав. Заходи охорони та захисту об'єктів природноресурсової власності можуть сприйматися їх власниками і проти дій стихійних сил природи з метою попередження їх пошкодження, зіпсування, руйнування, зникнення тощо. У таких випадках власники також повинні співвідносити свої дії характеру загрози природним об'єктам.
Реалізація прав на захист суб'єктивного права власності особа здійснює на свій розсуд. Тому відмова від здійснення захисту права власності не є підставою для припинення порушеного права. Захист права власності на природні ресурси здійснюється у межах строків, встановлених законодавством. Глава 19 Цивільного кодексу встановлює позовну давність для звернення до суду з вимогою про захист свого права або інтересу. У ст. 257 ЦКУ встановлюється загальна позовна давність за тривалістю у три роки. В ньому не передбачені виключення для забезпечення захисту природноресурсових власницьких прав.
Виходячи з наведеного, можна стверджувати, що захист права власності на природні об'єкти та їх ресурси не пов'язаний з необмеженою віндикацією, що мало місце у законодавстві, що існувало раніше. Правова природа необмеженої віндикації визначалась пріоритетністю державної форми власності та виключною державною власністю на природні багатства. З подоланням цих положень в сучасному українському законодавстві відпала необхідність у необмеженій віндикації щодо захисту права власності на природні об'єкти та їх ресурси.
146


•РОЗДІЛ 6
РОЗДІЛ б
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ ЯК ФОРМИ ОХОРОНИ ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§1. Природокористування як необхідна умова існування людини і суспільства: визначення поняття й основні принципи
Головною умовою існування і життєдіяльності людини і суспільства є використання природного середовища і природних ресурсів. їх використання задовольняє матеріальні та духовні потреби людини і суспільства. Природні умови і засоби є основою для забезпечення економічних, екологічних, оздоровчих, лікувальних, культурних, естетичних та інших потреб громадян національної спільноти. Використання природних багатств для задоволення індивідуальних і суспільних потреб здійснюється на основі правового регулювання. При цьому використання природних об'єктів та їх ресурсів може відбуватися не тільки на основі права власності, а і на засадах права користування. У цьому зв'язку правове регулювання природокористування становить значний інтерес.
У юридичній літературі право природокористування традиційно розглядається у якості правового інституту, правового відношення та конкретної правомочності природокористувача. Право природокористування як правовий інститутявляє собою сукупність однорідних правових норм, що регулюють підстави, умови і порядок надання, зміни і припинення використання природних об'єктів та їх ресурсів. Природокористування як правовідносна містить в собі систему наданих прав та покладених обов'язків на природокористувачів. Природокористування як конкретна правомочність фізичної чи юридичної особи позначається у виді їх суб'єктивного права, що містить визнані нормами чинного законодавства можливості одержання корисних властивостей природного об'єкта, наданого у користування.
Приймаючи до уваги стан сучасного українського законодавства, що регулює використання природних ресурсів, вказану сукупність правових норм, які складають інститут права природокористування, утворюють норми земельного, гірничого, водного, лісового, природно-заповідного, фауністичного, флористичного та інших галузей природноресурсового законодавства. У такому змісті право
147


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
природокористування є комплексним правовим інститутом, що інтегрує в собі усю сукупність правових вимог щодо використання природних ресурсів. Комплексний зміст інституту права природокористування охоплює собою правову регламентацію як правовідносин стосовно природокористування, так і конкретні правомочності суб'єктів - природокористувачів. Таким чином, інститут право природокористування являє собою систему правових норм, які регулюють суспільні відносини щодо одержання (привласнення) корисних властивостей природних об'єктів та їх ресурсів.
Переважна більшість природноресурсових та екологічних нормативних актів вказують на необхідність раціонального використання природних об'єктів та їх ресурсів. Проте у їх змісті не наводиться законодавче визначення поняття раціонального природокористування. Через це законодавча вимога щодо раціонального використання природних ресурсів носить оцінний характер, що ускладнює забезпечення раціоналізації природокористування у реальній дійсності взаємодії суспільства з природним середовищем. Наукові дослідження в області юридичних аспектів раціонального природокористування та підвищення ефективності природоохорони ведуться протягом тривалого часу й у вітчизняній правовій літературі їх цілком достатньо. Перш за все до них варто віднести наукові праці фундаторів української еколого-правової науки професорів В. Л. Мунтяна1, Н. І. Титової1  2, Ю. С. Шемшученка3, Б. Г. Розовського4 та інших вчених-юристів країни.
Гостра потреба у раціоналізації природокористування виникла у другій половині 20-го століття в зв'язку з поширенням екстенсивних способів використання природних ресурсів для відновлення зруйнованого війною народногосподарського комплексу та забезпечення економічного розвитку будь-якою ціною. Раціональне використання природних ресурсів поряд з традиційною заповідною охороною природних об'єктів як консервативною формою їх охорони, а також застосування способів відтворення природних ресурсів як відносно нової форми відновлення природного середовища одночасно є і способом використання природних багатств, і засобом заощадження природних об'єктів та їх ресурсів.
1 Див.: Мунтян В. Л. Правовые проблемы рационального природопользования: дисертація на соискание учёной степени доктора юридических наук / В. Л. Мунтян. - Харьков, 1975; Мунтян В. Л. Правовые проблемы экологии / В. Л. Мунтян. - М., 1980; Мунтян В. Л. Правовая охрана природы / В. Л. Мунтян. - К., 1982.
2 Див.: Титова Н. І. Правова охорона природи Української РСР : курс лекцій / Н. І. Титова. - Львів, 1965; Титова Н. І. Відповідальність за порушення законодавства про охорону природи : монографія/ Н. І. Титова. - Львів, 1973.
3 Див.: Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР/ Ю. С. Шемшученко. - К., Наукова думка, 1973; Шемшученко Ю. С. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды / Ю. С. Шешученко, В. Л. Мунтян, Б. Г. Розовский. - К., 1978; Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии / Ю. С. Шемшученко. - К., Наукова думка, 1989.
4 Див.: Розовский Б. Г. Правовое стимулирование рационального природопользования / Б. Г. Розовсь- кий.-К., 1981.
148


•РОЗДІЛ 6
Чим менше природних ресурсів споживається в процесі, наприклад виробничо- господарської діяльності, тим більше природних багатств зберігається.
Проте, раціональне природокористування як форма охорони навколишнього природного середовища забезпечує відновлення відтворюваних природних об'єктів. У зв'язку цим звертає на себе увагу постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 року, в якій раціональне природокористування розглядається поряд з охороною навколишнього середовища. Більш того, основні пріоритети охорони навколишнього природного середовища у постанові визначені через раціональне використання природних ресурсів, до яких зокрема віднесені: формування збалансованої системи природокористування й адекватної структурної перебудови виробничого потенціалу економіки; екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві та на транспорті; збереження біологічного і ландшафтного різноманіття і розвиток заповідної справи. Досягнення зазначених цілей передбачалося шляхом: охорони земельних ресурсів від забруднення, виснаження і нераціонального використання; збереження і розширення територій з природним станом ландшафту; посилення природоохоронної діяльності на заповідних і рекреаційних територіях; підвищення стійкості й екологічних функцій лісів; запобігання забруднення морських і внутрішніх водних ресурсів, зменшення і припинення скидання забруднених стічних вод у водні об'єкти, охорони підземних вод від забруднення і виснаження тощо.
Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року розглядають раціональне природокористування в контексті сталого соціально-економічного розвитку. За вимогами Основних засад (стратегії) державної екологічної політики України на зазначений період, сталий соціально- економічний розвиток будь-якої країни означає таке функціонування її господарського комплексу, коли одночасно задовольняються зростаючі матеріальні і духовні потреби населення, забезпечується раціональне та екологічно безпечне господарювання і високоефективне збалансоване використання природних ресурсів, створюються сприятливі умови для здоров'я людини, збереження і відтворення навколишнього природного середовища та природноресурсного потенціалу суспільного виробництва. Таким чином, раціональне природокористування охоплює не тільки збереження і відтворення навколишнього природного середовища та природноресурсного потенціалу суспільного виробництва, а і екологічно безпечне господарювання і високоефективне збалансоване використання природних ресурсів.
Вимоги поточного екологічного законодавства щодо раціонального використання природних об'єктів та їх ресурсів досить різноманітні. До них, зокрема, відносяться загальні вимоги стосовно охорони природних об'єктів, вимоги про дбайливе ставлення до природних багатств, вимоги щодо дотримання закономірностей функціонування екологічних систем і збереження взаємозв'язків при¬
149


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
родних компонентів, про ощадливе використання джерел природної сировинні забезпечення максимального виходу продукції з них, про використання передових технологій при розробці та освоєнні природних ресурсів і т. д. Таким чином, раціональне природокористування являє собою максимально ефективне використання природних об'єктів та їх ресурсів у процесі виробничо-господарських та інших видів діяльності з дотриманням закономірностей функціонування екологічно взаємозалежних природних систем при умові постійного поліпшення і забезпечення охорони навколишнього середовища.
Проте, слід зазначити, що раціональне використання природних ресурсів не завжди характеризується ефективністю для природоохорони. Крім об'єктивно існуючої протилежності між природокористуванням і природоохороною, найчастіше у цей процес втручається суб'єктивно-вольовий юридичний фактор. Відомо, що структура і система органів управління у сфері природокористування та природоохорони протягом останнього десятиліття змінювалася декілька разів, по черзі забезпечуючи пріоритетність природокористування чи природоохорони. Так, на протязі відносно короткого часу виведення рибогосподарських організацій та органів рибоохорони із системи Міністерства екології та природних ресурсів України і включення їх до складу Міністерство аграрної політики та продовольства України не сприяло ані інтересам раціонального використання рибних ресурсів, ані забезпеченню ефективної охорони і своєчасного відтворення рибних запасів. У даний час згідно з указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» № 1085/2010 від 9 грудня 2010 року відбулося чергове переформування органів управління у сфері природокористування та природоохорони.
Сучасний стан природокористування та природоохорони свідчить проте, що раціональне природокористування забезпечується не тільки способами виробничо-господарської діяльності, технологічними процесами, агротехнічними, біологічними, фізичними, економічними, організаційними та іншими засобами, а і своєчаснім ефективним правовим регулюванням. Більш того, зазначені засоби раціоналізації природокористування можуть реалізовуватися на основі правового регулювання завдяки обов'язковій силі юридичних норм. Отже саме правове регулювання використання природних об'єктів та їх ресурсів має бути раціональним, що ґрунтується на закономірностях функціонування природних екосистем і базується на правових нормах, що відповідають життєвим інтересам людини і суспільства.
Природокористування спирається на фундаментальні вимоги діючого законодавства, тобто основоположні засади правового регулювання, які прийнято називати правовими принципами. Вони знайшли своє закріплення у ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», у ст. 8 Закону «Про природно-заповідний фонд України», у ст. 9 Закону «Про тваринний світ», ст. 17 Закону «Про рослинний світ» та інших законодавчих актах. Найбільш важливими
150


•РОЗДІЛ 6
принципами природокористування є: походження права природокористування відправа власності на природні об'єкти; цільовий характер використання природних об'єктів та їх ресурсів; раціональне й ефективне природокористування зобов'язковим додержанням екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; комплексність використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, збереження цілісності природних об'єктів і природних комплексів, забезпечення просторової та видової різноманітності природи; стабільність і стійкість користування природними багатствами; безоплатність загального та платність спеціального природокористування; екосистемний підхід до регулювання природокористування й охорони довкілля з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій та сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку, та деякі інші принципи.
Принцип походження права природокористування від права власностіна природніоб'єктиозначає, що використання природних ресурсів залежить від рішення власника, який надавїху користування. Якщо право користування самого власника є його правомочністю й у силу цього він одержує корисні властивості природного об'єкта, то природокористувачі здійснюють право користування в обсязі й у межах, наданих власником. Правомочність природокористувача на використання природних об'єктів спирається на право користування власника. При цьому власник може передати природокористувачеві своє право користування як у повному обсязі, так і частково. Наприклад, держава як власник землі, надаючи земельну ділянку в постійне користування, цілком передає своє право користування. Юридична чи фізична особа - власник земельної ділянки, передаючи її у користування за договором на умовах оренди, може обмовити в договорі обсягфункцій користувача, залишаючи за собою виконання, наприклад агротехнічних, меліоративних, контрольних та інших функцій.
Власник природного об'єкта у будь-який час може припинити право природокористування за підставами та у порядку, передбаченому в законодавстві. Таким чином, зміст правового інституту природокористування і суб'єктивних правприродокористувачів залежить від державних органів, які вправі за підставами, передбаченими в законі, надавати і вилучати природні об'єкти для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності. У даний час це передбачено Законом України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17 листопада 2009 року1. А юридичні та фізичні особи - власники земельних ділянок, вправі вилучати їх з користування, якщо у них виникне необхідність в їх використанні для власних потреб.
1 ■ Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 1. - Ст. 2.
151


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Принцип цільового використання природних об'єктів та їх ресурсів є загальним для земельного, гірничого, водного та лісового законодавства. Цілі, для яких надаються земельні ділянки, ділянки надр, водні об'єкти та лісові ділянкиу користування, визначаються в рішеннях про їх надання для використання. Цілі використання відповідних природних об'єктів вказуються й у державних актах або в договорах на землекористування, у спеціальних дозволах (ліцензіях) на право користування надрами, дозволах на спеціальне водокористування, у лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку. Використання природного об'єкта та його ресурсів не за наданим цільовим призначенням розглядається як правопорушення і може стати підставою для призупинення або припинення права природокористування.
Слід звернути увагу на те, що у ст. 19 Земельного кодексу йдеться про розподіл земель країни на відповідні категорії «за основним цільовим призначенням». Із цього випливає, що, по-перше, основне цільове призначення земель визначається законом, а, по-друге, їх основне цільове призначення не виключає «додаткового», «супроводжуючого», «побічного» цільового призначення. Так, за ст. 137 Земельного кодексу, використання земельних ділянок для містобудівних потреб має відповідати пріоритетним та допустимим видам їх цільового призначення.
Принцип раціонального й ефективного природокористування є традиційним для природноресурсового й екологічного права, що виступає не тільки як спосіб використання природних ресурсів і засіб охорони природних об'єктів, але і як основна засада правового регулювання використання природних багатств. Зміст вказаного принципу визначається тими функціями, що природа виконує для людини і суспільства, головними серед який є економічна й екологічна функції. Принцип раціонального й ефективного природокористування являє собою економічно необхідне й екологічно обґрунтоване природокористування, при якому одночасно враховуються економічні й екологічні інтереси людини і суспільства. До такого висновку приводить зміст ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», що передбачає «науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічнихта соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарнихзнаньекологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища». Такі вимоги містяться й у деяких інших законодавчих актах екологічного права.
Дотримання принципу раціонального й ефективного природокористування забезпечує максимальний економічний ефект при вилученні корисних властивостей природних об'єктів. Так, у Земельному законодавстві ефективність використання наданих земельних ділянок може визначатися одержанням максимальної кількості продукції з кожної одиниці земельної площі, зосередженням внутрішньогосподарських будівель та інших засобів виробничо-господарської діяльності на мінімальних земельних площах, розміщенням житлових і сус¬
152


•РОЗДІЛ б
пільних будівель у містах відповідно до встановлених нормативів щільності заселення і т. д. Одночасно раціональне природокористування є засобом заощадження природних ресурсів і способом охорони навколишнього природного середовища. Критеріями раціонального й ефективного використання природних ресурсів є дотримання вимог щодо забезпечення їх економічної невичерпності й екологічної обґрунтованості. Таке природокористування забезпечується за допомогою багатьох чинників, у тому числі виконанням таких правових вимог, як обов'язкове додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності.
Принцип комплексного природокористування означає здійснення одночасного використання декількох видів природних об'єктів та їх ресурсів, розташованих на визначеному територіальному просторі. Об'єкти природи завжди взаємопов'язані між собою, обумовлені об'єктивними чинниками природного устрою. Неможливо, наприклад, здійснювати надрокористування, водокористування чи лісокористування без землекористування. Найчастіше сільськогосподарське землекористування здійснюється з використанням водних об'єктів, розташованих на цих землях. Законодавство певною мірою умовно відмежовує одних природних об'єктів від інших з метою забезпечення більш детального правового регулювання режиму їх використання та умов охорони. При територіальній розробці і використанні природних ресурсів усі природні компоненти підлягають залученню у господарський обіг, що забезпечує комплексне вилучення економічно коштовних природних багатств.
Разом з тим, принцип комплексного природокористування має своє галузеве значення для земельної, гірничої, водної, лісової, природно-заповідної, фауністичної та інших галузей ресурсового законодавства. Так, у гірничому законодавстві комплексність використання надр знайшла свій прояву законодавчі вимозі забезпечення повного витягу корисних копалин, у водному законодавстві комплексність полягає в збалансованому й оптимальному використанні водного об'єкта для задоволення потреб населення, промисловості, транспорту, рибогосподарських підприємств тощо. Принцип комплексності в Лісовому законодавстві передбачений у вимозі заготівлі живиці перед здійсненням заготівлі деревини, уЗемельному законодавстві - наданням можливості використання водних об'єктів для меліорації земель. Таким чином, принцип комплексного природокористування у різних галузях законодавства має різний правовий зміст. Крім цього, принцип комплексності природокористування вимагає вжиття заходів щодо відтворення відновлюваних природних ресурсів, збереження цілісності природних об'єктів і природних комплексів, забезпечення просторової та видової різноманітності природи.
Принцип стабільності і стійкості права природокористування полягає в наданні природних об'єктів, як правило, або в постійне користування, тобто без
153


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
заздалегідь визначеного строку, або у довгострокове користування. Такі строки характерні для земельного, гірничого, водного та лісового законодавства, у яких довгострокове природокористування складає від 25 до 50 років. Довгострокове природокористування не виключає короткострокових видівїх використання, що містяться у вказаних галузях законодавства. Короткострокові види природокористування є особливо характерними для користування об'єктами тваринного і рослинного світу та їх природними корисними ресурсами.
Безстрокові та довгострокові види природокористування створюють їх стійкість і додають стабільність правам і обов'язкам природокористувачів. Вони гарантують природокористувачам стале і стабільне задоволення своїх матеріальних потреб та інтересів в процесі використання природних ресурсіві забезпечують дбайливе ставлення до стану природних об'єктів. При стабільному і стійкому правовому регулюванні природокористування його дострокове припинення може мати місце лише в порядку і за підставами, передбаченими законодавством.
Разом з тим, новітнє українське законодавство незалежного періоду не завжди відрізняється стабільністю і стійкістю стосовно правового регулювання використання природних ресурсів. Це насамперед відноситься до правового інституту, землеволодіння і землекористування. Так, інститут довічного спадкового володіння землею проіснував у вітчизняному законодавстві менше року. Нестабільність існування зазначеного інституту компенсована його заміною більш стабільним правовим інститутом-правом приватної власності на землю. Не відповідають вимогам принципу стабільності і стійкості права природокористування і часті зміни самого земельного законодавства, навіть у формі нових редакцій, що істотно торкаються змісту інституту землеволодіння і землекористування. Найчастіше таке відновлення законодавства пояснюють необхідністю забезпечення прискореного економічного розвитку в умовах перехідного періоду до ринкових відносин. Але при цьому не слід зневажати об'єктивно сформованими протягом століть ознаками високого ступеня консервативності земельних відносин, які не сприймають частої зміни свого правового регулювання.
Принцип безоплатності загального та платності спеціального використання природних ресурсів є відносно новим принципом у вітчизняному законодавстві. Протягом тривалого часу в радянський період існування Української держави і загальне, і спеціальне природокористування були безоплатними. Однак безоплатне використання природних об'єктів та їх ресурсів не сприяло раціональному природокористуванню та забезпеченню ефективної охорони природного середовища. Тому в сучасному екологічному законодавстві закріплений принцип безоплатності загального та платності спеціального використання природних ресурсів.
Загальне природокористування пов'язане з реалізацією природних прав людини та громадянина на сприятливе навколишнє природне середовище. Без¬
154


•РОЗДІЛ 6
оплатність загального природокористування прямо закріплена у ч. 2 ст. 38 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». За вказаною нормою природоохоронного закону громадянам України гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених чинним законодавством. Галузеві природноресурсові законодавчі акти також не містять вказівок на внесення плати за певні види загального природокористування. Таким чином, загальне природокористування було і залишається безоплатним як для громадян, так і для підприємств, установ та організацій.
Проте, у даний час усі види спеціального природокористування є оплатними. Платність використання природних об'єктів та їх ресурсів полягає в покладанні у законодавчому порядку на спеціальних природокористувачів, як правило, суб'єктів господарської діяльності, зобов'язання оплачувати встановлених видів спеціального використання природних ресурсів. Перш за все оплатне спеціальне природокористування є характерним для основних видів природних ресурсів. Найбільш відомим є встановлення плати за використання землі, що закріплено у ст. 206 Земельного кодексу. Платне спеціальне використання надр закріплено у главі4 Кодексу про надра. Збір плати за спеціальне водокористування водними об'єктами передбачено ст. ЗО Водного кодексу. За ст. 77 Лісового кодексу спеціальне використання лісових ресурсів, крім розміщення пасік, є платним.
Не дивлячись на те, що за ст. 9-1 Закону «Про природно-заповідний фонд України» видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється на безоплатній основі, все ж у ст. 47 цього Закону йдеться про власні кошти об'єктів природно-заповідного фонду, одержані від наукової, природоохоронної, туристсько-екскурсійної, рекламно-видавничої та іншої діяльності. Більш визначеними є платність за спеціальне використання природних рослинних ресурсів-ст. 12 Закону «Про рослинний світ», встановлення збору за спеціальне використання об'єктів тваринного світу - ст. 18 Закону «Про тваринний світ», встановлення плати за спеціальне використання природних лікувальних ресурсів -ст. 18Закону «Про курорти», встановлення збору за забруднення навколишнього природного середовища - ст. 22 Закону «Про охорону атмосферного повітря» в редакції від червня 2001 року, внесення екологічного податку-ст. 46 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища».
Уданий час внесення плати за певні види спеціального природокористування регламентується Податковим кодексом України від 2 грудня 2010 року1. Так, за ст. 9 Податкового кодексу, плата за користування надрами, плата за землю, а
Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 13-17. - Ст. 112.
155


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
також збір за спеціальне використання води та збір за спеціальне використання лісових ресурсів віднесені до загальнодержавних податків та зборів.
Плата за спеціальне природокористування встановлюється на основі лімітів їх використання та нормативів плати. Так, відповідно до ст. 43 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» ліміти використання природних ресурсів встановлюються в порядку, що визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами, крім випадків, коли природні ресурси мають загальнодержавне значення. Ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значення встановлюються в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Нормативи збору за використання природних ресурсів визначаються з урахуванням їх поширеності, відтворюваності, якості, продуктивності, місцезнаходження та інших факторів. Платежі та збори за спеціальне використання природних ресурсів надходять у загальнодержавний та місцеві бюджети і направляються на виконання робіт з відновлення та підтримки природних об'єктів у належному стані. Поряд із внесенням платежів і зборів за спеціальне природокористування природоохоронний закон передбачає заходи компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів.
Принцип екосистемного підходу до регулювання природокористування об'єктивно визначається взаємопов'язаністю природних процесів і взаємозумовленістю явищ, що виникають у природному середовищі. Загальновідомо, що при використанні одних природних об'єктів, наприклад земельних угідь, може мати місце шкідливий вплив на водні ресурси, рослинний і тваринний світ та інші об'єкти природи. Принцип екосистемного підходу до правового регулювання природокористування випливає з вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Його зміст складають правові вимоги про попередження і запобігання заподіяння шкоди в процесі використання одних природних ресурсів іншим природним об'єктам і навколишній - природному середовищу. Екосистемний підхід до регулювання природокористування й охорони довкілля забезпечує урахування ступеня антропогенної зміненості територійта сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку певної території, відповідного регіону чи країни в цілому.
Екосистемний принцип природокористування відбивається у змісті праві обов'язків, покладених законодавством на природокористувачів. Так, ч. 2 ст. 24 Кодексу про надра покладає на надрокористувачів обов'язок приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві. Крім цього, цей принцип містить в собі повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування, а також компетенцію спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання при¬
156


•РОЗДІЛ 6
родних ресурсів. Так, згідно ст. 20 природоохоронного закону, на них покладені функції щодо здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, за дотриманням заході в біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі, а також за додержанням норм екологічної безпеки.
§ 2. Основні види природокористування та їх юридичне закріплення
Узалежності від класифікаційних ознак використання природних об'єктів та їхресурсівможна виділити різні види природокористування. Так, за видами природних об'єктів право природокористування підрозділяється на наступні види: право землекористування; право надрокористування; право водокористування; право лісокористування; право користування тваринним світом; право користування рослинним світом; право користування об'єктами природно-заповідного фонду; право користування ресурсами виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу; право користування атмосферним повітрям тощо.
Усвою чергу окремі види використання природних об'єктів за ознакою цільового призначення можуть підрозділятися на різноманітні види. Так, серед видів використання земельного фонду можна виділити право землекористування для сільськогосподарського і несільськогосподарського використання, право надрокористування-на використання надр для геологічного вивчення та використання для видобутку корисних копалин, право водокористування - на використання водних об'єктів для питних і комунально-побутових потреб населення і для потреб галузей виробничо-економічноґо розвитку, право лісокористування - на заготівлю деревини при використанні лісових ресурсів у порядку рубок головного користування, на заготівлю другорядних лісових матеріалів: живиці, пнів, лубу та кори, деревної зелені, деревних соків та побічні види лісокористування, зокрема: на заготівлю сіна, випасання худоби, розміщення пасік, заготівлю дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин, збирання лісової підстилки, заготівля очерету.
За ознакою цільового призначення земельного фонду в земельному законодавстві виділяється землекористування для сільськогосподарських потреб, для потреб містобудування, для потреб промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики й оборони, для природоохоронних, оздоровчих, рекреаційних та
157


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
історико-культурних потреб, для потреб ведення лісового господарства і для забезпечення використання водного фонду. У свою чергу всередині кожного виду землекористування за специфічними ознаками їх цільового використання можна виділити окремі різновиди використання земельних ресурсів. Так, сільськогосподарське землекористування може підрозділятися на користування багаторічними насадженнями та користування пасовищами, містобудівне землекористування - на селітебне (поселенське) користування землями та рекреаційне землекористування, транспортне землекористування - на землекористування автомобільного, залізничного, водного, повітряного і трубопровідного транспорту. Кожна з різновидів землекористування має свої відмінності за цілями надання, умовами використання, правами і обов'язками землекористувачів іт. д.
За суб'єктами використання природних об'єктів та їх ресурсів можна виділити різні види природокористування, що здійснюються фізичними та юридичними особами. При цьому слід зазначити, що для сучасного земельного законодавства характерним є пріоритетність індивідуальних видів сільськогосподарськогозем- лекористування громадян, на відміну від земельного законодавства попереднього періоду, в якому пріоритетними були колективні види землекористування сільськогосподарських кооперативів та колективних сільськогосподарських підприємств. Однак цього не можна сказати відносно надрокористування чи водокористування, тому що у цих галузях законодавства зберігається перевага видів природокористування підприємств та організацій як юридичних осіб.
Усередині зазначених видів природокористування по їх суб'єктах також можна виділити окремі різновиди природокористування. Наприклад, відрізняються умови і порядок надання природних ресурсів для використання вітчизняними й іноземними фізичними та юридичними особами. Так, серед вітчизняних юридичних осіб можна виділити землекористування сільськогосподарських, промислових, транспортних і енергетичних підприємств, житлово-будівельних організацій! дачно-будівельних кооперативів, громадських об'єднань і релігійних організацій. Серед іноземних юридичних осіб земельне законодавство виділяє землекористування міжнародних організацій та їх об'єднань і підприємств, що цілком належать іноземним інвесторам. За ознакою природноресурсовоїправосуб'єктності українських громадян у земельному законодавстві можна виділити землекористування для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, створення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, зайняття садівництвом, для городництва, сінокосіння і випасу худоби, для індивідуального житлового, дачного та гаражного будівництва і т. д.
В залежності від кількості суб'єктів - користувачів природним об'єктом природокористування - може бути відособленим і спільним. Як правило, відособленим є спеціальне користування природним об'єктом, наданим одному суб'єкту права - юридичній чи фізичній особі. Однак специфічні властивості окремих природних об'єктів та їх ресурсів об'єктивно висувають необхідність
158


• РОЗДІЛ 6
правового закріплення можливості їх спільного використання. Так, спільне природокористування властиве для використання водних ресурсів, коли водний об'єкт використовується декількома суб'єктами одночасно, наприклад для водопостачання, судноплавства, рибальства, рекреації, оздоровлення і т. д. Спільне природокористування може мати місце при використанні лісових ресурсів, ресурсів рослинного і тваринного світу та деяких інших природних об'єктів. Таким чином, спільне природокористування являє собою одночасне використання того самого природного об'єкта декількома суб'єктами.
За строками використання природних ресурсів широке визнання в законодавстві одержали відповідні види постійного і тимчасового природокористування. Вони закріплені, наприклад, у ст. ст. 92,93 і 94 Земельного кодексу, ст. 15 Кодексу про надра, ст. 16 Лісового кодексу, ст. 50 Водного кодексу та нормах інших законодавчих актів. При цьому постійними видами природокористування визнається використання відповідних природних об'єктів та їх ресурсів без заздалегідь встановленого строку. Тимчасовими видами природокористування є їх використання протягом визначеного терміну. У свою чергу тимчасове природокористування за чинним законодавством може бути короткостроковим (землекористування танадрокористування - до 5 років, водокористування - до 3 років, лісокористування-до 1 року) і довгостроковим (землекористування, надрокористування та лісокористування - до 50 років, водокористування - до 25 років).
Особливими видами тимчасового природокористування у даний час є орендне і концесійне природокористування, що здійснюється на засадах договорів оренди чи концесії. Орендні види землекористування передбачені у ст. 51 Водного кодексу та ст. 93 Земельного кодексу. Можливості використання природних об'єктів та їх ресурсів на підставі договорів концесії передбачені в ст.ст. З і 9 Закону «Про концесії».
Критеріями розмежування видів природокористування можуть бути ознаки значимості та належності природних об'єктів. Вони пов'язані, наприклад, з віднесенням природних багатств до об'єктів загальнодержавного чи місцевого значення або за їх належністю до державної, комунальноїчи приватної власності. Убільшості природноресурсових галузей законодавства виділяються природні об'єкти загальнодержавного та місцевого значення. Це має місце у ст. 5 Водного кодексу, ст. 6 Кодексу про надра, ст. З Закону «Про природно-заповідний фонд України», ст. 4 Закону «Про рослинний світ», ст. 4 Закони «Про тваринний світ». Земельний кодекс та Лісовий кодекс у даний час не містять вказівок на відповідні об'єкти загальнодержавного та місцевого значення. В них тепер розподіл відповідних ресурсів здійснений за їх належністю до державної, комунальної чи приватної власності.
Розмежування природних об'єктів за їх значимістю чи власницькій належності суттєво впливає на визначення видів природокористування. Зокрема, вони визначають умови і порядок надання природних об'єктів у користуванні,
159


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
впливають на компетенцію і функції виконавчих органів чи органів місцевого самоврядування щодо здійснення контролю за природокористуванням і т.д. Якщо, наприклад, природні об'єкти загальнодержавного чи місцевого значення можуть надаватися для спеціального використання, як правило в порядку відводу, видачі ліцензії чи надання дозволу, то право на використання природних об'єктів приватної власності може надаватися тільки на підставі договору.
Поряд із загальними критеріями класифікації природокористування, що властиві для усіх природноресурсових галузей законодавства, можна виділити певні види природокористування, які властиві тільки окремим галузям законодавства. Так, за засобами використання водних об'єктів, ст. 42 ВКУ виділяє первинне і вторинне водокористування. При цьому первинними водокористувачами є ті водокористувачі, що мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води. До вторинних водокористувачів (абонентів) віднесені ті водокористувачі, що не мають власних водозабірних споруд і отримують воду з водозабірних споруд первинних водокористувачів і скидають стічні води в їх системи на умовах, встановлюваних між ними.
В чинному законодавстві легально визнаним є класифікація видів використання природних ресурсів на загальне і спеціальне природокористування. Так, відповідно до ч. 1 ст. 38 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального природокористування. Право загального і спеціального водокористування імперативно закріплено у новій редакції ч. 1 ст. 46 ВКУ На види загального та спеціального використання лісових ресурсів вказаноу ст. 65 Лісового кодексу. Здійснення загального або спеціального використання природних ресурсів закріплено у ст. 8 Закону «Про рослинний світ», у ст. ст. 16і 17 Закону «Про тваринний світ» та інших законодавчих актах.
Чинний Земельний кодекс, як і Кодекс про надра, не виділяють загальне землекористування та загальне надрокористування. Однак у ч. 4 ст. 35 Земельного кодексу йдеться про «землі загального користування садівницького товариства, що є його власністю», до яких належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями і спорудами та іншими об'єктами загального користування. У ч. З ст. 83 вказаного кодексу майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо віднесені до земель загального користування населених пунктів.
Слід також зазначити, що чинне земельне законодавство не підрозділяє землі міст та інших населених пунктів на земельні ділянки, призначені для будівництва, для масового відпочинку населення та іншого функціонально- цільового призначення. Це призводить до здійснення будівництва на міських землях загального користування.
160


•РОЗДІЛ 6
§ 3. Право загального природокористування та межі його належного здійснення
Згідно ч. 2 ст. 38 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», громадянам гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України. З наведеного випливає, що право загального природокористування являє собою використання природних об'єктів та їх ресурсів у якості корисних властивостей без закріплення за окремими особами і надання відповідних дозволів на їх використаннямрактерною ознакою загального природокористування є те, що воно здійснюється без права володіння. При загальному природокористуванні природний об'єкт не надається конкретній фізичній або юридичній особі у користуванні і не виділяється у відособлене володіння природокористувача.
Право загального природокористування характеризується загальнодоступ- ністю. Згідноч. 2 ст. 13 Конституції, кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. Право загального природокористування громадян безпосередньо визначається природними правами людини на використання природних об'єктів, зокрема: правом на вільне пересування по землі та у природному просторі, правом на користування водними й озеленювальними об'єктами для відпочинку й оздоровлення, правом на користування атмосферним повітрям для підтримки життєдіял ьності організму, правом на здорове середовище існування і т. п. Право загального природокористування громадян є таким же природним правом людини, як і право на життя, право на здоров'я, право на потомство і т. д. Воно виникає у людини всилу самого факту народження і супроводжує її на усьому протязі існування уприродному середовищі.
Право загального природокористування невід'ємно притаманно громадянам не залежно від його визнання державою чи надання державними органами. Держава та її органи не можуть надавати чи вилучати право загального природокористування. Держава в особі своїх органів зобов'язана забезпечувати належні умови для його реального здійснення, а у випадках порушення - нести відповідальність перед своїми громадянами. Таке трактування природноресур- сових прав людини одержало широке визнання в міжнародних документах. Утакомузмісті право громадян на загальне природокористування закріплено і унаціональному законодавстві України.
Проте, із цього не випливає, що держава та її органи позбавлені можливості регламентувати право загального природокористування громадян у законодавчому чи у іншому нормативно-правовому порядку, встановлювати межі його
161


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
належного здійснення, обмежувати це право з метою досягнення загального благополуччя населення та забезпечення суспільних інтересів. Такі обмеження права загального природокористування містяться, наприклад у лісовому законодавстві, що регламентує право перебування громадян у лісах у пожежне небезпечні періоди року, у законодавстві про природно-заповідний фонд з метою збереження особливо охоронюваних об'єктів, у законодавстві про рослинний світ з метою запобігання надмірного збору лікарських рослин і т. д. Таким чином, право загального природокористування громадян засновано на чинному законодавстві та піддано певному правовому регулюванню.
Правом загального природокористування володіють не тільки громадяни, а і юридичні особи. У порядку загального природокористування підприємства, організації й установи можуть одержувати корисні властивості природних об'єктів без їх закріплення за ними і надання дозволів на їх використання.Так, відповідно до нової редакції ч. З ст. 48 ВКУ, не належать до спеціального водокористування: пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних); подача (перекачування) води водокористувачам у маловодні регіони; усунення шкідливої дії вод (підтоплення, засолення, заболочення); використання підземних вод для вилучення корисних компонентів; вилучення води з надр разом з видобуванням корисних копалин; виконання будівельних, днопоглиблювальних! вибухових робіт; видобування корисних копалин і водних рослин; прокладання трубопроводів і кабелів; проведення бурових, геологорозвідувальних робіт; інші роботи, які виконуються без забору води та скидання зворотних вод.
Загальне природокористування юридичних осіб має місце, наприклад, при користуванні річками, озерами, водоймищами, каналами та іншими водоймами, а також внутрішніми морськими водами і територіальним морем згідно ч. 1 ст.67 ВКУ, що є внутрішніми водними шляхами загального користування для водного транспорту. А за ч. 1 ст. 69 ВКУ, забір води для протипожежних потреб здійснюється з будь-яких водних об'єктів без дозволу на спеціальне водокористування в кількості, необхідній для ліквідації пожежі.
Загальне природокористування властиве і чинному лісовому законодавству. Так, згідно ст. 66 Лісового кодексу, громадяни мають право в лісах державноїта комунальної власності, а також за згодою власника в лісах приватної власності, вільно перебувати, безоплатно і без видачі спеціального дозволу збирати для власного споживання дикорослі трав'яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби тощо. Максимальні норми їх безоплатного збору встановлюються органами виконавчої влади за погодженням з органами охорони навколишнього природного середовища.
Зазначені види загального природокористування можуть здійснюватися і підприємствами, організаціями і установами, об'єднаннями громадян, господарськими товариствами та кооперативами підприємствами, якщо вони не є видами їх виробничо-господарської діяльності, тобто спеціальною статутною діяльністю
162


• РОЗДІЛ 6
зметою одержання прибутку. При здійсненні загального природокористування фізичні та юридичні особи зобов'язані виконувати вимоги пожежної безпеки в лісах, користуватися лісовими ресурсами способами і в обсягах, що не завдають шкоди відтворенню цих ресурсів і не погіршують санітарного стану лісів.
До загального природокористування фізичних і юридичних осіб у земельному законодавстві можна віднести право на використання у встановленому порядку для власних потреб загальнопоширені корисні копалини, водні об'єкти та їх ресурси, лісові угіддя та багаторічні насадження, а також інші корисні властивості, що розташовані на земельній ділянці. Це безпосередньо випливає з положення ч. 2 ст. 79 Земельного кодексу. Власне кажучи, земельні площі рекреаційного призначення, що використовуються згідно вимог Земельного кодексу для масового відпочинку населення, здійснюється на основі права загального природокористування.
Своєрідні види загального землекористування у формі покладання на власників земельних ділянок та землекористувачів обов'язків дотримуватися правил добросусідства та обмежень, пов'язаних з встановленням земельних сервітутів та охоронних зон, що закріплені у ст. ст. 91 і 96 Земельного кодексу. Так, за ч. 1 ст. 108 Земельного кодексу, у випадках, коли сусідні земельні ділянки відокремлені рослинною смугою, стежкою, рівчаком, каналом, стіною, парканом або іншою спорудою, власники цих ділянок мають право на їх спільне використання, якщо зовнішні ознаки не вказують на те, що споруда належить лише одному з сусідів.
Необхідність дотримання наведених правил земельного добросусідства виникає не тільки при суміжному землеволодінні та землекористуванні. Упідприємств й організацій при закладанні магістральних трубопроводів, ліній зв'язку чи електропередачі, проведенні ремонтних робіт на дорогах, виконанні невідкладних заходів технічного характеру, ліквідації наслідків аварій тощо також виникає потреба у використанні земельних ділянок без їх надання у відособлене користування. У подібних випадках має місце сервітутне право, тобто право на використання чужої земельної ділянки для задоволення потреб її не власником чи не користувачем, чому присвячені глави 16 і 16-1 Земельного кодексу. Визнання сервітутного права земельним законодавством стало засадою для його визнання та закріплення у інших галузях ресурсового законодавства, наприклад у ст. 23 Лісового кодексу.
Особливості змісту надр землі як природних об'єктів визначають специфіку використання їх корисних властивостей. Гірниче законодавство не підрозділяє природокористування на загальне і спеціальне. Проте сам зміст видів надрокористування дозволяє виділити як загальні, так і спеціальні види використання надр.
В основному, корисні копалини надр розробляються і використовуються на основі спеціального природокористування. Про це свідчить, наприклад ст. 16
163


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Кодексу про надра. Проте у гірничому законодавстві є норми, які надають громадянам і підприємствам можливості для використання корисних властивостей надр на основі загального природокористування. Так, ч. 2 ст. 19 Кодексу про надра прямо закріплює право на користування надрами без надання гірничого відводу або спеціального дозволу (ліцензії). Щоправда, у вказаній нормі не зазначені самі види такого надрокористування.
Типовими видами загального надрокористування є їх використання при здійсненні землекористування. Згідно ч. 1 ст. 23 Кодексу про надра, землевласники і землекористувачі в межах наданихїм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, підземні води для власних господарсько- побутових потреб нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови, що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 кубічних метрів на добу та використовувати надра для господарських і побутових потреб. При цьому зазначені види надрокористування для фізичних і юридичних осіб є за- гальними, а землеволодіння та землекористування - спеціальними.
§ 4. Правове регулювання спеціального природокористування
Відповідно до ч. З ст. 38 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», в порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України,-на пільгових умовах. Наведене положення охоплює основні ознаки спеціального природокористування. До них відносяться: наявність спеціального дозволу на використання природних ресурсів, виділення у відособлене володіння та користування природного об'єкта чи його ресурсових компонентів, цільове використання наданого природного об'єкта, внесення плати за спеціальне використання природних об'єктів та їх ресурсів, реєстрація у встановленому порядку відповідного виду спеціального природокористування. Таким чином, право спеціального природокористування являє собою постійне чи тимчасове володіння і користування природними ресурсами, у тому числі на умовах оренди, для здійснення виробничо-господарських та інших видів діяльності на підставі спеціальних дозволів і на оплат них засадах з метою одержання корисних властивостей природних об'єктів.
164


•РОЗДІЛ 6
Спеціальне природокористування характеризується виділенням фізичним або юридичним особам природних об'єктів у відособлене володіння. У зв'язку з цим, чинне законодавство більш детально регламентує право спеціального природокористування. Воно знайшло своє закріплення в усіх галузях ресурсо- вого законодавства. Так, згідно ст. 19 Кодексу про надра, останні надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.
Для геологічного вивчення, втому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр. Для видобування прісних підземних вод ірозробки родовищторфу надра також надаються без гірничого відводу, але на підставі спеціальних дозволів, що видаються після попереднього погодження з органами Міністерства екології та природних ресурсів України та Міністерства охорони здоров'я України. За ч. 2 ст. 23 Кодексу про надра, видобування корисних копалин місцевого значення і торфу із застосуванням спеціальних технічних засобів, які можуть призвести до небажаних змін навколишнього природного середовища, погоджується з місцевими радами та органами Міністерства екології та природних ресурсів України на місцях.
Спеціальне природокористування більш детально регламентовано у водному законодавстві. Відповідно до чинної редакції ч. 1 ст. 48 Водного кодексу, спеціальне водокористування являє собою забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин зі зворотними водами із застосуванням каналів.
Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами, насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших потреб. Водне законодавство пріоритетну увагу приділяє спеціальному водокористуванню для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення, спеціальному користуванню водними об'єктами для лікувальних, курортних та оздоровчих цілей, а також особливостям спеціального користування водними ресурсами для потреб окремих галузей економіки.
Спеціальне природокористування притаманно і чинному лісовому законодавству. Відповідно до ст. 67 нової редакції Лісового кодексу, спеціальне
165


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
використання лісових ресурсів може здійснюватися у таких видах: заготівля деревини в порядку рубок головного користування; заготівля другорядних лісових матеріалів; побічні лісові користування; використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, потреб мисливського господарства, проведення науково-дослідних робіт. Чинним законодавством можуть передбачатися й інші види спеціального використання лісових ресурсів. Спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється в межах лісових ділянок, виділених для цієї мети. Умови та порядок здійснення спеціального використання лісових ресурсів встановлюються Кабінетом Міністрів України.
За ст. 69 ЯКУ, спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом (лісорубний квиток, ордер, лісовий квиток). Спеціальний дозвіл на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства. Спеціальний дозвіл на інші види спеціального використання лісових ресурсів видається власниками лісів або постійними лісокористувача- ми. На виділених лісових ділянках можуть використовуватися лише ті лісові ресурси і лише для цілей, що передбачені виданим спеціальним дозволом. Форми спеціальних дозволів і порядок їх видачі затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Земельне законодавство не містить прямої вказівки на спеціальне землекористування, але за своїми цілями та порядком надання усі відвідні та договірні види землекористування є спеціальними. Так, відповідно до ст. 24 Земельного кодексу, державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям надаються земельні ділянки із земель державної ! комунальної власності у постійне користування для науково-дослідних, навчальних цілей та ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Згідно ст. 40 Земельного кодексу, громадянам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах визначених норм. Понад встановлених норм безоплатної передачі громадяни можуть набувати земельні ділянки у власність для зазначених потреб за цивільно- правовими угодами. Усі зазначені види землекористування підприємствамита громадянами є спеціальними видами землекористування.
Аналогічний стан з правовим регулюванням спеціального природокористування існує в Законі «Про курорти», в якому також не визначені спеціальні види використання курортних ресурсів. Проте у ст. 18 вказаного Закону йдеться про плату за спеціальне використання природних лікувальних ресурсів, нормативи та порядок справляння якої встановлюються Кабінетом Міністрів України. Це
166


•РОЗДІЛ 6
надає підстави для твердження про те, що використання курортних ресурсів за плату, з відособленням певної природноїтериторіїта за цільовим призначенням, тобто з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань є видами спеціального природокористування.
Спеціальне природокористування досить детально регламентовано у ст. 10Закону «Про рослинний світ». З вказаною нормою спеціальне використання природних рослинних ресурсів здійснюється за дозволом юридичними або фізичними особами для задоволення їх виробничих та наукових потреб, а також з метою отримання прибутку від реалізації цих ресурсів або продуктів їх переробки. За умови додержання вимог законодавства можуть здійснюватися такі види спеціального використання природних рослинних ресурсів: збирання лікарських рослин; заготівля деревини підчас рубок головного користування; заготівля живиці; заготівля кори, лубу, деревної зелені, деревних соків тощо; збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової підстилки, очерету тощо; заготівля сіна; випасання худоби. Чинним законодавством можуть передбачатися й інші види спеціального використання природних рослинних ресурсів.
Спеціальне використання природних рослинних ресурсів загальнодержавно- гозначення здійснюється за дозволом, що видається в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України. Спеціальне використання природних рослинних ресурсів місцевого значення здійснюється за дозволом, що видається в порядку, який визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Форма дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Заготівля деревини під час рубок головного користування, живиці на земельних ділянках лісогосподарського призначення здійснюється в порядку, що встановлюється Лісовим кодексом. Інші види спеціального використання рослинних ресурсів на земельних ділянках лісогосподарського призначення здійснюються в порядку, що встановлюється Законом «Про рослинний світ», Лісовим кодексом та іншими нормативно-правовими актами. Реалізація лікарськоїта технічної сировини дикорослих рослин юридичними або фізичними особами, які не мають дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів, забороняється.
Видача дозволів на спеціальне використання природних рослинних ресурсів здійснюється у межах лімітів їх використання. Згідно ст. 11 Закону «Про рослинний світ», ліміти спеціального використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення встановлюються на підставі науково обґрунтованих нормативів спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища. Порядок встановлення лімітів спеціального використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення затверджується Кабінетом Міністрів
167


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
України. Порядок встановлення лімітів спеціального використання природних рослинних ресурсів місцевого значення визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування за поданням спеціально уповноважених місцевих органів виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища.
Згідно ст. 17 Закону «Про тваринний світ», до спеціального використання об'єктів тваринного світу належать усі види використання тваринного світу (за винятком передбачених законодавством випадків безоплатного любительського і спортивного рибальства у водних об'єктах загального користування), що здійснюються з їх вилученням (добуванням, збиранням тощо) із природного середовища. Спеціальне використання об'єктів тваринного світу в порядку ведення мисливського і рибного господарства здійснюється з наданням відповідно до закону підприємствам, установам, організаціям і громадянам права користування мисливськими угіддями та рибогосподарськими водними об'єктами.
Не дивлячись на природоохоронну спрямованість Закону «Про природно- заповідний фонд України», в його змісті тепер також виділені спеціальні види природокористування. Так, за нововведеною ст. 9-1 у природно-заповідний закон, спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідногофондуздійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів. Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду і порядокїх використання визначаються режимом територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим та територіальними органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно- заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим та територіальними органами центрального органу виконавчої влади в галузі
168


РОЗДІЛ б
охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням зтериторіальними органами виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів івстановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі. Видача дозволів здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами. Здійснення господарської та іншої діяльності за декларативним принципом заборонено.
Дозвіл видається після затвердження лімітів протягом місяця з моменту подання клопотання. Підставами для відмови у видачі дозволу є відсутність затердженого в установленому порядку ліміту, порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду. Рішення про відмову увидачі дозволу може бути оскаржено до центрального органу виконавчої влади вгалузі охорони навколишнього природного середовища або до суду.
До своєрідних вимог спеціального природокористування можна віднести і користування атмосферним повітрям, що закріплені в ст. 20 нової редакції Закону «Про охорону атмосферного повітря». Так, за вказаною нормою, складування, розміщення, зберігання або транспортування промислових та побутових відходів, які є джерелами забруднення атмосферного повітря забруднюючими ре- човинамита речовинами з неприємним запахом або іншого шкідливого впливу, допускається лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування територіях, здодержанням нормативів екологічної безпеки і подальшої утилізації або видалення таких відходів.
Не допускається спалювання зазначених відходів на території підприємств, установ, організацій і населених пунктів, за винятком випадків, коли це здійснюється з використанням спеціальних установок при додержанні вимог, встановлених законодавством про охорону атмосферного повітря. Власники або уповноважені ними органи підприємств, установ, організацій та громадя- ни-суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані забезпечувати переробку, утилізацію та своєчасне вивезення відходів, які забруднюють атмосферне повітря, на підприємства, що використовують їх як сировину або на спеціально відведені місця чи об'єкти.
169


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
§ 5. Зміст права природокористування, права й обов'язки природокористувачів
Змістом правового регулювання використання природних ресурсів є сукупність прав і обов'язків фізичних та юридичних осіб як природокористувачів. При цьому правовий зміст використання об'єктів природи охоплює права й обов'язки, що включаються в норми правового інституту, у правові відносини й в правомочності природокористування. До них відносяться права й обов'язки, що визначають умови і порядок набуття і втрати можливостей використання природних об'єктів, суб'єктивні права і юридичні обов'язки, що забезпечують одержання корисних властивостей природних ресурсів у процесі їх використання, уповноважуючи та обтяжуючи вимоги законодавства щодо природокористування.
Правовий зміст природокористування охоплює права й обов'язки фізичних і юридичних осіб щодо здійснення як загального, так і спеціального природокористування. До змісту загального природокористування відноситься, наприклад конституційне право громадян на користування природними об'єктами народної власності, що передбачено ст. 13 Основного закону та конституційний обов'язок не наносити шкоди природі, що закріплений у ст. 66 Конституції. Правовий зміст спеціального природокористування складають, наприклад, суб'єктивні права на самостійне використання природних об'єктів в процесі виробничо-господарської діяльності та юридичні обов'язки щодо внесення плати за спеціальне використання природних ресурсів.
У зв'язку з тим, що спеціальне природокористування впливає на стан природних ресурсів та якість навколишнього середовища, його зміст є більш регламентованим у діючому природоохоронному законодавстві. Це визначається і тим, що якщо зміст права загального природокористування може складатися тільки з правомочності користування без належності природокористувачу права володіння, то зміст права спеціального природокористування включає і правомочність володіння, і правомочність користування. У більшості випадків без відособленого володіння природними об'єктами неможливо належне здійснення користування їх ресурсами. Більш того, володіння природним об'єктом складає необхідну передумову використання його корисних властивостей.
В залежності від видів та цілей спеціального використання природних ресурсів залежить обсяг і зміст наданих прав та покладених обов'язків на суб'єктів-природокористувачів. Це властиво не тільки використанню різноманітних природних об'єктів, а і різним суб'єктам, які користаються тими самими природними ресурсами. Відрізняється, наприклад, обсяг і зміст прав і обов'язків сільськогосподарського і несільськогосподарського землекористувача, право спеціального водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення та спеціальне водокористування для транспортних чи енергетичних потреб.
170


•РОЗДІЛ 6
Галузеві природноресурсові кодекси і закони передбачають основні права йобов'язки природокористувачів у найбільш загальній формі. В залежності від видів природних об'єктів і специфіки використовуваних ресурсів здійснюється законодавче закріплення правового змісту природокористування, тобто відповідних найбільш характерних для них прав і обов'язків. При вступі юридичних іфізичних осіб як природокористувачів у конкретні правовідносини ці загальні права й обов'язки набувають зміст конкретного суб'єктивного права та юридичного обов'язку.
Загальні права землекористувачів, наприклад, закріплені у ст. 95 Земельного кодексу. Відповідно до зазначеної норми землекористувачі, якщо інше не передбачено законом або договором, мають право: самостійно господарювати на землі; власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену продукцію; використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, ліси, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі; на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом; споруджувати житлові будинки, виробничі та інші будівлі і споруди.
Загальні обов'язки землекористувачів визначені у ст. 96 Земельного кодексу. Відповідно до її змісту землекористувачі зобов'язані: забезпечувати використання землі за цільовим призначенням; додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату; не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі; своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом; дотримуватися правил добросусідства та обмежень, пов'язаних з встановленням земельних сервітутів та охоронних зон; зберігати геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних і осушувальних систем.
У галузевих кодифікованих актах звертає на себе увагу й деяка перевага у законодавчій регламентації юридичних обов'язків у порівнянні із закріпленням суб'єктивних прав природокористувачів. Це спостерігається, наприклад у Водному кодексі, при порівнянні ст. 43 «Основні права водокористувачів» ст. 44 «Обов'язки водокористувачів». Крім цього, права водокористувачів за змістом вказаної норми нібито є «вичерпаними», а юридичні обов'язки за ст. 44 відповід- нодоїї вимоги «виконувати інші обов'язки щодо використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів згідно з законодавством» підлягають поширеному тлумаченню. Таке співвідношення у законодавчому закріпленні суб'єктивних прав і юридичних обов'язків не відповідає загальнотеоретичним вимогам співвідношення їх правового регулювання.
171


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
В окремих галузевих законодавчих актах основні права й обов'язки природо- користувачів передбачені водній нормі і розглядаються в тісній єдності. У такій формі в Лісовому кодексу закріплені права й обов'язки громадян і юридичних осіб, які мають ліси у приватній власності ( ст. 14), права та обов'язки постійних лісокористувачів (ст. 19), права та обов'язки тимчасових лісокористувачів на умовах довгострокового користування (ст. 20), права та обов'язки тимчасових лісокористувачів на умовах короткострокового користування (ст. 21).
Права й обов'язки надрокористувачів взагалі закріплені разом в одній правовій нормі. Так, за ст. 24 Кодексу про надра, присвяченої правам та обов'язкам користувачів надр, надрокористувачі мають право: здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу або угоди про розподіл продукції; розпоряджатися видобутими корисними копалинами,якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу; здійснювати на умовах спеціального дозволу консервацію наданого в користування родовища корисних копалин або його частини; на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами; користуватися додатковими правами, передбаченими угодою про розподіл продукції. За змістом цієї норми Кодексу про надра, користувачі надр зобов'язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшогоїхвикористанняусуспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Правовий зміст природокористування охоплює не тільки права й обов'язки суб'єктів-природокористувачів, а і законодавчі обмеження щодо умов, порядку та меж їх належного здійснення. Такі обмеження у певному обсязі передбачені в земельному, гірничому, водному, лісовому, природно-заповідному, фауністичному та флористичному законодавстві. Юридичні обмеження природокористування можуть бути встановлені з різних підстав. Проте, вони, як правило, встановлюються з метою забезпечення охорони життя і здоров'я громадян, раціонального використання природних ресурсів та ефективної охорони навколишнього природного середовища. Наприклад, згідно ст. 45 ВКУ, у разі маловоддя, загрози виникнення епідемій та епізоотій, а також в інших передбачених законодавством випадках права водокористувачів можуть бути обмежені або змінені умови водокористування з метою забезпечення охорони здоров'я людей та в інших суспільних інтересах. При цьому пріоритетність надається використанню вод для питних і побутових потреб населення. Права водокористувачів обмежуються також під час аварій або за умов, що можуть призвести чи призвели
172


•РОЗДІЛ 6
до забруднення вод, та при здійсненні невідкладних заходів щодо запобігання стихійному лиху та ліквідації його наслідків.
Права водокористувачів, які здійснюють спеціальне водокористування, можуть бути обмежені органом, який видав дозвіл на спеціальне водокористування чи надав водний об'єкт у користування або в оренду. Права вторинних водокористувачів можуть бути обмежені первинними водокористувачами за погодженням з органом, який видав дозвіл на спеціальне водокористування чи надав водний об'єкт у користування.
Право загального водокористування може бути обмежено у порядку, визначеному ст. 47 Водного кодексу, а саме: з метою охорони життя і здоров'я громадян, охорони навколишнього природного середовища та з інших передбачених законодавством підстав. Районні та міські ради за поданням державних органів охорони навколишнього природного середовища, водного господарства, санітарного нагляду та інших спеціально уповноважених державних органів встановлюють місця, де забороняється купання, плавання на човнах, забір води для питних або побутових потреб, водопій тварин, а також за певних підстав визначають інші умови, що обмежують загальне водокористування на водних об'єктах.
Управовий змістспеціального природокористування включаються і законодавчі вимоги щодо забезпечення охорони і захисту прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб, які здійснюють використання природних ресурсів. Правові норми, що гарантують охорону і захист прав природокористувачів, у тому чи іншому змісті знайшли своє закріплення в усіх природноресурсових кодексах та природоохоронних законах.
Однак найбільше поширення охоронні та захисні правові норми одержали в земельному законодавстві стосовно землекористування. Так, глава 23 Земельного кодексу цілком присвячена захисту прав на землю. Згідно ч. З ст. 152 Земельного кодексу, захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділян- киздійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодуваннязаподіянихзбитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
Будь-яка діяльність, пов'язана з користуванням надрами в межах гірничого відводу, може здійснюватися тільки за згодою користувача надр, якому він наданий. Відповідно до ст. 25 Кодексу про надра, права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.
За ст. 43 Водного кодексу, права водокористувачів охороняються законом, а їх порушені права підлягають поновленню в порядку, встановленому законо¬
173


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
давством. Відповідно до ст. 57 ВКУ, водокористувачам відшкодовуються збитки, завдані припиненням права або зміною умов спеціального водокористування, за винятком випадків, коли таке припинення (зміна умов) було здійснено з вини самого водокористувача чи за його клопотанням. Порядок відшкодуваннятаких збитків водокористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Нова редакція Лісового кодексу передбачає забезпечення захисту прав власників лісів, лісокористувачів та громадян. Так, за ст. 24 ЯКУ, права власників лісів, лісокористувачів та громадян охороняються законом і можуть бути обмежені або припинені лише у випадках, передбачених чинними законодавчими актами. Збитки, завдані внаслідок порушення прав власників лісів, лісокористувачів та громадян, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до закону.
§ 6. Підстави виникнення, змінення та припинення права природокористування
Підставами виникнення права природокористування є адміністративні акти органів державної влади та місцевого самоврядування, юридичні фактиу виді вольових дій, спрямованих на виникнення права природокористування, а також події не вольового характеру. При цьому не вольові події характерні для виникнення видів загального природокористування, незалежно від їх законодавчого визнання, а адміністративні акти та юридичні факти як підстави виникнення права на використання природних об'єктів притаманні спеціальним видам природокористування, які є регламентованими видами використання природних ресурсів.
У зв'язку з тим, що більшість природних об'єктів перебуває у веденні органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх адміністративні акти як засади виникнення різних видів використання природних ресурсів переважають над іншими, наприклад угодами про використання природних об'єктів. У правовій літературі акти органів державної влади та місцевого самоврядування розглядаються як адміністративні підстави виникнення права природокористування.
Адміністративно-правові підстави виникнення права природокористування полягають у прийнятті рішень про надання природних об'єктів або їх ресурсів у користування. При цьому вони мають бути розглянуті належним чином, прийняті компетентним органом та відповідати вимогам законності. За своїми формами вони можуть бути рішеннями, дозволами, ліцензіями, посвідченнями, ордерами, квитками тощо. Таким чином, адміністративно-правові підстави природокористування мають відповідати усім вимогам дозвільного способу надання природних об'єктів та їх ресурсів у користування.
174


•РОЗДІЛ 6
Рішення, що породжує право користування природним об'єктом, може бути у формі простого звичайного адміністративного акта, наприклад, про тимчасове зайняття сільськогосподарських угідь чи лісових земель для інших видів використання і складного багатостадійного акта, що має місце при відводі земельної ділянки у постійне користування. При наданні природного об'єкта у користування в порядку відведення передбачається не тільки ухвалення рішення, а і здійснення визначених юридично значимих дій.
Акт відведення являє собою не письмовий документ, а є складним юридичним фактом, що породжує право природокористування. Так, акт відведення земельної ділянки у постійне користування юридичній особі державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Проте рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок уразі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону та надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості). Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.
Однак для прийняття рішення про відведення земельної ділянки у постійне користування потрібно здійснити цілу низку юридично значущих дій. Так, відповідно до ст. 123 Земельного кодексу, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної ради чи місцевої державної адміністрації. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та їїцільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, а також письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою. Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі, якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається комісією до відповідного органу земельних ресурсів для здійснення такої експертизи.
175


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування. Одночасно рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельнихділянок у землекористувачів із затвердженням умов їх вилучення (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. При цьому Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідністьви- могам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Акт відведення у якості складноїта багатостадійної адміністративної підстави виникнення права природокористування притаманне не тільки земельному праву, а і гірничому законодавству. Так, згідно ст. 17 Кодексу про надра, гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється.
Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, будівництва і експлуатації підземних споруд та інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, надаються Державним комітетом України по нагляду за охороною праці. Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Верховною Радою Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами і підлягають реєстрації в органах державного гірничого нагляду. Порядок надання гірничих відводів встановлюється Кабінетом Міністрів України. Надання гірничих відводів інвесторам, з якими укладено угоду про розподіл продукції, здійснюється на підставі зазначеної угоди шляхом оформлення відповідного акта, форма і зміст якого визначаються законодавством України.
За ст. 19 Кодексу про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. Для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.
Дозвіл як адміністративний акт, що породжує природокористування, передбачений Водним кодексом та Кодексом про надра, Законами «Про рослинний світ» і «Про тваринний світ», а також деякими інших законодавчими актами. Так, згідно ст. 49 Водного кодексу, спеціальне водокористування здійснюється
176


•РОЗДІЛ б
на підставі дозволу. Дозвіл на спеціальне водокористування видається: державними органами охорони навколишнього природного середовища - у разі використання води водних об'єктів загальнодержавного значення; Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київськоюта Севастопольською міськими радами за погодженням з державними органами охорони навколишнього природного середовища - у разі використання води водних об'єктів місцевого значення.
Видача дозволу на спеціальне водокористування здійснюється за клопотанням водокористувача з обґрунтуванням потреби у воді, погодженим з державними органами водного господарства, - в разі використання поверхневих вод, державними органами геології - в разі використання підземних вод та державними органами охорони здоров'я - в разі використання водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних. Порядок погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування затверджується Кабінетом Міністрів України.
Надання спеціального дозволу на користування надрами у даний час передбачено ст. 16 Кодексу про надра. Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 615 від ЗО травня 2011 року. Він регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу, внесення змін до нього та поширюється на всі види користування надрами. Надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
Дозвіл на спеціальне природокористування в різних галузях законодавства має різні форми. Так, відповідно до ст. 69 Лісового кодексу, спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом (лісорубний квиток, ордер, лісовий квиток). Спеціальний дозвіл на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства. Спеціальний дозвіл на інші види спеціального використання лісових ресурсів видається власниками лісів або постійними лісокористувачами. На виділених лісових ділянках можуть використовуватися лише ті лісові ресурси і лише для цілей, що передбачені виданим спеціальним
177


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
дозволом. Форми спеціальних дозволів і порядок їх видачі затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Ліцензія як адміністративна підстава виникнення права спеціального природокористування являє собою дозвіл на здійснення визначених видів діяльностіз використанням природних ресурсів. Ліцензійна підстава спеціального природокористування передбачена у ст. З Закону «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них», у ст. 9 Закону «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 8 липня 2011 року, у ст. 23 Закону «Про тваринний світ» та інших законодавчих актах. Так, відповідно до ст. 19 Закону «Про курорти», розробка родовищ підземних лікувальних мінеральних вод, лікувал ьних грязей та інших корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів, здійснюється за спеціальним дозволом (ліцензією) на користування надрами в порядку, визначеному законодавством України.
Цивільно-правові підстави виникнення права природокористування є відносно новими способами набуття права юридичними і фізичними особами на користування природними об'єктами та їх ресурсами. Вони стали можливими після скасування заборони на оренду землі й інших природних об'єктів, законодавчого визнання деяких видів цивільно-правових договорів та юридично значимих дій у якості підстав для використання природних об'єктів та їх ресурсів.
Договір, як цивільно-правова підстава виникнення права природокористування у даний час широко визнаний природноресурсовим та екологічним законодавством. Найбільш розповсюдженим видом договору на використання природних ресурсів є договір оренди. Відповідно до ст. 1 Закону «Про оренду землі», оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.
Внесені зміни і доповнення до Водного кодексу усунули обмеження щодо оренди водних об'єктів і розширили можливості використання водних ресурсів на умовах договору оренди. Так, відповідно до чинної редакції ч. 1 ст. 51 ВКУ, право водокористування на умовах оренди оформляється договором, погодженим з державними органами охорони навколишнього природного середовища та водного господарства. Умови, строки і збір за оренду водних об'єктів (їх частин) визначаються в договорі оренди за згодою сторін. Водокористувачі, яким водний об'єкт (його частина) надано в оренду, можуть дозволити іншим водокористувачам здійснювати спеціальне водокористування у встановленому порядку.
Чинне земельне законодавство передбачає можливості переходу земельної ділянки за договором довічного утримання. Так, згідно ч. З ст.120 Земельного кодексу, у разі переходу права власності на будинок або його частину від однієї особи до іншої за договором довічного утримання право на земельну ділянку переходить на умовах, на яких ця земельна ділянка належала попередньому землевласнику (землекористувачу). Проте все ж таки у наведеній земельно-
178


•РОЗДІЛ 6
правовій нормі переважним є перехід права власності на землю, а не права землекористування.
Договірні підстави природокористування можуть застосовуватися для використання й інших природних ресурсів. Наприклад, ст. 20 Лісового кодексу передбачає право здійснювати господарську діяльність у лісах з дотриманням умов договору та обов'язок приступати до використання лісів у строки, встановлені договором. Закон «Про тваринний світ» допускає укладення договорів про умови здійснення діяльності щодо охорони, використання і відтворення тваринного світу, а також здійснення контролю за виконанням цих договорів. Відповідно до Закону «Про концесії», використання окремих видів природних об'єктів може здійснюватися на основі концесійного договору. За ст. З Закону «Про виключну (морську) економічну зону України», делімітація виключної (морської) економічної зони провадиться з урахуванням законодавства України шляхом укладення угод з державами, побережжя яких протилежні або суміжні побережжю України, на підставі принципів і критеріїв, загальновизнаних у міжнародному праві, з метою досягнення справедливого вирішення питань використання її природних ресурсів.
Можна припускати, що з поступовим поверненням природних об'єктів та їх ресурсів у цивільно-правовий обіг та розвитком ринкових відносин за участю в них природних багатств країни цивільно-правові підстави використання природних ресурсів будуть розширюватися та набувати нових договірних форм. Такий висновок випливає із сучасної тенденції розвитку земельного та лісового законодавства.
Підстави змінення права природокористування прямо не передбачені в природноресурсовихта екологічних законодавчих актах, але вони безпосередньо випливають із змісту окремих правових норм. Найбільший інтерес у цьому відношенні представляють підстави змінення права природокористування, що передбачаються у динамічно обновлюваному законодавстві. Так, у свій час Законом «Про форми власності на землю»1, яким поряд з державної власністю на землю були введені колективна і приватна форми земельної власності, докорінно змінило право громадян на довічне спадкове володіння і користування земельними ділянками на право використання їх на основі права приватної земельної власності, а право постійного землекористування сільськогосподарських підприємств - на право використання земельних ресурсів на засадах права колективної власності. У цьому зв'язку необхідно звернути увагу на те, що в аналогічних випадках відбувається зміна правових основ володіння та використання природних ресурсів на підставі новоприйнятого закону, тобто відбувається законодавча зміна підстав права природокористування.
1 Див.: Про форми власності на землю : Закон України від ЗО січня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 18. - Ст. 225. Цей Закон втратив чинність у зв’язку з прийняттям Закону № 1377-ІУ (1377-15 ) від 11 грудня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 15. - Ст. 228.
179


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Підставами зміни права на використання природних ресурсів можуть бути адміністративно-правові акти органів державної влади й органів місцевого самоврядування у формі прийняття рішень, надання нових дозволів, оновлення ліцензій тощо. Наприклад, на підставі рішення уповноваженого органу виконавчої влади можуть бути розширені види використання природних ресурсів, здійснюваних поряд з раніше дозволеними видами природокористування, або навпаки, можуть бути обмежені певні види природокористування у зв'язку з віднесенням об'єктів, що раніше використовувалися без яких-небудь обмежень, до складу природно-заповідного фонду.
У чинному законодавстві зустрічаються й інші підстави змінення права природокористування. До них можна віднести, наприклад, виникнення прав на пільгове використання природних ресурсів, покладання обов'язків щодо дотримання особливих вимог охорони природного об'єкта, реалізації окремих видів цивільно-правових договорів, настання наслідків стихійних явищ природного походження тощо.
Підстави припинення права природокористування передбачені в галузевих природноресурсових кодексах і законах. Так, відповідно до ст. 55 Водного кодексу, право юридичних та фізичних осіб на спеціальне водокористування припиняється у разі: якщо відпала потреба у спеціальному водокористуванні;закінчення строку спеціального водокористування; ліквідації підприємств, установ чи організацій; передачі водогосподарських споруд іншим водокористувачам; визнання водного об'єкта таким, що має особливе державне значення, наукову, культурну чи лікувальну цінність; порушення умов спеціального водокористування та охорони вод; виникнення необхідності першочергового задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення; систематичного невнесення збору в строки, визначені законодавством.
Специфічні особливості використання окремих природних об'єктів та їх ресурсів можуть визначати й особливі підстави припинення відповідних видів природокористування. Для Земельного законодавства такою підставою є використання земельної ділянки способами, що приводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічному чи радіоактивному забрудненню, для гірничого законодавства - це користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, приводять до забруднення навколишнього природного середовища та шкідливим наслідкам для здоров'я населення, для Лісового законодавства - невикористання у встановлений строк лісових ресурсів, порушення правил користування землями лісогосподарського призначення або використання їх не за основним цільовим призначенням.
За вольовою ознакою підстави припинення права природокористування можна підрозділити на їх припинення за волевиявленням природокористувача, наприклад, при добровільній відмові від подальшого використання природного об'єкта, всупереч волі природокористувача, наприклад, при вилученні об'єкта з мотивів суспільної необхідності та незалежно від волі природокористувача,
180


•РОЗДІЛ 6
наприклад, за правопорушення, тобто недотримання вимог щодо природокористування, передбачених законодавством. До підстав припинення права природокористування у зв'язку з не вольовими подіями варто віднести природні явища у самому природному середовищі, наприклад, зникнення природного об'єкта в результаті зсуви, повені, чи землетрусу та іншої стихійної ситуації.
Слід відрізняти припинення права природокористування від тимчасового призупинення природокористування, передбаченого екологічним законом і постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року1. Тимчасове призупинення права природокористування може мати місце у випадках порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, невиконання вимог дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, перевищення лімітів викидів та скидів забруднюючих речовин у природне середовище тощо.
Чинному законодавству відомі і випадки заборони використання природних ресурсів. Так, за ст. 48 Земельного кодексу, на землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель. У межах округу санітарної охорони забороняються також передача земельних ділянок у власність і надання у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам для діяльності, несумісної з охороною природних лікувальних властивостей і відпочинком населення.
Згідно ст. 54 Водного кодексу, користування водними об'єктами, які мають особливе державне значення, наукову або культурну цінність, а також тими, що входять до складу систем оборотного водопостачання теплових та атомних електростанцій, може бути частково чи повністю заборонено в порядку, встановленому законодавством. За наведеною нормою без будь-яких умов забороненим є лісосплав на водних об'єктах.
Слід звернути увагу на те, що аналогічні заборони передбачені не тільки для спеціального використання природних ресурсів, а і для загального природокористування. Вони мають місце у природно-заповідному законодавстві щодо використання об'єктів природно-заповідного фонду, що змінюють їх первісний стан, загрожують збереженню природних властивостей або призводять до їх деградації. У ч. 4 ст. 16 Закону «Про тваринний світ» прямо передбачено, що під час здійснення загального використання об'єктів тваринного світу забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових загат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення умов їх розмноження.
1 Порядок обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об’єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища, затверджений постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 46. - Ст. 637.
181


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
РОЗДІЛ 7
ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ І КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ Й ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Основні принципи управління і контролю у сфері природокористування та охорони довкілля
Термін «управління» часто вживається як у законодавстві та науковій літературі, так і в повсякденному житті. Його зміст неоднаково розкривається у філософії, кібернетиці, економічній науці, теорії систем, юридичній науці, державному управлінні. Розвиток суспільства та окремих його сфер неможливий без встановлення і реалізації певного набору законів, правил, норм тощо.
Управління передбачає свідомий, цілеспрямований, організуючий вплив на певні процеси, явища, відносини, тобто є діяльністю суб'єкта, спрямованою на вчинення впливу на об'єкт управління з метою приведення його у бажаний для такого суб'єкта стан. Не поглиблюючись у дослідження узагальненого, кібернетичного підходу до визначення поняття, сутності та ознак управління, варто сказати про такий його особливо важливий вид, як соціальне управління, Воно здійснюється людьми по відношенню до людей, тому як суб'єктами, так і об'єктами такого управління є люди, а не техніка, механізми тощо.
Соціальне управління поділяється на державне управління (суб'єктом є держава) -діяльність органів держави, яка має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень та громадське управління, суб'єктом якого є недержавні утворення. Різновидом соціального управління є управління у сфері навколишнього природного середовища - врегульований нормами екологічного права вид діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, спрямований на забезпечення суспільних відносин з використання та охорони об'єктів екологічного права та додержання державними органами, юридичними і фізичними особами й самоврядними інституціями еколого-правових норм.
Державне і громадське управління у сфері охорони довкілля не можна ані ототожнювати, ані протиставляти. Вони функціонують разом, взаємодіють між собою, маючи на різних етапах розвитку суспільства неоднакову «удільну вагу». Пошук оптимального їх співвідношення є дуже важливим і складним завданням.
182


•РОЗДІЛ 7
Адже шкідливою є як надмірна урегульованість певних процесів чи відносин, так і залишення їх без управлінського, організуючого впливу.
Відповідно до ст. 16 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяється на державне та громадське управління. Зважаючи на те, що вказаний законодавчий акт було прийнято до проголошення у КонституціїУкраї- нимісцевого самоврядування як особливої, самостійної форми публічної влади, місцеві Ради та їх виконавчі і розпорядчі органи були віднесені Законом «Про охорону навколишнього природного середовища» до органів, що здійснюють державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища. На теперішній час поряд із державним та громадським управлінням у сфері охорони навколишнього природного середовища слід також виділяти місцеве самоврядуванням муніципальне (комунальне) управління.
Місцеве самоврядування у якості муніципального (комунального) управління у сфері охорони навколишнього середовища має багато спільних рис із державним управлінням і, по суті, є виконавчо-розпорядчою діяльністю. Проте воно здійснюється органами місцевого самоврядування (міськими, селищними, сільськими радами та їх виконавчими органами, в тому числі виконавчими комітетами)/Правові засади місцевого самоврядування закріплені вКонституції України, законодавстві про місцеве самоврядування та інших нормативно- правових актах. Таким чином, в залежності від суб'єктів, управління в галузі охорони навколишнього природного середовища можна поділяти на '.державне управління, місцеве самоврядування (муніципальне чи комунальне управління), відомче управління та громадське управління.
Метоюуправління в галузі охорони навколишнього природного середовища єреалізація законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища.
Управління в галузі охорони навколишнього природного середовища базується на таких основних принципах: принципі забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки; принципі законності управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища; принципі гармонійного поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів населення в процесі здійснення природокористування та охорони навколишнього середовища; принципі поєднання об'єктного і адміністративно-територіального управління в організації природокористування та охорони навколишнього середовища; принципі розподілу господарсько-експлуатаційних і контрольних функцій при організації діяльності спеціально уповноважених органів.
183


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
В юридичній літературі виділяються і деякі інші принципи управління у сфері природокористування та охорони довкілля, а саме: принцип раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища; принцип співвідношення державного управління та місцевого самоврядування; принцип програмно-цільового забезпечення розробки та реалізації заходів у галузі охорони довкілля; принцип поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища; принцип найбільш ефективного виконання вимог законодавства про навколишнє природне середовище в межах реально існуючих економічних та інших можливостей тощо. Здебільшого їх можна розглядати у межах зазначених основних принципів управління у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Особливе місце серед принципів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища посідають ті з них, які забезпечують пріоритетність екологічних вимог перед іншими пріоритетами. До них належать: пріоритетність вимог екологічної безпеки; обов'язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів; гарантування екологічно безпечного середовища для життя та здоров'я людей. Відмінною рисою цих принципів є спрямованість на забезпечення підтримання екологічної рівноваги на території України.
Принцип пріоритетності вимог екологічної безпеки є одним з основних принципів охорони навколишнього природного середовища (ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища») та управління в цій царині. Це випливає, насамперед, із положень ст. 16 Конституції України, які визнають пріоритет екологічних інтересів суспільства над економічними та іншими інтересами. Заходам щодо забезпечення екологічної безпеки присвячені, зокрема ст. ст. 50-59 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Відповідно до ст. 50 цього Закону: «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей». Отжев законодавстві обґрунтовано зроблено акцент на попереджальні (превентивні) чинники, що є значно більш ефективними, порівняно з тими природоохоронними заходами, які здійснюються після настання небезпечних чи небажаних екологічних змін і перетворень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людини.
Оскільки система правовідносин, що формують екологічну безпеку, постійно змінюється та знаходиться у динамічному процесі, постійно змінюється і само законодавство у сфері забезпечення екологічної безпеки. Це стосується процедур, спрямованих на попередження виникнення природних та техногенних негараздів. Не останню роль в цьому відіграють «глобалізація» або «інтернаціоналізація» норм екологічної безпеки, запровадження обов'язкових вимог на загальносвітовому рівні, гармонізація окремих положень національного законодавства до європейських норм екобезпеки, регіональне співробітництво,
184


•РОЗДІЛ 7
зокрема, врахування позитивного досвіду правового регулювання, накопиченого країнами СНД, країнами ЧЕС тощо. Екологічне законодавство поступово «перепрофілюється» і спрямовується на захист суб'єктивних прав громадян, на забезпечення безпечного довкілля для життя і здоров'я людини. У зв'язку з цим відповідні правові приписи закріплені не лише у спеціальних актах екологічного законодавства, а й у конституційному (державному), адміністративному, муніципальному (комунальному), містобудівному, санітарному та інших галузях законодавства.
Принцип законності управління природокористуванням і охороною навко- шнього середовища позначаєте, що всі функції управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища мають здійснюватися в суворій відповідності до вимог Конституції України, актів екологічного законодавства, а також встановленої компетенції відповідного органу управління, не порушувати охоронюваних законом інтересів природокористувачів, держави, юридичних і фізичних осіб. Тут слід зауважити, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише в межах повноважень тауспосіб, приписаний ним законодавством, а не обирати самостійно модель власної поведінки.
Принцип гармонійного поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів населення в процесі здійснення природокористування та охорони навколишнього середовища обумовлений нерозривним зв'язком людини із оточуючим середовищем, що виконує по відношенню до нього поряд із екологічною функцією також економічну функцію. Багато із властивостей та компонентів навколишнього природного середовища не можуть бути змінені чи замінені іншими штучно створеними об'єктами, що обумовлює соціальну необхідність здійснюваних функцій управління. Названий принцип знаходить свій вияв у вимогах обліку економічних і соціальних інтересів населення при підготовці висновків екологічної експертизи та ін.
Принцип поєднання об'єктного і адміністративно-територіального управління в організації природокористування та охорони навколишнього середовища полягає в тому, що в тих випадках, коли в інтересах раціонального природокористування та охорони навколишнього природного середовища функції управління не можуть бути ефективно реалізовані в межах традиційного адміністративно-територіального підходу, управління організовується по відношенню до окремо охоронюваного чи використовуваного об'єкта, розташованого на території кількох адміністративно-територіальних одиниць (утворень). Найбільшого поширення цей принцип отримав у галузі управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, що здійснюється з урахуванням вимог Закону «Про природно-заповідний фонд України», а також у басейновому принципі використання і охорони водних об'єктів та їх біологічних ресурсів. Басейновий принцип управління водними ресурсами можна розглядати як сучасний
185


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
підхід до управління водними ресурсами, де основним об'єктом управління є річковий басейн, а вірніше - процеси використання, охорони та відтворення річкових басейнів.
Принцип розподілу господарсько-експлуатаційних і контрольних функцій при організації діяльності спеціально уповноважених органіввиявляється в тому, що, з одного боку, повний «набір» контрольних функцій не може бути делегований суб'єктам господарювання, і, з іншого боку, контролюючі органи позбавлені права на здійснення безпосередньої господарської діяльності в галузі спеціального природокористування і господарської експлуатації природних ресурсів. Зміст діяльності щодо здійснення управління в галузі охорони навколишнього природного середовища розкривається через функції, кожна з яких є відособленим видом діяльності, що має конкретну мету, порядок здійснення і визначене коло суб'єктів тощо.
§ 2. Система державних органів управління та контролю у сфері використання природних ресурсів
та охорони довкілля
Державні органи управління у сфері охорони довкілля посідають особливе місце у системі органів управління в цій сфері, де поряд із ними виділяються інші відособлені інституції (органи місцевого самоврядування, органи управління громадських об'єднань екологічного та не екологічного профілю, органи управління господарюючих суб'єктів, у тому числі органи міжгосподарського управління). Державний орган - це частина державного апарату: група осіб або особа, яка наділена державно-владною компетенцією для виконання завдань і функцій держави. За характером компетенції державні органи управління у сфері охорони довкілля поділяються на органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції.
Органи загальної компетенції- це органи, для яких повноваження з питань охорони навколишнього природного середовища є лише складовими загальних повноважень щодо вирішення питань економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів. До таких державних органів відносяться: Президент України як глава держави, Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади в державі, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації. З урахуванням певних особливостей, притаманних системі місцевого самоврядування, до таких органів можна також віднести виконавчі органи міських, селищних та сільських рад, алетількиумежахделегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони довкілля.
186


•РОЗДІЛ 7
Компетенція вказаних органів визначена Конституцією України (з урахуванням рішення Конституційного Суду України по справі № 20-рп/2010 від ЗО вересня
2010 року) та актами конституційного законодавства, Конституцією Автономної Республіки Крим, затвердженою Законом України від 23 грудня 1998 року, Законами України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року1, «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року1  2, «Про державну геологічну службу України» від 4 листопада 1999 року3, «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року4 та іншими законодавчими актами.
Органи спеціальної компетенції- це спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади та їх підрозділи на місцях, які реалізовують функції управління в галузі забезпечення раціонального використання природних ресур- сівта ефективної охорони навколишнього природного середовища. За ознакою сфери діяльності та обсягу еколого-правової компетенції їх можна поділити на органи надвідомчогота відомчогоуправління і контролю. При цьому слід зазначити, що на підставі указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» №1085/2010 від 9 грудня 2010 року5 та указу Президента України «Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» № 1199/2010 від 24 грудня 2010 року6 відбулися суттєві зміни у системі органів управління та їх функціях, у т. ч. стосовно забезпечення раціонального використання природних ресурсів та підвищення ефективності охорони навколишнього природного середовища. На виконання зазначених указів голови держави та з метою оптимізації системи органів управління, у т. ч. в сфері природокористування та охорони природного середовища Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова «Про ліквідацію урядових органів» № 346 від 28 березня 2011 року7.
Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня
2011 року8 до останніх відносить міністерства та інші центральні органи виконавчоївлади. Указом Президента України «Питання оптимізаціїсистеми центральних органів виконавчої влади» № 370/2011 від 6 квітня 2011 року9 утворена нова система центральних органів виконавчої влади, які одержали не тільки нові найменування, а і оновлені функції.
В зв'язку з наведеним у даний час спеціальним органом надвідомчого управління у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля є Міністерство екології та природних ресурсів України, далі скорочено - Мін¬
1 Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 9. - Ст. 58.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 51. - Ст. 456.
4 Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
5 Офіційний вісник України - 2010. - № 94. - Ст. 3334.
‘ Офіційний вісник України - 2010. - № 100. - Ст. 3545.
7 Офіційний вісник України. - 2011. - № 26. - Ст. 1054.
‘ Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 38. - Ст. 385.
’ Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1219.
187


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
природи України. Функції, повноваження та компетенція Мінприроди України як центрального органу виконавчої влади у цій сфері визначені Положенням, затвердженим указом Президента України №452/2011 від 13 квітня 2011 року1. Головною ознакою вказаного Положення, на відміну від його попередніх аналогів, є те, що сприйнята чергова спроба переходу з диференційованої (роздільної) до інтегрованої (об'єднаної) системи органів управління у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля. Такі спроби приймалися і раніше, але вони існували нетривалий час, що свідчило про відсутність сталоїта визначеної концепції у цій сфері управлінської діяльності.
До органів спеціального відомчого управління на теперішній час можна віднести наступні центральні органи виконавчої влади: Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ України)1  2; Міністерство надзвичайних ситуацій України (МНС України)3  4; Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мін- агрополітики України)'1; Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіонрозвитку України)5  6; Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України)5; Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство України)7  8; Державне агентство рибного господарства України (Держрибагентство України)5; Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство України)9; Державне агентство України з туризму та курортів (Держтуризмкурорт України)10  11; Державне агентство України з управління зоною відчуження (ДАЗВ України)11;
1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України : затверджено указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 452/2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 615.
2 Положення про Міністерство охорони здоров’я України : затверджено указом Президента України № 467/2011 від 13 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1273.
3 Положення про Міністерство надзвичайних ситуацій України : затверджено указом Президента України № 402/2011 від 6 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1236.
4 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України : затверджено указом Президента України № 500/2011 від 23 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - № 31. - Ст. 1326.
5 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України : затверджено указом Президента України № 633/2011 від 31 травня 2011 рокуII Офіційний вісник України. - 2011. - № 41. - Ст. 1665.
6 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України : затверджено указом Президента України № 445/2011 від 8 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1253.
7 Положення про Державне агентство водних ресурсів України : затверджено указом Президента України від № 453/2011 від 13 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1259.
8 Положення про Державне агентство рибного господарства України : затверджено указом Президента України № 484/2011 від 16 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 31. - Ст. 1324.
9 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України : затверджено указом Президента України № 458/2011 від 13 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1264.
10 Положення про Державне агентство України з туризму та курортів : затверджено указом Президента України № 444 від 8 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1252.
11 Положення про Державне агентство України з управління зоною відчуження : затверджено указом Президента України № 393/2011 від 6 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - №29,- Ст. 1230.
188


•РОЗДІЛ 7
Державну службу геологіїта надр України (Держгеонадра України)*  1 та деякі інші урядові органи. Так, органом державного управління зі спеціальними повноваженнями залишаються Державна служба заповідної справи України2, Державна лісова охорона (Держлісоохорона)3, що діє у складі Держлісагентства України та інші державні органи.
Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється також іншими центральними органами виконавчої влади, завданнями яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки, зокрема, у галузі енергетики, будівництва, промисловості, транспорту тощо чи у певних сферах управління (інформації, освіти, статистики, стандартизації, фінансів тощо). Для цих органів управління у сфері охорони довкілля є складовою їх основних функцій щодо забезпечення реалізації державної політики у відповідній галузі.
Безумовно, головне місце у системі державних органів управління у сфері охорони довкілля посідає Мінприроди України, діял ьність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища. У своїй діяльності Міністерство керується Конституцією України та Законами України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України та іншими законодавчими актами, а також Положенням про Мінприроди України.
До основних завдань Мінприроди України належить: формування державної політики у сферах: охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах своєї компетенції біологічної, генетичної та радіаційної безпеки, поводження з відходами, пестицидами і агрохімікатами, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відтворення та охорони земель, збереження, відтворення та невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно- заповідного фонду; охорони атмосферного повітря, збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату і адаптації до його змін і виконання у межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, розвитку водного господарства і меліорації земель, геологічного вивчення та раціонального використання надр; державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про
1 Положення про Державну службу геології та надр України : затверджено указом Президента України №391/2011 від 6 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1228.
1 Положення про Державну службу заповідної справи : затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1000 від 9 серпня 2001 року // Офіційний вісник України. - 2001. - № 33. - Ст. 1540.
1 Положення про Державну лісову охорону: затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 976 від 16 вересня 2009 року з змінами, внесеними постановою КМУ № 1364 від 28 грудня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2009. - № 71. - Ст. 2447.
189


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів, відтворення та охорону земель, екологічну та у межах своєї компетенції радіаційну безпеку, охорону та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, збереження, відтворення і невиснажливе використання біологічного та ландшафтного різноманіття, формування, збереження і використання екологічної мережі, з питань поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, дотримання вимог біологічної та генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі, здійснення державного геологічного контролю; реалізація державної політики у вищезазначених сферах. Мінприроди України виконує також інші повноваження і функції, передбачені чинним законодавством.
Накази Мінприроди України, видані у межах його повноважень, є обов'язковими до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами. Міністерство очолює міністр, якого призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра України і звільняє з посади Президент України. Через міністра спрямовується і координується діяльність Державної служби геології та надр України, Державного агентства водних ресурсів України, Державного агентства екологічних інвестицій України, Державної екологічної інспекціїУкраїни. В зв'язку з цим важливим є Порядок взаємодії Мінприроди України з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, затверджений наказом Мінприроди України № 380 від 10 жовтня 2011 рокута зареєстрований в Мін'юсті України 3 листопада 2011 року за № 1265/20003.
Територіальні органи охорони навколишнього природного середовища утворюються в областях, у місті Києві та Севастополі в якості відповідних державних управлінь. Державні управління охорони навколишнього природного середовища в областях є територіальними органами Мінприроди України і входять до сфери його управління. Міністр охорони довкілля та використання природних ресурсів за погодженням з Віце-прем'єр-міністром України приймає рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію територіальних органів Міністерства, призначає на посаду та звільняє з посади в установленому порядку їх керівників, а також затверджує положення про зазначені органи. Так, в Одеській області утворено Державне управління охорони навколишнього природного середовища, який очолює начальник управління і має першого заступника та
190


• РОЗДІЛ 7
заступника. До складу Держуправління входять 7 відділів і 5 секторів, що забезпечують виконання його функції та повноважень.
Державні управління як територіальні органи охорони довкілля та використання природних ресурсів діють на підставі Положення про Державне управління охорони навколишнього природного середовища в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 548 від 19 грудня 2006 року та зареєстрованого в Мін'юсті України 13 лютого 2007 року за № 119/13386 із змінами, внесеними наказом Мінприроди України № 429 від 4 листопада 2011 року. Управління в межах своїх повноважень забезпечує реалізацію державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), забезпечення екологічної та радіаційної безпеки на відповідній території та виконує інші функції, повноваження ізавдання.
Державний контроль у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища покладений на Державну екологічну інспекцію України (Держекоінспекція України)1; Державну інспекцію техногенної безпеки України (Держтехногенбезпеки України)1  2; Державну інспекцію ядерного регулювання України (Держатомрегулювання України)3; Державну інспекцію сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України)4; Державну ветеринарну та фітосанітар ну службу України (Держветфітослужба України)5; Державну санітарно-епідеміологічну службу (Держсанепідслужба України)6; Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України (Держгірпромнагляд України)7 та інші державні інспекції та служби з контрольними функціями.
Провідна роль у здійсненні державного контролю у сфері природокористування та охорони довкілля належить Держекоінспекції України. Згідно з Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим указом Президентка України №454/2011 від 13 квітня 2011 року, Держекоінспекція України е центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
1 Положення про Державну екологічну інспекцію України : затверджено указом Президента України №454/2011 від 13 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1260.
2 Положення про Державну інспекцію техногенної безпеки : затверджено указом Президента України №392/2011 від 6 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. - 1229.
1 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України : затверджено указом Президента України № 403/2011 від 6 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1237.
4 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України : затверджено указом Президента України №459/2011 від 13 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1265.
5 Положення про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України : затверджено указом Президента України № 464/2011 від 13 квітня 2011 року. // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - 1270.
‘ Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України : затверджено указом Президента України №400/2011 від 6 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1235.
1 Положення про Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України : затверджено указом Президента України № 408/2011 від 6 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - №29.-Ст. 1241.
191


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екологіїта природних ресурсів України. Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Постановою Кабінету Міністрів України № 995 від 14 вересня 2011 року утворені територіальні органи Державної екологічної інспекції. До них відносяться Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, Державні екологічні інспекції в областях, Державна екологічна інспекція у м. Києві та Державна екологічна інспекція у м. Севастополі.
Відповідно до своєї компетенції Мінприроди України своїм наказом №429 від 4 листопада 2011 року затвердило Положення про територіальні органи Держекоінспекції України (Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі), яке зареєстровано в Мін'юсті України 25 листопада 2011 року за № 1347/20085. Цим же наказом Мінприроди України, зареєстрованим в Мін'юсті України 25 листопада 2011 року за № 1347/20086, затверджені Положення про морські екологічні інспекції, якими є Державна Азовська морська екологічна інспекція, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція та Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря. Вони також є територіальними (точніше акваторіальними) органами Державної екологічної інспекціїУкраїни, діють у складі Держекоінспекції та підпорядковані їй. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних (екваторіальних) Держе- коінспекцій і сприяють їм у виконанні покладених на них завдань і функцій.
§ 3. Основні функції управління у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища
Під функціями державного управління в теоріїуправління розуміють специфічний за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісний управлінський вплив держави. Це роль, яку виконує державний апарат для того, щоб здійснити відповідний вплив на суспільну систему для досягнення цілей держави, напрям його владного впливу. Наразі утверджується класифікація функцій державного управління на загальні (планування, прийняття рішень, організація, регулювання, мотивація, контроль) та спеціальні, види і зміст яких обумовлюються відповідною сферою здійснення державного управлінського впливу.
192


•РОЗДІЛ 7
Під функціями управління у сфері охорони навколишнього природного середовища (екологічного управління) слід розуміти основні напрями організаційно- правового впливу на суспільні відносини в галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Проте в правовій літературі наводяться й інші визначення екологічного управління. Так, на думку В.М. Комарницького, функція екологічне управління це - визначений у законодавчих та інших нормативно-правових актах напрямок діяльності суб'єкта чи групи суб'єктів щодо організації охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання та відтворення природних ресурсів1.
Функціїуправління забезпечуються діяльністю суб'єктів управління. Основним суб'єктом управлінської діяльності є держава в особі їїорганів, насамперед органів виконавчої влади. До функцій державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища відносяться: спостереження; дослідження; екологічна експертиза; екологічний контроль; прогнозування; програмування; інформування та інша виконавчо-розпорядча діяльність. Такий невичерпний набір функцій законодавчо закріплено в ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». У теорії екологічного права перелік функцій значно розширено, а самі функції розподілено по певних класифікаційних угрупованнях. їх поділяють на: загальні та спеціальні; організаційні, запобіжно-охоронні та інші.
Державне управління у сфері охорони навколишнього природного середовища ґрунтується на здійсненні як загальних, так і спеціальних функцій державного управління (державний моніторинг довкілля, державний облік та ведення державних кадастрів природних ресурсів, екологічне ліцензування, стандартизація, нормування, екологічна сертифікація та інші). Організація стандартизації, сертифікації, нормування та ліцензування у галузі охорони навколишнього природного середовища - це врегульована нормами екологічного права діяльність спеціально уповноважених органів з розробки і встановлення загальнообов'язкових правил, вимог, критеріїв та норм і нормативів в галузі природокористування і природоохорони.
Екологічне прогнозування, програмування та планування, екологічна стандартизація та сертифікація, екологічне нормування і ліцензування. Правовою підставою здійснення відповідної управлінської функції є закони України: «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23березня 2000 року «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 року. Ці закони встановлюють правові, економічні та організаційні засади формування цілісноїсистеми прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-
Комарницький В. М. Екологічне право : навчальний посібник / В. М. Комарницький, В. І. Шевченко, С. В. Єлькін. - 3-є видання. - К., 2006. - 224 с.
193


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
територіальних одиниць як складової загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави.
Екологічне прогнозування - це особливий вид діяльності суб'єктів екологічного управління, спрямований на розробку прогнозних показників стану навколишнього природного середовища та окремих його елементів, життя та здоров'я людей. На підставі даних екологічного прогнозування органами державної влади в межах їх повноважень здійснюється екологічне планування.
Екологічне планування поділяється на загальне (комплексне) та спеціальне. До загального планування відноситься прийняття комплексних планів екологічного розвитку та інших документів. Спеціальне екологічне планування здійснюється шляхом включення до правових актів окремих екологічних елементів, нормативів та стандартів. Слід мати на увазі, що зазначена функція управління властива не лише державному управлінню у сфері охорони довкілля, а й управлінню, що здійснюється іншими (недержавними) суб'єктами.
У науковій та навчальній літературі наводиться класифікація програмно- стратегічних документів, зокрема за терміном програмування (довгострокові, середньострокові, короткострокові); за масштабом поширення (загальнонаціональні, регіональні, місцеві, галузеві, локальні); за рівнем затвердження (законами України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України тощо); за змістом (комплексні програми чи прогнози економічного і соціального розвитку, а також секторальні, міжсекторальні та цільові).
Екологічністандарти-це юридично закріплені в спеціальних нормативно- технічних документах загальнообов'язкові вимоги, норми та правила, що висуваються до суб'єктів природокористування та охорони навколишнього середовища та видів їх діяльності. Вони розробляються та затверджуються державними органами й мають обов'язковий характер.
Діяльність у сфері екологічної стандартизації регулюється: Законом «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 31,32); Декретом Кабінету Міністрів України «Про стандартизацію і сертифікацію» від 10 травня 1993 року; Законом «Про стандартизацію» від 17травня 2001 року; Законом «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» від 1 грудня 2005 року та іншими нормативно-правовими актами. Так, відповідно до ст. 1 Закону «Про стандартизацію», стандарт - це документ, розроблений на основі консенсусу та затверджений уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим. При цьому під консенсусомслід розуміти загальну згоду, що характеризується відсутністю серйозних заперечень із суттєвих питань у більшості зацікавлених сторін і досягається в результаті процедури, спрямованої на врахування думки всіх сторін та зближення розбіжних
194


•РОЗДІЛ 7
точок зору. Наразі важливо привести всю розгалужену і суперечливу систему прийнятих у різні часи «стандартів» до вимог вказаних законів України.
Влітературі з екологічного права описується така система екологічних стандартів: державні стандарти України (ДСТУ); державні класифікатори (ДК); державні будівельні норми (ДБН)1; колишні державні стандарти Союзу РСР (ГОСТи), які визнано чинними на територіїУкраїни як міждержавні стандарти із збереженням абревіатури; інші міждержавні стандарти (ISO, ІЕК, ЕН тощо); кодекси усталеної практики; галузеві стандарти України (ГСТУ); стандарти науково-технічних та інженерних товариств і спілок; технічні умови (ТУ); стандарти підприємств (СТП). Останні - це нормативно-технічні документи, затверджені наказом керівника (органу управління) конкретного підприємства, на яке і поширюється їх дія.
Відповідно до ст. 1 Закону «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 року будівельні норми - це затверджений суб'єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов'язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Державними будівельними нормами визнаються нормативні акти, затверджені центральним органом виконавчої влади з питаньбудівництва та архітектури. Галузеві будівельні норми-це нормативний акт, затверджений міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади в межах своїх повноважень у разі відсутності державних будівельних норм або необхідності встановлення вимог до будівництва окремих видів споруд, що конкретизують вимоги державних будівельних норм. Порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність встановлено постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність» №543 від ЗО червня 2010 року.
Окремої уваги заслуговує система міжнародних стандартів (ISO). Необхідно звернути увагу на те, що протягом 90-х років XX сторіччя в Україні було адаптовано (тобто надано юридичної сили державного стандарту України) групу стандартів ISO,якими регулюються питання екологічного менеджменту, екологічного аудиту, атакож екологічного маркування. Сьогодні чинними в Україні є такі міжнародні стандарти ISO: ДСТУ ISO 14001:2006. Системи екологічного керування. Вимоги та настанови щодо застосування (ISO 14001:2004, ЮТ); ДСТУ ISO 14004:2006. Системи екологічного управління. Загальні настанови щодо принципів, систем та засобів забезпечення (ISO 14004:2004, ЮТ) та інші.
Екологічні нормативи в екологічному законодавстві вживаються у декількох значеннях: як сукупність гранично допустимих величин впливу на навколишнє природне середовище, що не призводять до безповоротних перетворень та суттєво не впливають на життя та здоров'я людей; як науково визначені та об-
Згідно з положеннями Закону України «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 року, будівельні норми поділяються на «державні будівельні норми» та «галузеві будівельні норми».
195


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
ґрунтовані нормативи з видів діяльності та окремих об'єктах, за якими визначаються індивідуальні нормативи антропогенних викидів у навколишнє природне середовище; як нормативи використання окремих природних ресурсівта вимоги до конкретних природокористувачів та їх груп тощо. Перша група нормативівє власно екологічними, друга група має переважно екологічний зміст і напрям, третя - здебільшого є природноресурсовим і належать до екологічної сфери антропогенного впливу на стан навколишнього середовища, життя і здоров'я людей.
Відповідно до ст. 33 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», до екологічних нормативів належать нормативи гранично допустимих викидів (ГДВ) у атмосферне повітря та гранично допустимих скидів (ГДС) у воду та ґрунти забруднюючих хімічних речовин, а також гранично допустимих рівнів (ГДР) фізичних факторів, зокрема шуму, вібрації, іонізуючого випромінювання (радіації),'електромагнітних факторів, а також шкідливих біологічних факторів, тобто будь-яких чинників біотичного походження (віруси, бактерії, грибки, токсини, чинники біохімічної дії, генетично модифіковані організми тощо), що здатні спричиняти масові захворювання людей, тварин, рослин, можуть призвести до погіршення стану довкілля, заподіяння значних економічних збитків, погіршення умов життєдіяльності населення. Законодавством України можуть встановлюватися нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи. Такі ліміти встановлюються стосовно: використання та забору води, використання мисливських тварин, рибних ресурсів, заготівлі деревини в порядку рубок головного користування, лісосічного фонду, спеціального використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення, ліміт на розміщення та утворення відходів тощо.
Екологічна сертиф/кац/я-діяльністьспеціальноуповноваженихдержавних органів і організацій, спрямована на юридичне закріплення по результатах проведення необхідних екологічних, технічних та інших досліджень та експертиз відповідності або невідповідності окремих видів продукції, робіт, послуг тощо вимогам екологічних стандартів і нормативів із видачею відповідного сертифіката встановленого зразка, який визнає даний вид продукції, робіт і послуг екологічно допустимим.
Екологічне ліцензування - це діяльність спеціально уповноважених державних органів і організацій, спрямована на юридичне закріплення права природокористувачів на здійснення спеціального використання природних ресурсів окремих об'єктів природного походження в кількостях і об'ємах, вказаних у ліцензії, що видається на підставі вимог екологічних стандартів і нормативівта інших юридично закріплених критеріїв. Екологічне ліцензування можна також визначити, як відносини між державою в особі її спеціально уповноважених органів та суб'єктами господарювання (фізичними та юридичними особами), змістом яких є санкціонування здійснення цими суб'єктами певної діяльності
196


•РОЗДІЛ 7
в галузі охорони навколишнього природного середовища на основі оцінки їх відповідності комплексу вимог, що висуваються з боку держави. Ліцензуванню підлягають найбільш важливі зточки зору державних інтересів види діяльності, а також види діяльності, які можуть спричинити найбільш суттєвий вплив на якісні та кількісні характеристики окремих природних ресурсів та довкілля в цілому.
Державний моніторинг довкілля (екологічний моніторинг). Правові засади екологічного моніторингу в Україні закріплені Земельним кодексом (а. ст. 191-192), Водним кодексом (ст. 21), Лісовим кодексом (ст. 55), а також Законами «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 22), «Про охорону атмосферного повітря» (ст. 32), «Про природно-заповідний фонд України»^. 9,), «Про курорти» (ст. 35), «Про рослинний світ» (ст. 39), «Про тваринний світ» (ст. 55), «Про відходи» (ст. 29), «Про питну воду та питне водопостачання» (ст.39), «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (ст. ст. 13,17, 21), «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» а 17) та деякими іншими законодавчими актами.
Відповідно до ст. 22 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» з метою забезпечення збору, обробки, збереження та анал ізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні створюється система державного моніторингу навколишнього природного середовища. Дійсно, належне державне управління якістю навколишнього природного середовища потребує наявності достовірної, актуальної та вичерпної інформації про його стан. З точки зору теорії права, екологічний моніторинг можна визначити як комплексний правовий інститут. Державний моніторинг довкілля складається з сукупності держаних відомостей про стан якості навколишнього природного середовища та спостережень галузевих державних органів за змінами об'єктів природокористування, які узагальнюються на загальнодержавному рівні з метою отримання єдиної та всебічної оцінки екологічного стану навколишнього середовища.
Система екологічного моніторингу є складовою частиною національної інформаційної інфраструктури, сумісної з аналогічними системами інших країн. Моніторинг довкілля здійснюється центральними органами виконавчої влади та іхорганами на місцях (територіальними органами), а також підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, які є суб'єктами системи моніторингу за загальнодержавною і регіональними (місцевими) програмами природоохоронних заходів.
Проведення державного моніторингу регламентується Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 391 від ЗО березня 1998 року. Зміст цього нормативно- правового акта деталізується у спеціальних галузевих положеннях про прове¬
197


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
дення державного моніторингу окремих об'єктів природокористування. Такими, зокрема, є: Положення про моніторинг земель, затверджене постановою Кабінету Міністрів України № 661 від 20 серпня 1993 року; Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, затверджене наказом Мінагрополітики України № 51 від 26 лютого 2004 року; Порядок здійснення державного моніторингу вод, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 815 від 20 липня 1996 року; Порядок організації та проведення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 343 від 9 березня 1999 року; Положення про моніторинг потенційно небезпечних об'єктів, затверджене наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи № 425 від 26 грудня 2003 року.
У літературі виділяють різні типи, види і рівні екологічного моніторингу та стадії його здійснення. Зокрема, виокремлюють: загальний (стандартний) моніторинг - здійснюється систематично за стандартними параметрами на базовій мережі спостережень з метою виявлення фактичного екологічного стану, вироблення та прийняття ефективних управлінських рішень на всіх рівнях; оперативний (кризовий) моніторинг - здійснюється як через державну мережу пунктів спостережень, так і через тимчасову мережу, під час виникнення несанкціонованих чи аварійних забруднень і стихійного лиха, з метою оповіщення та розроблення оперативних заходів щодо ліквідаціїїх наслідків та захисту населення, екосистем і власності; фоновий (науковий) моніторинг -здійснюється через мережу біосферних і природних заповідників, спеціальних наукових станцій.
У залежності від об'єкта моніторингу можна виділити: комплексний моніторинг навколишнього природного середовища; моніторинг земель (їх ґрунтів); поверхневих та підземних вод; лісів; рослинного світу; дикої фауни; атмосферного повітря; місць видалення відходів; фізичних факторів (шум, електромагнітні поля, радіація, вібрація тощо); територій та об'єктів природно-заповідного фонду; курортів та деякі інші види моніторингу. За рівнем узагальнення інформаціїрозрізняють: загальнодержавний моніторинг, регіональний моніторинг і локальний моніторинг.
Існуюча система моніторингу не працює цілком задовільно та на належному рівні. До основних причин такого становища можна віднести недостатність фінансування заходів з екологічного моніторингу, застаріле обладнання, відсутність єдиної мережі спостережень тощо. Тим не менш, не варто недооцінювати значущість екологічного моніторингу. Його слід розглядати як засіб отримання необхідної інформації для забезпечення налагодження зворотного зв'язку в управлінський схемі «суб'єктуправління-об'єктуправління-суб'єктуправління». Це є шляхом вивчення «реакції природи», що надає змогу зважено оцінити правильність прийнятих відповідними суб'єктами управлінських рішень, скоригувати їх, усунути допущені помилки тощо. Тому за результатами оцінки екологічного
198


•РОЗДІЛ 7
стану навколишнього природного середовища складаються доповіді, програми, звіти, прогнози та рекомендації, що надаються до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для здійснення запобігання та ліквідації наслідків негативних процесів. Вони є підставою здійснення екологічного планування та підлягають оприлюдненню відповідно до спеціальних вимог, що висуваються до екологічної інформації.
Екологічне інформаційне забезпечення - це врегульована нормами екологічного права діяльність спеціально уповноважених органів з надання, збору, узагальнення та оприлюднення відомостей про екологічну обстановку та її вплив на стан здоров'я населення. Екологічна інформація поділяється на офіційну та неофіційну, наукову та побутову тощо.
До екологічної інформації належать: дані кадастрів; екологічного моніторингу; звіти та доповіді про виконання екологічних програм і заходів; висновки екологічного аудиту; результати екологічних експертиз; відомості про екологічну карту захворюваності населення тощо. Важливо підкреслити те, що право на екологічну інформаціює одним з найважливіших екологічних прав (і прав людини взагалі), що закріплено у ст. 50 Конституції. Інформування населення про стан навколишнього природного середовища здійснюється міськими, сільськими, селищними радами та їх виконавчими органами, а також місцевими державними адміністраціями, Мінприроди України та його органами на місцях. Так, наказом Мінприроди України № 444 від 11 листопада 2011 року, зареєстрованого в Мін'юсті України 29 листопада 2011 року за N9 1363/20101, передбачені заходи про забезпечення доступу до публічної інформації екологічного змісту та стану довкілля.
Державні кадастри природних об'єктів та їх ресурсів. Відповідно до ст. 23 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», для обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться державні кадастри природних ресурсів у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Державні кадастри призначені для забезпечення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ, організацій та громадян відомостями про природні ресурси, з метою організації їх раціонального використання та ефективної охорони, регулювання природоресурсних відносин і обґрунтування розміру плати за спеціальне природокористування.
Державні кадастри мають містити систему відомостей та документів про правовий режим природних ресурсів, їх розподіл серед власників та користувачів, розподіл по категоріях і видах, кількісних та якісних характеристиках, цінності тощо. Екологічна функція державних природоресурсних кадастрів відносно незначна та проявляється в екологізації природоресурсних норм у тій мірі, в якій економічний раціоналізм природокористування співпадає із екологічним раціоналізмом. Інша справа - ведення Червоної книги України та Зеленої
199


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
книги України, у яких концентрується виконання як екологічної, так і виховноїта культурно-естетичної функції держави. В них містяться відомості про особливо охоронювані рідкісні та вимираючі тварини та рослини, які взагалі не можуть розглядатися як природні ресурси в економічному значенні цього поняття. Чинним законодавством передбачається ведення значної кількості природоресурсних кадастрів. Деякі з них фактично не функціонують, або не ведуться в повному обсязі, не забезпечені організаційно, фінансово тощо.
Основними видами державних природоресурсних кадастрів є: державний земельний, водний, лісовий кадастри; кадастр родовищ і проявів корисних копалин; кадастр тваринного світу; кадастр рослинного світу; кадастр територій і об'єктів природно-заповідного фонду; державний кадастр природнихтериторій курортів; державний кадастр природних лікувальних ресурсів. Пов'язаними можна вважати містобудівний кадастр, кадастр сховищ радіоактивних відходів та деякі інші. Найважливішим з них є державний земельний кадастр. Правові засади ведення державного земельного кадастру визначені Земельним кодексом та спеціальним Законом України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року із змінами, внесеними згідно із Законом від 9 грудня 2011 року, а також Законом «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року в редакції Закону від 11 лютого 2010 року.
Ведення Червоної книги України на даний час визначається Законом України «Про Червону книгу України» від 7 лютого 2002 року. Відповідно до ст. З вказаного Закону, Червона книга України є офіційним державним документом, який містить перелік рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічноїзони, а також узагальнені відомості про сучасний стан цих видів тваринного і рослинного світу та заходи щодо їх збереження і відтворення.
Згідно зі ст. 15 Закону «Про Червону книгу України», його ведення здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. Так, наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 312 від 17 червня 2009 року, зареєстрованого в Мін'юсті України 13 липня 2009 року за № 625/16641, затверджені переліки видів рослин та грибів, що заносяться до Червоної книги України (рослинний світ), та видів рослин та грибів, що виключені з Червоної книги України (рослинний світ), а наказом № 313 від 17 червня 2009 року, зареєстрованого в Мін'юсті України 13 липня 2009 року за №627/16643, затверджені переліки видівтварин, що заносяться до Червоної книги України (тваринний світ), та видів тварин, що виключені з Червоної книги України (тваринний світ).
Ведення Зеленої книги України регламентується Положенням про Зелену книгу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1286 від
200


•РОЗДІЛ 7
29серпня 2002 року1. Зелена книга України - це офіційний державний документ, в якому зведено відомості про сучасний стан рідкісних, таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань, які підлягають охороні.
Постановою визначено, що ведення Зеленої книги України покладається на Мінприроди України і фінансується за рахунок державного бюджету. Так, наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №545 від 16 жовтня 2009 року, зареєстрованого в Мін'юсті України 4 листопада 2009 року за № 1024/17040, затверджено Перелік рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань, які підлягають охороні і заносяться до Зеленої книги України.
Державний контроль за дотриманням вимог щодо охорони, відтворення та використання рослинних угруповань здійснює Мінприроди України. Воно забезпечує офіційне видання Зеленої книги України не рідше ніж один раз на 10 років та розповсюдження її примірників, а також оперативне інформування заінтересованих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій та громадян про зміни, що вносяться до неї.
- Екологічний контроль є регламентованою природоохоронним законодавством діяльністю державних органів та спеціалізованих формувань екологічних громадських об'єднань, спрямованою на здійснення нагляду та перевірки додержання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог екологічного законодавства та застосування заходів щодо попередження екологічних правопорушень. Контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шель- фута виключної (морської) економічної зони, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, а також стан довкілля в цілому.
За суб'єктним складом екологічний контроль поділяється на: державний, громадський, міжгосподарський і внутрішньогосподарський. За об'єктним складом екологічний контроль може бути природоохоронним, спрямованим на перевірку реалізації екологічних програм, стану навколишнього природного середовища, додержання вимог екологічних нормативів та антропоохоронним, спрямованим на перевірку додержання екологічних нормативів, що впливають на життя та здоров'я людей, стан захворюваності населення, захист екологічних прав і свобод громадян.
До методів екологічного контролю відносяться: нагляд; спостереження; інспектування; перевірка; обстеження тощо. Стадіями екологічного контролю є: вибір об'єкта контролю; проведення контрольних дій; узагальнення отриманої
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 36. - Ст. 1692.
201


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
інформації; прийняття рішень про заходи реагування; визначення комплексу заходів реагування.
Важливою характеристикою екологічного контролю є те, що він проводиться у формах попереднього і поточного контролю. Попередній контроль здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть потенційно вплинути на стан навколишнього природного середовища. До попереднього контролю можна віднести діяльність щодо погодження органами охорони навколишнього природного середовища проектів будівництва об'єктів, відведення земельних ділянок для цих потреб, погодження органами виконавчої влади в установленому законом порядку документації із землеустрою тощо.
Відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу та постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 186-1 Земельного кодексу України» № 1420 від 23 грудня 2009 року, представники природоохоронних органів обов'язково входять до складу комісій з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою. Так, наприклад, у м. Одесі до складу такої комісії, утвореної рішенням Одеської міської ради № 43-УІ від 28 грудня 2010 року, увійшли поряд із іншими членами начальник Державної екологічної інспекції з охорони довкілля Північно-західного регіону Чорного моря та завідувач відділу Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Одеській області. Погодження певних видів містобудівноїта проектної документації природоохоронними органами передбачається Законами «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року та «Про регулювання містобудівної діяльності» від 13 січня 2011 природоохоронними органами, а також будівельними нормами.
Державний екологічний контроль здійснюється відповідно до Конституції України, актів екологічного законодавства, нормативних актів, якими регулюється правовий статус відповідних державних органів та іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженими органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (органами спеціальної компетенції). Контроль і нагляд за дотриманням вимог екологічного законодавства здійснюється: органами прокуратури, у тому числі спеціальними природоохоронними прокуратурами; органами Міністерства внутрішніх справ України, центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами.
Проте основні функції щодо здійснення державного екологічного контролю покладені на Держекоінспекцію України. До основних завдань Держекоінспек- ції належить реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; за екологічною та радіаційною безпекою (утому
202


•РОЗДІЛ 7
числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів і транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі, поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
Питання проведення державного екологічного контролю регламентуються Законом «Про охорону навколишнього природного середовища», Законом «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Кодексом про адміністративні правопорушення, Інструкцією про оформлення органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Мінприроди України № 264 від 5 липня 2004 року, зареєстрованою в Мін'юсті України 27 липня 2004 року за № 934/9533, Методиками розрахунку відповідних збитків, що затверджуються наказами Мінприроди України і підлягають реєстрації у Мін'юсті України та іншими нормативно-правовими актами.
§ 4. Правові гарантії участі громадськості в управлінні природокористуванням та природоохороною
Участь громадськості в управлінні природоохороною забезпечують громадські об'єднання та організації. Основним завданням такої участі є сприяння органам влади у забезпеченні раціонального природокористування. На теперішній час в країні існує понад 20 екологічних організацій, асоціацій та груп із загальнодержавним статусом та понад 300 - місцевого рівня.
З огляду на масштаби діяльності та їх значення для природоохоронної діяльності, слід особливо відзначити: Українське товариство охорони природи; Українське товариство мисливців і рибалок; асоціацію «Зелений світ»; Всеукраїнський екологічний рух «Хортицький форум»; Українську молодіжну екологічну лігу; Національний екологічний центр; Українську екологічну академію наук; Всеукраїнську екологічну лігу, а також існуючі ботанічні, орнітологічні, географічні, гідроекологічні товариства. В Україні функціонують також осередки міжнародних екологічних рухів, таких, як «Грінпіс» (Українське відділення міжнародної організації «Грінпіс») та інші.
Для забезпечення ефективної взаємодії з цими організаціями при Мінприроди України було створено Громадську раду Всеукраїнських організацій та об'єднань природоохоронного спрямування. Громадська рада є консультативно- дорадчим органом, метою діяльності якого є розширення участі громадськості
203


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
у процесах прийняття екологічно важливих рішень, сприяння проведенню консультацій з громадськістю щодо формування та реалізації державної політики з питань, що стосуються довкілля (екологічної політики). У своїй діяльності Громадська рада керується Конституцією України, законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, рішеннями Мінприроди України та Положенням про Громадську раду.
У ст. 9 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено основні екологічні права громадян України, серед яких право на: об'єднання в громадські природоохоронні формування, вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом; участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи тощо.
Особливе значення у правовому забезпеченні відповідних відносин має Конвенція «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища» (Орхуська конвенція), яка ратифікована Україною б липня 1999 року та набрала чинності для України ЗО жовтня 2001 року. Конвенція не лише проголошує та декларує екологічні права громадян на сприятливе довкілля, екологічну інформацію, участь у прийнятті екологічно значущих рішень тощо, а і регламентує процедурні (процесуальні) питання їх захисту.
Громадські організації в Україні мають право: вільного доступу до інформації про стан довкілля, джерела його забруднення, захворюваність населення, яка ніким не може бути засекречена; розробляти і пропагувати свої природоохоронні програми; брати участь у розгляді радами та іншими органами місцевого самоврядування питань охорони навколишнього природного середовища, використання природних об'єктів і забезпечення екологічної безпеки або виступати з ініціативою винесення цих питань на місцеві референдуми; проводити громадську екологічну експертизу в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, і публічні слухання або відкриті засідання щодо оцінки екологічної безпеки об'єктів експертизи; виконувати за власні кошти та із трудовою участю членів організацій роботи по охороні та відтворенню природних ресурсів, збереженню і покращенню стану навколишнього природного середовища; брати участь у проведенні державними органами спеціальної компетенції перевірок дотримання підприємствами, установами, організаціями та громадянами екологічного законодавства та попередження правопорушень.
Питання реалізації права громадськості на участь у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, порядок проведення консультацій із громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування також
204


•РОЗДІЛ 7
регламентуються, у тому числі указами Президента України «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» № 854/2004 від 31 липня 2004 року та «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» № 1276/2005 від 15 вересня 2005 року, постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» № 996 від З листопада 2010 року. Постанова має рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування та може бути деталізована і пристосована до місцевих умов у Статутах територіальних громад чи інших актах органів місцевого самоврядування.
Зазначені Вказані урегульовані також Положенням про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, затвердженим наказом Мінприроди України № 168 від 18 грудня 2003 року, зареєстрованим у Мін'юсті України 4лютого 2004 року за № 155/8754. Положенням, зокрема, визначено порядок проведення відповідних громадських обговорень (публічних слухань або відкритих засідань)-процедури виявлення громадської думки з метою її урахування при прийнятті органами виконавчої влади рішень з питань, що справляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля (навмисне вивільнення генетично змінених організмів; розміщення, проектування, будівництво або реконструкція об'єктів; розробка проектів нормативно-правових актів тощо).
Громадський екологічний контроль здійснюється громадськими інспектора- мизохорони довкілля відповідно до «Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля», який був затверджений наказом Мінприроди України № 88 від27 лютого 2002 року1. Громадськими інспекторами можуть бути громадяни України, що досягли 18 років, мають досвід природоохоронної роботи та пройшли співбесіду в органах Мінприроди України. При виконанні своїх функцій інспектори мають право: спільно з працівниками органів виконавчої влади та місцевого самоврядування брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки, охорони, раціонального використання та відтворення природних ресурсів; за направленням органу Мінприроди України, який призначив громадського інспектора, проводити рейди та перевірки і складати акти перевірок; складати протоколи про адміністративні правопорушення при виявленні порушень природоохоронного законодавства, відповідальністьза які передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення, і подавати їх відповідному органу Мінприроди України для притягнення винних до відповідальності; доставляти осіб, які вчинили порушення природоохоронного законодавства, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 12.
205


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
не може бути встановлено на місці порушення; перевіряти документи на право використання об'єктів тваринного світу, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби та проводити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукціїта інших предметів; проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кінозйомку і відеозйомку як допоміжний засіб для попередження і розкриття порушень законодавства в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів; брати участьу підготовці для передачі до судових органів матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, та виступати в ролі свідків; роз'яснювати громадянам вимоги природоохоронного законодавства та їх екологічні права; брати участь у проведенні громадської екологічної експертизи відповідно до Закону «Про екологічну експертизу»; одержувати в установленому порядку інформацію про стан навколишнього природного середовища, джерела негативного впливу на нього та заходи, що вживаються для поліпшення екологічної ситуації; пред'являти до суду позови про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення екологічного законодавства, в тому числі здоров'ю громадян та майну громадських об'єднань; здійснювати співробітництво з міжнародними та іноземними неурядовими екологічними організаціями.
§ 5. Повноваження органів управління щодо вирішення спорів у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля
Вирішення спорів у сфері природоохорони (екологічних спорів) є однієюз функцій управління у сфері охорони довкілля. Процедурні питання діяльності органів управління щодо розгляду таких спорів регламентуються еколога- процесуальними нормами, за допомогою яких реалізуються матеріальні норми екологічного права, регламентуються форми діяльності відповідних органів державного управління при розгляді екологічних спорів. Еколого-процесуальні норми містяться, зокрема, в Законах «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ», «Про екологічну експертизу» та інших законодавчих актах.
Відповідно до ст. 67 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», спори у галузі охорони навколишнього природного середовища вирішуються судом, Радами народних депутатів чи органами, які утворюються ними, тобто міськими, селищними, сільськими радами та їх виконавчими орга¬
206


•РОЗДІЛ 7
нами, відповідно до їх компетенції і в порядку, встановленому законодавством України. При цьому спори підприємств, установ і організацій України у галузі охорони навколишнього природного середовища з підприємствами, установами та організаціями інших держав, розглядаються комісіями, що утворюються на паритетних засадах із представників України і заінтересованих держав, або третейським судом.
До спорів у сфері охорони довкілля можна, зокрема, віднести: спори щодо охорони земель та землекористування; спори з питань охорони надр та надро- користування; спори з питань використання і охорони вод та водних ресурсів; спори у сфері використання, охорони, захисту та відтворення лісів; спори з питань охорони атмосферного повітря та інші види природоохоронних спорів. У даний час на законодавчому рівні найбільш детально врегульовано процедуру розгляду земельних спорів.
Спори щодо охорони земель та землекористування відповідно до ст. 158 Земельного кодексу вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Причому виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Вирішення інших спорів віднесене до відання органів місцевого самоврядування (ч. З ст. 158 ЗКУ) та органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів (ч. 4 ст. 158 ЗКУ).
Спори з питань охорони надр та надрокористування, згідно ст. 64 Кодексу про надра, розглядаються органами державного геологічногоконтролю, державного гірничого нагляду, охорони навколишньогоприродного середовища, відповідними радами, судами загальної юрисдикції або третейським судом в порядку, встановленому чинним законодавством. Місцеві ради вирішують спори з питань користування надрами, що пов'язані з розробкою родовищ корисних копалин місцевого значення, торфу, прісних підземних вод.
Спори з питань використання і охорони вод та водних ресурсів, відповідно до ст. 109 Водного кодексу, розглядаються державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства, геології, місцевими Радами, судом або третейським судом у порядку, встановленому законодавством. Спори з питань використання та охорони вод, які виникають з іншими державами, а також між іноземними юридичними особами і громадянами та власником вод, розглядаються відповідно до законодавства.
Спори у сфері використання, охорони, захисту та відтворення лісів розглядаються, відповідно до ст. 103 Лісового кодексу, в установленому порядку органами місцевого самоврядування, органами виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища, а також судами. Виключно судом вирішуються спори з питань володіння,
207


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
користування і розпоряджання лісами, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб.
Спори з питань охорони атмосферного повітря, згідно ст. 33 Закону «Про охорону атмосферного повітря», вирішуються у встановленому законом порядку. Проте наведене положення повітряноохоронного закону включено у зміст норми, присвяченій відповідальності за порушення законодавства в галузі охорони атмосферного повітря. Закон «Про охорону атмосферного повітря» не містить спеціальної норми щодо розгляду та вирішення спорів з питань охорони атмосферного повітря. У зв'язку з цим повітряноохоронні спори розглядаються і вирішуються на основі загальних положень чинного законодавства щодо розгляду та вирішення таких спорів.
Органи виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища вирішують спори, пов'язані з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у державній власності. Органи місцевого самоврядування вирішують спори, пов'язані з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у комунальній власності.
Міжнародні екологічні спори розглядаються, зокрема Постійним арбітражним судом відповідно до міжнародних угод (Гаазька конвенція). Низка міжнародних конвенцій екологічного характеру передбачає розгляд спорів в арбітражних (третейських) судах (трибуналах), утворюваних у порядку асі Ііос(на конкретний випадок). Зокрема, йдеться про: Конвенцію про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, ратифіковану Законом України від 19 березня 1999 року; Конвенцію про охорону і використання транскордонних водотоків та міжнародних озер, до якої приєдналася Україна згідно з Законом від 1 липня 1999 року; Конвенцію про збереження морських живих ресурсів Антарктики 1980 року, що набула чинності для України 22травня 1994 року, та деякі інші міжнародні акти. Відповідно до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті сторони, наприклад, можуть передати спір, що виник між ними з приводу тлумачення або застосування положень Конвенції, на розгляд арбітражного суду. За Конвенцією про збереження морських живих ресурсів Антарктики 1980 року, для розгляду спорів між сторонами утворюється арбітражний трибунал.
208


•РОЗДІЛ 8
РОЗДІЛ 8
ЗАКОНОДАВЧІ ОСНОВИ СТАНДАРТИЗАЦІЇ ТА НОРМУВАННЯ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ Й ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Основні цілі та завдання стандартизації та нормування у сфері природокористування й охорони навколишнього середовища
Відповідно до ст. 31 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», екологічна стандартизація і нормування проводяться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Державні стандарти в галузі охорони навколишнього природного середовища є обов'язковими для виконання і визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища, інші питання, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів (ст. 32 Закону). Згідно ст. 33 зазначеного Закону, екологічні нормативи встановлюють гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів. Законодавством України можуть встановлюватися нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи.
Правові та організаційні засади стандартизації в Україні встановлює Закон України «Про стандартизацію» від 17 травня 2001 року1. Цей закон визначає стандартизацію як діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар'єрів у торгівлі і сприянню науково- технічному співробітництву.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 31. - Ст. 145.
209


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Метою стандартизації в Україні є забезпечення раціонального використання природних ресурсів, відповідності об'єктів стандартизації їх функціональному призначенню, інформування споживачів про якість продукції, процесівта послуг, підтримка розвитку і міжнародної конкурентоспроможності продукції та торгівлі товарами і послугами. Об'єктами стандартизації є продукція, процеси та послуги, зокрема матеріали, складники, обладнання, системи, їх сумісність, правила, процедури, функції, методи чи діяльність, персонал і органи, а також вимоги до термінології, позначення, фасування, пакування, маркування, етикетування. Стандартизація відіграє значну роль у забезпеченні виробництва конкурентоспроможної і доброякісної продукції. Державні екологічні стандарти регламентують інтеграцію екологічних аспектів у різні види діял ьності суб'єктів господарювання для забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку суспільства і є чинниками гармонізації його взаємовідносин із природою.
Екологічне нормування - це обмеження негативного впливу на довкілля через встановлення обов'язкових нормативів такого впливу. Нормування здійснюється з метою встановлення гранично допустимих масштабів впливу на довкілля, що гарантують екологічну безпеку населення та збереження генофонду, що забезпечують раціональне використання і відтворення природних ресурсівв умовах сталого розвитку господарської діял ьності. Іншими словами, нормування являє собою процес визначення видів, розмірів та вмісту шкідливих впливів на навколишнє природне середовище в цілому чи на окремі середовищеутворюючі елементи, що дозволяє розраховувати неспричинення шкоди життю та здоров'ю людини, іншим об'єктам, що охороняються правом.
§ 2. Система нормативів і стандартів у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища
Система екологічних нормативів і стандартів зумовлюється практичними потребами у їх використанні для вирішення завдань охорони довкілля. У ст. 33 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» міститься наступна система екологічних нормативів: нормативи, що встановлюють гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин (ГДВ та ГДС); нормативи, що встановлюють рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів (ГДР); нормативи використання природних ресурсів; нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі (ГДК);та інші екологічні нормативи.
210


•РОЗДІЛ 8
Норматив гранично допустимого викиду (ГДВ) забруднюючої речовини являє собою гранично допустимий викид забруднюючої речовини або суміші цих речовин в атмосферне повітря, що розробляються на одиницю маси за одиницю часу чи на одиницю продукції або сировини. ГДВ встановлюється для кожного джерела забруднення атмосфери на діючих підприємствах чи таких, що проектуються, будуються або модернізуються, а також для кожного типу пересувного джерела, що експлуатується на територіїУкраїни. Проект нормативу ГДВ розробляється з ініціативи самого підприємства спеціалізованими закладами і затверджується органами Мінприроди України.
Норматив гранично допустимого скиду (ГДС) забруднюючої речовини являє собою масу речовини у зворотній воді, що є максимально допустимою для відведення за встановленим режимом даного пункту водного об'єкта за одиницю часу. Водокористувачі виступають замовниками розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин, що скидаються ними до водних об'єктів, спеціалізованим закладам. Нормативи ГДС затверджуються органами Мінприроди України одночасно з видачею дозволу на спеціальне водокористування.
Нормативи, що встановлюють рівні допустимого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище фізичних та біологічних факторів (ГДР), - це гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на довкілля. Вони розробляються самими суб'єктами негативного впливу на довкілля, погоджуються з органами державноїсанітарно-епідеміологічної служби і затверджуються органами Мінприроди України на місцях.
Норматив гранично допустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі (ГДК) можна визначати як максимальну їх концентрацію в одиниці об'єму або маси природного ресурсу (повітря, води, ґрунту тощо), при дії якої протягом усього життя людини не виникає прямого або опосередкованого несприятливого впливу на теперішнє і майбутнє покоління, не знижується працездатність людини, не погіршується її самопочуття та санітарно-побутові умови життя. Граничнодопустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі встановлюється Мінприроди України та МОЗ України.
Нормативи^спеціального використання природних ресурсів мають форму лімітів, квот, нормативів спеціального використання. Відповідно до ст. 43 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», ліміти використання природних ресурсів встановлюються в порядку, що визначається Верховною Радою АРК, обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами, крім випадків, коли природні ресурси мають загальнодержавне значення. Ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значення встановлюються впорядку, що визначається КМУ. Серед нормативів спеціального використання природних ресурсів можна виділити такі:
211


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
-ліміти заготівлі деревини в порядку рубок головного користування-затверджена в установленому порядку розрахункова лісосіка - щорічна науково обґрунтована норма заготівлі деревини в порядку рубок головного користування, яка затверджується для кожного власника, постійного користувача лісів окремо за групами порід, виходячи з принципів безперервності та невиснажливості використання лісових ресурсів;
-ліміти заготівлі другорядних лісових матеріалів (живиці, пнів, лубу та кори, деревної зелені, деревних соків) і обсяги здійснення побічних лісокористувань (заготівля сіна, випасання худоби, розміщення пасік, заготівля дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин, збирання лісової підстилки, заготівля очерету);
- ліміти добування мисливських диких тварин - встановлена кількість вилучення (добування, збирання тощо) об'єктів тваринного світу із природного середовища;
-ліміт спеціального використання водних біоресурсів (загальнодопустимий улов) - обсяг вилучення з природного середовища (вилову, добування, збирання) конкретних видів водних біоресурсів на конкретному водному об'єкті, встановлений на певний проміжок часу з метою попередження перевищення прогнозу допустимого вилову;
- квота добування (вилову) -частка ліміту спеціального використання водних біоресурсів, що встановлюється для кожної конкретної юридичної чи фізичної особи та визначається в натуральних величинах або у відсотках від загального ліміту;
- ліміти забору води - граничні обсяги забору води з водних об'єктів, що встановлюються у дозволі на спеціальне використання водних ресурсів;
- ліміти використання води - граничний обсяг використання води, який встановлюється дозволом на спеціальне водокористування;
- квоти на видобуток корисних копалин тощо.
Згідно ст. 33 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», передбачається можливість існування інших екологічних нормативів. Зокрема,у законодавстві України з питань охорони навколишнього природного середовища передбачається нормування ряду зон, створення яких має на меті охорону довкілля і здоров'я людини від шкідливих впливів. До таких зон відносяться:
- санітарно-захисні зони (СЗЗ) об'єктів, що є джерелами забруднення хімічними, фізичними та біологічними факторами - функціональна територія між промисловим підприємством або іншим виробничим об'єктом, що є джерелом надходження шкідливих чинників в навколишнє середовище, і найближчою житловою забудовою (чи прирівняними до неї об'єктами), яка створюється для зменшення залишкового впливу цих факторів до рівня гігієнічних нормативівз метою захисту населення від їх несприятливого впливу;
212


•РОЗДІЛ 8
-санітарно-захисні зони і зони спостереження ядерної установки чи об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами: СЗЗ - території навколо радіаційно-ядерного об'єкта, де рівень опромінення людей в умовах нормальної експлуатації може перевищити ліміт дози; зона спостереження - територія, на якій можливий радіаційний вплив ядерної установки та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, на населення, що проживає в цій зоні;
-санітарно-захисні зони джерел електромагнітних випромінювань - відстань між радіо-, телевізійними і радіолокаційними станціями різного призначення, що працюють в смузі радіочастот, мережею ліній електропередачі, яка складається з повітряних високовольтних ліній електропередачі та електричних підстанцій (до складу підстанцій можуть входити розподільні пристрої, перетворювачі електроенергії, трансформатори, випрямлячі та інші пристрої і споруди) і найближчими житловими або іншими будівлями, яка утворюється з метою захисту населення від впливу шкідливих електромагнітних випромінювань;
-водоохоронні зони - зони вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ, інших водних об'єктів для створення сприятливого режиму, попередження забруднення, засмічення, знищення навколоводних рослин і тварин та зменшення коливань стоку водних об'єктів;
-пляжні зони - прилеглі до урізу води частини прибережної захисної смуги уздовж морів, навколо морських заток і лиманів з режимом обмеженої господарської діяльності;
-зони санітарної охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання -територія і акваторія, де запроваджується особливий санітарно- епідеміологічний режим з метою запобігання погіршенню якості води джерел централізованого господарсько-питного водопостачання, а також з метою забезпечення охорони водопровідних споруд;
-округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів: округ санітарної охорони - це територія земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту (в межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів); для курортів, які використовують родовища корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів (підземні мінеральні води, лікувальні грязі тощо), встановлюються округи гірничо-санітарної охорони.
Земельним кодексом та Законом України «Про охорону земель» передбачаються такі види нормативів у галузі охорони земель та відтворення родючості фунтів: якісного стану ґрунтів; оптимального співвідношення земельних угідь; показників деградації земель та ґрунтів тощо.
213


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Нормативи якісного стану ґрунтів визначають рівень забруднення, оптимальний вміст поживних речовин, фізико-хімічні властивості тощо. До нормативів оптимального співвідношення земельних угідь належать: оптимальне співвідношення земель сільськогосподарського, природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного, рекреаційного призначення, а також земель лісового та водного фондів; оптимальне співвідношення рілліта багаторічних насаджень, сіножатей, пасовищ, а також земель під полезахисними лісосмугами в агроландшафтах. До нормативів деградації земель належать показники гранично допустимого погіршення стану і властивостей земельних ресурсів внаслідок антропогенного впливу та негативних природних явищ,а також нормативи інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення.
Водний кодекс, крім іншого, передбачає такі нормативи у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, як нормативи екологічноі безпеки водокористування; екологічний норматив якості води водних об'єктів; галузеві технологічні нормативи утворення речовин, що скидаються у водні об'єкти; технологічні нормативи використання води. Нормативи екологічноі безпеки водокористування включають: гранично допустимі концентрації речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення; гранично допустимі концентрації речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для потреб рибного господарства; допустимі концентрації радіоактивних речовину водних об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, господарсько- побутових та інших потреб населення.
Екологічний норматив якості води водних об'єктів містить науково обґрунтовані значення концентрацій забруднюючих речовин та показники якості води (загальнофізичні, біологічні, хімічні, радіаційні). Для оцінки екологічної безпеки виробництва встановлюються галузеві технологічні нормативи утворення речовин, що скидаються у водні об'єкти та тих, що подаються на очисні споруди, тобто нормативи гранично допустимих концентрацій речовин у стічних водах, що утворюються в процесі виробництва одного виду продукції при використанні однієї і тієї ж сировини. Для оцінки та забезпечення раціонального використання води у галузях економіки встановлюються технологічні нормативи використання води, а саме: поточні технологічні нормативи використання води - для існуючого рівня технологій; перспективні технологічні нормативи використання води-з урахуванням досягнень на рівні передових світових технологій. Чинним законодавством передбачаються й інші екологічні нормативи.
Відповідно до ст. 11 Закону «Про стандартизацію», залежно від рівня органу, який приймає чи схвалює нормативні документи із стандартизації, розрізняють національні стандарти, правила усталеної практики та класифікатори, прийняті чи^5ШаЖнТцентральним органом виконавчої влади з питань стандартизації,
214


• РОЗДІЛ 8
а також видані ним каталоги та реєстри загальнодержавного застосування; стандарти, технічні умови та Правила усталеної практики, прийняті чи схвалені іншими органами та організаціями, що займаються питаннями стандартизації, а також видані ними каталоги.
Стандарт- це документ, розроблений на основі консенсусу та затверджений уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим. Стандарт може містити вимоги до термінології, позначок, пакування, маркування чи етикетування, які застосовуються до певної продукції, процесу чи послуги. Державні стандарти України, далі скорочено - ДСТУ, розробляються, затверджуються, переглядаються і скасовуються Держ- техрегулювання України.
Технічні умови (ТУ) містять вимоги, що регулюють відносини між постачальником (розробником) і споживачем (замовником) продукції. Це нормативно- технічнідокументи, що встановлюють технічні вимоги, яким повинні відповідати продукція, перебіги та послуги - можуть бути стандартом, його частиною, або окремим документом; можуть розроблятися самими підприємствами - виробниками відповідної продукції. При цьому залишається чинним на сьогоднішній день декрет КМУ «Про стандартизацію і сертифікацію» від 10 травня 1993 року1, ст. 4 якого містить іншу систему стандартів. Він закріплює, що в Україні нормативні документи^стандартизації поділяються на: державні стандарти; галузеві стандарти; стандарти нашшво-технічних та інженерних товариств і спілок; технічні умови; стандарти підприємств. До державних стандартів прирівнюються державні класифікатори техніко-економічноїта соціальної інформації.
Міжнародні, регіональні та національні стандарти інших країн застосовуються в Україні відповідно до її міжнародних договорів. Як державні стандарти України використовуються також міждержавні стандарти, передбачені Угодою про проведення погодженої політики в сфері стандартизації, метрології та сертифікації, підписаною у м. Москві 13 березня 1992 року, далі - міждержавні стандарти. Республіканські стандарти Української РСР (РСТУРСР) застосовуються якдержавні до їх заміни чи скасування.
Галузеві стандарти (ГСТУ) розробляються на продукцію за відсутності державних стандартів України чи у разі необхідності встановлення вимог, які перевищують або доповнюють вимоги державних стандартів. Ці нормативно- технічні документи затверджуються міністерствами і відомствами і реєструються уДержтехрегулювання України.
Стандарти науково-технічних та інженерних товариств і спілок розробляються у разі необхідності поширення результатів фундаментальних
Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 27. - Ст. 289.
215


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
і прикладних досліджень, одержаних в окремих галузях знань чи сферах професійних інтересів.
Стандарти підприємств (СТП) розробляються на продукцію, що використовується лише на конкретному підприємстві. Це нормативно-технічні документи, що затверджуються наказом керівника підприємства, на яке поширюється їх дія.
Стандарти мають такі індекси1: ДСТУ - національні стандарти, затверджені Держспоживстандартом України; ДСТУ/ГОСТ, ГОСТ, МЗК, ГОСТ ИСО, ГОСТ ЕН - національні стандарти України, які прийнято Міждержавною радою зі стандартизації, метрології та сертифікації як міждержавні стандарти; ДСТУ ГОСТ -і національні стандарти, через які впроваджено міждержавні стандарти (ТОСТ) методом перевидання; ДСТУ-Н ПМГ- настанови, через які впроваджено стандарти міждержавної стандартизації; ДСТУ Б - національні стандартне галузі будівництва та будівельних матеріалів; ДСТУ ISO - національні стандарти, через які впроваджено стандарти Міжнародної організації зі стандартизації(ISO). Номер стандарту відповідає номерові міжнародного стандарту, а рік-рокові затвердження національного стандарту. За таким самим правилом позначено націонал ьні стандарти, які впроваджують стандарти Міжнародної електротехнічної комісії (ІЕС) чи стандарти, прийняті спільно цими організаціями (з індексом ISO/ ІЕС); ДСТУ EN - національні стандарти, через які впроваджено європейські стандарти (ЕІМ); ДСТУ ІЕС- націонал ьні стандарти, через які впроваджено стандарти Міжнародної електротехнічної комісії (ІЕС); ДСТУ CISPR-національні стандарти, через які впроваджено стандарти Міжнародного спеціального комітету з радіо- завад; ДСТУ ETSI, ETS - національні стандарти, через які впроваджено стандарти Європейського інституту стандартизації у сфері телекомунікацій; ДСТУ IDF-національні стандарти, через які впроваджено стандарти Міжнародної федерації виробників молока; ДСТУ IEEE Std - національні стандарти, через які впроваджено стандарти Американського інституту з електротехніки та електроніки; ДСТУ ITU - національні стандарти, через які впроваджено стандарти Міжнародного Союзу телекомунікацій; ДСТУ IWA- національні стандарти, через які впроваджено стандарти «Технічноїугоди, прийнятої на галузевому міжнародному (ICO)»; ДСТУ UIC — національні стандарти, через які впроваджено стандарти Міжнародного Союзу залізниць; ДСТУ OIML- національні стандарти, через які впроваджено стандарти Міжнародної організації законодавчої метрології; ДСТУ OHSAS-національні стандарти, через які впроваджено міжнародні стандарти щодо дій з охорони здоров'я та безпеки персоналу; ДСТУ UN/ЕСЕ R - національні стандарти, через які впроваджено стандарти Європейської економічної комісії ООН; РСТ УССР-республіканські стандарти колишньоїУРСР; ДК- державні класифікатори; СОУ-стандарти організації України; ГСТУ- галузеві стандарти України.
Прикладами державних стандартів можуть бути такі з них: ДК 005-96. Класифікатор відходів; ДСТУ 3928-99. Охорона природи. Гідросфера. Токсикологія води.
1 	Каталог нормативних документів: у 2-х томах. - К., 2008. - Т. 1. - С. 7.
216


•РОЗДІЛ 8
Терміни та визначення; ДСТУ ISO 14004:2006. Системи екологічного управління. Загальні настанови щодо принципів, систем та засобів забезпечення; ДСТУ ISO 19011:20 03. Настанови щодо здійснення аудитів систем управління якістю і (або) екологічного управління тощо.
Варто зазначити, що Законом України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» від 1 грудня 2005 року1 впроваджуються технологічні регламенти. Технічний регламент визначається як закон України або нормативно-правовий акт, прийнятий КМУ, у якому визначено характеристики продукції або пов'язані з нею процеси чи способи виробництва, а також вимоги до послуг, включаючи відповідні положення, дотримання яких є обов'язковим. Він може також містити вимоги до термінології, позначок, пакування, маркування чи етикетування, які застосовуються до певної продукції, процесу чи способу виробництва.
Метою розроблення і застосування технічних регламентів є захист життя та здоров'я людини, тварин, рослин, національної безпеки, охорони довкілля та природних ресурсів, запобігання недобросовісній практиці. Відповідність введених в обіг в Україні продукції, процесів та послуг технічним регламентам є обов'язковою. Вимоги, встановлені технічними регламентами, повинні відображати ризики стосовно споживачів, довкілля та природних ресурсів, які створюватиме невідповідність продукції, процесів і послуг. Наприклад, Технічний регламент безпеки іграшок, затверджений постановою КМУ № 901 від 8 жовтня 2008 року1  2, визначає вимоги до безпеки іграшок, процедуру оцінки їх відповідності таким вимогам, установлює правила маркування, а також введення в обіг іграшок як імпортованих, так і вітчизняного виробництва, їх продажу і безкоштовного розповсюдження. Введення іграшок в обіг дозволяється тільки якщо вони відповідають вимогам безпеки для життя та здоров'я споживачів у разі використання за призначенням за умови передбачуваної поведінки дітей. Регламент передбачає конкретні вимоги до фізичних, механічних, хімічних та електричних властивостей іграшок, займистості матеріалів іграшок, вимоги до маркування та процедуру оцінки відповідності іграшок.
Чинне законодавство передбачає здійснення нормування у будівництві, що являє собою діяльність з розроблення та затвердження будівельних норм для обов'язкового застосування у сфері будівництва, містобудування та архітектури з метою формування безпечного середовища для життя і здоров'я людини. Будівельні норми-затверджений суб'єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов'язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм визначаються Законом України «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 року3.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 12. - Ст. 101.
2 Офіційний вісник України. - 2008. - № 78. - Ст. 2615.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 5. - Ст. 41.
217


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
§ 3. Фактичні та юридичні критерії якості довкілля: нормативи гранично допустимого шкідливого впливу
на довкілля
Якість природного середовища можна визначити як стан природних та змінених людиною екосистем, що зберігає їх здатність до постійного обміну речовин та енергії, а також відтворенню життя. Якість довкілля 'забезпечу^ сама природа шляхом саморегуляції процесів, що в ній відбуваються. Люди під час своєї життєдіяльності негативно впливають на стан довкілля, що зумовлює необхідність її регулювання з метою недопущення втрати якості навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст. 33 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», нормативи граничнодопустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі та рівні шкідливих фізичнихта біологічних впливів на нього є єдиними для всієїтериторіїУкраїни. У разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційнихта інших окремих районів можуть встановлюватися більш суворі нормативи ГДКзабруднюючих речовинта інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. Нормативи ГДК розробляються у ході гігієнічної регламентації згідно з Положенням про гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних чинників, затвердженим постановою КМУ № 420 від 13 червня 1995 року1.
Державні санітарні правила охорони атмосферного повітря населених місць від забруднення хімічними та біологічними речовинами (ДСП-201-97), затверджені наказом МОЗ України № 201 від 9 липня 1997 року1  2, містять положення щодо оцінки забруднення атмосферного повітря населених місць, гігієнічні нормативи допустимого вмісту в ньому хімічних і біологічних речовин, правила оцінки забруднення атмосферного повітря, значення гранично допустимих концентрацій. Порядок визначення величин фонових концентрацій забруднювальнил речовин в атмосферному повітрі затверджено наказом Мінприроди України № 286 від ЗО липня 2001 року3. Для кожного джерела викидів забруднювальних речовин (чи групи джерел підприємства або іншого об'єкта) величина фонової концентрації характеризує сумарну концентрацію цієї самої речовини, яка створюється всіма іншими джерелами забруднення підприємств та об'єктів населеного пункту (що мають викиди в атмосферу), за винятком того (тих), що розглядається; величи¬
1 Про затвердження Положення про гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів і Порядку оплати робіт із проведення гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних факторів : постанова Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 року № 420. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: // http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
2 Державні санітарні правила охорони атмосферного повітря населених місць (від забруднення хімічними та біологічними речовинами) (ДСП-201-97 ), затверджені наказом Міністерства охорони здоров’я України від 9 липня 1997 року № 201 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: // http://nau.com. иа. - Назва з екрану.
3 Офіційний вісник України. - 2001. - № 33. - Ст. 1575.
218


• РОЗДІЛ 8
на фонової концентрації визначається за даними фактичних спостережень та спеціальних розрахунків. Значення фонових концентрацій використовуються при встановленні нормативів граничнодопустимих викидів забруднювальних речовин в атмосферне повітря, при вирішенні питання розміщення нових промислових об'єктів та здійснення реконструкції, технічного переобладнання чи розширення існуючих промислових об'єктів.
Правила охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення, затверджені постановою КМУ у редакції № 431 від 29 березня 2002 року1, містять нормативи гранично допустимих концентрацій основних забруднюючих речовин у внутрішніх морських водах та територіальному морі України. Згідно Правил, наприклад, значення розчиненого кисню повинно дорівнювати не нижче ніж 4 мг/куб. дм, солоності дорівнювати 12-18 г/куб. дм, нітратів - 40 мг/куб. дм, заліза, нафтопродуктів - по 0,05 мг/куб. дм; вода має не бути токсичною.
Санітарні норми допустимих концентрацій (ГДК) хімічних речовин у ґрунтах, затверджені Заступником Головного Державного санітарного лікаря СРСР ЗО жовтня 1987 року, визначають кількість міліграм хімічної речовини на 1 кілограм фунту. Так, наприклад, згідно Санітарних норм ГДК фтору (рухливої форми) у фунті складає 2,8 мг/кг, миш'яку - 2 мг/кг, ртуті - 2 мг/кг, свинцю - 32 мг/кг.
Закон України «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» від 14 січня 1998 року1  2 передбачає, що основна дозова межа індивідуального опромінення населення не повинна перевищувати одного мілізіверта3 (мЗв) ефективної дози опромінення за рік. Основна дозова межа індивідуального опромінення персоналу об'єктів, на яких здійснюється практична діяльність, введених в експлуатацію після набуття чинності цим Законом, не повинна перевищувати 20 мЗв дози опромінення на рік. При цьому допускається її збільшення до50мЗв за умови, що доза опромінення протягом п'яти років підряд не перевищує 20 мЗв.
Більш детально система радіаційно-гігієнічних регламентів для забезпечення прийнятних рівнів опромінення як для окремої людини, так і суспільства взагалі визначаються, зокрема, Державними санітарними нормами, правилами, гігієнічними нормативами «Норми радіаційної безпеки України (НРБУ-97)»4, Санітарними правилами забезпечення радіаційної безпеки України5 тощо.
1 Про затвердження Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря від забруднення та засмічення : постанова Кабінету Міністрів України у редакції від 29 березня 2002 року № 431 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 22. - Ст. 115.
3 Мілізіверт - похідна від одиниці вимірювання еквівалентної та ефективної дози іонізуючого опромінення - зіверт (Зв) (у системі СІ). Позасистемна одиниця - бер (один мЗв дорівнює ОД бера).
4 Про затвердження Норм радіаційної безпеки України (НРБУ-97): наказ Міністерства охорони здоров’я України від 14 липня 1997 року № 208 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nau.com.ua. - Назва з екрану.
5 Офіційний вісник України. - 2005. - № 23. - Ст. 1322.
219


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Санітарні норми допустимого шуму у приміщеннях житловихта громадських будівельта на території житлової забудови, затверджені Міністерством охорони здоров'я СРСР від 3 серпня 1984 року № 3077-841, встановлюють допустимі рівні шуму, що проникає у приміщення житлових і громадських будівель від зовнішніх і внутрішніх джерел, і допустимі рівні шуму на території житлової забудови. Наприклад, згідно зазначених Правил, максимальні рівні звуку в аудиторіях учбових закладів, житлових кімнатах квартир дорівнюють 55 дБА, залах ресторанів- 70 дБА, майданчиках дитячих дошкільних закладів - 60 дБА (для порівняння: 0 дБА - межа чутливості вуха; 10 дБА - шелест листя; 40 дБА - тиха музика у житловому приміщенні; 100 дБА - сирена; 130 дБА - поріг болю).
§ 4. Нормування санітарних та захисних зон: умови і порядок їх встановлення та контролю виконання
Відповідно до ст. 114 ЗКУ, навколо об'єктів, які є джерелами виділення шкідливих речовин, запахів, підвищених рівнів шуму, вібрації, ультразвукових і електромагнітних хвиль, електронних полів, іонізуючих випромінювань тощо, з метою відокремленнятакихоб'єктів від територій житлової забудови створюються санітарно-захисні зони. У межах санітарно-захисних зон забороняється будівництво житлових об'єктів, об'єктів соціальної інфраструктури та інших об'єктів, пов'язаних з постійним перебуванням людей.
Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів затверджені наказом МОЗ України № 173 від 19 червня 1996 року1  2. Відповіднодо вимог Правил, промислові, сільськогосподарські та інші об'єкти, що є джерелами забруднення навколишнього середовища хімічними, фізичними та біологічними факторами, при неможливості створення безвідходнихтехнологій повинні відокремлюватись від житлової забудови санітарно-захисними зонами. На зовнішній межі санітарно-захисної зони, зверненої до житлової забудови, концентраціїта рівні шкідливих факторів не повинні перевищувати їх гігієнічні нормативи (ГДК, ГДР), на межі курортно-рекреаційної зони - 0,8 від значення нормативу. Територія санітарно-захисної зони не повинна розглядатись як резерв розширення підприємств, сельбищної території і прирівняних до них об'єктів.
Основою для встановлення санітарно-захисних зон є санітарна класифікація підприємств, виробництв та об'єктів, що наведена у додатку №4 до Правил. Хімічні, металургійні, машинобудівні та металообробні підприємства
1 Санітарні норми допустимого шуму у приміщеннях житлових та громадських будівель та на території житлової забудови, затверджені Міністерством охорони здоров’я СРСР від 3 серпня 1984 року № 3077*84 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
2 Про затвердження Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів : наказ Міністерства охорони здоров’я України від 19 червня 1996 року № 173 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
220


•РОЗДІЛ 8
по видобуванню руд та нерудних копалин, виробництва по обробці тваринних продуктів, будівельної промисловості, санітарно-технічні споруди та установки комунального призначення тощо розподіляються на 5 класів, що мають різні розміри санітарно-захисних зон: клас І - 3000,1500,1000 м, II - 500 м, III - 300 м, IV-100 м, \/-50 м.
Наприклад, розмір санітарно-захисної зони у 3000 м передбачено для виробництва білково-вітамінного концентрату (поприну); санітарно-захисна зона розміром 1500 м встановлюється для кар'єрів по видобуванню залізних руд відкритим способом з використанням вибухових засобів, санітарно-захисна зона розміром 1000 м - для виробництва ртуті, сажі, суперфосфату, фосфору, виробництва по випалюванню коксу, феросплавів, підприємств по видобуванню свинцевих руд, ртуті, миш'яку, марганцю, виробництво асфальтобетону, утильзаводів по переробці трупів тварин, риб, їх частин та інших тваринних відходів, а також для полів заорювання і полів асенізації, утильзаводів для ліквідації трупів тварин і конфіскантів; санітарно-захисна зона розміром 500 м - виробництво оцтової кислоти, нікотину, свинцевих акумуляторів, підприємств по видобуванню горючих сланців, вугілля, виробництва гіпсу, азбесту, вапна, скотобаз більше 1000 голів приведеної худоби, а також для полігонів твердих побутових відходів; санітарно-захисна зона розміром 300 м - виробництво штучних мінеральних фарб, оліфи, антибіотиків біологічним шляхом, рибні промисли, бойні дрібних тварин та птахів, а також для кладовищ; санітарно-захисна зона розміром ІООм-виробництво паперу, гліцерину, мила, ваніліну та сахарину, парфумерії, розміщення хімчисток, виробництва котлів, металевих електродів, підприємства по видобуванню кам'яної кухонної солі, виробництва фарфорових та фаянсових виробів, червоної та силікатної цегли, скла, млини, елеватори, сироварні підприємства, виробництва харчового спирту, маргарину, м'ясокоптильні, а також длясміттєперевантажувальних станцій; санітарно-захисна зона розміром 50 м встановлюється для виробництва штучних перлів, кіноплівки та фотопаперу, лужних акумуляторів, гіпсових та глиняних виробів, лакових шкір, щіток із щетини та волоса розміщення друкарень, кондитерських фабрик, виробництв харчового оцту, консервних, цукрово-рафінадних, спиртогорілчаних, винних заводів, хлібозаводів.
Санітарно-захисна зона для підприємств та об'єктів, що проектуються з впровадженням нової технології або реконструюються, може бути збільшена при необхідності та належному техніко-економічному та гігієнічному обґрунтуванні. Розміри санітарно-захисної зони можуть бути зменшені, коли в результаті розрахунків та лабораторних досліджень, проведених для району розташування підприємств або іншого виробничого об'єкта, буде встановлено, що на межі житлової забудови та прирівняних до неї об'єктів концентрації шкідливих речовин у атмосферному повітрі, рівні шуму, вібрації, ультразвуку,
221


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
електромагнітнихта іонізуючих випромінювань, статичної електрики не перевищуватимуть гігієнічні нормативи.
Розміри санітарно-захисних зон для нових видів виробництв, підприємств та інших виробничих об'єктів з новими технологіями, а також зміна цих зон для підприємств і виробництв І-ІІІ класів небезпеки затверджуються Головним державним санітарним лікарем України на підставі висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи проектних матеріалів на будівництво зазначених об'єктів. Зміна розмірів санітарно-захисних зон для підприємств та інших виробничих об'єктів ІУ-У класів небезпеки затверджується головними державними санітарними лікарями АРК, областей, міст Києва та Севастополя на підставі висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи проектних матеріалів на будівництво зазначених об'єктів.
У санітарно-захисних зонах не можна допускати розміщення житлових будинків з прибудинковими територіями, гуртожитків, готелів, будинків для приїжджих, аварійних селищ; дитячих дошкільних закладів, загальноосвітніх шкіл, лікувально-профілактичних та оздоровчих установ загального та спеціального призначення зі стаціонарами, наркологічних диспансерів; спортивних споруд, садів, парків, садівницьких товариств; охоронних зон джерел водопостачання, водозабірних споруд та споруд водопровідної розподільної мережі. Не допускається їх використання для вирощування сільськогосподарських культур, пасовищ для худоби земель санітарно-захисної зони підприємств, що забруднюють навколишнє середовище високотоксичними речовинами та речовинами, що мають віддалену дію (солі важких металів, канцерогенні речовини, діоксини, радіоактивні речовини та інші). Можливість сільськогосподарського використання земель санітарно-захисних зон, що не забруднюються переліченими речовинами, необхідно визначати за погодженням з територіальними органами Мінагрополітики України і МОЗ України.
Територія санітарно-захисної зони має бути розпланованою та упорядкованою. Мінімальна площа озеленення санітарно-захисної зони в залежності від ширини зони повинна складати: до 300 м - 60%, від 300 до 1000 м-50%, понад 1000 м - 40%. З боку сельбищноїтериторії необхідно передбачати смугу дерево-чагарникових насаджень шириною не менше 50 м, а при ширині зони до 100 м - не менше 20 м. Проект організації санітарно-захисної зони слід розробляти в комплексі з проектом будівництва (реконструкції) підприємства з першочерговою реалізацією заходів, передбачених у зоні. Державний контроль за дотриманням вимогзазначених Державних санітарних правил плануваннята забудови населених пунктів здійснюється органами, установами та закладами державного санітарного нагляду України.
Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року1 передбачає, що у місцях розташування ядерноїустановки чи
' Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - Ст. 81.
222


•РОЗДІЛ 8
об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, встановлюються санітарно-захисна зона і зона спостереження. Розміри і межі зазначених зон визначаються у проекті згідно з нормами, правилами і стандартами у сфері використання ядерної енергії, узгоджуються з органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки і затверджуються місцевими радами. Усанітарно-захисній зоні і зоні спостереження повинен здійснюватися контроль за радіаційним станом.
Усанітарно-захисній зоні забороняється розміщення жилих будинків та громадських споруд, дитячих та лікувально-оздоровчих установ, а також промислових підприємств, об'єктів громадського харчування, допоміжних та інших споруд, не пов'язаних з діяльністю ядерної установки або об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами. Використання для народногосподарських цілей земель і водоймищ, розташованих у санітарно-захисній зоні, можливе лише з дозволу органів державного регулюванняядерноїта радіаційної безпеки за погодженням з експлуатуючою організацією за умови обов'язкового проведення радіологічного контролю продукції, яка виробляється.
Основні санітарні правила забезпечення радіаційної безпеки України передбачають установлення трьох категорії підприємств і об'єктів, які застосовують радіаційно-ядерні технології або використовують джерела іонізуючого випромінювання, що визначаються ступенем потенційної небезпеки для населення в проектному режимі та у випадку виникнення радіаційної аварії.
До категорії І належать підприємства, на яких під час їх роботи чи аварії є можливим радіаційний вплив на населення. До них належать АЕС, установи, що мають промислові та дослідницькі ядерні реактори, транспортні ядерні установки, критичні складання, підприємства з видобутку і переробки уранових руд, а також радіохімічні виробництва, підприємства з переробки ядерних матеріалів, підприємства з переробки і захоронення радіоактивних відходів. До категорії II належать підприємства та об'єкти, на яких радіаційний вплив обмежується санітарно-захисними зонами. До цієї категорії належать установи, що мають прискорювачі протонів та інших важких частинок, а також електронів з енергією більше 25 МеВ, потужні гамма-установки, підприємства з виробництва виробів ізнезбагаченого урану, пункти захоронення і переробки низькоактивних відходів, підприємства з видобутку і переробки кольорових і рідкісних металів, видобутку нафти і газу, деякі підприємства з виробництва мінеральних добрив. До категорії III належать підприємства та об'єкти, на яких радіаційний вплив обмежується територією або приміщенням, де проводяться роботи з ДІВ. До цієї категорії належать установи, що мають гамма-терапевтичні установки, лабораторіїта відділення радіонуклідноїдіагностики і терапії, стаціонарні гамма- дефектоскопічні установки, прискорювачі електронів з енергією менше 25 МеВ, а також лабораторії радіонуклідної діагностики, радонові лабораторії, рентге- нотерапевтичні та рентгенодіагностичні кабінети, включаючи флюорографічні,
223


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
відділення радонотерапії. Категорія підприємства або об'єкта встановлюється на етапі проектування за узгодженням із Держсанепідслужбою України. Для діючих підприємств і об'єктів категорія встановлюється адміністрацією установи за узгодженням із Держсанепідслужбою України.
Санітарно-захисну зону в обов'язковому порядку встановлюють для підприємств І і II категорії, а для підприємств І категорії-також зону спостереження. Межі зазначених зон підприємства на стадії проектування погоджуються закладами Держсанепідслужби України. У цих зонах здійснюється радіаційний контроль силами служби радіаційної безпеки підприємства. Радіаційний контроль здійснюється відповідно до відомчого інструктивно-технічного документа, узгодженого територіальними закладами Держсанепідслужби України.
Важливе медичне та соціально-економічне значення має питання охорони здоров'я населення від впливу електромагнітних випромінювань, далі скорочено - ЕМП, що виникають у навколишньому середовищі. До джерел ЕМПв населених пунктах належать радіотелевізійні та радіолокаційні станції різного призначення, що працюють в смузі радіочастот, а також мережа ліній електропередачі, яка складається з повітряних високовольтних ліній електропередачі та електричних підстанцій. До складу підстанцій можуть входити: розподільні пристрої, перетворювачі електроенергії, трансформатори, випрямлячі та інші пристрої і споруди. Державні санітарні норми і правила захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань затверджені наказом МОЗ України № 239 від 1 серпня 1996 року1.
З метою захисту населення від впливу ЕМП, яке створюють радіотехнічні об'єкти, далі скорочено - РТО, встановлюються санітарно-захисні зони і зони обмеження забудови. Санітарно-захисною зоною вважається територія, дена висоті до 2 м від поверхні землі перевищуються гранично допустимі рівні ЕМП, наведені у правилах. Санітарно-захисна зона, як правило, прилягає до технічної території РТО. Зовнішня межа санітарно-захисної зони визначається на висоті до 2 м від поверхні землі за гранично допустимими рівнями ЕМП. Правила також передбачають захист населення та охорону його здоров'я від шкідливого впливу електричних полів, які створюються електричними мережами та їх елементами. Елементами електричних мереж є повітряні лінії електропередачі змінного струму промислової частоти (50 Гц), електричні і трансформаторні підстанції, розподільні пристрої, струмопроводи, підземні та підводні кабельні лінії електропередачі та ін.
Санітарно-захисною зоною вважається територія, на якій напруженістьЕП перевищує 1 кВ/м. Санітарно-захисна зона для повітряних ліній електропередачі встановлюється у вигляді земельної ділянки, межі якої регламентуються по обидві сторони від неї на певній відстані від проекції крайніх фазних проводів
! Про затвердження державних санітарних правил та норм : наказ Міністерства охорони здоров’я України № 239 від 1 серпня 1996 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov. иа. - Назва з екрану.
224


•РОЗДІЛ 8
на землю, в перпендикулярному до ліній напрямку: 20 м для ліній напругою 300 кВ; ЗО м - напругою 500 кВ; 40 м - напругою 750 кВ; 55 м - напругою 1150 кВ.
У межах санітарно-захисної зони забороняється: розташовувати житлові і громадські будівлі і споруди, майданчики для стоянки і зупинки всіх видів транспорту, підприємства, на яких використовуються легкозаймисті рідини і гази, підприємства по обслуговуванню автомобілів, сховища нафти, нафтопродуктів та інших пожежнонебезпечних речовин; працювати з легкозаймистими рідинами і газами, виконувати ремонт машин та механізмів.
Відповідальність за дотриманням зазначених правил покладається на міністерства, відомства, установи, організації, підприємства, кооперативи та інші юридичні особи і фізичних осіб, які експлуатують, реконструюють або проектують на території України РТО, чи окремі передавальні пристрої, що випромінюють електромагнітну енергію. Узгодження проектів планування та забудови в районах розташування РТО покладається на установи Держсанепідслужби України і архітектурно-планувальні управління місцевих рад. Відповідальність за проектування та будівництво житлових, громадських будинків і споруд в зоні обмеження забудови несуть організації, що здійснюють їх проектування і будівництво. Контроль за дотриманням Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань покладається на органи і установи Держсанепідслужби України.
Згідно ст. 87 ВКУ, для створення сприятливого режиму водних об'єктів, попередження їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколовод- них рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм встановлюються водоохоронні зони. Водоохоронна зона є природоохоронною територією господарської діяльності, що регулюється. На території водоохоронних зон забороняється: використання стійкихта сильнодіючих пестицидів; влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації; скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також у потічки. Зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами. Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них затверджений постановою КМУ № 486 від 8 травня 1996 року1. Контрол ь за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється виконавчими комітетами місцевих рад і органами Мінприроди України.
Згідно ст. 88 Водного кодексу, з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні
1 Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них : постанова Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
225


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер -100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.
Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно- формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води. Пляжна зона не встановлюється у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів на земельних ділянках, віднесених до земель морського транспорту, а також на земельних ділянках, на яких розташовані військовіта інші оборонні об'єкти, рибогосподарські підприємства. Користування пляжною зоною у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів здійснюється з дотриманням вимог щодо охорони морського середовища, прибережної захисної смуги від забруднення та засмічення і вимог санітарного законодавства.
Для потреб експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування магістральних, міжгосподарських та інших каналів на зрошувальних і осушувальних системах, гідротехнічних та гідрометричних споруд, а також водойм і гребель на річках, відповідно до ст. 91 ВКУ, встановлюються смуги відведення з особливим режимом користування. Розміри смуг відведення та режим користування ними встановлюються за проектом, який розробляється і затверджується водокористувачами за погодженням з органами Мінприроди України та юдних ресурсів. Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються органам водного господарства та іншим організаціям для спеціальних потреб і можуть використовуватися ними для створення водоохоронних лісонасаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ, виробничих приміщень. На судноплавних водних шляхах за межами міських поселень для проведення робіт, пов'язаних з судноплавством, відповідно до ст. 92 ВКУ, встановлюються берегові смуги. Розміри берегових смуг водних шляхів та господарська діяльність на них визначаються в такому ж порядку, як і для смуг відведення.
З метою охорони водних об'єктів у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб, відповідно до ст. 93 Водного кодексу, встановлюються зони санітарної охорони, які поділяються на пояси особливого режиму. Межі зон санітарної охорони водних об'єктів встановлюються місцевими радами на їх території за погодженням з державними органами санітарного нагляду, охорони навколишнього природного середовища, водного господарства. Правовий режим зон санітарної
226


• РОЗДІЛ 8
охорони водних об'єктів затверджено постановою КМУ № 2024 від 18 грудня 1998 року1. Крім того, окремою постановою КМУ від 14 травня 2008 року були встановлені межі зони санітарної охорони водозабору «Плугів» питних підземних вод м. Львова1  2.
Згідно ст. 33 Закону «Про питну воду та питне водопостачання», санітарній охороні у сфері питної води та питного водопостачання підлягають джерела та об'єкти централізованого питного водопостачання незалежно від їх типу, форми власності та підпорядкування з метою охорони та збереження природних властивостей води у місцях її забору, запобігання забрудненню, засміченню та передчасному виснаженню водних об'єктів, а також забезпечення безпеки виробництва, постачання і споживання питної води. Залежно від типу джерела питного водопостачання (поверхневе, підземне), ступеня його захищеності і ризику біологічного, хімічного та радіаційного забруднення, особливостей санітарних, гідрогеологічних і гідрологічних умов, а також характеру забруднюючих речовин встановлюються зони санітарної охорони та окремі пояси особливого режиму цих зон.
Встановлення меж зон санітарної охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання здійснюється у процесі розроблення проекту землеустрою. Межі зон санітарної охорони та поясів особливого режиму встановлюються органами місцевого самоврядування за погодженням з місцевими органами виконавчої влади з водного господарства та органами державного санітарно-епідеміологічного нагляду. У разі розташування зони санітарної охорони на територіях двох і більше областей її межі встановлюються КМУ за поданням Мінрегіонрозвитку України та за погодженням із МОЗ України, органами водних ресурсів, земельних ресурсів та відповідними органами місцевого самоврядування.
Згідно ст. 35 Закону «Про питну воду та питне водопостачання», зони санітарної охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання входять до складу водоохоронних зон і поділяються на три пояси особливого режиму: перший пояс (суворого режиму) включає територію розміщення водозабору, майданчика водопровідних споруд і водовідвідного каналу; другий і третій пояси (обмеження і спостереження) включають територію, що відводиться для забезпечення охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання. У межах зони санітарної охорони джерел питної води та об'єктів централізованого питного водопостачання господарська та інша діяльність обмежується. Режим зони санітарної охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання встановлюється КМУ.
Забезпечення дотримання режиму поясів особливого режиму санітарної охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання покла¬
1 Офіційний вісник України. - 1999. - № 51. - С. 31.
2 Офіційний вісник України. - 2008. - № 36. - Ст. 1200.
227


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
дається: у межах першого поясу зон - на підприємства питного водопостачання; у межах другого та третього поясів зон - на місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, а також підприємства, установи, організації та громадян, які є власниками або користувачами земельних ділянок у межах цих зон.
Санітарна охорона у сфері питної води та питного водопостачання забезпечується: Мінприроди України - щодо контролю дотримання норм і правил, якими регулюються скидання стічних вод у водні об'єкти, та здійснення охоронних заходів для забезпечення відповідності якості води паспорту водного об'єкта; Держводагентством України - щодо паспортизації джерел питного водопостачання, контролю показників якості води в контрольних створах водного об'єкта у місцях водозабору з урахуванням вимог державних стандартів, санітарних норм і правил на джерела питного водопостачання та питну воду; юридичними і фізичними особами, діяльність яких впливає на стан джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання, шляхом здійснення за рахунок власних коштів заходів з охорони вод від забруднення, засмічення та виснаження і забезпечення безпеки виробництва та постачання питної води.
Закон України «Про курорти» від 5 жовтня 2000 року1 передбачає встановлення меж та режим округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів. Згідно ст. 29 зазначеного Закону, межі округів і зон санітарної (гірничо- санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Верховною Радою України одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення. Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення затверджуються відповідно Верховною Радою АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення. Режими округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Кабінету Міністрів України, а курортів місцевого значення - °адою Міністрів АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Округ санітарної охорони поділяється на три зони: перша зона (зона суворого режиму); друга зона (зона обмежень); третя зона (зона спостережень). Встановлення меж зон санітарної охорони здійснюється в порядку розроблення проектів землеустрою. Державний контроль за додержанням меж та режиму округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів здійснюють центральні органи виконавчої влади з нагляду за охороною праці, з геології і використання надр, охорони здоров'я, охорони навколишнього природного середовища та інші спеціально уповноважені органи виконавчої влади відповідно до закону.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 50. - Ст. 435.
228


•РОЗДІЛ 8
§5. Правова природа екологічних стандартів і нормативів та їх співвідношення з правовими нормами
Правова природа екологічних стандартів і нормативів має доволі специфічний характер. Відповідно до ст. 31 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», екологічна стандартизація і нормування проводяться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Правова природа екологічних нормативів визначена досить однозначно - вони є обов'язковими до виконання. Як зазначає О. І. Крассов, нормуванням є нормативно-правове закріплення результатів наукових досліджень наслідків антропогенної дії господарськоїчи іншої діяльності на довкілля. Самі результати наукових досліджень не носять обов'язкового правового характеру. Однак вони стають такими після їх затвердження відповідними державними органами. Затверджені нормативи набувають юридичну силу, їх дотримання суб'єктами природоохоронних відносин є обов'язковим, а перевищення нормативів свідчить про порушення екологічного законодавства1.
Варто зазначити, що з вищенаведеного тексту ст. 31 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» випливає обов'язковість норм, правил, вимог, встановлених екологічними стандартами. Закон «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року у ст. 14 передбачає, що вимоги безпеки для здоров'я і життя населення є обов'язковими удержавних стандартах та інших нормативно-технічних документах на вироби, сировину, технології, інші об'єкти середовища життєдіяльності людини. У разі, коли в державному стандарті відсутні необхідні обов'язкові вимоги безпеки для здоров'я і життя людини або зазначені вимоги не відповідають санітарним нормам, дія таких державних стандартів призупиняється відповідно до закону головним державним санітарним лікарем України і вони підлягають скасуванню у встановленому законом порядку.
Відповідно до ст. 18 Закону «Про енергозбереження» від 1 липня 1994 року2, енергетичні стандарти є обов'язковими для виконання. Вони є основою для застосування економічних санкцій за нераціональне використання паливно- енергетичних ресурсів, виробництво енергетично неефективного обладнання та матеріалів. Крім того, Закон «Про будівельні норми» у ст. 11 передбачає положення, згідно якого у разі, якщо у будівел ьних нормах є посилання на стандарти, ці стандарти є обов'язковими до застосування.
Відповідно до ст. 11 Закону «Про стандартизацію», стандарти застосовуються надобровільній основі, за винятком випадків, коли застосування цих стандартів
Крассов О. И. Экологическое право : учебник / О. И. Крассов. - М.: Норма, 2004. - С. 157-158. Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № ЗО. - Ст. 283.
229


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
вимагають технічні регламенти. При цьому у п. 4 прикінцевих положень цього Закону зазначено, що вимоги державних та інших стандартів, обов'язкові до виконання, є чинними до прийняття відповіднихтехнічних регламентівта інших нормативно-правових актів, які регулюють ці питання.
Стандарт визначається як документ, розроблений на основі консенсусу та затверджений уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим. При цьому на сьогоднішній день залишається чинним декрет КМУ від 10 травня 1993 року «Про стандартизацію і сертифікацію»1, що зумовлює колізії у регулюванні питання, яке розглядається.
Згідно декрету, державні стандарти України містять обов'язкові та рекомендовані вимоги. До обов'язкових, зокрема, належать: вимоги, що забезпечують безпеку продукції для життя, здоров'я і майна громадян, її сумісність і взаємозамінність, охорону навколишнього природного середовища, і вимоги до методів випробувань цих показників; поняття і терміни, що використовуються у сфері поводження з відходами, вимоги до класифікації відходів та їх паспортизації, способи визначення складу відходів та їх небезпечності, методи контролю за станом об'єктів поводження з відходами, вимоги щодо безпечного для довкілля та здоров'я людини поводження з відходами, а також вимоги щодо відходів як вторинної сировини. Обов'язкові вимоги державних стандартів підлягають безумовному виконанню органами державної виконавчої влади, всіма підприємствами, їх об'єднаннями, установами, організаціями та громадянами - суб'єктами підприємницької діяльності, на діяльність яких поширюється дія стандартів. Отже можна зробити висновок, що екологічні стандарти за декретом є обов'язковими до виконання.
Цілком слушно звертає увагу Л. О. Бондар на існування ще однієї проблеми, пов'язаної з питанням обов'язковості до застосування екологічних стандартів. Якщо розглядати державні екологічні стандарти як нормативно-правові акти, що є обов'язковими до виконання, то грубо порушується конституційна засада доступності нормативно-правових актів. Відповідно до ст. 57 Конституції, кожному гарантується право знати свої права й обов'язки. Нормативно-правові акти, що визначають права й обов'язки громадян, які не доведені до відома населенняу порядку, встановленому законом, є не чинними. Отже, якщо стандарти визнати нормативно-правовими актами, то вони мають бути доступними для населення. У випадках порушення законодавчих засад стосовно доступності до нормативно- правового акту, то державні стандарти не можна визнати обов'язковими до застосування. У зв'язку з цим відсутність засад правового розв'язання окресленого питання відповідно до вимог чинного законодавства зумовлює ризик того, що система екологічної стандартизації в Україні буде неефективною і стане гальмом у застосуванні екологічних заходів.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 27. - Ст. 289.
230


•РОЗДІЛ 9
РОЗДІЛ 9
ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ІНФОРМУВАННЯ, ПРОГНОЗУВАННЯ ТА ОБЛІКУ В СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ Й ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ
§ 1. Юридичні вимоги щодо інформації про стан навколишнього середовища: зміст права громадян на екологічну інформацію
Відповідно до ч. 2 ст. 50 Конституції України кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена. Право на екологічну інформацію одержало подальшій розвиток і поширення в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». У ст. 9 вказаного Закону передбачено, що кожний громадянин України має право на вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом.
Інформація про стан навколишнього природного середовища (екологічної інформації) визначається у ст. 25 Закону як будь-яка інформація в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі про: стан навколишнього природного середовища чи його об'єктів - земель, вод, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та рівні їх забруднення; біологічне різноманіття і його компоненти, включаючи генетично видозмінені організми та їх взаємодію із об'єктами навколишнього природного середовища; джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію, фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагнітне випромінювання, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей; загрозу виникнення і причини надзвичайних екологічних ситуацій, результати ліквідації цих явищ, рекомендації щодо заходів, спрямованих на зменшення їх негативного впливу на природні об'єкти та здоров'я людей; екологічні прогнози, плани і програми, заходи, в тому числі адміністративні, державну екологічну політику, законодавство про охорону навколишнього природного середовища; витрати, пов'язані із здійсненням природоохоронних заходів за рахунок фондів
231


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
охорони навколишнього природного середовища, інших джерел фінансування, економічний аналіз, проведений у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля.
Основними джерелами екологічної інформації є дані моніторингу довкілля, кадастрів природних ресурсів, реєстри, автоматизовані бази даних, архіви,ата- кож довідки, що видаються уповноваженими на те органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, окремими посадовими особами. При цьому Закон України «Про інформацію» в редакціївід 13 січня 2011 року1 екологічну інформацію визначає інакше. Відповідно до ч.І ст. 13 названого Закону, інформація про стан довкілля (екологічна інформація)- це відомості та/або дані про: стан складовихдовкіллята його компоненти, включаючи генетично модифіковані організми, та взаємодію між цими складовими; фактори, що впливають або можуть впливати на складові довкілля (речовини, енергія, шум і випромінювання, а також діяльність або заходи, включаючи адміністративні, угоди в галузі навколишнього природного середовища, політику, законодавство, плани і програми); стан здоров'я та безпеки людей, умови життя людей, стан об'єктів культури і споруд тією мірою, якою на них впливає або може вплинути стан складових довкілля; інші відомості або дані.
Право громадян на екологічну інформацію гарантується шляхом забезпечення створення та функціонуванням мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації. Відповідно до ст. 15 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», забезпечують інформування населення про стан навколишнього природного середовища, функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем місцеві ради. На Мінприроди України покладається створення і забезпечення роботи мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації; встановлення порядку н ідання інформації про стан навколишнього природного середовища.
Норми ст. 2.5-1 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» присвячені екологічному інформаційному забезпеченню. Мінприроди України, його органи на місцях, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, діяльність яких може негативно вплинути або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей, зобов'язані забезпечувати доступ населення до інформації про стан навколишнього природного середовища.
Екологічне інформаційне забезпечення здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межахїх повноважень шляхом: підготовки спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і подання на розгляд Верховної Ради
1 Офіційний вісник України. - 2011. - № 10. - Ст. 445.
232


•РОЗДІЛ 9
України щорічної Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні, а післяїїрозгляду Верховною Радою України-опублікування окремим виданням та розміщення в системі Інтернет; щорічного інформування Радою міністрів АРК, обласними державними адміністраціями, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідних рад та населення про стан навколишнього природного середовища відповідних територій; систематичного інформування населення через засоби масової інформації про стан навколишнього природного середовища, динаміку його змін, джерела забруднення, розміщення відходів чи іншої зміни навколишнього природного середовища і характер впливу екологічних факторів на здоров'я людей; негайного інформування про надзвичайні екологічні ситуації; передачі інформації, отриманої в результаті проведення моніторингу довкілля, каналами інформаційних зв'язків органам, уповноваженим приймати рішення щодо отриманої інформації; забезпечення вільного доступу до екологічної інформації, яка не становить державної таємниці і міститься у списках, реєстрах, архівах та інших джерелах.
Наказом Мінприроди України № 169 від 18 грудня 2003 року затверджене Положення про порядок надання екологічної інформації1. Положенням передбачається, що Мінприроди України та його органи на місцях, інші центральні органи виконавчої влади України, підприємства, установи та організації, які мають екологічну інформацію, забезпечують у межах своєї компетенції формування та постійне оновлення електронних баз даних екологічної інформації і забезпечують громадськості вільний доступ до них через мережу Інтернет.
Отримувати екологічну інформацію громадяни України можуть на підставі Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року1  2, а також Закону України «Про доступ до'публічної інформації» від 13 січня 2011 року3. Зокрема, ст. 20 Закону «Про доступ до публічної інформації» передбачає, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. Однак клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим.
Згідно ст. 21 Закону «Про доступ до публічної інформації», інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копі¬
1 Офіційний вісник України. - 2004. - № 6. - Ст. 358.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.
3 Офіційний вісник України. - 2011. - № 10. - Ст. 446.
233


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
ювання та друк в межах граничних норм, встановлених КМУ. Граничні норми витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію затверджені постановою КМУ № 740 від 13 липня 2011 року1. У разі, якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.
Наказом Мінприроди України № 444 від 11 листопада 2011 року «Прозабезпечення доступу до публічної інформації»1  2 було затверджено Порядок складення та подання запитів на публічну інформацію, розпорядником якої є Мінприроди України або центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується КМУ через Міністра екології та природних ресурсів України, а також форма для подання запиту на отримання публічної інформації. Порядок відшкодування фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію було затверджено наказом Мінприроди України № 504 від 2 грудня 2011 року3. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.
§ 2. Короткострокові та довгострокові екологічні прогнози та їх народногосподарське й природоохоронне значення
Серед основних принципів охорони навколишнього природного середовища, передбачених ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», - науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічнихта соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарнихзнань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст. 22 цього Закону, спеціально уповноважені державні органи разом з відповідними науковими установами забезпечують організацію короткострокового і довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища, які повинні враховуватися при розробці і виконанні програмтазаходів щодо економічного та соціального розвитку республіки, в тому числі щодо охорони навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Екологічне прогнозування являє собою діяльність, спрямовану на передбачення змін певних екологічних характеристик (стану довкілля, ефективності екологічних заходів тощо). Воно здійснюється на підставі даних екологічного
1 Офіційний вісник України. - 2011. - № 54. - Ст. 2150.
2 Офіційний вісник України. - 2011. - № 95. - Ст. 3475.
3 Офіційний вісник України. - 2012. - N8 101. - Ст. 3730
234


• РОЗДІЛ 9
моніторингу, державної статистики та інших екологічних відомостей. Екологічне прогнозування охоплює складний комплекс об'єктів - від природних екосистем до промислових та сільськогосподарських об'єктів. У цій сфері можливий прогноз впливу різних чинників, зокрема: прогноз використання природних ресурсів, який передбачає попереднє визначення обсягів природних ресурсів, що можуть бути залучені в господарський обіг з урахуванням економічних, соціальних, технічних та екологічних обмежень та можливостей; передбачення змін у природному середовищі в результаті впливу на нього проектованого або побудованого та діючого виробничого підприємства, споруди чи їхньої сукупності; попереднє визначення змін у довкіллі в цілому чи його складових в результаті впливу деяких агентів, що раніше потрапили до природного середовища або дія яких була невідомою, наприклад дія фреонів унаслідок порушення ними озоносфери; передбачення стійких змін у довкіллі, що відбуваються внаслідок складних ланцюгових реакцій, пов'язаних як із прямим впливом людини на довкілля, так і з віддаленими, побічними його наслідками, включаючи зміни, що часто вважаються суто природними1.
Екологічне прогнозування може бути ефективно використано для вибору найбільш ймовірного чи бажаного оптимального варіанту при обґрунтуванні цілі, плану, програми, проекту, рішення. Прогнози мають передувати плануванню/ містити оцінку ходу, наслідків виконання (чи невиконання) планів, враховувати все, що не піддається плануванню. За територіальним масштабом екологічне прогнозування можна поділити на глобальне (для планети в цілому); регіональне (для певного регіону, материка, океану тощо); національне (в межах однієї держави); місцеве (для невеликих територій). У залежності від суб'єкту здійснення воно може бути державним і громадським.
Здійснення державного екологічного прогнозування регулюється Законами України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного ісоціального розвитку України» від 23 березня 2000 року1  2, «Про гідрометеорологічну діяльність» від 18 лютого 1999 року3, указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення ефективного прогнозування повеней і паводків та ліквідації їх наслідків» від 15 березня 2002 року4, наказом Мінприроди України «Про затвердження Методики прогнозування наслідків виливу (викиду) небезпечних хімічних речовин при аваріях на промислових об'єктах і транспорті» №73/82/64/122 від 10 квітня 2001 року5 тощо.
Учасниками державного прогнозування економічного і соціального розвитку України є Кабінет міністрів України, Мінекономторг України та інші центральні
1 Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (Економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні) / В. В. Костицький. - К., 2003. - С. 561-563.
2 Відомості Верховної Ради України. -2000. - № 25. - Ст. 195.
5 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 16. - Ст. 95.
4 Офіційний вісник України. - 2002. - № 12. - Ст. 553.
5 Офіційний вісник України. - 2001. - № 15. - Ст. 681.
235


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
органи виконавчої влади, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Закон «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» визначає державне прогнозування економічного і соціального розвитку як науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузіией)- номїки' або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного і соціального розвитку. Прогноз економічного і соціального розвитку є засобом обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень органами законодавчої та виконавчої влади, органами місцевого самоврядування щодо регулювання соціально-економічних процесів.
Система прогнозних документів економічного і соціального розвитку складається з прогнозів економічного і соціального розвитку України на короткостроковий та середньостроковий періоди; прогнозів економічного і соціального розвитку, АРК, областей, районів та міст на середньостроковий період; прогнозів розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період.Уразі необхідності прогнозні документи можуть розроблятися на більш тривалий період.
Прогноз економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період розробляється на п'ять років: У такому прогнозі повинні бути відображені: аналіз соціально-економічного розвитку країни за попередній період та характеристика головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери; очікувані зміни зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації та їх вплив на економіку країни; оцінка впливу можливих заходів державної політики у прогнозному періоді на розвиток економіки і соціальної сфери; цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку у середньостроко* вому періоді та пропозиції щодо напрямів державної політики у цей період; прогноз кон'юнктури-на внутрішніх та зовнішніх ринках стратегічно важливих видів товарів та послуг; основні макроекономічні та інші необхідні показники і баланси економічного і соціального розвитку, в тому числі у розрізі галузей економіки, АРК, областей, Києва та Севастополя; висновки щодо тенденцій розвитку економіки країни протягом середньострокового періоду. Прогноз економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період використовується під час розроблення проекту Програми діяльності КМУі публікується в газеті «Урядовий кур'єр».
Прогноз економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період розробляється щорічно на наступний рік. У такому прогнозі повинні бути відображені: аналіз соціально-економічного розвитку країни за минулий та поточний роки та характеристика головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери; очікувані зміни зовнішньополітичної та зовнішньоекономічно?
236


•РОЗДІЛ 9
ситуації та їх вплив на економіку країни; оцінка впливу можливих заходів державної політики у прогнозному періоді на розвиток економіки і соціальної сфери; основні макроекономічні та інші необхідні показники і баланси економічного і соціального розвитку, в тому числі у розрізі галузей економіки АРК, областей, Києва та Севастополя; висновки щодо розвитку економіки країни у наступному році. Показники прогнозу економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період використовуються для розроблення Державної програми економічного і соціального розвитку України та для оцінки надходжень і формування показників Державного бюджету України.
Кабінет Міністрів України організовує підготовку прогнозів економічного і соціального розвитку на короткостроковий та середньостроковий періоди, визначає структуру, строки і порядок їх розроблення, відповідальних виконавців та схвалює зазначені прогнози. В АРК, областях, районах та містах розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період п'ять років. На галузевому рівні розробляються прогнози розвитку галузей економіки на середньостроковий період. Перелік галузей економіки, стосовно яких розро- бляютьсг прогнози, порядок та терміни їх розроблення, визначаються урядом. Він організовує підготовку прогнозів розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період, визначає структуру, строки і порядок їх розроблення, визначає відповідальних виконавців та схвалює зазначені прогнози.
Прогнози розвитку галузей економіки на середньостроковий період розробляються на п'ять років. У такому прогнозі мають бути відображені: аналіз розвитку відповідної галузі економіки за попередній період; характеристика використання виробничого потенціалу галузі; оцінка задоволення потреб у основних видах товарів і послуг, що виробляються підприємствами галузі, на внутрішньому ринку; характеристика головних проблем розвитку галузі; прогноз кон'юнктури на внутрішніх і зовнішніх ринках основних видів товарів та послуг галузі; можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку галузі; цілі та пріоритети розвитку галузі у середньостроковий період та пропозиції щодо напрямів державної політики у цій галузі; пропозиції щодо структурної перебудови галузі, технологічного оновлення виробництва, впровадження досягнень науково-технічного прогресу, енергозбереження та підвищення ефективності виробництва; основні показники розвитку галузі (обсяги та ефективність виробництва, розвиток конкуренції, конкурентоспроможність продукції, забезпеченість сировиною та матеріалами, фінансове становище підприємств галузі, розвиток міжгалузевих зв'язків, ефективність системи збуту продукції, обсяги інвестицій); висновки щодо тенденцій та напрямів розвитку відповідної галузі протягом середньострокового періоду. Прогнози розвитку галузей економіки на середньостроковий період затверджуються в порядку, що визначається КМУ.
237


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
§ 3. Законодавчі вимоги щодо ведення екологічного моніторингу та його юридичне і практичне значення
Згідно ст. 22 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», система державного моніторингу навколишнього природного середовища створюється з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан довкілля, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень. Системгшні- торингу спрямована на підвищення рівня вивчення і знань про екологічний стан довкілля; підвищення оперативності та якості інформаційного обслуговування користувачів на всіх рівнях; підвищення якості обґрунтування природоохоронних заходів та ефективності їх здійснення; сприяння розвитку міжнародного співробітництва у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки.
Система моніторингу - це відкрита інформаційна система, пріоритетами функціонування якої є забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні, організація короткострокового і довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища, які повинні враховуватися при розробці і виконанні програм та заходів щодо економічного та соціального розвитку, в тому числі щодо охорони навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Функціонування державної системи моніторингу довкілля здійснюється на трьох рівнях) що розподіляються за територіальним принципом: загальнодержавний-охоплює пріоритетні напрями та завдання моніторингу в масштабах всієї країни; регіональний- охоплює пріоритетні напрями та завдання в масштабах територіального регіону; локальнийґ- охоплює пріоритетні напрями та завдання моніторингу в масштабах окремих територій з підвищеним антропогенним навантаженням. Варто зазначити, що, крім державного моніторингу існує система -^міжнародного екологічного моніторингу, який здійснюється в рамках глобальної системи моніторингу навколишнього природного середовища.
Залежно від призначення за спеціальними програмами здійснюються загальний, кризовий та фоновий екологічний моніторинги довкілля. Стальний екологічний моніторинг довкілля - це оптимальні за кількістю та розміщенням місця, параметри і періодичність спостережень за довкіллям, які дають змогу на основі оцінки і прогнозування стану довкілля підтримувати прийняття відповідних рішень на всіх рівнях відомчої і загальнодержавної екологічної діяльності. ^Кризовий екологічний моніторинг довкілля - це інтенсивні спостереження за ^природними об'єктами, джерелами техногенного впливу, розташованими в
238


•РОЗДІЛ 9
районах екологічної напруженості, у зонах аварій та небезпечних природних явищ із шкідливими екологічними наслідками, з метою забезпечення своєчасного реагування на кризові та надзвичайні екологічні ситуації і прийняття рішень щодо їх ліквідації, створення нормальних умов для життєдіяльності населення і господарювання. Фоновий екологічний моніторинг довкілля - це багаторічні комплексні дослідження спеціально визначених об'єктів природоохоронних зон з метою оцінки і прогнозування зміни стану екосистем, віддалених від об'єктів промислової і господарської діяльності, або одержання інформації для визначення середньостатистичного (фонового) рівня забруднення довкілля в антропогенних умовах.
Основні принципи функціонування державної системи моніторингу довкілля визначені у Положенні про державну систему моніторингу довкілля, затвердженому постановою КМУ № 391 від ЗО березня 1998 року1. Здійснення моніторингу окремих об'єктів довкілля регламентується низкою постанов КМУ, а саме: «Про затвердження Порядку організації та проведення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря»1  2, «Про затвердження Порядку здійснення державного моніторингу вод»3, «Про затвердження Положення про моніторинг земель»4, «Про затвердження Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення»5, Інструкцією з організації та здійснення моніторингу зрошуваних та осушуваних земель6, Положенням про систему моніторингу зелених насаджень у містах і селищах міського типу України7 і низкою нормативно-методичних документів з питань моніторингу довкілля. Важливе місце у правовому регулюванні ведення екологічного моніторингу займає Закон «Про гідрометеорологічну діяльність».
Згідно з Положенням про державну систему моніторингу довкілля, суб'єктами державної системи моніторингу довкілля, далі скорочено -ДСМД, є: МНСУкраїни, МОЗУкраїни, Мінагрополітики України, ДержлісагентствоУкраїни, Мінприроди України, Держгеонадра України, Держводагентство України, Держ- земагентство України, Мінрегіонрозвитку України, їх органи на місцях, а також підприємства, установи та організації, що належать до сфери їх управління, які єсуб’єктами системи моніторингу за загальнодержавною і регіональними (місцевими) програмами реалізації відповідних природоохоронних заходів.
1 Офіційний вісник України. - 1998. - № 13. - С. 91.
1 Офіційний вісник України. - 1999. - № 10. - С. 43.
3 	Про затвердження Порядку здійснення державного моніторингу вод : постанова Кабінету Міністрів України № 815 від 20 липня 1996 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nau.com.ua. - Назва з екрану.
* Про затвердження Положення про моніторинг земель: постанова Кабінету Міністрів України № 661 від 20серпня 1993 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
5 Офіційний вісник України. - 2004. - № 13. - Ст. 922.
‘ Офіційний вісник України. - 2008. - № 54. - Ст. 1812.
7 Офіційний вісник України - 2008. - № 80. - Ст. 2711.
239


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Підприємства, установи і організації незалежно від їх підпорядкування! форм власності, діяльність яких призводить чи може призвести до погіршення стану довкілля, зобов'язані здійснювати екологічний контроль за виробничими процесами та станом промислових зон, збирати, зберігати та безоплатно надавати дані і/або узагальнену інформацію для її комплексного оброблення^ цією метою між суб'єктами системи моніторингу та постачальником інформації укладається угода, яка підлягає реєстрації в Мінприроди України або його органах на місцях. Організаційна інтеграція суб'єктів системи моніторингу на всіх рівнях здійснюється органами Мінприроди України.
Спостереження за станом атмосферного повітря та вмістом забруднюючих речовин, у тому числі радіонуклідів, здійснюють Мінприроди України, МОЗУкраїни та МНС України. Зокрема, у даний час МНС України здійснює спостереження за забрудненням атмосферного повітря у 53 містах України на 162 стаціонарних, двох маршрутних постах спостережень та двох станціях транскордонного переносу. Програма обов'язкового моніторингу якості атмосферного повітря включає вісім забруднюючих речовин: пил, двоокис азоту (ІЧ02), двоокис сірки (502), оксид вуглецю, формальдегід (Н2), свинець та бенз(а)пірен, а також радіоактивні речовини. Крім того, спостереження за кислотністю атмосферних опадів здійснюються на 50 метеостанціях. Держсанепідслужба МОЗ України здійснює спостереження за якістю атмосферного повітря в житловій та рекреаційній зонах, зокрема поблизу основних доріг, санітарно-захисних зон та в робочих зонах підприємств, зонах житлових будинків, розташованих поблизу промислових об'єктів, на території шкіл, дошкільних установ та медичних закладів. Крім того, вона проводить аналіз якості повітря в житловій зоні за скаргами мешканців. Важливе місце в системі моніторингу за станом атмосферного повітря займає інформація щодо транскордонного перенесення забруднюючих речовин. Такі спостереження здійснюються у мережі органів МНС України. Держекоінспекція Мінприроди України здійснює контроль за джерелами викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Моніторинг стану вод суші та вмісту забруднюючих речовин у водних об'єктах здійснюють шість суб'єктів моніторингу: Мінприроди України (Держекоінспекція України, Держгеонадра України), МОЗ України (Держсанепідслужба України), МНС України, Мінагрополітики України, Мінрегіонрозвитку України, Держводагентство України. В цілому, мережею спостережень охоплено понад 170 річок та водосховищ та більше як 20 озер, вони здійснюються на 3245 відомчих постах. Крім цього, постійний контроль за якістю зворотних вод, що надходять у водні об'єкти, виконують комунальні та промислові підприємства, які здійснюють очистку стічних вод.
Спостереження за станом прибережних морських вод та вмістом у них забруднюючих речовин здійснюють: Мінприроди України (Державна Азовська морська екологічна інспекція, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспек¬
240


•РОЗДІЛ 9
ція та Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря), МОЗ України (Держсанепідслужба України) та МНС України. Так, МНС України здійснює спостереження за станом прибережних вод на мережі спостережень, яка складається з 97 станцій, 9 станцій спостереження у місцях скиду стічних вод, до складу яких належать 143 пости. Крім цього, спостереження здійснюють 14 науково-дослідних станцій (обсерваторії), що розташовані на прибережних територіях Чорного та Азовського морів. На існуючій мережі проводяться вимірювання від 16 до 26 гідрохімічних параметрів у воді та донних відкладах з періодичністю від 4 до 12 разів на рік. Державна Азовська морська екологічна інспекція, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція та Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря здійснюють спостереження на підпорядкованих мережах.
До повноважень інспекцій відносяться щомісячні відбори проб та аналіз впливу джерел забруднення, які розташовані на узбережжі; контроль за впливом на воду у прибережній акваторії моря скидами баластних вод з кораблів; спостереження за забрудненням від діяльності з пошуку та видобування нафти, газу і будівельних матеріалів на морському шельфі; нагляд за використанням живих ресурсів моря. Держсанепідслужба України здійснює спостереження та моніторинг якості морської води в зонах рекреаційного та оздоровчого призначення, до складу мережі спостережень належать 78 постійних постів.
Спостереження за станом земель і ґрунтів та вмістом у них забруднюючих речовин здійснюють шість суб'єктів моніторингу: Мінприроди України (Держ- екоінспекція України), МОЗ України (ДержсанепідслужбаУкраїни), МНС України, Мінагрополітики України, Держземагентство України та Держлісагентство України. Наприклад, МНС України здійснює спостереження та моніторинг забруднення фунтів сільськогосподарських земель пестицидами на 35 ділянках у 18 областях та важкими металами у 20 населених пунктах. Проби відбираються один раз у п'ять років, проби на важкі метали у містах Костянтинівка та Маріуполь відбираються щороку. Держекоінспекція України здійснює відбір проб більш ніж на 600 промислових майданчиках у межах країни та визначення забруднень по 27 показниках. Держсанепідслужба України здійснює контроль та моніторинг стану ґрунтів на територіях, де можливі наслідки негативного впливу на здоров'я населення.
Найбільше охоплені території вирощення сільськогосподарської продукції, території в місцях застосування пестицидів, ґрунтів у зоні житлових масивів, дитячих майданчиків та закладів. Досліджуються проби ґрунту в місцях зберігання токсичних відходів на території підприємств та поза нею у місцяхїх складування абозахоронення. Мінагрополітики України здійснює спостереження за ґрунтами сільськогосподарського використання. Мережа, на якій ведуться спостереження та моніторинг ґрунтів підрозділами Державного технологічного центру охорони родючості ґрунтів, складається з 1003 ділянок. Здійснюються радіологічні,
241


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
агрохімічні та токсикологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агро- хімікатів і важких металів.
Держлісагентство України здійснює спостереження за ґрунтами лісових масивів та впливом на них прилеглих промислових зон, у тому числі наявності важких металів у ґрунтах та рослинному покрові. Держземагентство України здійснює спостереження за проявами ерозійних та інших екзогенних процесів, просторового забруднення земель об'єктами промислового та сільськогосподарського виробництва, за зрошуваними і осушуваними землями, а також відслідковує динаміку змін земельних ресурсів берегових ліній водних об'єктів.
Спостереження за радіоекологічним станом об'єктів навколишнього природного середовища та вмістом у них радіонуклідів здійснюють суб'єкти моніторингу: МНСУкраїни, Мінагрополітики України і ДержводагентствоУкраїни.МНС України здійснює спостереження за радіоактивним забрудненням атмосферного повітря шляхом щоденних замірів доз гамма радіаційної експозиції (ГРЕ) у 180 пунктах спостережень, осідання радіоактивних частинок з атмосфери та вмісту радіоактивного аерозолю в повітрі в 66 пунктах. Показники радіоактивного забруднення поверхневих вод визначаються на 15 створах 8 водних об'єктів.
Поблизу атомних електростанцій здійснюються заміри радіоактивного забруднення поверхневих вод цезієм-137 у 19 пунктах та забруднення ґрунтіву 29 пунктах, крім того, в цих зонах спостереження ведуться на 10 автоматизованих пунктах. У межах 30-кілометрової зони навколо Чорнобильської АЕС (зони відчуження) МНС України здійснює спостереження за концентрацією радіонуклідів у 13 пунктах та на 2 виробничих майданчиках; концентрацією радіонуклідів в атмосферних опадах на 29 пунктах та концентрацією так званих «гарячих» частинок у повітрі на 9 пунктах.
Міжнародна радіоекологічна лабораторія Чорнобильського центру атомної безпеки, радіоактивних відходів та радіоекології у Славутичі здійснює моніторинг впливу радіації на біоту в зоні відчуження. Підрозділи Державного технологічного центру охорони родючості ґрунтів Мінагрополітики України проводять контроль у місцях концентрації радіоактивних речовин у ґрунтах на 1003 ділянках та рослинницької продукції харчового призначення, що вирощується на відповідних сільгоспугіддях. Держводагентством України здійснюється контроль вмісту радіонуклідів у поверхневих водах на 268 створах у рамках радіаційного моніторингу вод водогосподарськими організаціями.
Крім суб'єктів ДСМД, спостереження за впливом на об'єкти навколишнього природного середовища здійснюють підприємства, які є найбільшими його забруднювачами. Майже на всіх таких підприємствах в Україні функціонують аналітичні лабораторії, на які покладено спостережні функції. Так, за впливом на стан атмосферного повітря спостереження здійснюють близько 440 лабораторій, за впливом на якість вод, у тому числі зворотних, що скидаються у водні
242


• РОЗДІЛ 9
об'єкти, - понад 700 лабораторій, а за станом ґрунтів та відходів на територіях підприємств та зонах їх впливу більше ніж 60 лабораторій.
З метою підвищення ефективності її функціонування моніторингу навколишнього природного середовища в Україні постановою КМУ № 1376 від 5 грудня 2007 року затверджено Державну цільову екологічну програму про ведення моніторингу навколишнього природного середовища1. Термін виконання програми -2008-2012 роки. Програма спрямована на поєднання зусиль усіх суб'єктів системи моніторингу щодо запобігання дублювання та включення додаткових функцій з моніторингу, створення єдиної мережі спостережень після оптимізації їїелементів та програм спостережень, удосконалення технічного, методичного, метрологічного та наукового забезпечення функціонування єдиної мережі спостережень. З метою забезпечення інтеграції інформаційних ресурсів суб'єктів системи моніторингу довкілля передбачено створення та функціонування єдиної автоматизованої підсистеми збору, оброблення, аналізу і збереження даних та інформації, що здобуті в результаті здійснення моніторингу природного середовища.
§4. Правове регулювання ведення кадастрів природних ресурсів та їх еколого-правовий зміст
Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» у ст. 23 передбачає, що для обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться державні кадастри природних ресурсів. Ведення кадастрів природних ресурсів має велике значення для вирішення питань охорони навколишнього природного середовища. Державні кадастри є джерелом інформації про якісний і кількісний склад природних ресурсів. Відомості, що в них вміщуються обов'язково враховуються під час здійснення функцій державного управління. В Україні здійснюється ведення таких кадастрів природних ресурсів: земельний, водний, лісовий, родовищ і проявів корисних копалин, територій та об'єктів природно-заповідного фонду, природних територій курортів, природних лікувальних ресурсів, рослинного світу, тваринного світу.
Відповідно до ЗКУ, державний земельний кадастр - єдина державна гео- інформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами. Державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів.
1 	Офіційний вісник України. - 2007. - № 93. - Ст. 3403.
243


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Призначенням державного земельного кадастру є забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.
Державний земельний кадастр ведеться Держземагентством України відповідно до Положення про порядок ведення державного земельного кадастру затверджене постановою КМУ № 15 від 12 січня 1993 року1. Державний земельний кадастр включає дані реєстрації права власності, права користування землею та договорів на оренду землі, обліку кількості та якості земель, бонітування ґрунтів, зонування територій населених пунктів, економічної та грошової оцінки земель.
Проте з 1 січня 2013 року має набрати чинності Закон України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року1  2. Згідно ст. 10 названого Закону, об'єктами Державного земельного кадастру є: землі в межах державного кордону України; землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць; обмеження у використанні земель; земельна ділянка. До Державного земельного кадастру вносяться такі відомості про державний кордон України: графічне зображення державного кордону України; повні назви суміжних іноземних держав; опис меж прикордонної смуги; інформація про документи, на підставі яких встановлено державний кордон України; дані щодо демаркації державного кордону України (ст. 12 Закону).
До Державного земельного кадастру включаються такі відомості про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах): найменування адміністративно-територіальної одиниці; опис* меж адміністративно-територіальної одиниці; площа земель в межах території адміністративно-територіальної одиниці; повне найменування суміжних адміністративно-територіальних одиниць; інформація про акти, на підставі яких встановлені та змінені межі адміністративно-територіальних одиниць; відомості про категорії земель у межах адміністративно-територіальної одиниці: назва, код (номер), межі категорії земель; опис меж; площа; інформація про документи, на підставі яких встановлено категорію земель; відомості про угіддя адміністративно- територіальної одиниці: назва, код (номер); контури угідь; площа; інформація про документи, на підставі яких визначено угіддя; інформація про якісні характеристики угідь; відомості про економічну та нормативну грошову оцінку земель в межах
1 Про порядок ведення державного земельного кадастру : постанова Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 року № 15 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
2 Офіційний вісник України. - 2011. - № 60. - Ст. 2405.
244


•РОЗДІЛ 9
території адміністративно-територіальної одиниці; відомості про бонітування Грунтів адміністративно-територіальної одиниці (ст. 13 Закону).
До Державного земельного кадастру включаються такі відомості про обмеження у використанні земель: вид; опис меж; площа; зміст обмеження; опис режимоутворюючого об'єкта - контури, назви та характеристики, що обумовлюють встановлення обмежень (за наявності такого об'єкта); інформація про документи, на підставі яких встановлено обмеження у використанні земель (ст. 14 Закону).
До Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер; місце розташування; опис меж; площа; міри ліній по периметру; координати поворотних точок меж; дані про прив'язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі; дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; відомості про інші об'єкти Державного земельного кадастру, до яких територіально (повністю або частково) входить земельна ділянка; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); склад угідь із зазначенням контурів будівель і споруд, їх назв; відомості про обмеження у використанні земельних ділянок; відомості про частину земельної ділянки, на яку поширюється/гя сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; нормативна грошова оцінка; інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку (ст. 15 Закону).
Систему органів, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру, згідно ст. 6 Закону «Про Державний земельний кадастр», становить Держземагентство України та його територіальні органи. Держателем Державного земельного кадастру є Держземагентство України. Адміністратором Державного земельного кадастру є державне підприємство, що належить до сфери управління Держземагентства України і здійснює заходи із створення та супроводження програмного забезпечення Державного земельного кадастру, відповідає за технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист відомостей, що містяться у Державному земельному кадастрі.
Відповідно до Водного кодексу, державний водний кадастр складається з метою систематизації даних державного обліку вод та визначення наявних для використання водних ресурсів. Він ведеться Держводагентством України, Мінприроди України та Держгеонадрами України згідно з порядком, затвердженим постановою Кабінетом Міністрів України № 413 від 8 квітня 1996 року1. Державний водний кадастр являє собою систематизований звід відомостей про: поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море; обсяги, режим, якість і використання вод; водокористувачів (крім вторинних). До
1 	Про затвердження Порядку ведення державного водного кадастру : постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1996 року № 413 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://portal.rada.gov. иа. - Назва з екрану.
245


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
цього кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти,що забезпечують використання води, очищення та скид зворотних вод, а саме:споруди для акумуляції та регулювання поверхневих і підземних вод; споруди для забору та транспортування води; споруди для скиду зворотних вод; споруди,на яких здійснюється очистка зворотних вод (з оцінкою їх ефективності).
Державний водний кадастр складається з трьох розділів: поверхневі води; підземні води; використання вод. Він включає дані державного обліку поверхневих і підземних вод та державного обліку водокористування, які систематизуються за водними об'єктами та їх ділянками, водозбірними басейнами річокта морів, басейнами підземних вод, водогосподарськими ділянками, економічними районами, адміністративно-територіальними одиницями і в цілому в Україні.
Згідно з чинним Лісовим кодексом, державний лісовий кадастр на території України ведеться з метою ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду України, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами лісів. Він ведеться на основі державного земельного кадастру і включає системні відомості про розподіл лісового фонду між власниками лісів і постійними лісокористувачами, поділ усіх лісів за категоріями залежно від виконуваних ними основних функцій, грошову оцінку та інші дані, що характеризують кількісний і якісний стан лісіа Державний лісовий кадастр ведеться Держлісагентством України. Порядок ведення державного лісового кадастру та обліку лісів затверджено постановою КМУ № 848 від 20 червня 2007 року1. Інструкція про порядок ведення державного лісового кадастру і первинного обліку лісів затверджена наказом Державного комітету лісового господарства України № 298 від 1 жовтня 2010 року1  2.
Відповідно до КУпН, державний кадастр родовищі проявів корисних копалин містить відомості про кожне родовище, включене до Державного фонду родовищ корисних копалин, щодо кількості та якості запасів корисних копалин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеологічнихта інших умов розробки родовища та його геолого-економічну оцінку, а також відомості про кожний прояв корисних копалин. Організація та методичне керівництво веденням державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин, атако» збір, облік, систематизація, зберігання, обробка та надання даних державного кадастру заінтересованим користувачам здійснюються Мінприроди України. Порядок державного обліку родовищ, запасів та проявів корисних копалин затверджено постановою КМУ № 75 від 31 січня 1995 року3.
Відповіднодо Закону «Про природно-заповідний фонд України», державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду є системою необхід¬
1 Офіційний вісник України. - 2007. - № 46. - Ст. 1885.
2 Офіційний вісник України. - 2010. - № 100. - Ст. 3581.
3 Про затвердження Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин: лосинова Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 року № 75 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
246


•РОЗДІЛ 9
них і достовірних відомостей про природні, наукові, правові та інші характеристики територій та об'єктів, що входять до складу природно-заповідного фонду. Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні і якісні характеристики цих територій та об'єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, виховну, рекреаційну й іншу цінність. Цей кадастр ведеться Мінприроди України та його органами на місцях.
Закон України «Про курорти» передбачає, що державний кадастр природних територій курортів України є системою відомостей про правовий статус, належність, режим, географічне положення, площу, запаси природних лікувальних ресурсів, якісні характеристики цих територій, їх лікувальну, профілактичну, реабілітаційну, природоохоронну, наукову, рекреаційну та іншу цінність. Відомості про природні території курортів включаються до Кадастру за адміністративно- територіальним принципом та за видами природних лікувальних ресурсів, а саме -мінеральних і термальних вод, лікувальних грязей та озокериту, ропи лиманів та озер, акваторій морів, кліматичних, ландшафтних, екологічних та інших умов. Порядок створення і ведення Державного кадастру природних територій курортів затверджено постановою КМУ № 562 від 23 травня 2001 року*  1.
Державний кадастр природних лікувальних ресурсів України є системою відомостей про кількість, якість та інші важливі, з точки зору лікування та профілактики захворювань людини, характеристики всіх природних лікувальних ресурсів, що виявлені та підраховані на територіїУкраїни, а також можливі обсяги, способи та режими їх використання. До Кадастру включаються відомості у формі текстових, цифрових та графічних (картографічних) матеріалів щодо видів (типів) природних лікувальних ресурсів: мінеральні і термальні води, лікувальні грязі та озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об'єкти і комплекси із сприятливими для лікування, медичної реабілітаціїта профілактики захворювань кліматичними умовами. Кадастр створюється і ведеться МОЗ України. Порядок створення і ведення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 872 від 26 липня 2001 року2. Інструкція по створенню і веденню державного кадастру природних лікувальних ресурсів затверджена наказом МОЗ України № 687 від 23 вересня 2009 року3.
Державний облік і кадастр рослинного світу містять систему відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами (втомучислі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угруповань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарських, харчових та інших властивостей природних рослинних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для забезпечення їх невиснажливого
1 	Офіційний вісник України. - 2001. - № 21. - Ст. 953.
1 Офіційний вісник України. - 2001. - № 31. - Ст. 1397.
1 Офіційний вісник України. - 2010. - № 12. - Ст. 586.
247


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
використання, відтворення й ефективної охорони. Організація ведення державного обліку і кадастру рослинного світу, координація діяльності, пов'язаної з виконанням цих робіт, зберіганням кадастрової інформації та її публікацією, здійснюється Мінприроди України, його територіальними органами в областях, Києві та Севастополі, Республіканським комітетом Автономної Республіки Крим з охорони навколишнього природного середовища. Порядок ведення державного обліку і кадастру рослинного світу затверджено постановою КМУ № 195 від 22 лютого 2006 року1.
Закон України «Про тваринний світ» передбачає, що державний кадастр тваринного світу містить систематизовану сукупність відомостей про географічне розповсюдження видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики середовища їх існування і сучасного господарського використання та інші необхідні дані. Згідно Положення про порядок ведення державного кадастру тваринного світу1  2, державний кадастр тваринного світу ведеться за окремими видами (групами видів) тварин із застосуванням єдиних, установлених для кожної конкретної групи методології та уніфікованих форм звітної кадастрової документації. Організація ведення державного кадастру тваринного світу, координація діяльності, пов'язаної з виконанням кадастрових робіт, а також державний контроль за якістю і вірогідністю даних, що включаються до кадастру, здійснюються Мінприроди України та його органами на місцях.
Положення про регіональні кадастри природних ресурсів затверджено постановою КМУ № 1781 від 28 грудня 2001 року3. Регіональні кадастри природних ресурсів, далі - регіональні кадастри, є систематизованим зведенням відомостей про кількісні, якісні та інші характеристики усіх природних ресурсів, виявлених на території АРК, областей, Києва та Севастополя, а також про обсяг, характері режим їх використання. Регіональні кадастри ведуться з метою створенню умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України таїї регіонів. Перелік відомостей і даних, що включаються до кадастрової документації, та форми цієї документації затверджуються Мінприроди України. Ведення регіональних кадастрів за розділами здійснюють територіальні органи Держзе- магентства України, Держлісагентства України, Держводагентства України та МОЗ України. Порядок ведення кадастрів визначається інструкцією, затвердженою Мінприроди України. Регіональні кадастри ведуться за окремими видами природних ресурсів: земельні ресурси; водні ресурси; природні рослинні ресурси; ресурси тваринного світу; природні лікувальні ресурси; мінерально-сировинні ресурси, корисні копалини родовищ, проявів, а також корисні копалини техногенних родовищ.
1 Офіційний вісник України. - 2006. - № 8. - Ст. 452.
2 Про порядок ведення державного кадастру тваринного світу : постанова Кабінету Міністрів України від 15 листопада 1994 року № 772 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua.-Назва з екрану.
3 Офіційний вісник України. - 2002. - № 1. - Ст. 10.
248


•РОЗДІЛ 9
§ 5. Державний облік об'єктів та речовин, що негативно впливають на стан навколишнього природного середовища
Відповідно до ст. 24 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», об'єкти, що шкідливо впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, що потрапляють у навколишнє природне середовище, види й розміри шкідли- вихфізичних та біологічних впливів на нього підлягають державному обліку. Підприємства, установи та організації проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища і безоплатно подають відповідну інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі. Збір, обробка і подання відповідним державним органам зведеної статистичної звітності про обсяги викидів, скидів забруднюючих речовин, використання природних ресурсів, виконання завдань по охороні навколишнього природного середовища та іншої інформації, ведення екологічних паспортів здійснюється за єдиною для республіки системою в порядку, що визначається КМУ.
Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 року1 визначає об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, як об'єкти підвищеної небезпеки, далі скорочено-ОПН. Суб'єкти господарської діяльності здійснюють ідентифікацію ОПН, тобто визначають їх серед потенційно небезпечних об'єктів. Потенційно небезпечний об'єкт, далі скорочено - ПНО, є об'єктом, на якому можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини, біологічні препарати, а також інші об'єкти, що за певних обставин можуть створити реальну загрозу виникнення аварії. Порядок ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки, а також Порядок декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки затверджені постановою КМУ № 956 від 11 липня 2002 року1  2.
Положення про Державний реєстр потенційно небезпечних об'єктів був затверджений постановою КМУ № 1288 від 29 серпня 2002 року3. Державний реєстр потенційно небезпечних об'єктів, далі - реєстр, є автоматизованою інформаційно-довідковою системою обліку та обробки інформації щодо потенційно небезпечних об'єктів. Реєстр створюється з метою державного обліку потенційно небезпечних об'єктів, далі - небезпечні об'єкти. Вони мають забез¬
1 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 15. - Ст. 73.
2 Офіційний вісник України. - 2002. - № 29. - Ст. 1357.
3 Офіційний вісник України. - 2002. - № 3. - Ст. 1694.
249


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
печувати процеси підготовки управлінських рішень і виконання зобов'язань України згідно з міжнародними договорами щодо запобігання та ліквідаціїнаслідків надзвичайних ситуацій, у т. ч. транскордонного характеру, пов'язанихз функціонуванням небезпечних об'єктів.
Реєстр є складовою частиною Урядової інформаційно-аналітичної системиз питань надзвичайних ситуацій. Ведення реєстру-це комплекс заходів, які забезпечують збір, накопичення та актуалізацію інформації щодо небезпечних об'єктів, адміністрування бази даних реєстру, інформаційне обслуговування користувачів даними реєстру, розроблення програмного забезпечення ведення реєструта інструктивних документів на створення, ведення та користування його даними. Реєстрації підлягають розташовані на території України небезпечні об'єкти, на яких існує загроза виникнення надзвичайних ситуацій. Не підлягають реєстрації в цьому реєстрі залізничні, морські, повітряні та інші транспортні засоби, які перевозять небезпечні речовини. До осіб, які повинні зареєструвати небезпечні об'єкти, належать юридичні та фізичні особи - власники небезпечних об'єктів або за якими ці об'єкти закріплені на правах повного господарського відання або оперативного управління чи перебувають у їх володінні та користуванні.
Положення про державну систему обліку та контролю ядерних матеріалів в редакції від 25 березня 2009 року1 розглядає облік ядерних матеріалів як визначення фактично наявної кількості ядерних матеріалів, складення, реєстрація та ведення облікових і звітних документів. Метою функціонування державної системи обліку та контролю ядерних матеріалів є створення умов для виконання міжнародних угод і забезпечення мирного використання ядерних та неядерних матеріалів, обладнання та технологій, що підпадають під вимоги міжнародних угод і використовуються на території України під її юрисдикцією або перебувають під її контролем. Основою функціонування державної системі обліку та контролю ядерних матеріалів є дозвільний принцип в сфері використання ядерної енергії.
Облік та контроль ядерних матеріалів ведеться юридичними та фізичними особами, що провадять згідно з ліцензією діяльність, пов'язану з використанням, виробництвом, зберіганням, придбанням і збутом ядерних матеріалів,з цією метою вони: створюють і забезпечують функціонування системи облікута контролю ядерних матеріалів, призначають особу або у разі потреби визначають службу, що веде облік та контроль ядерних матеріалів; забезпечують дотримання вимог законодавства щодо обліку та контролю ядерних матеріалів протягом усього періоду їх перебування в зоні балансу ядерних матеріалів, підготовкута підвищення кваліфікації фахівців; забезпечують доступ інспекторів МАГАТЕдо об'єкта інспекційної перевірки або додаткового доступу відповідно до вимог міжнародних угод.
1 Офіційний вісник України. - 2009. - № 23. - Ст. 737.
250


• РОЗДІЛ 9
Закон України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» від 31 травня 2007 року1 передбачає державну реєстрацію генетично модифікованих організмів (ГМО). ГМО - це будь-який організм, у якому генетичний матеріал був змінений за допомогою штучних прийомів переносу генів, які не відбуваються у природних умовах. Державна реєстрація ГМО - занесення ГМО до реєстру з урахуванням оцінки їх ризику щодо впливу на здоров'я людини та стан навколишнього природного середовища з метою подальшого отримання дозволу на практичне використання ГМО в Україні відповідно до їх господарського призначення. Забороняється вивільнення в навколишнє природне середовище ГМО до їх державної реєстрації. Мінприроди України веде реєстр засобів захисту рослин, виготовлених із застосуванням ГМО, МОЗ України - реєстр харчових продуктів, косметичних і лікарських засобів, виготовлених із застосуванням ГМО, Держветфітослужба України - реєстр створених на основі ГМО сортів сільськогосподарських рослин, порід тварин, мікробіологічних сільськогосподарських препаратів.
Закон України «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 року1  2 передбачає державну реєстрацію пестицидів і агрохімікатів. Державна реєстрація пестицидів і агрохімікатів здійснюється Мінприроди України в порядку, встановленому КМУ, на підставі позитивних результатів випробувань та матеріалів досліджень. Обов'язковою умовою державної реєстрації пестицидів та агрохімікатів є наявність відповідної документації щодо їх безпечного застосування, включаючи позитивний висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи, методик визначення залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів у сільськогосподарській продукції, кормах, харчових продуктах, ґрунті, воді, повітрі.
Методика обстеження і паспортизації гідротехнічних споруд систем гідравлічного вилучення та складування промислових відходів та хвостів у редакції від 10вересня 1996 року3 передбачає, що паспортизація хвостосховищта шламосхо- вищспрямована на забезпечення належного рівня загальної і екологічної безпеки при їх експлуатації. Базовим положенням Державної системи паспортизації є централізований комп'ютерний облік відходів виробництва, умов їх зберігання вхвостосховищахта шламосховищах, використання відходів у народному господарстві, створення єдиної державної (стандартизованої) системи контролю за їх станом в період їх експлуатації та після консервації (закриття). Основними цілями паспортизації хвостосховищ та шламосховищ є: створення державної системи обліку та моніторингового контролю за станом екологічно небезпечних
1 Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 35. - Ст. 484.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 14. - Ст. 91.
3 Про внесення змін і доповнень до Методики обстеження і паспортизації гідротехнічних споруд систем гідравлічного вилучення та складування промислових відходів та хвостів : наказ Державного комітету України у справах містобудування і архітектури у редакції від 10 вересня 1996 року № 165 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
251


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
об'єктів, до яких належать хвостосховища; створення системи зниження небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій при експлуатації хвостосховищтаїх консервації (закритті); захист населення та навколишнього природного середовища від наслідків експлуатації хвостосховищ.
Правила обстежень, оцінки технічного стану та паспортизації зовнішніх мереж і споруд водопостачання й каналізації затверджені наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України № 69 від 3 квітня 1998 року1. Обстеження та паспортизація мереж і споруд водопостачанняй каналізації, далі - мереж і споруд ВК, виконується для виявлення та документування у встановлений термін їхнього технічного стану, а також визначення придатності (або непридатності) їх до подальшоїексплуатації. Роботи з обстеження для паспортизації мереж і споруд ВК повинні виконуватися спеціалізованими організаціями з проведення обстежень та паспортизації будівель, споруд та інженерних мереж, далі скорочено - СО, які мають державну ліцензію на виконання спеціальних видів робіт при проектуванні та будівництві із зазначенняму додатку до ліцензії мереж і споруд ВК та їхніх конструктивних елементів.
Порядок ведення державного обліку та паспортизації відходів затверджено постановою КМУ № 2034 від 1 листопада 1999 року1  2. Державний облік відходів являє собою єдину державну систему збирання, узагальнення, всебічного аналізу та зберігання відомостей про відходи під час їх утворення та здійснення операцій поводження з ними. Він ґрунтується на даних спостережень за утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними і включає ведення первинного обліку відходів та державної статистичної звітності про них.
Паспортизація відходів - процес послідовного збирання, узагальнення та зберігання відомостей про кожний конкретний вид відходів, їх походження, технічні, фізико-хімічні, технологічні, екологічні, санітарні, економічні та інші показники, методи їх вимірювання і контролю, а також про технологіїїх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення. Паспортизація відходів ведеться підприємствами з метою їх вичерпної ідентифікації та визначення оптимальних шляхів поводження з ними.
Порядок ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів затверджений постановою КМУ № 1360 від 31 серпня 1998 року3. Реєстр об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, далі - реєстр, що є комплексною системою збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про об'єкти утворення та утилізації відходів. Реєстр складається з двох частин. До першої частини реєстру включаються об'єкти утворення відходів, далі скорочено - ОУВ. До другої - об'єкти оброблення та утилізації відходів інших власників, далі скорочено - ООУВ. Складання і ведення реєстру здійснюють місцеві державні адміністрації за участю органів Мінприроди України та МОЗ
1 Офіційний вісник України. - 1998. - № 48. - Стор. 65.
2 Офіційний вісник України. - 1999. - № 44. - Стор. 68.
3 Офіційний вісник України. - 1998. - № 35. - С. 25.
252


• РОЗДІЛ 9
України на місцях. Реєстр складається і ведеться на підставі реєстрових карт ОУВ та ООУВ, що містять звітні дані щодо виробників відходів, об'єктів утилізації та оброблення відходів, а також відомостей, поданих спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами. На підставі даних реєстрових карт органи Мінприроди України на місцях разом з місцевими державними адміністраціями готують висновки щодо ефективності діяльності та рівня екологічної безпеки. Висновки надсилаються власникам ОУВ та ООУВ для вжиття ними заходів, спрямованих на зменшення обсягів утворення відходів, забезпечення екологічно безпечного функціонування ОУВ та ООУВ.
Порядок ведення реєстру місць видалення відходів затверджений постановою КМУ № 1216 від 3 серпня 1998 року*  1. Реєстр місць видалення відходів - це система даних, одержаних у результаті обліку та опису всіх об'єктів і спеціально відведених місць, де здійснюються операції з видалення відходів, далі скорочено-МВВ. Включенню до реєстру підлягають усі місця видалення відходів (ті, що функціонують, закриті, законсервовані тощо). Ведення реєстру здійснюють місцеві державні адміністрації. У реєстрі вміщується узагальнююча інформація щодо кожного МВВ (розміщення, технічні та екологічні характеристики, дані про власника тощо). Дані реєстру підлягають щорічному уточненню. Реєстр створюється і ведеться на підставі паспортів МВВ, звітних даних, що подаються виробниками відходів, відомостей спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами.
ГОСТ 17.0.0.04-90 Охорона природи. Екологічний паспорт промислового підприємства. Основні положення2 передбачає ведення екологічних паспортів промислових підприємств. Екологічний паспорт промислового підприємства -це нормативно-технічний документ, що включає дані по використанню підприємством ресурсів (природних, вторинних тощо) і визначення впливу його виробництва на навколишнє природне середовище. Основою для розробки екологічного паспорта є основні показники виробництва, проекти розрахунків гранично допустимих викидів, норми гранично допустимих скидів, дозвіл на природокористування, паспорти газоочисних та водоочисних споруд і установок зутилізаціїта використання відходів, форми державної статистичної звітності та інші нормативні і нормативно-технічні документи.
Екологічний паспорт підприємства складається, зокрема, з таких розділів: загальні відомості про підприємство; природно-кліматична характеристика району розташування підприємства; опис технології виробництва та відомості про продукцію, балансова схема матеріальних потоків; відомості щодо використання земельних ресурсів; характеристика сировини, використовуваних матеріальних іенергетичних ресурсів; характеристика викидів в атмосферу; характеристика
1 Офіційний вісник України. - 1998. - № 31. - Стор. 90.
1 Охрана природы. Экологический паспорт промышленного предприятия. Основные положения: ГОСТ 17.0.0.04-90. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// bud-inform.com.ua/norms/view/ ohranaprirodi.
253


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
водоспоживання і водовідведення; характеристика відходів тощо. Екологічний паспорт підприємства дає комплексне уявлення про екологічний стан підприємства, однак екологічна паспортизація підприємств не набула значного розповсюдження через добровільний характер її застосування.
Однією з найбільш важливих форм обліку є державний статистичний облік. Регулює правові відносини в галузі державної статистики, визначає організаційні засади здійснення державної статистичної діяльності з метою отримання всебічної та об'єктивної статистичної інформації щодо економічної, соціальної, демографічної та екологічної ситуації в Україні та її регіонах і забезпечення нею держави та суспільства Закон України «Про державну статистику» в редакціївід 13 липня 2000 року.
Суб'єктами у цій сфері є органи державної статистики; респонденти: юридичні особи; відокремлені підрозділи юридичних осіб, що знаходяться на території України; відокремлені підрозділи юридичних осіб України, що знаходяться за межами України; фізичні особи, незалежно від їх громадянства, які перебувають на територіїУкраїни, або сукупності таких осіб; фізичні особи, які є громадянами України і перебувають за її межами, або сукупності таких осіб; користувачі даних статистичних спостережень.
Респонденти зобов'язані безкоштовно в повному обсязі за формою, передбаченою звітно-статистичною документацією, у визначені строки подавати органам державної статистики достовірну інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, а також дані бухгалтерського обліку. У свою чергу, органи державної статистики зобов'язані забезпечувати гласність статистичної інформації, видавати статистичні збірники, бюлетені, огляди, прес-випуски, а також проводити прес- конференції; забезпечувати рівний доступ до статистичної інформації юридичних і фізичних осіб; забезпечувати збереження, накопичення, актуалізацію і захист статистичної інформації та дотримання її конфіденційності.
254


•РОЗДІЛ 10
РОЗДІЛ 10
ЕКОЛОГО-ПРАВОВА ОСВІТА І ФОРМУВАННЯ ЕКОЛОГО-ПРАВОВОЇ КУЛЬТУРИ
§ 1. Взаємодія природного оточення та соціальної
культури
Античні мудреці високо цінили велику матеріальну і духовну роль природи вжитті людини. Так, Піфагор підкреслював унікальність природи, її божественну рольта закликав до її збереження. Не менш цікаві думки висловлював Геракліт, який вважав, що велика мудрість полягає в тому, щоб прислуховуватись до природи і діяти узгоджено з нею. Відомий грецький мудрець Демокрит підкреслював, що розуму навчає не час, а належне виховання і природа.
Природа завжди впливала на характер світоглядів людей, їх релігії, моральні устої, засоби виробництва, предмети побуту, їх літературу і мистецтво тощо. Взаємодія людини і природи постійно були у центрі уваги багатьох наук: історії, філософії, археології, культурології та інших галузей знань. Видатний філософ Іммануіл Кант вбачав головне призначення природи по відношенню до культури у підготовці людей до свободи1. Російський історик Л. М. Гумильов розглядав розвиток культури як наслідок дії космічних сил, а появу нових етносів пов'язував зїхпасіонарністю1  2.
Багато уваги проблемам єдності природи і культури у своїх наукових дослідженнях приділяли такі видатні вчені як В. І. Вернадський та О. Л. Чижевський. Так, В. І. Вернадський пояснював виникнення культури проявами самої природи та космосу3, а О. Л. Чижевський підкреслював наявність зв'язків соціокультурних процесів на Землі з фізичними явищами, які відбуваються на Сонці, та заклав основи біосферної концепції культури4.
Екологічна криза активізувала увагу сучасних вчених до проблем залежності існування природи від соціокультурної практики, від розвитку науки, техніки ітехнологій. Вони розглядаються вченими різних напрямів науки: біологами, фізиками, геологами, психологами, істориками, юристами, культурологами та науковцями інших галузей знань. Слід відзначити, що саме культурологи пере¬
1 Див.: Кант Э. Сочинения : в 6 т. / Э. Кант. - Т. 5. - М., 1996.
2 Див.: Гумилев Л. Н. Этногенез и биосфера Земли / Л. Н. Гумилев. - Л., 1990.
1 Див.: Вернадский В. И. Научная мысль, как планетарное явление / В. И. Вернадский. - М., 1991.
4 	Див.: Чижевский О. Л. Космический пульс жизни / О. Л. Чижевский. - М., 1995.
255


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
несли свою увагу із суто еколого-технологічних проблем на морально-етичні аспекти взаємодії людини і суспільства до природного оточення1.
У сучасній науці нараховується чисельна кількість визначень поняття «культура», які не є загальноприйнятими. Різноманітне визначення культури відображає різні теорії щодо розуміння та оцінки процесів, що відбуваються в суспільстві.В широкому розумінні культура поєднує сукупність матеріальних і нематеріальних цінностей, властивих суспільству в цілому або окремій соціальній групі1  2.
Терміном «природа» (від латинського - паТйга) позначають матеріальний світ. В побуті слово «природа» часто вживається для позначення природного середовища, тобто усього того, що нас оточує, за винятком створеного людською діяльністю. Між людським існуванням та його природним оточенням завжди існував безпосередній зв'язок, скріплений підпорядкуванням людини законам природи. Людині потрібні якісна їжа, сонячна енергія, чиста вода, свіже повітря, захист від холоду тощо. Все наведене та інші необхідні засоби та умови життєдіяльності для людини може надати тільки природа.
Проте, завдяки своєму розуму, активній творчій діяльності та накопиченню практичного досвіду людина виходить за межі суто біологічного існування у природному середовищі. Взаємодія людини з природним оточенням опосередковується штучним соціальним середовищем. На відміну від тварин і рослин, люди вступають у взаємодію з природою не тільки на основі біологічних потреб, а й на основі соціально-культурних зв'язків, що задовольняються за допомогою предметів виробництва та побуту, наукових знань та моральних норм, тобто за допомогою предметів та здобутків культури.
При аналізі явищ культури доводиться констатувати, що культура виникла не в абстрактному просторі, а в умовах реальної людської практики, на основі законів природи, використання природної сировини, сприйняття природних ритмів, кольорів, звуків тощо. У зв'язку з цим невипадково культуру н ззивають «другою природою».
Можливості виникнення та розвитку культури, як і самоїлюдини, задаються природою. У сучасних науково-дослідницьких роботах наполегливо підкреслюється, що природне оточення надає людині і суспільству не тільки природні компоненти для створення матеріальних цінностей, а й впливає на зміст і характер духовної культури, наприклад, на моральні норми, національні традиції, ритми танців, мелодію пісень, декоративно-прикладні вироби. Природа впливає на зміст творів мистецтва, форму народного одягу, прагматичне застосування предметів побуту тощо.
До системи засобів взаємодії людини з природним середовищем та використання її ресурсів можна віднести обробку землі та приручення тварин,
1 Див.: Быстрова А. Н. Мир культуры. Основы культурологии / А. Н. Быстрова. - М., 2002.
2 Див.: Гуревич П. С. Культурология : курс лекций / П. С. Гуревич. - М., 2003.
256


•РОЗДІЛ 10
виготовлення знарядь праці та засобів виробництва, будівництво житла і виготовлення транспорту тощо. У свою чергу приручені тварини служили людині та допомагали вирішувати соціально-культурні проблеми. Наприклад, за їх допомогою люди обробляли землю, перевозили вантажі, будували житло, використовувалися у якості транспорту тощо. Через використання тварин люди виховали в собі любов до природи, гуманне ставлення до живих істот. Таким чином, можна констатувати, що тваринний світ займав і займає значне місце не тільки в створенні матеріальної культури, а й у формуванні морального світогляду людини.
Саме природа «навчила» людину використовувати вогонь і теплову енергію, допомогла створити колесо, літальні апарати і плавальні засоби. Коли б людина не спостерігала явища природного оточення, наприклад політ птахів, плаваючих предметів на воді, не накопичувала знання і досвід про дію її законів, то вона не змогла б створити цінності культури: машини, електростанції, заводи, фабрики, літаки та кораблі, а відтак і сама не розвивалась би в соціально-культурному та інтелектуальному напряму.
Проте, концентруючи свою увагу на розвиткові культури, людство не помічало проблем, які виникали у самій природі. Шукаючи в культурі більш ефективного захисту від природних явищ, створюючи більш надійне середовище існування, зосереджуючи увагу на предметах комфорту, людство вважало, що природа завжди стабільна, непорушна і невичерпна та не потребує підтримки ітурботи з боку суспільства. Такий підхід спричинив дуалістичне ставлення до оточуючого природного середовища, розділив сферу існування людини на дві самостійні та протилежні субстанції. В результаті такого становища людство змінило своє ставлення до природи, а природа у їх свідомості витіснилась за межі соціальної сфери. Таким чином, людська історія відокремлювалась від розвитку природи.
Природне оточення у такий ситуації змінювалась не тільки у людський свідомості, а й на фізичному рівні. Однобічний розвиток культури без урахування закономірностей розвитку природи набув загрозливого характеру як для культури, так і для природи. Таке становище примусило суспільство змінити своє ставлення до природного середовища.
На основі аналізу взаємодії культури і природи дослідники приходять до висновку, що соціальна культура відбиває людське відношення до природи, що виникло і сформувалося в ході історії розвитку цивілізації. Тому для культурології важливим є не тільки визнання самого факту взаємодії природи і культури, а й вивчення динаміки та характеру цих відносин на різних історичних етапах. При цьому гострою проблемою залишається встановлення причин благотворного та руйнівного впливу людської діяльності на природне середовище.
257


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Термін «екологічна культура» з'явився у 20-х роках XX століття в роботах представників американської школи «культурної екології». Проте в силу відомих соціально економічних і культурно-ідеологічних відмінностей у соціальних системах, що виникли у той час, вона не мала суттєвого впливу на формування та розвиток російської та української екологічної культури.
Українська екологічна культура завжди мала низку суттєвих відмінностей від інших національних ставлень до природного оточення. Індивідуалізмукраїн- ського народу суттєво вплинув на національну екологічну культуру створенням регламентованої аграрним календарем послідовної сільськогосподарської діяльності та пов'язаної з нею системи поглядів, звичаїв, традицій та обрядів. В українському світогляді основним джерелом природних багатств є земля і землеробство. Можливо, саме це екологічно грамотне ставлення до землі зробило український етнос більш стійким до впливу природного оточення.
Негативну ж роль у формуванні екологічної культури відігравала певна пасивність українського етносу. Українці, як правило, не поспішають розв'язувати виникли проблеми свого оточення. Це пов'язано з небажанням змінювати обставини, а спробами самому змінюватися в нових умовах. Такий висновок випливає, наприклад, з наявної пасивності у подоланні наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а спробами пристосовувалися до ситуації, що склалася після катастрофи.
Нинішній стан екологічної свідомості українського народу суперечливий. Дослідження виявляють в ній емоції та ґрунтовні наукові знання, міцно вкорінені міфологеми і теоретично доведені принципові положення. Вони є складовими загального світогляду та культури українців. Тому магістральним шляхом формування національної екологічної свідомості може стати викорінення міфологем та збільшення науково доведеного, обґрунтованого знання, істинність якого підтверджено практичним досвідом. Найбільш ефективними формами його реалізації є екологічна освіта та наука, які б пояснювали та пропагували єдність природного оточення та екологічної культури.
Емоційно-естетична домінанта спричинила поетизацію української екологічної культури. Загасання багатьох екологічних рухів в Україні зумовлено тим, що заклик до розв'язання екологічних проблем не є раціональним, а здебільшого ґрунтується на емоціях. Серед перспектив розвитку екологічної культури в Україні сучасні науковці центральне місце відводять екологічній освіті та екологічному вихованню і на цій основі - формуванню екологічної свідомості населення країни1.
Див.: Каракаш І. І. Публічно-правова природа екологічної функції держави і права. // 36. Людина і закон: публічно-правовий вимір. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції «VII При- бузьки юридичні читання». / Каракаш 1.1. - Миколаїв, «Іліон», 2011. - С. 271-272.
258


•РОЗДІЛ 10
§ 2. Еколого-правова освіта та її значення для формування еколого-правової культури
Еколого-правова освіта як екологічна функція держави -самостійний напрям діяльності у сфері правового регулювання використання природних об'єктів та охорони навколишнього природного середовища. Вона являє собою важливу функцію державного управління в галузі природокористування і природоохо- рони. Змістом еколого-правової освіти є система знань про правове опосередкування взаємодії суспільства з природним середовищем на відповідному етапі суспільного розвитку.
Право громадян на одержання екологічної освіти закріплено в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». У ст. 7 вказаного Закону зазначено, що підвищення екологічної культури суспільства і професійна підготовка спеціалістів забезпечуються загальною обов'язковою комплексною освітою та вихованням в галузі охорони навколишнього природного середовища, в тому числі в дошкільних дитячих закладах, в системі загальної середньої, професійної та вищої освіти, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів. Екологічні знання є обов'язковою кваліфікаційною вимогою для всіх посадових осіб, діяльність яких пов'язана з використанням природних ресурсів та призводить до впливу на стан навколишнього природного середовищ.
Відповідно до ст. 17 Природоохоронного закону, організація екологічної освіти й екологічного виховання громадян покладена на Кабінет Міністрів України. Одночасно ст. 19 цього Закону, організація екологічної освіти та екологічного виховання громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища віднесена до компетенції виконавчих і розпорядчих органів місцевих рад. Таким чином, однією з форм всеосяжної реалізації екологічної функції є організація екологічної освіти та проведення екологічного виховання на усіх освітніх рівнях, що забезпечує його безперервний та системний характер.
З метою створення сталої системи екологічної освіти необхідно впровадити викладання основ екологічних знань в усіх середніх та вищих навчальних закладах, незалежно від їхнього профілю, а також піддати екологізаціїінші навчальні дисципліни. У спеціальних середніх та вищих навчальних закладах згідно їх профілю доцільно передбачити викладання спеціальних курсів з охорони навколишнього природного середовища, природокористування та соціальної екології.
Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року передбачають відповідне освітнє та наукове забезпечення формування і реалізації національної екологічної політики, зокрема розроблення методологічних основ та запровадження безперервної екологічної освіти, що сприятимуть успішній реалізації національної екологічної політики. Такі її складові, як екологічна освіта для сталого розвитку, програма екологічної освіти в рамках державних освітніх програм для дошкільних навчальних закладів, для
259


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
загальноосвітніх навчальних закладів та вищих навчальних закладів, програми післядипломноїосвіти та курсової перепідготовки фахівців, є критерієм успішності реалізації стратегії. Випереджаючими темпами має розвиватися всеохоплююча екологічна просвіта та виховання підростаючого покоління шляхом підтримки діяльності позашкільних закладів освіти, еколого-натуралістичних центрів та природничих секцій центрів дітей та юнацтва.
Еколого-правове виховання та еколого-правова освіта, як частини екологічного виховання й освіти, ґрунтуються на наступних принципах: всезагальності екологічного виховання й екологічної освіти та їх поширення на все населення країни, з урахуванням індивідуальних та професійних інтересів, особливостей освітнього рівня окремих соціальних груп та стану довкілля у місцевості чи території; комплексності здійснення екологічного виховання й екологічної освіти в системі навчання, з урахуванням науково-обґрунтованих методичних вимог; безперервності процесу навчання, утому числі на рівні перепідготовки кадрівта підвищення кваліфікації. Останнє має самостійне значення в системі екологічного виховання й освіти та безпосередньо пов'язано з професійною підготовкою керівників і фахівців1. У зв'язку з цим Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року передбачають удосконалення системи безперервної фахової освіти для осіб, які працюють у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Важливе значення для цілеспрямованого впливу на світогляд та формування екологічної свідомості має діяльність заповідників і національних природних парків України. Основні напрями діяльності цих установ стосовно організаціїта проведення еколого-освітньої і виховної роботи відбиті в Положенні проеколого- освітню діяльність заповідників і національних природних парків.
Головними напрямами екологічної освітньо-виховної діяльності цих установ є: формування на базі заповідників і національних природних парків регіональних, національних і міжнародних центрів підготовки кадрів у сфері еколого-освітньої та виховної роботи; ведення природоохоронної пропаганди; здійснення навчально-методичної та науково-дослідної роботи з шляхом створення і реалізації спільних еколого-освітніх програм і проектів, з різними установами й організаціями природоохоронної спрямованості; організація масових еколого-освітніх заходів; співробітництво із спільними та міжнародними еколого-освітніми організаціями.
В системі еколого-правової освіти та формування еколого-правової культури суттєве значення має соціальна екологія - відносно нова комплексна наука і навчальна дисципл іна. Соціоекологія є теоретичною базою для будь-якої практичної діяльності в сфері раціонального використання природних об'єктів та охорони природних ресурсів. Вона забезпечує оволодіння знаннями закономірностей вза¬
1 Див.: Каракаш И. И. Эколого-правовое образование, экологическое правосознание и формирование экологической культуры / И. И. Каракаш, Т. Р. Короткий, Е. Н. Шевчук // Юридический вестник. - 2001.-№3.
260


•РОЗДІЛ 10
ємодії суспільства з природним середовищем. Соціоекологія формує відповідне уявлення про роль і місце людини у навколишньому середовищі, усвідомлення необхідності раціонального та ефективного природокористування, підвищення рівня екологічної свідомості громадян, особливо молодого покоління. Саме з цим пов'язано ведення обов'язкового навчального курсу «Основи соціоекології» для підготовки фахівців за усіма спеціальностями.
Екологічна й еколого-правова освіта є безперервним процесом передачі інформації та обновлення знань щодо стану та змін навколишнього середовища. Цей процес продовжується протягом усього життя людини і суспільства. Особливу актуальність він набуває стосовно молоді і студентів, від діяльності яких у майбутньому залежить забезпечення якості довкілля. На це звертається увага в Положенні про Всеукраїнську науково-методичну раду з екологічної освіти та виховання дітей та учнівської молоді, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України № 284 від 13 травня 2003 року. Згідно з вказаним Положенням, основними завданнями ради є: забезпечення розробки теоретичних і методологічних засад екологічної освіти та виховання, формування екологічної свідомості та екологічної культури учнівської молоді; здійснення науково-методичної координації діяльності навчальних закладів з екологічної освіти та природоохоронної роботи з дітьми та учнівською молоддю; сприяння оновленню змісту, форм і методів екологічної освіти та виховання в загальноосвітніх, професійно-технічних, дошкільних та позашкільних навчальних закладах України; поширення й популяризація інноваційного досвіду та здобутків педагогічної науки в сфері екологічного виховання; здійснення керівництва екологічною та природоохоронною роботою з дітьми та учнівською молоддю; сприяння реалізації концепції екологічної освіти в Україні.
Ступень інформованості про вимоги природоохоронного законодавства, зміст і обсяг професійних знань щодо правової охорони навколишнього природного середовища мають бути розроблені з урахуванням особливостей професійної діяльності. Юристи мають одержати глибокі знання природоохоронного законодавства і практики його застосування. За допомогою еколого- правової освіти забезпечується рішення загального завдання - екологізації юридичної освіти та підготовки юристів-екологів. В даний час екологічне право є обов'язковою (нормативною) навчальною дисципліною і викладається студентам усіх юридичних навчальних закладів.
Слід зазначити особливу значимість формування у студентів правознавчої спеціальності стійких еколого-правових поглядів, прогресивного еколого- правового світогляду, оволодіння навичками вирішення сучасних еколого- правових питань на різних рівнях. Вони готуються до державно-правової служби та прийняття свідомих і виважених рішень щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Це необхідно враховувати при складанні навчальних про¬
261


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
грам, у змісті яких мають відбиватися сучасні тенденції розвитку екологічного законодавства і права, потреби держави в юристах-екологах вищої кваліфікації. Вони обумовлюють потреби у введенні нових курсів і спецкурсів для майбутніх юристів, що спеціалізуються у галузі екологічного законодавства і права.
Складною проблемою впровадження еколого-правової освіти є підготовка кадрів в системі засобів масової інформації. Журналісти мають володіти не тільки сформованим еколого-правовим світоглядом, а і глибокими правовими й екологічними знаннями, що забезпечують здатність швидко висвітлювати екологічну проблематику, адекватно роз'яснювати її населенню, формувати відповідну суспільну думку, показувати правові шляхи вирішення екологічних конфліктів. За своїм змістом підготовка журналістів має бути близької до підготовки юристів-екологів.
Екологічне навчання молоді вимагає міждисциплінарного підходу та між- предметної координації. У даний час назріла необхідність екологізації дисциплін, досліджуваних у вищій школі, що мають «виходи» до охорони довкілля і стосуються проблем взаємодії суспільства з природним середовищем. Потребує посилення екологічної спрямованості гуманітарні науки, також психолого- педагогічної підготовки молоді і студентів.
Комплексний характер діяльності стосовно охорони навколишнього природного середовища охоплює усю цілісну систему, що включає екологічну, ідеологічну, етичну, психологічну та правову підсистеми. Фахівці, безпосередньо зайняті вивченням стану природи та дослідженням наслідків використання її ресурсів (біологи, географи, геологи, фахівці аграрних, інженерно-технічних закладів), мають володіти достатніми знаннями про систему природоохоронного законодавства, а в залежності від спеціальності - поглибленими знаннями щодо окремих правових інститутів. Для підготовки, наприклад фахівців водного господарства, треба поширено надавати знання з водного законодавства, для інженерних кадрів у лісотехнічних навчальних закладах необхідні поглиблені знання Лісового законодавства, для фахівців сільськогосподарських спеціальностей - у сфері Аграрного та Земельного законодавства і права тощо.
Підготовка фахівців інженерних спеціальностей, які будуть працювати у сфері виробництва, пов'язаного з потенційно шкідливими речовинами (хімічне, металургійне, енергетичне, будівельне, технологічне), мають одержати знання: про правове регулювання викидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище; про встановлені законодавством гранично допустимі концентрації шкідливих речовин і граничнодопустимі викиди; про заборонну сфері господарської діяльності, що спричиняє чи може спричинити шкідливий вплив на навколишнє середовище та здоров'я населення; про види та заходи юридичної відповідальності за порушення встановлених законодавчих вимог.
У ряді випадків стандарти освіти, у тому числі у сфері охорони навколишнього природного середовища, визначені міжнародними нормами. Це має місце, на¬
262


•РОЗДІЛ 10
приклад, при підготовці фахівців із судноплавства та морегосподарського комплексу. Представники гуманітарних спеціальностей (філологи, історики, філософи, соціологи, педагоги) мають одержати загальні еколого-правові знання з метою їхнього поширення серед широких прошарків населення, виховання дбайливих та ощадливих відносин до природних об'єктів та їх ресурсів, заснованих на вимогах чинного законодавства. У цьому зв'язку необхідним є введення курсу «Основ екологічного права» для студентів неюридичних факультетів за спеціальними програмами, головними завданнями яких є: вивчення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; оволодіння механізмами його реалізації на рівні базової освіти; формування відповідного рівня еколого- правової свідомості1 тощо.
Для підвищення професійної підготовки фахівців на природних факультетах доцільним є введення окремих еколого-правових спецкурсів, наприклад, правового регулювання біологічного, хімічного чи фізичного захисту довкілля, медичного та ветеринарного законодавств тощо. Удосконалювання еколого-правової освіти наполегливо вимагає: відповідної наукової й навчально-методичної бази; систематизації та відображення сучасних підходів у навчальній літературі; створення оптимального навчально-методичного забезпечення сприйняття еколого-правових явищ, специфіки їх відображення в екологічному законодавстві; усталення логічно послідовної та зрозумілої системи екологічного права; обґрунтування теоретичних положень захисту та реалізації екологічних прав громадян.
Формування системи еколого-правових знань створює передумови для оволодіння природоохоронними навичками. Однак еколого-правові знання й еколого-правова свідомість не тотожні. Відомо, що для того, щоб знання ввійшло в систему домінуючих потреб, мотивацій, соціальнихочікуваньта ціннісних орієнтацій особистості, воно повинно бути сприйнято на почуттєвому рівні. Тільки таким шляхом погляди, переконання та почуттєві сприйняття в системі екологічної освіти і виховання стають структурним компонентом екологічного світогляду людини і громадянина.
§ 3. Форми еколого-правового виховання і критерії її ефективності
Завданням еколого-правового виховання є цілеспрямоване формування необхідних екологічних, правових і моральних поглядів на природу та місце в ній людини, правової поведінки у природному середовищі й активної екологічної позиції. Виходячи з цього енолого-правове виховання являє собою систематич-
: Див.: Скребец В. А. Исследование экологического сознания методом психодиагностических изменений / В. А. Скребец // Экологическая психология. - К., 1998. - С. 90-102.
263


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
ний і послідовний вплив на свідомість людини з метою формування поваги до еколого-правових норм та досягнення сталих переконань у необхідності до- тримання їх вимог у процесі взаємодії з природним середовищем.
Еколого-правове виховання є складовою державної екологічної політики як цілеспрямованого впливу на екологічну свідомість, заснованої на гармонійному співіснуванні людини і суспільства з природним середовищем та нерозривному взаємозв'язку і взаємозалежності. Об'єктом еколого-правового виховання, насамперед, є особистість. У процесі свого становлення особистість засвоює соціальні, у тому числі еколого-правові, норми поводження із довкіллям.
Еколого-правові норми впливають на свідомість і поведінку людини, стимулюючи правомірне поводження з природним оточенням, або стримуючи мотиви, що ведуть до скоєння екологічних правопорушень. У праві закладені величезні виховні засади впливу на свідомість і поведінку особистості. Однак для їх реалізації необхідна відповідна організація виховного процесу. Таким чином, екологічне право виконує цінносно-нормативну функцію, що полягаєу впливі еколого-правових норм на переконання людини, її орієнтири, установки, почуття й емоції.
Одним з найважливіших вимог еколого-правового виховання людини є врахування її соціально-психологічних особливостей. Еколого-правове виховання має бути адресовано до конкретних соціальних груп та категорій населення. При цьому необхідно враховувати як соціальні (спеціальність, освіту, сферу зайнятості, місце проживання), так і психологічні характеристики об'єкта виховання (рівень еколого-правової свідомості, ставлення до природного оточення, оцінку ним рішень, що приймаються). Підхід до еколого-правового виховання є різним, наприклад для молоді, посадових осіб чи підприємців, учасників екологічних об'єднань і рухів, оскільки ці соціальні групи мають різний рівень еколого-правової свідомості та екологічної культури.
Еколого-правове виховання молоді повинно носити активний, практично діючий характер. Сфера діяльності молоді у сфері охорони навколишнього природного середовища може бути досить широкою: оперативна робота (рейди- перевірки щодо дотримання природоохоронного законодавства, попередження екологічних правопорушень); наукова творчість (написання рефератів, виконання науково-дослідних робіт); поширення природоохоронних знань і пропаганда природоохоронного законодавства серед населення (виступи з інформаціями, проведення бесід). Формуванню цілісної екологічної й еколого-правової свідомості молоді сприяє інтеграція навчальної, науково-дослідної та громадської діяльності.
Однією з важливих форм еколого-правового виховання є залучення до природоохоронної діяльності широких верств населення. З цією метою необхідним є створення організаційних і правових умов для діяльності громадських екологічних об'єднань і рухів, забезпечення реальної можливості їхньої участі в
264


•РОЗДІЛ 10
підготовці та прийнятті екологічно значущих соціальних, економічних, політичних і правових рішень.
Завдяки діяльності громадських екологічних об'єднань і рухів формується активна позиція громадян відносно їх участі у підготовці, прийнятті, реалізації та контролю за виконанням екологічних рішень. Тому громадські екологічні організації невід'ємною складовою цивільного суспільства. Проведення ними презентацій природоохоронних програм та їх рекламування у засобах масової інформації, організація і проведення екологічних мітингів, ініціювання референдумів щодо охорони довкілля та використання природних ресурсів, їх діяльність стосовно захисту прав і інтересів населення у сфері охорони навколишнього природного середовища формує суспільну екологічну свідомість, що впливає на екологічну політику держави та засоби її реалізації.
Еколого-правове виховання вимагає комплексного підходу до процесу його реалізації. Комплексний підхід об'єктивно вимагає побудови і функціонування таких засобів і форм виховання, що забезпечують єдність навчання і виховання, а саме: виховання і самовиховання; навчальної, поза навчальної та науково- дослідної роботи; екологічної свідомості, відповідної поведінки і практичної діяльності.
Вдосконалювання форм екологічного й еколого-правового виховання припускає створення моделі такого виховання, наприклад, на території міста чи мікрорайону, у курортній чи сільській місцевості, на базі особливо охоронюваних природних територій та об'єктів. Це може відбуватисяу формі організації екологічних лекторіїв, відкритих університетів, еколого-просвітницьких полігонів для проведення літніх екологічних практикумів учнів і студентів, а також організації та проведення еколого-просвітницької роботи в місцях масового відпочинку населення.
Еколого-правове виховання є невід'ємним елементом підвищення ефективності еколого-правового механізму охорони навколишнього природного середовища. Його реалізація має відбуватися на усіх юрисдикціонних стадіях- правотворчої, правоохоронної та правозастосовчої, й охоплювати всіх суб'єктів цього процесу в особі структур законодавчої, виконавчої та судової влади.
Критеріями ефективності еколого-правового виховання на відповідних стадіях його здійснення мають бути певні результати. На першій стадії еколого- правове виховання формується на рівні природоохоронних законопроектів з відповідними експертизами, а також на якості прийнятих правотворчим органом законодавчих актів. На другій стадії - ста дії виконавчо-розпорядчій діяльності -еколого-правове виховання проявляється у забезпеченні посадових осіб відповідними текстами природоохоронних нормативно-правових актів та підвищенні їхньої відповідальності за невиконання еколого-правових норм. На третій стадії про результативність еколого-правового виховання можна судити за кількістю таякістю узагальнень та роз'яснень судових інстанцій з питань застосування за¬
265


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
конодавства про охорону навколишнього природного середовища, організації навчання суддів і поглиблення їхньої екологічної спеціалізації.
На всіх стадіях еколого-правового виховання варто забезпечити: повну відкритість екологічної інформації, що передбачає комплекс заходів її доведення до населення; навчання громадян поводженню з наданою екологічною інформацією; державну підтримку засобів масової інформації, які сприяють еколого- правовому вихованню; масовий випуск літератури з природоохоронної тематики. Замовлення та випуск екологічної літератури й еколого-правових видань має відбуватися за державною підтримкою.
Основними напрямами у виданні відповідної літератури можуть бути: створення системи вивчення споживчого попиту на видання екологічної літератури; видання навчальних матеріалів для відповідних рівнів екологічної освіти населення, а також видання довідкової літератури щодо стану довкілля; підтримка видавництв, що випускають літературу з найбільш актуальних екологічних проблем, а також підтримка періодичних екологічних видань, тиражування ау- діоматеріалівта відеоматеріалів, комп'ютерних програм та гральних засобів екологічної спрямованості. Актуальним у даний час є видання науково-практичних коментарів основних екологічних законів.
Сучасний стан навколишнього природного середовища в Україні у певній мірі детермінований ступенем загального екологічного виховання та рівнем еколого-правової культури населення1. їх постійне вдосконалення та поступальний розвиток на основі екологічного й еколого-правового виховання, спрямованого на гармонізацію взаємодії людини і суспільства з природним оточенням можуть забезпечити збереження національних природних багатств та стійке функціонування природного середовища в інтересах теперішніх і майбутніх поколінь людей.
§ 4. Еколого-правова свідомість та форми її прояву
Еколого-правова свідомість охоплює знання еколого-правових норм, їх розуміння та усвідомлення необхідності їх дотримання. Отже еколого-правова свідомість (екологічна правосвідомість) являє собою систему еколого-правових поглядів, ідей та уявлень про правове регулювання екологічних відносин, зміст природоохоронного законодавства, його обґрунтованість, справедливість та ефективність застосування.
Еколого-правова свідомість проявляється у поведінці людини, що відбиває: по-перше, характер відносин до охорони довкілля засобами екологічного права;
1 Див.: Каракаш І. І. Еколого-правова культура як складова цивілізаційної культури // Правове життя сучасної України. Матеріали міжнародної наукової конференції професорсько-викладацького складу НУ «ОЮА»: у 2-х т. /1.1. Каракаш - Одеса, 2011. - Т. 2. - С. 429-431.
266


• РОЗДІЛ 10
по-друге, сприйняття вимог конкретних природоохоронних заходів та норм; по- третє, ставлення до правозастосовчих і правоохоронних органів та їх діяльності усфері охорони навколишнього природного середовища; по-четверте, ступінь соціально-правової активності особистості у природоохоронній сфері. Зазначені аспекти дозволяють усвідомити структуру еколого-правової свідомості та функціонування її окремих елементів у поведінкових вчинках.
Перший аспект еколого-правової свідомості полягає у наступному: знанні та розумінні цілей і значення природоохоронного законодавства для забезпечення життєдіяльності суспільства на сучасному етапі, динамічності розвитку законодавства та його відповідності сучасним природним та техногенним викликам; оцінці значення права як інструмента управління якістю навколишнього природного середовища; уявленні шляхів удосконалювання діючого природоохоронного законодавства; мотивації дотримання вимог законодавства; характері поводження у сфері дії права; змісті висловлень про чинне природоохоронне законодавство; оцінці ефективності діючого екологічного права; оцінці власних дійта вчинків, а також інших осіб у сфері права в минулому; характері активних дій особистості, за якими визначається схвалене чи несхвальне ставлення до норм екологічного права; участі у здійсненні функцій природоохоронними органами; припиненні екологічних правопорушень своїми діями; прагненні до розширення кола еколого-правових знань тощо.
Другий аспект виявляється у: знанні мети і призначення конкретних норм екологічного права й оцінці ефективності їх дії; оцінці ступеня справедливості покарання за окремі екологічні правопорушення; оцінці відповідності санкцій конкретних норм права вчиненим екологічним правопорушенням; можливої поведінці у тієї чи іншій заданій правовій ситуації; характері поводження особистості в минулий і даний час у певних правових ситуаціях.
Третій аспект розкривається через: знання цілей і призначення природоохоронних органів; оцінку ролі цих органів для реалізації екологічних функцій держави й екологічних прав особистості; ставлення до діючої системи природоохоронних органів та ефективності їх діяльності; оціночні висловлювання про природоохоронні органи та їх конкретну роботу щодо охорони довкілля; оцінку власних дій у сфері попередження екологічних правопорушень.
Четвертий аспект характеризується: ступенем участі особистості у різних формах правотворчості; участю у діяльності природоохоронних органів та громадських екологічних організацій; наданими законодавчими можливостями самостійно припиняти екологічні правопорушення.
Надана розгорнута характеристика еколого-правової свідомості є засад- ничою основою для його вивчення за допомогою проведення соціологічних досліджень. Виділення його окремих елементів і блоків дозволяє поглиблено пізнавати зміст і характер еколого-правової свідомості, а також розробити ефективну методику оцінки різних її проявів та рівнів.
267


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Еколого-правова культура та її рівень визначається наступними факторами: станом еколого-правової свідомості (знанням еколого-правових норм та усвідомленням необхідності їх дотримання); станом природоохоронного законодавства (ступенем досконалості його змісту і форми, екологічної обґрунтованості та адекватності суспільним відносинам); станом законності і правопорядку у сфері охорони навколишнього природного середовища (реальності застосування передбачених заходів і мір впливу, дотримання вимог еколого-правових норм); станом правозастосовчої діяльності судів, прокуратури та інших правоохороннихі спеціальних природоохоронних органів (застосування ними природоохоронного законодавства, забезпечення невідворотності юридичної відповідальності за екологічні правопорушення, послідовне впровадження принципу законності у діяльності державних і громадських організацій); системою еколого-правових поглядів, уявлень, думок (про зміст природоохоронного законодавства, ступені його досконалості, обґрунтованості, справедливості та ефективності застосування); станом еколого-правового виховання й освіти.
У сфері суб'єктного складу виділяють індивідуальну, групову і суспільну еколого-правову свідомість. Еколого-правова свідомість впливає на екологічно значиму поведінку людини та мотиви прийняття ним відповідних рішень стосовно охорони та використання довкілля. Вона пов'язана з наявністю у індивіда чи соціальної групи визначеного ставлення до еколого-правової інформації, природоохоронного законодавства, конкретних вимог його норм, діяльності уповноважених органів у вирішенні екологічних проблем тощо.
Еколого-правова свідомість характеризує визначений «зріз» суспільної свідомості на стику двох його форм-екологічної та правової. Екологічна свідомість проявляється у здатності розуміння нерозривного зв'язку людини і суспільства з природним середовищем, залежності буття та існування людини і суспільства від цілісності та відносної незмінності природного середовища, використання цього розуміння у повсякденній діяльності.
Генезис екологічної свідомості тісно пов'язаний з поширенням інформації про глибинні зміни екологічної ситуації, із зміненням традиційних уявлень про невичерпаність природних ресурсів, з усвідомленням відповідальності людини і суспільства за свою долю. Формування екологічної свідомості охоплює такий стан поглядів і уявлень людини, коли засвоєні ним еколого-правові норми стають нормами його поведінки у природному середовищі. Якщо екологічні та еколого- правові знання, сприйняті людиною, не виявляються для нього імперативом поводження у довкіллі, то можна говорити не про наявність у нього еколого- правової свідомості, а лише про передумови на шляху до неї.
Однією з ознак низького стану правової свідомості громадян є невміння захищати свої екологічні права. Причинами такого стану є не усвідомлення громадянами природного характеру екологічних прав, відчуження держави від громадян, високий рівень корупції, у тому числі при прийнятті екологічно значи¬
268


• РОЗДІЛ 10
мих рішень, недостатній рівень розвитку інститутів громадянського суспільства, насамперед масових екологічних рухів на національному рівні, правовий нігілізм, незадовільність ефективністю адміністративного та судового захисту екологічних прав громадян, низький матеріальний і духовний рівень життя людей тощо.
Функціональна єдність екологічної та правової свідомості обумовлена їх призначенням - створенням ціннісно-регулятивної орієнтації людини у природному середовищі. Аксіологічний характер такого зв'язку виявляється у визнанні та нормативному закріпленні не тільки вищої цінності - людського життя, а і цінності всього живого на Землі1. Тому нормативно-регулююча функція складає особливість не тільки правосвідомості, а й інших форм суспільної свідомості, у тому числі екологічної. І екологічні, і правові норми містять вимоги можливої та належної поведінки. Проте, якщо екологічним нормам у більшій ступені притаманно емоційне ставлення до вчинків, то правова оцінка в основному містить елементи раціональності. Правосвідомість оцінює вчинки з погляду законності, правомірності та юридичної відповідальності.
Еколого-правова свідомість виконує ведучу роль у процесі освоєння природоохоронних норм, забезпечуючи переосмислення соціально-екологічних потреб суспільства у реальний правотворчій процес. Як правило, стимулом для освоєння норм природоохоронного законодавства становляться екологічні негаразди різного рівня. Тому підвищення прогностичної ролі екологічної правосвідомості є дієвим засобом випередження нормативно-правового регулювання потенційно небезпечних видів діяльності.
Еколого-правова свідомість поряд з іншими факторами забезпечує ефективність застосування природоохоронного законодавства. У структурі еколого- правової свідомості можна виділити три її рівні, що розрізняються за характером та глибиною відображення дійсності: повсякденний (побутовий), професійний (систематизований) і теоретичний (науковий). У просторовому вимірі можна говорити про регіональну, національну і міжнародну екологічну правосвідомість. Варто також розрізняти державний і суспільний рівень екологічної правосвідомості.
Повсякденна (побутова) еколого-правова свідомість являє собою безпосереднє відображення правової дійсності у сфері взаємодії суспільства з природним середовищем у свідомості людини і відповідаєрівнюемпіричноїсвідомості. Професійна (систематизована) еколого-правова свідомість - це представлення про екологічне право, що формується в юристів, працівників правоохоронних і спеціальних природоохоронних органів на основі знання та досвіду застосування природоохоронного законодавства. Теоретична (наукова) еколого-правова свідомість охоплює більш широке, науково-обґрунтоване усвідомлення екологічних інтересів та потреб людини і суспільства і є більш глибоким розумінням ролі права у їх забезпеченні.
1 	Див.: Иванова Т. В. Экологические ценности в общественном сознании / Т. В. Иванова // Вопросы психологии. - М., 1999. - № 3. - С. 83-88.
269


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
§ 5. Еколого-правова культура як складова сучасної цивілізаційної культури
Екологічна культура є важливим чинником рішення завдань охорони навколишнього природного середовища. Вона обумовлює прагнення до оптимальної взаємодії суспільства з довкіллям, забезпечує людей необхідними для цього знаннями, стимулює процеси екологізації матеріального виробництва тощо. Необхідною умовою для формування екологічної культури є оволодіння відповідними знаннями в сфері екології. Екологічна культура являє собою невід'ємну частину загальної культури людини. Як і загальна культура, вона підрозділяється на матеріальну і духовну. Об'єктами матеріальної екологічної культури є природні ландшафти та штучні спорудження природоохоронного призначення. Духовну екологічну культуру можна розглядати як систему знань, звичаїв і традицій, що відносяться до охорони природного середовища.
Формами прояву духовної екологічної культури можна вважати звичаї і традиції природокористування, що склалися в суспільстві, природоохоронне законодавство, техніко-юридичні норми (екологічні стандарти, граничнодопустимі концентрації, нормативи змісту шкідливих речовин), маловідходні та ресурсозберігаючі технології у виробництві та господарській діяльності, наукові дослідження з проблем екології, здобутки літератури, науки і мистецтва стосовно охорони довкілля тощо. У залежності від сфери прояву екологічну культуру можна підрозділяти на: екологічну культуру матеріального виробництва; екологічну культуру державного управління; екологічну культуру наукової, технічної та художньої творчості; екологічну культуру людини і суспільства; особисту екологічну культуру.
В системі екологічної культури важливе місце займає еколого-правова культура. Вона є результатом синтезу екологічної культури як сукупності усіх видів людської діяльності, що пов'язані з пізнанням, освоєнням та перетворенням природи та правової культури як системи правових знань, оцінок, відношення до права і правозастосовчої діяльності1. У зв'язку із зазначеним еколого-правова культура - це соціально-значущий, передбачений нормами права спосіб діяльності у сфері пізнання та впливу на природне середовище, що охоплює раціональне використання природних ресурсів, ефективну охорону довкілля і забезпечення екологічної безпеки, та відображає свідоме ставлення до еколого-правових норм і способів їх освоєння в суспільстві.
Безумовно, еколого-правова культура формується на основі еколого- правової освіти й еколого-правового виховання. Однак, розглядаючи еколого- правову культуру як важливий фактор підвищення ефективності еколого- правового.механізму охорони навколишнього природного середовища, варто виділити еколого-правовий світогляд у якості її структурної складові. Еколого-
1 Див.: Гирусов Э. В. Экология и культура / Э. В. Гирусов, И. Ю. Широкова. - М., 1984. - С. 37-49.
270


• РОЗДІЛ 10
правовий світогляд відображає уявлення місця людини у природному оточенні та ролі навколишнього природного середовища у житті суспільства. Тому еколого-правовий світогляд являє собою сукупність орієнтирів та оцінок щодо еколого-правових норм, які регулюють форми і методи впливу суспільства на природу і ставлення до самої природи як до об'єкту правової охорони.
Формування екологічного світогляду, екологізація суспільної свідомості, підвищення рівня екологічної культури є реальними історично обумовленими процесами, що впливають на переосмислення значення природного середовища для життя людини і суспільства, їх еволюціїу безпосередньому зв'язку з еволюційним розвитком природи. Вони є актуальними для усіх сфер суспільної свідомості та усім її рівням - від повсякденного-емпіричного до науково-теоретичного.
Еколого-правовий світогляд як основа екологічної культури не може виникнути стихійно, а його основні установки не можуть суперечити уявленням про заходи та засоби охорони довкілля. У зв'язку з цим, необхідно перебороти стереотипи попередніх підходів та інертність мислення щодо розуміння нової соціоприродної реальності. Сучасний еколого-правовий світогляд вимагає певної орієнтації на концептуальні засади природного права, з урахуванням гуманітарних досягнень суспільства та сучасних природничо-наукових досліджень. У його основу має бути покладено уявлення про необхідність відновлення рівноваги в системі «суспільство-природа». Глобальний характер екологічних проблем сучасності вимагає не тільки відповідного біосферного мислення, а і стійкої еколого-правової культури, що ґрунтується на розвинутій системі екологічного законодавства. Це відноситься і до необхідності узгодження правових норм з природними імперативами, що випливають із закономірностей розвитку природи.
271


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 11
ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ
§ 1. Поняття екологічної безпеки та правовий механізм
її забезпечення
У ст. 50 Конституції України проголошено право кожного на безпечне для життя та здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Цьому праву кореспондує закріплений у ст. 16 Конституції обов'язок держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, а також подолання наслідків Чорнобильської катастрофи. Зазначені конституційні положення є базовими для формування права екологічної безпеки, через яке реалізується вищезгаданий обов'язок держави. Останнім часом законодавство України про екологічну безпеку розвивається досить бурхливо, що дало підставу фахівцям зробити висновок про формування нормативно-правових засад комплексної галузі екологічного права - права екологічної безпеки1. Однією з категорій цієї підгалузі екологічного права є поняття екологічної безпеки.
У науковій літературі екологічна безпека традиційно розглядається як складова частина глобальної і національної безпеки1  2. Такий підхід відповідає Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 року3. Закон визначає національну безпеку як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам, зокрема, у сферах використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам. Відповідно до ст. 6 зазначеного Закону, забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності суспільства проголошено пріоритетом національних інтересів України.
Визначення поняття «екологічна безпека» міститься у ст. 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», відповідно до якої єно-
1 Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки : навч. посібник / В. І. Андрейцев. - К.: Знання-Прес, 2002. - С. 22.
2 Андрейцев В.І. Екологічне право / В. І. Андрейцев. - К., 1996. - С. 145.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 39. - Ст. 351.
272


•РОЗДІЛ 11
логічна безпекаявляе собою такий стан навколишнього природного середовища, за якого забезпечується попередження погіршання екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Екологічна безпека гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, господарчих, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів. Діяльність фізичних та юридичних осіб, що завдає шкоди навколишньому природному середовищу, може бути припинена за рішенням суду. Видається, що це визначення не вповні відповідає конституційному розумінню екологічної безпеки і загальному визначенню національноїбезпеки, поданому у Законі «Про основи національної безпеки України», позаяк не охоплює усунення існуючих екологічних загроз. Аналіз законодавства дає підстави сформулювати таке визначення екологічної безпеки - це стан захищеності природних об'єктів і комплексів, життя й здоров'я людини; ії майна та господарської діяльності від екологічних загроз.
Запропоноване визначення екологічної безпеки конкретизує структуру екологічної безпеки, яка охоплює: об'єкти екологічної безпеки; екологічні загрози; систему захисту об'єктів екологічної безпеки від екологічних загроз. Об'єкти екологічної безпеки, власне, і є тими цінностями, які входять до поняття «національні інтереси» у визначенні національної безпеки за Законом «Про основи національної безпеки України». Такими цінностями є не тільки здоров'я людини, але й природні об'єкти та комплекси, майно та господарська діяльність людини. Система захисту об'єктів екологічної безпеки від екологічних загрозявляє собою державно-правовий механізм убезпечення об'єктів екологічної безпеки від екологічних загроз.
Згідно зі ст. 1 Закону «Про основи національної безпеки України», загрози національній безпеці - наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України. Екологічні загрози-це будь-які наявні чи потенційні негативні впливи довкілля на об'єкти екологічної безпеки, а також екологічно небезпечної діяльності людини на довкілля.
Згідно з Національною доповіддю про стан техногенної та природної безпеки в Україні за 2003 рік, екологічні загрози поділяються на природні і техногенні. Природні загрози-це негативні впливи довкілля на об'єкти екологічної безпеки. До природних загроз Національна доповідь відносить: загрози геологічного характеру (землетруси, зсуви, карстоутворення, виверження вулканів тощо), загрози гідрометеорологічного характеру (повені, паводки, селі, цунамі, урагани, смерчі тощо), пожежі, загрози медико-біологічного характеру (хвороботворні мікроорганізми, отруєння, забруднення тощо). Техногенні загрози - це негативні впливи екологічно небезпечної діяльності людини на довкілля, а відтак - на життя та здоров'я людини, її майно та господарську діяльність. Таким чином, техногенні загрози можуть бути двох видів: прямими щодо довкілля як об'єкту
273


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
екологічної безпеки і опосередкованими довкіллям - щодо життя та здоров'я людини, її майна й господарської діяльності.
Якщо негативний вплив господарської діяльності на людину не опосередкований довкіллям, не можна говорити про екологічні загрози. Наприклад, негативний вплив виробничого середовища на здоров'я людини характеризує виробничі загрози чи небезпеку праці, але не екологічні загрози, позаяк не опосередковується довкіллям. До техногенних загроз Національна доповідь відносить: радіаційну загрозу, хімічну загрозу, пожежовибухонебезпеку, гідродинамічну загрозу тощо.
Вищезазначене дозволяє розрізняти екологічні загрози першого і другого порядків. Екологічними загрозами першого порядку є будь-які негативні впливи на довкілля: зумовлені стихійними природними явищами чи екологічно небезпечною діяльністю людини. Екологічними загрозами другого порядку є негативні впливи екологічно ураженого довкілля на об'єкти екологічної безпеки: природні об'єкти і людину, її майно та господарську діяльність. Екологічно ураженим є довкілля, яке справляє або може справити негативний вплив на об'єкти екологічної безпеки внаслідок зазнаної дії екологічної загрози першого порядку.
Категоріальний апарат вчення про екологічні загрози включає такі важливі поняття, як: джерело екологічної загрози і уражальний чинник екологічної загрози, що виводяться із стандартизованих визначень джерела надзвичайноїситуації і його уражального чинника1. Джерело екологічної загрози можна визначити як небезпечне природне явище або подія техногенного походження, що справляє чи може справити негативний вплив на об'єкти екологічної небезпеки. Якщо такий негативний вплив - це сама екологічна загроза, то явище чи подія, що його зумовлює - це джерело екологічної загрози. Уражальний чинник екологічної загрози - це той спосіб, у який виявляється дія джерела екологічної загрози. Цей спосіб (фізичний, хімічний, біологічний тощо) характеризується визначеними параметрами (температурою, тиском, отруйністю, силою вибуху тощо).
Екологічна небезпека - це обернене поняття до екологічної безпеки, яке означає стан загроженості об'єктів екологічної безпеки від екологічних загроз. Цілковита екологічна небезпека означає повне знищення об'єктів екологічної безпеки, натомість цілковита екологічна безпека означає їх повний захист: відсутність будь-якого негативного впливу на довкілля (або негативного впливу довкілля на людину, її майно та господарську діяльність) і ймовірності виникнення такого впливу у майбутньому. Зрозуміло, що цілковита екологічна безпека - це утопія, яка не може гарантуватися законодавством. Тому доцільно говорити про правові межі екологічної безпеки, або про її законодавчо гарантований рівень.
ДСТУ 3891-99 Безпека у надзвичайних ситуаціях. Терміни та визначення основних понять : видання офіційне. - К.: Держстандарт України, 1999.
274


•РОЗДІЛ 11
Українські правознавці Костицький В. В. та Малишева Н. Р. виводять правові межі екологічної безпеки із законодавчо визначених критеріїв екологічної безпеки, якими є нормативи екологічної безпеки (ГДК, ГДР тощо)1. Зазначені нормативи встановлюються щодо екологічних загроз і визначають прийнятний рівень останніх. Якщо рівень екологічних загроз відповідає нормативно визначеному-довкілля визнається безпечним незалежно від наявності негативних впливів. Саме такий, нормативний, рівень екологічної безпеки гарантується Конституцією.
Як видно із визначення екологічної загрози, вона може виявлятися у двох формах: проявленій (наявний вплив) і непроявленій (потенційний вплив). Варто наголосити на тому, що проявлена форма екологічної загрози передбачає здійснення негативного впливу на довкілля: забруднення, руйнування, пошкодження тощо. Але цей рівень заподіяння екологічної шкоди визначається нормативно прийнятним. Тобто, нормативний стан екологічної безпеки не передбачає цілковиту відсутність екологічної шкоди чи екологічного забруднення - передбачається допустимий рівень такого забруднення, який законодавчо визначається екологічно безпечним. Правовий зміст поняття «екологічна шкода» передбачає наявність нормативно дозволених меж негативного впливу екологічно небезпечної діяльності на довкілля. Тому положення ч. 2 ст. 293 ЦКУ, згідно з якою будь-яка діяльність, що призводить до нищення, псування, забруднення довкілля, є незаконною, не застосовуються як такі, що суперечать екологічному законодавству в силу ст. 9 ЦКУ.
Негативний вплив на довкілля у межах встановлених екологічним законодавством нормативів є правомірним, а шкода, заподіяна внаслідок такого впливу, не може розглядатися як екологічна шкода. Через це у ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» йдеться про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, а не про відшкодування екологічної шкоди. Разом з тим, така правомірна, з точки зору екологічного права, діяльність може заподіювати неекологічну шкоду, що підлягає відшкодуванню за правилами, визначеними ЦКУ. Наприклад, відповідно до ст. 394 ЦКУ, власник земельної ділянки, житлового будинку, інших будівель має право на компенсацію у зв'язку зі зниженням цінності цих об'єктів у результаті діяльності, що призвела до зниження рівня екологічної, шумової захищеності території, погіршення природних властивостей землі. У цьому разі екологічно правомірна діяльність може призвести до зниження ринкової вартості майна - це вже буде не екологічна, а майнова шкода, що підлягає відшкодуванню згідно з цивільним законодавством.
Щодо непроявлених екологічних загроз теж діють законодавчі критерії визначення їх прийнятного рівня. Такі критерії іноді називають у науковій літературі
1 	Коментар до Конституції України / Інститут законодавства Верховної Ради України. - К., 1996. - С. 55-56.
275


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
нормативами екологічного ризику. Оцінка прийнятності екологічного ризику здійснюється при проведенні оцінки впливу на навколишнє середовище, далі скорочено - ОВНС, екологічної експертизи, екологічного аудиту, екологічного ліцензування, екологічного страхування, екологічного моніторингу, судового розгляду справ про екологічні правопорушення тощо. Оцінка екологічного ризику може здійснюватися також при визначенні правового факту виникнення зобов'язань зі створення екологічної загрози відповідно до глави 81 ЦКУ. Якщо відповідно до вищезазначених правових механізмів оцінки прийнятності екологічного ризику буде встановлено, що екологічний ризик є допустимим-значить нормативний рівень екологічної безпеки не буде перевищено, і довкілля можна буде визнати за безпечне. Визначення екологічного ризику неприйнятним буде означати порушення норм Конституції, які гарантують право кожного на екологічну безпеку.
Якщо ж нормативи екологічної безпеки будуть порушені, то відповідно дост. 16 Конституції-держава повинна нести відповідальністьза невиконання свого обов'язку забезпечити екологічну безпеку. Якщо порушення права громадян на екологічну безпеку сталося внаслідок екологічно небезпечної діяльності недержавних юридичних осіб чи фізичних осіб -у цьому разі, згідно з законодавством, відповідальність за порушення цього права лягає на таких осіб. Але якщо їх коштів недостатньо для відшкодування заподіяної екологічної шкоди-держава повинна нести субсидіарну відповідальність. Якщо ж шкода заподіяна незалежно від вини фізичних чи недержавних юридичних осіб-тоді весь тягар відповідальності за порушення конституційного обов'язку забезпечити екологічну безпеку лягає на державу, яка зобов'язана у повному обсязі відшкодувати заподіяну шкоду, включаючи не отримані доходи і моральну шкоду.
Реалії життя показують, що шкода здоров'ю людини через негативний вплив довкілля може бути заподіяна і тоді, коли нормативи екологічної безпеки дотримані, тобто довкілля юридично вважається безпечним. Наприклад, інфекційні захворювання, такі, як грип, зумовлюються вірусами - збудниками захворювань, які є чинниками довкілля. У такому разі держава має відшкодувати заподіяну шкоду через такі законодавчі механізми, як розвиток системи безоплатного лікування, загальнообов'язкове соціальне страхування і через механізм податкових знижок, визначений п. 166.3.4 ст. 166 ПКУ1. Поза цими механізмами відшкодування державою екологічної шкоди у разі дотримання нормативів екологічної безпеки не передбачається.
Від поняття «екологічно безпечне довкілля» слід відрізняти суміжні поняття: екологічно сприятливе довкілля, гігієна довкілля, екологічна якість довкілля, екологічна рівновага тощо. Визначення екологічно сприятливого довкілляможнг вивести із поняття «сприятливі умови життєдіяльності людини» під якими ст. 1 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»
1 	Офіційний вісник України. - 2010. - № 92. - Т. 1. - Ст. 3248.
276


•РОЗДІЛИ
розуміє стан середовища життєдіяльності, при якому відсутній будь-який шкідливий вплив його чинників на здоров'я людини і є можливості для забезпечення нормальних і відновлення порушених функцій організму. Отже екологічно сприятливе довкілля не просто відповідає нормативам екологічної безпеки, але має поліпшені якості, що дозволяють відновлювати порушені функціїорганізму. Екологічна якість бовк/ллявизначається як його придатність до задоволення певних потреб: наприклад, рекреаційна якість-для задоволення рекреаційних потреб, лікувальна якість-для задоволення оздоровчих потреб тощо1. Екологічна рівновага визначається у державному стандарті як баланс природних компонентів, що утворюють середовище, та природних перебігів, який забезпечує підтримку екосистеми у якісно визначеному стані, характерному для даної географічної місцевості та геологічного періоду2.Гігієна довкілля - це заходи спостереження, управління і контролю, що проводяться для зменшення або ліквідації небезпечних чинників негативного впливу довкілля на здоров'я людини.
Екологічну безпеку можна поділяти на види за різними підставами. За видами екологічних загроз: ядерна безпека-захищеність від ядерноїта радіаційної загрози; хімічна безпека - захищеність від хімічних загроз; біологічна безпека - захищеність від біологічних загроз; фізична - захищеність від небезпечних фізичних чинників тощо. За територіальною ознакою: глобальна - екологічна безпека всього людства; національна-екологічна безпека окремої нації; регіональна-екологічна безпека відповідної області чи району; місцева -екологічна безпека у межах окремого населеного пункту.
§ 2. Правове регулювання забезпечення ядерної та радіаційної безпеки
У 2005 році на чотирьох діючих АЕС експлуатувались 15 енергоблоків, які відпрацювали, в середньому, близько половини передбаченого проектами строку експлуатації. АЕС виробили 88,8 млрд. кВтг, або 47,9% від загального виробітку електроенергії в країні. Коефіцієнт використання встановленої потужності у2004 році досяг 79,5%, але у 2005 р. він знизився до 75% внаслідок обмежень на лініях видачі потужності. Отже потужністю діючих блоків АЕС України репрезентують одну з найбільших ядерно-енергетичних програм у Європі (п'яте місце після Франції, Великобританії, Росії та Німеччини).
Енергетичною стратегією України на період до 2030 року, схваленою розпорядженням КМУ № 507-р від 26 березня 2008 року, планується збереження протягом 2006-2030 рр. частки виробництва електроенергії АЕС на рівні, досяг¬
Див.: Природноресурсове право України : навч. посібник. / За ред. Каракаша І. І. - К. : Істина, 2005. - С. 293,310-311.
ДСТУ 2156-93 Безпечність промислових підприємств. Терміни та визначення. - К., 1994. - А.2.25.
277


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
нутому у 2005 році (тобто, близько половини від сумарного річного виробництва електроенергії в Україні). Таке рішення обґрунтовується, у першу чергу наявністю власних сировинних ресурсів урану, а також - стабільною роботою АЕС, потенційними можливостями країни щодо створення енергетичних потужностей на АЕС, наявними технічними, фінансовими та екологічними проблемами теплової енергетики.
Наразі в Україні прийнято досить велику нормативно-правову базу щодо забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. Україна є учасницею міжнародних договорів із зазначених питань. Це навіть дало підставу деяким науковцям зробити висновок про формування у вітчизняній правовій системі ядерного права як самостійної галузі національного права1. Розглядається питання про розробку в Україні проекту Ядерного кодексу1  2.
Центральне місце у системі ядерного законодавства посідає Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року3, який визначає загальні положення ядерного права. У сучасному ядерному законодавстві визначаються дві магістральних напрями розвитку: правове забезпечення радіаційної безпеки і правове забезпечення ядерної безпеки. Радіаційна безпека визначається ст. 1 зазначеного Закону як дотримання допустимих меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановлених нормами, правилами та стандартами з безпеки. Ядерна безпека — дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку. Таким чином, радіаційне законодавство забезпечує захист населення від шкідливого впливу іонізуючого випромінювання шляхом встановлення нормативів радіаційної безпеки, а ядерне законодавство - забезпечує правове регулювання поводження з джерелами іонізуючого випромінювання, далі скорочено-ДІВ, шляхом визначення вимог до радіаційне небезпечних об'єктів.
Відповідно до вищезазначених двох напрямів правового регулювання забезпечення ядерної та радіаційної безпеки будується і система державного управління у цій галузі. Головним центральним органом виконавчої владну сфері безпеки використання ядерної енергії є Державна інспекція ядерного регулювання України, далі - Держатомрегулювання України, що діє на підставі Положення, затвердженого указом Президента України № 403/2011 від 6 квітня 2011 року4.
Питання забезпечення радіаційної безпеки вирішує Національна комісія з питань радіаційного захисту населення України (НКРЗУ), що діє на підставі
1 Див.: Ядерне законодавство : збірник нормативно-правових актів : у 2-х томах. / За ред. акад. НАН України Ю. С. Шемшученка. - Т. 1. - К.: Ін Юре, 1999. - С. 6.
2 Концепція проекту Ядерного кодексу України, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2010 року. // Урядовий кур’єр. - 2010. - № 241.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - Ст. 81.
1 Офіційний шсїгйл /Аруіїтй: -2222. -У*29. - Ст ]237.


•РОЗДІЛ 11
Положення, затвердженого постановою Верховної Ради України від 6 жовтня 2009 року1. Вона є постійно діючим вищим незалежним колегіальним науково- експертним і дорадчо-консультативним органом з питань протирадіаційного захисту та радіаційної безпеки населення України. Згідно з указом Президента України № 402/2011 від 6 квітня 2011 року1  2, головним органом з питань поводження з радіоактивними відходами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи є Міністерство надзвичайних ситуацій України, далі - МНС України.
Законодавство визначає засади правового регулювання громадського впливу на забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. Згідно зі ст. 10 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» гарантується право громадськості на доступ до інформації про стан ядерної та радіаційної безпеки та на відвідування ядерних установок з пізнавальною метою. У ст. 11 цього Закону передбачається участь громадськості у прийнятті рішень з питань забезпечення ядерної безпеки. Така участь регулюється Положенням про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, затвердженим наказом Мінприроди України № 168 від 18 грудня 2003 року3. Проведення громадських слухань здійснюється згідно з Порядком проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки, затвердженим постановою КМУ № 1122 від 18 липня 1998 року4.
У ст. 4 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначаються засади радіаційного захисту. Так, не може бути дозволена жодна діяльність, пов'язана з іонізуючим випромінюванням, якщо кінцева вигода від такої діяльності не перевищує заподіяної нею шкоди; величини індивідуальних доз, кількість осіб, що опромінюються, та ймовірність опромінення від будь- якого з видів іонізуючого випромінювання повинні бути найнижчими з тих, що їх можна практично досягти, враховуючи економічні і соціальні чинники; опромінення окремих осіб від усіх джерел та видів діяльності не повинно перевищувати встановлених дозових меж.
Ядерне нормування. Згідно зі ст. 8 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», дотримання норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки є обов'язковим. Вони визначаються як критерії, вимоги і умови забезпечення безпеки підчас використання ядерної енергії. Порядок розроблення та затвердження норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки затверджений постановою КМУ № 163 від 8 лютого 1997 року5. Система ядерного нормування передбачає розробку НП (норм та правил з ядерної та радіаційної безпеки), ГНД (галузевих нормативних документів, що поширюються тільки на підпорядковані підприємства і установи), РД (рекомендаційних документів).
1 Відомості Верховної Ради України. - 2009. - № 49. - Ст. 743.
2 Офіційний вісник України. - 2004. - № 10. - Ст. 581.
3 Офіційний вісник України. - 2004. - № 6. - Ст. 357.
4 Офіційний вісник України. - 1998. - № 29.
5 Офіційний вісник України. - 1997. - № 7-8.
279


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Засадничим радіаційним нормативним документом є Державні санітарні норми, правила, гігієнічні нормативи «Норми радіаційної безпеки України» (НРБУ-97), затверджені наказом МОЗ України № 208 від 14 липня 1997 року. Крім того, є Державні гігієнічні нормативи «Допустимі рівні вмісту радіонуклідів 137Сб і 90Бг у продуктах харчування та питній воді» (ДР-97), затверджені наказом МОЗ України № 255 від 19 серпня 1997 року і Основні санітарні правила забезпечення радіаційної безпеки України, затверджені наказом МОЗ України № 54 від 2 лютого 2005 року1.
Захист від впливу іонізуючого випромінювання. Для радіаційного законодавства системоутворюючим є Закон України «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» від 14 січня 1998 року1  2. У ст. 5 цього Закону встановлюється основна дозова межа опромінення населення у розмірі 1 мілізіверт (мЗв) ефективної дози опромінення. Основна дозова межа індивідуального опромінення персоналу ядерних установок не повинна перевищувати 20мЗв ефективної дози опромінення. При цьому допускається її збільшення до 50 мЗв за умови, що середньорічна доза опромінення протягом 5 років підрядне перевищує 20 мЗв.
Згідно зі ст. 11 Закону, місцевими органами виконавчої влади здійснюється оцінка стану захисту людини від впливу іонізуючого випромінювання. При цьому оцінюються характеристика радіоактивного забруднення теренів, екологічний ризик аварій, ступінь готовності до них, аналіз доз опромінення населення тощо. Результати оцінки щорічно заносяться до радіаційно-екологічного паспорту території. Облік індивідуальних доз опромінення ведеться у районному (міському) дозовому реєстрі опромінення місцевими органами виконавчої влади згідно з Порядком створення єдиної державної системи контролю та обліку індивідуальних доз опромінення населення, затвердженим постановою КМУ № 379 від 23 квітня 2001 року3.
У ст. З Закону «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» передбачається право людини на компенсацію за перевищення встановлених дозових меж опромінення та відшкодування шкоди, завданої внаслідок іонізуючого випромінювання, які є незалежними одне від одного. Компенсація потерпілим за перевищення річної основної дозової межі опромінення визначається ст. 19 цього Закону у розмірі 20 гривень 40 копійок за кожний мЗв перевищення дозової межі опромінення. Підставою для виплати компенсації є зафіксований районним (міським) дозовим реєстром опромінення факт перевищення річної основної дозової межі опромінення не з власної вини особи.
Слід мати на увазі, що це компенсація за перевищення дозових меж опромінення, а не за заподіяння шкоди здоров'ю: може бути так, що межі опромінення перевищені, а помітного погіршення здоров'я не сталося. Як і навпаки: стан
1 Офіційний вісник України. - 2005. - № 23. - Ст. 1322.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 22. - Ст. 115.
3 Офіційний вісник України. - 2001. - N0 17. - Ст. 750.
280


•РОЗДІЛ 11
здоров'я особи, що є особливо вразливою до радіації, може погіршитися і коли дозові межі опромінення було дотримано. Тому компенсація і відшкодування шкоди - різні поняття: можливе одночасне їх стягнення. Компенсація і відшкодування шкоди здійснюються за рахунок винних осіб, що використовують ДІВ.
Ядерне ліцензування. Згідно зі ст. 26 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ліцензуванню підлягають всі види діяльності з використання ДІВ, за винятком малонебезпечних. Ліцензія, на відміну від дозволу, передбачає встановлення ліцензійних умов, які містять додаткові вимоги щодо безпеки даного об'єкту. Слід мати на увазі, що загальний Закон «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року не поширюється на ядерне ліцензування. Ядерне ліцензування здійснюється Держатомрегулювання відповідно до Закону «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11 січня 2000 року1.
Згідно зі ст. 6 цього Закону, дозвільна діяльність є складовою частиною державного регулювання у сфері використання ядерної енергії і передбачає: ліцензування окремих видів діяльності у сфері використання ядерної енергії; ліцензування діял ьності експлуатуючої організації на окремому етапі життєвого циклу ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів та видачу такій організації окремих дозволів на виконання певних видів робіт чи операцій на окремих етапах життєвого циклу ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів; ліцензування діяльності, пов'язаної із здійсненням персоналом безпосереднього управління реакторною установкою, та діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов'язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов'язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки; видачу сертифікатів про затвердження у разі перевезення радіоактивних матеріалів; державну реєстрацію джерел іонізуючого випромінювання; видачу дозволів на перевезення радіоактивних матеріалів.
Правовий режим ядерних установок. Згідно зі ст. 9 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ядерні установки та ДІВ можуть перебувати у різних формах власності, але ядерні матеріали є виключно загальнодержавною власністю. Це означає, що держава постійно несе на собі ризик відповідальності за шкоду, заподіяну ядерною аварією, незалежно від її вини. Загальні положення безпеки атомних станцій затверджені наказом Державного комітету ядерного регулювання України № 162 від 19 листопада 2007 України2. Прийняття рішень щодо будівництва нових ядерних установок здійснюється згідно з Законом України «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для по¬
Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 9. - Ст. 68. Офіційний вісник України. - 2008. - № 9. - Ст. 226.
281


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
водження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення» від 8 вересня 2005 року1.
У місцях розташування ядерних установок відповідно до ст. 45 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» може впроваджуватися особливий режим території, який включає в себе санітарно-захисну зону і зону спостереження. Розміри і межі зазначених зон визначаються у проекті, узгоджуються Держатомрегулювання України і затверджуються місцевими радами. У цих зонах здійснюється радіаційний контроль. На території ядерної установки можуть обмежуватися окремі права осіб, зокрема, проводитися огляд транспортних засобів і особистий огляд. На території ядерних установок та санітарно-захисних зон забороняється проведення масових заходів: мітингів, зборів, демонстрацій тощо. Персонал таких установок не має права на страйки.
Відповідно до Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу 1980 року, учасником якої є Україна, згідно з постановою Верховної Ради України від 5 травня 1993 року, розвивається національне законодавство про фізичний захист. Фізичний захист ядерних установок і запобігання їх використання у військових цілях регулюється Законом «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання» від 19 жовтня 2000 року1  2. Відповідно до ст. 60 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», фізичний захист полягає у створенні умов для мінімізації можливості вчинення диверсії, крадіжки або будь-якого іншого неправомірного вилучення ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, а також зміцнювали б режим нерозповсюдження ядерної зброї; сприяння здійсненню заходів з розшуку та повернення зниклих ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання та зведення до мінімуму радіологічних наслідків диверсії.
Довіз в Україну і вивіз з України ядерних матеріалів ліцензується і потребує отримання дозволу Державної служби експортного контролю згідно з Законом України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» від 20 лютого 2003 року3. Крім того, для здійснення таких операцій необхідно отримати висновок Держ- атомрегулювання України про дотримання вимог радіаційної безпеки згідно з Інструкцією про порядок надання висновків Державного комітету ядерного регулювання України під час міжнародних передач радіоактивних матеріалів, затвердженою наказом Держатомрегулювання України № 138 від 26 серпня 2004 року4. Забороняється вивіз ядерних матеріалів у країни, які не взяли на себе зобов'язань щодо використання їх у мирних цілях, не можуть гарантувати ядерної безпеки.
1 Офіційний вісник України. - 2005. - № 40. - Ст. 2533.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 1. - Ст. 1.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 23. - Ст. 148.
4 Офіційний вісник України. - 2004. - № 36. - Ст. 2439.
282


• РОЗДІЛ 11
Зняття з експлуатації ядерних установок регулюється Законом України «Про впорядкування питань, пов'язаних із забезпеченням ядерної безпеки» від 24 червня 2004 року1. Згідно зі ст. 4 цього Закону, зняття з експлуатації ядерних установок здійснюється відповідно до спеціальних проектів, розроблюваних експлуатуючою організацією.
Правовий режим поводження з радіоактивними відходами, далі скорочено - РАВ, регулюється Законом Україні «Про поводження з радіоактивними відходами» від ЗО червня 1995 року1  2. Відповідно до ст. 1 цього Закону, РАВ язляють собою матеріальні об'єкти та субстанції, активність радіонуклідів або радіоактивне забруднення яких перевищує межі, встановлені діючими нормами, за умови, що використання цих об'єктів та субстанцій не передбачається. У ст. 10 Закону проголошуються засади розмежування управління у царині використання ядерної енергії і РАВ: спеціально уповноваженим органом з управління РАВ є не Держатомрегулювання України, а МНС України.
У ст. 51 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначається, що до передачі РАВ у власність держави відповідальність за радіаційний захист та безпеку несе ліцензіат (виробник РАВ). Згідно зі ст. 12 Закону «Про поводження з радіоактивними відходами», РАВ переходять у власність держави з часу підписання документу про передачу РАВ від виробника РАВ. Щоправда, ці положення суперечать ст. 9 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», яка визначає, що ядерні матеріали є виключно загальнодержавною власністю. А згідно зі ст. 1 цього ж Закону, поняття «ядерний матеріал» включає в себе РАВ. Якщо так, тоді РАВ постійно перебувають у державній власності та не можуть передаватися у власність виробника РАВ ні за якими актами.
Відповідно до ст. 14 Закону «Про поводження з радіоактивними відходами», державний облік РАВ передбачає ведення МНС України Державного реєстру РАВзгідно з Положенням про державний реєстр радіоактивних відходів, затвердженим постановою КМУ № 480 від 29 квітня 1996 року і Державного кадастру сховищ РАВ та переліку місць тимчасового зберігання РАВ згідно з Положенням про державний кадастр сховищ та місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів, затвердженим цією ж постановою. Для потреб державного обліку один раз на 3 роки проводяться державні інвентаризації РАВ відповідно до НП 306.5.04/2.059-2002 «Порядок проведення державної інвентаризації радіоактивних відходів», затвердженого наказом Держатомрегулювання України № 27 від 11 лютого 2003 року3.
Ввезення на територію України РАВ з інших держав забороняється ст. 53 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», але заборона не поширюється на випадки ввезення в Україну РАВ, що утворилися внаслідок
1 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 46. - Ст. 511.
Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 27. - Ст. 198.
3 Офіційний вісник України. - 2003. - № 9. - Ст. 419.
283


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
надання Україні послуг іншою державою. Відповідно до ст. 59 зазначеного Закону, вивезення РАВ з України до тих країн, які не мають достатнього технічного рівня для забезпечення радіаційної безпеки, забороняється. Порядок видачі дозволу на здійснення міжнародних перевезень радіоактивних матеріалів затверджено постановою КМУ N9 1196 від 3 жовтня 2007 року1.
Правове регулювання видобування та переробки уранових руд здійснюється Законом України «Про видобування і переробку уранових руд» від 19 листопада 1997 року1  2. Згідно зі ст. 5 зазначеного Закону, видобуті з надр уранові руди та продукти їх переробки, які одержані відповідно до законодавства, є власністю суб'єктів видобування та переробки усіх форм власності. Тут знову ми маємо суперечність зі ст. 9 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», яка допускає виключно державну власність на ядерні матеріали. Але, враховуючи, що згідно з існуючими у вітчизняній правовій системі звичаями: lex specialis derogat generalis, крім того, переважну правову силу має нормативний акт, що прийнятий пізніше, Закон «Про видобування і переробку уранових руд» повинен мати пріоритет перед Законом «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку». Майнові комплекси уранових об'єктів можуть перебувати у різних формах власності.
Відповідальність за ядерну шкоду. Цивільна відповідальність за ядерну шкоду регулюється Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду від 21 травня 1963 року, до якої Україна приєдналася згідно з Законом від 12 липня 1996 року. Відповідно до ст. 72 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», відповідальність оператора за ядерну шкоду є цілковитою, тобто настає незалежно від наявності вини, за винятком грубої недбалості, навмисних дій потерпілого чи обставин непоборної сили - стихійного лиха, військових дій тощо. Оператором АЕС України, згідно з урядовою постановою № 830 від 8 червня 1998 року, є Державне підприємство Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом». За шкоду, заподіяну під час транзиту ядерних матеріалів відповідальність несе вантажовідправник або одержувач залежно від умов контракту. Якщо контрактом не визначено момент переходу відповідальності, тоді вантажовідправник несе відповідальність до моменту передачі ядерного матеріалу одержувачу на кордоні держави, до якої відправлено вантаж.
Згідно зі ст. 77 зазначеного Закону, держава несе субсидіарну відповідальність за ядерну шкоду, якщо розміру страхування чи іншого фінансового забезпечення оператора недостатньо для її відшкодування. Після цього вона, відповідно до ч. 4 ст. 10 Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення» від 13 грудня 2001 року3, має право регресу до опера¬
1 Офіційний вісник України. - 2007. - № 76. - Ст. 2820.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 11-12. - Ст. 39.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 14. - Ст. 96.
284


• РОЗДІЛ 11
тора протягом 5 років. Оператор має право регресу лише якщо це передбачено угодою, або проти фізичної особи, яка діяла з наміром заподіяти шкоду.
Згідно зі ст. 76 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», право на подання позову про відшкодування ядерної шкоди, заподіяної життю і здоров'ю особи, не обмежується строком давності. Для відшкодування ядерної шкоди, заподіяної майну і довкіллю встановлюється строк позовної давності 10 років з дня заподіяння шкоди, але не більше 20 років з дня викрадення ядерного матеріалу (якщо шкода була заподіяна у зв'язку з викраденням чи залишенням без догляду ядерного матеріалу), або 3 роки від дня, коли особа дізналася про порушення свого права. Справи про відшкодування ядерної шкоди внаслідок ядерного інциденту, що стався в Україні, розглядаються тільки українськими судами.
У ст. 6 зазначеного Закону визначається загальна межа цивільної відповідал ь- ності оператора за ядерну шкоду: 150 мільйонів (для дослідницьких реакторів еквівалентною 5 мільйонам) спеціальних прав запозичення за кожний ядерний інцидент (це близько 2 мільярдів гривень). Межі цивільної відповідальності оператора перед потерпілими особами визначаються у таких розмірах: за заподіяння смерті - 34 тисячі гривень за кожного померлого; за шкоду здоров'ю - 85 тисяч гривень на кожного потерпілого; за шкоду майну - 85 тисяч гривень на кожного потерпілого.
Судові витрати підлягають відшкодуванню понад встановлені межі цивільної відповідальності оператора. У ст. 7 Закону передбачено зобов'язання оператора мати фінансове забезпечення (обов'язкове страхування) у межах суми, що дорівнює 150 мільйонів (для дослідницьких реакторів еквівалентної 5 мільйонам) спеціальних прав запозичення. Згідно з п. 12 ст. 7 Закону України «Про страхування» у редакції від 4 жовтня 2001 року1, страхування цивільної відповідальності оператора ядерної установки за ядерну шкоду є обов'язковим. Порядок і правила проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності за ядерну шкоду затверджені постановою КМУ № 953 від 23 червня 2003 року2. Страхування має право здійснювати страхова компанія України, що має відповідну ліцензію і є членом ядерного страхового пулу- об'єднання страхових компаній, що мають таку ліцензію. Порядок обчислення тарифів при обов'язковому страхуванні цивільної відповідальності за ядерну шкоду затверджений постановою КМУ № 1307 від 20 серпня 2003 року3.
Відповідно до ст. 82 Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» на підприємства, що порушили ядерне законодавство, якщо ці порушення завдали або могли завдати шкоду здоров'ю людей чи довкіллю, органами Держатомрегулювання України можуть бути накладено штрафи.
Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 7. - Ст. 50. Офіційний вісник України. - 2003. - № 26. - Ст. 1280. Офіційний вісник України. - 2003. - № 34. - Ст. 1821.
285


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
§ 3. Правове регулювання поводження з небезпечними хімічними речовинами
Законодавча база правового регулювання поводження з небезпечними речовинами охоплює Закони України: «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 52), «Про захист прав споживачів» у редакції від 1 грудня 2005 року1, «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року, «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 року*  2, «Про перевезення небезпечних вантажів» від 6 квітня 2000 року3, «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 року4, «Про правові засади цивільного захисту» від 24 червня 2004 року5, «Про поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення» від 23 грудня 2004 року6 тощо.
У ст. 1 Закону «Про об'єкти підвищеної небезпеки» поняття «небезпечна речовина» визначається як хімічна, токсична, вибухова, окислювальна, горюча речовина, біологічні агенти та речовини біологічного походження (біохімічні, мікробіологічні, біотехнологічні препарати, патогенні для людей і тварин мікроорганізми тощо), які становлять небезпеку для життя і здоров'я людей та довкілля, сукупність властивостей речовин або особливостей їх стану, внаслідок яких за певних обставин може створитися загроза життю і здоров'ю людей, довкіллю, матеріальним та культурним цінностям. ГОСТ 12.1.007-76 «Система стандартів безпеки праці. Шкідливі речовини. Класифікація і загальні вимоги безпеки» поділяє всі небезпечні хімічні речовини на 4 класи за ступенем небезпеки. Найнебезпечнішими є хімічні речовини 1-го класу небезпеки. Крім того, небезпечні речовини класифікуються за номерами державної реєстрації як небезпечних чинників.
Загальні вимоги щодо правового режиму небезпечних речовин визначаються ст. 52 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»: на кожного покладається обов'язок додержуватись правил транспортування, зберігання та застосування небезпечних речовин, щоб не допустити забруднення ними або їх складовими довкілля і продуктів харчування. При створенні нових хімічних речовин повинні розроблятися та затверджуватися у встановленому порядку допустимі рівні вмісту цих речовин у об'єктах довкілля та продуктах харчування, методи визначення їх залишкової кількості та утилізації після використання. Ці загальні вимоги реалізуються в інституті гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних чинників.
! Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 7. - Ст. 84.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 14. - Ст. 91.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 28. - Ст. 222,
4 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 15. - Ст. 73.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 39. - Ст. 488.
6 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 6. - Ст. 138.
286


•РОЗДІЛ 11
Відповідно до ст. 9 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» будь-який небезпечний чинник (фізичний, хімічний, біологічний), присутній у середовищі життєдіяльності людини (що безпосередньо оточує людину), підлягає гігієнічній регламентації. Положення про гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів, затверджене постановою КМУ № 420 від 13 червня 1995 року, визначає гігієнічну регламентацію як розроблення на підставі сучасних даних науково обґрунтованих гігієнічних нормативів, що гарантують безпеку для людини небезпечнихчинників довкілля і дотримання яких забезпечує оптимальні чи допустимі умови життєдіяльності. Гігієнічна регламентація здійснюється Комітетом з питань гігієнічного регламентування МОЗ України згідно з затвердженими ним програмами.
Державна реєстрація небезпечних чинників є необхідною умовою видачі гігієнічного сертифікату на харчову продукцію згідно з вимогами Закону «Про якість та безпеку харчової продукції та продовольчоїсировини» у редакції від б вересня 2005 року1, а також видачі гігієнічного висновку органами Держсанепід- служби України, зокрема при проведенні державної санітарно-епідеміологічної експертизи.
Відповідно до ст. 25 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізація отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнологіїта інших біологічних агентів, здійснюється за умови дотримання санітарних норм і наявності дозволу. Згідно з Порядком одержання дозволу на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, утому числі продуктів біотехнологіїта інших біологічних агентів, затвердженим постановою КМУ № 440 від 20 червня 1995 року2, такий дозвіл видається Мінприроди України за погодженням з МОЗ України, МНС України, Мінінфраструктури України, МВС України. Порядок передбачає вичерпний перелік речовин, операції з якими здійснюються за умови отримання дозволу.
Порядок містить один прихований ґандж: п. 2 цього Порядку передбачає, що суб'єкти господарювання повинні одержати дозвіл на виробництво, зберігання, транспортування (крім транзиту, який здійснюється відповідно до міжнародних договорів України та Закону «Про перевезення небезпечних вантажів», використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнологіїта інших біологічних агентів. Отже він не поширюється на фізичних осіб’ що не є підприємцями - останні можуть здійснювати операції з небезпечними хімічними речовинами без отримання дозволу.
Інструкція про розгляд заявок та надання дозволів на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію
1 	Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 50. - Ст. 533. : Урядовий кур’єр. - 1995. - № 94. - 27 червня.
287


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнологіїта інших біологічних агентів затверджена наказом Мінекоресурсів України № 294 від ЗО липня 2002 року1. Згідно з п. 1.2 Інструкції, дозвіл зобов'язані отримати лише суб'єкти підприємництва, а некомерційні юридичні особи не зобов'язані його отримувати. Але до Інструкції додається ще один перелік небезпечних речовин: Особливий перелік отруйних речовин: берилій, талій, сірковуглець, фосфор, хлорид ртуті, ціанистоводнева кислота, ціаніди, метиловий спирт, нікотин тощо. На використання небезпечних речовин, що входять до цього переліку, необхідно отримати дозвіл Мінприроди України навіть некомерційним юридичним особам. Ця Інструкція не поширюється на медичні та ветеринарні установи, які здійснюють роздрібну торгівлю антибіотиками через аптечну мережу- вони можуть дозволи не отримувати. Вона не поширюється також на отруйні речовини, що використовуються як харчові добавки.
Окрім отримання дозволу, законодавство передбачає ліцензування виробництва небезпечних хімічних речовин. Відповідно до п. З ч. З ст. 9 Закону «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року1  2, ліцензуванню підлягає виробництво особливо небезпечних хімічних речовин (за переліком, що визначається КМУ)3. Ліцензія на цей вид діяльності видається Державним агентством України з управління державними корпоративними правами та майном. Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин (за переліком, який визначається КМУ) затверджені наказом Держпідприємництва і Держпромполітики України № 41/71 від 22 лютого 2001 року4. На кожну партію особливо небезпечної хімічної речовини, що реалізується, суб'єкт господарювання видає споживачеві інструкцію щодо безпечного поводження з конкретною хімічною речовиною, розроблену на підставі відповідних стандартів, технічних умов, правил.
Цікавим видається питання про співвідношення дозволу і ліцензії на виробництво небезпечних хімічних речовин. Тут ми спостерігаємо колізію правових інститутів ліцензування і отримання дозволу. Згідно з загальними засадами права, не можна вимагати отримання двох дозвільних документів на один і той самий вид діяльності. Тому нема жодного сумніву, що для виробництва небезпечних хімічних речовин потрібно отримати тільки один документ: ліцензію або дозвіл. На нашу думку, оскільки ліцензія є більш суворим заходом обмеження, ніж дозвіл, у разі отримання ліцензії на виробництво небезпечних хімічних речовин, не потрібно отримувати дозволу на їх виробництво.
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 40. - Ст. 1890.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 36. - Ст. 299.
3 Перелік особливо небезпечних хімічних речовин, виготовлення та реалізація яких підлягає ліцензуванню, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1287 від 17 серпня 1998 року II Урядовий кур’єр. - 1998. - № 173-174. - 10 вересня.
4 Офіційний вісник України. - 2001. - № 11. - Ст. 469.
288


• РОЗДІЛ 11
Законодавство визначає особливий правовий режим поводження з небезпечними хімічними речовинами у межах правового інституту об'єктів підвищеної небезпеки. Згідно зі ст. 1 Закону «Про об'єкти підвищеної небезпеки», об'єкт підвищеної небезпеки- об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.
Від об'єкту підвищеної небезпеки, далі - ОПН, слід відрізняти потенційно небезпечний об'єкт, далі - ПНО, який визначається Законом як об'єкт, на якому можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини, біологічні препарати, а також інші об'єкти, що за певних обставин можуть створити реальну загрозу виникнення аварії. Критерій «можуть використовуватися» означає, що можливість використання на об'єкті небезпечних хімічних речовин визначається технологічною документацією цього об'єкту.
Контроль за дотриманням правового режиму ОПН здійснюють згідно зі ст. З Закону «Про об'єкти підвищеної небезпеки» Мінприроди України, Держгірпром- наглядУкраїни, Держсанепідслужба України, Мінрегіонрозвитку України. Відповідно до ст. 9 зазначеного Закону, ідентифікація ОПН здійснюється суб'єктами господарської діяльності самостійно відповідно до кількості порогової маси небезпечних речовин. Нормативи порогових мас небезпечних речовин для ідентифікації об'єктів підвищеної небезпеки затверджені постановою КМУ № 956 від 11 липня 2002 року. Порядок ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки затверджений постановою КМУ № 956 від 11 липня 2002 року1. Згідно з п. З Порядку, суб'єкт господарської діяльності, який має у власності хоча б один ПНО чи планує його будівництво, зобов'язаний провести його ідентифікацію. Облік ОПН здійснюється Держгірпромнаглядом України шляхом ведення державного реєстру ОПН. Електронна версія державного реєстру ОПН публікується у мережі Інтернет.
Відповідно до ст. 10 Закону «Про об'єкти підвищеної небезпеки», власник ОПН готує і подає до місцевих органів виконавчої влади декларацію безпеки ОПН. Порядок декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки затверджений постановою КМУ № 956 від 11 липня 2002 року. Після розроблення декларація безпеки підлягає обов'язковій екологічній експертизі. Одночасно з розробленням декларації безпеки власники ОПН зобов'язані розробити і затвердити плани локалізації і ліквідації аварійдля кожного ОПН. Положення щодо розробки планів локалізаціїта ліквідації аварійних ситуацій і аварій затверджене наказом Держ-
Офіційний вісник України. - 2002. - № 29. - Ст. 1357.
289


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
наглядохоронпраці № 112 від 17 червня 1999 року1. Після отримання дозволу на будівництво ОПН суб'єкт господарської діяльності повинен отримати дозвіл на експлуатацію ОПН, який видається місцевою державною адміністрацією і виконавчими органами місцевих рад.
Відповідно до п. 14 частини 1 ст. 7 Закону «Про страхування» у редакції від 4 жовтня 2001 року, одним з видів обов'язкового страхування є страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно аваріями на ОПН. Порядок і правила такого страхування затверджені постановою КМУ від 16 листопада 2002 року1  2.
Чинне законодавство визначає особливості правового режиму вибухових речовин. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення» від 23 грудня 2004 року, вибухові речовини визначаються як хімічні речовини, здатні під впливом зовнішніх дій до швидкого хімічного перетворення, що відбувається з виділенням великої кількості тепла і газоподібних продуктів. Вибухові речовини і засоби ініціювання вибуху входять до поняття «вибухові матеріали». Державними органами, що здійснюють управління у царині поводження з небезпечними вибуховими речовинами є: Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном, Держгірпромнагляд України, МВС України.
Відповідно до ст. 8 зазначеного Закону, виробництво, зберігання, перевезення, реалізація вибухових матеріалів та проведення вибухових робіт провадяться суб'єктами господарювання, які мають відповідний дозвіл або ліцензію. Отже положення цього Закону не поширюються на фізичних осіб, не зареєстрованих як суб'єкти підприємництва, позаяк вони не визнаються суб'єктами господарювання згідно з Господарським кодексом України. Згідно з Конвенцією про маркування пластичних вибухових речовин з метою їх виявлення (Монреаль, 1 березня 1991 року)3, для полегшення виявлення вибухових речовин при МИТ- номута інших видах контролю, при виробництві пластичних вибухових речовин здійснюється їх маркування шляхом включення до складу вибухової речовини спеціальної маркувальної речовини, що піддається виявленню засобами для виявлення пари.
Право екологічної безпеки знає досить відокремлений правовий інститут перевезення небезпечних вантажів. Закон «Про перевезення небезпечних вантажів» від б квітня 2000 року уст. 1 визначає небезпечний вантаж як речовини, матеріали, вироби, відходи виробничої та іншої діяльності, які внаслідок притаманних їм властивостей за наявності певнихчинників можуть підчас перевезення спричинити вибух, пожежу, пошкодження технічних засобів, пристроїв, споруд та інших об'єктів, заподіяти матеріальні збитки та шкоду довкіллю, а також при¬
1 Офіційний вісник України. - 1999. - № 27.
2 Офіційний вісник України. - 2002. - № 47. - Ст. 2163.
3 Ратифікована Законом України від 3 грудня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 14. - Ст. 54.
290


• РОЗДІЛ 11
звести до загибелі, травмування, отруєння людей, тварин і які за міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за результатами випробувань в установленому порядку залежно від ступеня їх впливу на довкілля або людину віднесено до одного з класів небезпечних речовин: клас 1 - вибухові речовини та вироби; клас 2 - гази; клас 3 - легкозаймисті рідини; клас4.1-легкозаймистітверді речовини; клас4.2-речовини, схильні до самозаймання; клас 4.3-речовини, що виділяють легкозаймисті гази при стиканні з водою; клас 5.1 - речовини, що окислюють; клас 5.2 - органічні пероксиди; клас 6.1 - токсичні речовини; клас 6.2 - інфекційні речовини; клас 7-радіоактивні матеріали; клас 8-корозійні речовини; клас9-інші небезпечні речовини та вироби.
Закон не поширюється на перевезення небезпечних вантажів у межах території підприємства. Органом управління у царині перевезення небезпечних зантажів є Мінінфраструктури України. Транспортні засоби, якими перевозяться небезпечні вантажі, повинні у встановлених законодавством випадках мати відповідне маркування і свідоцтво про допущення до перевезеннянебезпечних вантажів.
Цивільна відповідальність та життя і здоров'я суб'єктів перевезення небезпечних вантажів підлягають обов'язковому екологічному страхуванню відповідно до вимог Закону «Про страхування». Порядок і правила проведення обов'язкового страхування відповідальності суб'єктів перевезення небезпечних вантажів на випадок настання негативних наслідків під час перевезення небезпечних вантажів затверджені постановою КМУ № 733 від 1 червня 2002 року1. Для запобігання використання небезпечних хімічних речовин у виробництві хімічної зброї масового ураження Україна підписала 13 січня 1993 року у Парижі Конвенцію про заборону розробки, виробництва, накопичення, застосування хімічної зброї та про її знищення1  2.
§ 4. Правове забезпечення біологічної безпеки
Законодавство про біологічну безпеку складається з: Основ законодавства України про охорону здоров'я, Законів України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року3 з наступними змінами і доповненнями, «Про захист населення від інфекційних хвороб» від б квітня 2000 року4, «Про ветеринарну медицину» у редакції від 16 листопада
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 23. - Ст. 1106.
2 Ратифікована Законом України від 16 жовтня 1998 року // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 48. - Ст. 296.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 27. - Ст. 218.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 29. - Ст. 228.
291


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
2006 року1, «Про заборону репродуктивного клонування людини» від 14 грудня 2004 року1  2, «Про безпечність та якість харчових продуктів» у редакції від б вересня 2005 року3, «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» від 31 травня 2007 року4, а також відповідних положень Законів «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 53), «Про тваринний світ» та інших законодавчих актів.
Біологічна безпека - це стан захищеності людини і довкілля від біологічних загроз: забруднення довкілля мікроорганізмами і негативного впливу, який може бути заподіяний людині і довкіллю живими організмами. До законодавчих вимог щодо забезпечення біологічної безпеки належать вимоги стосовно: клонування людини і тварин, біотехнологій (генної інженерії, зокрема, генетично змінених організмів, харчових добавок, медицини, використання мікроорганізмів тощо), біологічної зброї, інтродукції тварин і рослин, біологічного забруднення довкілля.
Україна є учасницею Конвенції про заборону розробки, виробництва та нагромадження запасів бактеріологічної (біологічної) і токсичної зброї та про їх знищення від 10 квітня 1972 року. На підставі ст. 19 Конвенції про охорону біологічного різноманіття (Ріо-де-Жанейро, 5 червня 1992 року), ратифікованої Законом України від 29 листопада 1994 року5, було прийнято Картахенський протокол про біобезпеку до Конвенції про біологічне різноманіття (Монреаль, 29 січня 2000 року), ратифікований Законом України від 12 вересня 2002 року6, який визначив правові засади поводження з живими зміненими організмами та покладає на договірні держави обов'язок із забезпечення екологічної безпеки у зв'язку з цим. У ст. З Протоколу визначається поняття живий змінений організм, що означає будь-який живий організм, що містить нову комбінацію генетичного матеріалу, отриману внаслідок використання сучасних біотехнологій.
На виконання своїх міжнародних зобов'язань Україна прийняла Закон «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів». У ст. 12 Закону передбачається ліцензування генетично-інженерної діяльності у замкненій системі. Такий вид ліцензування передбачено й у п. 44 ч. З ст. 9 Закону «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року7.
Органами управління у царині поводження з генетично модифікованими організмами, далі -ГМО,є Мінприроди України (веде реєстр засобів захисту рос¬
1 Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 5. - Ст. 53.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 5. - Ст. 111.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 50. - Ст. 533.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 35. - Ст. 484.
5 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 34. - Ст. 296.
6 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 44. - Ст. 320.
7 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 36. - Ст. 299.
292


• РОЗДІЛ 11
лин, виготовлених із застосуванням ГМО), МОЗ України (веде реєстр харчових продуктів, косметичних і лікарських засобів, виготовлених із застосуванням ГМО) і Держветфітослужба України (здійснює державну реєстрацію ГМОджерел кормів, кормових добавок та ветеринарних препаратів, що містять ГМО або отримані з їх використанням). Державні реєстри ГМОта продукції, виробленої із застосуванням ГМО,розміщуються на офіційних сайтах цих органів в Інтернеті.
Порядок державної реєстрації генетично модифікованих організмів джерел харчових продуктів, а також харчових продуктів, косметичних та лікарських засобів, які містять такі організми або отримані з їх використанням, затверджено постановою КМУ N° 114 від 18 лютого 2009 року1. Державну реєстрацію продукції проводить МОЗ України. Порядок етикетування харчових продуктів, які містять генетично модифіковані організми або вироблені з їх використанням та вводяться в обіг затверджено постановою КМУ № 468 від 13 травня 2009 року1  2. Відповідно до Порядку, харчовий продукт, який містить ГМО, - це такий харчовий продукт, який повністю або окремі його складники містять ГМО, вміст яких становить понад 0,9%; харчовий продукт, вироблений з використанням ГМО, - це такий харчовий продукт, який не містить ГМО, але повністю або частково вироблений з використанням сільськогосподарської продукції, вміст ГМО в якій становив понад 0,9%. Етикетування харчових продуктів, які містять ГМО обсягом понад 0,9% або вироблені із сільськогосподарської продукції, вміст ГМО у якій становить понад 0,9%, повинне проводитися їх виробником (постачальником) із зазначенням відповідної інформації. Порядок державної реєстрації ГМО джерел кормів, кормових добавок та ветеринарних препаратів, які містять такі організми або отримані з їх використанням, затверджено постановою КМУ № 919 від 12 жовтня 2010 року3. Державну реєстрацію ГМО проводить ДержветфітослужбаУкраїни. Перелік харчових продуктів, щодо яких здійснюється контроль вмісту ГМО затверджено наказом Міністерства охорони здоров'я України № 971 від 9 листопада 2010 року4. Це такі харчові продукти, як соя, кукурудза, картопля, томати, кабачки, диня, цикорій, цукровий буряк, ріпак, льон, пшениця, рис, продукти дитячого харчування та сировина для їх виготовлення, харчові продукти для спеціального дієтичного споживання, функціональні харчові продукти, дієтичні добавки, виготовлені з використанням харчових продуктів, зазначених у цьому Переліку.
Критерії оцінки ризику потенційного впливу генетично модифікованих організмів на навколишнє природне середовище затверджено наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 36 від 7 лютого 2011 року5. Інформація, необхідна для оцінки екологічного ризику вивільнення ГМО у відкриту
1 Офіційний вісник України. - 2009. - № 12. - Ст. 373.
2 Офіційний вісник України. - 2009 - № 37. - Ст. 1240.
3 Офіційний вісник України. - 2010. - № 78. - Ст. 2752.
4 Офіційний вісник України. - 2010. - № 98. - Ст. 3506.
5 Офіційний вісник України. - 2011. - № 17. - Ст. 722.
293


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
систему з метою проведення державної апробації (випробування), та вимоги до проведення оцінки ризику впливу ГМО на навколишнє природне середовище наведені в додатку до Порядку видачі дозволу на проведення державної апробації (випробування) генетично модифікованих організмів у відкритій системі, затвердженого постановою КМУ № 308 від 2 квітня 2009 року.
Згідно частини шостої ст. 8, частини третьої ст. 10 Закону «Про дитяче харчування» від 14 вересня 2006 року, сировина, що використовується у виробництві дитячого харчування, не може бути вироблена з генетично модифікованих організмів та/або містити генетично модифіковані організми. Обіг дитячого харчування, якщо воно вироблене з сировини, що була одержана з генетично модифікованих організмів та/або містила генетично модифіковані організми, забороняється.
Відповідно до ст. 51 Закону «Про тваринний світ», створення нових штамів мікроорганізмів, біологічно активних речовин, виведення генетично змінених організмів, виробництво інших продуктів біотехнології здійснюється лише у встановленому порядку і за наявності позитивних висновків державної екологічної експертизи згідно з вимогами Закону України «Про екологічну експертизу». Використання зазначених організмів і речовин за відсутності таких висновків забороняється.
Зазначені обмеження стосуються і трансгенних сортів рослині будь-яких інших біотехнологій, позаяк біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво включені до Переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженого постановою КМУ № 554 від 27 липня 1995 року, а відтак проекти впровадження будь-яких біотехнологій підлягають обов'язковій державній екологічній експертизі відповідно до ст. 13 Закону «Про екологічну експертизу». Критерії заборони поширення сортів рослин в Україні, затверджені наказом Мінагрополітики України № 247 від ЗО серпня 2002 року, забороняють державну реєстрацію, а відтак і використання в Україні сортів рослин, створених методом генної інженерії, які за умов їх вирощування можуть призводити до небажаних наслідків.
Відповідно до ст. 11 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», продукція, напівфабрикати, речовини, матеріали та небезпечні чинники, використання, передача або збут яких може завдати шкоди здоров'ю людей (в тому числі і продукти біотехнології), підлягають обов'язковій санітарно-епідеміологічній експертизі, що здійснюється органами державної санітарно-епідеміологічної служби. На підставі ст. 9 цього ж Закону продукти біотехнології підлягають обов'язковій гігієнічній регламентації та державній реєстрації відповідно до Положення про гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів, затвердженого постановою КМУ № 420 від 13 червня 1995 року.
294


• РОЗДІЛ 11
Згідно зі ст. 25 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» при застосуванні продуктів біотехнології належить дотримуватися санітарних норм. Виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення продуктів біотехнології здійснюється з дозволу Мінприроди України згідно з Порядком одержання дозволу на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі токсичних промислових відходів, продуктів біотехнології та інших біологічних агентів, затвердженим постановою КМУ № 440 від 20 червня 1995 року. Продукти біотехнології, на які поширюється дія цього Порядку, охоплюють штами мікроорганізмів, а також білково-вітамінні концентрати, кормові дріжджі, кормові білки, харчові білкові добавки, антибіотики медичного і немедичного призначення, мікробні препарати для захисту рослин.
Порушення законодавства про біотехнології тягне за собою адміністративну відповідальність за ст. 901КУпАП «Невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів».
До проблематики біологічної безпеки належить також клонування людини. Клонування людини регулюється Законом України «Про заборону репродуктивного клонування людини» від 14 грудня 2004 року. У ст. 2 цього Закону визначає клонуваннялюдинияк створення людини, яка генетично ідентична іншій живій або померлій людині, шляхом перенесення у залишену без ядра жіночу статеву клітину ядра соматичної клітини людини. Згідно зі ст. 1 Закону, в Україні забороняється репродуктивне клонування людини. Однак дія цього Закону не поширюється на клонування інших організмів. Забороняється такожввезення на територію України та вивезення з її території клонованих ембріонів людини.
Клонування тварин регулюється ст. 51 Закону «Про тваринний світ», згідно з якою, виробництво продуктів біотехнології (до яких належать і клоновані тварини) здійснюється лише у встановленому порядку і за наявності позитивних висновків державної екологічної експертизи згідно з вимогами Закону «Про екологічну експертизу».
Згідно зі ст. 45 Основ законодавства про охорону здоров'я, застосування медико-біологічних експериментів на людях допускається із суспільно корисною метою. У ст. 142 Кримінального кодексу передбачається відповідальність за незаконне проведення дослідів над людиною. Однак кримінальна відповідальність настає лише тоді, коли це створювало небезпеку для життя чи здоров'я людини.
295


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
§ 5. Правове убезпечення від впливу негативних фізичних чинників
Законодавство України до екологічних загроз відносить також негативні фізичні чинники, якими є: шум (включаючи ультразвук та інфразвук), вібрація, теплове забруднення, сморід, електромагнітні та інші шкідливі випромінювання. Так, ст. 54 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлює загальні правила охорони довкілля від впливу негативних фізичних чинників: місцеві ради, підприємства, громадяни при здійсненні своєї діяльності зобов'язані вживати необхідних заходів щодо запобігання та недопущення перевищення встановлених рівнів акустичного (шумового), електромагнітного та іншого шкідливого фізичного впливу на довкілля і здоров'я людини в населених пунктах, рекреаційних і заповідних зонах, а також у місцях масового скупчення і розмноження диких тварин. Відповідно до ст. 103 Земельного кодексу, власники та землекористувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок, за яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо). Положення про державну систему моніторингу довкілля, затверджене постановою КМУ № 391 від ЗО березня 1998 року, функції моніторингу впливу негативних фізичних чинників покладає на МОЗ України.
Закон України «Про охорону атмосферного повітря» в редакції від 21 червня 2001 року передбачає регулювання негативного впливу шуму, теплового забруднення, смороду та інших фізичних чинників шляхом встановлення нормативів такого впливу, видачі дозволів на гранично допустимі рівні забруднення, створення малошумних машин і механізмів, здійснення комплексу інших технічних заходів, що визначаються ст. ст. 13 та 21 цього Закону.
Шум визначається як неприємний і небажаний звук, що заважає нормально працювати і відпочивати. Відповідно до ст. 24 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», державні органи, юридичні та фізичні особи при здійсненні будь-яких видів діяльності задля відвернення і зменшення шкідливого впливу на здоров'я населення шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних чинників зобов'язані: здійснювати відповідні організаційні, господарські, технічні, технологічні, архітектурно-будівельні та інші заходи щодо попередження утворення та зниження шуму до рівнів, установлених санітарними нормами; забезпечувати підчас роботи закладів громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування, розважального та грального бізнесу, культури, при проведенні концертів, дискотек, масових святкових і розважальних заходів тощо рівні звучання звуковідтворювальної апаратури та музичних інструментів у приміщеннях і на відкритих майданчиках, а також рівні шуму в прилеглих до них жилих і громадських будівлях, що не перевищують
296


• РОЗДІЛ 11
рівнів, установлених санітарними нормами; вживати заходів ідодо недопущення впродовж доби перевищень рівнів шуму, встановлених санітарними нормами, в жилих будинках і прибудинковихтериторіях, лікувальних, санаторно-курортних, рекреаційних закладах, інших будівлях і спорудах, у яких постійно чи тимчасово перебувають люди.
У нічний час, тобто з 22-х до 8-й годин на зазначених об'єктах забороняються гучний спів і викрики, користування звуковідтворювальною апаратурою та іншими джерелами побутового шуму, проведення салютів, феєрверків, використання піротехнічних засобів. Проведення на цих об'єктах ремонтних робіт, що супроводжуються шумом, забороняється у робочі дні з 21-і до 8-ї години, а у святкові та неробочі дні - цілодобово. Власник або орендар приміщень, у яких передбачається проведення ремонтних робіт, зобов'язаний повідомити мешканців прилеглих квартир про початок зазначених робіт. За згодою мешканців усіх прилеглих квартир ремонтні та будівельні роботи можуть проводитися також у святкові та неробочі дні.
Відповідно до ч. 2 ст. 46 вищезазначеного Закону, за порушення вищезазначених вимог підприємство, установа, організація, громадянин - суб'єкт господарської діяльності сплачує штраф у розмірі від 850 до 7650 гривень. У разі, коли підприємство, установа, організація або громадянин - суб'єкт господарської діяльності не припинили порушення після застосування фінансової санкції, вони сплачують штраф у розмірі 100 % вартості реалізованої продукції, виконаних робіт, наданих послуг.
Вібрація являє собою механічні коливання твердого тіла. Важливим нормативним актом, що регулює захист населення від шкідливого впливу вібрації є ДСН 3.3.6.039-99 Державні санітарні норми виробничої загальної та локальної вібрації, затверджені наказом Головного державного санітарного лікаря України № 39 від 1 грудня 1999 року.
Електромагнітні випромінювання - це перебіг утворення вільного електромагнітного поля, що випромінює прискорено рухомі заряджені частинки. Джерелами електромагнітного випромінювання є телевізійні та радіолокаційні станції, високовольтні мережі електропередач, електротранспорт, установки радіозв'язку, комп'ютерна техніка. Важливими правовими актами щодо запобігання негативному впливу електромагнітного випромінювання є ДСП 239-96 Державні санітарні норми і правила захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань, затверджені наказом МОЗ України № 239 від 1 серпня 1996 року, а також ДСП 476-2002 Державні санітарні норми і правила при роботі з джерелами електромагнітних полів, затверджені наказом МОЗ України № 476 від 18 грудня 2002 року. Ці нормативні акти визначають нормативи екологічної безпеки негативного впливу електромагнітних випромінювань на населення і персонал.
297


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
РОЗДІЛ 12
ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ЕКОЛОГІЧНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ (ЗАГАЛЬНІ ПИТАННЯ)
§ 1. Поняття і функції юридичної відповідальності за екологічні правопорушення
Відповідальність як соціальна категорія є найважливішим засобом, що забезпечує нормальне функціонування суспільних відносин. У широкому соціальному розумінні відповідальність за екологічні порушення зводиться до потерпання суспільством, державою або юридичною чи фізичною особою негативних наслідків перед теперішніми та майбутніми поколіннями людей за стан природного середовища їх існування. Такий соціальний аспект відповідальності, що одержав назву проспективноїчи позитивної, являє собою дотримання усіма суб'єктами-природокористувачами вимог об'єктивних закономірностей взаємодії суспільства з природним середовищем з метою задоволення своїх економічних і екологічних інтересів.
У вузько юридичному розумінні відповідальність являє собою покладання обов'язку перетерплювати несприятливі наслідки за негативну діяльність або бездіяльність у природному середовищі. Так, відповідно до ст. 66 Конституції, «кожний зобов'язаний не наносити шкоди природі». У випадку невиконання цього конституційного обов'язку або обов'язків, передбачених чинним законодавством, настають несприятливі наслідки правового характеру. Така відповідальність за порушення вимог екологічного законодавства, що одержала назву ретроспективної чи негативної, найчастіше виступає у виді застосування відповідних санкцій.
Юридичну відповідальність за екологічні правопорушення необхідно відрізняти від деяких форм економічного (матеріального) впливу на природоко- ристувачів, передбачених екологічним законодавством. Це може мати місце, наприклад, у формі плати за забруднення навколишнього природного середовища в межах встановлених норм скидань, викидів, утилізації тощо. Проте їх не можна розглядати в якості заходів юридичної відповідальності. Щоправда, такі міри є складовими елементами механізму охорони навколишнього природного середовища, але вони не включаються до змісту інституту юридичної відповідальності. Безумовно, при правомірних скидах і викидах також вчинюється певна
298


РОЗДІЛ 12
шкода довкіллю. Проте вони не є протиправними діями чи бездіяльністю, і тому не можуть визнаватися засадами для застосування юридичної відповідальності.
У правовій літературі минулих років приймалися спроби обґрунтування самостійного і відособленого існування правового інституту екологічної відповідальності. При цьому під екологічною відповідальністю малося на увазі настання обов'язку перетерплювати негативні наслідки за заподіяну шкоду природному середовищу. Більш того, екологічна відповідальність як самостійний вид відповідальності підрозділявся на дві різновиди: еколого-економічну (економічну) й еколого-правову (юридичну)1. Однак ні відособленість і самостійність інституту екологічної відповідальності, ні її підрозділ на економічну та юридичну не одержали широкого визнання в правовій літературі. Такий підхіддотрактування відповідальності за екологічні правопорушення не випливає із змісту діючого українського законодавства.
На нашу думку, найбільш плідним і обґрунтованим є не пошук нової форми юридичної відповідальності в екологічному законодавстві, а розвиток концепції використання традиційних видів юридичної відповідальності за екологічні правопорушення з урахуванням специфіки та характеру таких правопорушень, а також особливостей застосування відомих нашому законодавству видів відповідальності за екологічні правопорушення. Із цього випливає, що в українському законодавстві не існує відособлена і самостійна форма екологічної відповідальності, а має місце застосування традиційних видів дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності за вчинені екологічні правопорушення.
Інститут юридичної відповідальності за екологічні правопорушення складається із сукупності правових норм, спрямованих на примусове забезпечення виконання фізичними та юридичними особами, державними органами і громадськими організаціями вимог екологічного законодавства. При цьому самі екологічні норми і правила закріплені в екологічному законодавстві. Вони містять визначений перелік правопорушень, за які можуть застосовуватися відповідні види юридичної відповідальності. Так, ст. 68 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» до таких правопорушень відносить: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпеки; порушення вимог законодавства при проведенні екологічноїекспертизи, втому числі поданні завідомо неправдивого експертного висновку; невиконання вимог державної екологічної експертизи; допущення наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; перевищення лімітів та порушення вимог використання природних ресурсів; самовільне спеціальне використання природних ресурсів; невиконання вимог охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що підлягають
1 Див.: Петров В. В. Экология и право / В. В. Петров. - М., 1981. - С. 121-142.
299


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
особливій охороні, а також видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України; порушення природоохоронних вимог під час провадження діяльності, пов'язаної з поводженням з генетично модифікованими організмами тощо.
Подібні переліки правопорушень, що викликають юридичну відповідальність, містяться у ст. 211 Земельного кодексу-за порушення вимог земельного законодавства, у ст. 110 Водного кодексу-за порушення водного законодавства, у ст. 105 Лісового кодексу - за порушення вимог лісового законодавства, у ст. 65 Кодексу України про надра - за порушення законодавства про надра, у ст. 64 Закону «Про природно-заповідний фонд України» - за порушення законодавства про природно-заповідний фонд, у ст. 40 Закону «Про рослинний світ» - за порушення законодавства про рослинний світ, у ст. 63 Закону «Про тваринний світ»-за порушення законодавства щодо охорони, використання та відтворення тваринного світу, у ст. 33 Закону «Про охорону атмосферного повітря» - за порушення законодавства в галузі охорони атмосферного повітря та інших законодавчих актах. Однак самі міри юридичної відповідальності, а також умови та порядок їх застосування, передбачені у чинному трудовому, цивільному, адміністративному та кримінальному законодавстві, що регламентують відповідні види юридичної відповідальності.
Багатогалузева належність правових норм, що регламентують юридичну відповідальність за екологічні правопорушення, надає підстави для визнання комплексної структури інституту юридичної відповідальності, властивої не тільки екологічному праву, а й іншим галузям національного права. При цьому еколого-регулятивні норми і вимоги містяться в екологічному законодавстві, а примусове забезпечення їх виконання чи міри відповідальності за вчинені правопорушення - у кримінальному, адміністративному, цивільному та дисциплінарному законодавстві.
Таким чином, юридична відповідальність за екологічні правопорушення являє собою сукупність правових норм, які передбачають покладання обов'язків потерпати негативні наслідки у виді застосування відповідних санкцій, що накладаються за заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу. Таке визначення юридичної відповідальності за екологічні правопорушення є найбільш універсальним і охоплює примусове забезпечення виконання вимог екологічного законодавства.
Разом з тим, звертає на себе увагу неадекватне трактування можливого застосування видів юридичної відповідальності в різних законодавчих актах екологічного змісту. Так, Закони «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про природно-заповідний фонд», «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», Водний кодекс, Лісовий кодекс і Кодекс про надра вказують на можливість застосування кримінальної, адміністративної, цивільноїта дисциплінарної відповідальності. Однак у земельному законодавстві традиційно не вказується на можливість застосування дисциплінарної відпові¬
300


• РОЗДІЛ 12
дальності. Зазначена прогалина не подолана й у чинному Земельному кодексу, хоча дисциплінарна відповідальність є прийнятною і придатною для реагування на відповідні правопорушення у сфері використання й охорони земельних ресурсів, що вчиняються в процесі реалізації трудових правовідносин. А Закон «Про охорону атмосферного повітря» обмежується лише загальною вказівкою на те, що особи, винні в порушенні перелічених вимог законодавства про охорону атмосферного повітря, несуть відповідальність згідно з законом.Така законодавча розбіжність у трактуванні можливостей застосування існуючих видів правової відповідальності за екологічні правопорушення у різних законодавчих актах свідчить про те, що інститут юридичної відповідальності у сфері екологічного законодавства і права знаходиться в стадії свого формування.
Функції юридичної відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства в сучасних умовах екологічної кризи надзвичайно важливі. Насамперед юридична відповідальність виступає як засіб забезпечення виконання екологічного законодавства. Безумовно, переважна більшість суб'єктів права добровільно, без примусу слідують вимогам норм права про раціональне й ефективне, дбайливе і ощадливе використання природних об'єктів та їх ресурсів, сумлінно виконують вимоги щодо охорони навколишнього природного середовища. Але у випадках відхилення від цих вимог виникає необхідність у примусовому забезпеченні їх виконання. Таким засобом є норми інституту юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.
Немаловажну роль норми про юридичну відповідальність відіграють у забезпеченні стабільності екологічних відносин. Вона досягається за допомогою однакового впровадження не тільки вимог екологічних норм на усій території держави, а і шляхом застосування норм юридичної відповідальності за їх порушення.
Важливою функцією інституту юридичної відповідальності є функція стимулювання щодо дотримання положень екологічного законодавства. Зазначена функція проявляється у спонуканні суб'єктів екологічних відносин до більш раціонального використання природних ресурсів та ефективної охорони довкілля.
Загальновизнаною функцією інституту юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства є компенсаційна. В умовах переходу економіки країни на ринкові відносини та поступового включення природних об'єктів та їх ресурсів у господарський цивільно-правовий обіг у їх вартісному вираженні компенсаційна функція відповідальності має бути націлена на реальне відшкодування втрат природних ресурсів та відновлення втраченоїякості навколишнього природного середовища.
Не дивлячись на універсальність превентивної функції юридичної відповідальності, вона надзвичайно важлива для дотримання норм екологічного права. Превентивність відповідальності запобігливо впливає на поведінку не тільки
ЗОЇ


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
суб'єктів конкретних екологічних правовідносин, а й осіб, що не знаходяться в таких правовідносинах.
В окремих випадках юридична відповідальність за порушення екологічного законодавства виконує функцію покарання. Ця функція юридичної відповідальності в основному властива кримінальним та адміністративним правопорушенням, що вчиняються у сфері використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища.
§ 2. Підстави юридичної відповідальності за екологічні правопорушення
Підставами юридичної відповідальності є такі правові категорії, без наяв- ності яких настання відповідальності взагалі неможливе. У сфері екологічних відносин до них слід віднести саму наявність правових норм, що передбачають юридичну відповідальність за порушення законодавчих вимог і вчинення правопорушень у сфері використання природних ресурсівта охорони навколишнього природного середовища.
Норми права як підстава юридичної відповідальності у сучасному екологічному законодавстві досить поширені. На відміну від Закону «Про охорону природи» 1960 року, що не містив конкретних мір правової відповідальності за порушення його вимог, нині діючий Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» не тільки вказує на можливе настання певних видів юридичної відповідальності, а і містить обов'язкові вимоги щодо їх застосування.
Важливу підставу юридичної відповідальності складають галузеві норми природоресурсового законодавства. Такі правові норми закріплені у відповідних розділах Земельного, Водного і Лісового кодексу та Кодексу про надра, у розділах і нормах Законів «Про природно-заповідний фонд України», «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», «Про охорону земель», «Про охорону атмосферного повітря», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та інших законодавчих актах.При цьому вони, як правило, містять перелік основних видів правопорушень, за які настає юридична відповідальність, а у певних випадках визначають умови її застосування.
Правові норми як підстави юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства визначають і порядок застосування певного виду відповідальності, заходи впливу, коло органів уповноважених на їх застосування, умови виконання покладених санкцій тощо. Однак особливістю правових норм про застосування юридичної відповідальності за невиконання вимог щодо використання природних ресурсів та охорону навколишнього природного середо¬
302


РОЗДІЛ 12
вища є те, що вони містяться як в екологічному праві, так і охоронних галузях права. До них можна віднести й екологізовані норми інших галузей права, що надають підстави для застосовування певних видів відповідальності за екологічні правопорушення.
Загальновизнаною підставою юридичної відповідальності є скоєння правопорушення. Під правопорушенням розуміється винна протиправна дія чи бездіяльність, що порушує встановлений державою правопорядок у суспільстві. При цьому неправомірні дії чи бездіяльність суб'єктів права розглядаються як вольова поведінка, що не відповідає правовим вимогам стосовно виконання покладених на них юридичних обов'язків та суб'єктивних прав.
Підставою для покладання юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства є правопорушення, вчинене у сфері природокористування, відтворення природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Узагальнено в юридичній літературі вони одержали назву «екологічні правопорушення», що виступають у якості самостійних видів правопорушень, передбачених чинним законодавством.
Вони характеризуються своєю екологічною спрямованістю, що створюють загрозу екологічної небезпеки для кожної людини та суспільства в цілому. Суспільна небезпека екологічного правопорушення полягає втім, що протиправна поведінка правопорушника спрямована на негативні зміни у навколишньому природному середовищі шляхом порушення встановленого законодавством правового режиму використання природних об'єктів та їх ресурсів: земель, надр, вод, лісів, об'єктів заповідного фонду, рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, стану якості довкілля тощо.
Екологічне правопорушення містить в собі не тільки імовірність настання зміни окремих взаємозв'язків у природному середовищі та руйнування існуючих закономірностей функціонування екосистеми в цілому, а і підвищену небезпеку для забезпечення екологічних інтересів суспільства й охоронюваних законом прав громадян. Цей висновок прямо випливає зі змісту ч. 1 ст. 50 Конституції, у якій закріплено, що «кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди».
Зміст екологічного правопорушення складають дії чи бездіяльність, що суперечать вимогам екологічного законодавства. Протиправність екологічного правопорушення полягає у зазіханні на встановлений правопорядок надання та використання природних ресурсів, забезпечення ефективної охорони навколишнього середовища, відтворення природних об'єктів та природних ресурсів, відновлення зруйнованих екосистем, на стан якості довкілля тощо.
Екологічне правопорушення є протиправною діяльністю фізичної чи юридичної особи, що вчинено шляхом дій (самовільна порубка, незаконне полювання, недозволений видобуток) чи бездіяльності (неприйняття заходів для обмеження викидів, зниженню шумового впливу, запобіганню забруднення чи засмічення).
303


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
Екологічна протиправність означає невідповідність дій чи бездіяльності суб'єкта відповідальності вимогам екологічного законодавства.
Вона може проявлятися у повному чи частковому невиконанні вимог еколого-правових норм, закріплених у чинному законодавстві. При цьому слід мати на увазі, що протиправність екологічного порушення може проявлятися у невиконанні чи неналежному виконанні вимог як законів, так і підзаконних актів, що регулюють екологічні суспільні відносини.
В окремих випадках екологічне правопорушення може являти собою недотримання вимог норм місцевих органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування за умови, що вони не суперечать вимогам діючого загальнодержавного екологічного законодавства. Таких правових актів локального характеру, що регламентують екологічні суспільні відносини на регіональному та місцевому рівнях в сучасних умовах, надто багато. До них відносяться вимоги щодо охорони зеленої рослинності у містах та інших поселеннях, виконання містобудівних норм, планування забудови територій та здійснення благоустрою, дотримання санітарних норм і правил тощо.
Порушення вимог норм екологічного законодавства може проявлятися у формі активних дій (порушення вимог використання природних ресурсів, забруднення навколишнього природного середовища, невиконання розпоряджень екологічної експертизи), так і формі бездіяльності (неприйняття заходів для запобігання забруднення середовища існування, ліквідації шкідливих наслідків аварій, що негативно впливають на стан довкілля, несвоєчасне повідомлення відповідних служб про викиди чи розливи забруднюючих речовин). Таким чином, екологічне правопорушення являє собою винну протиправну дію чи бездіяльність, що порушує встановлений державою правопорядок у сфері використання природних об'єктів та їх ресурсів, охорони навколишнього природного середовища або заподіяння вчинків, що створюють загрозу екологічної небезпеки, за які чинним законодавством передбачена юридична відповідальність.
Наведене загальне визначення поняття екологічного правопорушення як підстави юридичної відповідальності за порушення вимог законодавства має низку особливостей. Вони притаманні як складу екологічного правопорушення, так і умовам застосування конкретних видів дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності за їх вчинення.
§ 3. Юридичний склад екологічного правопорушення
Порушенням норм екологічного права, як будь-яким іншим правопорушенням, притаманні ознаки, що утворюють їх склад. Екологічне правопорушення має свій об'єкт та об'єктивну сторону й охоплює своїх суб'єктів і суб'єктивну сторону правопорушення.
304


• РОЗДІЛ 12
Об'єктами екологічного правопорушення є суспільні відносини, закріплені у чинному законодавстві, які пов'язані з використанням та охороною природних ресурсів, існуванням належних умов для життєдіяльності людини і суспільства, збереженням якості навколишнього природного середовища та забезпеченням екологічної безпеки. При цьому правове закріплення зазначених суспільних відносин має відповідати сучасному стану природноресурсової забезпеченості суспільства і доступним науково-технічним вимогам використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища.
Сучасне екологічне законодавство надає підстави для виділення загальних і спеціальних об'єктів протиправних зазіхань. До загальних об'єктів екологічних правопорушень слід віднести протиправні зазіхання, спрямовані на збереження безпечної для існування живого і неживого природного середовища, захисту життя і здоров'я населення країни від негативного впливу на природне середовище, збереження гармонійної взаємодії суспільства з природою, забезпечення раціонального використання, своєчасного відтворення й ефективної охорони природних ресурсів як включених у господарське користування, так і тих, що у даний час не використовуються у народному господарстві.
У такому розумінні загальним об'єктом протиправного зазіхання є не державні інтереси, а природне середовище1 як місце, засіб і умова життя національного співтовариства і територіальних співтовариств міст і селищ, тобто суспільні інтереси населення країни та інтереси населення окремих територій і кожноїлюдини у здоровому і сприятливому довкіллі. Однак відповідно до ст. 16 Конституції «забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на територіїУкраїни... є обов'язком держави», неналежне виконання якого останнім також порушує встановлений загальний екологічний правопорядок. Таким чином, загальним об'єктом правопорушення є закріплений чинним законодавством екологічний правопорядок у суспільстві. Тому будь-яке зазіхання на цей правопорядок виступає у виді правопорушення. Основу загального об'єкта екологічного правопорушення складають відносини суспільства до використання природних ресурсів та охороні довкілля.
Виділення спеціального об'єкта екологічного правопорушення обумовлено однорідністю чи близькістю суспільних відносин у сфері використання і охорони земельних ресурсів, корисних копалин надр, водних об'єктів та їх ресурсів, лісових багатств, об'єктів природно-заповідного фонду, рослинного і тваринного світу, курортних лікувальних ресурсів та атмосферного повітря тощо. До спеціальних об'єктів протиправного зазіхання слід віднести правопорушення у сфері відносин власності українського народу на природні багатства, закріплені в ст. 13 Конституції, відносин комунальної та приватної власності на природні об'єкти, передбачені земельним, лісовим, природно-заповідним, фауністичним і флороохоронним законодавством, у сфері відносин щодо надання, викупу,
1 	Див.: Петров В. В. Экологическое право России / В. В. Петров. - М., 1995. - С. 333-334.
305


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
вилученню і перерозподілу природних ресурсів, що здійснюється органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах наданих їм повноважень Конституцією і галузевими актами природноресурсового та екологічного законодавства.
Характерним як для загальних, так і для спеціальних об'єктів екологічних правопорушень є протиправні зазіхання на суспільні відносини, врегульовані чинним законодавством. Вони, як правило, виступають у формі правопорушень в сфері використання природних ресурсів і забезпечення охорони навколишнього природного середовища.
Об'єктивна сторона екологічного правопорушення характеризується протиправністю поведінки правопорушника, що зазіхає на екологічний правопорядок, встановлений державою. Екологічний правопорядок являє собою систему суспільних відносин, що склалися в результаті дії норм екологічного законодавства і права.
Протиправність може проявлятися у формі активної дії (допущення наднормативних, аварійних і залпових скидань забруднюючих і шкідливих речовин у навколишнє середовище, перевищення норм і лімітів використання природних ресурсів) або пасивної поведінки у формі бездіяльності (неприйняття заходів щодо попередження забруднення навколишнього середовища, ліквідації екологічних наслідків аварій), що ігнорують положення екологічного законодавства.
Протиправність поведінки має місце не тільки тоді, коли порушується конкретна норма екологічного законодавства, а й у тих випадках, коли порушуються загальні вимоги щодо використання природних ресурсів і принципи охорони навколишнього природного середовища. До останніх можна віднести, наприклад, відмову у своєчасному наданні повної та достовірної інформації про стан якості довкілля, приховування відомостей про реальну екологічну обстановку, фальсифікацію причин захворювання людей, тварин і рослин тощо.
Об'єктивним результатом екологічного правопорушення є вчинення шкоди природному середовищу чи конкретним природним об'єктам або створення реальної загрози заподіяння такої шкоди. При цьому загальне поняття шкоди охоплює прямий дійсний збиток, заподіяний матеріальним об'єктом природи, компенсацію матеріальних втрат і грошових витрат на їх відновлення і відшкодування збитків, що виникли у зв'язку з погіршенням чи втратою якості навколишнього природного середовища.
Багатокомпонентність складу шкоди, заподіяної протиправною поведінкою у сфері екологічних відносин, призвело окремих дослідників цієї проблеми до виділення економічної (матеріальної) та екологічної (середовищезахисної) шкоди. Об'єктивні результати протиправних дій у сфері охорони довкілля надають певні підстави для підрозділу шкоди, заподіюваної природному середовищу, на економічну й екологічну шкоду.
306


• РОЗДІЛ 12
Економічна шкода при порушенні вимог екологічного законодавства вчиняється конкретним природним об'єктам: землям, надрам, водам, лісам, рослинному чи тваринному світу, природно-заповідному фонду, виключній (морській) економічній зоні і носить, як правило, матеріалізований характер у формі їх погіршення, знищення, загибелі, присвоєння, викрадення тощо. При цьому шкода вчиняється власникам природних ресурсів, природокористувачам, орендарям природних об'єктів, що проявляється в неотриманні доходів від використання природних об'єктів у господарських цілях, які були б отримані, якби не було вчинено правопорушення1. До них відносяться також непродуктивні витрати на ліквідацію наслідків протиправних дій чи бездіяльності, витрати на відновлення чи відтворення природного об'єкта або приведення у первісний стан.
Економічна шкода не завжди прямо і безпосередньо пов'язана із змінами у природному середовищі. Вона може за часом віддалено відбитися на якості навколишнього середовища. Тому відшкодування економічної шкоди, заподіяної природним об'єктам, має свій екологічний зміст.
Екологічна шкода безпосередньо пов'язана з вчиненням збитків якості природного середовища. Протиправні зазіхання у даному випадку можуть порушувати природні обмінні процеси, забруднювати середовище існування, виснажувати природні ресурси, підвищувати антропогенний вплив на життєдіяльність суспільства, створювати погрозу виникнення генетичних змін у функціонуванні живих організмів тощо.
Особливістю екологічної шкоди є втрата якості природного середовища та вплив на закономірності функціонування екосистем. Вони, як правило, є невідновними або важковідтворюваними, відновлення яких пов'язано з тривалим часом і потребує значних матеріальних витрат. Тому визначення розміру відшкодування екологічної шкоди є складним для підрахунку, а про відновлення і доведення природного об'єкта до первісного екологічного стану якості можна говорити лише умовно.
Антропологічна шкода в сучасних умовах є особливим різновидом екологічної шкоди. Вона може вчинятися здоров'ю людини через негативний вплив забрудненого навколишнього середовища (фізіологічна шкода) та шкода, що впливає на стан майбутніх поколінь (генетична шкода). Правове забезпечення відшкодування і запобігання зазначених видів антропогенної шкоди має суттєве значення для українського суспільства у зв'язку з наслідками Чорнобильської катастрофи. Однак, незважаючи на закріплення у ст. 9 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» права громадян на подання до суду
1 Див.: Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин : постанова пленуму Вищого Господарського Суду України № 6 від 17 травня 2011 року; Про практику застосування господарськими судами земельного законодавства : рекомендації президії Вищого Господарського Суду України № 04-06/15 від 2 лютого 2010 року; Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з орендою земельних ділянок: оглядовий лист Вищого Господарського Суду України № 01-8/918 від ЗО листопада 2007 року.
307


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище, методики щодо критеріїв та параметрів визначення розміру екологічної шкоди, заподіюваної здоров'ю людини, дотепер не розроблені.
У даний час витрати на охорону здоров'я громадян, відновлення їх працездатності та компенсації за втрачену трудову діяльність здійснюються через систему соціального забезпечення, медичне обслуговування та пільгове оздоровлення, що передбачені законодавством про подолання наслідків Чорнобильської катастрофи. Щодо генетичних змін, що відбуваються в при роді та її об'єктах, а також стану здоров'я людини, то вони є незворотними. Засобами нейтралізації їх шкідливих наслідків можуть бути тільки відновлення природного середовища, підданого радіоактивному впливу в результаті Чорнобильської катастрофи.
Складнощам визначення шкоди, заподіюваної навколишньому природному середовищу протиправними діями чи бездіяльністю, впливають і способи встановлення її розмірів. Особливістю визначення розмірів екологічної шкоди є таксовий метод обчислення збитків. Такі такси, наприклад, затверджені постановами Кабінету Міністрів України стосовно відшкодування шкоди, заподіяної об'єктам природно-заповідного фонду1, територіальним і внутрішнім морським водам1  2, зеленій рослинності у населених пунктах3. Аналогічні такси обчислення розміру збитків передбачені також для відшкодування шкоди, заподіяної лісовим об'єктам4, об'єктам рослинного і тваринного світу, зокрема тваринам дикої фауни і рибним ресурсам5 та іншим об'єктам природного походження.
Однак чинне законодавство не містить вичерпного переліку таксового обчислення шкоди, заподіяної усім природним об'єктам та їх ресурсам. Немає таких такс, наприклад для обчислення шкоди, заподіяної земельним ресурсам,
1 Див., наприклад: Про розміри компенсації за добування (збирання) та шкоду, заподіяну видам тварин і рослин, занесеним до Червоної книги України : постанова Кабінету Міністрів України № 399 від 1 червня 1993 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 621 від 8 червня 1996 року і постановою № 398 від 16 березня 1999 року; Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об’єктів природно- заповідного фонду України : постанова Кабінету Міністрів України № 521 від 21 квітня 1998 року // Офіційний вісник України. - 1998. - № 16. - 600.
2 Див.: Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх морських вод України : постанова Кабінету Міністрів України № 484 від 3 липня 1995 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 433 від 29 березня 2002 року // Офіційний вісник України. - 2002. - № 14. -Ст. 743.
3 Див.: Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів: постанова Кабінету Міністрів України № 559 від 8 квітня 1999 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 1789 від 28 грудня 2001 року.
4 Див.: Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу : постанова Кабінету Міністрів України № 665 від 23 липня 2008 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 1364 від 28 грудня 2011 року.
5 Див.: Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконного добування (збирання) або знищення цінних видів біоресурсів : постанова Кабінету Міністрів України № 1209 від 21 листопада 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 92. - Ст. 3342.
308


РОЗДІЛ 12
корисним копалинам надр, повітряному басейну і т. д. Тому для визначення розміру шкоди, заподіюваної зазначенимта іншим об'єктам неправомірними діями, застосовуються методики підрахування збитків, які затверджуються згідно з дорученнями Кабінету Міністрів України наказами Мінприроди України за погодженням з Мінагрополітики України, МОЗ України, Держводагентством України, Держземагентством України, Держлісагентством України, Держрибагентством України, Держгеонадра України, Держветфітослужбою України, Держархбуд- інспекцією України та іншими зацікавленими міністерствами і відомствами.
Слід зазначити, що накази про затвердження таких методик набувають чинності після реєстрації їх в Мін'юсті України. Наприклад, у свій час Міністерство охорони навколишнього природного середовища України своїм наказом № 389 від 20 липня 2009 року затвердило Методику розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, яке зареєстрованого в Мін'юсті України 14 серпня 2009 року за № 767/16783. У зазначену Методику вже наказом Мінприроди України № 220 від 30 червня 2011 року, за погодженням з Мінфіном України та Держгірпромнаглядом України, внесені відповідні зміни і доповнення. В такому ж порядку Мінприроди України наказом № 303 від 29 серпня 2011 року затвердив Методику визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного користування надрами, що зареєстровано в Мін'юсті України 19 вересня 2011 року за № 1097/19835.
Разом з тим, таксове чи методичне обчислення розміру шкоди не являє собою особливу форму юридичної відповідальності за екологічні правопорушення. Вони є лише особливими способами визначення розмірів збитків, що охоплюють як економічну, так і екологічну шкоду1. А у тих випадках, коли немає ані такс, ані методик для числення шкоди, застосовуються загальні цивільно-правові способи визначення розміру шкоди, виходячи з принципу її повного відшкодування.
Причинний зв'язок екологічного правопорушення є невід'ємною складовою об'єктивної сторони правопорушення, внаслідок чого вчиняється економічна чи екологічна шкода навколишньому природному середовищу. Причинний зв'язок має безпосередньо існувати між протиправною діяльністю або бездіяльністю та шкідливими наслідками такої діяльності, що настали, або реальною погрозою їх настання. Таким чином, причинним зв'язком прийнято вважати такий розвиток подій, які викликані протиправними діями чи бездіяльністю та є причиною настання шкідливих результатів,що виступають як наслідок. При відсутності такого зв'язку сам факт вчинення шкоди навколишньому при¬
1 Див., наприклад: Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства в сфері мисливського господарства та полювання (крім видів, занесених до Червоної книги України): наказ Мінприроди України та Госкомлісгоспу України № 332/262 від 18 липня 2007 року // Офіційний вісник України. - 2007. - № 58. - Ст. 2319.
309


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
родному середовищу в цілому або його окремим об'єктам не можна визнавати правопорушенням1.
Значні складнощі виникають при виявленні причинного зв'язку у випадках послідовного вчинення екологічної шкоди декількома суб'єктами права. Так, наприклад, проектант підприємства не запроектував очисні споруди, а державна комісія прийняла об'єкт в експлуатацію без таких споруд, і в результаті його експлуатації підприємство забруднює навколишнє середовище. У таких випадках причинний зв'язок складається в ланцюжок, де причина породжує наслідок, а цей наслідок - нову причину.
Шкода природному середовищу може вчинятися не тільки внаслідок протиправних дій, а й правомірною поведінкою особи, яка заподіяла шкоду. Відшкодування правомірно заподіяної шкоди природному середовищу має місце, наприклад, у випадках, передбачених нормами земельного законодавства щодо відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва1  2. Правомірне вчинення шкоди водному середовищу відбувається в результаті аварійного скидання забруднюючих речовин із судів, передбачених ст. ст. 304 і 305 Кодексу торговельного мореплавства України та в деяких інших законодавчих актах. Таке ж вчинення шкоди природним об'єктам може мати місце при необхідній обороні від дикихтварин або при знищенні чи ушкодженні об'єктів природи при крайній необхідності. Однак обсяг правомірно заподіяної шкоди навколишньому природному середовищу не може бути безмежним. Його розміри визначаються межами нормального екологічного ризику.
Нормальний екологічний ризик заснований на допущенні імовірності вчинення шкоди з метою досягнення виробничо-господарського результату, за умови усунення такої шкоди шляхом відновлення порушеного стану природних об'єктів та їх ресурсів і забезпечення охорони навколишнього природного середовища. Екологічний ризик у нормальних межах є неминучим наслідком у виробничо- господарській діяльності (будівництво нафтотерміналів, затоплення земель водоймищами гідроелектростанцій, вирубки лісопросік для високовольтних ліній електропередачі), що звільняє їх виконавців від юридичної відповідальності за заподіяну шкоду природному середовищу.
Проте нерідко у господарській діяльності має місце перевищення меж нормального екологічного ризику, що пов'язано з виникненням негативних змін у природному середовищі. Такі наслідки можуть бути результатом екологічного упущення та екологічного прорахунку.
1 Див.: Про судову практику у справах про злочини та інші правопорушення проти довкілля : постанова пленуму Верховного Суду України № 17 від 10 грудня 2004 року. // Вісник Верховного Суду України. - 2005.-№ 1.-С. 1.
2 Див., наприклад: Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам : постанова Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року із змінами, внесеними постановами КМУ № 21 від 14 січня 2004 року, № 619 від 21 липня 2010 року та № 1118 від 8 грудня 2010 року та змінами, затвердженими постановою № 1115 від 20 жовтня 2011 року.
310


• РОЗДІЛ 12
Екологічне упущення є наслідком недбалого ставлення до виконання робіт, халатного виконання завдання, недостатнього обґрунтування проекту будівництва тощо. Можливі наслідки екологічних упущень відомі чи можуть бути передбачені, але вони в процесі господарської діяльності не прийняті до уваги. Тому екологічне упущення, як дія чи бездіяльність, що вчинила шкоду природному середовищу, є підставою для покладання на особу, яка заподіяла шкоду, обов'язку щодо її відшкодування.
Екологічний прорахунок є наслідком недостатнього знання існуючих закономірностей у природі, неповного врахування складноїекологічноїситуації, неможливості передбачення незвичайних природних умов і т. п. Таким чином, шкідливі наслідки при екологічному прорахунку неможливо припустити чи передбачати. Тому екологічний прорахунок може служити підставою для постановки питання про службову невідповідність, пониження у посаді чи недостатній кваліфікації, а не про юридичну відповідальність за вчинення шкоди навколишньому середовищу.
Суб'єкти екологічних правопорушень у складі останніх займають важливе місце. Ними можуть бути підприємства, установи й організації різних форм власності та видів природокористування: державні, комунальні, приватні, громадські, кооперативні, акціонерні, орендні, сімейні, індивідуальні, спільні, міжнародні та інші. Роздержавлення природних об'єктів і приватизація земельних ресурсів призвело до скорочення державних і збільшення недержавних підприємств - при- родокористувачів, які нерідко порушують вимоги екологічного законодавства.
Суб'єктами екологічних правопорушень можуть виступати державні установи й об'єднання підприємств, організації громадян і громадські об'єднання. В окремих випадках екологічні правопорушення вчиняються іноземними фірмами, установами і організаціями закордонних держав та міжнародними об'єднаннями.
Із наведеного випливає, що суб'єкти екологічних правопорушень необов'язково мають бути власниками природних ресурсів, природокористувачами чи орендарями природних об'єктів. Вони взагалі можуть не бути учасниками екологічних правовідносин, тому що обов'язок нести відповідальність за вчинені правопорушення в однаковій мірі залежать як від участі у правовідносинах (договірні відносини), так і перебування поза правовідносинами (делікатні зобов'язання). Важливим тут є володіння підприємством-суб'єктом відповідальності правами юридичної особи, що включає і його здатність нести юридичну відповідальність, тобто володіння делікатною правосуб'єктністю.
Суб'єктом юридичної відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства може бути і держава, яка не є юридичною особою. Відповідальність Української держави за національним законодавством заснована на тому, що вона в сучасних умовах виконує важливі екологічні функції для суспільства. За невиконання чи неналежне виконання державою своїх функцій відповідають
311


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
його органи виконавчої влади, а саме: Кабінет Міністрів України, Міністерства екологіїта природних ресурсів України, Державна екологічна інспекція України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство рибного господарства України, Державна служба геології та надр України, Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України та інші міністерства і відомства, як центральні органи виконавчої влади, що представляють державу. Це може мати місце при порушенні ними законодавства про надання, вилучення чи перерозподіл природних ресурсів, неприйнятті заходів для забезпечення екологічної безпеки населення, недотриманні умов і порядку притягнення до юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
За аналогічні правопорушення суб'єктами юридичної відповідальності можуть виступати органи місцевого самоврядування та утворені ними виконавчі органи. Безумовно, у зазначених випадках відповідальністьдержави та її органів, органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, а також вітчизняних та іноземних юридичних осіб обмежується заходами адміністративно-правової та цивільно-правової відповідальності. Суб'єктами кримінальної відповідальності за українським законодавством вони бути не можуть.
Суб'єктами юридичної відповідальності за екологічні правопорушення є посадові особи державних органів та органів місцевого самоврядування, керівники підприємств і установ усіх форм власності, а також громадських об'єднань та інших недержавних організацій. Вони можуть бути притягнуті до дисциплінарної, цивільної, адміністративної чи кримінальної відповідальності за незаконне розпорядження природними об'єктами, надання їх у володіння та користування з перевищенням своїх повноважень, неприйняття заходів для запобігання забруднення й оздоровлення навколишнього природного середовища і т. д.
Фізичні особи (вітчизняні та іноземні громадяни й особи без громадянства) також є суб'єктами відповідальності за порушення екологічного законодавства і права. Види порушень норм екологічного права і санкції за їх вчинення фізичними особами широко представлені у чинному законодавстві. До них відносяться незаконні види полювання, незаконний рибний промисел та привласнення продуктів життєдіяльності тваринного світу, протиправна вирубка зелених насаджень та порушення законодавчих вимог щодо збору дикої рослинності тощо.
Громадяни, як суб'єкти відповідальності за екологічні правопорушення, мають бути дієздатними (деліктоздатними), що виникає у повному обсязі з настанням повноліття, тобто за досягненням 18-літнього віку. Однак, розділ XV Кримінального кодексу України та ст. ст. 13 і 24-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачають правосуб'єктний вік та особливості
312


РОЗДІЛ 12
застосування кримінальної й адміністративної відповідальності до неповнолітніх осіб з 16 до 18 років.
Згідно із ст. 33 (цивільна відповідальність неповнолітньої особи) та ст. 1179 (відшкодування шкоди, завданої неповнолітньою особою) Цивільного кодексу, неповнолітня особа у віці від 14 до 18 років відповідає за завдану нею шкоду самостійно на загальних підставах. Таким чином, цивільно-правова відповідальність малолітніх громадян за екологічні правопорушення може наставати з 15 років. У зв'язку з допущенням ст. 188 Кодексу законів про працю України як виняток можливості прийняття на роботу осіб, які досягли 15 років, то можна припускати і можливість настання дисциплінарної відповідальності за екологічні правопорушення для працюючих неповнолітніх з 15-літнього віку.
Суб'єктивна сторона економічного правопорушення характеризується наявністю вини правопорушника. Виною є психічне ставлення особи до вчинюваної дії чи бездіяльності та її наслідків. Вина, як вольова категорія, вказує на можливу варіантність поведінки правопорушника щодо вибору відповідних дій для запобігання чи зниження шкідливого результату, що вчиняються окремим природним об'єктам та їх ресурсам і навколишньому природному середовищу в цілому. Крім того, вчинене винне діяння дозволяє визначити його цілі, мотиви, наміри, інтереси, що переслідувалися при заподіянні протиправного вчинку.
Екологічне законодавство і право сприйняло розроблені у кримінальному та цивільному праві прояви вини у формі умислу (прямого і непрямого) або необережності (самовпевненості та недбалості). При цьому форми прояву винності в екологічних правопорушеннях впливають на вибір видів юридичної відповідальності та застосування передбачених мір впливу, розмір відшкодування шкоди та її обмеження1 тощо.
Навмисні форми вини при порушеннях екологічних норм мають місце, коли винний усвідомлює, що своїми діями порушує вимоги екологічного законодавства і тим самим бажає вчинення шкоди навколишньому середовищу, природним об'єктам та їх ресурсам чи окремим компонентам природи. У подібних випадках особа діє з прямим умислом, спрямованим на вчинення шкоди за допомогою екологічного правопорушення (незаконне лісокористування, виснажливе збирання лікарських чи декоративних видів рослин, знищення зелених насаджень, ушкодження пам'ятників природи, ведення полювання забороненими засобами).
Однак переважна більшість навмисних екологічних правопорушень відбувається з непрямим умислом, коли правопорушник не бажає спричинення
1 Див.: Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із застосуванням законодавства про охорону навколишнього природного середовища : роз’яснення Вищого Арбітражного суду України № 02-5/744 від 27 червня 2001 року із змінами, внесеними роз’ясненням Вищого господарського суду № 04-5/609 від 31 травня 2002 року, рекомендаціями Вищого господарського суду № 04-5/1429 від 18 листопада 2003 року, рекомендаціями президії Вищого господарського суду України № 04-5/1799 від 15 жовтня 2004 року та № 04-06/44 від 25 березня 2009 року і постановою Вищого господарського суду України № 6 від 17 травня 2011 року.
313


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
шкоди, але свідомо допускає його настання. Це може проявлятися в порушенні вимог законодавства про рекультивацію земель після завершення видобувних робіт, знищенні рибних запасів при будівництві водоймищ, здійсненні викидів шкідливих речовин в атмосферу понад установлених норм і т. п.
Необережні форми вини при порушеннях екологічних норм можуть мати місце у халатному виконанні посадових функцій, недбалому виконанні доручених завдань, самовпевненості у запобіганні впливу можливих шкідливих наслідків на природні ресурси та навколишнє середовище. При необережності винний передбачає можливості настання негативних наслідків для природних об'єктів, їх ресурсів чи природних комплексів в результаті своїх дій чи бездіяльності, але легковажно розраховує на їх запобігання (самовпевненість) або не передбачає настання шкідливих наслідків, хоча міг і повинен був їх передбачати (недбалість). До необережних форм вини відносяться недотримання правил пожежної безпеки у лісах, невиконання вимог щодо експлуатації очисних споруд, порушення правил використання хімічних речовин у сільському господарстві тощо.
Вина в екологічних правопорушеннях у тій чи іншій формі, поряд з іншими складовими цих правопорушень, є обов'язковою умовою покладання юридичної відповідальності. Однак в охоронних галузях законодавства мають місце розбіжності у вимогах стосовно доведення провини за вчинені екологічні правопорушення. Так, за презумпцією невинуватості у кримінальних правопорушеннях тягар доведення провини лежить на стороні, що обвинувачує. А у відносинах щодо відшкодування шкоди провина правопорушника, як правило, презюму- ється, у зв'язку з чим тягар доведення своєї невинуватості лежить на особі, яка заподіяла шкоду навколишньому природному середовищу. В екологічному праві є також інші розбіжності у врахуванні вини при вчиненні правопорушень у сфері охорони довкілля.
Екологічному законодавству відома і так називана безвинна відповідальність за вчинення шкоди особою, яка володіє джерелом підвищеної екологічної небезпеки. Це прямо зазначено у ч. З ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Жодна з висунутих цивілістичних та екологічних концепцій не має достатнього обґрунтування правовій природі виникнення і покладання юридичної відповідальності за безвинне вчинення шкоди природному середовищу.
Безвинна відповідальність заснована на факті її констатації в нормативному порядку діючим цивільним і екологічним законодавством. Особливістю застосування безвинної відповідальності за екологічні правопорушення є те, що вона поширюється тільки на цивільно-правову відповідальність, що застосовується в порядку відшкодування шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу.
Діючому екологічному законодавству відомо і звільнення від відповідальності навіть у випадках вчинення екологічного правопорушення. Воно має місце
314


РОЗДІЛ 12
при заподіянні шкоди природному середовищу в умовах крайньої необхідності, коли природним об'єктам та їх ресурсам вчиняється шкода протиправними діями з метою запобігання більш значної шкоди навколишньому середовищу (знищення лісонасаджень з метою запобігання поширення лісової пожежі, обваловування русла ріки чорноземом з метою запобігання затоплення). Дії в умовах крайньої необхідності з метою запобігання більш істотної економічної й екологічної шкоди, незалежно від ступеня їх протиправності, звільняють від усіх видів юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.
§ 4. Застосування дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності за екологічні правопорушення
Екологічні правопорушення викликають юридичну відповідальність осіб, які їх здійснили. На це прямо вказується у нормативних актах екологічного законодавства. Так, відповідно до ст. 68 природоохоронного закону, порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність. Аналогічні норми містяться і в інших законодавчих актах природоохоронного змісту, а також в усіх обновлених ресурсових галузях українського законодавства.
Норми екологічного права містять у собі правові вимоги щодо використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, межі належного здійснення прав і виконання обов'язків стосовно використання природних ресурсів, перелік найбільш характерних порушень цих прав і обов'язків тощо. Санкціїж за ці порушення містяться в кримінальному, адміністративному, цивільному і трудовому законодавстві. В залежності від підстав, умов і порядку застосування цих санкцій розрізняються відповідні види юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.
Дисциплінарна відповідальність за невиконання або неналежне виконання трудових обов'язків у сфері раціонального використання природних ресурсів та забезпечення охорони навколишнього середовища покладається відповідно до норм Кодексу законів про працю України від 10 грудня 1971 року1 з наступними змінами і доповненнями, далі скорочено - КЗпПУ. Однак слід зазначити, що дисциплінарна відповідальність за трудоправові порушення вимог екологічного законодавства може застосовуватися при умові дотримання норм інших актів трудового законодавства, прийнятих у відповідності до КЗпПУ. Так, згідно ст. 142 КЗпПУ, ними є Правила внутрішнього трудового розпорядку підприємства, уста¬
1 Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1971. - Додаток до № 50. - Ст. 375.
315


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
нови та організації, прийняті на основі Типових правил, їх установчі документи, прийняті у встановленому порядку, а у деяких галузях народного господарства для окремих категорій працівників діють статути і положення про дисципліну.
Підставою для покладання дисциплінарної відповідальності за трудоправові порушення екологічного законодавства є вчинення працівником дисциплінарного проступку в процесі здійснення ним своїх трудових обов'язків, що порушують встановлені природоохоронні вимоги. У трудовій діяльності робітників та службовців такі правопорушення можуть проявлятися в різноманітних діях або бездіяльності, наприклад, у невиконанні покладених трудових функцій щодо охорони та використання природних об'єктів та їх ресурсів, у порушенні процесу виконання робіт, у недотриманні технологічної дисципліни виконання робіт тощо.
Суб'єктами дисциплінарної відповідальності за вчинення екологічних правопорушень є робітники, службовці та посадові особи підприємства, установи й організації, які знаходяться з останніми у трудових відносинах. Отже дисциплінарна відповідальність обумовлена наявністю трудових правовідносин і поза них застосовуватися не може.
Відповідно до ст. 147 КЗпПУ, за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосована тільки одна з наступних мір стягнення: оголошення догани або звільнення з роботи. Отже дисциплінарна відповідальність працівників, в обов'язки яких входило виконання природоохоронних функцій, за нормами трудового законодавства не може виходити за межі його вимог. Тому за допущені правопорушення екологічного правопорядку на працівників можуть бути покладені тільки зазначені дисциплінарні стягнення. Однак статутами, нормами та положеннями про дисципліну для окремих категорій працівників можуть бути передбачені й інші дисциплінарні стягнення.
Дисциплінарні стягнення покладаються органом, якому надано право прийому на роботу (обрання, затвердження та призначення на посаду) працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть покладатися також вищестоящими органами. Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені з посади тільки за рішенням органу, який обрав їх на посаду, і лише за підставами, передбаченими законодавством.
Безумовно, при притягненні до дисциплінарної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання працівником своїх природоохоронних функцій слід дотримуватися й інших вимог трудового законодавства, зокрема стосовно термінів та порядку застосування дисциплінарних стягнень. Покладаються вони у формі видання наказу або ухвалення відповідного рішення, які підлягають доведенню до працівника під розпис.
У випадках вчинення дисциплінарного проступку, який спричинив матеріальну шкоду довкіллю, може застосовуватися матеріальна відповідальність у розмірах, в порядку та на умовах, передбачених трудовим законодавством. Таким
316


• РОЗДІЛ 12
чином, у подібних випадках має місце трудоправова матеріальна відповідальність, яка пов'язана з трудовими відносинами, а не майнова цивільно-правова відповідальність, що зумовлювана делікатними зобов'язаннями, передбаченими у цивільному законодавстві.
На відміну від цивільно-правової майнової відповідальності трудоправова матеріальна відповідальність працівників за порушення вимог екологічного законодавства має цілу низку особливостей. Вони полягають у наступному: працівники несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі або організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов'язків; при покладанні матеріальної відповідальності трудові права та законні інтереси працівників гарантуються шляхом встановлення відповідальності лише за пряму дійсну шкоду, лише у межах та в порядку, передбаченому законодавством, і за умови, якщо така шкода заподіяна підприємству, установі або організації винними протиправними діями або бездіяльністю працівника; трудоправова матеріальна відповідальність, як правило, обмежується визначеною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством; при наявності зазначених підстав і умов матеріальна відповідальність може бути покладена незалежно від залучення працівника до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності; на працівників не може бути покладена відповідальність за шкоду, що відноситься до категорії нормального виробничо- господарського ризику, а також за неотримані підприємством, установою або організацією доходи та за шкоду, заподіяну працівником, який знаходився у стані крайньої необхідності; працівник, який заподіяв шкоду, може добровільно відшкодувати її цілком або частково; за згодою власника або уповноваженого ним органу, працівник може передати для відшкодування заподіяної шкоди рівноцінне майно або виправити ушкоджений об'єкт.
При покладанні трудоправової матеріальної відповідальності на працівників за природоохоронні правопорушення слід дотримуватися й інших вимог трудового законодавства. Ними, наприклад, є: обмеження матеріальної відповідальності межами середньомісячного заробітку; визначення меж матеріальної відповідальності у випадках, коли фактичний розмір заподіяної шкоди природним об'єктам та їх ресурсам перевищує її номінальний розмір; правомірне покладання повної матеріальної відповідальності; дотримання вимог визначення розміру шкоди та встановленого порядку її відшкодування тощо.
Відповідно до ч. 7 ст. 68 Екологічного закону, посадові особи та спеціалісти, винні в порушенні вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки за поданням державних органів охорони довкілля та згідно з рішеннями їх управлінських органів, позбавляються премій за основними результатами господарської діяльності повністю або частково. Умови і порядок позбавлення винних
317


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
посадових осіб та спеціалістів преміальних винагород визначається чинним законодавством.
Позбавлення премій за порушення вимог екологічного законодавства не можна відносити до видів трудоправової відповідальності. Безумовно, де- преміювання є важливим заходом впливу на посадових осіб та фахівців, що спрямовано на забезпечення раціонального природокористування, ефективної охорони довкілля та належної екологічної безпеки. Однак депреміювання за правовим змістом та положеннями трудового законодавства не є мірою дисциплінарної відповідальності. У подібних випадках працівникам не надається те, чого вони не заслужили, що у строго правовому розумінні не є юридичною відповідальністю.
Адміністративна відповідальність за порушення екологічного законодавства передбачена у Кодексу про адміністративні правопорушення з наступними змінами і доповненнями. Останній містить спеціальну главу 7 з назвою «Адміністративні правопорушення у сфері охорони природи, використання природних ресурсів та культурної спадщини».
Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення передбачена й у інших главах КУпАП. До них можна віднести склади адміністративних правопорушень, що закріплені у глави 5, зокрема про охорону здоров'я населення (наприклад, ст. 46-1 - порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення); у главі 6, присвяченій адміністративним правопорушенням, що посягають на власність, зокрема на природні ресурси (наприклад, ст. 53-4- незаконне заволодіння ґрунтовим покровом (поверхневим шаром) земель); у главі 8, що передбачає адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у галузі використання паливно- енергетичних ресурсів (наприклад, ст. 95-порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки) та деякі інші адміністративні правопорушення.
Підставою для притягнення до адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (адміністративний проступок) у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля. Адміністративним правопорушенням у сфері охорони довкілля є протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, що посягає на встановлений екологічний правопорядок в суспільстві, за яку законом передбачена адміністративна відповідальність. Наведене визначення адміністративного правопорушення та застосування відповідальності за нього безпосередньо випливає із змісту ст. 9 КУпАП.
Адміністративна відповідальність являє собою оперативний засіб впливу на правопорушників, які допускають суспільно шкідливі вчинки у галузі використання природних об'єктів та їх ресурсів, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки. У більшості випадків для застосування відповідальності в адміністративному порядку не потрібно визначення розміру заподіяної шкоди. Для її покладання достатнім є сам факт вчинення
318


РОЗДІЛ 12
адміністративного правопорушення, зокрема в сфері природокористування і природоохорони.
Найбільш розповсюдженими видами адміністративно покарних екологічних правопорушень є невиконання вимог екологічної безпеки. До них можна віднести недотримання екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві й експлуатації промислових об'єктів, здійснення транспортування, збереження, переробки та знищення промислових і побутових відходів, порушення правил використання і вимог охорони окремих видів природних об'єктів та їх ресурсів тощо.
Не менш розповсюдженими є правопорушення у виді самовільного заняття та використання природних ресурсів. В умовах роздержавлення і приватизації природних об'єктів кількість таких видів правопорушень істотно збільшилася. Під самовільним заняттям та використанням природних об'єктів розуміється оволодіння і використання об'єктів природи або природних ресурсів без їх надання, виділення, відводу, передачі чи надання дозволу на їх використання уповноваженими державними органами або органами місцевого самоврядування. Умови передачі об'єктів природи у власність або надання у користування, в т. ч. в оренду, а також порядок видачі ліцензій і дозволів на використання природних багатств країни, передбачено чинним природноресурсовим законодавством.
В залежності від характеру, змісту та виду екологічного правопорушення та з врахуванням вимог ст. 24 КУпАП можуть застосовуватися наступні адміністративні стягнення: винесення попередження; накладення штрафу; оплатив вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення чи грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права на зайняття діяльністю, пов'язаною з використанням природних об'єктів та їх ресурсів; залучення до виправних робіт; застосування адміністративного арешту. Законами України може бути встановлено й інші види адміністративних стягнень. Із цього випливає, що наведений перелік адміністративних стягнень, у т. ч. за екологічні правопорушення, не є вичерпним.
У зв'язку з наведеним, ст. 25 КУпАП підрозділяє адміністративні стягнення на основні і додаткові. Так, оплатне вилучення об'єкту природи чи конфіскація предметів, що стали знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, можуть застосовуватися у якості основних і додаткових стягнень. Відповідно до ч. 2 ст. 25 КУпАП, за одне адміністративне правопорушення може бути покладено основне або основне і додаткове стягнення. Однак у даний час наведене положення вступило в деяке протиріччя з вимогами ст. 61 Конституції, що передбачає, що «ніхто не може бути двічі притягнутий до юридичної відповідальності одного виду за одне й теж саме правопорушення».
319


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
Попередження, як захід адміністративного впливу за екологічне правопорушення, виноситься в писемній формі. Воно вручається правопорушнику під розпис і про це вноситься відповідна запис в облікові документи природоохоронних органів. Проте цього порядку попередження не завжди дотримуються природоохоронні органи у своїй діяльності.
Штраф є самим розповсюдженим видом адміністративної відповідальності у сфері природоохорони. Він являє собою стягнення з правопорушника визначеної грошової суми. Розміри адміністративних штрафів у даний час обмежуються кількістю неоподатковуваних податком мінімумів доходів громадян або посадових осіб.
Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні та наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власнику за винятком витрат, пов'язаних з реалізацією вилученого предмета. Це може мати місце, наприклад, при здійсненні адміністративного правопорушення вперше й усвідомленні його наслідків.
Конфіскація предмета, який став знаряддям скоєння екологічного правопорушення, може застосовуватися як основний або додатковий захід адміністративної відповідальності. До них відносяться знаряддя лову чи відстрілу, засоби видобутку та пристосування до збирання, технічні засоби і спеціальні знаряддя тощо.
Позбавлення спеціального права на зайняття діяльністю, пов'язаною з використанням природних об'єктів та їх ресурсів як міра адміністративного стягнення, також передбачено в КУпАП. Воно може застосовуватися за порушення правил використання об'єктів тваринного світу, зокрема за порушення правил полювання. Позбавлення спеціального права може мати місце терміном до трьох років. Однак позбавлення права на полювання не може застосовуватися до осіб, для яких зайняття полюванням є основним джерелом або засобом існування.
Безумовно, за екологічні правопорушення можуть застосовуватися такі міри адміністративних стягнень, як виправні роботи й адміністративний арешт. Проте їх застосування на практиці зустрічається нечасто, що пояснюється ускладненою процедурою їх застосування та їх низькою ефективністю у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля.
Безоплатне вилучення незаконно добутих природних ресурсів та виготовленої з них продукції, що передбачено у ч. З ст. 68 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», не відноситься до мір адміністративної відповідальності за порушення екологічного законодавства. Як зазначалося, адміністративному законодавству відомо як оплатне, так і безоплатне вилучення предмета адміністративного правопорушення. Однак при наведеному безоплатному вилученні незаконно добутих природних ресурсів, наприклад видобутку корисних копалин, заготівлі деревини, вилову риби тощо, має місце вилучення у правопорушника того, що йому не належить на законній підставі.
320


• РОЗДІЛ 12
Вилучена продукція, що виготовлена з незаконно добутих природних ресурсів, а також стягнення отриманих доходів від її реалізації, спрямовуються у місцеві фонди охорони навколишньої середовища.
Міри адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення можуть застосовуватися адміністративними комісіями, утвореними в міських, селищних і сільських радах, а у випадках їх відсутності - самими сільськими і селищними радами, місцевими судами або суддями, органами державних інспекцій та уповноваженими на це посадовими особами.
Найбільш розповсюдженим є застосування адміністративних стягнень за порушення екологічного законодавства державними органами та їх інспекціями і спеціально уповноваженими посадовими особами. До них відносяться центральні та місцеві органи Мінприроди України та Держекоінспекції України, МОЗ України, Держсанепідслужби та Держветфітослужби України, Держгеонадр та Держгірпромнагляду України, Держводагентства, Держземагентства, Держ- лісагентства та Держрибагентства України, а також їх керівники та посадові особи, уповноважені чинним законодавством на застосування відповідних заходів адміністративного впливу на правопорушників.
Справи про адміністративні правопорушення у сфері природоохоронного законодавства можуть розглядатися колегіально зазначеними органами або одноосібно уповноваженими особами згідно з наданими протоколами про скоєння екологічних правопорушень. Стягнення покладаються відповідно до прийнятих рішень, що підлягають виконанню в порядку, встановленому адміністративним законодавством.
Кримінальна відповідальність за екологічні правопорушення передбачена у розділі VIII Кримінального кодексу, який присвячений злочинам проти довкілля. Зазначений розділ чинного Кримінального кодексу передбачає відповідний перелік найбільш небезпечних кримінальних правопорушеньу сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля. До них відносяться: ст. 236 - порушення правил екологічної безпеки; ст. 237 - невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення; ст. 238-приховування або перекручування відомостей про екологічний стан або захворюваність населення; ст. 239 - забруднення або псування земель; ст. 240- порушення правил охорони надр; ст. 241-забруднення атмосферного повітря; ст. 242 - порушення правил охорони вод; ст. 243 -забруднення моря; ст. 244-порушення законодавства про континентальний шельф України; ст. 245 - знищення або пошкодження лісових масивів; ст. 246 - незаконна порубка лісу; ст. 247 - порушення законодавства про захист рослин; ст. 248 - незаконне полювання; ст. 249 - незаконне заняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом; ст. 250-проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів; ст. 251 - порушення ветеринарних правил; ст. 252 - умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду; ст. 253 - проектування
321


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
чи експлуатація споруд без систем захисту довкілля; ст. 254 - безгосподарське використання земель.
Оновлений зміст екологічних злочинів звертає на себе увагу, по-перше, сучасним формулюванням складів кримінальних правопорушень, а, по-друге, встановленням у переважній більшості випадків санкцій у виді кримінально- правових штрафів, що застосовуються за вчинення таких злочинів. Крім цього, у новому Кримінальному кодексу екологічні злочини систематизовані за ознакою взаємозв'язку між собою і знаходяться у визначеній єдності.
Однак цього не можна сказати стосовно систематизації кримінально- правових норм у самій структурі розділу, що розглядається. Важко піддається логічному поясненню, наприклад, закріплення кримінальної відповідальності за забруднення або псування земель у ст. 239, а за безгосподарське використання земель - у ст. 254. Так, безгосподарське використання земельних ресурсів, що призвело до тривалого зниження чи втрати їх родючості, виведення земель із сільськогосподарського використання, змиття гумусного змісту чи порушення структури ґрунтів, скоріше відноситься до господарських, а не до екологічних злочинів. Порушення ветеринарних правил, за ст. 251 Кримінального кодексу, що призвело до поширення епізоотії, може мати місце як серед диких тварин, що знаходяться в стані природної волі, так і серед домашніх та сільськогосподарських тварин, що не відносяться до об'єктів охорони за екологічним законодавством.
Головна перевага оновлених складів екологічних злочинів полягає у тому, що їм, на відміну від попередніх кримінально-правових норм природоохоронного характеру, в основному притаманні середовищезахисні ознаки. Такий висновок безпосередньо випливає з аналізу змісту зазначених кримінально-правових норм, що дозволяє говорити про концептуальну зміну системи правового регулювання середовищезахисних відносин нетільки екологічним, а й кримінальним законодавством. Більш того, в окремих нормах кримінального закону проглядаються не узагальнені вимоги щодо охорони довкілля, а забезпечення захисту екологічних прав громадян і національного співтовариства кримінально-правовими засобами. Це властиво нормам ст. 236- порушення правил екологічної безпеки, ст. 237 - невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення, ст. 238 - приховування або перекручування відомостей про екологічний стан або захворюваність населення, ст. 241 - забруднення атмосферного повітря, ст. 242 - порушення правил охорони вод, ст. 243 - забруднення моря та деяким іншим кримінально-правовим нормам.
Однак, як і раніше, у чинному Кримінальному кодексу без достатньої уваги залишилися кримінально-правові засоби охорони окремих природних об'єктівта їх ресурсів, не говорячи вже про захист суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб на їх використання, і насамперед на засадах права власності. Зміст складів злочинів, закріплених у VI розділі Кримінального кодексу (злочину проти власності), свідчить про те, що у ньому немає жодної норми, спеціально присвяченої
322


• РОЗДІЛ 12
охороні природних об'єктів та захисту права власності на них. Навіть традиційно жорстке огородження права державної власності на природні ресурси залишено без належної охорони кримінально-правовими засобами1.
Безумовно, може мати місце знищення чи пошкодження лісових масивів шляхом підпалу, незаконна порубка лісу чи присвоєння його окремих ресурсних компонентів, порушення законодавства про захист рослин шляхом збору «чер- вонокнижкових» чи «зеленокнижкових» об'єктів рослинного світу, незаконне полювання чи незаконне заняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом з метою присвоєння об'єктів тваринного світу або проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів, що завдають їм значної шкоди або навмисне знищення чи пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду тощо. Проте, строго кажучи, в аналогічних випадках матиме місце не злочини проти власності, а злочини проти встановленого правопорядку використання природних багатств та охорони довкілля.
До особливостей покладання мір кримінальної відповідальності за порушення екологічного законодавства слід віднести і те, що вони застосовуються тільки в судовому порядку на підставі розгляду матеріалів кримінальної справи. Позасудова кримінальна відповідальність, у т. ч. за екологічні правопорушення, застосовуватися не може.
Найбільшу теоретичну і практичну складність викликає розмежування протиправних дій у сфері природоохорони і віднесення їх до кримінальних злочинів та адміністративних провин. Нерідко одні і ті ж порушення правил чи вимог охорони навколишнього природного середовища тягнуть за собою в одних випадках кримінальну, а у інших - адміністративну відповідальність.
Діюче екологічне законодавство не містить однозначної відповіді на це питання. Так, ст. 70 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», вказує на те, що визначення складу екологічних правопорушень і злочинів, порядок притягнення винних до адміністративної та кримінальної відповідальності за їх вчинення встановлюються Кодексом України про адміністративні правопорушення та Кримінальним кодексом України. Традиційним критерієм розмежування кримінальних злочинів від адміністративних провин у цих галузях законодавства є ступінь суспільної небезпеки правопорушення та конкретна обставина її здійснення. Додатковими критеріями можуть бути розміри заподіяної шкоди довкіллю, тяжкість наслідків економічного характеру, що настали, та інші обставини.
Див.: Практика розгляду судами справ про злочини проти власності : узагальнення Верховного Суду України від 1 листопада 2008 року; Про судову практику у справах про злочини проти власності: постанова пленуму Верховного Суду України № 10 від 6 листопада 2009 року.
323


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА»
/ § 5. Особливості застосування цивільно-правової відповідальності за порушення екологічного законодавства
Цивільна відповідальність за допущені порушення екологічного законодавства й особливості її застосування передбачена у ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Правову основу цивільно-правової відповідальності за екологічні правопорушення складають положення при- родноресурсових кодексів і вимоги природоохоронних та середовищезахисних законів, які відсилково вказують на застосування цього виду відповідальності. Проте конкретні міри цивільно-правової відповідальності застосовуються відповідно до норм Цивільного кодексу.
Відповідно до ч. 5 ст. 319 ЦКУ, власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі. Не вдаючись у детальний аналіз змісту наведеної цивільно-правової норми, все ж слід звернути увагу на те, що вона присвячена забезпеченню як приватних, так і публічних інтересів. Безумовно, екологічні інтереси суспільства та якість довкілля носять публічний характер, що вимагає їх державної охорони і захисту, у т. ч. із застосуванням відповідних видів юридичної відповідальності.
Згідно ч. 1 ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації в повному обсязі. При цьому за ч. 5 ст. 68 екологічного закону, застосування заходів дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних від компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів. Це означає, що цивільно- правова відповідальність для заподійювачів шкоди природному середовищу може наступити незалежно від застосування до них мір інших видів юридичної відповідальності, передбачених нормами чинного законодавства.
Цивільна відповідальність за екологічні правопорушення в основному носить компенсаційний характер. Вона полягає в покладанні на осіб, які заподіяли шкоду природним ресурсам або природному середовищу, несприятливих наслідків в виді цивільно-правових санкцій. Так, згідно ст. 394 Цивільного кодексу, власник земельної ділянки, житлового будинку та інших будівель має право на компенсацію у зв'язку із зниженням цінності цих об'єктів у результаті діяльності, що призвела до зниження рівня екологічної, шумової захищеності території, погіршення природних властивостей землі1.
1 Див.: Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ : постанова пленуму Верховного Суду України № 7 від 16 квітня 2004 року із змінами, внесеними поста-
324


РОЗДІЛ 12
Застосування цивільно-правових мір відповідальності за вчинення шкоди природі має цілий ряд особливостей. Природа, як відомо, не є майном у цивільно-правовому розумінні, хоча окремі природні об'єкти поступово повертаються у цивільно-правовий обіг, а деякі з них піддані грошовій оцінці. Екологічна шкода, що заподіяна природному середовищу, проявляється у погіршенні якості довкілля, що не піддається повному відшкодуванню. Ця шкода має властивості особливого прояву в просторі та часі. При відшкодуванні шкоди, заподіяної природним ресурсам чи навколишньому середовищу, стягненню підлягають майбутні витрати власників та природокористувачів задля поновлення природних компонентів, відтворення природних ресурсів або відновлення якості природного середовища. Наведені та інші особливості заподіяної шкоди природному середовищу передбачені в екологічному законодавстві та мають враховуватися при покладанні цивільно-правової відповідальності за вчинені відповідні правопорушення.
Природне походження об'єктів довкілля та відсутність їх вартісного виразу в трудових та грошових витратах обумовлюють застосування таксового методу обчислення заподіяної шкоди, що умовно враховує розмір екологічного збитку природному середовищу та шкоди, завданої природним об'єктам та їх ресурсам. Проте, ані природноресурсове, ані екологічне законодавство не передбачають такси і методики обчислення розміру збитків, заподіяних усім видам природних компонентів. Тому нерідко доводиться звертатися до загально цивільного методу встановлення розміру шкоди, заподіяної природним об'єктам та природному середовищу.
Одним з основних вимог застосування цивільно-правової відповідальності до екологічних правопорушень є повне відшкодування заподіяної шкоди. Так, згідно ч. 2 ст. 69 природоохоронного закону, особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров’я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.
Забезпечення повної компенсації екологічної шкоди фізичнимта юридичним особам може бути досягнуто також відшкодуванням збитків і стягненням неустойки. У таких випадках цивільно-правова відповідал ьність за правопорушення носить субсидіарний характер, що заповнює прогалини у природноресурсовому й екологічному законодавстві. Тому в подібних випадках норми цивільного права застосовуються для регулювання екологічних відносин, якщо вони не врегульовані спеціальними нормами екологічного законодавства.
Особливістю застосування цивільно-правової відповідальності до правопорушників екологічного законодавства є відшкодування шкоди, заподіяної
новою № 2 від 19 березня 2010 року; Щодо розгляду земельних спорів : лист Верховного Суду України 19-3767/0/8-08 29 жовтня 2008 року.
325


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА*
власником джерела підвищеної небезпеки. Згідно ч. З ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», особи, які володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну шкоду громадянам та юридичним особам, якщо не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих.
Наведене положення природоохоронного закону покладає відповідальність не на будь-яких володарів джерела підвищеної небезпеки, а тільки на володарів підвищеної екологічної небезпеки. А вони в цивільному й екологічному законодавстві можуть не збігатися. Тому при судовому розгляді кожної конкретної справи суди мають обговорювати питання про наявність у особи, яка спричинила екологічну шкоду, джерела підвищеної екологічної небезпеки і визнати його таким. Із цього випливає, що застосування положень глави 82 Цивільного кодексу про відшкодування шкоди, зокрема ст. 1187 про відшкодування шкоди, заподіяної джерелом підвищеної небезпеки, ст. 1188 про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок взаємодії декількох джерел підвищеної небезпеки, ст. 1189 про відшкодування ядерної шкоди навколишньому середовищу, мають застосовуватися з урахуванням особливостей заподіяння шкоди джерелом підвищеної екологічної небезпеки. Слід також звернути увагу на те, що у вказаних нормах Цивільного кодексу саме трактування джерела підвищеної небезпеки, його об'єктів та прояву істотно розширені.
У зв'язку з тим, що метою цивільно-правової відповідальності в екологічних відносинах є відшкодування шкоди природному середовищу, здоров'ю людини, компенсаціїзбитків власникам і природокористувачам, то при відсутності таких видів шкоди не має підстав для застосування цивільно-правової відповідальності. Однак цю обставину не слід змішувати з відшкодуванням збитків та втрат власникам природних об'єктів та природокористувачам, що заподіяні правомірними діями. У подібних випадках має місце не цивільна відповідальність, а сплата гарантованих компенсацій за неодержані доходи, понесені витрати та зроблені вкладення у природний об'єкт, що пов'язані з його виведенням з господарського та іншого виду використання.
Відшкодування шкоди, заподіяної природним об'єктам та навколишньому природному середовищу, може здійснюватися у добровільному порядку. При відмові особи, яка завдала шкоду природному середовищу чи його окремим обертам та ресурсам, добровільно її відшкодувати, вона стягується примусово в судовому порядку у виді покладання цивільно-правової відповідальності.
326


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА


РОЗДІЛ 13
РОЗДІЛ 13
ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ ТА ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Земельні ресурси як об'єкт господарського використання та правової охорони: правовий режим цільового використання земель
Україна має унікальні земельні ресурси і природно-кліматичні умови, що обумовлюють високий потенціал виробництва рослинної продукції, яка забезпечує 90% потреби людини у продуктах харчування. Земельні ресурси займають 44,4% природноресурсного потенціалу нашої країни. Родючі українські чорноземи займають 59,8 % площі сільськогосподарських угідь і визнані еталоном ґрунтів в усьому світі.
Про значення земель сільськогосподарського призначення для України свідчать й їх кількісні показники: із 60,3 млн. га усіх земель країни майже 70% (41,8 млн. га) складають саме ці землі. З них, станом на 1 січня 2001 року, 33 млн. га складають орні землі. У 1957-1961 рр. на 38,2 млн. га проведено великомасштабне дослідження ґрунтів з наступним корегуванням його матеріалів. За результатами досліджень рілля в Україні на 72,5% складається з чорноземних ґрунтів. Таким багатством орних земель із високою потенціальною родючістю ґрунтів не володіє жодна країна світу1.
Земельні ресурси Одеської області складають 3331,3 тис. га і характеризуються надзвичайно високим рівнем освоєння1  2. Найбільшою є питома вага земель сільськогосподарського призначення - 2661,6 тис. га (79,9%), з них рілля - 2067,6 тис. га. У структурі земель сільськогосподарські угіддя займають 77,7%, у т. ч. рілля - 62,06%. Землі житлової та громадської забудови займають 52,9 тис. га. Площа земель оздоровчого призначення становила 0,8 тис. га, а площа земель рекреаційного призначення - 2,4 тис. га. Землі лісогосподарського призначення та ліси на інших категоріях земель займають 223,9 тис. га, або 6,7% від території області. Це значно нижче розрахунково-оптимального показника (21-22%), який забезпечує збалансованість між лісовими ресурсами, обсягами лісокористування
1 Більш детально див.: Кулинич П.Ф. Правові проблеми охорони і використання земель
сільськогосподарського призначення в Україні: монографія / П. Ф. Кулинич. - К : Логос, 2011. - 688 с.
2 Стан навколишнього природного середовища в Одеській області (2010 рік) / Головний ред. Лоєва І. Д. - Одеса :ІНВАЦ, 2010. - 152 с.
329


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
та екологічними вимогами. Землі водного фонду займають 211,8 тис. га, або 6,3% території області, у т. ч. природні водотоки (річки та струмки) -15,5 тис. га, озера та лимани - 168,2 тис. га, ставки - 12,3 тис. га, штучні водосховища - 7,5 тис. га, болота - 72,2 тис. га штучні водостоки (канали, колектори, канави) - 8,3 тис. га. Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення займають понад 56,6 тис. га. У більшості галузей економіки через недосконалість нормативів та низький рівень проектно-технічних рішень землі використовуються нераціонально.
Проте земельним ресурсам України властивий певний дуалізм: з одного боку, в ґрунтовому покриву рілля переважають найбільш багаті за родючістю чорноземні ґрунти, з другого-деградаційними процесами охоплена практично вся територія їхнього поширення. Екстенсивне ведення землеробства за часів функціонування колгоспно-радгоспноїсистеми не припинилось. В процесі зміни земельних відносин на селі відбувається також виснаження поживних речовин ґрунтів, втрата гумусу через ерозію, збільшення площ кислих і засолених земель1 тощо.
Практично не здійснюються ґрунтозахисні заходи. Внесення добрив провадиться у кількостях у 5-8 разів нижчих за мінімально необхідні. Майже не здійснюється вапнування, гіпсування, заліснення, консервація деградованих земель. Меліоративні і протиерозійні заходи виконуються на недостатньому рівні. Усе це свідчить про катастрофічний стан земельних ресурсів нашої країни. Це вимагає прийняття невідкладних ефективних заходів щодо їх охорони, у т. ч. і правовими засобами.
§ 2. Система правових заходів щодо охорони земельних ресурсів та їх закріплення в земельному та екологічному законодавстві
Правове регулювання у сфері охорони земель здійснюється відповідно до КонституціїУкраїни, Земельного кодексу України, Законів України «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» інших нормативно-правових актів, які приймаються відповідно до них. Однак вищенаведені нормативно-правові акти на сьогодні суперечать один одному.
Поняття охорони земель визначено ст. 162 ЗКУ, за якою охорони земель- це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист
1 Землі сільськогосподарського призначення: права громадян України : науково-навчальний посібник / За ред. проф. Н. І. Титовой - Львів : ПАІС, 2005. - С. 29.
330


• РОЗДІЛ 13
від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення. Завданням охорони земель є забезпечення збереження і відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.
Об'єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України. Основними принципами державної політики в сфері охорони земель є: забезпечення охорони земель як основного національного багатства українського народу; пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі як просторового базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства України про охорону земель; нормування і планомірне обмеження впливу господарської діяльності на земельні ресурси; поєднання заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності у галузі охорони земель; публічність у вирішенні питань охорони земель, використання коштів Державного бюджету та місцевих бюджетів на охорону земель.
Змістом охорони земель, згідно ст. 164 Земельного кодексу, є обґрунтування і забезпечення раціонального землекористування; захист сільськогосподарських угідь і лісових земельта чагарників від необґрунтованогоїх вилучення для інших потреб; захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів; збереження природних водно-болотних угідь; попередження, погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів; консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.
Мірошниченко А. М. пропонує здійснювати класифікацію засобів з охорони земель (сільськогосподарського призначення) на: ґрунтозахисні засоби (захист земель від водної та вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочування, висушування, забруднення, ущільнення та інших негативних процесів тощо); організаційно-технічні засоби (знімання, використання і збереження родючого шару ґрунту при проведенні робіт, пов'язаних із порушенням земель; рекультивація порушених земель, консервація деградованих сільськогосподарських угідь, раціональна організація території); економічні засоби (фінансування заходів щодо відновлення якості порушених земель, здійснення консервації земель за рахунок коштів державного бюджету, відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва та спрямування відповідних коштів на підвищення родючості ґрунтів, поліпшення сільськогосподарських угідь та їх охорону; звільнення від сплати земельного податку на період освоєння невикористовуваних земель та
331


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
поліпшення їх якості); нормативно-технічні засоби (дотримання встановлених норм відведення земельних ділянок, дотримання стандартів та нормативно- технічних документів щодо охорони земель, нормування відведення земельних ділянок, дотримання нормативно-технічних вимог проектів відведення земельних ділянок та проектно-кошторисних показників розміщення на цих землях виробничих, комунальних та інших об'єктів); юридичні засоби (наявність нормативно-правових норм регулюючого характеру; здійснення моніторингу за станом охорони сільськогосподарських угідь; проведення агрохімічної паспортизації земель; здійснення контролю за дотриманням чинного земельного законодавства в цій сфері; застосування юридичної відповідальності)1.
У розділі IV Закону «Про охорону земель» закріплена система заходів у галузі охорони земель. Державна комплексна система спостережень включає топографо-геодезичні, картографічні, ґрунтові, агрохімічні, радіологічні та інші обстеження і розвідування стану земель і ґрунтів, їх моніторинг. На базі даних державної системи спостережень формуються національний, регіональний та місцевий банки даних про стан земель і ґрунтів.
Загальнодержавна програма використання та охорони земель розробляється відповідно до програм економічного, науково-технічного і соціального розвитку України та охорони довкілля. Загальнодержавна програма використання та охорони земель визначає склад та обсяги першочергових і перспективних заходів з охорони земель, а також обсяги і джерела ресурсного забезпечення виконання робіт з їх реалізації. Регіональні програми використання та охорони земель розробляються відповідно до загальнодержавної програми з урахуванням місцевих особливостей.
В Одеській області була розроблена вперше на територіїУкраїни Регіональна програма використання коштів на освоєння земель для сільськогосподарських та лісогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь і охорони земель на 2007-2010 роки.
Одним із основних заходів, передбачених для реалізації Програми, є складання «Схем землеустрою району і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель». Враховуючи, що на сьогоднішній день відсутні як районні схеми планування розвитку територій, так і в цілому генеральний план розвитку всієї області, проведення робіт зі складання Схем землеустрою є ключовим для Одеської області.
Схеми землеустрою дадуть змогу не тільки визначити перспективу щодо використання та охорони земель для підготовки обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин, організації раціонального використання та охорони земель, перерозподілу земель з урахуванням потреби сільського, лісового та
Мірошниченко А. М. Земельне право України : навчальний посібник / А. М. Мірошниченко. - К. : 2007. - 432 с.
332


РОЗДІЛ 13
водного господарств, розвитку сіл, селищ міст, територій оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а й припинити безсистемне виділення земельних ділянок під будь-яке цільове призначення, зміну цільового призначення земель сільськогосподарського та іншого призначення.
Документацією із землеустрою в галузі охорони земель є схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель в адміністративно-територіальнихутвореннях, землеволодіньіземлекористувань, що включають заходи еколого-економічноїоптимізації використання та охорони земель, удосконалення розміщення земель та сільськогосподарських угідь, систем сівозміни, сінокосозміни і пасовищезміни. У разі необхідності в складі схем землеустрою може розроблятися проект землеохоронних заходів для конкретної земельної ділянки. Проектом землеохоронних заходів визначаються види, обсяги, порядок здійснення та фінансування цих заходів. Відповідно до видів та обсягів землеохоронних робіт встановлюються екологічні обмеження щодо використання земель. Документацією із землеустрою повинні передбачатися обмеження щодо господарського використання земель, які виконують важливі екосистемні функції (схили, водоохоронні зони тощо). Власники землі та землекористувачі забезпечують виконання заходів з охорони земель та дотримання екологічних обмежень у використанні земель, передбачених проектом землеустрою.
Природно-сільськогосподарське, еколого-економічне, протиерозійне та інші види районування (зонування) земель включають: поділ земель за цільовим призначенням з урахуванням природних умов, агробіологічних вимог сільськогосподарських культур, розвитку господарської діяльності та пріоритету вимог екологічної безпеки; установлення вимог щодо раціонального використання земель відповідно до району (зони); визначення територій, що потребують особливого захисту від антропогенного впливу; установлення в межах окремих зон необхідних видів екологічних обмежень у використанні земель або ґрунтів з урахуванням їх геоморфологічних, природно-кліматичних, ґрунтових, протиерозійних та інших особливостей відповідно до екологічного району (зони). Порядок здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель визначає Кабінет Міністрів України.
Держава здійснює економічне стимулювання заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів землевласниками та землекористувачами шляхом: надання податкових і кредитних пільг фізичним і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель від ерозії, підвищення родючості ґрунтів та інші заходи, передбачені загальнодержавними і регіональними програмами використання та охорони земель; звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю,
333


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель та інші роботи щодо охорони земель на період тимчасової консервації, будівництва та сільськогосподарського освоєння земель відповідно до затвердженої документації із землеустрою; компенсування сіл ьськогосподар- ським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель; застосування прискореної амортизації основних фондів землеохоронного і природоохоронного призначення. Компенсація витрат, понесених землевласниками та землекористувачами на покращення екологічного стану земель та підвищення родючості ґрунтів, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету та місцевих бюджетів відповідно до загальнодержавних і регіональних програм охорони земель. Підставою для розгляду питання про економічне стимулювання заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів є заява чи клопотання землевласників і землекористувачів до органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють регулювання у сфері охорони земель, за місцезнаходженням земельної ділянки. До заяви чи клопотання додається висновок органів виконавчої влади з питань аграрної політики про покращення екологічного стану земель і підвищення родючості ґрунтів згідно з даними агрохімічного паспорта земельної ділянки. Порядок економічного стимулювання заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів встановлює Кабінет Міністрів України.
Важливими заходами охорони земель є стандартизація і нормування. Так, за ст. 165 ЗКУ, стандартизація і нормування у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів здійснюється з метою забезпечення екологічної і санітарно- гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо. До нормативних документів із стандартизації в галузі охорони земель належать: терміни, поняття класифікації; методи, методики і засоби визначення складу та властивостей земель; вимоги до збирання, обліку, обробки, збереження, аналізу інформації про якість земель, прогнозування зміни родючості ґрунтів; вимоги щодо раціонального використання та охорони земель; технічні умови щодо процесів та послуг у сфері охорони земель; метрологічні норми, правила, вимоги до організації робіт; інші нормативні документи із стандартизації у галузі охорони земель. Нормативні документи в галузі охорони земель розробляються, затверджуються і переглядаються в порядку, встановленому Законом України «Про стандартизацію»1.
У галузі охорони земель і відтворення родючості ґрунтів установлюються такі нормативи: оптимального співвідношення земельних угідь; якісного стану
1 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 31. - Ст. 145.
334


РОЗДІЛ 13
ґрунтів; гранично допустимого забруднення ґрунтів; показники деградації земель і ґрунтів. У ч. З ст. 165 ЗКУ встановлено, що нормативні документи щодо стандартизації^ галузі охорони земель і відтворення родючості ґрунтів встановлюються Кабінетом Міністрів України. Нормативи гранично допустимого забруднення ґрунтів визначаються з метою встановлення критеріїв придатності земель для використання їх за цільовим призначенням.
До нормативів гранично допустимого забруднення ґрунтів належать: гранично допустимі концентрації у ґрунтах хімічних речовин, залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів, важких металів тощо; максимально допустимі рівні забруднення ґрунтів радіоактивними речовинами. Нормативи якісного стану ґрунтів встановлюються з метою запобігання їх виснаженню і використовуються для здійснення контролю за якісним станом ґрунтів. Нормативи якісного стану ґрунтів визначають рівень забруднення, оптимальний вміст поживних речовин, фізико-хімічні властивості тощо. Нормативи оптимального співвідношення земельних угідь встановлюються для запобігання надмірному антропогенному впливу на них, у т. ч. надмірній розораності сільськогосподарських угідь.
До нормативів оптимального співвідношення земельних угідь належать: оптимальне співвідношення земель сільськогосподарського, природно- заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного, рекреаційного призначення, а також земель лісового та водного фондів; оптимальне співвідношення ріллі та багаторічних насаджень, сіножатей, пасовищ, а також земель під полезахисними лісосмугами в агроландшафтах. Нормативи показників деградації земель установлюються для кожної категорії земель з метою запобігання погіршенню їх стану і використовуються для здійснення контролю за використанням та охороною земель. До нормативів деградації земель належать показники гранично допустимого погіршення стану і властивостей земельних ресурсів внаслідок антропогенного впливу та негативних природних явищ, а також нормативи інтенсивності використання земель сільськогосподарського 'призначення.
Використання сільськогосподарськоїтехніки у сільськогосподарському виробництві, тиск ходових частин якої на ґрунт перевищує встановлені нормативи, забороняється. Показники інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення встановлюються з урахуванням даних агрохімічної паспортизації земель. При встановленні показників інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення визначаються сільськогосподарські культури, вирощування яких обмежується або забороняється, а також технології та окремі агротехнічні операції щодо їх вирощування. Показники інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення використовуються в процесі складання проектно-технологічної документації на вирощування сільськогосподарських культур.
335


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
§ 3. Правове забезпечення охорони земель при здійсненні господарської діяльності: рекультивація і консервація земель
Сільськогосподарські товаровиробники, за умов ринкових відносин, все більше використовують землі для одержання прибутку, забезпечення своєї аграрної підприємницької діяльності. З цим пов'язана інтенсифікація процесу землеви- користання, що, в свою чергу, активізує потребу раціонального використання та охорони земель. Раціональність аграрного землевикористання включає охорону земель до свого безпосереднього змісту, а це є однією з головних проблем, від вирішення якої залежить майбутнє людства.
Закон «Про охорону земель» встановлює вимоги до власників і землекористувачів, у т. ч. орендарів земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності, які зобов'язані: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земельта родючість ґрунтів; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування екологічно небезпечних технологій обробітку і техніки, здійснення інших заходів, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо; дотримуватися стандартів, нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов'язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів; надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування відомості про застосування пестицидів та агрохімікатів; сприяти систематичному проведенню вишукувальних, обстежувальних, розвідувальних робіт за станом земель, динамікою родючості ґрунтів; своєчасно інформувати відповідні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування щодо стану, деградації та забруднення земельних ділянок; забезпечувати додержання встановленого законодавством України режиму використання земель, що підлягають особливій охороні; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку; забезпечувати захист земель від ерозії, виснаження, забруднення, засмічення, засолення, осолонцювання, підкислення, перезволоження, підтоплення, заростання бур'янами, чагарниками і дрібноліссям; уживати заходів щодо запобігання негативному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.
Сільськогосподарські землі є найбільш цінною категорією земель. Саме вони складають основне багатство України і підлягають посиленій правовій охороні. Охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогоспо¬
336


• РОЗДІЛ 13
дарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб.
Зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення допускається лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному законом. У разі вилучення (викупу) земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб забезпечується пріоритет максимального збереження продуктивних земель.
Черезсмужжя та конфігурація земельних ділянок, що створюють перешкоди в ефективному їх використанні і здійсненні природоохоронних заходів, а також порушують ландшафтну цілісність території, підлягають упорядкуванню відповідно до затвердженої проектної документації із землеустрою. Захист земель сільськогосподарського призначення від ерозії, селів, підтоплення та інших видів деградаціїздійснюється на основі реалізації заходів, передбачених державними і регіональними програмами, відповідно до робочих проектів рекультивації, захисту земель від ерозії та іншої документації із землеустрою. Охорона земель здійснюється при застосуванні пестицидів і агрохімікатів відповідно до Закону України «Про пестициди і агрохімікати»1.
Землі як елемент природного середовища, знаходяться в тісному органічному взаємозв'язку з іншими об'єктами природи: водами, лісами, надрами, атмосферним повітрям тощо. Все це одна група природноресурсових відносин, де властивості кожного компоненту можуть бути реалізовані лише в їхній функціональній взаємодії. Отже земельні відносини, як і водні, лісові, надрові, просякнуті екологічними вимогами. Тому при веденні лісового господарства лі- сокористувачі, незалежно від форми власності і господарювання, забезпечують збереження та підвищення родючості ґрунтів, їх належний екологічний стан відповідно до вимог законодавства України. Заготівля деревини на схилах повинна проводитися на основі екологонебезпечних та ґрунтозахисних технологій, які зводять до мінімуму руйнування ґрунтового покриву земельних ділянок.
При веденні водного господарства охорона земель водного фонду здійснюється шляхом обмеження антропогенного впливу на них і додержання особливого режиму їх використання відповідно до закону. При розміщенні, проектуванні, будівництві, реконструкції та експлуатації водогосподарських об'єктів передбачаються заходи, спрямовані на запобігання підтопленню, заболоченню, засоленню та забрудненню продуктивних земель, погіршенню якості ґрунтів.
Забороняється скидання стічних вод та вод, що забираються із забруднених джерел, якщо внаслідок цього може відбутися деградація і забруднення ґрунтів небезпечними речовинами. Особливості використання земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються законом. Охорона земель водного фонду, наданих для рибогосподарських цілей, здійснюється шляхом вжиття заходів щодо запобігання погіршенню водних живих ресурсів, а також затопленню,
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 14 - Ст. 91.
337


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
підтопленню та заболоченню продуктивних земель, що прилягають до водних об'єктів. Здійснення заходів (проведення меліоративних робіт, внесення органічних, мінеральних добрив тощо), спрямованих на збереження та відтворення природної рибопродуктивності земель, зайнятих ставками, озерами та іншими водними об'єктами, проводиться з обов'язковим дотриманням вимог природоохоронного законодавства.
У ст. 166 ЗКУ встановлено, що рекультивація порушених земель- це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану і продуктивності порушених земель. Рекультивації в обов'язковому порядку підлягають усі землі, що зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід, гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельнихта інших робіт, що руйнівно впливають на ґрунти.
При проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву, відокремлена ґрунтова маса підлягає зняттю, складуванню, збереженню та перенесенню на порушені або малопродуктивні земельні ділянки відповідно до робочих проектів з рекультивації порушених земель та підвищення родючості ґрунтів. При знятті ґрунтового покриву здійснюється пошарове зняття і роздільне складування верхнього, найбільш родючого шару ґрунту, та інших прошарків ґрунту відповідно до структури ґрунтового профілю, а також материнської породи. Об'єм ґрунтової маси, що підлягає зняттю і роздільному складуванню, визначається в проектах рекультивації порушених земель.
Рекультивація земельних ділянок здійснюється шляхом пошарового нанесення на малопродуктивні земельні ділянки або ділянки без ґрунтового покриву знятої ґрунтової маси, а в разі потреби - і материнської породи в порядку, який забезпечує найбільшу продуктивність рекультивованих земель. Роботи із зняття, складування, збереження та нанесення ґрунтової маси на порушені земельні ділянки здійснюються за рахунок фізичних та юридичних осіб, з ініціативи або вини яких порушено ґрунтовий покрив, а роботи з нанесення знятої ґрунтової маси на малопродуктивні землі здійснюються за бажанням власників або землекористувачів, у т. ч. орендарів цих земельних ділянок за їх рахунок.
Комплекс робіт з рекультивації містить у собі: вивчення земельної ділянки, уточнення проектних рішень, прийнятихутехніко-економічному обґрунтуванні заходів для охорони довкілля і черговості рекультивації. Рекультивація провадиться у два етапи: технічний і біологічний. Технічнийетзп рекультивації включає проведення робіт з землювання, заходи для організації порушеної території (засипання прогинів, провалів, мульд осідання тощо), проведення меліорації - за необхідності. Біологічнийетап рекультивації включає внесення добрив, вапнування, гіпсування, розробку креслень, виположування схилів кар'єрів, вирощування багаторічних трав'яних культур, меліорацію.
338


• РОЗДІЛ 13
Від рекультивації земель варто відрізняти їхню меліорацію, здійснювану відповідно до Закону «Про меліорацію земель». Рекультивація являє собою відновлення порушених господарською діяльністю ґрунтів зі здійсненням землювання. А під меліорацією Закон розуміє комплекс гідротехнічних, культуртехнічних, хімічних, агротехнічних, агролісотехнічних та інших меліоративних заходів, що здійснюються з метою регулювання водного, теплового, повітряного та поживного режиму ґрунтів, збереження і підвищення їх родючості та формування екологічно збалансованої раціональної структури угідь. Тобто, меліорація - поліпшення земель, а не їхнє порушення з наступним відновленням.
Гідротехнічно меліорація передбачає заходи щодо поліпшення ґрунтів з несприятливим водним режимом (зрошувальні, осушувальні, протипаводкові тощо). ДСТУ 2730 усі природні води, використовувані для зрошення земель, поділяє на три класи: придатні, обмежено придатні і непридатні. Однак в останні роки води 1-го класу застосовувалися лише на 35-40% зрошуваних земель. Більшість земель поливалося водами 2-го класу. А 5-10%- водами 3-го класу.
Культуртехнічна меліорація передбачає заходи для упорядкування поверхні землі (викорчовування дерев, розчищення від каменів, вирівнювання поверхні тощо).
Хімічна меліорація охоплює заходи для поліпшення фізичних властивостей і хімічного складу ґрунтів (вапнування, гіпсування і збагачення ґрунтів фосфором).
Агротехнічна меліорація передбачає заходи, спрямовані на поліпшення потужності і агрофізичних властивостей кореневмісного шару ґрунтів (плантажна оранка, глибоке меліоративне розпушення, аераційний дренаж, піскування, глинування, щілювання тощо).
Агролісотехнічна меліорація передбачає заходи для поліпшення ґрунтів шляхом використання корисних властивостей захисних лісонасаджень.
Меліорація земель здійснюється згідно з проектами, затвердженими в установленому законодавством порядку. Підприємства, установи та організації при проведенні меліорації земель зобов'язані здійснювати заходи, спрямовані на запобігання підтопленню, заболоченню, засоленню, забрудненню ґрунтів, вітровій і водній ерозії меліорованих земель, їх деградації, погіршенню стану водних об'єктів. Порядок здійснення будівництва, експлуатації та забезпечення екологічної безпеки при меліорації земель передбачено Законом України «Про меліорацію земель»1.
Тривале ведення екстенсивного сільськогосподарського виробництва в минулому зумовило наявність значних площ деградованих і малопродуктивних земель, ведення сільськогосподарського виробництва на яких малоефективне і в більшості випадків нерентабельне. Складність і важливість земельної та аграрної реформ та їх швидкоплинність практично не уможливило їх безпомилкове
1 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 11. - Ст. 90.
339


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
і безболісне здійснення. І однією з таких помилок є розпаювання і передача у власність селянам деградованих і малопродуктивних земель. У зв'язку з браком коштів селяни не можуть застосовувати на них потрібні агротехнічні та агро- меліоративні заходи, що зумовлює, в свою чергу, значне зменшення ефективності використання земель, ускладнює екологічну ситуацію, посилює ступінь деградації й нерідко приводить до деструктивних змін в ґрунтовому покриві. В зв'язку з цим, інститутом землеустрою УААН розроблена концепція консервації деградованих і малопродуктивних земель з метою стабілізації екологічної ситуації в районах їхнього поширення шляхом оптимізації співвідношення різних видів сільськогосподарських угідь і лісових масивів.
Згідно ст. 172 ЗКУ, консервації підлягають деградовані і малопродуктивні землі, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним. Консервації підлягають також техногенно-забруднені земельні ділянки, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках небезпечно для їх здоров'я. Консервація земель здійснюється шляхом припинення їхнього господарського використання на певний термін та залуження або заліснення. Таким чином, консервація деградованих і малопродуктивних земель у більшості випадків веде до незворотної трансформації сільськогосподарських угідь, наприклад: ріллі - у більшості випадків у пасовища і косовиці, кормових угідь - під деревні насадження. Це має призвести до поступового відтворення ґрунтів під впливом природних екологічних перебігів.
Консервація земель здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування на підставі договорів із власниками земельних ділянок. Однак процедура консервації наразі законодавчо урегульована недостатньо, що може спричинити відмову приватних власників земельних ділянок від здійснення консервації земель. Адже це для них невигідно - землі вилучаються у них з господарського використання. Через це наразі заходи для консервації земель у нашій країні практично не проводяться. Для цього необхідно розробити законодавчий механізм, що дозволяє проводити консервацію на умовах, вигідних для приватних власників земельних ділянок чи поза їх волею. Таким механізмом може бути вилучення (викуп) земельної ділянки і переведення її до категорії земель природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення.
Чинне законодавство фрагментарно регулює заходи для консервації екологічно уражених земель державної і комунальної власності. Так, землевпорядні організації на замовлення місцевих державних адміністрацій чи органів місцевого самоврядування розробляють Схеми консервації малопродуктивних, деградованих і непридатних для сільськогосподарського використання земель області (району). При цьому провадяться необхідні дослідження, складається планово-картографічний матеріал.
340


РОЗДІЛ 13
У залежності від способу відновлення деградованих угідь і ступеню забруднення сільськогосподарських земель замість консервації може запроваджуватися спеціальний режим їх використання чи провадитися зміна цільового призначення земель. Згідно ст. 12 Закону України «Про плату за землю» земельний податок не стягується за землі, що перебувають під консервацією. Консервація розглядається в двох аспектах: як консервація-реабілітація і консервація- трансформація.
Консервація-реабілітація - захід, що має на меті поновлення якісних властивостей ґрунтів і досягається залуженням. Під цю категорію консервації підпадають менш ант ропогенно пошкоджені ґрунти, які після визначеного періоду відновлення можуть бути повернуті до використання за цільовим призначенням.
Консервація-трансформація застосовується для найбільш деградованих і малородючих ґрунтів (піщані, сильнозмиті, середньозасолені та сильнозасолені, заболочені тощо). При консервації-трансформації ґрунти переводяться у кормові угіддя, під ліс або залишаються на самовідтворення властивих їм природних екосистем.
У розділі 7 Закону «Про охорону земель» закріплено положення про фінансування заходів в галузі охорони земель і ґрунтів, які здійснюються за рахунок Державного бюджету, місцевих бюджетів, у т. ч. коштів, що надходятьу порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, від плати за землю, а також коштів землевласників і землекористувачів та інших джерел, не заборонених законом. Проте, на сьогодення ці норми носять декларативний характер.
§ 4. Правові вимоги щодо охорони земель від водної та вітрової ерозії, хімічного і радіоактивного забруднення
та нових технологій
Найбільш істотним фактором зниження продуктивності земельних ресурсів і зростання деградаціїагроландшафтів є водна ерозія ґрунтів. Досить інтенсивно розвиваються процеси лінійного розмиву та яроутворення. В Одеській області площа ярів становить 13,1 тис. га. Значні площі систематично піддаються вітровій ерозії. На якісному стані земельних ресурсів відбиваються також і інші негативні чинники (засоленість, солонцюватість, перезволоженістьтощо). Нераціональне сільськогосподарське використання земель призводить до зниження родючості ґрунтів через їх переущільнення (особливе чорноземів), втрати грудкувато- зернистої структури, водопроникності та аераційної здатності з усіма екологічними наслідками, що звідси випливають.
341


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Останнім часом посилились процеси деградації ґрунтового покриву, які зумовлені техногенним забрудненням. Найбільшу небезпеку для навколишнього природного середовища становить забруднення ґрунтів важкими металами, збудниками хвороб. Таким чином, у структурі земель Одеської області значні площі займають ґрунти з незадовільними властивостями (деградовані та інші малородючі ґрунти).
При спорудженні та експлуатації лінійних інженерних споруд (доріг, трубопроводів, ліній електропередачі та зв'язку, а також інших лінійних інженерних споруд) спеціально уповноважені органи виконавчої влади в галузі охорони земель здійснюють постійний контроль за станом ґрунтового покриву на цих та прилеглих до них земельних ділянках. Підприємства, установи та організації трубопровідного транспорту несуть відповідальність за забруднення земель небезпечними речовинами, що транспортуються трубопроводами, та відшкодовують шкоду, завдану власникам земельних ділянок і землекористувачам, у т. ч. орендарям у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється. У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі охорони земель вживають заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, притягнення винних до відповідальності згідно із законом і проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшого використання.
Особливості режиму і порядку використання забруднених земель погоджуються з органами виконавчої влади з питань охорони здоров'я, екології і природних ресурсів та з питань аграрної політики. Нормативи гранично допустимих концентрацій небезпечних речовин у ґрунтах, а також перелік цих речовин встановлює Кабінет Міністрів України.
При здійсненні господарської діяльності, пов'язаної із зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням і захороненням відходів, забезпечуються: виконання заходів щодо запобігання або зменшення обсягів утворення відходівта екологічно небезпечне поводження з ними; максимальне збереження ґрунтового покриву на основі обраного оптимального варіанта територіального розміщення об'єктів поводження з відходами; зняття родючого шару ґрунту, його складування, збереження та використання при рекультивації земель, покращенні малопродуктивних земель і благоустрої населених пунктів; запобігання негативному впливу об'єктів поводження з відходами, що використовуються для збирання, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення відходів на ґрунтовий покрив прилеглихтериторій; рекультивація земельних ділянок після ліквідації об'єктів поводження з відходами.
342


• РОЗДІЛ 13
Підприємства, установи та організації, а також громадяни, діяльність яких пов'язана з накопиченням відходів, зобов'язані забезпечувати своєчасне вивезення таких відходів на спеціальні об'єкти, що використовуються для їх збирання, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення. Забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно- заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людини.
У районах можливого забруднення земель відходами, у т. ч. аварійними викидами від стаціонарних і пересувних джерел, за рішенням місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування проводяться постійні або періодичні обстеження хімічного складу ґрунтів з метою виявлення та визначення їх негативного впливу на здоров'я людини, а також окремих видів природних ресурсів і довкілля в цілому. Розміщення, збирання, зберігання, оброблення, утилізація, знешкодження і захоронення відходів здійснюються згідно з вимогами Закону України «Про відходи»1.
Використання ерозійнобезпечних та зсувобезпечних земельних ділянок дозволяється за умови вжиття заходів щодо їх протиерозійного і протизсувного захисту, передбачених законодавством. З метою захисту земель від ерозії та зсувів у землевпорядній, містобудівній та іншій документації передбачаються заходи щодо забезпечення протиерозійної та протизсувної стійкості території.
Забороняється розорювання схилів крутизною понад 7 градусів (крім ділянок для залуження, залісення та здійснення ґрунтозахисних заходів). На схилах крутизною від 3 до 7 градусів обмежується розміщення просапних культур, чорного пару тощо. Власники земельних ділянок та землекористувачі, у т. ч. орендарі, зобов'язані здійснювати грунтоохоронні заходи з метою запобігання погіршенню їх якісного стану та якісного стану суміжних земельних ділянок і довкілля в цілому.
Територіальний розвиток житлової та громадської забудови в межах населених пунктів, а також спорудження об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури здійснюються з урахуванням вимог раціонального використання земель. Розміщення і будівництво об'єктів житлово-комунального, промислового, транспортного, іншого призначення здійснюються відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів.
Забудова земельних ділянок, що надаються для містобудівних потреб, здійснюється після виникнення права власності чи користування, у т. ч. на умовах оренди, земельною ділянкою, у порядку, передбаченому законом. Визначення територій і вибір земель для містобудівних потреб та спорудження конкретних
1 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 6. - Ст. 140.
343


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
об'єктів здійснюються на підставі затвердженої містобудівної документації, документації із землеустрою, схем планування територій переважно на землях несільськогосподарського призначення.
При здійсненні містобудівної діяльності передбачаються заходи щодо: максимального збереження площі земельних ділянок з ґрунтовим і рослинним покривом; зняття та складування у визначених місцях родючого шару ґрунту з наступним використанням його для поліпшення малопродуктивних угідь, рекультивації земель та благоустрою населених пунктів і промислових зон; недопущення порушення гідрологічного режиму земельних ділянок; дотримання екологічних вимог, установлених законодавством, при проектуванні, розміщенні та будівництві об'єктів.
Вилучення (викуп) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб здійснюються з урахуванням необхідності максимального збереження сільськогосподарських і лісових угідь та ґрунтового покриву в установленому законом порядку.
При розміщенні, проектуванні, будівництві та введенні в дію нових і реконструйованих об'єктів, застосуванні нових технічних засобів і технологій, які справляють негативний вплив на екологічний стан, передбачаються заходи щодо запобігання негативним екологічним і санітарно-гігієнічним наслідкам, раціонального використання та охорони земель. Розміщення об'єктів, які справляють негативний вплив на екологічний стан і якість земельних ресурсів, проводиться з урахуванням результатів оцінки цього впливу і розробки відповідних заходів щодо запобігання небезпечним екологічним і санітарно-гігієнічним наслідкам та раціонального використання і охорони земель лише після проведення державної екологічної експертизи в порядку, визначеному законом.
Охорона земель оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення здійснюється шляхом включення цих земель до складу екологічної мережі, обмеження їх вилучення (викупу) для інших потреб та обмеження антропогенного впливу на такі землі. Порядок використання земель оздоровчого, рекреаційного, історико- культурного, природно-заповідногота іншого природоохоронного призначення і створення екологічної мережі встановлюється законом.
Види антропогенного впливу, як скидання стічних вод, забруднення земель небезпечними хімічними речовинами, розміщення відходів, засмічення земель є небезпечними чинниками, що справляють згубний вплив не тільки на ґрунти, але й на можливість використання земельних ділянок як просторово- операційного базису для розміщення різних об'єктів. Згідно з Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» забруднення земель-це накопичення в ґрунтах і ґрунтових водах внаслідок антропогенного впливу пестицидів і агрохімікатів, важких металів, радіонуклідів та інших речовин, вмістяких перевищує природний фонд, що призводить до їх кількісних або
344


РОЗДІЛ 13
якісних змін. Засміченням земель, на відміну від забруднення, є привнесення у землі всілякого сміття, твердих відходів, металобрухту та інших твердих тіл, що перешкоджають нормальному використанню земельної ділянки, у т. ч. як просторово-операційного базису. На жаль, земельне законодавство не закріплює визначення поняття «засмічення земель». Вищезгаданий Закон надає визначення узагальненого поняття псування земель - яке включає в себе і забруднення, і засмічення земель - порушення природного стану земель, яке здійснюється без обґрунтованих проектних рішень, погоджених та затверджених в установленому законодавством порядку, забруднення їх хімічними, біологічними та радіоактивними речовинами, у т. ч. тими, що викидаються в атмосферне повітря, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, неочищеними стічними водами, порушення родючого шару ґрунту, невиконання вимог встановленого режиму використання земель, а також використання земель у спосіб, що погіршує їх природну родючість. Тому заходи охорони земель від ерозії, затоплення, підтоплення, псування (забруднення і засмічення), є спільними і для охорони земельного простору, і для охорони ґрунтів.
§ 5. Державний, самоврядований і громадський контроль за використанням та охороною земельних ресурсів
Земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі. Однак, відповідно до ст. 41 Конституції, використання власності не повинно завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Виконання цих обов'язків передбачене також ст.ст. 91, 96 ЗКУ. Воно забезпечується за допомогою встановлення контролю за використанням і охороною земель.
Контроль за використанням і охороною земель є однією із найважливіших функцій управління в галузі використання та охорони земель. Згідно з ст. 187 ЗКУ, він полягає у забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Аналіз чинного законодавства дає можливість виділити такі види контролю за використанням і охороною земель: державний; самоврядний (такий, що здійснюється органами місцевого самоврядування); громадський.
Державний контроль за використанням і охороною земель здійснюється уповноваженими органами на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти і усувати наслідки зе¬
345


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
мельних правопорушень, а й застосовувати у необхідних випадках заходи відповідальності. Цей контроль охоплює усі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб'єктів земельних відносин.
Відповідно до ст. 2 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення: забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, йодних та інших природних ресурсів.
Основними принципами здійснення державного контролює: забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави; пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами; повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства; поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель. Органами, що здійснюють державний контроль за використанням і охороною земель, є Держземагентство України, Мінприроди України та інші спеціально уповноважені державні органи.
Самоврядний контроль за використанням і охороною земель - це діяльність сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, яка спрямована на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм і утвердження законності в земельних відносинах. Органи місцевого самоврядування не є державними, однак мають значний обсяг повноважень у галузі здійснення контролю за використанням і охороною земель.
Сільські, селищні, міські ради безпосередньо не здійснюють контроль за використанням та охороною земель. Водночас вони мають повноваження, які опосередковано дозволяють їм контролювати земельні відносини на відповідних територіях. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до компетенції зазначених рад належить: вирішення питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; надання дозволів на спеціальне використання
346


РОЗДІЛ 13
природних ресурсів місцевого значення, а також їх скасування; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та іншихтериторій,які підлягаютьособливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про визнання природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну чи наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання-згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких включає згідно з діючими нормативами відповідну територію; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації тощо.
Районні та обласні ради вирішують загальні питання регулювання земельних відносин, віднесені до їх відання, делегуючи повноваження безпосереднього контролю за використанням і охороною земель відповідним місцевим державним адміністраціям. Зокрема, останні у встановленому законом порядку готують питання про визначення території, вилучення (викуп) та надання земельних ділянок для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією. До таких повноваженьтакож належить надання висновків по проектах місцевих містобудівних програм відповідних адміністративно-територіальних одиниць, що затверджуються сільськими, селищними, міськими радами, координація на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів, видаючи відповідно до законодавства забудовникам архітектурно-планувал ьні завдання і технічні умови на проектування, будівництво, реконструкцію будинків і споруд, впорядкування територій та дають дозвіл на проведення цих робіт. Законодавство передбачає можливість залучення осіб, які володіють знаннями у галузі земельного законодавства і мають досвід роботи у сфері охорони природного середовища, як громадських інспекторів.
Громадський контроль за використанням та охороною земель, згідно з ст. 190 ЗКУ, здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах. Відповідно до Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженого наказом Мінекоресурсів України № 88 від 27 лютого 2002 року, громадські інспектори призначаються Головним державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища і головними державними інспекторами з охорони відповідних територій після проходження співбесіди відповідно з керівниками структурних підрозділів органу Мінприроди України та виявлення претендентом знань з основ природоохоронного законодавства.
Громадські інспектори виконують свою роботу на громадських засадах, без звільнення з основної роботи і без додаткової оплати праці. З метою координації роботи громадських інспекторів та підтримання контактів з екологічними
347


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
і 	природоохоронними організаціями, залучення громадськості до розробки і виконання заходів, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища, при органах Мінприроди України та при екологічних і природоохоронних організаціях можуть створюватися об'єднання громадських інспекторів.
Громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюють також громадські формування. Так, Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» гарантує право громадян об'єднуватися у громадські природоохоронні організації та брати участь у громадських екологічних експертизах. Громадські природоохоронні об'єднання у рамках здійснення контролю за використанням і охороною земель мають право: розробляти і пропагувати свої природоохоронні програми; утворювати громадські фонди охорони природи; виконувати роботи по охороні та відтворенню природних ресурсів, збереження і поліпшення стану навколишнього природного середовища; брати участь у проведенні спеціально уповноваженими державними органами управління у галузі охорони довкілля перевірок виконання підприємствами, установами та організаціями природоохоронних планів і заходів; проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її результати та передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення; вільного доступу до екологічної інформації; виступати з ініціативою проведення республіканського та місцевого референдумів з питань, пов'язаних з охороною довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки; вносити до відповідних органів пропозиції про організацію території та об'єктів природно-заповідного фонду; подавати до суду позови про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, у т. ч. здоров'ю і майну громадян та громадських об'єднань; брати участь у неурядових міжнародних організаціях, з питань охорони навколишнього середовища тощо.
Моніторинг земель дістав закріплення у ст. 191 чинного Земельного кодексу. Більш конкретно його структура, завдання і зміст визначені у Положенні про моніторинг земель, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 661 від 20 серпня 1993 року. Об'єктом моніторингу є всі землі незалежно від форм власності на них. Залежно від мети спостереження та ступеня охоплення територій розрізняють національний (на всіх землях в межах території України), регіональний (на територіях, які характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов), і локальний(на окремих земельних ділянках та в окремих частинах ландшафтно-екологічних комплексів) моніторинг.
Моніторинг земель є складовою частиною моніторингу навколишнього природного середовища і становить систему спостереження за станом земельного фонду нашої країни, у т. ч. земель, розташованиху зонах радіоактивного забруднення з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів.
348


РОЗДІЛ 13
Моніторинг складається з систематичних спостережень за станом земель (агрохімічна паспортизація земельних ділянок, зйомка, обстеження і вишукування), виявлення у ньому змін, а також проведення оцінки: стану використання земельних ділянок; процесів, пов'язаних із змінами родючості ґрунтів (розвиток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення і засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами; стану берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротехнічних споруд; процесів, пов'язаних з утворенням ярів, зсувів, сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами; стану земель населених пунктів, територій, зайнятих нафтогазодобувними об'єктами, очисними спорудами, гноєсховищами, складами паливно-мастильних матеріалів, добрив, стоянками автотранспорту, захороненням токсичних промислових відходів і радіоактивних матеріалів, а також іншими промисловими об'єктами.
Спостереження залежно від строку та періодичності їх проведення поділяються на базові (вихідні, що фіксують стан об'єкта спостережень на момент початку ведення моніторингу земель), періодичні (через рік і більше) та оперативні (фіксують поточні зміни). Проведення моніторингу земель здійснюється у такому порядку: виконання спеціальних зйомок і обстежень земель; виявлення негативних факторів, вплив яких потребує здійснення контролю; оцінка, прогноз, запобігання впливу негативних процесів.
Інформація, одержана у процесі ведення спостережень за станом земель, узагальнюється по районах, містах, областях, АРК, а також по окремих природних комплексах і передається пунктам збору автоматизованої інформаційної системи обласних, Київського і Севастопольського міських головних управлінь земельних ресурсів. За результатами оцінки стану земельного фонду складаються звіти, прогнози та рекомендації, які подаються до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування для вжиття заходів до запобігання і ліквідації наслідків негативних процесів.
Державна система екологічного моніторингу-це інтегрована інформаційна система, що має здійснювати збирання, збереження та оброблення екологічної інформації з метою відомчої та комплексної оцінки та прогнозування стану природних середовищ, біоти та умов життєдіяльності, вироблення обґрунтованих рекомендацій щодо прийняття ефективних соціальних, економічних та екологічних рішень на всіх рівнях виконавчої влади, вдосконалення відповідних законодавчих актів, а також виконання зобов'язань України за міжнародними екологічними угодами, програмами та проектами. На відміну від контролю за використанням і охороною земель, що є управлінською діяльністю у цій сфері, моніторинг земель передбачає збирання, узагальнення, оцінку і передачу інформації про стан земель і пов'язані з ними зміни.
349


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 14
ПРАВОВІ ВИМОГИ ЩОДО ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР І КОРИСНИХ КОПАЛИН
§ 1. Поняття і структура державного фонду надр та державного фонду родовищ корисних копалин
Світовий досвід доводить, що основу економіки та промислового прогресу будь-якої держави становлять використання чи видобуток мінеральних ресурсів, які переважно знаходяться в надрах. Україна має практично всі види мінеральних ресурсів для розвитку національноїекономіки, але внаслідок інтенсивного видобування корисних копалин стан природного довкілля і здоров'я людей зазнають суттєвої техногенної небезпеки, яка приводить до екологічної кризи.
Значення надр у житті суспільства неоціниме. Вони є унікальним прикладним ресурсом, який має виняткову економічну цінність як частина геологічного середовища, що може використовуватися і в якості операційно-просторового базису діяльності людей. У своєму взаємозв'язку з іншими природними ресурсами надра є окремим природним об'єктом, який має особливий правовий режим.
Гірничі відносини регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Кодексом України про надра та іншими законодавчими актами, що видаються відповідно до них. Завданням Кодексу про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян. Законодавча база, яка була створена за роки незалежності, сприяє захисту екологічних, економічних і майнових інтересів держави, громадян, підприємств, установ і організацій, а також відновлення їх порушених прав. Однак значна кількість нормативних актів характеризується відсутністю системного підходу до розробки і реалізації законодавчої бази державного регулювання відносин в галузі використання і охорони надр. Для цього потрібно удосконалення механізму регулювання, управління та контролю суспільними відносинами в процесі використання та охорони надр.
Питання визначення поняття «надра» є одним з дискусійних в сучасній юридичній літературі. Не зважаючи на дискусійність цього питання, само гір¬
350


РОЗДІЛ 14
ниче законодавство містить визначення поняття про надра. Так, за ст. 1 КУпН, надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водойму і простягається до глибини, доступних для геологічного вивчення та освоєння. Залишаючи без детального аналізу правовий зміст і повноту об'єму приведеного визначення надр, слід все ж таки приділити увагу на те, що гірниче законодавство широко користується словосполученням «корисні копалини», виділяє їх в якості об'єктів правового регулювання. Однак застосовувати ці поняття як синоніми в своєму розумінні неможливо, так як поняття «надра» більш широке і багатогранне.
Цікавим постає питання про зміст поняття надр та їх правового режиму з визначенням зовнішніх меж надр. Кодекс про надра визначає, що надра простягаються до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння. Стосовно геологічного вивчення нафтогазоносності надр Законом України «Про нафту і газ» дається конкретизоване поняття: «комплекс робіт (геологічне знімання, геофізичні, геохімічні, аерокосмогеологічні дослідження, прямі пошуки, буріння і випробування свердловин, дослідно-промислова розробка, науково-дослідні і тематичні роботи, їх аналіз і узагальнення), що проводяться з метою вивчення геологічної будови і нафтогазоносності надр на певній території»1.
Відповідно ст. 2 Закону «Про державну геологічну службу» від 4 листопада 1999 року1  2, геологічне вивчення надр являє собою спеціальні роботи і дослідження, спрямовані на отримання інформації про надра з метою задоволення потреб суспільства. Виявлення можливостей людини ефективно впливати на природні процеси, регулювати напрями і напруженість такого впливу і передбачається визначення нижньої межі надр.
В спеціальній літературі існує питання про розмежування таких природних об'єктів як земля і надра, а також сфери застосування земельного і надрового права. Існує ситуація, коли корисні копалини виходять на земну поверхню. З цього розповсюджена думка з приводу, що частина поверхні землі є складовою частиною надр. Однак земля і надра за своїм положенням в навколишньому природному середовищі, якісними показниками, властивостями, цілями використання різні природні об'єкти і не можуть переходити одне в інше. При розмежуванні цих об'єктів слід виходити з особливостей їх правового режиму, а не з природного зв'язку надр і землі.
Межа між надрами і поверхнею (землею) як самостійними об'єктами права власності має проходити там, де використання земної товщі як надр не вабить негативні наслідки для землекористування, а використання її в якості поверхні не наносить шкоди надрам. Гірниче право покликане регулювати не співвідношення надр і землі в їх загальновизнаному розумінні, а різні форми суспільних відносин, які виникають в процесі використання земної товщі для тих чи інших потреб.
1 Про нафту і газ : Закон України від 12 липня 2001 року // Урядовий кур’єр № 169 від 19 вересня 2001 року.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 51. - Ст. 56.
351


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Місця виходу корисних копалин розглядаються законодавством в якості і надр, і землі, тобто перед нами прикордонне явище. Виникає необхідність розмежування понять поверхні землі і надр. Мета розмежування - визначення сфери дії земельного і гірничого законодавства, оскільки використання поверхні регулюється земельним законодавством, а використання корисної копалини - гірничим.
Принцип розмежування поверхні землі та надр залежить від цільового призначення певної земельної ділянки, а саме - від того, чи використовуватиметься ділянка землі як земля (поверхня) або як надра. В залежності від цього надається пріоритет земельному або гірничому законодавству. Розмежувальним критерієм тут виступає наявність (або відсутність) необхідності у відділенні частин речовини земного покриву від природного середовища.
Річ у тому, що головне багатство надр - це корисні копалини. Корисні копалини, які виходять на поверхню, слід розглядати не в якості складових частин надр, а як самостійні відокремлені елементи природи. Тому об'єктом гірничих відносин виступають «корисні копалини», «гірські породи», «мінеральні ресурси» та «мінеральна сировина». Відповідно до положень Гірничого закону України від 6 жовтня 1999 року1, корисні копалини визначаються як природні мінеральні речовини, які можуть використовуватися безпосередньо або після їх обробки. У ст. 5 КУпН корисні копалини визначаються як мінеральні речовини в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водойму, які за кількістю, якістю та умовами залягання є природними для промислового використання. Усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, з запасами, оціненими як промислові, становлять Державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища корисних копалин - резерв цього фонду.
Державний фонд надр включає як ділянки надр, що використовуються, так і ділянки надр, не залучені до використання, в тому числі континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони. Усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, з запасами, оціненими як промислові, становлять Державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища корисних копалин - резерв цього фонду. Державний фонд родовищ корисних копалин є частиною фонду надр.
Державний фонд родовищ корисних копалин формується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Державний фонд надр формується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Саме родовища корисних копалин породжували вікові суперечки між землевласниками і промисловцями за права на надра, а не можливість вести під земним
1 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 50. - Ст. 433.
352


РОЗДІЛ 14
покривом будівництва споруд. Саме вони стали єдиною причиною розділення права на надра від права на поверхні.
З'ясовуючи юридичні ознаки надр, необхідно їх відокремити від землі та підземних вод. Загальним критерієм відокремлення даних об'єктів є їхні природно-фізичні властивості, згідно з якими надра являють собою об'ємно- площинні простори природного середовища, в той час як земна поверхня є лінійно-площинним простором цього середовища.
Спеціальними ознаками відокремлення надр від поверхневого шару землі в процесі видобування корисних копалин виступають мета та спосіб використання просторів природного середовища: у випадках вилучення з останнього будь-якої природної речовини (незалежно від ступеня її користі) здійснюється надрокористування; а при іншому способі використанні таких просторів має місце користування поверхнею землі. Ці ознаки дозволяють віднести до різновиду користування надрами також процес видобування підземних вод: переміщення вод без відриву від природного середовища по штучним каналам, тунелям, трубопроводам, навіть з використанням технічних засобів примусової циркуляції, є потенційно корисною антропогенною діяльністю, що забезпечує, в залежності від цільового використання цих вод, водокористування або надрокористування у вигляді добування води як корисної копалини.
Критеріями відокремлення надр від земної поверхні у процесі підземного будівництва, захоронения відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод тощо служить основне цільове призначення споруд, що будуються, та існуючих порожніх просторів природного середовища. Споруди, призначені функціонувати під землею, та сховища, в яких відходи захоронюються до земної товщі, стічні води, безвідносно до ступеня свого заглиблення до внутрішньої геосфери, займатимуть ділянки надрових порожнин. Напроти, коли споруда призначена для експлуатації безпосередньо на поверхні землі, незалежно від масштабів заглиблення у товщу фундаменту, здійснюється перш за все землекористування.
§ 2. Види корисних копалин та їх розмежування на загальнодержавні і місцеві: виникнення та припинення права надрокористування
Складовою частиною надр визначаються як відкриті, так і ще не відкриті корисні копалини. За їх поширенням корисні копалини поділяють на загально- поширені та непоширені, тобто такі, що рідко зустрічаються. Однак ст. 6 КУпН поділяє їх за своїм значенням на дві групи, а саме: корисні копалини загальнодержавного та місцевого значення.
353


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Віднесення корисних копалин до загальнодержавних і місцевих не є видом їх виробничо- господарського використання.
Проте, з юридичної точки зору воно являє собою спосіб розпорядження надрами у формі визначення їх правового статусу, становлення правового режиму використання і охорони, умов надання в користування, тобто формою здійснення правомочностей власності. Загальнодержавне і місцеве значення надр як критерію розмежування корисних копалин визначається інтересами їх народногосподарського і виробничо-економічного використання. В умовах переходу до ринкової економічної системи і лібералізації виробничих відносин з використання корисних копалин в якості матеріальної бази господарської діяльності рівнозначно зацікавлені як держава, так і регіони.
Не може стати основою для конкуренції державних і місцевих (регіональних) інтересів і негативно впливати відправлення державних повноважень. Надмірна централізація як і надлишкова регіоналізація корисних копалин можуть однаково негативно впливати на розвиток виробничо-економічних відносин. Тому тут також виникає необхідність в розмежуванні повноважень між центром і регіонами по здійсненню права власності на надра та її корисні копалини1.
Розподіл і перерозподіл надр, що здійснюється при наданні й вилученні ділянок надр, залежить від цілей, для яких ці ділянки надаються, та від видів користування надрами. Наприклад, для геологічного вивчення надра надаються на підставі дозволів, які видаються спеціально уповноваженими державними органами в установленому порядку.
Користування надрами здійснюється на підставі гірничого відводу, ліцензії та угоди про розподіл продукції, якщо користувачем надр є інвестор. Угода про розподіл продукції укладається з переможцем конкурсу, який проводиться в порядку, визначеному Законом України «Про угоди про розподіл продукції» від 14 вересня 1999 року1  2. Інвесторами можуть бути громадяни України, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи України або інших держав, об'єднання юридичних осіб, створені в Україні чи за межами України, які мають відповідні матеріально-технологічні та економічні можливості або відповідну кваліфікацію для користування надрами, що підтверджено документами, виданими згідно із законами (процедурами) країни інвестора.
Порядок і умови укладення угод про розподіл продукції визначені Законом «Про угоди про розподіл продукції». Згідно з цим Законом угода про розподіл продукції - це правочин, за яким Україна (держава) доручає іншій стороні -
1 Экологическое право Украины : курс лекцій // Под ред. Каракаша И. И. - Одеса : Латстар, 2001. - С. 75.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 44 - Ст. 391.
354


РОЗДІЛ 14
інвестору на визначений строк проведення пошуку, розвідки та видобування корисних копалин на визначеній ділянці (ділянках) надр та ведення пов'язаних з угодою робіт, а інвестор зобов'язується виконати роботи за свій рахунок і на свій ризик з подальшою компенсацією витрат і отримання плати (винагороди) у вигляді частини прибуткової продукції. Прибуткова продукція - це частина виробленої продукції, що розподіляється між інвестором і державою та визначається як різниця між виробленою і компенсаційною продукцією. Відповідно вироблена продукція - це загальний обсяг продукції, видобутої відповідно до угоди про розподіл продукції й доставленої у пункт виміру; компенсаційна продукція - це частина виробленої продукції, що передається у власність інвестора в рахунок компенсації його витрат.
Сторонами угоди про розподіл продукції виступають інвестори і Кабінет Міністрів України та Верховна Рада Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування, на території якого розташована ділянка надр, що передається в користування на умовах угоди про розподіл продукції, які укладають таку угоду після її погодження з постійно діючою міжвідомчою комісією. Постійно діюча міжвідомча комісія утворюється Кабінетом Міністрів України у складі представників державних органів, органів місцевого самоврядування, народних депутатів України і уповноважена вирішувати питання з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції. У разі потреби до роботи Міжвідомчої комісії залучаються відповідні виробничі та наукові організації, а також експерти і консультанти. Положення про міжвідомчу комісію затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перелік ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися в користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції, затверджується Кабінетом Міністрів України за спільним поданням Міжвідомчої комісіїта відповідних центральних органів виконавчої влади з попереднім узгодженням Переліку з органами місцевого самоврядування (залежно від виду та місця розташування корисних копалин) та публікується в офіційних друкованих виданнях України та іноземних засобах масової інформації. Перелік ділянок надр, що становлять особливу наукову, культурну або природно-заповідну цінність і не можуть надаватися в користування на умовах угод про розподіл продукції, затверджується Верховною Радою України.
У наданні надр у користування певну роль відіграє дозвільна система, що встановлює єдині правила ліцензування для користування надрами при видобуванні корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення. Надра надаються в користування спеціалізованим підприємствам, установам, організаціям і громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами, лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється після попереднього погодження
355


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для потреб, передбачених гірничим законодавством, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. Гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється.
Користування надрами здійснюється без надання гірничого відводу чи спеціального дозволу у випадках, передбачених Кодексом України про надра. Так, згідно зі ст. 20 КУпН, для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно- промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються в користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр. Для видобування прісних підземних вод і розробки родовищ торфу надра надаються в користування без надання гірничого відводу на підставі спеціальних дозволів, що видають після попереднього погодження з органами Мінприроди України, Держгірпромнагляду України та МОЗ України на місцях.
Згідно ст. 23 КУпН в редакції Закону від 22 грудня 2010 року, землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 кубічних метрів на добута використовувати надра для господарських і побутових потреб. Користування надрами на територіях населених пунктів, приміських зон, об'єктів промисловості, транспорту і зв'язку може бути частково або повністю заборонено у випадках, якщо таке використання може створити загрозу життю і здоров'ю людей, завдати шкоди господарським об'єктам або навколишньому середовищу.
Для видобування корисних копалин (з надр чи з поверхні), окрім гірничого відводу, як правило, необхідні відповідні ділянки земної поверхні для будівництва на них технічних і господарських будівель і споруд. Право на гірничий відвід не надає права на земельну ділянку, але є підставою для порушення клопотання про відведення (надання) земельної ділянки, порядок і умови якого регулюються ЗКУ.
Право користування надрами припиняється у разі: якщо відпала потреба у користуванні надрами; закінчення встановленого строку користування надрами; припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впли¬
356


• РОЗДІЛ 14
вають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; використання надр не для тієї мети, для якоїїх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених п. п. 4, 5, 6 ст. 26 КУпН, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку. Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами. Вимоги наведеної норми не застосовуються до користувачів надр за угодою про розподіл продукції. У таких випадках право користування надрами може бути припинено, обмежено чи тимчасово заборонено (зупинено) лише у разі: припинення (в тому числі дострокового) діїугоди про розподіл продукції, що здійснюється на умовах і в порядку, передбачених такою угодою; виникнення безпосередньої загрози життю та здоров'ю людей або довкіллю. Особливості та умови обмеження або припинення чи тимчасової заборони (зупинення) користування надрами відповідно до угоди про розподіл продукції визначаються Законом «Про угоди про розподіл продукції».
Землевласники і землекористувачі можуть бути позбавлені права видобування корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод та права користування надрами для господарських і побутових потреб у разі порушення ними порядку і умов користування надрами на наданих їм у власність або користування земельних ділянках місцевими Радами народних депутатів або іншими спеціально уповноваженими органами в порядку, передбаченому законодавством України.
§ 3. Законодавчі заходи щодо охорони надр: запобігання забудови територій та площ залягання корисних копалин
Необхідність правової охорони надр пояснюється перш за все посиленням експлуатації фізично обмеженої, невідновлюваної частини природи - надр. У цих умовах нерідко стикаються інтереси різних організацій, які використовують надра, зацікавлених у використанні надр для тих чи інших господарських потреб.
357


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Право ж покликане регулювати відносини між цими зацікавленими організаціями в цілях найраціональнішого, комплексного використання надр. Тим часом, неправильне відношення до надр, порушення вимог їх охорони може завдати великої шкоди державі не тільки у вигляді втрати цінних природних ресурсів, але і виснаженням запасів прісних вод, зміною русел річок, різкою деформацією і обвалами земної поверхні. Це, у свою чергу, може шкідливо позначитися на стані лісів, пошкодити сільськогосподарські угіддя, привести до забруднення атмосферного повітря, відкритих водоймищ тощо.
У Кодексу про надра перерахований ряд несприятливих чинників, від яких слід охороняти надра (розділ VI). Хоча цей розділ називається «Охорона надр», правові норми, направлені на їх охорону від всіляких несприятливих чинників і шкідливих впливів, містяться також і в інших розділах. Однак визначення поняття охорони надр Кодекс про надра не закріплює.
На думку професора Г. І. Балюк, правова охорона надр - це система заходів (організаційних, технічних, технологічних, соціально-економічних, екологічних, правових тощо), передбачених чинним законодавством України, спрямованих на забезпечення раціонального використання надр і мінеральних ресурсів, недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд, запобігання шкідливому впливу гірничих робіт на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей1.
Основні напрями державної політики у сфері надрокористування і охорони надр визначені у постанові Верховної Ради України «Про стан дотримання вимог природоохоронного законодавства при здійсненні діяльності, пов'язаної з надрокористуванням в Україні» від 20 листопада 2003 року1  2. Цьому питанню надається національного значення, у зв'язку з чим вноситься пропозиція щодо доповнення ст. 14 КонституціїУкраїни, а саме закріплення положення проте, що «земля та її надра є національним багатством, що перебувають під особливою охороною держави».
Основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональні вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення,
1 Балюк Г. І. Правова охорона і використання надр // Екологічне право України. Академічний курс : підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 470.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 11. - Ст. 148.
358


• РОЗДІЛ 14
обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованості та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього середовища (ст. 56 КУпН).
Законодавство про надра містить вимоги, згідно з якими у проектах будівництва гірничодобувних об'єктів, об'єктів по переробці мінеральної сировини, при розробці родовищ корисних копалин та переробці мінеральної сировини мають передбачатися і забезпечуватися заходи, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього середовища. Користувачі надр мають обслуговуватися професійними гірничорятувальними службами, а ті, які ведуть бурові роботи в процесі розвідки та розробки нафтових і газових родовищ, - професійними службами по запобіганню і ліквідації відкритих нафтових і газових фонтанів на основі правочинів, що укладаються надрокористувачами з такими службами.
Керівники підприємств, які ведуть роботи, пов'язані з користуванням надрами, інші уповноважені посадові особи при виникненні безпосередньої загрози життю і здоров'ю працівників цих підприємств зобов'язані негайно забезпечити транспортування людей у безпечне місце і негайно поінформувати про це органи державної влади та місцевого самоврядування. У разі порушення вимог ст. 56 КУпН та інших його вимог користування надрами може бути обмежене, тимчасово заборонене (зупинене) або припинене органами Мінприроди України, державного гірничого нагляду, державного геологічного контролю або іншими спеціально уповноваженими на те державними органами в порядку, встановленому законодавством.
При розгляді питання про використання та охорону надр звертає на себе увагу специфічне для цього об'єкту природи вживання термінології «раціональне» і «комплексне». Якщо звернутися до земельного, водного і лісового законодавства, то в них йдеться про раціональне використання. Для надр їх «комплексне» використання ще важливіше, ніж для земель, лісів, вод, бо при некомплексній розробці надр створюються необоротні явища безгосподарності. Комплексне використання багатств надр реальний чинник зростання ефективності та якості, збільшення об'єму виробництва продукції.
Раціональне, комплексне використання надр означає, по-перше, максимальне вилучення з родовищ наявних корисних копалин; по-друге, вилучення всіх спільно залягаючих компонентів; по-третє, зведення до мінімуму втрат сировини при переробці; по-четверте, економне, розумне використання ділянок під покривом землі для будівництва споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобутком корисних копалин; по-п'яте, використання відходів виробництва,
359


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
вскришних порід для вилучення з них будівельних матеріалів і інших корисних компонентів; і нарешті, по-шосте, здійснення на основі застосування досконалішої технології і передових способів розробки надр поступового переходу до циклу маловідходного та безвідходного виробництва.
Правила раціонального комплексного використання і охорони надр розповсюджуються на сферу виробничої діяльності підприємств, що переробляють рудну сировину (гірничозбагачувальні комбінати і фабрики). Отже, вимоги щодо охорони надр, передбачені в КУпН, відносяться не тільки до надрокористувачів, але і переробних підприємств. Законодавство України містить також правові норми, що регулюють участь громадян і громадських організацій в охороні надр. Так, згідно зі ст. 12 КУпН, громадяни та їх об'єднання мають сприяти радам і спеціально уповноваженим органам державної виконавчої влади у здійсненні заходів щодо раціонального використання та охорони надр.
Проблема охорони надр у сфері користування ними також набуває певного значення. Питання управління і питання користування щодо охорони надр вза- ємообумовлені, доповнюють один одного. Відносини між органами державної влади, з одного боку, і надрокористувачем - з іншого, будуються виключно на принципах забезпечення вимог з охорони надр, перш за все на основі раціонального, комплексного використання природних багатств. Охорона надр у сфері надрокористування забезпечується шляхом законодавчого визначення цільового використання надр, суб'єктів надрокористування, закріплення прав і обов'язків надрокористувачів, суворого дотримання ними прав і обов'язків, а також встановлення юридичних гарантій.
За цільовим використанням надр виділяється три види надрокористування: для геологічного вивчення надр; для видобутку корисних копалин; для цілей, не пов'язаних з видобутком корисних копалин. Правове забезпечення раціонального, комплексного використання і охорони надр в гірничодобувній промисловості може бути успішно реалізоване в комплексі із забезпеченням техніко-економічних заходів. Найефективніший шлях раціонального використання рудомінеральної сировини - це створення нових форм комплексного виробництва, розробка технологічних схем, заснованих на замкнутих циклах, тобто з використанням всіх промислових відходів з переходом поступово у безвідходний цикл виробництва.
З урахуванням конкретних правових норм, закріплених чинним законодавством про надра, у зміст поняття раціонального використання надр включаються вимоги із забезпечення взаємодії в процесі користування всіма складовими частинами фонду надр та навколишнього середовища. Загальний зміст правових вимог раціонального використання надр визначається як організація повного і комплексного вилучення корисних копалин, їх збереження при користуванні надрами в цілях, не пов'язаних з розробкою корисних копалин, а також виключення шкідливоїдіїнадрокористувачів на навколишнє середовище. Приведене
360


РОЗДІЛ 14
визначення раціонального використання надр безпосередньо пов'язане з поняттям охорони надр.
В законодавстві визначені основні умови забудови площ залягання корисних копалин, зокрема, забороняється проектування та будівництво населених пунктів, промислових комплексівта інших об'єктів без попереднього геологічного вивчення ділянок надр, що підлягають забудові. Забудова площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення, а також будівництво на ділянках їх залягання споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, допускається у виняткових випадках лише за погодженням з відповідними територіальними геологічними підприємствами та органами державного гірничого нагляду. При цьому мають бути передбачені й здійснені заходи, які забезпечували б можливість видобування з надр корисних копалин1.
Порядок забудови площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення встановлюється Кабінетом Міністрів України. Забудова площ залягання корисних копалин місцевого значення, а також розміщення на ділянках їх залягання підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, допускаються за погодженням з відповідними місцевими радами. Самовільна забудова площ залягання корисних копалин припиняється без відшкодування понесених витрат і витрат з рекультивації території й демонтажу зведених об'єктів1  2.
Підприємства з видобування корисних копалин та підземні споруди, не пов'язані з видобуванням корисних копалин, підлягають ліквідації або консервації по закінченні строку дії дозволу, угоди про розподіл продукції або при достроковому припиненні користування надрами. Ліквідація або консервація гірничого підприємства здійснюється за проектом, затвердженим власником (керівником) гірничого підприємства, який включає соціально-економічне обґрунтування, технічне рішення, пропозиції про можливе відновлення гірничих робіт, використання гірничих виробок, будівель, споруд іншого призначення, заходи, спрямовані на запобігання небезпечному впливу на інші підприємства, довкілля і людей, та який пройшов екологічну, технічну та інші види експертиз, а також погоджені в установленому законодавством порядку з органами державного гірничого нагляду, місцевого самоврядування та Іншими заінтересованими органами (ст. 54 КУпН, ст. 45 Гірничого закону України).
При ліквідації й консервації підприємства по видобуванню корисних копалин або його частини, а також підземної споруди, не пов'язаної з видобуванням корисних копалин, геологічна, маркшейдерська й інша документація заповнюється на момент завершення робіт і передається в установленому порядку на збері¬
1 Екологічне право України. Академічний курс : підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 470-473.
2 Див.: Методику визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного користування надрами, затверджену наказом Мінприроди України № 303 від 29 серпня 2011 року та зареєстровану в Мін’юсті України 19 вересня 2011 року за № 1097/19835.
361


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
гання. Ліквідація і консервація підприємства по видобуванню корисних копалин вважаються завершеними після підписання акта про ліквідацію або консервацію органами, які видавали ліцензію, і органами державного гірничого нагляду.
Особливе значення мають вимоги законодавства передбачати у проектах користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і інших цілей, пов'язаних з видобуванням корисних копалин, заходи, що забезпечують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або локалізацію їх у визначених межах, а також запобігають їх проникненню в гірничі виробки, на земну поверхню та у водні об'єкти (ст. 55 КУпН). Зазначені вимоги спрямовані на охорону як самих надр, так й інших природних об'єктів.
Законодавство про надра передбачає і заходи, спрямовані на охорону земельних ресурсів. Користувачі надр зобов'язані приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання (ст. 24 КУпН). Зазначена вимога зафіксована також у земельному законодавстві.
Заходи щодо охорони земель від негативних процесів у цілому досить різноманітні, їх можна згрупувати з огляду на різні рівні і поєднання засобів управління у такий спосіб: попереджувальні (профілактичні превентивні) заходи (прогнозування і планування містобудівної і промислової діяльності з метою забезпечення охорони геологічного середовища і раціонального землекористування та надрокористування); захисні заходи (забезпечення безпеки експлуатації споруд і комунікацій та відповідності споживання ресурсів установленим нормам); реабілітаційні заходи (усунення джерел виникнення негативних процесів і ліквідація їхніх наслідків).
Для містта територій майбутньої забудови прогнози розвитку небезпечних геологічних процесів розробляються на основі геологічної моделі середовища, яка включає комплект карт і розрізів різної специфіки: геологічних, геоморфологічних, гідрологічних, інженерно-геологічних. Прогноз реалізується в схемі або плані заходів щодо захисту територій від небезпечних геологічних процесів.
Правовій охороні підлягаютьтакож мінеральні ресурси, які знаходяться на поверхні й у надрах морського дна виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу України. Організації й особи, які здійснюють роботи в межах виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, зобов'язані раціонально використовувати природні ресурси, які в них містяться, запобігати забрудненню водного середовища стічними водами, радіоактивними речовинами, відходами, вживати заходи щодо охорони рослинного і тваринного світу.
362


• РОЗДІЛ 14
§ 4. Державний контроль і державний нагляд за веденням робіт з вивчення, використання й охорони надр
Процес використання та охорони надр в Україні супроводжується виникненням та необхідністю розв'язання різних за масштабами та складністю проблем економічних, політичних, екологічних, соціальних. Вони потребують системного вирішення на державному рівні, оскільки торкаються стратегічних інтересів держави, інтересів суб'єктів господарювання, майбутнього суспільства. Необхідність осмислення та вирішення цих питань в теоретичному та практичному аспекті, зважаючи на те, що ресурси надр є неподільним багатством загальнонаціонального значення, спонукає до пошуку перспективних шляхів ефективного їх використання. Відсутність належного державного нагляду за використанням і охороною надр призводить до безгосподарного споживання мінеральної сировини та зростання необгрунтованих її втрат, що свідчить про низьку ефективність державного управління.
Державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням і охороною спрямований на забезпечення дотримання всіма надрокористувачами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. Він здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр та його органами на місцях.
Державний контроль за використанням та охороною надр у межах своєї компетенції здійснюють ради, органи державної виконавчої влади на місцях, Мінприроди України і їх органи на місцях (ст. 61 КУпН). Державний нагляд за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) здійснюється Держгірпромнаглядом України та його органами на місцях.
Органи державного геологічного контролю перевіряють виконання державних програм геологорозвідувальних робіт, використання рішень з питань методичного забезпечення робіт по геологічному вивченню надр, обґрунтованість застосування методик і технологій, якість, комплексність, ефективність робіт по геологічному вивченню надр, повноту вихідних даних про кількість та якість запасів основних і спільно залягаючих корисних копалин, своєчасність і правильність державної реєстрації робіт по геологічному вивченню надр, наявність спеціальних дозволів на використання надр та виконання передбачених ними умов; виконання рішень Державної комісії України по запасах корисних копалин; дотримання під час дослідної експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечували б необхідне їх вивчення; збереження розвідувальних гірничих виробок і свердловин для розробки родовищ корисних копалин, а
363


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
також геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані під час подал ьшого вивчення надр. Органи державного геологічного контролю в межах своєї компетенціїзабезпечують вирішення інших питань щодо геологічного вивчення надр.
Органам державного геологічного контролю надано право: припиняти всі види робіт по геологічному вивченню надр, що проводяться з порушенням стандартів та правил і можуть спричинити псування родовищ, суттєве зниження ефективності робіт або призвести до значних збитків; зупиняти діяльність підприємств і організацій, що займаються геологічним вивченням надр без спеціальних дозволів або з порушенням умов, передбачених цими дозволами; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр. Органам державного геологічного контролю відповідно до законодавства України можуть бути надані й інші права по запобіганню і припиненню порушень правил та норм геологічного вивчення надр.
Завданням державного нагляду за безпечним веденням робіт, пов'язаних із використанням надр, є забезпечення дотримання всіма надрокористувачами законодавства, затверджених у встановленому порядку стандартів, норм, правил по безпечному веденню робіт, запобіганню і усуненню їх шкідливого впливу на населення, навколишнє природне середовище, будівлі і споруди, а також по охороні надр. Державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних із користуванням надрами, покладається на органи державного гірничого нагляду, які здійснюють свою діял ьність у взаємодії з органами державного геологічного контролю, природоохоронними й іншими державними контрольними органами та професійними спілками.
Державний нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснювався Держгірпромнаглядом України та його органами на місцях відповідно до Положення про порядок здійснення державного гірничого нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1995 року. Крім того, здійснюється виробничий контроль за використанням і охороною надр підприємствами, установами і організаціями (надрокористувачами), які перебувають у віданні відповідних органів.
Правильність розробки родовищ корисних копалин контролюється маркшейдерською, геологічною та іншими службами. Але найбільш широким і все- охоплюючим наглядом за правильністю експлуатації надр і їх охороною, який включає нагляд за всіма видами користування надрами, є державний гірничий нагляд.
Органи державного гірничого нагляду перевіряють: повноту вивчення родовищ корисних копалин, гірничотехнічних, інженерно-геологічних, гідро¬
364


РОЗДІЛ 14
геологічних та інших умов їх розробки, будівництва та експлуатації підземних споруд, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; своєчасність та правильність введення в експлуатацію розвіданих родовищ корисних копалин; виконання вимог щодо охорони надр при веденні робіт по їх вивченню, встановленні кондицій на мінеральну сировину та експлуатації родовищ корисних копалин; правильність розробки родовищ корисних копалин; повноту видобування оцінених запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; додержання встановленого порядку обліку запасів корисних копалин; обґрунтованість і своєчасність їх списання; додержання правил проведення геологічних і маркшейдерських робіт під час розробки родовищ корисних копалин; додержання правил та технологій переробки мінеральної сировини з метою забезпечення повнішого вилучення корисних компонентів та поліпшення якості кінцевої продукції; правильність і своєчасність проведення заходів, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, гірничих виробок і свердловин від шкідливого впливу робіт, вирішення інших питань з нагляду за використанням та охороною надр у межах їхньої компетенції.
Для виконання такого широкого кола повноважень органи державного гірничого нагляду наділені правами: давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень норм і правил по веденню робіт під час геологічного вивчення надр, їх використання та охорони; у порядку, встановленому законодавством України, припиняти роботи, пов'язані з користуванням надрами, у разі порушень відповідних норм і правил; вимагати від користувачів надр обґрунтування щодо списання запасів корисних копалин; давати рекомендації по впровадженню нових прогресивнихтехнологій переробки мінеральноїсировини. Органам державного гірничого нагляду законодавством України можуть бути надані й інші права з метою запобігання порушенням законодавства про надра та їх припинення.
§ 5. Юридична відповідальність за порушення гірничого та екологічного законодавства
Проведення державою широкого спектру заходів покликане забезпечити комплексне і якнайповніше геологічне вивчення надр, задоволення загальнонаціональних потреб країни в мінеральних ресурсах, збереження і відтворення мінерально-сировинної бази країни. Вирішення всіх вищезгаданих задач направлене на досягнення стратегічних цілей у сфері розвитку мінерально-сировинного комплексу та регулювання надрокористування. Проте, раціональне і ефективне використання та охорона природних ресурсів без використання механізму юридичної відповідальності є неможливим. У зв'язку з цим інститут відпові¬
365


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
дальності є одним з видів правових гарантій збереження і дбайливого використання мінерально-сировинних ресурсів країни, елементом державно-владних повноважень, а також одним із способів зміцнення правопорядку і законності у сфері використання і державної охорони надр. Належне використання державою інституту відповідальності дозволяє знижувати вплив різних суспільно шкідливих чинників в даній сфері, запобігати виникненню тяжких наслідків, що направлено на вдосконалення управління у сфері надрокористування в умовах сучасного господарювання.
Відповідно до ст. 65 КУпН, порушення законодавства про надра тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну відповідальність згідно з законодавством України. Проте у правовому регулюванні відносин у сфері застосування відповідальності за порушення законодавства про надра існує низка складнощів, а саме: значна кількість нормативних актів, що регулюють відносини у цій сфері, множинність органів виконавчої влади, які здійснюють функції державного управління у сфері використання і охорони надр, наявність грубих порушень державної та технологічної дисципліни, що приводять до тяжких наслідків тощо.
Дисциплінарна відповідальність застосовується до працівників гірничих підприємств і регулюється Кодексом законів про працю України та Гірничим законом України (ст. 51). Особливості дисциплінарної відповідальності працівників гірничих підприємств за порушення гірничого законодавства визначає «Положення про дисципліну працівників гірничих підприємств», затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 березня 2002 року 1.
Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства про надра полягає у застосуванні дисциплінарних стягнень до працівників, які вчинили дисциплінарні правопорушення (проступки). Такими правопорушеннями, зокрема у сфері проведення гірничих робіт є: невиконання правил безпеки та правил технічної експлуатації, єдиних правил безпеки при підривних роботах та інших нормативно-правових актів, що регулюють безпеку проведення гірничих робіт, прийнятих у встановленому законодавством порядку; прийняття технічних рішень, що не відповідають вимогам гірничого законодавства; проведення гірничих робіт без затвердженої в установленому порядку технічної документації (проектів, паспортів тощо) або з порушенням їх вимог; перекручення розрахунків і показників безпеки гірничих робіт; невиконання законних вимог спеціально уповноважених державних органів у сфері проведення гірничих робіт; пошкодження вентиляційних приладів, засобів протипожежного захисту та порушення режиму вентиляції; порушення встановлених правил вибухозахисту електроустаткування; невиконання заходів щодо запобігання газодинамічним явищам; куріння та користування вогнем на гірничих підприємствах, а також проведення вогневих і підривних робіт з порушенням правил безпеки; прове¬
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 12. - Ст. 567.
366


РОЗДІЛ 14
дення гірничих робіт на гірничих підприємствах без виконання протиаварійних заходів; виведення з ладу апаратури газового, струмового та протиаварійного захисту, сигналізації та зв'язку, а також самовільне проникнення у підземні гірничі виробки; інші передбачені законами України правопорушення. За порушення, передбачені ст. 49 Гірничим законом України, працівники гірничих підприємств притягаються до дисциплінарної відповідальності.
До них застосовуються такі види дисциплінарного стягнення, як догана та звільнення (ст. 147 КЗпПУ). За кожен випадок порушення гірничого законодавства може бути застосоване тільки одне дисциплінарне стягнення, передбачене п. 9 Положення про дисципліну працівників гірничих підприємств. Дисциплінарне стягнення у формі звільнення може бути застосоване до працівників лише на підставах, передбачених ст. 147 КЗпПУ.
Власник або уповноважений ним орган повинні забезпечити своєчасне виявлення й усунення причин, які призводять до порушень гірничого законодавства. Дисциплінарне стягнення може накладати орган, якому надане право прийняття працівника на роботу. Власник або уповноважений ним орган зобов'язаний особисто до накладання стягнення всебічно та об'єктивно з'ясувати причини допущеного порушення гірничого законодавства, попередньо зажадавши від працівника їх письмового пояснення. У разі відмови надати пояснення склада- єтьсяактза підписом не менш як трьох осіб. Відмова працівника дати пояснення не може бути перешкодою для застосування дисциплінарного стягнення1.
Адміністративна відповідальність є одним із заходів адміністративного примусу, яка застосовується поряд в сукупності з іншими заходами адміністративно-примусового характеру (попереджувальними, відновними і процесуального забезпечення). Держава вимушено йде на застосування до правопорушників таких заходів, оскільки іншим чином чинити примусову дію на ці особи неможливо. Дані заходи носять характер адекватного (необхідного і достатнього) і відповідного покарання за скоєне фізичною або юридичною особою діяння (дія або бездіяльність).
Серед джерел адміністративно-правового регулювання відносин у сфері охорони і використання надр особливо слід виділити Кодекс України про адміністративні правопорушення), який закріплює заходи про адміністративну відповідальність у сфері використання і охорони надр (зокрема, ст. ст. 47, 57, 58 КУпАП). За допомогою постійної, послідовної та чіткої реалізації санкцій, передбачених КУпАП України, держава забезпечує виконання всіма суб'єктами своїх правових обов'язків, а також дотримання ними правових заборон у сфері охорони і захисту надр, оточуючого середовища, добивається виконання поставлених перед ним суспільством завдань і функцій у вказаній сфері, а також
1 Науково-практичний коментар Гірничого закону України /1. М. Козьяков, Р. С. Кірін. - Дніпропетровськ: Національний гірничий університет, 2011. - С. 494.
367


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
захищає інтереси суспільства від будь-яких протиправних посягань на надра і навколишнє середовище.
Ефективність адміністративної відповідальності в сфері використання і охорони надр залежить від досконалості правових норм, яка полягає в їх взаємній узгодженості з нормами процесуального характеру, віддзеркаленні в юридичних складах правопорушень, об'єктивної потреби суспільства в забороні екологічно і економічно шкідливої поведінки у вказаній сфері, обґрунтованості санкцій, вживаних до правопорушників. Традиційно виділяють три підстави адміністративної відповідальності у сфері використання і охорони надр: нормативна, фактична і процесуальна. Нормативною основою адміністративної відповідальності у сфері використання і охорони надр є система діючих норм права, закріплюючих перелік складу адміністративних правопорушень у вказаній сфері, систему адміністративних покарань і принципів їх накладення, коло суб'єктів, що мають право накладати адміністративні покарання, процедуру залучення до відповідальності, її процесуальну форму.
Можна виділити три основні видові об'єкти адміністративних деліктів, що вчиняють замах на законодавство про надра: відносини державної власності на надра і природні копалини, що в них залягають (ст. 47 КУпАП); відносини в сфері геологічного вивчення, раціонального використання і охорони надр (ст. 57 КУпАП); інші суспільні відносини, що виникають в процесі надрокористування-з охорони навколишнього природного середовища і населення від шкідливої дії гірничих робіт, з охорони здоров'я і життя працівників гірничодобувних підприємств при проведенні гірничих робіт і інші (ст. 58 КУпАП).
Розглядаючи об'єктивну сторону адміністративного правопорушення, автор відзначає, що ряд формулювань, носить неоднозначний характер, у зв'язку з чим в норми чинного адміністративного законодавства потрібне внесення відповідних коректив, з тим щоб відмежування відповідного складу адміністративних правопорушень в досліджуваній сфері від кримінальних злочинів не викликало ніяких ускладнень і обґрунтованих дискусій.
Що стосується суб'єктів адміністративних порушень законодавства у сфері використання і охорони надр, то ними є індивідуальні суб'єкти. Склад адміністративних порушень законодавства про надра містить дві санкції: одну-для громадян, другу - для посадових осіб.
Наявність спеціального суб'єкта адміністративного порушення у сфері використання і охорони надр (посадова особа), за своєю суттю, є кваліфікуючою ознакою складу адміністративних правопорушень. А саме держава визнає посадову особу як суб'єкта відповідальності тільки втому випадку, якщо допущене порушення законодавства є результатом невиконання або неналежного виконання їм своїх службових обов'язків (ст. 14 КУпАП). Саме з цієї причини адміністративна відповідальність посадових осіб по відношенню до загального суб'єкта завжди підвищена, а персональне притягнення такої особи до адміністративної відпо¬
368


РОЗДІЛ 14
відальності підсилює ефективність таких санкцій. За порушення законодавства у сфері використання і охорони надр законом встановлені наступні адміністративні покарання: попередження; адміністративний штраф; конфіскація знаряддя здійснення або предмету адміністративного правопорушення; дискваліфікація; адміністративне припинення діяльності.
Слід зазначити, що всі адміністративні штрафи за порушення у сфері використання і охорони надр виражаються в неоподаткованих мінімумах доходів громадян. Такі ж види адміністративних покарань, як дискваліфікація і адміністративне припинення діяльності, не завжди належним чином використовуються в правозастосовчій практиці.
Впровадження у справах про правопорушення у сфері використання і охорони надр є нормативно врегульований порядок здійснення процесуальних дій, що забезпечують законне і об'єктивне розслідування, розгляд і вирішення справ про адміністративні порушення у сфері надрокористування, об'єднаних загальною задачею встановлення істини конкретного факту. Вказане впровадження є різновидом впроваджень у справах про адміністративні правопорушення, що становлять разом з впровадженням з застосування інших заходів адміністративного примусу в своїй сукупності адміністративно-юрисдикційне впровадження, яке в свою чергу є частиною адміністративного процесу.
Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про надра передбачена ст. ст. 47, 57, 58 КУпАП. Так, згідно зі ст. 47 КУпАП, посадові особи і громадяни несуть адміністративну відповідальність за порушення права державної власності на надра, що проявляється в самовільному користуванні надрами, укладенні угод, які в прямій чи прихованій формі порушують зазначене право.
У ст. 57 КУпАП передбачена відповідальність за порушення вимог щодо охорони надр. Самовільна забудова площ залягання корисних копалин, невиконання правил охорони надр і вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, будівель і споруд від шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, знищення або пошкодження спостережних режимних свердловин на підземні води, а також маркшейдерських і геодезичних знаків зумовлюють накладення штрафу на громадян від чотирьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Вибіркова відробка багатих ділянок родовищ, яка призводить до необгрунтованих втрат балансових запасів корисних копалин, наднормативні витрати і наднормативне розубожування корисних копалин при видобуванні, псування родовищ корисних копалин та інші порушення вимог раціонального використання їх запасів зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Втрата маркшейдерської документації, невиконання вимог щодо приведення гірничих виробок і бурових свердловин, які ліквідуються або консервуються,
369


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
в стан, що забезпечує безпеку населення, а також вимог щодо збереження родовищ, гірничих виробок і бурових свердловин на час консервації зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
У ст. 58 КУпАП передбачена відповідальність за порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр. Порушення правил і вимог по геологічному вивченню надр, яке може призвести чи призвело до недостовірної оцінки розвіданих запасів корисних копалин або умов для будівництва та експлуатації підприємств по видобуванню корисних копалин, а також підземних споруд, не зв'язаних із видобуванням корисних копалин, і втрата геологічної документації, дублікатів проб корисних копалин і керна, необхідних при подальшому геологічному вивченню надр і розробці родовищ, зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Кримінальна відповідальність передбачена за такі діяння, які становлять суспільну небезпеку і порушують законодавство про використання і охорону надр. Цей вид відповідальності застосовується значно рідше порівняно з іншими видами відповідальності, оскільки в кримінальному законодавстві встановлено більш вузьке коло злочинних правопорушень у цій сфері. У ст. 240 Кримінальному кодексу України передбачена відповідальність за порушення правил охорони надр та ст.ст. 272, 273, що передбачають відповідальність за порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на виробництві або будь-якому підприємстві особою, яка зобов'язана їх дотримуватися. До таких робіт законодавець відніс також гірничі роботи. Гірничі роботи - це комплекс робіт із проведення кріплення та підтримки гірничих виробок і виймання гірничих порід в умовах порушення природної рівноваги, можливості прояву небезпечних і шкідливих виробничих факторів (ст. 1 Гірничого закону України).
Разом з тим, Кримінальний кодекс містить ряд складів злочинів, що передбачають відповідальність за порушення вимог щодо охорони інших об'єктів природи: наприклад, за забруднення або псування земель і за їх без господарське використання (ст. ст. 239, 254), за знищення або пошкодження лісових масивів (ст. 245), за незаконну порубку лісу (ст.246), за забруднення водойми і повітря (ст. ст. 241, 242). За деякі грубі порушення вимог раціонального, комплексного використання корисних копалин може бути передбачена кримінальна відповідальність в розділі господарських злочинів Кримінального кодексу.
Відомо, що розділ 6 Кримінального кодексу присвячений злочинам проти власності. Проте аналіз складу злочинів проти власності свідчить про те, що в ньому збережена концепція кримінально-правової охорони права власності, що раніше існувала, а не концептуальні засади забезпечення його захисту. Крім цього, у чинному Кримінальному кодексі не має спеціальних норм, присвячених охороні права власності на природні об'єкти та захисту суб'єктивних прав їх
370


РОЗДІЛ 14
власників щодо використання корисних властивостей природних багатств. Навіть жорстка охорона державної власності на природні ресурси, яка традиційно існувала, залишена без достатнього кримінально-правового реагування1.
Безумовно, може мати місце привласнення або заволодіння природними об'єктами шляхом зловживання службовим становищем, умисне знищення або пошкодження лісових масивів спаленням, незаконною рубкою або привласнення їх ресурсних компонентів, порушення законодавства про захист диких рослин збиранням «червонокнижних» або «зеленокнижних» об'єктів та ресурсів рослинного світу, незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим промислом чи незаконне полювання з метою привласнення об'єктів та ресурсів тваринного світу, проведення вибухових робітз порушенням правил охорони рибних запасів, що спричиняють значну шкоду рибним ресурсам, умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду тощо. Але, строго кажучи, у таких випадках мають місце не злочини проти природноресурсової власності, а злочини проти охорони довкілля. Відтак кримінально-правовий спосіб охорони права власності на природні об'єкти, не кажучи вже про їх кримінально-правовий захист, у даний час є послабленим1  2.
У ст. 240 Кримінального кодексу передбачена кримінальна відповідальність за порушення встановлених правил охорони надр, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, а також за незаконне видобування корисних копалин, крім загальнопоширених. Цей злочин карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до двох років. Ті самі діяння, вчинені на територіях та об'єктах природно- заповідного фонду або повторно, або якщо вони спричинили загибель людей, їх масове захворювання або інші тяжкі наслідки, караються обмеженням волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого і знарядь видобування.
Кримінальна відповідальність встановлена за порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на виробництві або будь-якому підприємстві особою, яка зобов'язана їх дотримуватися (ст. ст. 272, 273 ККУ). До таких робіт законодавець відніс також гірничі роботи. Гірничі роботи - це комплекс робіт із проведення, кріплення та підтримки гірничих виробок і виймання гірничих порід в умовах порушення природної рівноваги, можливості прояву небезпечних і шкідливих виробничих факторів (ст. 1 Гірничого закону України). Якщо порушення правил безпеки гірничих робіт створило загрозу загибелі людей чи настання інших тяжких наслідків або заподіяло шкоду здоров'ю потерпілого, винна особа карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або об¬
1 Каракаш 1.1. Способи захисту й охорони права власності на природні об’єкти та їх ресурси /1.1. Каракаш // Актуальні проблеми держави і права : збірник наукових праць. - Вип. 22. - Одеса : Юридична література, 2004. - С. 718.
2 Каракаш 1.1. Кримінально-правова охорона та захист права власності на природні ресурси /1.1. Каракаш // Актуальні проблеми політики : зб. наук, праць. - Одеса, 2002. - Вип. 13-14. - С. 423-429.
371


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
меженням волі на строк до трьох років. Якщо це правопорушення спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки, винна особа карається обмеженням волі на строк до п'яти років або позбавленням волі на строк до восьми років.
Встановлена також кримінальна відповідальність за порушення законодавства про континентальний шельф України. Зокрема, порушення законодавства про континентальний шельф України, що заподіяло істотну шкоду, а також невжиття особою, що відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших джерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих організмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних випромінюваньта енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або загрожувало життю чи здоров'ю людей, караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на строк до двох років, з конфіскацією всіх знарядь, якими користувалася винувата особа для вчинення злочину, або без такої.
Дослідження, розвідування, розробка природних багатств та інші роботи на континентальному шельфі України, які проводяться іноземцями, якщо це не передбачено договором між Україною і заінтересованою іноземною державою, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або спеціальним дозволом, виданим у встановленому законом порядку, караються штрафом від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, з конфіскацією обладнання (ст. 244 ККУ).
Цивільно-правова відповідальність за порушення законодавства про над- рокористування являє собою покладання на винувату фізичну чи юридичну особу в установленому порядку несприятливих майнових наслідків за вчинене конкретне правопорушення в межах, передбачених чинним законодавством, тобто обов'язку відшкодувати заподіяну шкоду (збитки). Цей вид відповідальності, як правило, виражається в двох формах: відшкодуванні збитків і стягненні неустойки. Правовою підставою цивільної відповідальності за порушення нормативних приписів про надрокористування є ст. 67 КУпН. Згідно з її положеннями, підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушення законодавства про надра, в розмірах і порядку встановлених законодавством України.
При цьому слід розрізняти відшкодування збитків, заподіяних правопорушенням, і відшкодування збитків, заподіяних без правопорушення. Наприклад, коли надрокористувачу надається земельна ділянка, яка правомірно вилучається у землекористувача, надрокористувач зобов'язаний відшкодувати колишньому землекористувачу збитки в межах, встановлених спеціальним законодавством. У даному випадку немає правопорушення, однак у силу нормативного припису надрокористувач зобов'язаний відшкодувати втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (ст. 207 ЗКУ).
372


РОЗДІЛ 14
Згідно зі ст. ст. 1187 та 1188 Цивільного кодексу, гірничодобувні підприємства, діяльність яких пов'язана з підвищеною небезпекою для навколишнього природного середовища та життя і здоров'я громадян, можуть бути зобов'язані відшкодувати шкоду за відсутності вини в заподіянні шкоди. Можливі й інші випадки відшкодування надрокористувачами заподіяної ними шкоди без наявності їх вини. Проте у переважній більшості випадків цивільна відповідальність застосовується за умови наявності вини у діяннях особи, який заподіяв шкоду. Це загальний принцип юридичної відповідальності, який застосовується і за порушення вимог гірничого законодавства. Загальні підстави відповідальності за завдану шкоду передбачені ст. 1166 ЦКУ.
Поширеним правопорушенням у галузі надрокористування є невиконання багатьма надрокористувачами обов'язку по приведенню земельних ділянок, порушених при користуванні надрами, в стан, придатний для їх подальшого використання. Наявність значної частини невідновлених земель, порушених при розробці родовищ корисних копалин і торфу, пояснюється тим, що землекористувачі й органи прокуратури майже не пред'являють позовів про спонукання надрокористувачів до проведення робіт по рекультивації земель. Якщо землекористувачі самі виконали роботи по рекультивації земель, то вони мають право на стягнення з надрокористувачів усіх понесених ними витрат у межах проектної вартості робіт.
Користувачі надр часто допускають порушення вимог земельного законодавства, зокрема псування земель. У цьому випадку вони зобов'язані відшкодувати збитки з урахуванням усіх вимушених витрат по відновленню родючості землі, а також доходів, які могли б отримати землекористувачі за час приведення земель у стан, придатний для використання за призначенням. У процесі здійснення надрокористування збитки можуть бути заподіяні тваринному світу, водним і лісовим ресурсам, будівлям і спорудам, здоров'ю громадян і т. п. У цих випадках визначення заподіяної шкоди здійснюється відповідно до спеціальних нормативних актів, які регулюють порядок відшкодування збитків, або з урахуванням вимог ст. 1166 ЦКУ, якщо порядок відшкодування шкоди не регулюється спеціальним законодавством.
Правочини, пов'язані з користуванням надрами, які вчинені з порушенням вимог, передбачених Кодексом про надра, є недійсними. Особи, винні у вчиненні таких правочинів, а також у: самовільному користуванні надрами; порушенні норм, правил і вимог щодо проведення робіт по геологічному вивченню надр; вибірковому виробленні багатих ділянок родовищ, що призводить до наднормативних втрат корисних копалин; наднормативних втратах і погіршенні якості корисних копалин при їх видобуванні; пошкодженні родовищ корисних копалин, які виключають повністю або суттєво обмежують можливість їх подальшої експлуатації; порушенні встановленого порядку забудови площ залягання корисних копалин; невиконанні правил охорони надр та вимог щодо безпеки людей,
373


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
майна і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу робіт, пов'язаного з користуванням надрами; знищенні або пошкодженні геологічних об'єктів, що становлять особливу наукову і культурну цінність, спостережних режимних свердловин, а також маркшейдерських і геодезичних знаків; незаконному знищенні маркшейдерської або геологічної документації, а також дублікатів проб корисних копалин, необхідних при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ; невиконання вимог щодо приведення гірничих виробок і свердловин, які ліквідовано або законсервовано, в стан, який гарантує безпеку людей, а також вимог щодо збереження родовищ, гірничих виробок і свердловин на час консервації, - несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну відповідальність згідно з законодавством України (ст. 65 КУпН).
374


РОЗДІЛ 15
РОЗДІЛ 15
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ВОД І ВОДНИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Основні законодавчі вимоги щодо раціонального використання та ефективної охорони водних об'єктів
та їх ресурсів
Води є найважливішим компонентом навколишнього середовища, що відтворюється, обмеженим і уразливим природним ресурсом. Значення вод складається у тому, що вони виконують екологічні, економічні й культурно-оздоровчі функції. Екологічна функція води виявляється в забезпеченні природних умов життя, життєдіяльності людини, існуванні рослинного та тваринного світу; економічна - що вода є важливим ресурсом для енергетики, промисловості, транспорту й сільськогосподарського виробництва; культурно-оздоровча функція має прояв у використанні водних об'єктів як місця і засобу відпочинку, туризму, санітарно-курортного лікування, організації територій та об'єктів природно- заповідного фонду1.
Використання и охорона вод як природного ресурсу потребує правового регулювання. Серед чинників, які впливають на особливості правового регулювання охорони вод, є: обмеженість і вразливість вод; нераціональне використання; втрата значною частиною водних об'єктів природноїчистоти й порушення здатності до самоочищення; масштабне забруднення водних об'єктів сполуками важких металів, азотом, сульфатами, нафтопродуктами й фенолами.
Правова охорона вод включає закріплену в законодавстві систему держав- нихта суспільних заходів, спрямовану на запобігання забрудненню, засміченню, вичерпанню вод та організацію раціонального використання водних ресурсів для задоволення потреб народного господарства і забезпечення матеріальних, екологічних і культурно-оздоровчих інтересів населення, а також на ліквідацію негативних явищ і поліпшення стану вод1  2.
Правові відносини, пов'язані з охороною водних ресурсів, складають самостійну сферу правового регулювання екологічного права України в ранзі
1 Див.: Екологічне право України. Академічний курс: Підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - Друге видання. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 353-368.
2 Див.: Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды : учебник / Под ред. Петрова В. В. - М., 1988. - С. 257-258.
375


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
правового інституту. Правові відносини у галузі використання та охорони водних ресурсів регулюються Водним кодексом України, Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про питну воду та питне водопостачання» від 10 січня 2002 року1 та іншими актами чинного законодавства*  2. На вирішення окремих питань охорони водних об'єктів, забезпечення сталого водопостачання спрямований ряд загальнодержавних програм, зокрема: Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води, затверджена постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 року3; Загальнодержавна програма охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, затверджена Законом України від 22 березня 2001 року4; Загальнодержавна програма розвитку водного господарства затверджена Законом України від 17 січня 2002 року5 з наступними змінами і доповненнями, Загальнодержавна цільова програма «Питна вода України» на 2011-2020 роки, затверджена Законом України від 3 березня 2005 року6 в редакції Закону № 3933-\/І від 20 жовтня 2011 року та інші.
До джерел законодавства у галузі охорони водних ресурсів також варто віднести і відповідні міжнародні договори, обов'язковість по яких прийняла на себе Україна. До них належать: Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер 1992 року7 з Протоколом про воду та здоров'я8/Конвенції про захист Чорного моря від забруднення 1992 року9, Конвенція щодо співробітництва по охороні та сталому використанню ріки Дунай 1994 року (Конвенція про охорону ріки Дунай)10  *, Угода між Україною та Російською Федерацією про спільне використання та охорону прикордонних водних об'єктів 1992 року, Угода між Урядом України та Урядом Угорської Республіки з питань водного господарства на прикордонних водах 1993 року, Угода між Урядом України та Урядом Словацької Республіки з питань водного господарства на прикордонних водах 1994 року11, угода між Урядом України та Урядом Республіки Молдова про спільне використання та охорону прикордонних вод
' Про питну воду та питне водопостачання : Закон України від 10 січня 2002 року із змінами, внесеними згідно із Законами № 2196-1V від 18 листопада 2004 року; № 997-V від 27 квітня 2007 року; № 2479-VI від 9 липня 2010 року // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 16. - Ст. 112; 2005. - № 4. - Ст. 95.
2 Див., наприклад: Порядок розроблення і затвердження нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин та перелік забруднюючих речовин, скидання яких нормується: затверджено постановою КМУ № 1100 від 11 вересня 1996 року із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 72 від 24 січня 2002 року..
3 Відомості Верховної Ради України. - 1997. - М 41-42. - Ст. 279.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2001. - Уз 28. - Ст. 135.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 25. - Ст. 172.
6 Верховної Ради України. - 2005. - № 15. - Ст. 243.
7 Україна приєдналась до Конвенції згідно із Законом від 1 липня 1999 року.
8 Протокол ратифіковано Законом України від 9 липня 2003 року.
9 Ратифікована постановою Верховної Ради України від 4 лютого 1994 року.
10 Ратифікована Законом України від 17 січня 2002 року.
11 Угоду затверджено постановою КМУ № 121 від 16 лютого 1995 року.
376


РОЗДІЛ 15
1994 року, угода між Кабінетом Міністрів України та урядом Республіки Білорусь про спільне використання та охорону транскордонних вод 2001 року1.
Завданням водного законодавства є регламентація правових відносин з метою забезпечення збереження, науково обґрунтованого, раціонального використання вод для потреб населення і галузей економіки, відтворення водних ресурсів, охорони вод від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об'єктів, а також охорони прав підприємств, установ, організацій і громадян на водокористування. Перелік основних заходів у галузі охорони водних ресурсів містить Водний кодекс, який є базовим кодифікованим джерелом водного законодавства.
Юридичне поняття водвключає всі води (поверхневіпідземніморські), що входять до складу природних ланок кругообігу води.Води зосереджуються у водному об'єкті- природному або створеному штучно елементі довкілля (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт). Таким чином, вода, зосереджена у водному об'єкті, є особливим природним ресурсом. Води є об'єктом правової охорони, якщо вони входять до складу природних ланок кругообігу води. Води, вилучені із природного стану, а також вода, яка не є природним благом, а виступає структурним елементом інших природних об'єктів (атмосферна волога, вологість ґрунту), не є об'єктом правового регулювання цих відносин1  2.
Об'єми поверхневих, підземних і морських вод відповідної території створюють водніресурси(ст. 1 ВКУ). В преамбулі Водного кодексу вказано, що водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу та є обмеженими й уразливими природними об'єктами. Водний кодекс закріплює особливе правове становище цих природних об'єктів як національне надбання всього народу України. Це їх особливе природне становище спирається на поєднання специфічних характеристик вод як: частини навколишнього природного середовища; природного об'єкта; об'єкта права власності3.
Об'єктом водних відносин є водний об'єкт чи його частина. Поверхневі води і землі, покриті ними і сполучені з ними (дно і береги водного об'єкта), розглядаються як єдиний водний об'єкт. На відміну від поверхневих підземні водні об'єкти мають свої межі, об'єм і риси водного режиму. До них належать водоносний горизонт, басейн підземних вод, родовище підземних вод, вихід підземних вод на суші чи під водою. До видів водних об'єктів належать внутрішні морські води і територіальне море. Класифікація об'єктів водних відносин має
1 Угоду затверджено постановою КМУ № 225 від 28 лютого 2002 року.
2 Кобецька Н. Р. Екологічне право України : навч. посіб. / Н. Р. Кобецька. - 2-е вид., перераб. і допов. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - С. 184.
3 Екологічне право України : підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / За ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. - Харків : Право, 2009. - С. 177.
377


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
значення для встановлення режиму їх використання й охорони з метою підтримки навколишнього середовища1.
Усі води на території України становлять її водний фонд. До водного фонду України належать: поверхневі води: природні водойми (озера); водотоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море.
Водний кодекс підрозділяє водні об'єкти на водні об'єкти загальнодержавного і місцевого значення(ст. 5 ВКУ). До водних об'єктів загальнодержавного значення належать: внутрішні морські води та територіальне море; підземні води, які є джерелом централізованого водопостачання; поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використовуються на території більш як однієї області, а також їхні притоки всіх порядків; водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також ті, що належать до категорії лікувальних.
До водних об'єктів місцевого значення належать: поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах однієї області та які не належать до водних об'єктів загальнодержавного значення; підземні води, які не можуть бути джерелом централізованого водопостачання.
Детальний перелік основних водоохоронних заходів, що утворюють цілісну систему, спрямовану на охорону вод від забруднення, засмічення і вичерпання, та їх раціональне використання містить Водний кодекс. Вони сконцентровані як у спеціальному розділі IV, так і в інших розділах чинного Водного кодексу.
До основних водоохоронних заходів належать: утворення водоохоронних зон (ст. 87 ВКУ), прибережних захисних смуг (ст. 88 ВКУ), смуг відведення (ст. 91 ВКУ), берегових смуг водних шляхів (ст. 92 ВКУ), зон санітарної охорони (ст. 91 ВКУ); обмеження господарської діяльності в прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах (ст. 89 ВКУ), обмеження господарської діяльності в прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах (ст. 90 ВКУ); умови розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення вдію підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан вод (ст. 96 ВКУ); умови розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення вдію підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан рибогосподарських водних об'єктів (ст. 97 ВКУ); заборона введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що впливають на стан вод (ст. 98 ВКУ); заборона скидання у водні об'єкти відходів і сміття (ст. 99 ВКУ); заборона забруднювати, засмічувати поверхні водозборів, льодового покриву водойм, водотоків, а також морів, їхніх заток і лиманів виробничими, побутовими та іншими відходами, сміттям, нафтовими, хімічними та іншими забруднюючими речовинами (ст. 100 ВКУ); охорона вод від забруднення і засмічення внаслідок втрат мастила, пального, хімічних, нафтових
1 Див.: Боголюбов С. А. Экологическое право : учебник для вузов / С. А. Боголюбов. - М. : НОРМА- ИНФРА, 1998. - С. 276-277.
378


• РОЗДІЛ 15
та інших забруднюючих речовин (ст. 101 ВКУ); запобігання забрудненню вод добривами і хімічними засобами захисту рослин (ст. 103 ВКУ); охорона внутрішніх морських вод та територіального моря (ст. 102 ВКУ); охорона водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних (ст. 104 ВКУ); охорона підземних вод (ст. 105 ВКУ); проведення спеціальних робіт для спорудження експлуатаційних свердловин на воду (ст. 106 ВКУ); запобігання шкідливим діям вод та аваріям на водних об'єктах і ліквідація їх наслідків (ст. ст. 107-108 ВКУ).
Серед них до заборонних приписів належать: заборона введення вдію підприємств, споруд та інших об'єктів, що впливають на стан вод; заборона скидання у водні об'єкти відходів і сміття; заборона забруднювати, засмічувати поверхні водозборів, льодового покриву водойм, водотоків, а також морів, їхніх заток і лиманів виробничими, побутовими та іншими відходами, сміттям, нафтовими, хімічними та іншими забруднюючими.
До заходів запобіжного характеру належать охорона підземних вод; охорона водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних; запобігання забрудненню вод добривами і хімічними засобами захисту рослин; умови розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан вод; умови розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення вдію підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан рибогосподарських водних об'єктів; охорона внутрішніх морських вод та територіального моря та ін.
Таким чином, заходи щодо охороні вод, які закріплені у розділі IV Водного кодексу, можна підрозділити на: особливий порядок надання їх у користування, а також використання земель водного фонду (ст. ст. 85, 86 ВКУ); створення водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, смуг відведення, берегових смуг водних шляхів, зон санітарної охорони (ст. ст. 85, 86, 87, 88, 91, 92 ВКУ); закріплення особливого правового режиму водних об'єктів, віднесених у встановленому законодавством порядку до територій та об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 94 ВКУ); водоохоронні вимоги до виробничо-господарської діяльності по недопущенню забруднення, засмічення і вичерпання вод (ст. 95-106 ВКУ); запобігання шкідливим діям вод та аваріям на водних об'єктах і ліквідація їх наслідків (ст. 107-108 ВКУ)1.
Основними організаційно-правовими інструментами забезпечення раціонального використання й охорони вод і одночасно функціями державного управління в даній сфері є: планування раціонального використання водних об'єктів; здійснення контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів; введення державного моніторингу вод, державного водного кадастру і здійснення державного обліку вод; проведення екологічної експертизи об'єктів, пов'язаних з використанням вод; стандартизація і нормування в галузі використання й охорони вод та відтворення водних ресурсів.
1 Кобецька Н. Р. Екологічне право України : навч. посіб. / Н. Р. Кобецька. - 2-е вид., перераб. і догіов. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - С. 202-203.
379


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
§ 2. Правова охорона водних ресурсів через охорону інших природних об'єктів: охорона земель водного фонду та ділянок дна річок, озер, морів та інших водних об'єктів
Землі водного фонду - окрема категорія земель, виділена відповідно до цільового призначення. Правовий режим земель водного фонду встановлений нормами земельного та водного законодавства (глава 12 Земельного кодексу України. Відповідно ст. 58 ЗКУ та ст. 4 ВКУ, до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів. Порядок надання земель водного фонду в користування та припинення права користування ними встановлюється земельним законодавством.
Для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою. Користування ділянками земель водного фонду здійснюється з урахуванням вимог щодо охорони річок і водойм від забруднення, засмічення та замулення, а також з додержанням правил архітектури планування приміських зон та санітарних вимог у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ст. 85 ВКУ).
На земельних ділянках дна річок, озер, водосховищ, морів та інших водних об'єктів можуть проводитися роботи, пов'язані з будівництвом гідротехнічних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин (крім піску, гальки і гравію в руслах малих та гірських річок), прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій, а також бурові та геологорозвідувальні роботи. Місця і порядок проведення зазначених робіт визначаються відповідно до проектів, що погоджуються з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології (ст. 86 ВКУ).
Механізм видачі дозволу на будівельні, днопоглиблювальні роботи, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду встановлену Порядком видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду1. Встановлена також форма дозволу на про¬
1 Див.: Порядок видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду: затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 557 від 12 липня 2005 року.
380


РОЗДІЛ 15
ведення робіт (крім будівельних) на землях водного фонду та зразка заяви на його отримання1.
Відповідно п. 6 Порядку користування землями водного фонду, користувачі земель водного фонду зобов'язані: виконувати заходи щодо охорони земель від ерозії, підтоплення, забруднення відходами виробництва, хімічними і радіоактивними речовинами та від інших процесів руйнування; суворо дотримуватися встановленого режиму для зон санітарної охорони, прибережних захисних смуг, смуг відведення, берегових смуг водних шляхів; запобігати проникненню у водні об'єкти стічних вод, пестицидів і добрив через прибережні захисні смуги.
§ 3. Правовий режим водоохоронних зон і зон санітарної охорони, прибережних захисних смуг та берегових смуг
водних шляхів
Водоохоронні зони встановлюються для створення сприятливого режиму водних об'єктів, запобігання їх забрудненню, засміченню й вичерпанню, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм. Водоохоронна зона є природоохоронною територією господарської діяльності, що регулюється. Правовий механізм визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлено Порядком визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режимом ведення господарської діяльності в них1  2.
До складу водоохоронних зон обов'язково входять заплава річки, перша надзаплавна тераса, бровки і круті схили берегів, а також прилеглі балки та яри. У межах водоохоронних зон виділяються землі прибережних захисних смуг та смуги відведення з особливим режимом їх використання відповідно до ст. ст. 88-91 ВКУ.
Розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінприроди України, Держводагентства України та Держземагентства України, власниками землі та землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами відповідних рад. Межі водоохоронних зон
1 Див.: Про затвердження форми дозволу на проведення робіт (крім будівельних) на землях водного фонду та зразка заяви на його отримання : наказ Державного комітету України по водному господарству № 199/517 від 9 жовтня 2007 року.
2 Див.: Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них : затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 486 від 8 травня 1996 року із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ N9 72 від 24 січня 2002 року.
381


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
встановлюються з урахуванням: рельєфу місцевості, затоплення, підтоплення, інтенсивності берегоруйнування, конструкції інженерного захисту берега; цільового призначення земель, що входять до складу водоохоронної зони. Враховуючи, що ліси мають значну водоохоронну функцію, межі водоохоронних зон у них не встановлюються.
Водоохоронна зона має внутрішню і зовнішню межі. Внутрішня межа водоохоронної зони збігається з мінімальним рівнем води у водному об'єкті. Зовнішня межа водоохоронної зони, як правило, прив'язується до наявних контурів сільськогосподарських угідь, шляхів, лісосмуг, меж заплав, надзаплавних терас, бровок схилів, балок та ярів і визначається найбільш віддаленою від водного об'єкта лінією: затоплення при максимальному повеневому (паводковому) рівні води, що повторюється один раз за десять років; тимчасового та постійного підтоплення земель; ерозійної активності; берегових схилів і сильно еродованих земель.
Зовнішня межа водоохоронної зони на землях сільських населених пунктів, землях сільськогосподарського призначення, лісового фонду, на територіях водогосподарських, лісогосподарських, рибогосподарських підприємств, а також на землях інших власників та користувачів визначається з урахуванням: зони санітарної охорони джерел питного водопостачання; розрахункової зони переробки берегів; лісових насаджень, що найбільшою мірою сприяють охороні вод із зовнішньою межею не менш як 1000 метрів від урізу меженного рівня води; усіх земель відводу на існуючих меліоративних системах, але не менш як 200 метрів від бровки каналів чи дамб.
Для гірських і передгірських річок зовнішня межа водоохоронної зони визначається з урахуванням геоморфологічних та гідрологічних умов, а також селевих та зсувних явищ. На землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови. Водоохоронна зона морів, морських заток і лиманів, як правило, збігається з прибережною захисною смугою і визначається шириною не менш як 2 кілометри від урізу води.
Виконавчі комітети місцевих рад зобов'язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях. Контрол ь за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється виконавчими комітетами місцевих рад і державними органами охорони навколишнього природного середовища.
У водоохоронній зоні дотримується режим регульованої господарської діяльності. На території водоохоронних зон забороняється: використання стійких та сильнодіючих пестицидів; влаштування кладовищ, скотомогильників,
382


• РОЗДІЛ 15
звалищ, полів фільтрації; скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також у потічки. В окремих випадках у водоохоронній зоні може бути дозволено добування піску і гравію за межами земель водного фонду на сухій частині заплави, у праруслах річок за погодженням з державними органами охорони навколишнього середовища, водного господарства та геології.
Прибережні захисні смуги встановлюються з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон. Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.
Прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад З гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер -100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися (ст. 60 3КУ та ст. 88 ВКУ).
У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах, відповідно ст. 61ЗКУ та ст. 89 ВКУ, забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; миття та обслуговування транспортних засобів і техніки; влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.
Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води (ст. 88 ВКУ). Прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманіввходмтьу зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально- оздоровчих закладів, з обов'язковим централізованим водопостачанням і каналізацією (ст. 90 ВКУ).
У прибережній захисній смузі морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: будівництво промислових об'єктів;
383


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
застосування стійкихта сильнодіючих пестицидів; влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод обсягом понад 1 куб. метр на добу; влаштування полів фільтраціїта будівництво інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів. У прибережній смузі вздовж морів, заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах може здійснюватися лише будівництво санаторіїв та інших лікувал ьних-оздоровчих закладів з обов'язковим централізованим водопостачанням та каналізацією (ст. 90 ВКУ).
Смуги відведення встановлюються для потреб експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування магістральних, міжгосподарських та інших каналів на зрошувальних і осушувальних системах, гідротехнічних та гідрометричних споруд, а також водойм і гребель на річках з особливим режимом користування (ст. 63 ЗКУ та ст. 91 ВКУ). Розміри смуг відведення та режим користування ними встановлюються за проектом землеустрою, який розробляється і затверджується водокористувачами за погодженням з державними органами охорони навколишнього природного середовища та водного господарства. Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються органам водного господарства та іншим організаціям для спеціальних потреб і можуть використовуватися ними для створення водоохоронних лісонасаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ, виробничих приміщень (ст. 91 ВКУ).
Берегові смуги водних шляхів встановлюються на судноплавних водних шляхах за межами міських поселень для проведення робіт, пов'язаних з судноплавством. Основні принципи і механізм установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними визначає Порядок встановлення берегових смуг водних шляхів та користування ними1.
4 У межах берегових смуг водних шляхів дозволяється: влаштування причалів, встановлення пристроїв для навантаження і розвантаження самохідних суден і барж, тимчасових пристроїв для швартування суден і наплавних споруд, а також тимчасове зберігання вантажів та механічної тяги суден; установлення берегових навігаційних знаків; установлення гідрометрологічних постів; зберігання твердого палива для суден підприємств і організацій водного транспорту, а також тимчасове зберігання суднового обладнання; влаштування тимчасових зимових приміщень і проведення інших робіту разі випадкової зимівлі чи виходу з експлуатації судна. Користувачі берегових смуг водних шляхів зобов'язані: користуватися береговими смугами за призначенням; суворо дотримувати встановленого режиму використання смуг відведення для водних шляхів; вживати заходів для охорони земель берегових смуг водних шляхів від ерозії, зсувів, руйнування, підтоплення і забруднення; забезпечувати непроникнення
ч , ....
1 Порядок встановлення берегових смуг водних шляхів та користування : затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 347 від 14 квітня 1997 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 72 від 24 січня 2002 року.
384


РОЗДІЛ 15
стічних вод, отрутохімікатів і мінеральних добрив через берегові смуги водних шляхів у річки та водойми. На берегових смугах водних шляхів забороняється діяльність, що суперечить їх цільовому призначенню, а господарська діяльність обмежується відповідно до ст. 89 Водного кодексу.
Зони санітарної охорони встановлюються з метою охорони водних об'єктів у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб, які поділяються на пояси особливого режиму. Зони санітарної охорони одних об'єктів створюються на всіх господарськр- питних водопроводах незалежно від їх підпорядкованості або типу джерела водопостачання. Залежно від типу джерела водопостачання (поверхневий, підземний), ступеня його захищеності і ризику мікробного та хімічного забруднення, особливостей санітарних, гідрогеологічних і гідрологічних умов, а також характеру забруднюючих речовин встановлюються межі зон санітарної охорони та їх окремих поясів. Межі зон санітарної охорони водних об'єктів визначаються проектом землеустрою. Межі зон санітарної охорони водних об'єктів встановлюються органами місцевого самоврядування на їх території за погодженням з державними органами земельних ресурсів, санітарно-епідеміологічного нагляду, охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.
Зони санітарної охорони поверхневих та підземних водних об'єктів входять до складу водоохоронних зон і поділяються на три пояси особливого режиму: перший пояс (суворого режиму) включає територію розміщення водозабору, майданчика водопровідних споруд і водовідвідного каналу; другий і третій пояси (обмежень і спостережень) включають територію, що призначається для охорони джерел водопостачання від забруднення. Режим зон санітарної охорони водних об'єктів, відповідно до ст. 93 ВКУ, встановлений Кабінетом Міністрів України1.
§ 4. Правова охорона вод від забруднення, засмічення і вичерпання: умови будівництва, реконструкції та введення в експлуатацію господарських об'єктів і споруд
Відповідно до ст. 95 ВКУ, усі води (водні об'єкти) підлягають охороні від забруднення, засмічення, вичерпання та інших дій, які можуть погіршити умови водопостачання, завдавати шкоди здоров'ю людей, спричинити зменшення рибних запасів та інших об'єктів водного промислу, погіршення умов існування диких тварин, зниження родючості земельта інші несприятливі явища внаслідок
Правовий режим зон санітарної охорони водних об’єктів : затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 2024 від 18 грудня 1998 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 717 від 15 травня 2003 року.
385


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
зміни фізичних і хімічних властивостей вод, зниження їх здатності до природного очищення, порушення гідрологічного і гідрогеологічного режиму вод.
Під забрудненням водсл'щ розуміти надходження до водних об'єктів забруднюючих речовин (речовин, які привносяться у водний об'єкт в результаті господарської діяльності людини, - неочищені стічні води, радіоактивні відходи, нафта). Забрудненими визнаються водні об'єкти, якщо склад і властивості води змінилися в результаті впливу або виробничої діяльності чи побутового використання населенням до такого ступеня, коли водні об'єкти стають частково або повністю непридатними для одного з видів водокористування. Поняттям «забруднення» охоплюється не тільки скидання стічних вод, що містять хімічні речовини, але й так називані теплове забруднення, а також бактеріальне забруднення. Критерієм забруднення води є погіршення її якості внаслідок зміни фізичних (підвищення температури), хімічних, біологічних, органолептичних властивостей і поява шкідливих речовин для людини, фауни і флори.
Засмічення вод - це привнесення у водні об'єкти сторонніх предметів і матеріалів (будівельне сміття, металобрухт, виробничі або побутові відходи), що шкідливо впливають на стан вод. При засміченні якість вод змінюється поступово, але не до такого ступеня, що водні об'єкти не можуть бути використані за призначенням. Засмічення в першу чергу впливає на русло річок і перешкоджає судноплавству.
Вичерпання характеризується кількісним зменшенням природних запасів води у водоймах і джерелах внаслідок неправомірних дій або ж природних стихійних явищ або значними якісними змінами в результаті хімічного, радіаційного забруднення до такого ступеня, що вода не може бути використана для водокористування. Воно не належить до сезонних коливань стоку води в ріках або природних змін запасу води в морях і озерах. Само тому у водному законодавстві встановлена заборона скидання у водні об'єкти виробничих, побутових, радіоактивних та інших видів відходів і сміття, забруднювання, засмічування поверхонь водозборів, льодового покриву водойм, водотоків, а також морів, їх заток і лиманів виробничими, побутовими та іншими відходами, сміттям, нафтовими, хімічними та іншими забруднюючими речовинами.
Під час розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів повинна забезпечуватися охорона вод від забруднення, засмічення і вичерпання, попередження їх шкідливої дії, охорона земель від засолення, підтоплення або переосушення, а також збереження природних умов і ландшафтів як безпосередньо в зоні їх розміщення, так і на водозбірній площі водних об'єктів. Забороняється проектування і будівництво прямоточних систем водопостачання промислових підприємств, за винятком підприємств, які за технологією виробництва не можуть бути переведені на оборотне водопостачання. Забороняється здійснення проектів господарської та іншої діяльності без оцінки їх впливу на стан вод. Під час розміщення, про¬
386


РОЗДІЛ 15
ектування, будівництва, реконструкції і введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів на рибогосподарських водних об'єктах здійснюються заходи, що забезпечують охорону риб, інших водних тварин і рослин та їх відтворення (ст. 97 ВКУ).
Згідно зі ст. 98 ВКУ, забороняється введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що впливають на стан вод: нових і реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, комунальних та інших об'єктів, не забезпечених пристроями і очисними спорудами необхідної потужності, що запобігають забрудненню і засміченню вод або їх шкідливій дії, та необхідною вимірювальною апаратурою, що здійснює облік об'ємів забору і скидання води; зрошувальних і обводнювальних систем, водосховищі каналів-до проведення передбачених проектами заходів, що запобігають затопленню, підтопленню, заболоченню, засоленню земель і ерозії ґрунтів, а також забрудненню поверхневих та підземних вод скиданням із зрошувальних систем; осушувальних систем - до повної готовності водоприймачів та інших споруд відповідно до затверджених проектів; водозабірних споруд- без рибозахисних пристроїв та облаштованих відповідно до затверджених проектів зон санітарної охорони водозаборів; гідротехнічних споруд-до повної готовності пристроїв для пропускання паводкових вод і риби відповідно до затверджених проектів; експлуатаційних свердловин на воду - без оснащення їх водорегулюючими та контрольно-вимірювальними пристроями.
Наповнення водоймища до здійснення передбачених проектами заходів щодо підготовки його ложа забороняється. Власники засобів водного транспорту, трубопроводів, плавучих та інших споруд на водних об'єктах, а також інші особи зобов'язані забезпечувати охорону вод від забруднення і засмічення внаслідок втрат мастила, пального, хімічних, нафтових та інших забруднюючих речовин. З метою запобігання забрудненню вод сільськогосподарські, лісогосподарські підприємства, селянські (фермерські) господарства та громадяни зобов'язані дотримуватися встановлених правил зберігання, транспортування та використання добрив, хімічних засобів захисту рослин та інших токсичних препаратів і речовин
До основних заходів для забезпечення охорони і відтворення рибних запасів, водних тварин і рослин належить обладнання рибозахисними пристроями водозабірних та інших споруд відповідно до затверджених проектів, будівництво риборозплідників, штучних нерестовищ, рибопропускних споруд, підготовка ложа водоймища тощо. З метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення зворотними водами встановлені Правила охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами.1 Планування заходів з охорони поверхневих вод здійснюється відповідно Правил, виходячи з першочергового задоволення питних і господарсько-побутових потреб в рамках міжнародних, державних та
Правила охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами : затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 465 від 25 березня 1999 року.
387


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
регіональних програм використання, охорони та відтворення водних ресурсів. Під час розроблення цих заходів визначаються: ділянки водних об'єктів, на яких регламентується відповідно до встановлених нормативів якість води; показники, що характеризують якісний склад і властивості води на ділянках водних об'єктів; джерела забруднення водних об'єктів (обсяги водокористування, скидання зворотних вод та забруднюючих речовин); умови переведення якості води на певних ділянках водних об'єктів до вищих категорій якості; обсяги водних ресурсів, необхідні для задоволення питних і господарсько-побутових потреб, а також потреб економіки; перелік робіт, спрямованих на запобігання шкідливої дії вод.
Скидання зворотних вод у водні об'єкти допускається тільки за умови одержання в установленому порядку дозволу. Необхідний ступінь очищення зворотних вод, що скидаються у водні об'єкти, визначається нормативами гранично допустимого скидання (ГДС) забруднюючих речовин. Місце скидання стічних вод повинне знаходитися нижче межі населеного пункту за течією водотоку на відстані, яка виключає вплив згінно-нагінних явищ. Забороняється скидання у водні об'єкти, на поверхню льодового покриву та водозбору, а також у каналізаційні мережі пульпи, концентрованих кубових залишків, шламів, іншихтехнологічних і побутових твердих відходів.
§ 5. Особливості охорони внутрішніх морських вод і територіального моря
Охорона внутрішніх морських вод і територіального моря має певні особливості, пов'язані як із правовим режимом, так і з характером і видами діяльності в цьому виді водних об'єктів. Перш за все у внутрішні морські води та територіальне море забороняється скидати із суден і плавучих засобів, платформ та інших морських споруд і повітряних суден хімічні, радіоактивні та інші шкідливі речовини, а також радіоактивні або інші відходи, матеріали, предмети та сміття, які можуть спричинити забруднення моря (ст. 102 ВКУ).
Охорона внутрішніх морських вод та територіального моря від забруднення та засмічення здійснюється відповідно до Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення1. Дія Правил поширюється на внутрішні морські води, територіальне море України, на охорону вод гирлових ділянок річок, які впадають у море, прибережних захисних смуг морів та островів у внутрішніх морських водах.
Див.: Правила охорони внутрішніх морських вод і територіального моря від забруднення та засмічення: затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 269 від 29 лютого 1996 року в редакції постанови КМУ від 29 березня 2002 року № 431 із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 956 від 9 вересня 2009 року.
388


РОЗДІЛ 15
До внутрішніх морських вод України належать морські води, розташовані вбік берега від прямих вихідних ліній, прийнятих для відліку ширини територіального моря України; води портів України, обмежені лінією, що проходить через постійні портові споруди, які найбільше виступають у бік моря; води заток, бухт, губ і лиманів, гаваней і рейдів, береги яких повністю належать Україні, до прямої лінії, проведеної від берега до берега в місці, де з боку моря вперше утворюється один або кілька проходів, якщо ширина кожного з них не перевищує 24 морські милі; води заток, бухт, губ і лиманів, морів та проток, що історично належать Україні. Територіальне море України- це прибережні морські води завширшки 12 морських миль, що відлічуються від лінії найбільшого відпливу як на материку, так і на островах, що належать Україні, або від прямих вихідних ліній, які з'єднують відповідні точки.
Правилами передбачено заходи з охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення із суден. Заборонено скидання із суден у внутрішні морські води та територіальне море України вантажів, які перевозяться навалом, насипом чи у зрідженому стані; відходів та сміття; вод, які містять забруднюючі речовини в концентраціях, що перевищують нормативи граничнодопустимих концентрацій основних забруднюючих речовин, наведених у додатку до Правил, крім вод після охолодження суднових механізмів.
Рішення щодо відповідності якості вод нормативам ГДК речовин приймає відповідно Державна Азовська морська екологічна інспекція, Державна Азово- Чорноморська екологічна інспекція та Державна екологічна інспекція Північно- Західного регіону Чорного моря Мінприроди України на підставі результатів аналізів води. Дозволено скидання стічних вод із суден: які перебувають у внутрішніх морських водах і територіальному морі України, а також у портах України за умови очищення стічних вод на суднових установках, які відповідають вимогам МАРПОЛ 73/78 та підтвердженим свідоцтвом класифікаційного товариства; які не обладнані закритими системами стічних вод, якщо чисельність осіб, що перебувають на борту, не перевищує 10 чоловік.
Перед заходом суден у внутрішні морські води та територіальне море України всі запірні пристрої, призначені для скидання забруднюючих речовин, у тому числі вод, що їх містять, мають бути закриті адміністрацією судна. У разі постановки судна в порту всі зазначені пристрої опломбовуються адміністрацією порту в установленому порядку.
Забруднюючі речовини, в тому числі води, що їх містять, та сміття, повинні накопичуватися на суднах у спеціальних місткостях. Під час перебування у внутрішніх морських водах та територіальному морі України судна можуть здавати в установленому порядку забруднюючі речовини, в тому числі води, що їх містять, та сміття, тільки на судна-збирачі, плавучі приймальні споруди, а підчас перебування судна у порту - на берегові приймальні споруди. Операції
389


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
з забруднюючими речовинами, в тому числі з водами, що їх містять, та сміттям, які проводяться на суднах та суднах-збирачах, підлягаютьобов'язковій реєстрації у суднових документах.
У разі будь-якого скидання із суден у внутрішні морські води та територіальне море України забруднюючих речовин, у тому числі вод, що їх містять, та сміття або їх втрата, а також у разі виникнення загрози такого скидання або втрати капітан судна зобов'язаний терміново повідомити про це адміністрацію найближчого порту України, вжити заходів до максимального зменшення скидання або втрати та до ліквідації забруднення.
Охорона внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення береговими об'єктами включає заборону скидання зворотних вод у внутрішні морські води і територіальне море України в разі, коли: води неочищені; води містять речовини, щодо яких не встановлено ГДК, збудники інфекційних захворювань; перевищують гранично допустимі скиди токсичних речовин, а також за обсягом скидання забруднюючих речовин гранично допустимі нормативи; їх надходження до водного об'єкта призводить до збільшення вмісту забруднюючих речовин понад встановлені нормативи ГДК у контрольних точках або перевищення сформованих фонових значень; територія (акваторія) віднесена до природно-заповідного фонду, курортної, лікувально- оздоровчої, рекреаційної території, а також має наукове та історико-культурне значення.
Забір і використання вод, скидання забруднюючих речовин береговими об'єктами, включаючи скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів, здійснюється на підставі дозволів на спеціальне водокористування, які видаються територіальними органами Мінприроди України у встановленому порядку. Заборонено розміщення відходів та сміття береговими об'єктами у внутрішні морські води і територіальне море.
Правила охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення містять спеціальні вимоги до діяльності морських портів і інших об'єктів море господарського комплексу. Морські порти, судноремонтні заводи зобов'язані забезпечувати: приймання із суден та здавання на плавучі або берегові очисні споруди забруднюючих речовин або вод, що їх містять; приймання із суден сміття та відходів з розміщенням їх на об'єктах поводження з відходами; очищення своїх акваторій від забруднюючих речовин та сторонніх предметів і матеріалів; локалізацію та ліквідацію наслідків аварійних скидів забруднюючих речовин або вод, що їх містять, у межах своїх акваторій.
Морські порти та судноремонтні заводи мусять: бути укомплектовані суднами-збирачами, спеціальними засобами для локалізації та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; мати берегові приймальні очисні споруди, систему каналізації, об'єкти для збирання та знешкодження відходів; мати засоби для
390


РОЗДІЛ 15
накопичення зворотних вод з подальшою передачею їх на очисні споруди в разі відсутності очисних споруд та системи каналізації.
Морські порти, в яких проводиться перевантаження вантажів, що містять хімічні та сипкі речовини, зобов'язані: розробляти і вживати заходів щодо запобігання забрудненню акваторій морських портів та прибережних вод морів під час зберігання і перевалки вантажів, що містять хімічні та сипкі речовини; впроваджувати ефективні методи і технічні засоби щодо запобігання втратам вантажів, що містять хімічні та сипкі речовини, під час їх навантаження і розвантаження; влаштовувати спеціальні причали для приймання та відправки вантажів, що містять хімічні і сипкі речовини, приміщення для їх зберігання, а також майданчики для знешкодження залишків хімічних речовин; збирати, очищувати, знешкоджувати забруднені води, що утворюються підчас промивання вантажних місткостей, а також стічні води територій портів, причалів та інших споруд.
Усі операції із забруднюючими речовинами, водами, що їх містять, та сміттям, які проводяться на приймальних очисних спорудах та об'єктах поводження з відходами у портах, на судноремонтних та суднобудівних заводах, підлягають обов'язковій реєстрації в установленому порядку. Підприємства морської галузі узгоджують технологію перевантаження щодо кожного виду вантажів відповідно з Державною Азовською морською екологічною інспекцією, Державною Азово- Чорноморською екологічною інспекцією та Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря.
Норми технологічного проектування морських портів, їх перегляд, коригування та доповнення у частині запобігання забрудненню внутрішніх морських вод та територіального моря України узгоджуються з державними інспекціями охорони Чорного та Азовського морів Мінприроди України. У разі порушення вимог природоохоронного законодавства України діяльність берегових об'єктів може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена) чи припинена в установленому порядку.
§ 6. Правова охорона підземних вод та об'єктів питного і комунально-побутового водопостачання
Задоволення питних і побутових потреб населення має пріоритетний характер перед іншими видами спеціального водокористування. Законодавче регулювання питань задоволення питних і побутових потреб населення регулюється водним, а також спеціальним законодавством. Для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення використовуються води, якісні характеристики яких відповідають встановленим державним стандартам, нормативам екологічної безпеки водокористування і санітарним нормам (ст. 58 ВКУ).
391


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Це водокористування здійснюється в порядку централізованого і нецентра- лізованого водопостачання. У першому випадку підприємства, установи та організації здійснюють забір води безпосередньо з водних об'єктів для виготовленні води питноїякості, подачі їїспоживачамтільки в порядку спеціального водокористування; у другому - громадяни і організації мають право забирати воду безпосередньо з підземних або поверхневих водних джерел у порядку загального або спеціального водокористування.
Під час здійснення спеціального водокористування для задоволення питних і побутових потреб населення в порядку централізованого водопостачання підприємства, установи та організації, у віданні яких перебувають питні та господарсько-побутові водопроводи, здійснюють забір води безпосередньо з водних об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку проектів водозабірних споруд, нормативів якості води і дозволів на спеціальне водокористування.
Ці підприємства, установи та організації зобов'язані здійснювати постійне спостереження за якістю води у водних об'єктах, підтримувати в належному стані зону санітарної охорони водозабору та повідомляти державні органи санітарного нагляду, охорони навколишнього природного середовища, водного господарства і місцеві Ради про відхилення від встановлених стандартів і нормативів якості води (ст. 59 ВКУ).
На централізованих водозаборах підземних вод в межах їх родовищ та на прилеглих територіях водокористувачі повинні облаштовувати локальну мережу спостережувальних свердловин. Періодичний контроль за якістю води, що використовується для нецентралізованого водопостачання населення, здійснюється державними органами санітарного нагляду за рахунок водокористувачів (ст. 60 ВКУ). З метою охорони водних об'єктів у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб встановлюються зони санітарної охорони, які поділяються на пояси особливого режиму1.
Водний кодекс містить спеціальні розпорядження щодо використання й охорони підземних вод (ст. ст. 61, 105, 106 ВКУ). Підземні води питної якості повинні використовуватися у першу чергу для задоволення потреб питного і господарсько-побутового водопостачання населення, а також харчової промисловості та тваринництва. Підприємства, установи і організації, діяльність яких може негативно впливати на стан підземних вод, особливо ті, що експлуатують накопичувані промислових, побутових і сільськогосподарських стоків чи відходів, повинні здійснювати заходи щодо попередження забруднення підземних вод, а також обладнувати локальні мережі спостережувальних свердловин для контролю за станом цих вод.
Див.: Правовий режим зон санітарної охорони водних об’єктів : затверджено постановою Кабінет Міністрів України № 2024 від 18 грудня 1998 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 717 від 15 травня 2003 року.
392


РОЗДІЛ 15
У разі розкриття водоносних горизонтів з підземною водою питної якості особи, які проводять бурові, гірничі та інші роботи, пов'язані з пошуками, розвідкою, експлуатацією родовищ корисних копалин, повинні повідомити про це у встановленому порядку державні органи геології, охорони навколишнього природного середовища і санітарного нагляду для вжиття заходів щодо охорони підземних вод від вичерпання і забруднення.
Не придатні для експлуатації свердловини на воду, покинуті спостережні та пошукові свердловини на всі види корисних копалин, а також вертикальні й інші гірничо-пошукові та експлуатаційні гірничі виробки і покинуті криниці повинні бути затампоновані чи ліквідовані. Ліквідацію пошукових виробок та ліквідаційний тампонаж пошукових свердловин будь-якого призначення здійснюють організації, які виконують пошукові роботи, а непридатних і покинутих експлуатаційнихта спостережних свердловин і виробок-організації, на балансі яких вони знаходяться.
У разі неможливості встановити власника покинутих свердловин і виробок їх ліквідація здійснюється за рішенням місцевих Рад державними органами геології. Якщо експлуатація самовиливних свердловин є можливою, то вони оснащуються регулюючими пристроями. У разі вичерпання запасів підземних вод, а також у разі забруднення підземних вод встановлюються причини, з яких це сталося, і за пропозиціями державних органів геології і охорони навколишнього природного середовища за рахунок винних осіб здійснюються заходи щодо їх відтворення.
Водокористування та користування водними об'єктами для лікувальних цілей носить спеціальний характер. Вони використовуються виключно у лікувальних і оздоровчих цілях. До категорії лікувальних належать водні об'єкти, що мають природні лікувальні властивості і включені до спеціального переліку. Перелік водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, із зазначенням запасів вод та їх лікувальних властивостей, а також інших сприятливих для лікування і профілактики умов, затверджується Кабінетом Міністрів України1. Охорона водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, здійснюється в порядку, встановленому для санітарної охорони курортів (ст. 104 ВКУ). Забороняється скидання будь-яких зворотних вод у водні об'єкти, що віднесені до категорії лікувальних.
З метою охорони водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, встановлюються округи санітарної охорони курортів з особливим режимом у порядку, передбаченому законодавством про охорону здоров'я. Округ санітарної охорони-це територія земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту. В межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, води, завдають шкоди лісу та іншим зеленим
1 	Див.: Про затвердження переліку водних об’єктів, що відносяться до категорії лікувальних : постанова Кабінету Міністрів України № 1499 від 11 грудня 1996 року із змінами, внесеними розпорядженням КМУ № 402-р від 21 липня 1997 року.
393


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів. Для курортів, які використовують родовища корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів (підземні мінеральні води, лікувальні грязі тощо), встановлюються округи гірничо-санітарної охорони. У разі використання пов'язаних між собою родовищ мінеральних вод, суміжних пляжів та інших природних лікувальних ресурсів декількома курортами, для них може встановлюватись єдиний округ санітарної охорони (ст. 28 Закону «Про курорти»)1.
Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Верховною Радою України1  2 одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення. Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення. Режими округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Кабінетом Міністрів України, а округів і зон курортів місцевого значення - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Водні об'єкти, віднесені у встановленому законодавством порядку до територій та об'єктів природно-заповідного фонду, охороняються та використовуються відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про природно-заповідний фонд України». На водних об'єктах, віднесених до природно-заповідногофонду, забороняється здійснення будь-якої діяльності, що суперечить їх цільовому призначенню (ст. 94 ВКУ).
§ 7. Правові вимоги щодо запобігання шкідливого впливу аварій на водних об'єктах та ліквідації їх наслідків
В законодавстві встановлений комплекс заходів, спрямованих на запобігання шкідливим діям вод і аварій на водних об'єктах та ліквідації їх наслідків. Одним із найнебезпечніших проявів шкідливої дії вод для багатьох регіонів України залишаються катастрофічні паводки та повені. Практично не існує жодної території, де б не відчувався їх негативний вплив. Найбільшої шкоди від них
1 Про курорти : Закон України від 5 жовтня 2000 року із змінами, внесеними Законом № 3370-ІУ від 19 січня 2006 року // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 50. - Ст.435.
2 Див., наприклад: Межі округу і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курорту Саки : затверджено постановою Верховної Ради України від 11 січня 2005 року «Про оголошення природних територій міста Саки Автономної Республіки Крим курортом державного значення».
394


РОЗДІЛ 15
зазнають гірські та передгірські райони Карпат. Часто потерпають від повеней райони Полісся, придунайські землі, Донбас і Крим. Населенню та економіці країни завдаються при цьому значні збитки1.
Перелік видів шкідливої дії вод міститься в ст. 107 ВКУ, до яких відносяться: наслідки повені, що призвели до затоплення і підтоплення земель та населених пунктів; руйнування берегів, захисних дамб та інших споруд; заболочення, підтоплення і засолення земель, спричинені підвищенням рівня ґрунтових вод внаслідок ненормованої подачі води під час зрошення, витікання води з водопровідно-каналізаційних систем та перекриття потоків підземних вод при розміщенні великих промислових та інших споруд; осушення земель, зумовлене забором підземних вод в кількості, що перевищує встановлені обсяги відбору води; забруднення (засолення) земель в районах видобування корисних копалин, а також після закінчення експлуатації родовищ та їх консервації; ерозія ґрунтів, утворення ярів, зсувів і селей.
У зв'язку з глобальними змінами клімату, настанням циклічних періодів підняття рівнів підземних вод та збільшення кількості опадів, надмірною за- регульованістю річок водосховищами та ставками, скороченням площ лісових насаджень, незадовільним функціонуванням у населених пунктах зливової каналізації та інших систем водовідведення, значними втратами води в системах водопостачання, виведенням з експлуатації шахтта кар'єрів шляхом затоплення гірничих виробок, неконтрольованим зрошенням присадибних ділянок, а також порушенням правил забудови територій, в Україні наб ули значного поширення процеси підтоплення земель. Площі природного та техногенного підтоплення в окремі роки охоплюють до 70 тис. квадратних кілометрів, або 12 відсотків території України. Підтоплення зазнають більше 2 тисяч міст, селищ і сільських населених пунктів з населенням до 16 млн. жителів. Особливо загрозливого характеру процеси підтоплення набули у Херсонській, Миколаївській, Запорізькій, Дніпропетровській та деяких інших областях.
У Водному кодексу передбачені заходи щодо запобігання шкідливої дії вод: залуження та створення лісонасаджень на прибережних захисних смугах, схилах, балках та ярах; будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, земляних валів, водоскидів, захисних дамб, водосховищ-регуляторів; спорудження дренажу; укріплення берегів тощо (ст. 107 ВКУ). У цій галузі в Україні прийняті Рекомендації парламентських слухань «Актуальні проблеми зрошення, підтоплення та повеней в Україні»1  2, «Щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні»3, «Підтоплення земель в Україні: проблема та шляхи подолання»4, Комплексна програма розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану
1 Див.: Рекомендації парламентських слухань «Актуальні проблеми зрошення, підтоплення та повеней в Україні» : схвалено постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2006 року.
2 Схвалена постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2006 року.
3 Схвалена постановою Верховної Ради України від 20 лютого 2003 року.
4 Схвалена постановою Верховної Ради України від 6 березня 2003 року.
395


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
зрошуваних та осушених угідь на період до 2010 року1, Комплексна програма захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод на період до 2010 року та прогноз до 2020 року1  2, Комплексна програма ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах України3, Програма комплексного протипаводкового захисту в басейні р. Тиси у Закарпатській області на 2002-2006 роки та прогноз до 2015 року4, указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо попередження повені і паводків у весняний період 2010 року та ліквідаціїїх наслідків»5, розпорядження Кабінету Міністрів України «Про здійснення заходів щодо запобігання затопленню територій внаслідок льодоходута повені»6.
Невідкладні заходи щодо запобігання стихійному лихові, спричиненому шкідливою дією вод, аваріям на водних об'єктахта ліквідаціїїх наслідків, передбачені ст. 107 ВКУ. Зокрема, у разі загрози стихійного лиха, пов'язаного із шкідливою дією вод, місцеві Ради із залученням підприємств, установ, організацій зобов'язані вжити невідкладних заходів щодо запобігання цьому лихові, а в разі його настання - щодо негайної ліквідації його наслідків. У разі аварій на водних об'єктах, пов'язаних з їх забрудненням, що може шкідливо вплинути на здоров'я людей і стан водних екосистем, підприємство, установа чи організація, з вини яких сталася аварія або які виявили її, повинні негайно розпочати ліквідацію її наслідків і повідомити про аварію державні органи охорони навколишнього природного середовища, санітарного нагляду, водного господарства, геології та відповідну Раду. Державні органи водного господарства повинні забезпечувати безаварійне функціонування водних об'єктів підчас повеней і паводків, прогнозувати розповсюдження спричинених ними наслідків та спільно з відповідними Радами здійснювати заходи щодо забезпечення безперебійного водопостачання населення і галузей економіки.
1 Схвалена постановою Кабінету Міністрів України № 1704 від 16 листопада 2000 року. Назва Програми в редакції постанови КМУ № 863 від 24 червня 2006 року.
2 Затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 901 від 3 липня 2006 року.
3 Затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 160 від 15 лютого 2002 року із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 717 від 15 травня 2003 року.
4 Затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 1388 від 24 жовтня 2001 року із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 130 від 13 лютого 2006 року.
5 Про невідкладні заходи щодо попередження повені і паводків у весняний період 2010 року та ліквідації їх наслідків : указ Президента України № 292/2010 від 4 березня 2010 року.
6 Про здійснення заходів щодо запобігання можливому затопленню територій внаслідок льодоходу та повені: розпорядження КМУ № 246-р від 17 лютого 2010 року.
396


РОЗДІЛ 15
§ 8. Державний контроль у сфері використання та охорони водних об'єктів та їх ресурсів
Контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів полягає в забезпеченні додержання усіма юридичними та фізичними особами вимог водного законодавства. Державний контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів здійснюється Кабінетом Міністрів України, державними органами охорони навколишнього природного середовища, іншими спеціально уповноваженими державними органами відповідно до законодавства.
До відання Кабінету Міністрів України у галузі контролю за охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: реалізація державної політики у галузі охорони вод та відтворення водних ресурсів; забезпечення розробки державних, цільових, міждержавних та регіональних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, затвердження регіональних програм; визначення порядку діяльності органів державної виконавчої влади у галузі охорони вод та відтворення водних ресурсів, координація їх діяльності; прийняття у разі виникнення аварійних ситуацій рішень про скиди стічних вод з накопичувачів у водні об'єкти, якщо вони призводять до перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у цих об'єктах; організація і координація робіт, пов'язаних з попередженням та ліквідацією наслідків аварій, стихійного лиха, шкідливої дії вод або погіршенням якості водних ресурсів; прийняття рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними вимог водного законодавства; затвердження проектів зон санітарної охорони господарсько-питних водозаборів, які забезпечують водопостачання території більш як однієї області.
До відання спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (уданий час Міністерства екології та природних ресурсів України) в галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: здійснення комплексного управління в галузі охорони водних ресурсів, проведення єдиної науково-технічної політики з питань охорони вод та відтворення водних ресурсів, координація діяльності міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій в цій галузі; здійснення державного контролю за охороною вод та відтворенням водних ресурсів; розробка та участь у реалізації державних, цільових, міждержавних та регіональних програм охорони вод та відтворення водних ресурсів; організація та здійснення державного моніторингу вод; розробка і затвердження нормативів і правил, участь у розробці стандартів щодо регулювання охорони вод та відтворення водних ресурсів в межах своєї компе¬
397


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
тенції; здійснення державної екологічної експертизи; прийняття у встановленому порядку рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів в разі порушення ними вимог водного законодавства; розробка і запровадження у встановленому порядку організаційно-економічних заходів щодо забезпечення охорони вод та відтворення водних ресурсів.
Здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про раціональне використання водних ресурсів та охорону вод забезпечує у межах своєї компетенції Державна екологічна інспекція України, Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, Державні екологічні інспекції в областях, Державні екологічні інспекції міст Києва та Севастополя, а такожДержавна Азовська морська екологічна інспекція, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція та Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря.
До відання спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань водного об'єкта в галузі контролю за охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: розробка та участь у реалізації державних, цільових, міждержавних і регіональних програм охорони вод та відтворення водних ресурсів; здійснення радіологічного і гідрохімічного моніторингу водних об'єктів комплексного призначення; здійснення заходів щодо екологічного оздоровлення поверхневих вод та догляду за ними; виконання заходів, пов'язаних з попередженням шкідливої дії вод і ліквідацією її наслідків, включаючи протипаводковий захист населених пунктів та земель.
Згідно ст. 13 ВКУ, Держводагентству України надано право перевіряти у випадках, передбачених законодавством, на підприємствах, в установах і організаціях додержання вимог водного законодавства України. Відповідно до ст. 239 Кодексу України про адміністративні правопорушення, органам Держводагентства України надано право розглядати справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням правил використання і охорони водних ресурсів, та накладати адміністративні стягнення (ст. ст. 48, 59, 60, 61 КУпАП).
Основними завданнями органів Держводагентства України є здійснення контролю за раціональним використанням, охороною та відтворенням водних ресурсів, що включає в себе контроль за: забезпеченням права державної власності на води; наявністю та станом водоохоронних споруд та обладнання; веденням обліку використання води та скидами речовин, що забруднюють, у водні джерела і наявністю відповідної апаратури та систем контролю; дотриманням правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв; дотриманням умов дозволів на спеціальне водокористування; дотриманням установлених режимів роботи водосховищ та водогосподарських систем; виконанням заходів з охорони вод від забруднення, засмічення та виснаження при здійсненні господарської діяльності на водозборах, у водоохоронних зонах
398


РОЗДІЛ 15
та прибережних захисних смугах річок, водосховищ, озер та інших об'єктів; дотриманням порядку та режиму використання земель водного фонду; виконанням заходів щодо безпечного водокористування у зонах впливу атомних електростанцій1.
До системи органів Держводагентства України, які здійснюють контроль за раціональним використанням, охороною та відтворенням водних ресурсів, входять: у центральному апараті Держводагентства України - Управління комплексного використання водних ресурсів та Управління експлуатації водогосподарських систем; басейнові управління водних ресурсів та їх територіальні органи; обласні виробничі управління водного господарства та меліорації та їх структурні підрозділи (управління зрошувальних систем, управління меліоративних систем і водного господарства, управління водного господарства, управління меліоративних систем і протипаводкових споруд, управління осушувальних систем); Управління каналу Дніпро-Донбас; Управління головного Каховського магістрального каналу; Управління каналів Інгулецької зрошувальної системи; Управління Північно-Кримського каналу; Управління каналу Дніпро-Інгулець. Здійснення перевірок підприємств, установ та організацій з дотримання ними вимог законодавства щодо використання та охорони водних ресурсів встановлено Порядком організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання, що використовують водні ресурси або здійснюють господарську діяльність у межах земель водного фонду1  2.
До відання спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань геології та використання надр у галузі управління і контролю за охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: ведення державного обліку підземних вод та водного кадастру; ведення державного моніторингу підземних вод; виявлення недіючих свердловин і вжиття заходів щодо їх ліквідації або ремонту і подальшого використання. Відповідно ст. 239 КУпАП, спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі геології та використання надр розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. ст. 59, 60, 61 КУпАП.
1 Див.: Методику розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затверджену наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 389 від 20 липня 2009 року за погодженням з Мінфіном України та Міністерством ЖКГ України і зареєстрованого в Мін’юсті України 14 серпня 2009 року за № 767/16783 із змінами та доповненнями, внесеними наказом Мінприроди України № 220 від ЗО червня 2011 року..
2 Порядок організації та проведення перевірок суб’єктів господарювання, що використовують водні ресурси або здійснюють господарську діяльність у межах земель водного фонду : затверджено наказом Державного комітету України по водному господарству № 223 від 7 грудня 2009 року.
399


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
§ 9. Особливості застосування юридичної відповідальності за порушення водного законодавства
Юридична відповідальність-важлива правова гарантія виконання правил охорони навколишнього середовища і раціонального використовування природних ресурсів. Юридична відповідальність, по-перше, направлена на відновлення порушених суспільних відносин вданій області, покарання винних осіб і відшкодування спричинення збитку, і, по-друге, на попередження неправомірних дій у сфері природокористування. Порушення водного законодавства тягне дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законодавством.
Відповідно до ст. 110 ВКУ, відповідальність за порушення водного законодавства несуть особи, винні у: самовільному захопленні водних об'єктів; забрудненні та засміченні вод; порушенні режиму господарської діяльності у водоохоронних зонах та на землях водного фонду; руйнуванні русел річок, струмків та водотоків або порушенні природних умов поверхневого стоку під час будівництва і експлуатації автошляхів, залізниць та інших інженерних комунікацій; введенні в експлуатацію підприємств, комунальнихта інших об'єктів без очисних споруд чи пристроїв належної потужності; недотриманні умов дозволу або порушенні правил спеціального водокористування; самовільному проведенні гідротехнічних робіт (будівництво ставків, дамб, каналів, свердловин); порушенні правил ведення державного обліку вод або перекрученні чи внесенні недостовірних відомостей в документи державної статистичної звітності; пошкодженні водогосподарських та гідрометричних споруд і пристроїв, порушенні правил експлуатації та встановлених режимів їх роботи; незаконному створенні систем скидання зворотних вод у водні об'єкти, міську каналізаційну мережу або зливну каналізацію та несанкціоноване скидання зворотних вод; використанні земель водного фонду не за призначенням; неповідомленні (приховуванні) відомостей про аварійні ситуації на водних об'єктах; відмові від надання (приховуванні) проектної документаціїта висновків щодо якості проектів підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан вод, а також актів і висновків комісій, які приймали об'єкт в експлуатацію; порушенні правил охорони внутрішніх морських вод та територіального моря від забруднення та засмічення. Законодавством України може бути встановлена відповідальність і за інші правопорушення щодо використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.
Цивільно-правова відповідальність полягає насамперед у відшкодуванні збитків, завданих водним ресурсам, в розмірах і порядку, встановлених законо¬
400


РОЗДІЛ 15
давством України. Шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації юридичними та фізичними особами, в тому числі іноземними, як правило, в повному обсязі, без застосування норм зниження розміру стягнення і незалежно від плати за забруднення природного середовища та погіршення якості природних ресурсів (ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Особливістю цивільно-правової відповідальності є те, що для визначення розміру збитків, завданим водним ресурсам, використовуються наперед визначені методики і такси. Порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, встановлює Методика розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів.
Методика встановлює розміри відшкодування збитків, які призвели до: забруднення водних об'єктів, у тому числі пов'язаного із самовільними та аварійними скидами у водний об'єкт забруднюючих речовин із зворотними водами або речовин у складі сировини, продукції чи відходів, крім випадків забруднення територіальних і внутрішніх морських вод та виключноїморської економічної зони України із суден, кораблів та інших плавучих засобів; забруднення поверхневих та підземних вод під впливом полігонів (сміттєзвалищ) твердих побутових та промислових відходів; та обумовлені: самовільним використанням водних ресурсів без дозволу на спеціальне водокористування; забором, використанням води та скидом забруднюючих речовин із зворотними водами з порушенням умов водокористування, встановлених у дозволі на спеціальне водокористування.
Методика застосовується державними інспекторами України з охорони навколишнього природного середовища та державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповіднихтериторій, далі - державні інспектори, при розрахунку розмірів збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, які виявлені за результатами державного контролю за додержанням вимог суб'єктами господарювання природоохоронного законодавства. Державні інспектори з дати встановлення факту порушення вимог законодавства про охорону та використання водних ресурсів проводять збір і аналіз необхідних матеріалів і на підставі вказаної Методики розраховують розмір відшкодування збитків.
Для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних підприємствами, установами, організаціями і громадянами України, а також іноземними юридичними особами та громадянами внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх морських вод України,
401


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
затверджені спеціальні такси1. Суми збитків обчислюються у доларах США і сплачуються українськими судновласниками, судна яких плавають під прапором України, у валюті України за офіційним валютним курсом на день сплати сум відшкодування. Іноземні судновласники, а також українські судновласники, судна яких працюють за фрахтом під прапорами іноземних країн, відшкодовують збитки у доларах США або еквівалент цієї суми в іншій вільно конвертованій валюті (за умови дотримання валютного законодавства) чи у валюті України за офіційним валютним курсом на день сплати сум відшкодування.
Основні вимоги до обчислення розміру збитків, завданих державі внаслідок забруднення навколишнього природного середовища, що сталося у разі витоку або зливу нафти із суден, а також суб'єктам господарської діяльності, які зазнали збитків внаслідок витрат на попереджувальні заходи або заходи з відтворення природних ресурсів, які були фактично вжиті або мають бути вжиті, чи внаслідок неодержаних через порушення господарської діяльності доходів, відповідно до Міжнародної конвенції про цивільну відповідальність за шкоду від забруднення нафтою 1992 року, визначає Методика обчислення розміру збитків від забруднення нафтою 1 2.
Збитки від забруднення нафтою включають: збитки від забруднення навколишнього природного середовища (у тому числі прямі збитки внаслідок погіршення стану навколишнього природного середовища, загибелі риби, гідробіонтів, кормових організмів, порушення нерестовищ) та втрачені внаслідок такого забруднення доходи (втрата потомства риби тощо); витрати на заходи з відтворення природних ресурсів, які були фактично вжиті або мають бути вжиті; витрати на попереджувальні заходи, а також подальші збитки або шкоду, заподіяну попереджувальними заходами; неодержані внаслідок порушення господарської діяльності доходи.
Обчислення розміру збитків, завданих внаслідок забруднення навколишнього природного середовища, що сталося у разі витоку або зливу нафти із суден, проводиться у доларах США з урахуванням маси нафти та такс, затверджених постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх морських вод України». Розрахунок розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі вна¬
1 Див.: Такси для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних підприємствами, установами, організаціями і громадянами України, іноземними юридичними особами та громадянами внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх морських вод України : Додаток до постанови Кабінету Міністрів України про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх морських вод України № 484 від 3 липня 1995 року із змінами, внесеними постановою КМУ № 433 від 29 березня 2002 року // Офіційний вісник України. - 2002. - № 14. -Ст. 743.
2 Методика обчислення розміру збитків від забруднення нафтою : затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 631 від 26 квітня 2003 року.
402


РОЗДІЛ 15
слідок порушення правил охорони водних ресурсів на землях водного фонду, пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв, порушення правил їх експлуатації робиться відповідно Методики1.
Методикою визначаються розрахунки розміру збитків, заподіяних унаслідок: забруднення та засмічення поверхневих вод; самовільного водокористування; переуступки права водокористування; забору води з порушенням планів водокористування; безгосподарського використання води; порушення правил ведення первинного обліку кількості води, що забирається з водних об'єктів і скидається до них; самовільного захоплення водних об'єктів; порушення режимів роботи водогосподарських споруд і пристроїв; руйнування русел річок, струмків та водотоків; пошкодження водогосподарськихта гідрометричних споруд і пристроїв; порушення режиму господарської діяльності на землях водного фонду; порушення водоохоронного режиму на водозборах; самовільне проведення гідротехнічних робіт. Факти порушення вимог водного законодавства, що призвели до збитків, установлюються уповноваженими посадовими особами органів Держводагентства України при проведенні перевірок.
Адміністративна відповідальність за порушення водного законодавства передбачена нормами КУпАП. Вона наступає за: забруднення і засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію ґрунтів та інші шкідливі явища (ч. 1 ст. 59 КУпАП); введення в експлуатацію підприємств, комунальних та інших об'єктів без споруд і пристроїв, що запобігають забрудненню і засміченню вод або їх шкідливому діянню (ч. 2 ст. 59 КУпАП); забруднення і засмічення територіальних і внутрішніх морських вод внаслідок скидів із суден, здійснених без дозволу спеціально уповноважених на те державних органів або з порушенням встановлених правил (ч. 1 ст. 59-1 КУпАП); проведення навантажувальних та розвантажувальних робіт, що можуть призвести до забруднення територіальних і внутрішніх морських вод, без дозволу органів державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, якщо одержання такого дозволу передбачено законодавством України (ч. 2 ст. 59-1 КУпАП); неповідомлення адміністрації найближчого порту України про проведене внаслідок крайньої необхідності без належного на те дозволу скидання у море шкідливих речовин з судна або іншого плавучого засобу, повітряного судна, платформи чи іншої штучно спорудженої у морі конструкції, а у випадках скидання з метою поховання і органу, який видає дозволи та таке скидання, одразу після здійснення або в ході здійснення такого скидання (ч. З ст. 59-1 КУпАП); забір води з порушенням планів водокористування, самовільне проведення гідротехнічних робіт, безгосподарне використання води (добутої або відведеної з водних об'єктів), порушення правил ведення первинного об¬
1 Методика розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення правил охорони водних ресурсів на землях водного фонду, пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв, порушення правил їх експлуатації: затверджена наказом Державного комітету України по водному господарству № 290 від 29 грудня 2001 року.
403


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ліку кількості вод, що забираються з водних об'єктів і скидаються до них, та визначення якості вод, що скидаються (ст. 60 КУпАП); пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв (ч. 1 ст. 61 КУпАП); порушення правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв (ч. 2 ст. 61 КУпАП); невиконання капітаном або іншими особами командного складу судна чи іншого плавучого засобу передбачених чинним законодавством обов'язків по реєстрації в суднових документах операцій з речовинами, шкідливими для здоров'я людей або для живих ресурсів моря, чи сумішами, які містять такі речовини понад установлені норми, внесення зазначеними особами до суднових документів неправильних записів про ці операції або відмовлення пред'явити такі документи посадовим особам (ст. 62 КУпАП).
Кримінальна відповідальність за порушення водного законодавства передбачена ст. ст. 242,243 Кримінального кодексу України. Згідно зі ст. 242 Кримінального кодексу, до відповідальності притягуються особи, винні в порушенні правил охорони вод (водних об'єктів), якщо це спричинило забруднення поверхневих чи підземних вод і водоносних горизонтів, джерел питних, лікувальних вод або зміну їхніх природних властивостей, або виснаження водних джерел і створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи для довкілля.
За забруднення моря в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України матеріалами чи речовинами, шкідливими для життя чи здоров'я людей, або відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя чи здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло перешкодити законним видам використання моря, а також незаконне скидання чи поховання в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України зазначених матеріалів, речовин і відходів передбачена відповідальність ст. 243 Кримінального кодексу. Встановлена також відповідальність за не надання інформації до адміністрації найближчого порту України про підготовку або здійснення скидання внаслідок крайньої потреби в межах внутрішніх морських і територіальних вод України шкідливих речовин чи сумішей, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей або живих ресурсів.
404


РОЗДІЛ 16
РОЗДІЛ 16
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ виключної (МОРСЬКОЇ) ЕКОНОМІЧНОЇ зони ТА КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФУ
§ 1. Сучасний стан законодавства про морську економічну зону та континентальний шельф: визначення виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу
Морська доктрина України відносить до пріоритетів національних інтересів України у сфері морської діяльності задоволення потреб її народу та економіки у використанні ресурсів Чорного та Азовського морів шляхом захисту суверенних прав України у її виключній (морській) економічній зоні, континентальному шельфі. Відносно виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу основними принципами реалізації державної морської політики є забезпечення права власності українського народу на природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; реалізація суверенних прав України у виключній (морській) економічній зоні і на континентальному шельфі; здійснення контролю за станом і використанням природних ресурсів виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу1.
Виключна (морська) економічна зона - це морській простір, якій примикає до територіального моря прибережної держави, і у якому ця держава має суверенні права з метою розвідки, розробки і збереження живих і неживих природних ресурсів; юрисдикцію стосовно створення і використання штучних островів, установок і споруджень; проведення морських наукових досліджень; захисту і збереження морського середовища.
Виключну (морську) економічну зону України становлять морські райони, зовні прилеглі до територіального моря України, включаючи райони навколо островів, що їй належать. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України»2, ширина виключної (морської) економічної
Морська доктрина України на період до 2035 року : затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1307 від 7 жовтня 2009 року.
Відомості Верховної Ради України. - 1995. -№ 21. - Ст. 152.
405


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
зони становить до 200 морських миль, відлічених від тих самих вихідних ліній, що і територіальне море України. Таке визначення виключноїморськоїекономічної зони відповідає Конвенції ООН з морського права 1982 року.
Законодавство про виключну (морську) економічну зону України складається із Закону «Про виключну (морську) економічну зону України» та інших актів законодавства, що регулюють питання, пов'язані з правовим режимом виключної (морської) економічної зони України. До них, зокрема, належать Кодекс України про надра, Закон України «Про угоди про розподіл продукції» від 14 вересня 1999 року1, Положення про порядок охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 642 від 12 червня 1996 року із змінами, внесеними згідно з постановами КМУ № 69 від 22 січня 1998 року; № 1402 від 4 вересня 2003 року, указ Президента України «Про охорону суверенних прав України в межах виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу у північно-західній частині Чорного моря» № 801/2009 від 5 жовтня 2009 року, рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про заходи щодо забезпечення розвитку України як морської держави» від 16 травня 2008 року, введеною у дію указом Президента України № 463/2008 від 20 травня 2008 року, Морська доктрина України на період до 2035 року, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України N2 1307 від 7 жовтня 2009 року, постанова Кабінету Міністрів України N9 69 від 22 січня 1998 року «Про невідкладні заходи щодо посилення охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні», Загальнодержавна програма охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, затверджена Законом України від 22 березня 2001 року та інші законодавчі акти.
До джерел, що регулюють правовий режим використання ресурсів морської економічної зони, слід також віднести відповідні міжнародні договори України. Особливе місце серед них займають договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Це насамперед Конвенція ООН з морського права 1982 року1  2, з прийняттям якої в міжнародному морському праві виник інститут виключної економічної зони. До таких актів належать, наприклад, Конвенції про захист Чорного моря від забруднення 1992 року3, Конвенція про охорону підводної культурної спадщини 2001 року4, Договір про відносини добросусід- ства і співробітництва між Україною та Румунією 1997 року5. Посилання на цей
1 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 44 - Ст. 391.
2 Ратифікована Законом України «Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй з морського права 1982 року та Угоди про імплементацію Частини XI Конвенції Організації Об’єднаних Націй з морського права 1982 року» від 3 червня 1999 року.
3 Ратифікована постановою Верховної Ради України від 4 лютого 1994 року.
4 Ратифікована Законом України «Про ратифікацію Конвенції про охорону підводної культурної спадщини» № 164-У від 20 вересня 2006 року.
5 Договір ратифіковано Законом України «Про ратифікацію Договору про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією» і Додаткової угоди до нього у формі обміну листами
406


РОЗДІЛ 16
вид джерел містяться у ст. 32 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України». Так, якщо Конвенцією ООН з морського права 1982 року або міжнародним договором України встановлено інші норми, ніж ті, що містяться в Законі, то застосовуються норми Конвенції чи відповідного міжнародного договору.
Відповідно до ст. 56 Конвенції ООН з морського права 1982 року прибережна держава у виключній економічній зоні має суверенні права з метою розвідки, розробки і збереження природних ресурсів, як живих, так і неживих, у водах, що покривають морське дно, на морському дні й у його надрах, а також з метою управління цими ресурсами та щодо інших видів діяльності з економічної розвідки і розробки зазначеної зони, таких, як виробництво енергії шляхом використання води, течій і вітру; юрисдикцію, передбачену у відповідних положеннях вказаної Конвенції, стосовно: створення і використання штучних островів, установок і споруджень; морських наукових досліджень; захисту і збереження морського середовища; інші права й обов'язки, передбачені в Конвенції ООН з морського права 1982 року. Аналогічний перелік передбачений у ст. 4 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України» стосовно суверенних прав та юрисдикції України у виключній (морській) економічній зоні України.
Специфіка правових відносин, що виникають у сфері використання ресурсів континентального шельфу, припускає орієнтацію на норми міжнародного морського права1. Тому через відсутність в Україні спеціального закону про континентальний шельф, поняття «континентальний шельф» визначається відповідно до Конвенції ООН з морського права 1982 року. Згідно з п. 1 ст. 76 Конвенції ООН з морського права 1982 року, континентальний шельф прибережної держави включає морське дно і надра підвідних районів, що простягаються за межі його територіального моря на всьому протязі природного продовження його сухопутної території до зовнішньої межі підводного краю материка чи на відстань 200 морських миль від вихідних ліній, від яких відміряється ширина територіального моря, коли зовнішня межа підводного краю материка не простягається на таку відстань.
Відповідно до п. З вказаної норми, підводний край материка включає продовження континентального масиву, що знаходиться під водою прибережної держави і складається з поверхні й надр шельфу, схилу і підйому. Вона не включає дна океану на великих глибинах, у тому числі його океанічних хребтів чи надр. Оскільки ширина Чорного моря не допускає встановлення в ньому континентального шельфу за межами 200-мильної зони, то в усіх причорноморських державах*  1 2, у тому числі й Україні, виключна (морська) економічна зона збігається з просторами морського дна, що належить до континентального шельфу.
Міністра закордонних справ України та Міністра закордонних справ Румунії від 17 липня 1997 року.
1 Див.: Боголюбов С. А. Комментарий к Федеральному закону «О континентальном шельфе» / С. А. Боголюбов, Е. Г. Краюшкина . - М.: 2003. - С. 15.
2 Причорноморські держави розділили Чорне море на виключні економічні зони, що належать відповідним державам. Див.: Короткий Т.Р. Міжнародно-правові аспекти охорони середовища Чорно¬
407


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Відповідно ст. 77 Конвенції ООН з морського права, прибережна держава здійснює над континентальним шельфом суверенні права з метою його розвідки і розробки його природних ресурсів. Природні ресурси включають мінеральні й інші неживі ресурси морського дна і його надр, а також живі організми, що належать до «сидячих видів», тобто організмів, що в період, коли можливий їх промисел, або перебувають у нерухомому стані на морському дні чи під ним, або не здатні пересуватися інакше, як перебуваючи в постійному контакті з морським дном або його надрами.
Ці права є виключними в тому розумінні, що якщо прибережна держава не здійснює розвідки континентального шельфу чи не розробляє його природні ресурси, ніхто не може робити цього без чітко вираженої згоди прибережної держави. Права прибережної держави на континентальний шельф не залежать від ефективної чи фіктивної окупації нею шельфу чи від прямої про це заяви. З урахуванням того, що зовнішня межа континентального шельфу збігається з межею виключної (морської) економічної зони, в Україні відсутнє профільне внутрішньодержавне законодавство про континентальний шельф. Згідно зі ст. 4 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України» суверенні права та юрисдикція України щодо морського дна виключної (морської) економічної зони і його надр реалізуються відповідно до законодавства України про континентальний шельф1 та Кодексу про надра.
Поряд з національним законодавством про виключну економічну зону і про надра правовий режим континентального шельфу в Україні визначається нормативними актами колишнього СРСР, прийнятими на основі Женевської конвенції про континентальний шельф 1958 року. Такими актами є: указ Президії Верховної Ради СРСР від 6 лютого 1968 року «Про континентальний шельф Союзу РСР»; постанова Ради Міністрів СРСР № 554 від 18 липня 1969 року «Про порядок проведення робіт на континентальному шельфі СРСР і охорону його природних багатств»; Положення про охорону континентального шельфу СРСР, затверджене постановою Ради Міністрів СРСР № 24 від 11 січня 1974 року.
Застосування положень вказаних нормативних актів СРСР стосовно континентального шельфу України здійснюється на підставі постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року. «Про порядоктимчасовоїдіїнатериторіїУкраї- ни окремих актів законодавства Союзу РСР»2, відповідно до якої до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються
го моря // Концепція розвитку законодавства України : матеріали науково-практичної конференції. - К., 1996.-С. 475,476.
’ Про затвердження переліку ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися у користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції: постанова Кабінету Міністрів України № 308 від 15 березня 2006 року із змінами, внесеними згідно з постановами КМУ № 788 від 3 вересня 2008 року; № 689 від 4 серпня 2010 року; Порядок надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами : затверджено постановою Кабінету Міністрів України .\о 596 від 23 червня 2010 року.
2 Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР : постанова Верховна Рада України від 12 вересня 1991 року.
408


РОЗДІЛ 16
акти законодавства СРСР із питань, що не урегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституціїта законам України. Джерелами регулювання шельфових відносин є і міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких дала Україна. Про це свідчать ст. 9 Конституції, ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» 29 червня 2004 року1, відповідно до яких укладені й ратифіковані міжнародні договори України становлять невід'ємну частину національного законодавства України.
§ 2. Правове забезпечення охорони живих ресурсів виключної (морської) економічної зоні: особливості правової охорони рибних ресурсів та морського середовища
У виключній (морській) економічній зоні Україна забезпечує оптимальне використання рибних та інших живих ресурсів шляхом вжиття відповідних заходів для їх збереження та управління ними. Ці завдання реалізуються шляхом проведення наукових досліджень, спрямованих на досягнення оптимального співвідношення між обсягами видобування різних видів живих природних ресурсів у виключній (морській) економічній зоні України; здійснення розвідки, видобутку, використання та збереження живих і неживих природних ресурсів моря, його дна та надр, повітря над ним; вжиття заходів до виключення можливості несанкціонованого доступу до будь-яких живих і неживих природних ресурсів виключної (морської) економічної зони України; встановлення економічно обґрунтованих зборів і плати за видобування живих і неживих природних ресурсів у виключній (морській) економічній зоні України; вжиття заходів до заборони видачі іноземним державам ліцензій і квот на видобування живих природних ресурсів у виключній (морській) економічній зоні України.
Відносини у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, які належать до природних багатств її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, регулюються як спеціальним законодавством щодо виключної (морської) економічної зони України, так і Законом України «Про тваринний світ» та іншими нормативно-правовими актами. Відносини у галузі охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів, ведення рибного господарства та здійснення рибальства у виключній (морській) економічній зоні і на континентальному шельфі України регулює Тимчасовий порядок ведення рибного господарства і здійснення рибальства.
Використання рибнихта інших воднихживих ресурсів виключної (морської) економічної зони України юридичними і фізичними особами Укро/ні/здійснюється відповідно до Тимчасового порядку ведення рибного господарства і здійснення
1 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 50 - Ст. 540.
409


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
рибальства1 та постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку і умов використання рибнихта інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України»1  2). Додатковою вимогою для ведення промислу у виключній (морській) економічній зоні України є наявність у капітанів суден, крім дозволу, рибальських квитків (п. 20 Тимчасового порядку).
Порядок і умови використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України іноземними юридичними і фізичними особами регулює спеціальний нормативно-правовий акт, прийнятий відповідно до ст. 9 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України». Ним є Порядок і умови використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України іноземними юридичними і фізичними особами3. Промисел рибних та інших живих ресурсів, а також дослідження, розвідка та інші операції, пов'язані з таким промислом у виключній (морській) економічній зоні України, іноземними юридичними та фізичними особами здійснюються лише на підставі міжнародних угод. Іноземні юридичні та фізичні особи, які ведуть рибний промисел у виключній (морській) економічній зоні України, повинні дотримуватися вимог щодо збереження рибних та інших живих ресурсів, а також інших положень і умов, встановлених Законом України «Про виключну (морську) економічну зону України» та іншими актами законодавства України4.
Відповідно до п. 4 Порядку і умов використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України іноземними юридичними і фізичними особами, використання водних живих ресурсів здійснюється за плату відповідно до законодавства України та за спеціальними дозволами, виданими користувачам на кожне судно Головним управлінням охорони, відтворення водних живих ресурсів і регулювання рибальства Державного агентства рибного господарства України, далі - Держрибагентство, в межах затверджених Мінприроди України лімітів на основі біологічних обґрунтувань. Відповідні органи іноземних держав, які уклали з Україною договір про здійснення промислу у виключній (морській) економічній зоні України, подають заявки на одержання дозволу на ведення промислу у виключній (морській) економічній зоні України.
Дія дозволу може бути припинена у разі: закінчення терміну, на який цей дозвіл було видано; добровільної відмови користувача від нього або якщо
1 Тимчасовий порядок ведення рибного господарства і здійснення рибальства : затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1192 від 28 вересня 1996 року.
2 Про затвердження Порядку і умов використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України : постанова Кабінету Міністрів України № 1490 від 13 серпня 1999 року.
3 Порядок і умови використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України іноземними юридичними і фізичними особами : затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1490 від 13 серпня 1999 року.
4 Порядок і умови використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України іноземними юридичними і фізичними особами : затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1490 від 13 серпня 1999 року.
410


РОЗДІЛ 16
потреба у його використанні відпала; систематичного чи грубого порушення користувачами визначеного порядку спеціального використання водних живих ресурсів, умов дозволів на їх використання, норм, правил рибальства та інших вимог в галузі охорони, використання і відтворення цих ресурсів; різкого погіршення біологічного стану водних живих ресурсів та умов їх існування, зниження рибопродуктивності, погіршення їх видового складу та якості внаслідок дії природних чинників або порушення природокористування з вини користувачів.
Відповідно до п. 8 Порядку і умов використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України іноземними юридичними і фізичними особами, користувачі зобов'язані: перед початком робіт у виключній (морській) економічній зоні України викликати представника Держрибагентства з метою супроводження судна, який забезпечується за рахунок користувача харчуванням і помешканням за нормами, передбаченими для офіцерського складу, та має вільний доступ до засобів зв'язку, документації, суднового, промислового та технологічного журналів, навігаційних карт, технологічного процесу добування та переробки водних живих ресурсів; надавати Держрибагентству України інформацію про вхід у виключну (морську) економічну зону України і вихід з неї з обов'язковим проходженням визначених точок контролю тощо.
Кожне судно, що здійснює промисел, повинно мати: оригінал дозволу на ведення промислу водних живих ресурсів у виключній (морській) економічній зоні; промисловий журнал та журнал обліку прийнятих водних живих ресурсів; сигнальні розпізнавальні знаки; марковані знаряддя лову із зазначенням назви судна, держави, номера дозволу і порядкового номера знаряддя лову; УКХ- радіостанцію, яка повинна постійно працювати на прийом на 16 міжнародному каналі; завірену власником судна схему розташування трюмів із зазначенням їх розмірів; форму гарантії країни прапору. З метою забезпечення своїх суверенних прав на розвідку, експлуатацію, збереження живих ресурсів та управління ними у своїй виключній (морській) економічній зоні Україна вживає заходів (включаючи огляд, інспекцію, арешт і судовий розгляд) для забезпечення дотримання законодавства України.
Спеціальні правила встановлені для використання та охорони анадромних видів риб. Відповідно до ст. 8 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України», спеціально уповноважені органи України забезпечують збереження запасів анадромних видів риб шляхом вжиття відповідних заходів і встановлення правил регулювання рибного промислу у виключній (морській) економічній зоні, зокрема щодо визначення загального обсягу допустимих виловів, і співробітничають з цією метою з відповідними органами інших заінтересованих держав, якщо ці види риб мігрують за межі виключної (морської) економічної зони України.
411


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
§ 3. Правова охорона морської економічної зони і континентального шельфу при проведенні наукових досліджень та створенні штучних островів
Здійснюючи свою юрисдикцію, Україна має право регулювати, дозволяти і проводити морські наукові дослідження у своїй виключній (морській) економічній зоні. Для збереження та розширення бази неживих природних ресурсів моря держава забезпечує: проведення всебічних досліджень, спрямованих на визначення місця розташування та потенційного розміру покладів нафти, газу, інших корисних копалин на континентальному шельфі; дослідження і розроблення екологічно безпечних технологій, способів розвідки та видобування нафти, газу та інших корисних копалин як на континентальному шельфі.
Іноземні держави, незалежно від їх географічного положення, їх юридичні і фізичні особи, а також міжнародні організації мають право проводити морські наукові дослідження у виключній (морській) економічній зоні України лише за згодою спеціально уповноважених органів з дотриманням вимог чинного законодавства та міжнародних договорів України. Спеціально уповноважені органи України дають згоду на проведення морських наукових досліджень у її виключній (морській) економічній зоні за умови, що ці дослідження проводяться лише у мирних цілях, для розширення знань про морське середовище на благо людства і не несуть загрози навколишньому природному середовищу.
Іноземні держави, їх юридичні і фізичні особи, а також міжнародні організації, які мають намір проводити морські наукові дослідження у виключній (морській) економічній зоні України, подають спеціально уповноваженим органам за шість місяців до передбачуваної дати початку здійснення морського наукового проекту повну інформацію про характер і цілі проекту, методи і засоби, що використовуватимуться, точні географічні координати районів, в яких буде здійснюватися проект, та інші дані. Якщо подана інформація є неточною або іноземна держава, її юридичні і фізичні особи чи відповідна міжнародна організація, яка здійснює проект, має невиконані зобов'язання перед Україною, що випливають з раніше здійснюваного наукового проекту, спеціально уповноважені органи України можуть відмовити у дозволі на проведення морських досліджень.
Україна може відмовити у наданні згоди на здійснення іншими державами, їх юридичними і фізичними особами, міжнародними організаціями морського наукового проекту у своїй виключній (морській) економічній зоні, якщо цей проект: безпосередньо пов'язаний з розвідкою та розробкою як живих, так і неживих природних ресурсів; передбачає буріння морського дна, використання вибухових речовин або внесення шкідливих речовин у морське середовище; включає спорудження, експлуатацію або використання штучних островів, установок і споруд.
412


РОЗДІЛ 16
Під час проведення морських наукових досліджень у виключній (морській) економічній зоні України іноземні держави, їх юридичні і фізичні особи, міжнародні організації, які одержали на це дозвіл спеціально уповноважених органів України, зобов'язані дотримуватися таких умов: забезпечувати участь представників України у морських наукових дослідженнях, зокрема на борту науково- дослідних суден та на інших науково-дослідних установках; надавати спеціально уповноваженим органам України на їх прохання попередні доповіді, а також інші матеріали і висновки досліджень; давати спеціально уповноваженим органам України на їх прохання можливість доступу до всіх даних і зразків, одержаних під час морських наукових досліджень, передавати їм матеріали, з яких можна зробити копію, і зразки, які можна розділити без заподіяння шкоди їх науковій цінності, а також надавати інформацію, що містить оцінку таких даних, зразків і результатів досліджень, або надавати допомогу в їх оцінці та інтерпретації; не перешкоджати діяльності, що здійснюється з метою реалізації суверенних прав та юрисдикціїУкраїни згідно зі ст. ст. 4,7і 8 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України»; негайно інформувати спеціально уповноважені органи України про будь-які істотні зміни у програмі досліджень; прибрати науково- дослідні установки або обладнання після завершення досліджень, якщо не укладено угоди про інше.
Морські наукові дослідження у виключній (морській) економічній зоні України, які проводяться з порушенням вимог ст. ст. 13 і 14 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України», можуть бути тимчасово заборонені (зупинені) спеціально уповноваженими органами України. Рішення про тимчасову заборону (зупинення) може бути скасовано цими органами, а дослідження продовжено, як тільки інша держава, її юридична чи фізична особа або міжнародна організація, що здійснює дослідження, усуне порушення та дасть гарантію стосовно дотримання встановленого Законом «Про виключну (морську) економічну зону України» порядку.
Морські наукові дослідження у виключній (морській) економічній зоні України, які проводяться без дозволу спеціально уповноважених органів або з відступом від положень ст. 13 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України», або з суттєвими відмінностями від початкового проекту дослідження, підлягають негайному припиненню.
Виключне право створювати, а також дозволяти і регулювати спорудження, експлуатацію та використання штучних островів, установок і споруд для морських наукових досліджень, розвідки та розробки природних ресурсів, а також інших економічних цілей у виключній (морській) економічної зоні Україні належить державі. При цьому Україна має виключну юрисдикцію щодо таких штучних островів, установок і споруд, у тому числі щодо митних, податкових, санітарних та імміграційних законів і правил, а також законів і правил, що стосуються її безпеки.
413


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Юридичні і фізичні особи України та інших держав, міжнародні організації, відповідальні за утримання та експлуатацію штучних островів, установок і споруд, зобов'язані забезпечувати утримання у належному стані постійних засобів попередження про їх наявність. Будь-які залишені або невикористані установки і споруди повинні бути прибрані якомога швидше і таким чином, щоб не створювати перешкод судноплавству і рибальству або загрози забруднення морського середовища. Про створення штучних островів, будівництво установок і споруд, встановлення навколо них зон безпеки, а також повну або часткову ліквідацію цих установок і споруд дається відповідне повідомлення в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Україна може встановлювати навколо штучних островів, установок і споруд зони безпеки і здійснює у цих зонах відповідні заходи для гарантування безпеки як судноплавства, так і штучних островів, установок та споруд. Ширина зон безпеки не повинна перевищувати 500 метрів, відлічених від кожної точки їх зовнішнього краю, за винятком випадків, коли інше дозволено загальновизнаними міжнародними стандартами або рекомендовано відповідною міжнародною організацією.
§ 4. Державні органи, які забезпечують охорону суверенних прав України у морській економічній зоні та континентальному шельфу
Охорона суверенних прав України у її виключній (морській) економічній зоні та контроль за реалізацією прав і виконанням у ній зобов'язань інших держав, українських та іноземних юридичних і фізичних осіб, міжнародних організацій здійснюються Державною прикордонною службою, органами рибоохорони Держрибагентства та органами Мінприроди України відповідно до Закону «Про виключну (морську) економічну зону України», інших актів законодавства, що регулюють питання, пов'язані з правовим режимом виключної (морської) економічної зони, Положенням про порядок охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні1, а також відповідних міжнародних договорів України.
Державний контроль у галузі охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів у виключній (морській) економічній зоні України здійснюють Держрибагентства, Державна прикордонна служба України, Мінприроди України та їх органи на місцях у межах своєї компетенції, місцеві державні
1 Положення про порядок охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні: затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 642 від 12 червня 1996 року із змінами, внесеними згідно з постановами КМУ № 69 від 22 січня 1998 року; № 1402 від 4 вересня 2003 року.
414


• РОЗДІЛ 16
адміністрації, а також органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України1.
Спеціальними підрозділами Мінприроди України, діяльність яких поширюється на виключну (морську) економічну зону України та континентальний шельф України, є Державна Азовська морська екологічна інспекція, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція та Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря.
Інспекції здійснюють державний контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) та небезпечними хімічними речовинами, пестицидами й агро- хімікатами, екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а саме за використанням, відтворенням і охороною морського середовища і природних ресурсів виключної (морської) економічної зони України та континентального шельфу України; проводять перевірку фактів забруднення виключної (морської) економічної зони України та континентального шельфу України, загибелі риб та інших водних тварин і рослин, подають позови про відшкодування збитків, завданих унаслідок порушення природоохоронного законодавства, готують пропозиції щодо ліквідації негативного впливу цих факторів на навколишнє природне середовище; здійснюють спостереження за переміщенням у Чорному морі осередків забруднення, контролюють хід робіт з ліквідації цих осередків та ліквідації наслідків забруднення відповідними службами і підрозділами; здійснюють патрулювання на автотранспорті, повітряних та морських судах виключної (морської) економічної зони України та континентального шельфу України з метою виявлення джерел і осередків забруднення та їх переміщення в зоні своєї діяльності; здійснюють повноваження, що делегуються Мінприроди України відповідним Інспекціям з питань використання та охорони природних ресурсів виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу України, зокрема: проводять державну екологічну експертизу документації на проведення захоронения або складування промислових, побутових та інших відходів у виключній (морській) економічній зоні та на континентальному шельфі України; беруть участь у державній екологічній експертизі документації об'єктів, що можуть негативно впливати на стан вод виключної (морської) економічної зони України і на континентальний шельф України, за відповідним поданням державних управлінь охорони навколишнього природного середовища; здійснюють державний моніторинг за гідрометеорологічними параметрами, гідрохімічними і гідробіологічними показниками якості вод територіального моря і виключної (морської) економічної зони України на державній мережі пунктів спостережень; здійснюють державний моніторинг стану за рівнями забрудненості вод виключної (морської) економічної зони України в
1 Порядок і умови використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України : затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1490 від 13 серпня 1999 року.
415


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
зонах підвищеного ризику та в районах об'єктів, що стали причиною несанкціонованого скиду чи аварійного забруднення; за дорученням Мінприроди України контролюють виконання вимог міжнародних договорів України та беруть участь у міжнародному співробітництві з питань охорони і використання морського середовища та його природних ресурсів.
До завдань Держрибагентства відноситься розроблення та здійснення комплексних заходів щодо забезпечення пріоритетного розвитку рибництва, охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів у рибогосподарських водоймах України, вивчення стану їх запасів та організація рибальства у виключній (морській) економічній зоні і на континентальному шельфі України.
Посадові особи Держрибагентства та його спеціальних органів, що здійснюють державний контроль у сфері охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів, мають право: зупиняти і оглядати судна та інші плавучі засоби, що здійснюють вилов водних живих ресурсів у виключної (морської) економічної зони і на її континентальному шельфі для перевірки дотримання правил рибного промислу. Відповідно ст. 1 Закону «Про Державну прикордонну службу України», завдання по охороні суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні покладаються на Державну прикордонну службу України.
Посадові особи Державної прикордонної служби України під час здійснення охорони виключної (морської) економічної зони можуть: зупиняти й оглядати в установленому порядку судна, інші плавучі засоби, що ведуть промисел риби та інших водних живих ресурсів, пошук, дослідження та операції, пов'язані з таким промислом, й інші роботи у виключній (морській) економічній зоні, перевіряти документи на здійснення рибного промислу та інших робіт; призупиняти або припиняти промисел риби та інших водних живих ресурсів, пошук, дослідження та операції, пов'язані з таким промислом, та інші роботи у разі порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону або відсутності дозволу (погодження) на їх проведення; відвідувати, оглядати та перебувати на штучних островах, установках і спорудах, що знаходяться у виключній (морській) економічній зоні, а також перевіряти документи, які посвідчують право на проведення робіт і спорудження штучних островів, установок, споруд і встановлення зон безпеки навколо них; тимчасово забороняти (зупиняти) морські наукові дослідження, які проводяться з порушенням вимог законодавства про виключну (морську) економічну зону, або припиняти їх у випадках, передбачених законодавством; вимагати від судна, інших плавучих засобів, інформацію, необхідну для встановлення факту порушення вимог законодавства України або міжнародного права щодо запобігання забрудненню морського середовища, та проводити огляд судна з цією метою; складати акти про вчинення порушення у виключній (морській) економічній зоні; затримувати судна, інші плавучі засоби, що допускають порушення законодавства України або норм міжнародного права, і доставляти їх в один із відкритих для заходження іноземних невійськових суден портів України; застосовувати штрафні санкції у випадках, передбачених законодавством про
416


• РОЗДІЛ 16
виключну (морську) економічну зону; безплатно користуватися транспортними послугами та засобами зв'язку промислових суден іноземних держав, які здійснюють промисел риби та інших водних живих ресурсів, пошук, дослідження та операції, пов'язані з таким промислом, або інші роботи у виключній (морській) економічній зоні України згідно з чинними угодами або дозволами.
Під час огляду суден, інших плавучих засобів, штучних островів, установок і споруд можуть бути перевірені суднові, навігаційні та інші документи, а також виробничі і вантажні приміщення, обладнання і технічні засоби, що застосовуються для виконання робіт, і все видобуте у виключній (морській) економічній зоні. Перевірка суднових, навігаційних та інших документів іноземних суден проводиться у випадках, коли є підстави вважати, що це судно, інший плавучий засіб порушило вимоги законодавства України або міжнародного права щодо запобігання забрудненню морського середовища у виключній (морській) економічній зоні України. Огляд такого судна, іншого плавучого засобу може провадитися тільки після перевірки зазначених документів і лише у випадках, коли є підстави вважати, що судно, інший плавучий засіб або його обладнання не відповідає цим документам, або коли підстав, зазначених у документах, недостатньо для перевірки ймовірного порушення, коли судно, інший плавучий засіб не має належних документів або в разі відмови дати пояснення чи одержані пояснення суперечать очевидним фактам.
Під час огляду можуть братися проби речовин або їх суміші, що знаходяться на судні, штучному острові, установці, споруді, необхідні для ідентифікації джерела забруднення морського середовища виключної (морської) економічної зони. Огляд проводиться в присутності капітана або призначених ним осіб екіпажу судна, іншого плавучого засобу чи представника адміністрації, яка здійснює керівництво роботами у виключній (морській) економічній зоні України. Порушник законодавства про виключну (морську) економічну зону, особа якого не може бути встановлена на місці, а також судно, знаряддя лову та інші технічні засоби, що використовуються для ведення рибного промислу та інших робіт у виключній (морській) економічній зоні і приналежність яких не може бути встановлена підчас огляду судна, підлягають затриманню і доставці в один із відкритих для заходження іноземних невійськових суден портів України для встановлення особи порушника і приналежності таких суден, знарядь лову та інших технічних засобів.
Якщо є достатні підстави вважати, що іноземне судно порушило законодавство про виключну (морську) економічну зону і при цьому робить спробу зникнути, органи Державної прикордонної служби України мають право переслідувати таке судно з метою затримання його і притягнення до відповідальності. Переслідування починається в момент знаходження судна - порушника законодавства про виключну (морську) економічну зону чи однієї з його шлюпок у межах виключної (морської) економічної зони після сигналу «зупинитися», здійснюється безперервно і припиняється тільки тоді, коли переслідуване судно ввійде в територіальне море своєї країни або будь-якої третьої держави.
417


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Проти суден - порушників законодавства про виключну (морську) економічну зону у відповідь на застосування ними сили та в інших виключних випадках посадові особи Державної прикордонної служби України можуть застосовувати в установленому порядку всі заходи, зумовлені обставинами, що склалися, необхідні для припинення порушення та затримання порушників. Порядок застосування зброї, бойової техніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів Державної прикордонної служби України, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони виключної (морської) економічної зони України Державною прикордонною службою України встановлюється Інструкцією про застосування зброї, бойовоїтехніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів Державної прикордонної служби України, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони державного кордону та виключної (морської) економічної зони України1.
Державна прикордонна служба України має право застосовувати зброю в виключній (морській) економічній зоні для відбиття збройного нападу на неї або на інші судна України, для припинення явно ворожих дій з боку іноземних суден проти українських надводних та підводних об'єктів, а також для припинення збройного опору з боку суден - порушників законодавства про виключну (морську) економічну зону України під час їх зупинки та затримання і для затримання таких суден у цій зоні у разі невиконання вимоги зупинитися, якщо судно намагається зникнути, а інші можливості для його зупинення вичерпані. У цьому разі зброя застосовується після попереджувального пострілу.
Затримане судно доставляється у найближчий відкритий для заходження іноземних невійськових суден порт України. Ці заходи, що застосовуються до порушників законодавства про виключну (морську) економічну зону, відповідають положенням Конвенції ООН з морського права 1982 року. Конвенція наділяє прибережну державу компетенцією вживати заходів, що можуть бути необхідні для забезпечення дотримання законів і правил, що вона прийняла відповідно до Конвенції. Ці заходи прибережної держави можуть включати огляд, інспекцію, арешт і судовий розгляд. Водночас Конвенція обмежує репресивні заходи. Так, заарештовані судна та їх екіпажі негайно звільняються після внесення застави чи іншого забезпечення; покарання не можуть включати ув'язнення за відсутності угоди про іншу форму особистого покарання. Відповідно до Конвенції ООН з морського права прибережна держава в разі арешту чи затримки іноземного судна зобов'язана негайно повідомити про це державу прапора для забезпечення якнайшвидшого врегулювання суперечки1  2.
1 Інструкція про застосування зброї, бойової техніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів Державної прикордонної служби України, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони державного кордону та виключної (морської) економічної зони України : затверджено наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України № 200 від 21 жовтня 2003 року.
2 Див.: Мировой океан и международное право. Правовой режим морских прибрежных пространств. - М., 1987. - С. 114-115; Шпилевой К. О. Арест судов: международно-правовое регулирование / К. О. Шпилевой, Т. Р. Короткий, А. Н. Буряченко. - Одесса, 2004. - С. 5-10; Короткий Т. Р. Правовые про¬
418


РОЗДІЛ 16
§ 5. Особливості застосування юридичної відповідальності за правопорушення щодо охорони морської економічної зони та континентального шельфу
За порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законодавчими актами України. Юридичні особи за порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону України несуть відповідальність за незаконну промислову діяльність, порушення правил безпечної експлуатації споруд, незаконну експлуатацію природних ресурсів, незаконне здійснення морських наукових досліджень, забруднення морського середо' вища відповідно до ст. ст. 22-26 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України». Притягнення порушників до відповідальності не звільняє їх від обов'язку відшкодувати відповідно до чинного законодавства шкоду, завдану в результаті порушення життєвих умов живих чи інших ресурсів виключної (морської) економічної зони.
Адміністративна відповідальність у виді накладання штрафів, передбачене на КУпАП, а Законом «Про виключну (морську) економічну зону України». У цьому полягає особливість застосування адміністративної відповідальності за порушення законодавства у цій сфері. У залежності від характеру та виду правопорушення право накладання штрафів надається: органам Мінприроди України в особі державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища; органам рибоохорони Держрибагентства України в особі керівника відповідного басейнового управління з охорони й відтворення рибних запасів і регулювання рибальства; органам Державною прикордонною службою України в особі командира (начальника) судна, яким виявлено порушення і затримано порушника. Право накладати штрафи за певними видами правопорушень, а також застосовувати конфіскацію надається районному (міському) суду за місцем затримання порушника.
Особливостями адміністративної відповідальності за порушення законодавства про використання ресурсів та охорону середовища виключну (морську) економічну зону та континентальний шельф є також те, що в Законі «Про виключну (морську) економічну зону України» передбачені й інші умови її застосування. Так, Закон передбачає порядок і строки притягнення до відповідальності (ст. 28),
блемы охраны суверенных прав Украины в исключительной (морской) экономической зоне Украины / Т. Р. Короткий // Причорноморський екологічний бюлетень. - 2003. - Хе 4. - С. 89-91; Короткий Т. Р. Понятие ареста судна в международном и национальном праве / Т. Р. Короткий // Економіко-правові аспекти розвитку транспортних систем : збірник наукових праць / Гол. ред. Л. В. Багрій-Шахматов. - Вип. 4. - Одеса, 2003. - С. 109-115.
419


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
оскарження рішень про застосування санкцій (ст. 29), виконання рішень про притягнення до відповідальності (ст. 29) тощо.
Рішення про безоплатне вилучення незаконно видобутих ресурсів приймається органом, уповноваженим накладати штраф за відповідне порушення. Про вчинення порушення посадовою особою Державної прикордонної служби складається акт, який разом з іншими документами, що стосуються цієї справи, протягом трьох днів з дня затримання порушника надсилається органу, уповноваженому застосовувати санкції. У разі, коли визнано за доцільне застосування конфіскації, зазначені документи передаються для розгляду до районного (міського) суду за місцем затримання порушника. Судовий розгляд справ про порушення, передбачені Законом «Про виключну (морську) економічну зону України», провадиться у присутності представників порушника та органів, які здійснюють охорону виключної (морської) економічної зони України.
Кримінальна відповідальність за порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону та континентальний шельф України встановлена ст. ст. 243 та 244 Кримінального кодексу. Кримінальну відповідальність несуть особи, винні в забрудненні моря в межах вод виключної (морської) економічної зони України матеріалами чи речовинами, шкідливими для життя чи здоров'я людей, або відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя чи здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло перешкодити законним видам використання моря, а також незаконному скиданні чи похованні зазначених матеріалів, речовин і відходів.
Окремим складом є неповідомлення спеціально відповідальними за те особами морських та повітряних суден або інших засобів і споруд, що знаходяться в морі, адміністрації найближчого порту України чи іншому уповноваженому органу або особі, а у разі скидання з метою поховання - і організації, яка видає дозволи на скидання, інформації про підготовлюване або здійснене внаслідок крайньої потреби скидання чи невідворотні втрати ними у відкритому морі шкідливих речовин чи сумішей, що містять такі речовини понад встановлені норми, інших відходів, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло завдати шкоди зонам лікування і відпочинку або перешкодити іншим законним видам використання моря. Кримінальна відповідальність передбачена також за порушення законодавства про континентальний шельф України, що заподіяло істотну шкоду; невжиття особою, що відповідає за експлуатаціютехнологічнихустановокабоіншихджерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих організмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних випромінювань та енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або загрожувало життю чи здоров'ю людей.
420


• РОЗДІЛ 17
РОЗДІЛ 17
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ЛІСІВ І ЛІСОВИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Сучасний стан законодавства про використання й охорону лісових ресурсів: економічні та екологічні функції лісів
Україна має величезні за своїми обсягами та економічному значенню природні ресурси. Невід'ємною складовою українських природних багатств є ліси та лісові ресурси. Ліси сприяють розвитку економіки, поліпшенню стану навколишнього природного середовища. Ліси в Україні є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують економічні, екологічні, естетичні, виховні та інші функції, мають обмежене експлуатаційне значення і підлягають державному обліку та державній охороні. Корисними властивостями лісів є їх здатність зменшувати вплив негативних природних явищ, захищати ґрунти від водної та вітрової ерозії, регулювати стік води, попереджувати забруднення навколишнього природного середовища і очищати його, сприяти оздоровленню населення та його естетичному вихованню тощо.
Економічне значення лісів полягає у тому, що вони є джерелом одержання деревини й іншої технічної сировини, харчових і кормових продуктів, які є необхідними для задоволення потреб народного господарства та населення, а також місцем перебування корисних тварин і рослин. Це економічне значення лісів. Ліси впливають на клімат, атмосферу, ріки й інші водні об'єкти, зменшують різкість коливань температури і вологості, забезпечують охорону ґрунтів і т. д. Таким чином ліси виконують важливі екологічні функції (водоохоронні, ґрунтозахисні, санітарно-гігієнічні, рекреаційно-оздоровчі та інші).
Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, складають лісовий фонд України і перебувають під охороною держави. До лісового фонду України належать лісові ділянки, в тому числі захисні насадження лінійного типу, площею не менше 0,1 га. Проте поняття лісу не співпадає з поняттям лісового фонду, якого належать лісові ділянки, не вкриті лісовою рослинністю, але надані для потреб лісового господарства.
До лісового фонду не належать зелені насадження в межах населених пунктів (парки, сади, сквери, бульвари тощо), які не віднесені в установленому
421


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
порядку до лісів, а також окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках. їх правовий режим встановлюється Правилами утримання зелених насаджень у населених пунктах України1. Вони не відносяться до лісового фонду, так як не відповідають поняттю о лісі.
Згідно ст. 1 Лісового кодексу, ліс - це тип природних комплексів, у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав'яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов'язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище. Лісовий кодекс закріплює нові визначення для лісового та земельного законодавства, а саме - визначення лісової ділянки та земельної лісової ділянки. Лісова ділянка - це ділянка лісового фонду України з визначеними межами, виділена для ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів без вилучення її у землекористувача або власника землі.
Лісові ділянки можуть бути вкриті лісовою рослинністю, а також постійно або тимчасово не вкриті лісовою рослинністю (внаслідок неоднорідності лісових природних комплексів, лісогосподарської діяльності або стихійного лиха тощо). До невкритих лісовою рослинністю лісових ділянок належать лісові ділянки, зайняті незімкнутими лісовими культурами, лісовими розсадниками і плантаціями, а також лісовими шляхами та просіками, лісовими протипожежними розривами, лісовими осушувальними канавами і дренажними системами.
Земельна лісова ділянка - це земельна ділянка лісового фонду України з визначеними межами, яка надається або вилучається у землекористувача чи власника земельної ділянки для ведення лісового господарства або інших суспільних потреб відповідно до земельного законодавства. Правовідносини, пов'язані з охороною лісів і лісових ресурсів, регулюються насамперед Лісовим кодексом, Земельним кодексом, Законами «Про природно-заповідний фонд України», «Про тваринний світ», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» та іншими законодавчими актами. При цьому земельне законодавство визначає положення, щодо регулювання використання та охорони земель лісогосподарського призначення, а лісове - закріплює регулювання використання, охорони та відтворення лісів і лісових ресурсів.
Лісове та земельне законодавство містить в собі певні вимоги щодо охорони та захисту лісів. Так, ст. 86 Лісового кодексу передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на збереження лісів від пожеж, незаконних рубок, пошкодження, ослаблення та іншого шкідливого впливу, захист від шкідників і хвороб. Земельний кодекс до охорони земель, зокрема включає: захист лісових земель
Правила утримання зелених насаджень у населених пунктах України : наказ Мінбуду України № 105 від 10 квітня 2006 року // Офіційний вісник України. - 2006. - № 31. - Ст. 2276.
422


• РОЗДІЛ 17
та чагарників від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб; захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, пересушен- ня, ущільнення; збереження природних водно-болотних угідь тощо.
Щодо лісових ресурсів, то ст. 6 ЯКУ до них відносить: деревні, технічні, лікарські та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів. До лісових ресурсів також належать корисні властивості лісів (здатність лісів зменшувати негативні наслідки природних явищ, захищати ґрунти від ерозії, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища та очищати його, сприяти регулюванню стоку води, оздоровленню населення та його естетичному вихованню тощо), що використовуються для задоволення суспільних потреб.
Лісові ресурси за своїм значенням поділяються на лісові ресурси державного і місцевого значення. До лісових ресурсів державного значення належать деревина від рубок головного користування і живиця. До лісових ресурсів місцевого значення належать: пні, луб, кора, деревна зелень тощо; другорядні лісові матеріали; лісовґдикорослі плоди, горіхи, гриби, ягоди, лікарські рослини і технічна сировина, деревні соки, сіно, лісова підстилка і очерет; інші продукти лісу, які використовуються під час здійснення побічних лісових користувань, у тому числі при випасанні худоби й розміщенні пасік.
До лісових ресурсів місцевого значення належить також деревина, яка заготовлюється під час проведення рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства (рубки догляду за лісом, санітарні, рубки, спрямовані на реконструкцію малоцінних молодняків і похідних деревостанів, прокладання просік, створення протипожежних розривів тощо, лісовідновні рубкиудеревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші корисні властивості) та інші.
Для ведення лісового господарства принципове значення має поділ лісів за категоріями. Ліси України за екологічним і соціально-економічним значенням та залежно від основних виконуваних ними функцій поділяються на наступні категорії: ліси природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення (виконують особливі природоохоронні, естетичні, наукові функції тощо); рекреаційно-оздоровчі ліси (виконують переважно рекреаційні санітарні, гігієнічні та оздоровчі функції); захисні ліси (виконують переважно водоохоронні, ґрунтозахисні та інші захисні функції); експлуатаційні ліси.
До лісів природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення відносяться лісові ділянки, що виконують природоохоронну, естетичну функцію, є об'єктами науково-дослідних робіт на довгочасну перспективу, сприяють забезпеченню охорони унікальнихта інших особливо цінних природних комплексівта історико-культурних об'єктів, зокрема: розташовані в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду; розташовані в межах історико-культурних заповідників, меморіальних комплексів, місць, пов’язаних з важливими історичними
423


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
подіями, охоронних зон пам'яток історії, археології, містобудування та архітектури, монументального мистецтва. До лісів природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення відносяться також унікальні за породним складом, продуктивністю і генетичними властивостями лісові ділянки, на яких зростають реліктові види дерев, що мають наукове значення.
До рекреаційно-оздоровчих лісів відносяться лісові ділянки, що виконують рекреаційну, санітарно-гігієнічну та оздоровчу функцію, використовуються для туризму, зайняття спортом, санаторно-курортного лікування та відпочинку населення і розташовані: у межах міст, селищта інших населених пунктів; у межах округів санітарної охорони лікувально-оздоровчих територій і курортів; у межах поясів зон санітарної охорони водних об'єктів; у лісах зелених зон навколо населених пунктів (площа таких лісових ділянок визначається за встановленими законодавством нормативами); поза межами лісів зелених зон, що виділяються за встановленими нормативами.
До захисних лісів відносяться лісові ділянки, що виконують функцію захисту навколишнього природного середовища та інженерних об'єктів від негативного впливу природних та антропогенних факторів, зокрема: лісові насадження лінійного типу (полезахисні лісові смуги, державні захисні лісові смуги, лісові смуги уздовж забудованих територій населених пунктів); лісові ділянки (смуги лісів), розташовані у смугах відведення каналів, залізниць та автомобільних доріг; лісові ділянки (смуги лісів) у ярах, на легкорозвіюваних пісках, рекультивованих землях, кам'янистих розсипах, малопотужних кам'янистих ґрунтах, у високогірних зонах, на стрімких гірських схилах, у селенебезпечних басейнах та на схилах лавинонебезпечних басейнів (протиерозійні ліси), які виділяються за встановленими законодавством нормативами; лісові ділянки (смуги лісів), які прилягають до смуг відведення залізниць і виділяються з категорії експлуатаційних лісів на 500 метрів з кожного боку (у гірських районах ширина смуг лісів у разі потреби може бути збільшена з урахуванням результатів спеціальних обстежень до розмірів, що забезпечують захист залізниць і безпеку руху); лісові ділянки (смуги лісів), що прилягають до смуг відведення автомобільних доріг державного значення і виділяються з категорії експлуатаційних лісів шириною 250 метрів з кожного боку дороги (для забезпечення захисту зазначених дорігі безпеки рухуу гірських районах ширина смуг лісів у разі потреби може бути збільшена з урахуванням результатів спеціальних обстежень); лісові ділянки (смуги лісів) уздовж берегів річок, навколо озер, водоймищ та інших водних об'єктів; інші лісові ділянки (смуги лісів), які не мають вищезазначених ознак категорії захисних лісів, що розташовані на схилах балок і річкових долин з крутизною схилів до 25 градусів (байрачні ліси) і серед безлісної місцевості та мають площу до 100 гектарів.
До експлуатаційних лісів відносяться лісові ділянки, що не зайняті лісами природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення, рекреаційно- оздоровчими та захисними лісами (категоріїлісів з особливим режимом лісоко¬
424


РОЗДІЛ 17
ристування). Експлуатаційні ліси призначені для задоволення потреб національної економіки у деревині. Слід звернути увагу на те, що Законом України «Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону» від 10 лютого 2000 року1 експлуатаційне використання лісів та лісових ресурсів значеного регіону є обмеженим.
Ліси, що зростають на одній території та відповідають умовам і ознакам віднесення до різних категорій, відносяться до тієї з них, для якої у визначеному законодавством порядку встановлений режим більш обмеженого лісокористування. Межі лісів, визначених для віднесення до однієї з категорій, проводяться уздовж природних меж, квартальних просік, ліній зв'язку і електромереж та іншихчітко визначених на місцевості розмежувальних ліній-залізниць та автомобільних доріг, канав, каналів, газопроводів та нафтопроводів, візирів, протипожежних розривів і вододільнихліній1  2.Учинній редакції Лісового кодексу, ліси поділені на категорії за функціональною ознакою, а не за принципом групування лісів залежно від потреб їх правової охорони. Такий поділ лісів дає можливість класифікувати ліси за тим, яке вони значення мають для екології та економіки, але ніяким чином не дає змогу визначити, який правовий режим для кожної з цих категорій встановлює Лісовий кодекс.
§ 2. Державне управління і державний контроль у сфері використання, охорони, захисту та відтворення лісів
Під державним управлінням лісовим фондом розуміється діяльність державних органів по забезпеченню ефективної охорони, належного захисту, раціонального використання та відтворення лісів. Державне регулювання та управління у сфері лісових відносин здійснюється шляхом: формування та визначення основних напрямів державної політики у сфері лісових відносин; визначення законом повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; установлення відповідно до закону порядку і правил у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів.
Підвищення ефективності управління лісовим господарством передбачає: запровадження принципів невиснажливого лісокористування та екосистемного підходу в процесі реформування і збалансованого розвитку лісового господарства; передачу лісів, що перебувають у державній власності, крім тих, що
1 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 13. - Ст. 99.
2 Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок : постанова Кабінету Міністрів України від 16 травня 2007 року № 733 // Офіційний вісник України. - 2007. - № 7. - Ст. 59.
425


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
безпосередньо використовуються для потреб оборони, до сфери управління Держлісагентства України для ведення лісового господарства; забезпечення охорони та відтворення лісів у межах населених пунктів та лісів, які створені або створюються на землях приватної форми власності; проведення ефективного моніторингу стану лісів; екологічне виховання населення, інформування громадськості про стан лісового господарства1.
Державне управління в сфері використання, охорони та відтворення лісів поділяється на загальне та спеціальне. Загальне упровл/нняздійснюється Кабінетом Міністрів України, Мінприроди України та його органами на місцях, Радою міністрів АРК, місцевими органами державної виконавчої влади та іншими державними органами. Повноваження державних органів у сфері управління та контролю за охороною, захистом, використанням і відтворенням лісів визначені ст. ст. 26-33 Лісового кодексу. Важливим для відтворення та розвитку лісового господарства країни є забезпечення ними реалізації вимог Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 977 від 16 вересня 2009 року.
Кабінет Міністрів України в сфері лісових відносин: забезпечує реалізацію державної політики у сфері лісових відносин; спрямовує та координує діяльність органів виконавчої влади щодо організації охорони, захисту, використання та відтворення лісів; забезпечує розроблення та виконання загальнодержавних програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; затверджує державні програми з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; передає у власність, надає в постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки площею більш як один гектар, що перебувають у державній власності; установлює порядок і нормативи плати за використання лісових ресурсів; приймає рішення про обмеження або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ та організацій у разі порушення ними природоохоронного та лісового законодавства; вирішує інші питання у сфері лісових відносин відповідно до Конституції України та закону. Аналогічні функції, але в межах відповідних територій, здійснюються місцевими органами державної виконавчої влади.
Спеціальне управління в сфері використання, охорони та відтворення лісів здійснюється спеціально уповноваженим державним органом, яким у даний час є Держлісагентство України та його органи на місцях. Держлісагентство України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи центральних органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері лісового та мисливського господарства. Держлісагентство України, як спеціальний орган державного
1 Про схвалення Концепції реформування та розвитку лісового господарства : розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2006 року № 208-р // Офіційний вісник України. - 2006. - № 16. - Ст. 1207.
426


РОЗДІЛ 17
управління лісовим господарством, здійснює галузеве керування. Основними завданнями Держлісагентства України є: внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства; реалізація державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.
Держлісагентство України здійснює повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в АРК, областях, містах Києві та Севастополі. Держлісагентство України під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими органами виконавчої влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, органами місцевого самоврядування, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, профспілками та організаціями роботодавців, а також підприємствами, установами, організаціями. Держлісагентство України у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписуються Головою Держлісагентства України, якого призначає на посаду за поданням Прем'єр- міністра України, внесеним на підставі пропозицій міністра аграрної політики та продовольства України, та звільняє з посади Президент України.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Держлісагентства України, обговорення важливих напрямів його діяльності в структурі Держлісагентства України утворюється колегія у складі голови (голова колегії), першого заступника та заступника голови за посадою. У разі потреби до складу колегії можуть включатися керівники структурних підрозділів апарату Держлісагентства України, а також у встановленому порядку інші особи. Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності в структурі Держлісагентства України можуть утворюватись інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Держлісагентство України є юридичною особою з усіма необхідними ознаками та повноваженнями, якими наділена така особа.
З метою забезпечення дотримання всіма державними і громадськими органами, підприємствами, установами та організаціями, а також громадянами вимог лісового законодавства, формується також система контролюючих органів за використанням, охороною, захистом та відтворенням лісів1. Завданнями контролю у сфері лісового господарства є: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; забезпечення додержання лісового законодавства органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами; забезпечення додержання лісового законодавства власниками лісів, постійними і тимчасовими лісокористувачами; запобігання порушенням законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
Див.: Правила відтворення лісів : затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 303 від 1 березня 2007 року.
427


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Державний контроль за використанням, охороною, захистом та відтворенням лісів здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади з питань охорони довкілля та лісового господарства, органами виконавчої влади з питань лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища АРК, територіальними органами центральних органів виконавчої влади з питань охорони довкілля та лісового господарства, а також іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади в межах їх повноважень, визначених законом.
Громадський контроль за використанням, охороною, захистом та відтворенням лісів здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища. Громадські природоохоронні організації у сфері лісових відносин мають право: брати участь у розробці планів, програм, пов'язаних з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів; вільного доступу до інформації про стан лісів та ведення господарства в них; брати участь у заходах міжнародних неурядових організацій з питань охорони та відтворення лісів; вносити пропозиції щодо розроблення нормативно-правових актів з питань ведення лісового господарства та внесення змін до них; оскаржувати в установленому порядку рішення про відмову чи несвоєчасне надання інформації про стан лісів тощо.
§ 3. Державний облік лісів, ведення державного лісового кадастру та здійснення моніторингу лісів
Державний облік лісів і державний лісовий кадастр є невід'ємними частинами організації лісового господарства. Організація лісового господарства передбачає: розроблення та затвердження в установленому законом порядку нормативно-правових актів з ведення лісового господарства, поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій, виділення особливо захисних лісових ділянок; установлення віку стиглості деревостанів, норм використання лісових ресурсів; проведення лісовпорядкування; ведення державного лісового кадастру, обліку лісів; ведення моніторингу лісів; проведення лісової сертифікації; здійснення інших організаційно-технічних заходів згідно з основними вимогами щодо ведення лісового господарства, визначеними законодавством.
Ведення лісового господарства полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів. Підприємства, установи, організації і громадяни здійснюють ведення лісового господарства з урахуванням господарського призначення лісів, природних умов і зобов'язані: забезпечувати посилення водоохоронних, захисних, кліматоре-
428


• РОЗДІЛ 17
гулюючих, санітарно-гігієнічних, оздоровчих та інших корисних властивостей лісів з метою поліпшення навколишнього природного середовища та охорони здоров'я людей; забезпечувати безперервне, невиснажливе і раціональне використання лісових ресурсів для задоволення потреб виробництва і населення в деревині та іншій лісовій продукції; здійснювати відтворення лісів; забезпечувати підвищення продуктивності, поліпшення якісного складу лісів і збереження біотичного та іншого природного різноманіття в лісах; здійснювати охорону лісів від пожеж, захист від шкідників і хвороб, незаконних рубок та інших пошкоджень; раціонально використовувати лісові ділянки.
Державний лісовий кадастр ведеться Держлісагентством України за єдиною для усіх лісів системою за рахунок коштів державного бюджету з метою забезпечення ефективної організації охорони і захисту лісів, їх раціонального використання та відтворення, здійснення постійного контролю за якісними і кількісними змінами в лісовому фонді України. Порядок ведення державного лісового кадастру та обліку лісів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 848 від червня 2007 року1.
Державний лісовий кадастр призначений для забезпечення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ, організацій і громадян достовірною та об'єктивною інформацією щодо природного, господарського стану та правового режиму використання лісового фонду України. Державний лісовий кадастр ведеться з метою ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду України, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами лісів.
Документація кадастру ведеться на основі даних державного земельного кадастру, матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень та первинного обліку лісів окремо за власниками лісів і постійними лісокористувачами на підставі: матеріалів лісовпорядкування; рішень про передачу у власність, надання в постійне користування земельних лісових ділянок, їх вилучення (викуп), зміну поділу лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій; актів огляду місць заготівлі деревини, інших продуктів лісу та використання корисних властивостей лісів; актів технічного приймання лісових культур; актів переведення не вкритих лісовою рослинністю земель у вкриті лісовою рослинністю землі; актів обстеження в разі зміни категорій земель у результаті господарської діяльності, стихійних явищ та інших факторів. Державний лісовий кадастр включає: облік якісного і кількісного стану лісового фонду України; поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій; грошову оцінку лісів (у необхідних випадках); інші показники.
Державний облік лісів включає збір та узагальнення відомостей, які характеризують кожну лісову ділянку за площею, кількісними та якісними показниками.
1 Офіційний вісник України - 2007 - № 46. - Ст. 1885.
429


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Основою ведення обліку лісів є матеріали лісовпорядкування. Ведення обліку лісів забезпечується постійним підтриманням в актуалізованому стані характеристик кожної лісової ділянки, їх змін, спричинених господарською діяльністю, стихійним лихом або іншими причинами. Громадяни та юридичні особи мають право на отримання у встановленому законодавством порядку інформації про облік лісів.
У даний час важливим є державне регулювання еколого-правового режиму лісокористування та охорони лісів на засадах ведення лісового моніторингу. Він є однією з головних завдань органів управління лісами. Об'єктом лісового моніторингу є всі ліси України незалежно від форм власності на землю та ліс.
Державний моніторинг лісів є складовою частиною моніторингу навколишнього природного середовища та становить собою систему регулярних спостережень, оцінки і прогнозу динаміки кількісного і якісного стану лісів з метою ефективного управління в галузі використання, відтворення, охорони і захисту лісів та підвищення їх природоохоронних функцій. Основною метою ведення лісового моніторингу є інформаційне забезпечення органів управління лісовим господарством оперативною та точною інформацією про стан та зміни в лісовому фонді України для збереження стійкого розвитку лісового сектору економіки.
Моніторинг лісів проводиться шляхом збирання, передавання, збереження та аналізу інформації про стан лісів, прогнозування змін у лісах і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для інформаційно-аналітичного забезпечення управління лісовим господарством, прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану лісів, дотримання вимог екологічної безпеки та принципів ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку.
§ 4. Організація охорони і захисту лісів та правовий статус служби лісової охорони
Ліси України відповідно до лісового законодавства підлягають охороні і захисту. Охорона і захист лісів здійснюються з урахуванням їх біологічних і регіональних особливостей та передбачають здійснення комплексу заходів, спрямованих на їх збереження від пожеж, незаконних рубок, пошкодження, ослаблення та іншого шкідливого впливу, захист від шкідників і хвороб. Охорона та захист лісів та лісових ресурсів здійснюються наземними та авіаційними методами.
Однією з основних вимог, що ставляться до ведення лісового господарства, є посилення корисних якостей лісів, їх збереження, охорона від пожеж, захист від шкідників. Все це повинно здійснюватися засобами та методами, які не завдають шкоду людині та оточуючому природному середовищу. При розміщенні, проектуванні, будівництві та введенні в експлуатацію новихта реконструйованих
430


• РОЗДІЛ 17
підприємств, споруд та інших об'єктів, а також введенні нових технологічних процесів, що впливають на стан та відтворення лісів. Повинні передбачатися та здійснюватися заходи щодо охорони лісів від негативного впливу на них стічних вод, хімічних речовин, промислових та комунально-побутових викидів та відходів.
Власники лісів і постійні лісокористувачі зобов'язані розробляти та проводити в установлений строк комплекс протипожежних та інших заходів, спрямованих на збереження, охорону та захистлісів. Захист лісів від шкідників і хвороб забезпечується шляхом систематичного спостереження за станом лісів, своєчасного виявлення осередків шкідників і хвороб лісу, здійснення профілактики виникнення таких осередків, їх локалізації і ліквідації. Забезпечення охорони і захисту лісів покладається на органи виконавчої влади з питань лісового господарства та органи місцевого самоврядування, власників лісів і постійних лісокористувачів.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть установлювати заборону або обмеження на відвідування лісів населенням, а також проведення певних видів робіт на окремих лісових ділянках на період пожежної небезпеки та під час проведення заходів боротьби зі шкідниками. Постановою Кабінету Міністрів України № 724 від 12 травня 2007 року були затверджені Правила поліпшення якісного складу лісів1, які визначають основні вимоги до здійснення лісогосподарських заходів, спрямованих на підвищення стійкості та продуктивності деревостанів, збереження біорізноманіття лісів, їх оздоровлення і посилення захисних, санітарно-гігієнічних, оздоровчихта інших функцій шляхом проведення рубок формування і оздоровлення лісів. Під час проведення рубок формування і оздоровлення лісів застосовуються рубки догляду, санітарні рубки, лісовідновні рубки, рубки переформування, рубки, що пов'язані з реконструкцією та ландшафтні рубки.
Рубки формування і оздоровлення лісів проводяться способами, що не викликають ерозії ґрунтів, пошкодження дерев, які залишаються для подальшого росту, виключають можливість негативного впливу на стан лісів та водоймищ, забезпечують поступове відтворення і формування лісів, близьких до природних, постійне підтримання стійкості деревостанів. Підставою для рубок формування і оздоровлення лісів є матеріали лісовпорядкування та обстежень, які проводяться власниками лісів і постійними лісокористувачами.
У заповідних зонах біосферних заповідників, національних природних і регіональних ландшафтних парків, природних заповідниках, пам'ятках природи, заповідних урочищах у виняткових випадках можуть проводитись окремі рубки формування і оздоровлення лісів лише на підставі наукового обґрунтування, рішень наукових або науково-технічних рад установ природно-заповідного фонду, а також за погодженням з органом виконавчої влади з питань охорони
1 Офіційний вісник України. - 2007. - N0 18. - Ст. 47.
431


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
навколишнього природного середовища АРК, територіальними органами Мінприроди України.
Окрім рубок формування і оздоровлення лісів для поліпшення якісного складу лісів можуть здійснюватись й інші заходи з формування і оздоровлення лісів. До інших заходів з формування і оздоровлення лісів належить: догляд за підростом, за підліском, за узліссям, за формою стовбура та крони дерев, прокладення квартальних просік і створення протипожежних розривів. Догляд за підростом полягає у зрідженні його перегущених куртин до проведення рубки головного користування з метою створення різновікових деревостанів відповідно до мети лісовирощування. Догляд за підліском полягає у його омолодженні, посиленні кущення, поліпшенні плодоношення з урахуванням важливого значення для захисту ґрунтів від ерозії, підвищення їх родючості, а також для збереження і розведення мисливськоїфауни. Догляд за узліссям полягає у формуванні на межі з нелісовими площами мішаних деревостанів з густим підліском за наявності вітростійких дерев. Догляд за формою стовбура та крони дерев проводиться для підвищення якості вирощуваних насаджень, поліпшення їх санітарного стану шляхом видалення сучків і частини живих нижніх гілок.
Охорону і захист лісів на території України здійснюють: державна лісова охорона, далі - Держлісоохорона, що діє у складі Держлісагентства України, Республіканського комітету АРК з питань лісового і мисливського господарства, обласних управлінь лісового та мисливського господарства і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Держлісагентства України, а також лісова охорона інших постійних лісокористувачів і власників лісів.
Державна лісова охорона діє згідно з Положенням про державну лісову охорону, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 976 від 16 вересня 2009 року1 і має статус правоохоронного органу. Основною метою діяльності Держлісоохорони є здійснення правових, лісоохоронних та інших заходів, спрямованих на збереження, розширене відтворення, невиснажливе використання лісових ресурсів, включаючи об'єкти тваринного світу в лісах. Основними завданнями Держлісоохорони є: здійснення державного контролю за додержанням всіма лісокористувачами, власниками лісів та іншими юридичними і фізичними особами лісового законодавства; забезпечення охорони лісів від пожеж, незаконних рубок, шкідників і хвороб, пошкодження внаслідок антропогенного та іншого шкідливого впливу; запобігання злочинам і адміністративним правопорушенням у сфері лісового господарства та використання лісових ресурсів.
Посадові особи Держлісоохорони відповідно до покладених на неї завдань мають право: безперешкодно обстежувати ліси, що перебувають у власності чи користуванні громадян і юридичних осіб; перевіряти в громадян і юридичних осіб наявність дозволівта інших документів на використання лісових ресурсів і корис¬
1 Офіційний вісник України. - 2009. - № 71. - Ст. 2447.
432


• РОЗДІЛ 17
тування лісами; складати протоколи та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, правопорушення у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; зупиняти на території лісового фонду транспортні засоби та проводити огляд транспортних засобів, знарядь, добутих деревини та інших продуктів лісу; зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби та зброю; доставляти особу, яка порушила лісове законодавство, в органи внутрішніх справ або в органи місцевого самоврядування у разі неможливості встановлення його особи на місці вчинення правопорушення для складення протоколу про адміністративне правопорушення; вилучати в громадян і юридичних осіб, які порушили лісове законодавство, документи, добуті деревину та інші продукти лісу, знаряддя їх добування, а також транспортні засоби, що були знаряддям правопорушення; проводити фотографування, звукозапис, кінозйомку і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; безперешкодно відвідувати територію і приміщення юридичних осіб, які провадять діяльність, пов'язану з добуванням, зберіганням або переробленням деревини та інших продуктів лісу, з метою здійснення нагляду за законністю їх використання; анулювати дозволи або інші документи на право використання лісових ресурсів у разі порушення лісового законодавства; вносити пропозиції органам виконавчої влади щодо заборони відвідування лісів населенням і в'їзду до них транспортних засобів у період високої пожежної небезпеки; видавати обов'язкові для виконання приписи з питань, що належать до їх повноважень та інші.
Держава гарантує захист честі, гідності, здоров'я, життя, майна посадових осіб державної лісової охорони і членів їх сімей від злочинних посягань та інших протиправних дій. Посадовим особам Держлісоохорони видається службове посвідчення. Вони забезпечуються форменим одягом, засобами зв'язку та службовими житловими приміщеннями відповідно до законодавства. Посадові особи державної лісової охорони підлягають обов'язковому особистому державному страхуванню.
§ 5. Вирішення спорів у сфері охорони лісів і лісових ресурсів та юридична відповідальність за лісопорушення
Спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються органами місцевого самоврядування, Держлісагентством України, Мінприроди України та їх органами на місцях і судовими органами. Виключно судом вирішуються спори з питань володіння, користування і розпорядження лісами, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб.Держлісагентство України, Мінприроди України та їх органи на місцях вирішують спори, пов'язані
433


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у державній власності. Органи місцевого самоврядування вирішують спори, пов'язані з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у комунальній власності. У разі незгоди власників лісів і лісокористу- вачів з рішенням органів виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища чи органу місцевого самоврядування спір вирішується судом.
Рішення Мінприроди України, Держлісагентства України та їх органів на місцях, а також органів місцевого самоврядування щодо спору з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів набирає чинності з дня його прийняття. Оскарження зазначеного рішення в суді зупиняє його виконання. Виконання рішення здійснюється органом, який його прийняв. Виконання рішення не звільняє особу від відшкодування збитків, завданих нею внаслідок порушення лісового законодавства.
Необхідність дослідження питань юридичної відповідальності за порушення законодавства про охорону лісів зумовлюється особливістю лісів як самостійного об'єкта правової охорони, незадовільним станом лісів в Україні, недостатньою правовою захищеністю, а також потребою оновлення лісового законодавства, в тому числі з урахуванням вимог міжнародно-правових актів у даній сфері, необхідністю посилення екологічних вимог до різних видів використання лісових ресурсів, удосконалення організаційних засад охорони лісів та відповідальності за порушення лісового законодавства.
Юридична відповідальність як спосіб правової охорони лісів забезпечує неухильне використання норм законодавства всіма суб'єктами. Юридична відповідальність за лісові правопорушення має свої особливості, які зумовлені характером відносин стосовно їх використання та охорон. Підставою для притягнення до відповідальності є склад правопорушення, який охоплює являє противоправну поведінку (дію або бездію) суб'єкту правопорушення, результат правопорушення у вигляді заподіяної шкоди, наявність причинного зв'язку між дією (бездією) та заподіяною шкодою та наявність провини правопорушника. У ст. 105 ЯКУ передбачена можливість застосування дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової та кримінальної відповідальності за порушення лісового законодавства.
Вказані види юридичної відповідальності за порушення лісового законодавства несуть особи, винні у: незаконному вирубуванні та пошкодженні дерев і чагарників; знищенні або пошкодженні лісу внаслідок підпалу або недбалого поводження з вогнем, порушенні інших вимог пожежної безпеки в лісах; знищенні або пошкодженні лісу внаслідок його забруднення хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними водами, іншими шкідливими речовинами, підтоплення, осушення та інших видів шкідливого впливу; засміченні лісів побутовими і промисловими відходами; порушенні
434


РОЗДІЛ 17
строків лісовідновлення та інших вимог щодо ведення лісового господарства; знищенні або пошкодженні лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях, а також природного підросту та самосіву на землях, призначених для відновлення лісу; порушенні правил зберігання, транспортування та застосування засобів захисту лісу, стимуляторів росту, мінеральних добрив та інших препаратів; розкорчовуванні лісових ділянок і використанні їх не за призначенням, у тому числі для спорудження жилих будинків, виробничих та інших будівель і споруд без належного дозволу; самовільній заготівлі сіна та випасанні худоби на лісових ділянках; порушенні правил заготівлі лісової підстилки, лікарських рослин, дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід тощо; заготівлі лісових ресурсів способами, що негативно впливають на стан і відтворення лісів; порушенні порядку заготівлі та вивезення деревини, заготівлі живиці і використання інших лісових ресурсів; невнесенні плати за використання лісових ресурсів у встановлені строки; знищенні та пошкодженні відмежувальних знаків у лісах; введенні в дію нових і реконструйованих підприємств, споруд та інших об'єктів, не забезпечених обладнанням, що запобігає негативному впливу на стан і відтворення лісів; порушенні строків повернення лісових ділянок, що перебувають у тимчасовому користуванні, або невиконанні обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; пошкодженні сіножатей, пасовищ і ріллі на землях лісогосподарського призначення; знищенні або пошкодженні лісоосушувальних канав, дренажних систем і доріг на лісових ділянках; невиконанні приписів державної лісової охорони та органів виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за додержанням законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів. Законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення лісового законодавства.
Дисциплінарна відповідальність за порушення лісового законодавства наступає за правопорушення службових осіб, коли вони співпадають з порушенням норм трудового законодавства. Дисциплінарна відповідальність регулюється нормами трудового законодавства. Дисциплінарна відповідальність за невиконання або нестале виконання вимог лісового законодавства може бути застосована до працівників, якщо ними порушені трудові обов'язки щодо охорони лісів та лісових ресурсів.
Згідно ст. 147 Кодексу законів про працю України, за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один захід стягнення: догана або звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення. Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу даного працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися
435


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
також вищестоящими органами, які здійснюють управління в галузі використання та охорони лісів та лісових ресурсів.
Дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
Адміністративна відповідальність у вигляді штрафів встановлюється Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУпАП) за скоєння наступних видів лісових правопорушень: незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63 КУпАП); порушення встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівлі і вивезення деревини, заготівлі живиці (ст. 64 КУпАП); незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняку (ст. 65 КУпАП); знищення або пошкодження полезахисних лісових смугта захисних лісових насаджень (ст. 651КУпАП); знищення або пошкодження підросту в лісах (ст. 66 КУпАП); здійснення лісових користувань не у відповідності з метою або вимогами, передбаченими в лісорубному квитку (ордері) або лісовому квітку (ст. 67 КУпАП); порушення правил відновлення і поліпшення лісів, використання ресурсів спілої деревини (ст. 68 КУпАП); пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях державного лісового фонду (ст. 69 КУпАП); самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід (ст. 70 КУпАП); введення в експлуатацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси (ст. 71 КУпАП); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і покидьками (ст. 72 КУпАП); засмічення лісів відходами (ст. 73 КУпАП); знищення або пошкодження лісоосушувальних канав, дренажних систем і шляхів на землях державного лісового фонду (ст. 74 КУпАП); знищення або пошкодження межових знаків у лісах (ст. 75 КУпАП); знищення корисної для лісу фауни (ст. 76 КУпАП); порушення вимог пожежної безпеки в лісах (ст. 77 КУпАП) та інші.
Цивільно-правова відповідальність також може застосовуватися за нанесення шкоди лісам та лісовим ресурсам. На відміну від інших видів відповідальності за порушення лісового законодавства (адміністративної, кримінальної, дисциплінарної) цивільно-правова відповідальність виконує крім стимулюючої та превентивної функції, також компенсаційну функцію у формі відшкодування шкоди. Специфіка застосування цивільно-правових норм щодо регулювання даних правовідносин обумовлена кількома факторами: особливістю ліса як природного об'єкту, який є складною екологічною системою, а також значенням лісів, що виконують екологічні, економічні і соціальні функції.
436


РОЗДІЛ 17
Шкода, заподіяна лісовому фонду в результаті порушення лісового законодавства, відшкодовується громадянам та юридичним особам у порядку, встановленому законодавством України. Правове регулювання відносин щодо відшкодування шкоди у даній сфері здійснюється за нормами цивільного та лісового права. Цивільним законодавством встановлюються загальні положення щодо відшкодування шкоди. Особливості відшкодування шкоди, заподіяної лісовому фонду, регулюються лісовим законодавством, а також законодавством про охорону навколишнього природного середовища в частині загального порядку відшкодування шкоди, заподіяного екологічним правопорушенням.
За ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Особи, яким завдано шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.
З метою посилення охорони лісів, збереження лісових ресурсів і підвищення ефективності їх використання Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова «Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу» № 665 від 23 липня 2008 року1. Постановою були затверджені такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу підприємствами, установами, організаціями та громадянами: незаконним вирубуванням та пошкодженням дерев і чагарників до ступеня припинення росту; пошкодженням дерев і чагарників до ступеня неприпинення росту; знищенням або пошкодженням лісових культур, природного підросту та самосіву на землях, призначених для відновлення лісу; знищенням або пошкодженням сіянців, саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях; самовільною заготівлею сіна та випасанням худоби на лісових ділянках; знищенням або пошкодженням відмежувальних знаків у лісах; пошкодженням сіножатей, пасовищі ріллі на землях лісогосподарського призначення; знищенням або пошкодженням лісоосушувальних канав, дренажних систем і доріг на лісових ділянках; порушенням правил заготівлі лісової підстилки; порушенням правил заготівлі лікарських рослин, дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід тощо.
Постанова передбачає цілий ряд умов, які впливають на визначення розміру шкоди. Так, за пошкодження плодових дерев, самшиту, дерев і чагарників родини кипарисових, бархату амурського, айланта, платана, горіхів усіх видів, дерев еталонних насаджень та дерев на лісонасіннєвих плантаціях і ділянках, насіннєвих, плюсових і хвойних дерев віком до 41 року у грудні - січні розмір
1 Офіційний вісник України. - 2008. - № 56. - Ст. 1868.
437


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
стягнення, обчислений таксою, збільшується у два рази. У гірських лісах Карпат і Криму розмір шкоди, заподіяної лісу знищенням або пошкодженням лісових культур, природного підросту та самосіву, обчислюється таксою, збільшеною у два рази1.
При обчисленні розміру шкоди, заподіяної лісу підприємствами, установами, організаціями і громадянами знищенням або пошкодженням внаслідок його забруднення хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними водами, іншими шкідливими речовинами, підтоплення, осушення та інших видів шкідливого впливу, підпалу або недбалого поводження з вогнем та порушення інших вимог пожежної безпеки в лісах, засмічення побутовими і промисловими відходами, враховуються: знищення або пошкодження лісових культур, природного підросту та самосіву, яке обчислюється в десятикратному розмірі діючих такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні за першим розрядом у всіх таксових поясах без застосування встановлених норм зниження та вартість робіт, пов'язаних з припиненням негативного впливу на лісові насадження зазначених факторів або гасінням лісової пожежі; вартість робіт з очищення території; вартість робіт, пов'язаних з вирощуванням лісових насаджень до віку, в якому вони пошкоджені зазначеними негативними факторами.
Кримінальна відповідальність за порушення лісового законодавства передбачена Кримінальним кодексом у розділі VIII «Злочини проти довкілля». Зокрема, ст. 245 Кримінального кодексу передбачає кримінальну відповідальність за знищення або пошкодження лісових масивів, зелених насаджень навколо населених пунктів, вздовж залізниць, а також стерні, сухих дикоростучих трав, рослинності або її залишків на землях сільськогосподарського призначення вогнем чи іншим загальнонебезпечним способом у вигляді штрафу від трьохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеження волі на строк від двох до п'яти років, або позбавлення волі на той самий строк.
Згідно ст. 246 Кримінального кодексу, незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, що заподіяло істотну шкоду, а також вчинення таких дій у заповідниках або на територіях та об'єктах природно- заповідного фонду, або в інших особливо охоронюваних лісах карається штрафом від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого.
1 	Див.: Правила рубок головного користування в гірських лісах Карпат : затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 929 від 22 жовтня 2008 року.
438


РОЗДІЛ 18
РОЗДІЛ 18
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ РОСЛИННОГО СВІТУ І ПРИРОДНИХ РОСЛИННИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Законодавство про використання й охорону рослинного світу та рослинних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення
Суспільні відносини в сфері охорони рослинного світу та природних рослинних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення регулюються різними законодавчими і підзаконними нормативно-правовими актами. Природні характеристики, цільове використання та правовий режим лісових ресурсів, рослинності, що не належить до лісових ресурсів та рослинності сільськогосподарського призначення зумовили диференціацію лісового, флористичного та аграрного законодавства. Критерієм розмежування лісової та нелісової рослинності слід вважати різний характер використання лісів та спосіб введення господарства, які безпосередньо визначаються природними властивостями лісів та нелісової рослинності.
Відносини у сфері охорони, використання та відтворення рослинного світу регулюються Конституцією України, Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року, «Про природно- заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року, «Про рослинний світ» від 9 квітня 1999 року, «Про Червону книгу України» від 7 лютого 2002 року, постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Зелену книгу України» 29 серпня 2002 року, «Про затвердження Порядку ведення державного обліку і кадастру рослинного світу»від 22 лютого 2006 року та іншими правовими актами.
Відносини в галузі охорони, використання та відтворення деревної та чагарникової рослинності регулюються Лісовим кодексом України в редакції від 8 лютого 2006 року та іншими актами лісового законодавства.Відносини, що виникають у сфері використання рослин і багаторічних насаджень сільськогосподарського призначення, регулюються Законами України «Про карантин рослин» в редакції від 3 квітня 2003 року, «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 року, «Про захист рослин» від 14 жовтня 1998 року та іншими
439


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
нормативно-правовими актами аграрного законодавства. Завданням законодавства України про рослинний світ є регулювання суспільних відносин у сфері охорони, використання та відтворення дикорослих та інших несільськогосподар- ського призначення судинних рослин, мохоподібних, водоростей, лишайників, а також грибів, їх угрупувань і місцезростань.
Рослинний світ є складовою навколишнього природного середовища, необхідним ланцюгом у мережі екологічних систем, який активно впливає на функціонування природних угрупувань, структуру і природну родючість ґрунтів. В юридичному розумінні рослинний світяк об'єкт охорони являє собою сукупність усіх видів рослин, а також грибів та утворених ними угрупувань на певній території. Законодавець виділяє дикорослі рослини, до яких належать рослини, що природно зростають на певній території, і природні рослинні угрупування, які становлять сукупність видів рослин, що зростають в межах певних ділянок та перебувають у тісній взаємодії як між собою, так і з умовами довкілля.
Законодавство в сфері охорони рослинного світу та природних рослинних ресурсів виділяє об'єкти рослинного світу і природні рослинні ресурси. Об'єктами рослинного світу є дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби на всіх стадіях розвитку та утворені ними природні угрупування. Природними рослинними ресурсами є об'єкти рослинного світу, що використовуються або можуть бути використані населенням, для потреб виробництва та інших потреб.
Природні рослинні ресурси за своєю екологічною, господарською, науковою, оздоровчою, рекреаційною цінністю та іншими ознаками поділяються на дві групи: природні рослинні ресурси загальнодержавного значення та природні рослинні ресурси місцевого значення. До природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення належать: об'єкти рослинного світу у межах внутрішніх морських вод і територіального моря, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; поверхневих вод (озер, водосховищ, річок, каналів), що розташовані і використовуються на території більш ніж однієї області, а також їх приток усіх порядків; природнихта біосферних заповідників, національних природних парків, а також заказників, пам'яток природи, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення; лісові ресурси державного значення; рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, види яких занесені до Червоної книги України; рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угрупування, занесені до Зеленої книги України. Крім того, до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення законодавством можуть бути віднесені й інші об'єкти рослинного світу.
До природних рослинних ресурсів місцевого значення відносяться дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні,
440


РОЗДІЛ 18
водорості, лишайники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення. На підставі поділу природних рослинних ресурсів на рослинні ресурси загальнодержавного і місцевого значення встановлюються різні правові режими охорони об'єктів рослинного світу.
Закон «Про рослинний світ» в ст. 5 закріпив основні вимоги до охорони, використання та відтворення рослинного світу. Зокрема, під час здійснення діяльності, яка впливає на стан охорони, використання та відтворення рослинного світу, необхідно дотримуватися таких основних вимог: збереження природної просторової, видової, популяційної та ценотичної різноманітності об'єктів рослинного світу; збереження умов місцезростання дикорослих рослин і природних рослинних угрупувань; науково обґрунтованого, невиснажливого використання природних рослинних ресурсів; здійснення заходів щодо запобігання негативному впливу господарської діяльності на рослинний світ; охорони об'єктів рослинного світу від пожеж, захист від шкідників і хвороб; здійснення заходів щодо відтворення об'єктів рослинного світу; регулювання поширення та чисельності дикорослих рослин і використання їх запасів з врахуванням інтересів охорони здоров'я населення. Вказані вимоги враховуються під час розробки проектів законодавчих актів, загальнодержавних, міждержавних, регіональних програм та здійснення заходів з охорони, використання та відтворення рослинного світу. Таким чином, рослинний світ - це самостійний і відновлюваний природний ресурс і складова навколишнього природного середовища, що підлягає охороні і виконує санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, науково-пізнавальні та інші функції.
§ 2. Державне управління і державний контроль в галузі використання й охорони рослинного світу
Державне управління в галузі охорони, захисту і відтворення рослинного світу являє собою діяльність органів виконавчої влади, спрямовану на забезпечення комплексної охорони, ефективного відтворення об'єктів рослинного світу, захист екологічних прав та інтересів громадян, забезпечення дотримання екологічного законодавства юридичними і фізичними особами, запобігання вчиненню порушень флористичного законодавства. Державне управління у сфері охорони, використання та відтворення рослинного світу здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі екології та природних ресурсів та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
441


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Спеціально уповноваженим органом виконавчої влади є Міністерство екології та природних ресурсів України, що діє на підставі Положення, затвердженого указом Президента України від 13 квітня 2011 року1. До повноважень Мінприроди України у сфері раціонального використання, відтворення і охорони об'єктів рослинного світу, біологічного та ландшафтного різноманіття належать: забезпечення нормативно-правового регулювання з питань щодо: охорони, використання та відтворення рослинного світу; ведення державних кадастрів рослинного світу; ведення обліку рослин, обсягівїхзбирання; видачі дозволів на спеціальне використання природних рослинних ресурсів (крім лісових ресурсів); затвердження переліків дикорослих видів рослин, поширення і чисельність яких підлягають регулюванню; ввезення в Україну і вивезення за її межі об'єктів рослинного світу; загального використання і відтворення природних рослинних ресурсів; установлення нормативів спеціального використання природних рослинних ресурсів; збирання технічної, лікарської, пряно-ароматичної, харчової сировини з дикорослих рослин; визначення природних рослинних угруповань, які підлягають занесенню до Зеленої книги, затвердження переліків рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань, які підлягають охороні і заносяться до Зеленої книги України; ведення Червоної та Зеленої книгУкраїни; створення, поповнення, зберігання, використання, відчуження та державного обліку ботанічних колекцій, торгівлі ними, а також ввезення в Україну, пересилання та вивезення за її межі; ведення державного кадастру рослинного світу; ведення Червоної та Зеленої книгУкраїни.
Важливу роль в забезпеченні охорони, захисту та відтворення рослинного світу відіграє Державне агентство лісових ресурсів України, оскільки лісові ресурси державного значення, згідно Закону «Про рослинний світ», належать до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення. Держлісагентство України діє на підставі Положення, затвердженого указом Президента України від 13 квітня 2011 року1  2.
Опосередковані управлінські функції в сфері охорони, захисту, раціонального використання та відтворення рослинного світу виконує Державне агентство водних ресурсів України. Це пов'язано з тим, що до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення віднесено об'єкти рослинного світу в межах внутрішніх морських вод і територіального моря, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, поверхневих вод (озер, водосховищ, річок, каналів), що розташовані на території більш ніж однієї області, а також їх приток усіх порядків. Держводагентство України діє на підставі Положення, затвердженого указом Президента України від 13 квітня 2011 року3.
1 Урядовий кур’єр від 11 травня 2011 року № 83.
2 Урядовий кур’єр від 18 травня 2011 року № 88.
3 Урядовий кур’єр від 11 травня 2011 року № 83.
442


РОЗДІЛ 18
У зв'язку з віднесенням дикоросл их та інших судинних рослин несіл ьськогос- подарського призначення до природних рослинних ресурсів місцевого значення, опосередковані управлінські функціїта повноваження в галузі охорони, захисту і відтворення рослинного світу покладено на Державне агентство земельних ресурсів України. Держземагентство України діє на підставі Положення, затвердженого указом Президента України від 8 квітня 2011 року1.
Державне управління у сфері охорони, захисту і відтворення рослинного світу- це основні напрями діяльності державних органів щодо організації, охорони, ефективного використання об'єктів рослинного світу та природних рослинних ресурсів. Основними функціями державного управління в галузі охорони, захисту і відтворення рослинного світу є здійснення державного контролю, ведення державного обліку, державного кадастру і моніторингу рослинного світу.
Державний контроль у галузі охорони, захисту та відтворення рослинного світу здійснюється Кабінетом Міністрів України, Мінприроди України та його органами на місцях, Держекоінспекцією України та її територіальними органами, місцевими державними адміністраціями та іншими органами виконавчої влади відповідно до законодавства України. Завданням державного контролю є забезпечення додержання вимог законодавства про рослинний світорганами державної влади, місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами. Державному контролю підлягають: правила загального та спеціального використання природних рослинних ресурсів; вимоги законодавства щодо здійснення окремих видів спеціального використання рослинного світу; порядок реалізації лікарської та технічної сировини дикорослих рослин юридичними та фізичними особами; вимоги охорони умов місцезростання об'єктів рослинного світу, а також щодо охорони, використання та відтворення рослинного світу, під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуатації споруд та об'єктів, застосування технологій, які негативно впливають на стан рослинного світу; правила ввезення в Україну та вивезення за її межі об'єктів рослинного світу; ліміти спеціального використання природних рослинних ресурсів тощо.
Державний облік та державний кадастр рослинного світу згідно ст. 38 Закону «Про рослинний світ» ведуться з метою обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних рослинних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання, а також для здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в рослинному світі і для забезпечення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також власників та користувачів земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, відомостями про стан рослинного світу.
1 Урядовий кур’єр від 5 травня 2011 року № 80.
443


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Державний облік і кадастр рослинного світу містять систему відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угрупувань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарських, харчових та інших властивостей природних рослинних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для забезпечення їх невиснажливого використання, відтворення й ефективної охорони.
Відповідно до Порядку ведення державного обліку і кадастру рослинного світу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року1, державний облік і кадастр рослинного світу охоплює всю територію України, включаючи її внутрішні морські води і територіальне море, континентальний шельф та виключну (морську) економічну зону. Державний облік і кадастр рослинного світу ведеться за методиками, що затверджуються Мінприроди України, шляхом виконання облікових і кадастрових робіт з використанням даних власників або користувачів (у тому числі орендарів) земельних ділянок стосовно наявності у них природних рослинних ресурсів, а також даних, що містяться у матеріалах лісовпорядкування і землевпорядкування, державного земельного, лісового та водного кадастрів, статистичної звітності про стан рослинного світу. Ведення державного обліку і кадастру рослинного світу передбачає: визначення конкретних територій (акваторій), де виконуються облікові і кадастрові роботи, опрацювання матеріалів, що містять інформацію про флору, гриби, природні рослинні угрупування та природні рослинні ресурси на цих територіях; облік об'єктів рослинного світу, визначення їх основних характеристик безпосередньо у навколишньому природному середовищі; оброблення матеріалів обліку об'єктів рослинного світу із складенням зведеної відомості; узагальнення одержаної інформації, ведення комп'ютерної бази даних.
Моніторинг рослинного світу є складовою частиною моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Система моніторингу рослинного світу спрямована на підвищення рівня вивчення і знань про стан природних рослинних ресурсів; підвищення оперативності та якості інформаційного обслуговування користувачів на всіх рівнях; підвищення якості обґрунтування заходів щодо раціонального та ефективного використання об'єктів рослинного світу; сприяння розвитку міжнародного співробітництва у галузі охорони рослинного світу, раціонального використання та відтворення природних рослинних ресурсів1  2.
1 Урядовий кур’єр від 29 березня 2006 року № 59.
2 Екологічне право України. Академічний курс : підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - Друге видання. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 574-575.
444


• РОЗДІЛ 18
§ 3. Правове забезпечення охорони об'єктів рослинного світу при здійсненні виробничо-господарської та науково-дослідної діяльності
Охорона рослинного світу - одна з основних функцій екологічного законодавства. Рослинний світ є об'єктом охорони навколишнього природного середовища. Охорона рослинного світу передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на збереження просторової, видової, популяційної та ценотичної різноманітності і цілісності об'єктів рослинного світу, охорону умов їх місцезростання, збереження від знищення, пошкодження, захист від шкідників і хвороб, а також невиснажливе використання. Охорона рослинного світу здійснюється центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, власниками та користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, а також користувачами природних рослинних ресурсів.
Згідно ст. 26 Закону «Про рослинний світ», охорона рослинного світу забезпечується: встановленням правил і норм охорони, використання та відтворення об'єктів рослинного світу; забороною та обмеженням використання природних рослинних ресурсів у разі необхідності; проведенням екологічної експертизи та інших заходів з метою запобігання загибелі об'єктів рослинного світу в результаті господарської діяльності; стом земель, зайнятих об'єктами рослинного світу, від ерозії, селей, підтоплення, затоплення, заболочення, засолення, висушення, ущільнення, засмічення, забруднення промисловими і побутовими відходами і стоками, хімічними й радіоактивними речовинами та від іншого несприятливого впливу; створенням та оголошенням територій та об'єктів природно-заповідного фонду; організацією наукових досліджень, спрямованих на забезпечення здійснення заходів щодо охорони та відтворення об'єктів рослинного світу; розвитком системи інформування про об'єкти рослинного світу та вихованням у громадян дбайливого ставлення до них; створенням системи державного обліку та здійсненням державного контролю за охороною, використанням та відтворенням рослинного світу; занесенням рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослин до Червоної книги України та рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угрупувань - до Зеленої книги України; встановленням юридичної відповідальності за порушення порядку охорони та використання природних рослинних ресурсів; здійсненням інших заходів і встановленням законодавством інших вимог щодо охорони рослинного світу.
Охорона рослинного світу та його ресурсів при здійсненні виробничо- господарської та науково-дослідної діяльності забезпечується економічним механізмом стягнення плати за спеціальне користування природними рослинни¬
445


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ми ресурсами. Розмір збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів визначається з урахуванням природних запасів, поширення, цінності, можливості відтворення, продуктивності цих ресурсів. Від збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів звільняються: науково-дослідні установи, навчальні та освітні заклади, що проводять наукові дослідження об'єктів рослинного світу з метою їх охорони, невиснажливого використання та відтворення; власники земельних ділянок; користувачі (в тому числі орендарі) земельних ділянок, для задоволення природними рослинними ресурсами власних потреб без права їх реалізації, за винятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохоподібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких занесені до Червоної книги України, та природних рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги України.
Відтворення природних рослинних ресурсів здійснюється власниками та користувачами земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу. Відтворення природних рослинних ресурсів забезпечується: сприянням природному відновленню рослинного покриву; штучним поновленням природних рослинних ресурсів; запобіганням небажаним змінам природних рослинних угрупувань та негативному впливу на них господарської діяльності; зупиненням (тимчасово) господарської діяльності з метою створення умов для відновлення деградованих природних рослинних угрупувань. Обсяги робіт з відтворення природних рослинних ресурсів і способи їх проведення визначаються проектами, що затверджуються Мінприроди України. Роботи, пов'язані з відтворенням природних рослинних ресурсів, здійснюються способами, що забезпечують їх відтворення в найкоротші терміни та не суперечать чинному законодавству і не завдають шкоди здоров'ю людини та довкіллю.
Відтворення рослинних угрупувань здійснюється на основі науково обґрунтованих заходів шляхом: сприяння їх природному відновленню; запобігання небажаним змінам та негативному антропогенному впливу; їх формування на штучно створених об'єктах природно-заповідного фонду. Організація охорони та відтворення рослинних угрупувань забезпечується Мінприроди України та іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями, органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства.
Одним з напрямів правового забезпечення охорони рослинного світу та його ресурсів при здійсненні виробничо-господарськоїта науково-дослідноїдіяльнос- ті є збереження умов місцезростання об'єктів рослинного світу. Відповідно до ст. 27 Закону «Про рослинний світ», підприємства, установи, організаціїта громадяни, діяльність яких пов'язана з розміщенням, проектуванням, реконструкцією, забудовою населених пунктів, підприємств, сгюруд та інших об'єктів, а також введенням їх в експлуатацію, повинні передбачати і здійснювати заходи щодо збереження умов місцезростання об'єктів рослинного світу. Законодавством забороняється будівництво та введення в експлуатацію підприємств, споруд
446


• РОЗДІЛ 18
та інших об'єктів і застосування технологій, що викликають порушення стану та умов місцезростання об'єктів рослинного світу, забруднення хімічними та іншими токсичними речовинами територій, зайнятих ними, а також випалювання сухої природної рослинності або її залишків без дозволу органів державного контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища.
З територій, відведених під забудову населених пунктів, підприємств, споруд та інших об'єктів, будівництво доріг, трубопроводів, ліній електропередачі і зв'язку, а також з тих земель, що підлягають затопленню, рідкісні рослини і такі, що перебувають під загрозою зникнення, повинні бути пересаджені на ділянки з однотипними умовами місцезростання. Пересаджувати такі рослини зобов'язані юридичні або фізичні особи, які здійснюють цю забудову. Під час проведення екологічної експертизи проектів схем розвитку і розміщення продуктивних сил, генеральних планів розвитку населених пунктів та іншої документації, а також розрахунків, проектів будівництва і реконструкції (розширення, технічного переоснащення) підприємств, споруд та інших об'єктів, впровадження новоїтехніки, технології обов'язково повинен враховуватися їх вплив на стан рослинного світу та умови його місцезростання.
§ 4. Правові вимоги щодо акліматизації, інтродукції та селекції рослин; правила створення і збереження ботанічних колекцій
Акліматизація, інтродукція і селекція рослин, а також створення і збереження ботанічних колекцій рослинного світу посідає особливе місце у флористичному законодавстві і є пріоритетним напрямом його розвитку. На звертається увага в Концепції Загальнодержавної програми збереження біорізноманіття на 2005-2025 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2004 року1, метою якої є формування цілісної екомережі, що сприятиме відтворенню біогеохімічного кругообігу, зміні меж поширення дикорослих рослин, підвищенню ймовірності виживання нечисленних популяцій; запобігатиме інтродукції видів організмів, характерних для інших природних регіонів, які можуть негативно вплинути на екосистеми, місцеві види або здоров'я населення.
Акліматизація являє собою пристосування (адаптацію) виду до нових умов існування у зв'язку зі штучним його переселенням. Акліматизація розглядається як комплекс заходів щодо введення виду в нові місця існування, що проводиться в цілях збагачення природних або штучних природних рослинних угрупувань.
1 Офіційний вісник України. - 2004. - № 38.
447


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Інтродукція - це штучне введення виду до складу рослинного світу поза межами його природного ареалу. Інтродукція рослин здійснюється як введення рослин в місцевості, де вони раніше не виростали, або введення в культуру дикорослих рослин. Розрізняють дві форми інтродукції: натуралізацію і акліматизацію.
Переселення окремих видів рослин у місцевості, де вони раніше не росли (інтродукція) та акліматизація нових для флори України видів рослин здійснюються юридичними або фізичними особами з дозволу спеціально уповноважених місцевих органів виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища, що видається на підставі висновків наукових установ та організацій, а також державної служби з карантину рослин. Самовільне проведення акліматизаціїта інтродукції дикорослих рослин забороняється. Вимоги щодо проведення акліматизаціїта інтродукції дикорослих рослин визначаються Положенням про акліматизацію та інтродукцію рослин, яке затверджує Мінприроди України.
Селекція являє собою відбір найбільш сильних та виведення нових сортів рослин з метою покращення їх видового складу. Основними методами селекції дикорослих рослин є їх відбір і гібридизація, що регулюються спеціальним законодавством. Селекція дикорослих рослин у природних умовах, до яких були вжиті селекційні методи, здійснюються за дозволами спеціально уповноважених на це органів виконавчої влади.
Ботанічна колекція являє собою систематизоване зібрання дикорослих рослин або їх частин, що має наукову, навчально-виховну, культурно-освітню, історичну і естетичну цінність. Відповідно до ст. 35 Закону «Про рослинний світ», ботанічні колекції (колекції ботанічних садів, дендраріїв, дендропарків, оранжерей, а також гербарії, банки насіння та інші види ботанічних колекцій) підлягають державному обліку.
Правила створення, поповнення, зберігання, державного обліку, а також використання, торгівлі, ввезення, пересилання і вивезення за межі України ботанічних колекцій та їх об'єктів затверджуються Мінприроди України за погодженням з Держмитслужбою України та іншими центральними органами виконавчої влади, а також Національною академією наук України.
Згідно з Положенням про екологічний контроль у пунктах пропуску через державний кордон та в зоні діяльності регіональних митниць, затвердженого наказом Мінекобезпеки України від 8 вересня 1999 року1, служба екологічного контролю у пунктах пропуску через державний кордон та в зоні діяльності регіональних митниць запобігає незаконному вивезенню з території України об'єктів рослинного світу, занесених до Червоної книги України, рослинної сировини, ботанічних колекцій; контролює дотримання екологічних вимог при перевезенні диких рослин і сировини всіма вантажовідправниками та вантажоодержувачами; вивчає екологічний стан на прилеглих територіях прикордонних пунктів у морських, річкових і повітряних портах.
1 Офіційний вісник України. - 1999. - № 47.
448


• РОЗДІЛ 18
§ 5. Особливості охорони рідкісних і зникаючих видів рослин: вимоги щодо ведення «Червоної книги України» та «Зеленої книги України»
В екологічному праві особлива увага приділяється охороні рідкісних і зникаючих видів рослин. Нормативно-правове регулювання даних правовідносин здійснюється Законами України «Про рослинний світ» від 9 квітня 1999 року, «Про Червону книгу України» 7 лютого 2002 року, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Зелену книгу України» 29 серпня 2002 року та іншими актами природоохоронного законодавства.
Згідно зі ст. ЗО Закону «Про рослинний світ», рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, види рослин, що зростають в природних умовах на територіїУкраїни, в межахїї територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, підлягають особливій охороні і заносяться до Червоної книги України. Червона книга є офіційним державним документом і основою для розроблення та реалізації програм (планів дій), спрямованих на охорону та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослинного світу, занесених до неї. Зростання на певній території видів рослинного світу, занесених до Червоної книги, є підставою для оголошення її об'єктом природно-заповідного фонду України загальнодержавного значення. Рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, види рослинного світу, занесені до Червоної книги, підлягають державному обліку в порядку, що визначається Мінприроди України.
Об'єкти Червоної книги України належать до природних ресурсів загальнодержавного значення і підлягають особливій охороні на всій територіїУкраїни, у межах її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони. Охорона та відтворення об'єктів Червоної книги України - це комплекс організаційних, правових, економічних, наукових, інших заходів, спрямованих на забезпечення збереження, охорону та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослинного світу. Охорона об'єктів Червоної книги забезпечується шляхом: установлення особливого правового статусу рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослинного світу, заборони або обмеження їх використання; урахування вимог щодо їх охорони під час розроблення нормативно-правових актів; систематичної роботи з виявлення місць їх зростання, проведення постійного спостереження (моніторингу) за станом їх популяцій; пріоритетного створення заповідників, інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також екологічної мережі на територіях, де зростають об'єкти Червоної книги; створення центрів та «банків» для збереження генофонду зазначених об'єктів; розведення їх у спеціально створених умовах
449


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
(ботанічних садах, дендрологічних парках тощо); урахування спеціальних вимог щодо охорони об'єктів Червоної книги під час розміщення продуктивних сил, вирішення питань відведення земельних ділянок, розроблення проектної та проектно-планувальної документації, проведення екологічної експертизи.
Про кожний рідкісний і такий, що перебуває під загрозою зникнення, вид рослинного світу, занесений до Червоної книги, зазначаються такі відомості: назва (українською та латинською мовами), місце у системі класифікації рослинного світу, категорія, наукове значення, поширення та чисельність (у тому числі за межами України) і причини їх зміни, місця зростання, загальна характеристика, заходи з охорони, вимоги щодо режиму збереження популяцій, відомості про розмноження в спеціально створених умовах, джерела відповідної інформації тощо. Форма подання відомостей в офіційному виданні Червоної книги визначається Національною комісією з питань Червоної книги України. Відповідні відомості про зміст Червоної книги, стан занесених до неї видів рослинного світу підлягають широкому оприлюдненню, в тому числі через засоби масової інформації, доведенню до відома підприємств, навчальних закладів, наукових, виховних та інших установ і організацій. Не допускається оприлюднення відомостей про точне місце зростання об'єктів Червоної книги та інших відомостей про них, якщо це може привести до погіршення умов охорони та відтворення цих об'єктів. Кабінет Міністрів України забезпечує офіційне видання та розповсюдження Червоної книги України не рідше одного разу на 10 років.
Залежно від стану та ступеня загрози зникнення видів рослинного світу, що заносяться до Червоної книги, вони поділяються на такі категорії: зниклі - види, про які після неодноразових пошуків, проведених у типових місцевостях або в інших відомихта можливих місцях поширення, відсутня будь-яка інформація про наявність їх у природі чи спеціально створених умовах; зниклі в природі - види, які зникли в природі, але збереглися у спеціально створених умовах; зникаючі - види, які перебувають під загрозою зникнення у природних умовах і збереження яких є малоймовірним, якщо триватиме дія факторів, що негативно впливають на стан їх популяцій; вразливі - види, які у найближчому майбутньому можуть бути віднесені до категорії зникаючих, якщо триватиме дія факторів, що негативно впливають на стан їх популяцій; рідкісні - види, популяції яких невеликі і на даний час не належать до категорії зникаючих чи вразливих, хоча їм і загрожує небезпека; неоцінені - види, про які відомо, що вони можуть належати до категорії зникаючих, вразливих чи рідкісних, але ще не віднесені до неї; недостатньо відомі - види, які не можна віднести до жодної із зазначених категорій через відсутність необхідної повної і достовірної інформації. Національною комісією з питань Червоної книги можуть бути внесені пропозиції про встановлення й інших категорій рослинного світу, що заносяться до Червоної книги України.
Основними способами забезпечення відтворення об'єктів Червоної книги є: сприяння природному відновленню популяцій рідкісних і таких, що перебу¬
450


РОЗДІЛ 18
вають під загрозою зникнення, видів рослинного світу, інтродукції та реінтро- дукціїтаких видів у природні умови, де вони зростали; утримання і розведення у штучно створених умовах. Охорона та відтворення об'єктів Червоної книги забезпечуються також шляхом: здійснення необхідних наукових досліджень з метою розроблення наукових засад їх охорони та відтворення; установлення підвищеної адміністративної, цивільної та кримінальної відповідальності за знищення чи пошкодження об'єктів Червоної книги, заподіяння шкоди середовищу їх зростання; проведення освітньої та виховної роботи серед населення; здійснення інших заходів відповідно до законодавства.
Підставою для занесення видів рослинного світу до Червоної книги України є наявність достовірних даних про чисельність популяцій та їх динаміку, поширення і зміни умов існування, що підтверджують необхідність вжиття особливих термінових заходів для їх збереження та охорони. До Червоної книги заносяться реліктові та ендемічні види, види, що знаходяться на межі ареалу, мають особливу наукову цінність, а також поширення яких швидко зменшується внаслідок господарської діяльності людини.
Пропозиції про занесення до Червоної книги України видів рослинного світу можуть вносити відповідні науково-дослідні установи, державні і громадські організації, окремі фахівці, вчені. Ці пропозиції мають містити наукове обґрунтування необхідності занесення виду рослинного світу до Червоної книги, відомості про його поширення, заходи, необхідні для збереження та відтворення у природних чи штучно створених умовах. Аналіз та узагальнення пропозицій щодо занесення видів рослинного світу до Червоної книги України здійснюються Національною комісією з питань Червоної книги України. Рішення про занесення видів рослинного світу до Червоної книги приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів за поданням Національної комісії з питань Червоної книги України.
Методичне забезпечення ведення Червоної книги здійснюється на основі використання відомостей, які містяться в кадастрах рослинного світу, природно- заповідного фонду, літописах природи заповідників та національних природних парків, а також в інших науково-технічних інформаційних матеріалах. Наукове забезпечення ведення Червоної книги, підготовку пропозицій про занесення до Червоної книги та про виключення з неї рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослинного світу, здійснює Національна комісія з питань Червоної книги України, яка створюється Кабінетом Міністрів України. Види рослинного світу, занесені до Червоної книги, які внаслідок вжитих природоохоронних заходів на підставі результатів наукових досліджень визнані такими, що знаходяться поза загрозою зникнення, підлягають виключенню з Червоної книги України.
Відповідно до ст. 31 Закону «Про рослинний світ», рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання під¬
451


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
лягають охороні на всій території України і заносяться до Зеленої книги України. Положення «Про Зелену книгу України», затверджене постановою Кабінету Міністрів України № 1286 від 29 серпня 2002 року1, визначає Зелену книгу, як офіційний державний документ, в якому зведено відомості про сучасний стан рідкісних, таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угрупувань, які підлягають охороні. Зелена книга є основою для розроблення охоронних заходів щодо збереження, відтворення та використання занесених до неї природних рослинних угрупувань. Охорона цих угрупувань спрямовується на збереження їх ценотичної структури, популяцій рідкісних видів та умов місцезростання.
Зелена книга містить таку інформацію: біномінальна наукова назва рослинного угрупування, його індекс, клас, категорія, статус, поширення в Україні, фізико-географічні умови, біотоп, фітоценотична та ботаніко-географічна значущість, ценотична структура та флористичне ядро, потенціал відновл юваності, вид режиму збереження, обґрунтування необхідності здійснення охорони, біотех- нічні рекомендації, джерела інформації, картосхема поширення угрупування.
Пропозиції щодо занесення до Зеленої книги чи вилучення з неї рослинних угрупувань можуть подаватися науково-дослідними установами, державними та громадськими організаціями, окремими вченими, фахівцями, що займаються охороною та використанням природних рослинних ресурсів, разом з відповідним науковим обґрунтуванням із зазначенням відомостей про ботаніко-географічне та історичне значення, рідкісність, кількість місць зростання та їх площу, рівень стабільності екологічних умов та інших показників, що свідчать про необхідність вжиття заходів для охорони певних угрупувань. Мінприроди України забезпечує: офіційне видання Зеленої книги не рідше, ніж один раз на 10 років та розповсюдження її примірників; оперативне інформування заінтересованих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій та громадян про зміни, що вносяться до Зеленої книги.
Забезпечення охорони природних рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги, здійснюється шляхом: установлення їх особливого правового статусу, врахування вимог щодо охорони цих угрупувань під час розроблення нормативно-правових актів; створення на місцевостях, де існують угрупування, біосферних заповідників, інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду, в тому числі транскордонних; врахування спеціальних вимог щодо їх збереження під час розміщення продуктивних сил, вирішення питань відведення земельних ділянок, розроблення проектної та проектно-планувальної документації, проведення екологічної експертизи тощо; проведення постійного спостереження (моніторингу) за їх станом та необхідних наукових досліджень; запровадження особливих видів режиму збереження; проведення відповідної еколого-просвітницької роботи та інформування громадськості про їх стан;
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 36. - Ст. 1692.
452


• РОЗДІЛ 18
установлення адміністративної, цивільної та кримінальної відповідальності за знищення чи пошкодження угрупувань та їх місць зростання; приєднання України до відповідних природоохоронних конвенцій, укладення міжнародних угоду цій сфері.
§ 6. Юридична відповідальність за правопорушення у сфері охорони рослинного світу
Юридична відповідальність за порушення вимог екологічного законодавства про охорону об'єктів рослинного світу та природних рослинних ресурсів настає при вчиненні таких видів правопорушень: самовільне спеціальне використання природних рослинних ресурсів; порушення правил загального використання природних рослинних ресурсів; протиправне знищення або пошкодження об'єктів рослинного світу; порушення вимог охорони умов місцезростання об'єктів рослинного світу; порушення вимог щодо охорони, використання та відтворення рослинного світу підчас проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуатації споруд та об'єктів, застосування технологій, які негативно впливають на стан об'єктів рослинного світу; перевищення лімітів використання природних рослинних ресурсів; самовільне проведення інтродукції та акліматизації дикорослих видів рослин; реалізація лікарської та технічної сировини дикорослих рослин, зібраної без дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів; закупівля лікарської та технічної сировини дикорослих рослин у юридичних або фізичних осіб, які не мають дозволу на їх спеціальне використання; порушення правил вивезення за межі України і ввезення на її територію об'єктів рослинного світу; невнесення збору за використання природних рослинних ресурсів у встановлені строки.
До правопорушень у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослинного світу, занесених до Червоної книги, ст. 20 Закону «Про Червону книгу України» відносить: погіршення середовища зростання видів рослинного світу, занесених до Червоної книги; незаконне, в тому числі з порушенням вимог виданих дозволів, використання об'єктів Червоної книги або їх знищення; порушення умов утримання видів рослинного світу, занесених до Червоної книги, в ботанічних садах, дендрологічнихпарках, інших штучно створених умовах, що призвело до їх загибелі, пошкодження; невиконання законних вимог посадових осіб державних органів, що здійснюють управління, регулювання та контроль у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослинного світу, занесених до Червоної книги; вчинення інших дій, що завдали шкоди рослинам, види яких занесені до Червоної книги.
453


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
За порушення флористичного законодавства застосовується дисциплінарна, цивільно-правова, адміністративна і кримінальна відповідальність.
Дисциплінарна відповідальність за невиконання чи неналежне виконання флористичного законодавства може бути покладена на працівників у випадку порушення ними трудових обов'язків щодо охорони об'єктів рослинного світу та природних рослинних ресурсів. Відповідно до ст. 147 Кодексу законів про працю України, за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана або звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення. Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника. Дисциплінарна відповідальність можлива при наявності трудових обов'язків в сфері охорони рослинних ресурсів.
Цивільно-правова відповідальність може бути застосована при заподіянні шкоди об'єктам рослинного світу та природним рослинним ресурсам. Майнова відповідальність за порушення законодавства про рослинний світ регулюється як загальними нормами цивільного права, так і спеціальними нормативно- правовими актами. Згідно ст. 1166 Цивільного кодексу, майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Закон «Про рослинний світ» не передбачає особливостей застосування цього виду юридичної відповідальності. Натомість, Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» в ст. 69 закріпив положення про те, що шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням. Особи, що володіють джерелами підвищеноїекологічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну шкоду громадянам та юридичним особам, якщо не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих.
Шкода, завдана незаконним добуванням, знищенням або пошкодженням видів рослинного світу, занесених до Червоної книги, погіршенням середовища їх зростання, відшкодовується відповідно чинному законодавству. Розмір компенсації за незаконне добування, знищення або пошкодження видів рослинного світу, занесених до Червоної книги, а також за знищення чи погіршення
454


• РОЗДІЛ 18
середовища їх зростання та методика її розрахунку встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1999 року1 затверджені такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної підприємствами, установами, організаціями та громадянами зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів внаслідок: знищення або пошкодження дерев і чагарників; знищення або пошкодження газонів і квітників; використання не за призначенням парків, скверів, гідропарків, інших озеленених та земельних ділянок, відведених для їх створення, а також самовільний проїзд та заїзд на них транспортних засобів, засмічення водойм на їх територіях. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про розміри компенсації за добування (збирання) та шкоду, заподіяну видам тварин і рослин, занесеним до Червоної книги України» від 1 червня 1993 року та згідно Порядку справляння компенсації за добування (збирання) видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, затвердженого наказом Мінекобезпеки України № 129 від 14 червня 1999 року1  2, розмір компенсації за добування (збирання) рослин, на які передбачається видача дозволів, обчислюється платником самостійно.
Цивільно-правова відповідальність наступаєтакож внаслідок вчинення пра- вочинів, що порушують право державної власності на рослинний світ. До таких незаконних правочинів можна віднести: купівлю-продаж природних рослинних ресурсів; переуступку права спеціального використання рослинного світу; дарування природних рослинних ресурсів тощо. Правочини, що порушують право державної власності на рослинний світ, є недійсними з моменту їх укладення. У випадку здійснення таких правочинів при виконанні обов'язків обома сторонами в дохід держави стягується все отримане ними за договором, а при здійсненні правочину однією стороною з неї стягується в дохід держави все отримане від другої сторони та все належне другій на відшкодування отриманого.
Адміністративна відповідальність за порушення вимог законодавства у сфері охорони об'єктів рослинного світу та природних рослинних ресурсів передбачена рядом норм Кодексу про адміністративні правопорушення. Відповідальність за самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід встановлюється ст. КУпАП і передбачає накладення штрафу на громадян від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб-від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідальність за порушення законодавства про захист рослин, що включає в себе: поширення шкідливих організмів внаслідок порушення технології вирощування рослин сільськогосподарського та іншого призначення; екологічно не обґрунтоване здійснення захисту рослин; неповідомлення (приховування) або
1 Урядовий кур’єр від 29 квітня1999 року.
2 Офіційний вісник України. - 1999. - № 26.
455


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
надання неправдивої інформації про загрозу посівам, деревним насадженням, іншій рослинності відкритого та закритого ґрунту, а також продукції рослинного походження від шкідливих організмів; завезення на територію України та реалізація засобів захисту рослин, а також речовин і сировини для їх виготовлення, що не пройшли державних випробувань і реєстрації; ухилення від пред'явлення або непред'явлення засобів захисту рослин для проведення їх огляду, дослідження; недодержання вимог нормативно-правових актів з питань захисту рослин, що призвело до пошкодження, погіршення стану рослин та якості продукції рослинного походження, а також забруднення довкілля передбачається ст. 83-1 КУпАП і тягне за собою попередження або накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від десяти до вісімнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Виготовлення та збут заборонених знарядь добування об'єктів рослинного світу, а також збут незаконно добутої продукції (ст. 85-1 КУпАП) тягнуть за собою накладення штрафу від дев'яти до двадцяти одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян з конфіскацією цих знарядь, матеріалів та засобів для їх виготовлення.
Незаконне вивезення з України або ввезення на її територію об'єктів рослинного світу, в тому числі ботанічних колекцій, відповідно до ст. 88 КУпАП, тягне за собою накладення штрафу на громадян від трьох до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої, і на посадових осіб - від п'яти до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої. Ті самі дії щодо видів рослин, занесених до Червоної книги або охорона і використання яких регулюється відповідними міжнародними договорами України, - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб - від семи до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.
Порушення порядку придбання чи збуту об'єктів рослинного світу, згідно ст. 88-1 КУпАП, тягне за собою накладення штрафу від трьох до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією об'єктів рослинного світу чи без такої. Ті самі дії, вчинені щодо об'єктів рослинного світу, які перебували в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, занесених до Червоної книги України або які охороняються відповідно до міжнародних договорів України, - тягнуть за собою накладення штрафу від дев'яти до двадцяти чотирьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією об'єктів рослинного світу чи без такої. Порушення правил створення, поповнення, зберігання, використання або державного обліку ботанічних колекцій та торгівлі ними відповідно до ст. 88-2 КУпАП тягне за собою накладення штрафу від трьох
456


РОЗДІЛ 18
до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією колекції або без такої.
Адміністративна відповідальність за порушення вимог щодо охорони видів рослин, занесених до Червоної книги, передбачена ст. 90 КУпАП. Погіршення середовища їх зростання, знищення, незаконне або з порушенням встановленого порядку вилучення їх з природного середовища, а також порушення умов вирощування рослин цих видів у ботанічних садах, дендрологічних, інших спеціально створених штучних умовах, що призвело до їх загибелі чи пошкодження, тягне за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно добутого і на посадових осіб - від тридцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно добутого.
Кримінальна відповідальність встановлена за порушення законодавства про захист рослин. Відповідно до ст. 247 Кримінального кодексу України, порушення правил, установлених для боротьби зі шкідниками і хворобами рослин, та інших вимог законодавства про захист рослин, що спричинило тяжкі наслідки, карається штрафом до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадськими роботами на строк від ста двадцяти до двохсот годин, або обмеженням волі на строк до двох років.
Суспільна небезпечність даного діяння полягає в тому, що порушення посягає на суспільні відносини в сфері рослинного світу, що складає невід'ємний компонент навколишнього природного середовища. Об'єктом даного злочину є встановлений законодавством порядок захисту рослин від шкідників і хвороб. Предметом злочину є рослинний світ (рослини), незалежно від їх народногосподарського та іншого значення. Об'єктивна сторона злочину характеризується порушенням правил, установлених для боротьби зі шкідниками та хворобами рослин, настанням в результаті цих порушень тяжких наслідків і причинного зв'язку між порушенням правил і настанням наслідків.
457


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 19
ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ТВАРИННОГО СВІТУ ТА ЙОГО
РЕСУРСІВ
§ 1. Основні положення законодавства про використання й охорону тваринного світу
Тваринний світ є складовою частиною навколишнього природного середовища, національним багатством України, джерелом духовного та естетичного збагачення і виховання людей, об'єктом наукових досліджень. Тваринний світ має велике економічне значення як джерело отримання харчових продуктів, промислової, технічної, лікарської сировини та інших матеріальних цінностей. Тому в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь в Україні здійснюються заходи щодо охорони, відтворення і науково обґрунтованого, невиснажливого використання тваринного світу.
Відносини у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, об'єкти якого перебувають у стані природної волі, у напіввільних умовах чи в неволі, на суші, у воді, ґрунті та повітрі, постійно чи тимчасово населяють територію України або належать до природних багатств її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, регулюються багатьма нормами права, які розміщені у різних нормативних актах, законах, постановах, положеннях, інструкціях. Законодавство України про використання й охорону тваринного світу складають загальні положення Конституції та Земельного, Водного і Лісового кодексів, а також загальні вимоги Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Проте особливу роль у регулюванні фауністичних відносин відіграють спеціальні Закони України, а саме: «Про тваринний світ»1, «Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2000 року1  2, «Про Червону книгу України» від 7 лютого 2002 року3, «Про захист тварин від жорстокого поводження» від 21 лютого 2006 року4, «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них» від 6 лютого 2003 року5, «Про
1 Відомості Верховної Ради України. - 2002; - № 14. - Ст. 97. і
2 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 18. - Ст. 132.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № ЗО. - Ст. 201.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 27. - Ст. 230.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 15. - Ст. 107.
458


РОЗДІЛ 19
природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року1, «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 року1  2, «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 року3, «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 8 липня 2011 року4, якими визначається режим використання та охорони тваринного світу в межах цих територій та об'єктів, а також іншими законодавчими актами.
Відносини у галузі охорони, використання та відтворення сільськогосподарських, свійських тварин, а також діяльність, пов'язана з охороною і відтворенням залишків викопнихтварин, регулюються нормами аграрного, цивільного та інших галузей законодавства. Окремі норми щодо охорони тваринного світу містяться у цивільному, адміністративному та кримінальному законодавстві, зокрема стосовно притягнення винних осіб до певних видів юридичної відповідальності.
Завданнями законодавства України про охорону, використання і відтворення тваринного світу є регулювання суспільних відносин у галузі охорони, використання і відтворення об'єктів тваринного світу як об'єкта правового регулювання, що базуються на відносинах власності на тваринний світ, та відносинах управління та охорони диких тварин; збереження та поліпшення середовища існування диких тварин; забезпечення умов збереження всього видового і популяційного різноманіття тварин.
л Відповідно до ст. З Закону «Про тваринний світ», об'єктами тваринного світу є: діжі тварини - хордові, в тому числі хребетні (ссавці, птахи, плазуни, земноводні, риби та інші) і безхребетні (членистоногі, молюски, голкошкірі та інші) в усьому їх видовому і популяційному різноманітті та на всіх стадіях розвитку (ембріони, яйця, лялечки тощо), які перебувають^ стані природної волі, утриму- ? ються у напіввільних умовах чи в неволі; частинйщйкихтварин (роги, шкіра тощо); -^продукти життєдіяльності диких тварин (мед, віск тощо). Крім цього, правовій охороні підлягають нори, хатки, лігва, мурашники, боброві загати та інше житло і споруди тварин, місця токування, линяння, гніздових колоній птахів, постійних чи тимчасових скупчень тварин, нерестовищ, інші території, що є середовищем їх існування та шляхами міграції.
Тваринний світ є об'єктом права власності, а тому в системі законодавства про охорону та використання тваринного світу право власності на тваринний світ,- це один з основних інститутів, який включає в себе систему правових норм, спрямованих на регулювання правовідносин власності на тваринний світ з метою їх захисту та охорони, а також забезпечення раціонального використання, відтворення та охорони тваринного світу.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 502.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 21. - Ст. 152.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 26. - Ст. 218.
4 Офіційний вісник України. - 2011. - № 59. - Ст. 2351.
459


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Суб'єктом права власності на об'єкти тваринного світу є український народ, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах їх повноважень. Проте наведене конституційне положення не виключає права державної, комунальної та приватної власності об'єкти та окремі елементи тваринного світу.
Право власності на тваринний світ держава здійснює шляхом делегувати своїх прав власника органам державної виконавчої влади в галузі охорони, вико-> ристання і відтворення тваринного світу, власності. Суб'єктами право комунальної власності на об'єкти тваринного світу є територіальні громади^ повноваження яких можуть здійснювати органи місцевого самоврядування, або останні можуть їх делегувати органам державної виконавчої влади.
Згідно зі ст. 7 Закону «Про тваринний світ», об'єкти тваринного світу, вилучені із стану природної волі, розведені (отримані) у неволі чи напіввільних умовах або набуті іншим не забороненим законом шляхом, можуть перебувати у приватній власності юридичних та фізичних осібЩе, наприклад, тварини, що розводяться у звірівницьких фермах, риби, розведені у рибогосподарських водоймах, добуті в установленому законодавством порядку дозволеними засобами і знаряддями об'єкти тваринного світу, наприклад у порядку полювання чи рибальства.
Законність набуття у приватну власність об'єктів тваринного світу (крім добутих у порядку загального використання) має бути підтверджена відповідними документами, що засвідчують законність вилучення цих об'єктів з природного середовища, ввезення в Україну з інших країн, факту купівлі, обміну, отримання у спадок тощо, які видаються в установленому законодавством порядкуЯакими документами /уржуть бути спеціальні дозволи на полювання (ліцензії, відстрі- лочні картки)/'договори на ведення мисливського господарства, здійснення рибальства. Це можуть бути і договори купівлі-продажу, дарування, обміну (наприклад, колекції тварин чи інших об'єктів тваринного світу).
У передбаченому законом порядку права власників об'єктів тваринного світу можуть бути обмежені або припинені в інтересах охорони цих об'єктів, навколишнього природного середовища та захисту прав громадян. Право приватної власності на об'єкти тваринного світу припиняється у разі; жорстокого поводження з дикими тваринами; встановлення законодавчими актами заборони щодо перебування у приватній власності окремих об'єктів тваринного світу. Право приватної власності у цих випадках може бути припинено в судовому порядку за позовами органів контролю в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу або прокурора.
Завдання законодавства про охорону, використання і відтворення тваринного світу, об'єкти тваринного світу, право власності на об'єкти тваринного світу, його форми, підстави припинення права приватної власності на об'єкти тваринного світу, основні вимоги та принципи охорони, раціонального використання і відтворення тваринного світу, права та обов'язки громадян у галузі охорони,
460


• РОЗДІЛ 19
використання і відтворення тваринного світу та інші важливі положення закріплені в Законі «Про тваринний світ». Закон також визначає повноваження державних органів щодо законодавчого регулювання та здійснення управління в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу.
Особлива увага в Законі приділяється положенням про використання об'єктів тваринного світу, до яких відносяться: види використання об'єктів тваринного світу, умови і підстави виникнення та припинення права спеціального використання об'єктів тваринного світу, права та обов'язки користувачів об'єктами тваринного світу. Він закріплює положення про охорону тваринного світу, а саме: визначає зміст охорони тваринного світу та її забезпечення; передбачає положення про охорону середовища існування, умов розмноження, шляхів міграції тварин, а також про охорону, використання і відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин тощо.
У вказаному Законі визначені положення про моніторингтваринного світу, його державний облік і державний кадастр. Закріплені положення про контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, а також компетенція спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади та їхтериторіальних органів, права посадових осіб цих органів, що здійснюють державний контроль у цій галузі закріплені у шостому розділі. Закон закріплює положення про відповідальність за порушення законодавства в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Закон регламентує також міжнародні відносини України в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу.
Неабияка роль у відносинах організації охорони, використання та відтворення тваринного світу належить Закону «Про мисливське господарство та полювання» з наступними змінами і доповненнями. За своєю суттю, цей Закон є господарським і в основному регулює мисливсько-господарські відносини, зокрема закріплює положення щодо організації та ведення мисливського господарства, здійснення полювання та надання мисливських угідь у користування тощо. Проте, в його змісті чимало норм присвячено використанню та охороні об'єктів тваринного світу. Крім того, ст. 27 Закону «Про мисливське господарство та полювання» закріплює положення про охорону і відтворення мисливських тварин, якими є дикі звірі та птахи, що можуть бути об'єктами полюванн^ їцїєТометою користувачі мисливських угідь здійснюють комплекс біотехнічних заходів, тобто комплекс різноманітних робіт, спрямованих на поліпшення умов існування, розмноження та збільшення чисельності мисливських тварин.
Основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, порядок взаємовідносин між органами державної влади, місцевого самоврядування і суб'єктами господарювання, які здійснюють рибогосподарську діяльність у внутрішніх водних об'єктах України, внутрішніх морських водах і територіаль-
461


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ному морі, континентальному шельфі, виключній (морській) економічній зоні України та відкритому морі визначено Законом України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів».
Завданням законодавства про рибне господарство є правове регулювання відносин у галузі вивчення, охорони, відтворення, використання та реалізації водних біоресурсів, переміщення через митний кордон України водних біоресурсів та продукції з них, а також встановлення основних принципів регулювання та управління рибогосподарською діяльністю в межах території України у внутрішніх рибогосподарських водних об'єктах, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні України та на континентальному шельфі. Правове регулювання відносин у відкритому морі, конвенційних районахта економічних зонах іноземних держав здійснюється відповідно до міжнародних договорів України.
Відповідно до положень Закону «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» до водних біоресурсів належать; воднцбІрресурсиЛпрісноводні, морські, анадромні та катадромні риби на всіх стадіях розвитку, круглороті, водні безхребетні, у тому числі молюски, ракоподібні, черви, голкошкірі, губки, кишковопорожнинні, наземні безхребетні у водній стадії розвитку, водорості та інші водні рослини; гідробіонти --тварини чи рослини (гідрофіти), що мають різноманітні пристосуваннядляЯ<иття у воді), які перебувають в умовах природної волі внутрішніх морських вод, територіального моря, континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, транскордонних вод та внутрішніх рибогосподарських водних об'єктів (їх частин), розташованих на території більш як однієї області та у водах за межами юрисдикціїУкраїни; водні біоресурси, які перебувають у водних об'єктах у межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також види, занесені до Червоної книги України.
§ 2. Державне управління у сфері охорони та відтворення тваринного світу
Державне управління та регулювання у галузі використання, відтворення і охорони тваринного світу здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, Міністерство екології та природних ресурсів України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань мисливського господарства та полювання, центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства та їх територіальні органи, інші спеціально уповноважені на це органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.
462


РОЗДІЛ 19
Кабінет Міністрів України як центральний орган державного управління забезпечує реалізацію державної політики у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, здійснює управління об'єктами тваринного світу державної власності, забезпечує державне регулювання і контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, розроблює та здійснює загальнодержавні програми у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, затверджує порядок встановлення екологічних нормативів, лімітів та видачі відповідних дозволів чи інших документів на право використання об'єктів тваринного світу як природного ресурсу загальнодержавного значення, організує зовнішньоекономічні зв'язки і міжнародне співробітництво у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, забезпечує координацію роботи спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу.
Спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони, використання і відтворення тваринного світу є Міністерство екологіїта природних ресурсів України. До його повноважень належить: реалізація державної політики у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу; здійснення нормативного регулювання у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу; організація робіт з охорони, використання і відтворення об'єктів тваринного світу, збереження та поліпшення середовища їх існування, умов розмноження і шляхів міграції; координація діяльності органів державної влади, підприємств, установ, організацій та громадян у-галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу; розроблення порядку видачі, а також забезпечення видачі відповідних дозволів чи інших документів на право використання об'єктів тваринного світу, які належать до природних ресурсів загальнодержавного значення; прийняття рішення про припинення використання об'єктів тваринного світу у випадках, передбачених законодавством; встановлення лімітів, норм використання об'єктів тваринного світу, вирішення питань щодо регулювання здійснення полювання, рибальства та інших видів використання об'єктів тваринного світу; забезпечення ведення державного обліку чисельності та обліку обсягів добування об'єктів тваринного світу; ведення моніторингу та державного кадастру тваринного світу; організація роботи щодо укладення відповідно до закону з користувачами мисливських угідь та рибогосподарських водних об'єктів договорів про умови здійснення діяльності щодо охорони, використання і відтворення тваринного світу, здійснення контролю за виконанням цих договорів; а також здійснення інших повноважень, передбачених законодавством.
До повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій у галузі охорони та відтворення тваринного світу належить: реалізація державної політики у галузі охорони і відтворення тваринного світу; здійснення контролю за
463


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
додержанням вимог законодавства про охорону і відтворення тваринного світу юридичними та фізичними особами; розроблення та забезпечення виконання державних, місцевих та інших територіальних програм з питань охорони і відтворення тваринного світу; погодження в установленому порядку питань, що стосуються надання в користування мисливських угідь та рибогосподарських водних об'єктів; організація і здійснення державного регулювання та контролю за охороною і відтворенням тваринного світу, забезпеченням ведення моніторингу, державного кадастру та державного обліку об'єктів тваринного світу, які перебувають на їх території; встановлення відповідно до закону обмежень щодо використання об'єктів тваринного світу; забезпечення додержання вимог законодавства у галузі охорони і відтворення тваринного світу; погодження питань щодо розміщення підприємств, інших об'єктів, які можуть негативно впливати на стан тваринного світу; взаємодія з органами місцевого самоврядування з питань охорони і відтворення тваринного світу; а також здійснення інших повноважень, передбачених законодавством.
До повноважень центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства у галузі рибного господарства належать: визначення пріоритетних напрямів розвитку в галузі рибного господарства, узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів на розгляд Верховної Ради України, Президенту України та Кабінету Міністрів України; участь у здійсненні державної політики в галузі освіти, професійної підготовки кадрів для рибного господарства; затвердження інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах; затвердження лімітів спеціального використання водних біоресурсів та квот добування; затвердження положення про безпечне укомплектування екіпажами морських суден флоту рибної промисловості; затвердження положення про інспекцію державного портового нагляду морських рибних портів України; затвердження положення про сертифікацію персоналу суден флоту рибної промисловості; прийняття інших нормативно-правових актів у галузі рибного господарства, у тому числі на виконання міжнародно-правових зобов'язаньУкраїни, відповідно до законів України.
До повноважень центрального органу виконавчої влади у галузі рибного господарства відповідно до покладених на нього завдань належать: вжиття заходів щодо забезпечення збереження запасів анадромних видів риб у виключній (морській) економічній зоні України; здійснення державного нагляду (контролю) у галузі охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів у виключній (морській) економічній зоні України, територіальному морі, внутрішніх водоймах України та у водах за межами юрисдикції України відповідно до міжнародних договорів України; здійснення державного контролю технічного
464


• РОЗДІЛ 19
стану рибозахисних споруд, проведення рибозахисних заходів на водозабірних та інженерних спорудах меліоративних систем; здійснення контролю за дотриманням правил рибальства; здійснення контролю за дотриманням лімітів і нормативів використання водних біоресурсів; здійснення контролю за дотриманням правил використання об'єктів тваринного світу в частині водних біоресурсів; складання протоколів та розгляд справ про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом; ведення обліку суб'єктів господарювання, які здійснюють виробництво консервів і пресервів із водних біоресурсів, присвоєння таким суб'єктам номерів; ведення реєстру рибальських суден; акредитація органів сертифікації персоналу рибальських суден; контроль за дотриманням кваліфікаційних вимог (стандартів) щодо підготовки та сертифікації персоналу рибальських суден; здійснення контролю за достовірністю подання суб'єктами рибного господарства, пов'язаними з добуванням і використанням водних біоресурсів, звітних даних про обсяги використання водних біоресурсів; здійснення контролю за дотриманням порядку придбання або збуту осетрових видів риб та продукції з них; здійснення державного контролю за системою моніторингу рибальських суден; розроблення порядку штучного розведення (відтворення), вирощування водних біоресурсів та їх використання; погодження науковим установам програм на проведення дослідного вилову водних біоресурсів; встановлення в установленому порядку заборони вилову водних біоресурсів у рибогосподарських водних об'єктах (їх частинах) та забезпечення контролю за дотриманням заборони; видача документів дозвільного характеру у сфері рибного господарства; здійснення розподілу лімітів спеціального використання водних біоресурсів на квоти добування; розподіл між користувачами водних біоресурсів квот добування, у тому числі в районах дії міжнародних організацій з управління рибальством, членом яких є Україна відповідно до міжнародних договорів; здійснення інших повноважень відповідно до закону.
До повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства та полювання належить: здійснення державного регулювання і контролю у галузі мисливського господарства та полювання; організація робіт з охорони, використання і відтворення мисливських тварин, збереження та поліпшення стану мисливських угідь; розроблення та прийняття в межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань ведення мисливського господарства та полювання, мисливського собаківництва, використання ловчих звірів і птахів; видача в установленому порядку дозволів на використання мисливських тварин, що перебувають у державній власності, за винятком тих, що знаходяться на територіях та об'єктах природно- заповідного фонду; встановлення відповідно до законодавства обмежень щодо використання державного мисливського фонду, а також прийняття рішення про припинення полювання у випадках, передбачених Законом «Про мисливське господарство та полювання».
465


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Центральний орган виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства та полювання також уповноважений на: розроблення проектів лімітів та норм використання мисливських тварин, встановлення за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища строків здійснення полювання; визначення за погодженням із центральним органом виконавчої влади з питань фінансів вартості ліцензій на добування мисливських тварин; подання документів з питань надання у користування мисливських угідь; підготовка проектів планів переселення мисливських тварин, організація роботи з їх штучного відтворення; забезпечення ведення державного обліку чисельності та добування мисливських тварин; встановлення порядку видачі паспортів на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів; встановлення порядку видачі та видача посвідчень мисливця і щорічних контрольних карток обліку добутої дичини і порушень правил полювання, розроблення та затвердження відповідних навчальних програм з питань мисливського господарства та полювання; організація роботи з упорядкування мисливських угідь, визначення їх пропускної спроможності; організація роботи з укладення з користувачами мисливських угідь договорів про умови ведення мисливського господарства, здійснення контролю за виконанням цих договорів; ведення моніторингу та державного кадастру мисливських тварин, що перебувають на території України; вирішення інших питань у галузі мисливського господарства та полювання відповідно до законодавства.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства та полювання здійснює покладені на нього повноваження безпосередньо, через свої територіальні органи та орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у галузі лісового і мисливського господарства та полювання.
§ 3. Правові заходи охорони тваринного світу: обмеження і заборони стосовно використання об'єктів тваринного світу
Тваринний світ є одним з найбільш вразливих об'єктів природи, тому що впливати на його стан можна як безпосередньо, так і через вплив на середовище його перебування. Тому власники тваринного світу і його користувачі зобов'язані здійснювати комплекс визначених ст. 37 Закону «Про тваринний світ» заходів, які повинні забезпечити збереження дикої фауни. З цією метою в Україні здійснюється охорона тваринного світу, яка включає в себе систему правових, організаційних, економічних, матеріально-технічних, освітніх та ін¬
466


• РОЗДІЛ 19
ших заходів, спрямованих на збереження, відтворення і використання об'єктів тваринного світу. Охорона тваринного світу передбачає комплексний підхід до вивчення стану, розроблення і здійснення заходів щодо охорони та поліпшення екологічних систем, в яких перебуває і складовою частиною яких є тваринний світ. Відповідно заходи щодо його охорони можна умовно поділити на дві групи: спрямовані на охорону самих тварин та ті, які забезпечують охорону середовища їх перебування, умов відтворення та шляхів міграції тварин.
Охорона тваринного світу забезпечується шляхом: встановлення правил та науково обґрунтованих норм охорони, раціонального використання і відтворення об'єктів тваринного світу; встановлення заборони та обмежень при використанні об'єктів тваринного світу; охорони від самовільного використання та інших порушень встановленого законодавством порядку використання об'єктів тваринного світу; охорони середовища існування, умов розмноження і шляхів міграції тварин; запобігання загибелі тварин під час здійснення виробничих процесів; формування екологічної мережі, створення державних заповідників, заказників і визначення інших природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні; встановлення особливого режиму охорони видів тварин, занесених до Червоної книги України і до переліків видів тварин, які підлягають особливій охороні на території Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя; розроблення і впровадження програм (планів дій) щодо збереження та відтворення видів диких тварин, які перебувають під загрозою зникнення; розведення в неволі рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин, створення центрів та «банків» для зберігання генетичного матеріалу; пропаганди важливості охорони тваринного світу; проведення заходів екологічної безпеки; запобігання проникненню в природне середовище України чужорідних видів дикихтварин та здійснення заходів щодо недопущення негативних наслідків у разі їх випадкового проникнення; створення системи державного обліку, кадастру та моніторингу тваринного світу; урахування питань охорони тваринного світу під час встановлення екологічних нормативів та здійснення господарської діяльності; регулювання вивезення за митний кордон України об'єктів тваринного світу; стимулювання діяльності, спрямованої на охорону, раціональне використання і відтворення тваринного світу; проведення відповідно до законодавства інших заходів і встановлення інших* вимог щодо охорони об'єктів тваринного світу.
Відповідно до Закону «Про внесення зміни до Закону України «Про тваринний світ» щодо наукових досліджень у галузі охорони тваринного світу» від 21 квітня 2011 року1, організація наукових досліджень здійснюється за такими напрямами: складення переліків видів тварин, що перебувають під загрозою Шикнеїїня, або видів тварин з особливо високим ризиком зникнення з урахуванням їх географічного поширення; складення переліків та екологічних описів
1 Урядовий кур’єр. - 2011. -№ 92. - 24 травня.
467


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
територій, що мають особливе значення для видів тварин на шляхах їх міграції, а також місць зимівлі та розмноження; створення бази даних щодо чисельності популяцій мігруючих видів тварин методом їх мічення; оцінка стану популяцій диких тварин, вилучених з природного середовища; розроблення або вдосконалення екологічних методів запобігання шкоди, що спричиняють дикі тварини; визначення ролі деяких видів дикихтварин як індикаторів забруднення; вивчення негативного впливу хімічного забруднення на стан популяцій дикихтварин; інші напрями наукових досліджень, які здійснюються з метою обґрунтування заходів щодо охорони тваринного світу. З метою збереження і відтворення тварин здійснення окремих видів використання об'єктів тваринного світу, а також вилучення з природного середовища тварин може бути обмежено або повністю заборонено на певній території чи на певні строки.
Підприємства, установи, організації і громадяни при здійсненні будь-якої діяльності, що впливає або може вплинути на стан тваринного світу, зобов'язані забезпечувати охорону середовища існування, умов розмноження і шляхів мі- граціїтварин. Підчас розміщення, проектування та забудови населених пунктів, підприємств, споруд та інших об'єктів, удосконалення існуючих і впровадження нових технологічних процесів, введення в господарський обіг цілинних земель, заболочених, прибережних і зайнятих чагарниками територій, меліорації земель, здійснення лісових користувань і лісогосподарських заходів, проведення геологорозвідувальних робіт, видобування корисних копалин, визначення місць випасання і прогону свійських тварин, розроблення туристичних маршрутів та організації місць відпочинку населення повинні передбачатися і здійснюватися заходи щодо збереження середовища існування та умов розмноження тварин, забезпечення недоторканності ділянок, що становлять особливу цінність для збереження тваринного світу.
Підчас розміщення, проектування і будівництва залізничних, шосейних, тру- бопровіднихта інших транспортних магістралей, ліній електропередачі і зв'язку, а також каналів, гребель та інших гідротехнічних споруд повинні розроблятися] здійснюватися заходи, які забезпечували б збереження шляхів міграцїїтварин. Законодавством забороняється введення в експлуатацію об'єктів і застосування технологій без забезпечення їх засобами захисту тварин та середовища їх існування. В місцях розмноження тварин законодавством обмежується проведення вибухових та інших робіт, які є джерелом підвищеного шуму.
Випалювання сухої рослинності або її залишків допускається лише в разі господарської необхідності за відповідним дозволом територіальних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони довкілля. З метою збереження і поліпшення екологічного стану окремих територій, визначених в установленому законом порядку такими, що мають особливу цінність як середовище існування рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та цінних видів тварин, спеціально уповноважений цент¬
468


• РОЗДІЛ 19
ральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища може розробляти і запроваджувати для цихтериторій більш суворі екологічні нормативи, ніж ті, що встановлені для всієї території України.
Експлуатація гідротехнічних та інших споруд на водних об'єктах, встановлення гідрологічного режиму і режиму водоспоживання та інша діяльність, що впливає чи може вплинути на стан середовища існування диких тварин, повинні здійснюватися з урахуванням вимог охорони тваринного світу, інтересів рибного і мисливського господарства. Гідромеліоративні роботи та промислове рибальство у місцях, які за рішенням спеціально уповноважених органів виконавчої влади, що здійснюють управління та регулювання у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, визначені як такі, що мають особливе значення для перебування водноболотних птахів та напівводних ссавців, здійснюються за погодженням із спеціально уповноваженими органами виконавчої влади з питань мисливського господарства та полювання і рибного господарства.
Підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані вживати заходів для запобігання загибелі тварин під час здійснення виробничих процесів, у тому числі зберігання, транспортування, застосування небезпечних для тварин препаратів, хімічних речовин та сполук, складування, знищення, захоронення промислових і побутових відходів, проведення сільськогосподарських, лісогосподарських, лісозаготівельних та інших робіт, а також під час експлуатації електричної мережі та транспортних засобів.
Під час проведення екологічної експертизи діючих об'єктів, проектів будівництва та реконструкції підприємств, споруд та інших об'єктів, впровадження нової техніки, технології, матеріалів і речовин враховується їх вплив на стан тваринного світу, середовище існування, шляхи міграції та умови розмноження тварин. Місця будівництва підприємств, споруд та інших об'єктів, а також впровадження нової техніки, технології, матеріалів і речовин, що впливають або можуть вплинути на стан тваринного світу, погоджуються з територіальними органами Мінприроди України.
У разі виникнення стихійного лиха та надзвичайних екологічних ситуацій, які загрожують існуванню тварин, користувачі об'єктами тваринного світу зобов'язані надавати допомогу диким тваринам і негайно інформувати про це Мінприроди України. У випадках, коли дикі тварини, які зазнають лиха, не можуть бути збережені, за рішенням спеціально уповноважених органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища дозволяється проведення їх селекційного відбору чи меліоративного відлову. Для надання допомоги хворим і травмованим диким тваринам можуть створюватися регіональні центри порятунку та реабілітації диких тварин.
Підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані вживати заходів щодо забезпечення запобігання захворюванню і загибелі тварин під час зберігання, транспортування та застосування пестицидів і агрохімікатів. З метою
469


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
запобігання загибелі тварин і погіршенню середовища їх існування на деяких територіях може бути обмежене або заборонене застосування пестицидів і агрохімікатів.
Відповідно до ст. 20 Закону «Про мисливське господарство та полювання», з метою раціонального використання мисливськихтварин, охорони дикихтварин, а також середовища їх перебування забороняється: полювати без належного на те дозволу, а саме: без документів, визначених ст. 14 Закону, а також полювання на тварин, які не зазначені у дозволах на добування мисливських тварин або понад встановлену в цих дозволах норму; полювання в заборонених для цього місцях, а саме: на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, де це заборонено відповідно до положень про них; на відтворювальних ділянках (крім відстрілу і відлову хижих та шкідливих тварин); у межах населених пунктів (сіл, селищ, міст), за винятком випадків, передбачених рішеннями Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київськоїта Севастопольської міських рад; в угіддях, не зазначених у дозволі; на відстані ближче ніж 200 метрів від будівель населеного пункту та окремо розташованих будівель, де можливе перебування людей; полювання у заборонений час, а саме: у не дозволені для полювання строки на відповідні види тварин; у темний період доби (пізніше години після заходу сонця і раніше години до його сходу); полювання із застосуванням або використанням заборонених знарядь та забороненими способами, а саме: клеїв, петель, підрізів, закотів, гачків, самострілів, ловчих ям; отруйних та анестезуючих принад; живих сліпих чи знівечених тварин як принади; звуковідтворювальних приладів та пристроїв; електричного обладнання для добування тварин; штучних світлових джерел, приладівта пристроїв для підсвічування мішеней, утому числі приладів нічного бачення; дзеркал та інших пристроїв, що осліплюють тварин; вибухових речовин; з під'їзду на автомототранспорті, а також на плавучих засобах з працюючим двигуном; літаків та вертольотів; полювання з порушенням установленого для певноїтериторії (регіону, мисливського господарства, обходу тощо) порядку здійснення полювання; полювання на заборонених для добування тварин; збирання яєць птахів, загиблих мисливських птахів, самовільне привласнення знайдених в угіддях загиблих мисливських тварин або їх частин, руйнування, нищення або псування штучних гніздищ, солонців, годівниць для звірів і птахів, посівів кормових рослин, мисливських вишок, вказівних знаків, відповідних вивісок та інших атрибутів мисливського господарства.
Закон «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» закріплює основні вимоги щодо охорони середовища перебування водних біоресурсів. Так, за ст. 17 цього Закону, при розміщенні, проектуванні, будівництві, реконструкції, технічному переоснащенні та введенні в експлуатацію підприємств, споруд, інших об'єктів, при проведенні різних робіт на землях водного фонду, які можуть негативно впливати на стан водних біоресурсів, виконавці таких робіт зобов'язані виконувати заходи щодо збереження сприят¬
470


• РОЗДІЛ 19
ливих умов для існування, відтворення, міграції та зимівлі водних біоресурсів, а також забезпечувати недоторканність ділянок, що становлять особливу цінність для охорони і відтворення водних біоресурсів. Експлуатація водозабірних споруд та інших об'єктів, застосування технологій без рибозахисних пристроїв забороняється.
Особи, які здійснюють експлуатацію гідротехнічних споруд рибогосподарських водних об'єктів (їх частин), зобов'язані утримувати в належному технічному стані рибогосподарські та рибозахисні споруди, дотримуватися вимогтехнологіч- них, ветеринарно-біологічних, санітарно-епідеміологічних заходів та своєчасно проводити їх капітальний ремонт.
Під час розвідки та видобування корисних копалин, користування надрами континентального шельфу, створення на ньому штучних островів, установок та інших споруд обов'язково вживаються заходи щодо охорони водних біоресурсів та рибогосподарських водних об'єктів (їх частин).
На рибогосподарських водних об'єктах (їх частинах), що становлять особливу цінність для охорони і відтворення водних біоресурсів, права користувачів природних ресурсів можуть обмежуватися відповідно до закону. Для рибогосподарських водних об'єктів встановлюються екологічні нормативи якості води. Зазначені нормативи розробляються і встановлюються відповідно до законодавства. За забруднення водних об'єктів наднормативними скидами забруднюючих речовин забруднювач несе відповідальність відповідно до закону. Рівень води в рибогосподарських водних об'єктах має бути достатнім для забезпечення природного відтворення та життєдіяльності гідробіонтів. Підвищення або зниження рівня води у водних об'єктах погоджується з центральним органом виконавчої влади у галузі рибного господарства.
Україна є державо, походження анадромних видів риб - осетра, севрюги, білуги, шипа, азово-чорноморського (дунайського) оселедця, вирезуба, атлантичного лосося, дунайського лосося та інших. їх збереження забезпечується шляхом охорони та регулювання їх промислу. Розроблення та виконання заходів щодо охорони та регулювання використання анадромних видів риб, які формуються у річках та лиманах України, за межами виключної (морської) економічної зони здійснюються на основі міжнародних договорів України. Для забезпечення раціонального використання анадромних видів риб, які формуються у річках та лиманах України, за межами виключної (морської) економічної зони України можуть вживатися також інші заходи щодо їх збереження та управління промислом відповідно до законодавства та міжнародних договорів України. Іноземці, іноземні юридичні особи за порушення, допущені за межами виключної (морської) економічної зони України, пов'язані з промислом анадромних видів риб, які формуються у річках та лиманах України, несуть відповідальність згідно з вимогами міжнародного права.
471


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Охорона водних біоресурсів Азово-Чорноморського басейну здійснюється з урахуванням необхідності створення сприятливих умов для відтворення та збільшення запасів осетрових та інших видів водних біоресурсів шляхом обмеження кількості знарядь лову, плавзасобів, а також потужності плавзасобів, заборони застосування певних видів знарядь лову та припинення їх спеціального використання. Охорона, відтворення, регулювання вилову осетрових видів риб, інших водних біоресурсів Азово-Чорноморського басейну здійснюються на основі міждержавних угод між Україною та Російською Федерацією.
§ 4. Охорона рідких та зникаючих видів наземних і водних тварин: вимоги щодо переселення й акліматизації тварин
Охорона рідких і зникаючих видів наземних і водних тварин, а також інших об'єктів тваринного світу забезпечується відповідно до Законів «Про тваринний світ», «Про природно-заповідний фонд України», «Про Червону книгу України» та іншими законодавчими актами. Негативні антропогенні чинники, що впливають на довкілля, призвели до зникнення великої кількості біологічних видів та до загрози існуванню для багатьох з існуючих. Одним із найбільш дієвих заходів запобігання цьому процесу є надання особливого охоронного статусу видам тварин, що є рідкісними або перебувають під загрозою зникнення. Рідкісні та такі, що перебувають під загрозою зникнення, види тваринного світу, які постійно або тимчасово перебувають у природних умовах у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, підлягають особливій охороні і заносяться до Червоної книги України.
Відносини, пов'язані з веденням Червоної книги, охороною та відтворенням рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного світу, занесених до Червоної книги України, регулюються Законами «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про природно-заповідний фонд України», «Про Червону книгу України» та іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ст. З Закону «Про Червону книгу України», Червона книга є офіційним державним документом, який містить перелік рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного світу у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, які є об'єктами Червоної книги України, а також узагальнені відомості про сучасний стан цих видівтваринного світу та заходи щодо їх збереження і відтворення. Червона книга є основою для розроблення та реалізації програм (планів дій), спрямованих на охорону та відтворення об'єктів Червоної книги.
472


• РОЗДІЛ 19
Об'єкти Червоної книги України підлягають державному обліку в порядку, що визначається Мінприроди України. Про кожний рідкісний і такий, що перебуває під загрозою зникнення, вид тваринного світу, занесений до Червоної книги України, зазначаються такі відомості: назва (українською та латинською мовами), місце у системі класифікації тваринного світу, категорія, наукове значення, поширення та чисельність (у тому числі за межами України) і причини їх зміни, місця'їїеребування (зростання), загальна характеристика, заходи з охорони, вимоги щодо режиму збереження популяцій, відомості про розмноження або розведення в спеціально створених умовах, джерела відповідної інформації тощо. Щодо кожного виду тваринного світу, занесеного до Червоної книги України, складається картосхема поширення, а також виготовлюються його фотографії (малюнки). Форма подання відомостей в офіційному виданні Червоної книги України визначається Національною комісією з питань Червоної книги, до складу якої включаються провідні вчені Національної академії наук України, інших наукових установ, фахівці спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з питань охорони довкілля, лісового і мисливського господарства та полювання, рибного господарства та інших державних органів і громадських організацій.
Залежно від стану та ступеня загрози зникнення видів тваринного світу, що заносяться до Червоної книги, їх поділяють на такі категорії: зниклі - види, про які після неодноразових пошуків, проведениху типових місцевостях або в інших відомих та можливих місцях поширення, відсутня будь-яка інформація про наявність їх у природі чи спеціально створених умовах; зниклі в природі - види, які зникли в природі, але збереглися в спеціально створених умовах; зникаючи - види, які перебувають під загрозою зникнення у природних умовах і збереження яких є малоймовірним, якщо триватиме дія факторів, що негативно впливають на стан їх популяцій; вразливі-види, які у найближчому майбутньому можуть бути віднесені до категорії зникаючих, якщо триватиме дія факторів, що негативно впливають на стан їх популяцій; рідкісні-види, популяції яких невеликі і на даний час не належать до категорії зникаючих чи вразливих, хоча їм і загрожує небезпека; неоцінені - види, про які відомо, що вони можуть належати до категорії зникаючих, вразливих чи рідкісних, але ще не віднесені до неї; недостатньо відомі - види, які не можна віднести до жодної із зазначених категорій через відсутність необхідної повної і достовірної інформації. Об'єкти Червоної книги належать до природних ресурсів загальнодержавного значення.
Відповідно до положень Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» та Закону «Про Червону книгу України», об'єкти Червоної книги можуть перебувати в державній, комунальній чи приватній власності. Якщо такі об'єкти утримуються (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями державної або комунальної форми власності, то вони є об'єктами права відповідно державної або комунальної власності. Об'єкти Червоної книги відпо¬
473


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
відно до закону та з дозволу Мінприроди України можуть бути надані у приватну власність, розведені (отримані) у штучних умовах від законно набутих у приватну власність об'єктів Червоної книги, а також ввезені в Україну з-за кордону або набуті в Україні в осіб, які мають право приватної власності на ці об'єкти. В усіх цих випадках такі об'єкти вважаються приватною власністю юридичних або фізичних осіб. Обов'язковою умовою законності набуття у приватну власність об'єктів Червоної книги України є документальне підтвердження такого набуття.
Відповідні відомості про зміст Червоної книги, стан занесених до неї видів тваринного світу підлягають широкому оприлюдненню, в тому числі через засоби масової інформації, доведенню до відома підприємств, навчальних закладів, наукових, виховних та інших установ і організацій. Не допускається оприлюднення відомостей про точне місце перебування об'єктів Червоної книги та інших відомостей про них, якщо це може призвести до погіршення умов охорони та відтворення цих об'єктів. Кабінет Міністрів України забезпечує офіційне видання та розповсюдження Червоної книги не рідше одного разу на 10 років. Мінприроди України забезпечує оперативне доведення до відома заінтересованих державних органів, громадських організацій та громадян відомостей про зміни у переліку рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного світу, занесених до Червоної книги України, вжиття відповідних заходів щодо збирання та узагальнення отриманої науковими та іншими установами, підприємствами, організаціями і громадянами інформації про поширення, чисельність, стан об'єктів Червоної книги, а також про факти їх знищення, пошкодження, загибелі чи захворювання тощо.
Підставою для занесення видів тваринного світу до Червоної книги України є наявність достовірних даних про чисельність популяцій та їх динаміку, поширення і зміни умов існування, що підтверджують необхідність вжиття особливих термінових заходів для їх збереження та охорони. До Червоної книги в першу чергу заносяться реліктові та ендемічні види, види, що знаходяться на межі ареалу, види, що мають особливу наукову цінність, а також види, поширення яких швидко зменшується внаслідок господарської діяльності людини. Пропозиції про занесення до Червоної книги видів тваринного світу можуть вносити відповідні науково-дослідні установи, державні і громадські організації, окремі фахівці, вчені. Ці пропозиції мають містити наукове обґрунтування необхідності занесення виду тваринного світу до Червоної книги, відомості про його поширення, заходи, необхідні для збереження та відтворення у природних чи штучно створених умовах. Національна комісія з питань Червоної книги здійснює аналіз та узагальнення таких пропозицій. Рішення про занесення видів тваринного світу до Червоної книги приймається Мінприроди України за поданням Національної комісії з питань Червоної книги України.
Перебування на певній території видів, занесених до Червоної книги, є підставою для оголошення такої території об'єктом природно-заповідного
474


• РОЗДІЛ 19
фонду України загальнодержавного значення. Види тваринного світу, занесені до Червоної книги, які внаслідок вжитих природоохоронних заходів на підставі результатів наукових досліджень визнані такими, що знаходяться поза загрозою зникнення, підлягають виключенню з Червоної книги. Пропозиції про їх виключення з Червоної книги розглядаються втому порядку, що і при занесенні видів тваринного світу до Червоної книги.
Види тварин, які не занесені до Червоної книги, але мають особливу наукову, природоохоронну та іншу цінність, за рішенням Мінприроди України заносяться до переліків видів тварин, що підлягають особливій охороні. Визначення їх видів і встановлення порядку охорони, використання і відтворення здійснюються Мінприроди України з урахуванням науково обґрунтованих експертних висновків. Правила добування рідкісних та таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин для розведення в спеціально створених умовах, а також у науково-дослідних та інших цілях встановлюються Міністерством екології та природних ресурсів України.
Розведення в неволі рідкісних та таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин може дозволятися з метою їх збереження, охорони і відтворення насамперед, якщо цього неможливо досягнути в природних умовах, а також у науково-дослідних та інших цілях, які мають наслідком скорочення чисельності цих тварин. Дозволи на право займатися розведенням у напіввільних умовах чи в неволі видів тварин, які занесені до Червоної книги, видає Мінприроди України. Для забезпечення збереження генетичного фонду рідкісних та таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин наукові установи й організації проводять дослідження з питань штучного розведення тварин, створюють центри та «банки» зберігання необхідного для цього генетичного матеріалу. Фінансування діяльності центрів та «банків» зберігання генетичного матеріалу здійснюється у порядку, передбаченому ст. 42 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», тобто за рахунок Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів. Згідно ст. 35 Закону «Про природно-заповідний фонд України» з метою організації екологічної освітньо-виховної роботи, створення експозицій рідкісних, екзотичних та місцевих видів тварин, збереження їх генофонду, вивчення дикої фауни і розробки наукових основ її розведення у неволі створюються зоологічні парки.
Зоологічні парки загальнодержавного значення є природоохоронними культурно-освітніми та науково-дослідними установами. На території зоологічних парків забороняється діяльність, що не пов'язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує збереженню сприятливих умов для життя тварин цих парків. З метою забезпечення виконання цих завдань на території зоологічних
475


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
парків виділяються зони: експозиційна, яка призначена для стаціонарного утримання тварин і використання їх у культурно-пізнавальних цілях; наукова, в межах якої проводиться науково-дослідна робота і відвідування її дозволяється в порядку, встановленому адміністрацією парку; рекреаційна, яка призначена для організації відпочинку та обслуговування відвідувачів парку; господарська зона, для розміщення допоміжних господарських об'єктів.
Для забезпечення необхідного режиму охорони природних комплексів та об'єктів природних заповідників, в тому числі тварин, які існують на цих територіях, запобігання негативному впливу господарської діяльності на прилеглих до них територіях установлюються охоронні зони. В разі необхідності охоронні зони можуть установлюватися на територіях, прилеглих до окремих ділянок національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, а також навколо заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків та парків-пам'яток садово-паркового мистецтва.
Режим охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначається з урахуванням характеру господарської діяльності на прилеглих територіях, на основі оцінки її впливу на навколишнє природне середовище. В охоронних зонах не допускається будівництво промислових та інших об'єктів, розвиток господарської діяльності, яка може призвести до негативного впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду. Оцінка такого впливу здійснюється на основі екологічної експертизи, що проводиться в порядку, встановленому законодавством України.
Створення і поповнення зоологічних колекцій (живих колекцій зоопарків, зоосадів, океанаріумів тощо, а також у вигляді колекцій опудал, препаратів, частин і залишків тварин) шляхом вилучення тварин з природного середовища провадяться підприємствами, установами, організаціями і громадянами лише за дозволами, що видаються Мінприроди України. Зоологічні колекції, що становлять наукову, культурно-освітню, навчально-виховну або естетичну цінність і мають загальнодержавне значення, підлягають державному обліку. Створення, поповнення, зберігання, використання, відчуження та державний облік зоологічних колекцій, торгівля ними, а також ввезення в Україну, пересилання і вивезення за її межі здійснюються за правилами, що встановлюються Мінприроди України.
Переселення тварин у нові місця перебування, акліматизація нових для фауни України видів диких тварин, а також заходи щодо схрещування диких тварин допускаються в науково-дослідних і господарських цілях з урахуванням науково обґрунтованих експертних висновків з дозволу Мінприроди України за погодженням із спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади з питань мисливського господарства та полювання і рибного господарства. Забороняються самовільне переселення, акліматизація і схре¬
476


• РОЗДІЛ 19
щування диких тварин. Підприємства, установи, організації та громадяни, які утримують або розводять у напіввільних умовах чи в неволі диких тварин, а також свійських тварин, які можуть схрещуватися з дикими тваринами або заподіяти їм шкоду, зобов'язані вживати заходів до запобігання виходу цих тварин у природне середовище. Створення нових штамів мікроорганізмів, біологічно активних речовин, виведення генетично змінених організмів, виробництво інших продуктів біотехнології здійснюються лише в установленому порядку і за наявності позитивних висновків державної екологічної експертизи.
Ввезення в Україну і вивезення за її межі об'єктів тваринного світу здійснюються за правилами, встановленими Мінприроди України. В інтересах охорони, раціонального використання та відтворення тваринного світу права власників і користувачів землі, лісів, водних об'єктів та інших природних ресурсів можуть бути обмежені законом і на них можуть покладатися відповідні обов'язки згідно з законодавством.
§ 5. Правові вимоги щодо здійснення контролю і обліку та ведення кадастру і моніторингу об'єктів тваринного світу
Однією з основних функцій управління є контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Завданнями контролю у цій галузі є забезпечення дотримання вимог фауністичного законодавства всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами. За суб'єктами здійснення контрольних функцій можна виділити державний, громадський та відомчій контроль.
Державний контроль в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, згідно ст. 57 Закону «Про тваринний світ», здійснюється Кабінетом Міністрів України, місцевими державними адміністраціями, радами та їх виконавчими органами, спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади з питань охорони довкілля, мисливського господарства та полювання і рибного господарства та їх територіальними органами, іншими державними органами. Порядок здійснення державного контролю визначається законодавством.
У межах своєї компетенції ці органи вповноважені: викликати посадових осіб, громадян України та іноземців для дачі усних або письмових пояснень у зв'язку з порушенням ними законодавства в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу; безперешкодно відвідувати територію і приміщення підприємств, установ та організацій, які здійснюють добування, утримання, зберігання або переробку об'єктів тваринного світу, з метою здійснення нагляду
477


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
за дотриманням вимог законодавства про охорону, використання і відтворення тваринного світу; визначати розмір збитків, завданих об'єктам тваринного світу, за затвердженими таксами та методиками; анулювати видані ними дозволи чи інші передбачені законодавством документи на право добування та утримання об'єктів тваринного світу в інших цілях, а також на право переселення, акліматизацію та утримання в неволі чи напіввільних умовах цих об'єктів тваринного світу; складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Посадові особи цих органів, а також підприємств, установ і організацій, що здійснюють охорону, використання і відтворення тваринного світу відповідно до ст. 60 Закону «Про тваринний світ» мають право: перевіряти документи на право використання об'єктів тваринного світу, зупиняти транспортні (в тому числі плавучі) засоби та проводити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів; доставляти осіб, які порушують фауністичне законодавство, до міліції чи в приміщення виконавчого органу сільської, селищної ради; вилучати в порядку, визначеному законом, у осіб, які порушують законодавство в галузі охорони і використання тваринного світу, знаряддя добування тварин (у тому числі водних), транспортні (в тому числі плавучі) засоби, обладнання та предмети, що були знаряддями правопорушення, незаконно добуту продукцію, а також відповідні документи (крім громадських інспекторів); проводити фотографування, звукозапис, кінозйомку та відеозйомку як допоміжний засіб для попередження і розкриття порушень законодавства в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, складати протоколи про правопорушення в цієї галузі.
Для здійснення державного контролю у складі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади та їх територіальних органах можуть створюватися спеціальні підрозділи. Підчас виконання службових обов'язків державні інспектори цих підрозділів мають право на носіння форми встановленого зразка, а також на носіння та застосування табельної зброї та інших спеціальних засобів відповідно до законодавства.
Громадський контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища та громадськими інспекторами спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з питань мисливського господарства та полювання і рибного господарства. Повноваження громадських інспекторів визначаються Положенням про громадських інспекторів з охорони довкілля, яке затверджене наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 27 лютого 2002 року1. Здебільшого, громадськими інспекторами охорони довкілля виступають представники Українського товариства охорони природи, окремі громадяни, які реалізують свої екологічні права. Громадські інспектори
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 12. - Ст. 631.
478


• РОЗДІЛ 19
мають посвідчення встановленого зразка, які видаються головними державними інспекторами обласних екологічних інспекцій терміном на 3 роки. Вони повинні сприяти контрольним перевіркам державних інспекторів, вчиняти самостійно окремі контрольні повноваження.
Відомчий контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу зобов'язані здійснювати ті органи, у відомстві яких знаходяться підприємства, установи, організації, що використовують об'єкти тваринного світу. Відповідно до ст. 56 Закону «Про тваринний світ», для забезпечення охорони та організації раціонального використання тваринного світу ведуться державний облік тварин, облік обсягів їх добування, а також державний кадастр тваринного світу.
Ведення обліку тварин та обсягів їх добування встановлюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони довкілля за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань статистики, заінтересованими органами виконавчої влади та відповідними науковими установами. Форма звітів про державний об- ліктваринта облік обсягів їх добування, порядокїх заповнення та періодичність подання затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань статистики за поданням спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з питань мисливського господарства та полювання, рибного господарства, погодженим із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
Державний кадастр тваринного світу- це сукупність відомостей про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики середовища їх перебування і сучасного господарського використання, а також інших даних, необхідних для забезпечення охорони і раціонального використання тваринного світу. Державний кадастр тваринного світу ведеться відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок ведення державного кадастру тваринного світу» від 15 листопада 1994 року на всій території України, її континентальному шельфі та у виключній (морській) економічній зоні. Ведення кадастрових робіт на територіях, що не перебувають під її юрисдикцією, Україна здійснює відповідно до укладених міжнародних договорів. Державний кадастр тваринного світу видається один раз на п'ять років.
Ведення державного кадастру тваринного світу передбачає виконання таких кадастрових робіт, як: визначення конкретних територій (акваторій), де будуть проводитись кадастрові роботи; проведення експедиційних робіт (спостереження і вивчення чисельності, стану та інших характеристик тваринного світу безпосередньо у природному середовищі); аналіз даних, одержаних під час проведення експедиційних робіт, а також даних, що містять у матеріалах державного лісовпорядкування, впорядкування мисливських угідь, державному
479


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
лісовому, водному та земельному кадастрах, державній та відомчій статистичній звітності, про стан тваринного світу, чисельність і обсяги господарського використання диких тварин; оброблення, аналіз і узагальнення отриманої інформації, її підготовка до розгляду в Мінприроди і видання державного кадастру тваринного світу.
До тварин, які підлягають обліку і занесенню до кадастру, належать: тварини, визначені в установленому порядку як об'єкти мисливства, промислові водні безхребетні і промислові морські ссавці, комахи (шкідники лісу і рослин, корисні для лісу і сільськогосподарських культур); тварини, занесені до Червоної книги України, тварини, що знаходяться в межах територій і об'єктів природно-заповідного фонду України, виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу.
Моніторинг тваринного світу є складовою частиною моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»1, а також Положення про державну систему моніторингу довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від ЗО березня 1998 року1  2. Моніторингтваринного світу є системою спостережень, збирання, обробки, передавання його змін та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.
Моніторинг тваринного світу здійснюють центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади з питань лісового господарства, інші органи державної виконавчої влади, а також підприємства, установи, організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану об'єктів тваринного світу та навколишнього природного середовища.
§ 6. Юридична відповідальність за порушення законодавства про використання та охорону об'єктів
тваринного світу
Відповідальність за порушення законодавства в галузі охорони і відтворення тваринного світу та її види передбачені ст. 63 Закону «Про тваринний світ». Відповідальність за порушення фауністичного законодавства - один із видів юридичної відповідальності. Порушення законодавства в галузі охорони і відтворення тваринного світу тягне за собою адміністративну, цивільно-правову, кримінальну чи дисциплінарну відповідальність відповідно до законодавства.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 41. - Ст. 546.
2 Офіційний вісник України. - 1998. - № 13. - 16 квітня.
480


РОЗДІЛ 19
Відповідальність за порушення законодавства в галузі охорони і відтворення тваринного світу несуть особи, винні в: порушенні встановленого законодавством порядку надання об'єктів тваринного світу в користування; порушенні правил використання об'єктів тваринного світу; незаконному вилученні об'єктів тваринного світу з природного середовища; перевищенні лімітів і порушенні інших встановлених законодавством вимог використання об'єктів тваринного світу; невиконанні вимогдержавноїекологічноїекспертизи; порушенні встановлених законодавством вимог щодо охорони середовища існування, умов розмноження і шляхів міграціїтварин, самовільному випалюванні сухої рослинності або її залишків; порушенні правил зберігання, транспортування, застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив та інших речовин (препаратів); порушенні правил створення, поповнення, зберігання, використання та державного обліку зоологічних колекцій, торгівлі ними, а також установленого законодавством порядку їх пересилання, ввезення в Україну і вивезення за її митну територію; самовільному або з порушенням установленого законодавством порядку переселенні, акліматизації та схрещуванні тварин, а також виведенні і використанні генетично змінених організмів; жорстокому поводженні з тваринами; приховуванні та перекрученні інформації про стан і чисельність об'єктів тваринного світу та їх використання; невжитті заходів щодо запобігання загибелі тварин, погіршенню середовища їх існування та ліквідації негативного впливу на тваринний світ; порушенні порядку придбання, реалізації, пересилання і вивезення за межіУкраїни, ввезення н а її територію дикихтварин та інших об'єктів тваринного світу; невиконанні встановлених законодавством вимог щодо охорони видів тварин, занесених до Червоної книги України або до переліків видівтварин, що підлягають особливій охороні; невиконанні законних розпоряджень посадових осіб органів, що здійснюють державний контроль та управління у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу.
Кримінальна відповідальність у галузі порушення законодавства про охорону, використання та відтворення тваринного світу передбачена нормами Кримінального кодексу. До них відносяться: ст. 243-забруднення моря; ст. 244- порушення законодавства про континентальний шельф України; ч. 2 ст. 245 - знищення або пошкодження лісових масивів; ст. 248 - незаконне полювання; ст. 249 - незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом; ст. 250 - проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів; ст. 251 - порушення ветеринарних правил; ст. 441 - екоцид.
До винних осіб застосовуються кримінальні штрафи у значних розмірах, обмеження або позбавлення волі на різні терміни. На практиці частіше за все застосовуються ст. ст. 248 та 249 Кримінального кодексу. Так, відповідно ч. 1 ст. 248 Кримінального кодексу, порушення правил полювання, якщо воно заподіяло істотну шкоду, а також незаконне полювання в заповідниках або на інших територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, або полювання на звірів,
481


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
птахів чи інші види тваринного світу, що занесені до Червоної книги України, - караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадськими роботами на строк від ста шістдесяти до двохсот сорока годин, або обмеженням волі на строк до трьох років, з конфіскацією знарядь і засобів полювання та всього добутого.
За ч. 2 ст. 248 Кримінального кодексу ті самі дії, якщо вони вчинені службовою особою з використанням службового становища, або за попередньою змовою групою осіб, або способом масового знищення звірів, птахів чи інших видів тваринного світу, або з використанням транспортних засобів, або особою, раніше судимою за злочин, передбачений цією нормою, - караються штрафом від двохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до п'яти років, або позбавленням волі на той самий строк, з конфіскацією знарядь і засобів полювання та всього добутого. Істотною шкодою у цій нормі, якщо вона полягає у заподіянні матеріальних збитків, вважається така шкода, яка у двісті п'ятдесят і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
Кримінальним злочином, відповідно до ст. 249 Кримінального кодексу, є незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом. Так, незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом, якщо воно заподіяло істотну шкоду - карається штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, з конфіскацією знарядь і засобів промислу та всього добутого (ч. 1 ст. 249 ККУ), а ті самі діяння, якщо вони вчинені із застосуванням вибухових, отруйних речовин, електроструму або іншим способом масового знищення риби, звірів чи інших видів тваринного світу або особою, раніше судимою за такий злочин, - караються штрафом від двохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк, з конфіскацією знарядь і засобів промислу та всього добутого (ч. 2 ст. 249 ККУ).
Адміністративна відповідальність за порушення законодавства в галузі використання і відтворення тваринного світу передбачена у чисельних нормах Кодексу України про адміністративні правопорушення. Підставою притягнення осіб до цього виду відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок). Адміністративні правопорушення в цій галузі умовно можна поділити на такі групи: у галузі порушення права державної власності на тваринний світ; у галузі порушення правил використання об'єктівтваринного світу; у галузі встановленого порядку управлінської! підприємницької діяльності; у галузі охорони тваринного світу.
Адміністративна відповідальність регулюється нормами КУпАП, а саме: ст. 50 - порушення права державної власності на тваринний світ; 76 - знищення або пошкодження для лісу фауни; ст. 85 - порушення правил використання
482


• РОЗДІЛ 19
об'єктів тваринного світу; ст. 851 - виготовлення і збут заборонених знарядь добування об'єктів тваринного або рослинного світу; порушення вимог щодо охорони середовища перебування і шляхів міграції, переселення, акліматизації та схрещування диких тварин; ст. 861 - експлуатація на водних об'єктах водозабірних споруд, не забезпечених рибозахисним обладнанням; ст. 87 - порушення вимог щодо охорони середовища перебування і шляхів міграції, переселення і акліматизації та схрещування диких тварин; ст. 88 - незаконне вивезення з України і ввезення на її територію об'єктів тваринного і рослинного світу; ст. 881- порушення порядку придбання чи збуту об'єктів тваринного або рослинного світу, правил утримання диких тварин у неволі або в напіввільних умовах; ст. 882 - порушення правил створення, поповнення, зберігання, використання або державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій та торгівлі ними; ст. 89 - жорстоке поводження з тваринами; ст. 90- порушення вимог щодо охорони видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України; ст. 912 - перевищення лімітів та нормативів використання природних ресурсів.
Суб'єктами адміністративних правопорушень можуть бути: громадяни України, іноземні громадяни і особи без громадянства, які на момент учинення проступку досягли 16-річного віку. Не підлягають притягненню до адміністративної відповідальності особи, які діяли за умов крайньої необхідності. Основні види адміністративних стягнень- це штрафи, конфіскація незаконно добутих об'єктів тваринного світу, рушниць та іншихзнарядьізасобівучинення правопорушення, які є особистою власністю порушника, позбавлення права полювання на термін до трьох років з конфіскацією мисливської зброї.
На практиці частіше застосовується ст. 85 КУпАП. Відповідно до ч. 1 ст. 85, порушення правил полювання (полювання без належного на те дозволу, в заборонених місцях, у заборонений час, забороненими знаряддями або способами, на заборонених для добування тварин, допускання собак у мисливські угіддя без нагляду, полювання з порушенням установленого для певної території (регіону, мисливського господарства, обходу тощо) порядку здійснення полювання), яке не мало наслідком добування, знищення або поранення тварин, а також транспортування або перенесення добутих тварин чи їх частин без відмітки цього факту в контрольній картці обліку добутої дичини і порушень правил полювання та в дозволі на їх добування - тягне за собою попередження або накладення штрафу на громадян від шести до шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і попередження або накладення штрафу на посадових осіб - від тридцяти до дев'яноста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
У ч. 2 ст. 85 КУпАП передбачена відповідальність за повторне порушення правил полювання (полювання без належного на те дозволу, в заборонених місцях, у заборонений час, забороненими знаряддями або способами, на заборонених для добування тварин) чи таке, яке мало наслідком добування, знищення або поранення тварин, - тягне за собою накладення штрафу на громадян від
483


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
шістдесяти до ста двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією рушниць та інших знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника, та незаконно добутих об'єктів тваринного світу чи без такої або позбавлення права полювання на строк до трьох років з конфіскацією рушниць та інших знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника, та незаконно добутих об'єктів тваринного світу чи без такої і на посадових осіб - від дев'яноста до ста п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника, та незаконно добутих об'єктів тваринного світу чи без такої.
Порушення правил рибальства -тягне за собою попередження або накладення штрафу на громадян від двох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і попередження або накладення штрафу на посадових осіб - від десяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ч. З ст. 85 КУпАП).
Грубе порушення правил рибальства (рибальство із застосуванням вогнепальної зброї, електроструму, вибухових або отруйних речовин, інших заборонених знарядь лову, промислових знарядь лову особами, які не мають дозволу на промисел, вилов водних живих ресурсів у розмірах, що перевищують встановлені ліміти або встановлену правилами любительського і спортивного рибальства добову норму вилову) - тягне за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника, та незаконно добутих водних живих ресурсів чи без такої і на посадових осіб - від тридцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника, та незаконно добутих водних живих ресурсів чи без такої (ч. 4 ст. 85 КУпАП).
У ч. 5 ст. 85 КУпАП передбачена відповідальність за порушення правил здійснення інших видів спеціального використання об'єктів тваринного світу - тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника, та незаконно добутих об'єктів тваринного світу чи без такої і на посадових осіб - від двадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника, та незаконно добутих об'єктів тваринного світу чи без такої.
За виготовлення та збут заборонених знарядь добування об'єктів тваринного або рослинного світу передбачена адміністративна відповідальність відповідно до ст. 851 КУпАП. Виготовлення, збут заборонених знарядь добування об'єктів тваринного або рослинного світу, а також збут незаконно добутої продукції -
484


РОЗДІЛ 19
тягнуть за собою накладення штрафу від дев'яти до двадцяти одного мінімуму доходів громадян з конфіскацією цих знарядь, матеріалів та засобів для їх виготовлення.
Органи мисливського господарства розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням правил ведення мисливського господарства і полювання, передбачені ст. 50 КУпАП (порушення права державної власності на тваринний світ), ч. 1 ст. 85 КУпАП (порушення правил полювання) та ст. 91-1 КУпАП (невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів) та ст. 188-5 КУпАП. (невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів).
Від імені органів мисливського господарства розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право керівник спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового, мисливського господарства та полювання і його заступники, начальник управління мисливського господарства спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового, мисливського господарства та полювання і його заступники, керівники, заступник керівника з питань мисливського господарства, головні лісничі, головні мисливствознавці, начальники відділів (секторів), головні або провідні спеціалісти відділів (секторів) мисливського господарства територіальних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового, мисливського господарства та полювання, державні районні мисливствознавці, керівники, головні лісничі, лісничі, головні мисливствознавці, мисливствознавці держлісгоспів, інших державних лісогосподарських підприємств, а також державних лісомисливських та державних мисливських господарств.
Керівниками, заступником керівника з питань мисливського господарства, головними лісничими, головними мисливствознавцями, начальниками відділів (секторів), головними або провідними спеціалістами відділів (секторів) мисливського господарства територіальних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового, мисливського господарства та полювання, державними районними мисливствознавцями, керівниками, головними лісничими, лісничими, головними мисливствознавцями, мисливствознавцями держлісгоспів, інших державних лісогосподарських підприємств, а також державних лісомисливських та державних мисливських господарств штраф до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за правопорушення, передбачені ч. 1 ст. 85 КУпАП, може стягуватися на місці.
485


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Цивільно-правова відповідальність за порушення законодавства в галузі використання і відтворення тваринного світу передбачена у формі покладення обов'язку на підприємство, установу, організацію і громадян, які заподіяли шкоду, відшкодувати її у повному обсязі. Для цього виду відповідальності характерно те, що розмір шкоди, як правило, визначений фауністичним законодавством у вигляді такс - конкретних, попередньо обрахованих і закріплених у законодавстві грошових сум, розмірів збитків за кожну одиницю тварин, залежно від виду тварин, оптимальних витрат на відтворення об'єктів, яким завдана шкода. Відповідні такси затверджені постановами Кабінету Міністрів України, зокрема: Про розміри компенсації за добування (збирання) та шкоду, заподіяну видам тварин і рослин, занесеним до Червоної книги України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 399 від 1 червня 1993 року; Про такси для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 521 від 21 квітня 1998 року1; Про такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконного добування (збирання) або знищення цінних видів біоресурсів, затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 1209 від 21 листопада 2011 року1  2.
За окремі види заподіяних правопорушень у сфері використання та охорони тваринного світу Мінприроди України за погодженням з іншими органами центральної виконавчої влади також може затверджувати такса обчислення розміру відшкодування шкоди, завданої об'єктам тваринного світу. Наприклад, наказом Мінприроди України та Госкомлісгоспу України №332/262 від 18 липня 2007 року затвердженні такси для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства в сфері мисливського господарства та полювання (крім видів, занесених до Червоної книги України)3.
Якщо неможливо зафіксувати кількість загиблих тварин (у випадку загибелі риби у водоймах від отруєння), то підрахунок збитків обчислюється на підставі спеціальних методик, розроблених і затверджених спеціально уповноваженими державними органами. Так, збитки, заподіяні рибному господарству внаслідок забруднення рибогосподарських водойм стічними водами та шкідливими речовинами, обчислюються відповідно до Методики розрахунку збитків, заподіяних рибному господарству внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, затвердженої Мінекобезпеки України 18 травня 1995 року. Такі методики допомагають здійснювати підрахунки збитків на підставі спеціальних формул по кожному виду порушень і по кожній стадії їх розвитку з визначенням загальних втрат рибного господарства спочатку в натуральному, а потім вартісному вираженні.
1 Офіційний вісник України. - 1998. - № 16. - Ст. 600.
2 Офіційний вісник України. - 2011. - № 92. - Ст. 3342
3 Офіційний вісник України. - 2007. - № 58. - Ст. 2319.
486


• РОЗДІЛ 19
У випадках, коли розмір відшкодування збитків не визначений спеціальним законодавством про охорону тваринного світу, застосовуються положення Цивільного кодексу (ст. ст. 192 та 1166). Крім відшкодування збитків, незаконно добуті об'єкти тваринного світу підлягають вилученню у правопорушника і передачі для реалізації торговельним або заготівельним організаціям. У разі неможливості вилучення незаконно добутої продукції полювання порушник відшкодовує її вартість, яка обчислюється виходячи з ринкових цін на м'ясо, шкіряну, хутрову та іншу сировину вищого сорту, що діють на час відшкодування, у розмірах, визначених ст. 43 Закону «Про мисливське господарство та полювання».
Дисциплінарна відповідальність за порушення фауністичного законодавства настає внаслідок порушення особою трудових обов'язків, пов'язаних з використанням, відтворенням та охороною тваринного світу. Вона може бути застосована до працівників та посадових осіб, пов'язаних з підприємством, установою або організацією трудовими відношеннями у випадках невиконання або неналежного виконання ними трудових обов'язків, коли використання та охорона об'єктів тваринного світу входило до змісту їх трудових обов'язків.
Відповідно до ст. 147 КЗпПУ, за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана або звільнення. Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу даного працівника, або вищестоящими органами. Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством. У ст. 130 КЗпПУ передбачена матеріальна відповідальність працівників за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов'язків.
487


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 20
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ОХОРОНИ ТЕРИТОРІЙ ТА ОБ'ЄКТІВ ПРИРОДНО-ЗАПОВІДНОГО ФОНДУ
§ 1. Поняття і класифікація територій та об'єктів природно-заповідного фонду: умови і порядок оголошення природних об'єктів заповідними
Заповідна справа на території України сягає глибин сивої прадавнини. Ще на зорі виникнення первинних суспільних відносин саме найцінніші для людини рослинні і тваринні ресурси стають об'єктами споживацьких цілей і в той же час - предметом уваги як величина сировинних запасів. Обмеженість цих ресурсів спричинила зародження паростків сучасної охорони природи, механізмом втілення котрої були перші заказні та заповідні території в часи становлення державності Київської Русі. В давнину заповідні території створювалися з метою охорони і відтворення чисельності цінних мисливських видів тварин у місцях княжих і царських полювань. Тоді полювання було не тільки розвагою, а і суттєвою складовою князівського господарства. Тому вже тоді створювалися природні об'єкти, що відігравали роль мисливських заказників, місця розведення дичини для князівських полювань: у кінці XI ст. під Києвом було декілька таких урочищ- «Звіринець» - заказник на бобрів і лосів, урочище «Соколиний Ріг». В давнину також створювалися і інші заповідні місця-місця нересту цінних видів риб; вводилися заборони на користування окремими угіддями - священні ліси і гаї давніх слов'ян були своєрідними празаповідниками, в яких недоторканність природи забезпечувалася переважно звичаями і релігійними заборонами.
Відомі і інші періоди, коли втручання людини в природні процеси і необмежена господарська діяльність призвели до швидкого знищення природних багатств. І тоді на вимогу свідомої громадськості були вжиті спеціальні заходи консервативної охорони, направлені на охорону навколишнього природного середовища і особливо охоронюваних територій.
В наш час гармонійність взаємовідносин суспільства і природи набули особливої гостроти та значущості. Екстенсивне природокористування, нехтування екологічним обґрунтуванням в процесі розвитку агропромислового комплексу, зарегулювання стоку річок, осушення боліт, вирубування лісів з подальшою зміною цільового призначення земель, стихійний розвиток колективного садівництва та інші невпорядковані дії призвели до знищення цінних природних
488


• РОЗДІЛ 20
комплексів і ландшафтів України. Так, більше 40 відсотків площі України в минулому були зайняті степовими ландшафтами, а сьогодні їх залишилося близько З відсотків. На цих територіях зосереджено ЗО відсотків усіх видів флори і фауни, занесених до Червоної книги України.
Розвиток науковихта організаційних засад заповідноїсправи в Україні значною мірою зумовлюється денатуралізацією природних екологічних систем, яка дедалі посилюється у глобальному, національному, регіональномута місцевому масштабі. У зв'язку з цим особливого значення набувають підтримання природного ходу основних екологічних процесів, збереження унікальних та типових екологічних систем, всього різноманіття генетичних ресурсів біосфери, які нині перебувають під загрозою знищення через надмірну експлуатацію природних ресурсівта деструкцію природних ландшафтів. Особливу тривогу викликає стан справ із збереження генофонду рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин і рослин.
Звертає увагу на себе те, що до першого видання Червоної книги Української РСР (1980) кількість видів тварин і рослин, занесених до неї був майже у чотири рази менше ніж до наступного видання. Так, до другого видання Червоної книги України (1994,1996) було включено 382 види тварин та 541 вид рослин і грибів. А до третього видання Червоної книги України (2009) внесено вже 542 види тварин і 826 видів рослин і грибів. У даний час катастрофічно зменшуються запаси цінних лікарських та декоративних рослин. У перше офіційне видання Зеленої книги України (2009) було включено 160 статей, у яких міститься інформація про 800 асоціацій рослинності України, серед яких 99 типових, 347 рідкісних і 354 таких, що перебувають під загрозою зникнення1. Для запобігання подальшого зменшення біологічного та ландшафтного різноманіття, з метою охорони унікальних та типових природних комплексів необхідно вилучити відповідні території, акваторії та об'єкти із активного господарського використання та розширити репрезентативність мережі природно-заповідного фонду.
Правову основу організації, охорони, ефективного використання територій природно-заповідногофондута відтворення їх природних комплексів становлять наступні Закони України: розділ 12 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», Закон «Про природно-заповідний фонд України», Закон «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 року1  2, Закон «Про екологічну мережу» від 24 червня 2004 року3. Суттєве значення для поліпшення умов збереження та забезпечення подальшого науково обґрунтованого розвитку заповідної справи мають Програма перспективного розвитку заповідної справи в Україні
1 Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2009 році [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // www.menr.gov.ua
2 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 47. - Ст. 405.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 45. - Ст. 500.
489


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
(«Заповідники»)1 та Концепція Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року1  2. Надзвичайно важливу роль в природно- заповідній охороні відіграють і такі міжнародно-правові акти, як Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення переважно як середовище існування водоплавних птахів3; Конвенція про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини4; Конвенція про охорону мігруючих видів диких тварин5; Конвенція про збереження дикої фауни і флори та природних середовищ в Європі6; Конвенція про охорону біологічного різноманіття7 та інші.
Відповідно до Закону «Про природно-заповідний фонд України» природно- заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного та рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.
Природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною. Структура природно-заповідного фонду України включає в себе 11 категорій та видів об'єктів, які залежно від їх екологічної, наукової, історико-культурної цінності можуть бути об'єктами міжнародного, загальнодержавного або місцевого значення. До об'єктів міжнародного значення, як правило, відносяться біосферні заповідники.
До об'єктів загальнодержавного значення відносяться: природні заповідники, національні природні парки. Заказники, пам'ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва залежно від їх цінності та унікальності можуть бути об'єктами загальнодержавного або місцевого значення. Територіїта об'єкти природно-заповідного фонду залежно від походження класифікуються на природні території та об'єкти та штучно створені. До природних територій та об'єктів належать: природні та біосферні заповідники, національні природні та регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища. До штучно створених об'єктів відносяться: ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки і парки пам'ятки садово-паркового мистецтва.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 48. - Ст. 430.
2 Офіційний вісник України. - 2006. - № 6. - Ст.315.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 50. - Ст. 279.
4 Конвенція ратифікована указом президії Верховної Ради Української РСР від 4 жовтня 1988 року : http: // portal.rada.gov.ua
5 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 18. - Ст. 154.
6 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 50. - Ст. 278.
7 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 49. - Ст. 433.
490


• РОЗДІЛ 20
Залежно від походження та інших особливостей природних комплексів та об'єктів, що оголошуються заказниками чи пам'ятками природи, мети та необхідного режиму охорони відповідно поділяються: заказники на 11 видів (ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні та карстово-спелеологічні), а пам'ятки природи на 5 видів (комплексні, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні). Нормативно-правовими актами Автономної Республіки Крим можуть бути встановлені додаткові категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
До складу природно-заповідного фонду України входять більше як 7608 територій і об'єктів загальною площею 3,2 мільйона гектарів та 402,5 тисячі гектарів у межах акваторії Чорного моря1. Відношення площі заповідних територій до площі держави (показник заповідності) становить 5,4%, що є недостатнім, для прикладу, у більшості країн Європи цей показник у середньому складає 15 відсотків.
В правовій літературі виділяються два етапи створення та оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду: еколого-правовий та земельно-правовий етапи1  2. На еколого-правовому етапі відбувається екологічне обґрунтування необхідності створення чи оголошення окремої категорії території чи об'єкту природно-заповідного фонду, виявляються її типові чи унікальні ознаки, визначаються екологічні, географічні, біологічні та інші ознаки. На земельно-правовому етапі відбувається оформлення вилучення (викупу) та відведення земель під об'єкти природно-заповідного фонду. При відведенні земель визначаються два види режиму земель: землі заповідного об'єкту та землі охоронних зон.
Порядок створення й оголошення територій та об'єктів природно- заповідного фонду визначений у розділі VI Закону «Про природно-заповідний фонд України». Для створення заповідного об'єкту, перш за все, необхідно підготувати і подати клопотання про створення чи оголошення території та об'єкту природно-заповідного фонду. Ці дії можуть здійснюватися центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Клопотання про створення чи оголошення таких територій та об'єктів подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.
Клопотання має містити обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об'єкту природно-заповідного фонду певної категорії, характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності при¬
1 Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року : Закон України від 21 грудня 2010 року// Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 26. - Ст. 218.
2 Петров В. В. Экологическое право России / В. В. Петров. - М., 1997. - С. 467; Экологическое право Украины : курс лекций / Под ред. Каракаша И. И. - Одесса : Латстар, 2001. - С. 258.
491


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
родних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників і користувачів природних ресурсів, а також картографічний матеріал.
Клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду попередньо розглядаються у місячний термін: щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення - Міністерством еко- логіїта природних ресурсів України; щодо територій і об'єктів місцевого значення -територіальними органами Мінприроди України на місцях. У разі схвалення клопотань Мінприроди України та його органами на місцях проводиться їх погодження з власниками та користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.
Результати погодження є підставою для розробки спеціалізованими проектними та науковими установами проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Розробку проектів створення територій та об'єктів загальнодержавного значення таких, як природнихта біосферних заповідників, національних природних парків, заказників, пам'яток природи, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва, забезпечує Мінприроди України, а відповідно, розробка проектів створення територій та об'єктів місцевого значення (регіональних ландшафтних парків, заповідних урочищ, заказників, пам'яток природи та парків- пам'яток садово-паркового мистецтва) - забезпечується органами Мінприроди України на місцях. Забезпечення розробки проектів створення ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків може бути доручено заінтересованим державним органам чи установам.
Розроблений проект створення відповідного заповідного об'єкту підлягає державній екологічній експертизі і у разі позитивного висновку всі матеріали передаються Мінприроди України чи його органами на місцях до державних органів, уповноважених приймати рішення про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Проекти створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду передаються центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища чи його органами на місцях у встановленому порядку уповноваженим органам приймати рішення про створення чи оголошення територій та об'єктів природно- заповідного фонду. Якщо створюється або розширюється територія природних заповідників, національних природних парків, а також інших територій та об'єктів загальнодержавногозначення, то такі рішення приймаються Президентом України. Так, наприклад, рішення про створення національного природного парку «Тузловські лимани» було прийняте Президентом України 1 січня 2010 року і
492


• РОЗДІЛ 20
підписаний відповідний указ1, а указ про розширення території Карпатського біосферного заповідника було підписано 14 січня 2010 року1  2.
Рішення про створення біосферних заповідників приймається з дотриманням вимог міжнародних договорів та міжнародних програм, учасником яких є Україна. Створюваний біосферний заповідник включається Міжнародною координаційною радою з програми ЮНЕСКО «Людина та біосфера» до міжнародної мережі біосферних заповідників. Рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Завдання, науковий профіль, особливості природоохоронного режиму та характеру функціонування природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до Закону «Про природно- заповідний фонд України» і затверджуються: Мінприроди України - щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення; та органами Мінприроди України на місцях - щодо територій та об'єктів місцевого значення. Основні завдання, особливості охоронного режиму пам'яток природи і заповідних урочищ визначаються на основі закону в їх первинних облікових документах.
Природні та біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, а також ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки загальнодержавного значення є юридичними особами. А такі об'єкти місцевого значення, як ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки та парки є пам'ятки садово-паркового мистецтва згідно з чинним законодавством можуть бути визнані юридичними особами.
Ефективна організація та функціонування природно-заповідного фонду забезпечується на основі використання наступних економічних засобів: економічного обґрунтування організації та розвитку природно-заповідного фонду; економічної оцінки територій та об'єктів природно-заповідного фонду, ведення їх кадастру; диференційованого визначення джерел і нормативів фінансування організації та функціонування природно-заповідного фонду; надання відповідним підприємствам, установам та організаціям, що забезпечують функціонування природно-заповідного фонду, податкових та інших пільг; компенсації у встановленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про природно-заповідний фонд.
1 Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» : указ Президента України від 1 січня 2010 року № 1/2010 // Офіційний Вісник України. - 2010 - № 1 - Ст. 2.
2 Про розширення території Карпатського біосферного заповідника : указ Президента України від 14 січня 2010 року № 25/2010 // Офіційний Вісник України. - 2010 - № 3. - Ст. 90.
493


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Економічне обґрунтування розвитку природно-заповідного фонду, а також економічна оцінка природних комплексів та об'єктів, що входять до його складу, здійснюються відповідно до кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду на основі спеціальних методик, які затверджуються Мінприроди України. Фінансування заходів щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення здійснюється за рахунок державного бюджету України. Для цієї мети можуть залучатися кошти бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, позабюджетних} благодійних фондів, кошти підприємств, установ, організацій та громадян. Заходи щодо територій та об'єктів місцевого значення (регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків) фінансуються за рахунок бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. Для цієї мети можуть залучатися кошти позабюджетних! благодійних фондів, кошти підприємств, установ, організацій та громадян.
Витрати, пов'язані із забезпеченням режиму охорони заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ та парків-пам'яток садово-паркового мистецтва, здійснюються за рахунок підприємств, установ, організацій, інших землевласників та землекористувачів, на території яких вони знаходяться. У разі необхідності проведення спеціальних заходів, спрямованих на запобігання знищенню чи пошкодженню природних комплексів територій та об'єктів природно-заповідного фонду зазначених категорій, можуть виділятися кошти: державного бюджету - для територій та об'єктів загальнодержавного значення; бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів-для територій та об'єктів місцевого значення.
Об'єкти природно-заповідного фонду можуть мати власні кошти, отримані від наукової, природоохоронної, туристсько-екскурсійної, рекламно-видавничої та іншої діяльності в межах заповідних територій та об'єктів, що не суперечать їх цільовому призначенню. За відвідування територій та об'єктів природно- заповідного фонду їх адміністрації, а також підприємства, установи, організації і громадяни, у підпорядкуванні яких перебувають ці території та об'єкти, за погодженням із спеціально уповноваженими державними органами можуть встановлювати плату.
§ 2. Державне управління та державний контроль в галузі організації та охорони природно-заповідного фонду
Державне управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду здійснюється юридично відокремленими державними інституціями, що уповноважені у межах загальної або спеціальної компетенції здійснювати функції у галузі охорони, відтворення та використання цих об'єктів і територій. До органів
494


• РОЗДІЛ 20
загальної компетенції відносяться: Кабінет Міністрів України, Президент України, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.
Спеціальне державне управління та державний контроль в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду здійснює Мінприроди України. В складі цього міністерства для забезпечення державного управління територіями і об'єктами природно-заповідного фонду створений і діє Департамент заповідної справи.
Основними завданнями Мінприроди України у сфері організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є: забезпечення нормативно- правового регулювання питань щодо спеціального використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду; ведення державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду; установлення та дотримання режиму охоронної зони територій та об'єктів природно- заповідного фонду; діяльності служби державної охорони природно-заповідного фонду; наукової, рекреаційної, еколого-освітньої діяльності природних та біо- сферних заповідників та національних природних парків; економічного обґрунтування розвитку природно-заповідного фонду, а також економічної оцінки природних комплексів і об'єктів, які входять до його складу; ведення паспорта водно- болотного угіддя міжнародного значення. Мінприроди України видає, анулює, здійснює переоформлення та видачу дублікатів дозволів на проведення заходів, спрямованих на охорону природних комплексів, ліквідацію наслідків аварій, стихійного лиха та в інших цілях, не передбачених проектом організації території природного, біосферного заповідника, національного природного парку; встановлює ліміти на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду; веде державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду; бере участь у проведенні науково-технічної політики у сфері організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, а саме: узагальненні наукових досліджень на територіях природних та біосферних заповідників, національних природних парків; затвердженні порядку підготовки та програми Літопису природи; здійсненні науковихдослідженьнатериторіяхта об'єктах природно-заповідного фонду; затвердженні програм і планів науково- дослідних робіт. Завданнями Мінприроди України також є здійснення управління охороною і використанням територій та об'єктів природно-заповідного фонду, службою державної охорони природно-заповідного фонду; формування, збереження і використання національної екологічної мережі; підготовка і подання пропозицій щодо створення нових територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також розширення, зміну меж, категорії та скасування статусу існуючих територій та об'єктів природно-заповідного фонду; затвердження положення про території та об'єкти природно-заповідного фонду, а також положення про території та об'єкти, які мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську, а також історико-культурну цінність; затвердження проектів організації
495


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
території природних та біосферних заповідників, національних природних парків, проектів утримання та реконструкції парків - пам'яток садово-паркового мистецтва; погодження проектів організації територій дендрологічних, зоологічних парків та ботанічних садів загал ьнодержавного значення, проектів утримання та реконструкції парків - пам'яток садово-паркового мистецтва, що не належать до сфери його управління; затвердження положення про екологічні фонди природних, біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків і зоологічних парків, регіональних ландшафтних парків; погодження призначення керівників спеціальних адміністрацій при- роднихта біосферних заповідників, національних природних парків,ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків; розроблення проектів створення, оголошення, зміни меж, категорій та скасування статусу територій та об'єктів природно-заповідного фонду; проектів резервування цінних для заповідання природнихтериторійта об'єктів; проектів установлення охоронних зон для природних комплексів і об'єктів територій природно-заповідного фонду.
Мінприроди України організовує встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду та видає охоронні зобов'язання підприємствам, установам, організаціям і громадянам щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду або їх частин, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок.
Функції державного управління заповідною справою - це основні напрями діяльності державних органів в сфері організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів. Основними функціями державного управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду є ведення державного кадастру, здійснення моніторингу та контролю за додержанням охоронного режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Управління природними та біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації можуть створюватися також для управління ботанічними садами, дендрологічними парками, зоологічними парками місцевого значення та парками-пам'ятками садово-паркового мистецтва за рішенням органів, у віданні яких вони перебувають. Спеціальні адміністрації здійснюють управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду відповідно до положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду і проектів їх організації. Управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких вони перебувають.
496


• РОЗДІЛ 20
Громадське управління територіями і об'єктами природно-заповідного фонду здійснюється об'єднаннями громадян, статутами яких передбачена діяльність у галузі охорони навколишнього природного середовища. Об'єднання громадян приймають участь в управлінні шляхом: внесення пропозицій щодо організації новихтериторій та об'єктів природно-заповідного фонду, забезпечення їх охорони, ефективного використання і відтворення природних комплексів та об'єктів; сприяння державним органам в їх діяльності у цій сфері; участі у встановленому порядку у проведені екологічної експертизи об'єктів, що негативно впливають чи можуть негативно вплинути на стан територій та об'єктів природно-заповідного фонду; участі в контролі за додержанням режиму таких територій; здійснення відповідно до законодавства інших заходів, передбачених їх статутами.
Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду це система необхідних і достовірних відомостей про природні, наукові, правові та інші характеристики територій та об'єктів, що входять до складу природно- заповідного фонду. Ведеться державний кадастр з метою оцінки складу та перспектив розвитку, стану територій та об'єктів, що входять до нього, організації їх охорони й ефективного використання, планування наукових досліджень, а також забезпечення державних органів, заінтересованих підприємств, установ та організацій відповідною інформацією, необхідною для вирішення питань соціально-економічного розвитку, розміщення продуктивних сил та в інших цілях, передбачених законодавством України.
Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні та якісні характеристики цих територій та об'єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, виховну, рекреаційну й іншу діяльність. Ведеться державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду Мінприроди України та його органами на місцях за рахунок державного бюджету. Для ведення державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть також використовуватися кошти Державного, республіканського Автономної Республіки Крим та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища.
Первинний облік кадастрових відомостей щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється спеціальними адміністраціями територій та об'єктів загальнодержавного значення, а також підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають території та об'єкти природно-заповідного фонду місцевого значення, за їх рахунок. Формами кадастрової документації є картки первинного обліку і державні кадастри територій та об'єктів природно-заповідного фонду міст, районів, областей, та Автономної Республіки Крим. Зміст кадастрової документаціїта строки подання документів первинного обліку визначаються Мінприроди України.
497


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Ведення моніторингу територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється спеціально уповноваженими державними органами згідно з Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 391 від ЗО березня 1998 року1. Дотримання режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду забезпечується здійсненням державного і громадського контролю. Порядок здійснення державного і громадського контролю в галузі організації і охорони природно-заповідного фонду визначається законодавством. Державний контроль здійснюється Мінприроди України, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Громадський контроль здійснюють громадські інспектори охорони навколишнього природного середовища, які проводять свою діяльність відповідно до Положення про громадських інспекторів охорони довкілля1  2.
§ 3. Правова охорона природних територій та об'єктів природно-заповідного фонду
Найбільш ефективним засобом охорони унікальних і типових природних комплексів є їх вилучення із активного господарського та іншого використання і встановлення відповідного правового режиму. Визначення режиму територій природно-заповідногофондуміститьсяуст. 14 Закону «Про природно-заповідний фонд України». Це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об'єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання та відтворення їх природних комплексів3.
Згідно з чинним законодавством на територіях і об'єктах природно- заповідного фонду можуть встановлюватися наступні види режимів охорони і використання: заповідний, абсолютно-заповідний, регульованої заповідності, заказний, режим непрямого використання та охорони і режим прямого природокористування4. Заповідний режим передбачає повне невтручання або втручання людини лише у виключних випадках у структуру екосистем та природні процеси. Режим абсолютної заповідності забезпечує повне невтручання людини у природні процеси відповідних об'єктів і територій з будь-якою метою. Режим регульованої заповідності забезпечує обмежене науково обґрунтоване втручання людини в природні процеси, при якому не переслідуються ніякі цілі, крім
1 Офіційний Вісник України. - 1998. - № 13. - Ст. 495.
2 Положення про громадських інспекторів охорони довкілля : затверджено наказом Мінекоресурсів України від 27 лютого 2002 року № 88 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 12.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 502.
4 Інструкція про зміст та складання документації державного кадастру територій та об’єктів природно- заповідного фонду України : наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 16 лютого 2005 року// Офіційний Вісник України. - 2005. - № 11. - Ст. 540.
498


• РОЗДІЛ 20
збереження видів живого та (або) угруповань на основі підтримання екологічної рівноваги (виконання природоохоронних, біотехнічнихта науково-технічних заходів з метою регулювання та запобігання виникненню негативних змін в екосистемах шляхом сінокосіння, випалювання, випасу, реакліматизації, регулювання чисельності певних видів, оптимізації гідрологічного режиму тощо). Заказний режим - режим, при якому забороняється здійснення окремих видів і форм господарської діяльності для забезпечення збереження окремого компонента чи окремих екосистем. Режим непрямого використання та охорони забезпечує здійснення обмеженого використання природних ресурсів у рекреаційних, оздоровчих, спортивних, туристичних, освітніх та інших пізнавальних цілях. Режим прямого природокористування забезпечує здійснення збалансованого ведення традиційної господарської діяльності, що не призводить до дестабілізації екологічної рівноваги на природно-заповідній території та погіршення загального стану довкілля в регіоні.
Природні заповідники є об'єктами природо-заповідної охорони найвищого рангу. Згідно зі ст. 15 Закону «Про природно-заповідний фонд України» природні заповідники визначаються як природоохоронні науково-дослідні установи загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних для даної ландшафтної зони природних комплексів з усією сукупністю їх компонентів, вивчення природних процесів і явищ, що відбуваються в них, розробки наукових засад охорони навколишнього природного середовища, ефективного використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Природні заповідники служать природними лабораторіями для вітчизняних і зарубіжних науково-дослідницьких установ.
Основними завданнями природних заповідників є збереження природних комплексів та об'єктів на їх території, проведення наукових досліджень і спостережень за станом навколишнього природного середовища, розробка на їх основі природоохоронних рекомендацій, поширення екологічних знань, сприяння у підготовці наукових кадрів і спеціалістів у галузі охорони навколишнього природного середовища та заповідної справи.
Однією із функцій природних заповідників є збереження генетичного фонду рослин та тварин, типових для даної географічної зони. Збереження генофонду необхідно для проведення селекційних робіт з метою створення нових та покращання існуючих цінних видів і сортів рослин та тварин. Важливе значення має і науково-дослідна функція природних заповідників як центрів по комплексному вивченню природних ресурсів (земель, надр, вод тощо). Лише на ділянках, які вилучені із господарського використання, можливо здійснювати фундаментальні дослідження природних процесів що відбуваються, відслідковувати динаміку біогеоценозів і ряд інших проблем.
Особливість правового режиму природних заповідників полягає в тому, що весь природний комплекс з усією сукупністю їх компонентів повністю вилучається
499


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
із господарського і рекреаційного використання, забороняється будь-яка діяльність, що може негативно вплинути на стан природного комплексу. На території природного заповідника встановлюється абсолютно заповідний режим, за яким забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природний розвиток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об'єкти. Забороняється будівництво споруд, шляхів, лінійних та інших об'єктів транспорту і зв'язку, не пов'язаних з діяльністю природних заповідників, розведення вогнищ, влаштування місць відпочинку населення, стоянка транспорту, а також проїзд і прохід сторонніх осіб, прогін свійських тварин, пересування механічних транспортних засобів, за винятком шляхів загального користування, лісосплав, проліт літаківта вертольотів нижче 2000 метрів над землею, подолання літаками звукового бар'єру над територією заповідника та інші види штучного шумового впливу, що перевищують установлені нормативи; геологорозвідувальні роботи, розробка корисних копалин, порушення ґрунтового покриву та гідрологічного і гідрохімічного режимів, руйнування геологічних відслонень, застосування хімічних засобів, усі види лісокористування, а також заготівля кормових трав, лікарських та інших рослин, квітів, насіння, очерету, випасання худоби, вилов і знищення диких тварин, порушення умов їх оселення, гніздування, інші види користування рослинним і тваринним світом, що призводять до порушення природних комплексів; мисливство, рибальство, туризм, інтродукція нових видів тварин і рослин, проведення заходів з метою збільшення чисельності окремих видів тварин понад допустиму науково обґрунтовану ємкість угідь, збирання колекційних та інших матеріалів, за винятком матеріалів, необхідних для виконання наукових досліджень.
Для збереження і відтворення корінних природних комплексів, проведення науково-дослідних робіт та виконання інших завдань у природному заповіднику відповідно до проекту організації його території та охорони природних комплексів допускається: виконання відновлювальних робіт на землях з порушеними корінними природними комплексами, а також здійснення заходів щодо запобігання змінам природних комплексів заповідника внаслідок антропогенного впливу - відновлення гідрологічного режиму, збереження та відновлення рослинних угруповань, що історично склалися, видів рослин і тварин, які зникають, тощо; здійснення протипожежних і санітарних заходів, що не порушують режиму заповідника; спорудження у встановленому порядку будівель та інших об'єктів, необхідних для виконання поставлених перед заповідником завдань; збір колекційних та інших матеріалів, виконання робіт, передбачених планами довгострокових стаціонарних наукових досліджень, проведення екологічної освітньо-виховної роботи.
Проекти організації території природних заповідників та охорони їх природних комплексів розробляються спеціалізованими проектними організаціями і
500


• РОЗДІЛ 20
затверджуються Мінприроди України. В разі термінової необхідності за клопотанням науково-технічної ради природного заповідника з дозволу Мінприроди України на території природного заповідника можуть проводитися заходи, спрямовані на охорону природних комплексів, ліквідацію наслідків аварій, стихійного лиха та в інших цілях, не передбачених Проектом організації території заповідника й охорони його природних комплексів.
Для ліквідації наслідків аварій та стихійного лиха, в результаті яких виникає пряма загроза життю людей чи знищення заповідних природних комплексів, особливо термінові заходи здійснюються за рішенням дирекції природного заповідника. Природні заповідники є юридичними особами, завдання яких - науковий профіль, особливості природоохоронного режиму та характеру функціонування - визначаються у Положеннях про них, які розробляються та затверджуються Мінприроди України.
Наступною категорією заповідних об'єктів є біосферні заповідники - це природоохоронні, науково-дослідні установи міжнародного значення, що створюються з метою збереження в природному стані найбільш типових природних комплексів біосфери, здійснення фонового екологічного моніторингу, вивчення навколишнього природного середовища, його змін під дією антропогенних чинників. Біосферні заповідники забезпечують не лише збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, а й сприяють сталому соціально-економічному розвитку відповідної території.
Біосферні заповідники створюються на базі природних заповідників, національних природних парків з включенням до їх складу територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій та інших земель. Для біосферних заповідників установлюється диференційований режим охорони, відтворення та використання природних комплексів і згідно з функціональним зонуванням території виділяються три зони: заповідна зона, буферна і зона антропогенних ландшафтів. Заповідна зона включає території, призначені для збереження і відновлення найбільш цінних природних і мінімально порушених антропогенними факторами природних комплексів, генофонду рослинного і тваринного світу. ЇЇ режим визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників. Буферна зона включає території, що виділені з метою запобігання негативного впливу на заповідну зону господарської діяльності на прилеглихтериторіях. її режим визначається відповідно до вимог, встановлених для охоронних зон природних заповідників. Зона антропогенних ландшафтів, включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекреації та інших видів діяльності.
У межах територій біосферних заповідників можуть виділятися зони регульованого заповідного режиму, до складу яких включаються регіональні ландшафтні парки, заказники, заповідні урочища з додержанням вимог щодо використання та охорони їх природних комплексів. Біосферні заповідники є
501


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
юридичними особами, що діють на підставі Положень про них, в яких визначаються завдання, науковий профіль, особливості природоохоронного режимута характеру функціонування. Такі Положення розробляються та затверджуються Мінприроди України.
Відповідно до міжнародної системи категорій природно-заповідних територій, прийнятої МСОП, національні природні парки належать до другої категорії, але за законодавством України ці об'єкти заповідної охорони відносяться до третьої категорії. Національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об'єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність. Метою їх створення є захист екосистем, задоволення потреб населення у регламентованому відпочинку та проведенні екологічного виховання.
Вперше термін «національний парк» з'явився у США, де охоронювані території цього типу виникли у другій половині XIX століття (Йєллоустоунський парк - 1872 рік). Основним принципом організації національних парків було збереження цінних природних об'єктів для «користі та блага нації», при умові вільного відвідування людьми і виключення із традиційного утилітарного господарського використання. Принциповою відмінністю їх від вітчизняних природних заповідників був елемент комерційної діяльності, одержання прибутку і слабкий розвиток наукових досліджень1.
Національним природним паркам надаються в порядку, встановленому діючим законодавством, ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об'єктами. На національні природні парки покладається виконання наступних завдань: збереження цінних природних та історико-культурних комплексів та об'єктів; створення умов для організованого туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексівта об'єктів; проведення наукових досліджень природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання, розробка наукових рекомендацій з питань охорони навколишнього середовища та ефективного використання природних ресурсів; проведення екологічної освітньо-виховної роботи.
На території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурноїта інших цінностей природних комплексів та об'єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням: заповідна зона - призначена для охорони та відновлення найбільш цінних природних комплексів, режим якої визначається відповідно до
1 Реймерс Н. Ф. Особо охраняемые природные территории / Н. Ф. Реймерс, Ф. Р. Штильмарк. - М., 1978. - С. 50.
502


РОЗДІЛ 20
вимог, встановлених для природних заповідників; зона регульованої рекреації -в її межах проводяться короткостроковий відпочинок та оздоровлення населення, огляд особливо мальовничих і пам'ятних місць; у цій зоні дозволяється влаштування та відповідне обладнання туристських маршрутів і екологічних стежок; тут забороняються рубки лісу головного користування, промислове рибальство й промислове добування мисливських тварин, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан природних комплексів та об'єктів заповідної зони; зона стаціонарної рекреації - призначена для розміщення готелів, мотелів, кемпінгів, інших об'єктів обслуговування відвідувачів парку; господарська зона - в межах цієї зони проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об'єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, що включені до складу парку, на яких господарська діяльність здійснюється з додержанням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища.
На території зони регульованої рекреації, стаціонарної рекреації та господарської зони забороняється будь-яка діяльність, яка призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та зниження рекреаційної цінності території національного природного парку. Зонування території національного природного парку, рекреаційна та інша діяльність на його території провадиться відповідно до Положення про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів, що затверджується Мінприроди України.
Зонування має на меті виділення не лише цільового призначення кожної зони, але й підкреслити їх особливий правовий режим. Конкретизація режиму тої чи іншої зони (можливість доступу, кількість відвідувань, правила внутрішнього розпорядку тощо) дозволяє забезпечити нормальний рівень антропогенно- рекреаційного навантаження на територію парку і створює передумови збереження ландшафту1. Рекреаційна діяльність на території національних природних парків організовується спеціальними підрозділами адміністрації парків, а також іншими установами та організаціями на підставі угод з адміністрацією парку.
Регіональні ландшафтні парки, згідно з визначенням, яке міститься в ст. 23 Закону «Про природно-заповідний фонд України», є природоохоронними рекреаційними установами місцевого чи регіонального значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних природних комплексів та об'єктів, а також забезпечення умов для організованого відпочинку населення.
Транин А. А. Национальные парки: проблемы и перспективы. Организационно-правовые проблемы / А. А. Транин. - М., 1991. - С. 153.
503


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Регіональні ландшафтні парки організовуються, як правило, без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників та користувачів. В разі необхідності вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів для потреб регіонального ландшафтного парку провадиться у порядку, встановленому діючим законодавством.
Основними завданнями регіональних ландшафтних парків є: збереження цінних природних та історико-культурних комплексів та об'єктів; створення умов для ефективного туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів та об'єктів; сприяння екологічній освітньо-виховній роботі. Особливістю правового режиму регіональних ландшафтних парків є те, що на їх територіях з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурноїта інших цінностей природних комплексів та об'єктів може проводитися зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків.
Заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у власників чи користувачів. Заказники можуть бути об'єктами загальнодержавного та місцевого значення.
На території заказника обмежується або забороняється діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим Положенням про заказник. Перелік заборонених видів діяльності визначається відповідно до задач кожного заказника. Так, наприклад, в ботанічних заказниках забороняється випас худоби, сінокосіння, збір квітів, викопувати коріння рослин, заїзд і пересування транспортних засобів, розорювання, випалювання сухої рослинності тощо. В ландшафтних (болотних) заказниках забороняється господарська та інша діяльність, що може призвести до змін в структурі болотних екосистем, а також зміні умов існування представників флори та фауни. В орнітологічних заказниках забороняється будь-яка діяльність в акваторії та на виділеній під заказник прибережної території, яка може негативно вплинути на середовище перебування водоплавних та коловодних птахів (випасання худоби, сінокосіння, плавання на човнах тощо). В загальногеологічних заказниках забороняється добування каменю, гравію, піску, збирання закам'янілостей, пошукові і наукові дослідження, пов'язані з порушенням природного об'єкту.
Господарська, наукова та інша діяльність, що не суперечить цілям і завданням заказника, проводиться з додержанням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища. Власники або користувачі земельних ділянок, воднихта інших природних об'єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
504


•РОЗДІЛ 20
Пам'ятками природи оголошуються окремі унікальні природні утворення, що мають особливе природоохоронне, наукове, естетичне і пізнавальне значення, з метою збереження їх у природному стані. Оголошення пам'яток природи провадиться без вилучення земельних ділянок, воднихта інших природних об'єктів у їх власників та землекористувачів. Пам'ятки природи можуть бути заповідними об'єктами загальнодержавного та місцевого значення.
Основна мета оголошення природних утворень пам'ятками природи полягає у збереженні їх в природному стані для наукових, історичних, естетичних, освітньо-виховних та інших цілей. В зв'язку з цим на території пам'ятки природи забороняється будь-яка діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану. Власники та користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених пам'ятками природи, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження. Пам'ятки природи поділяються на комплексі, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні.
Заповідними урочищами оголошуються лісові, степові, болотні та інші відокремлені цілісні ландшафти, що мають важливе наукове, природоохоронне і естетичне значення, з метою збереження їх у природному стані. Оголошення заповідних урочищ провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників чи користувачів. На територіях заповідних урочищ забороняється будь-яка діяльність, що порушує природні процеси, які відбуваються у природних комплексах, включених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників. Власники або користувачі земельних ділянок, водних або інших природних об'єктів, оголошених заповідними урочищами, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
§ 4. Правовий режим охорони штучно створених об'єктів природно-заповідного фонду
До штучно створених об'єктів природно-заповідного фонду відносяться: ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки та парки, пам'ятки садово- паркового мистецтва.
Ботанічні сади створюються з метою збереження, вивчення, акліматизації, розмноження в спеціально створених умовах та ефективного господарського використання рідкісних і типових видів місцевої і світової флори шляхом створення, поповнення та збереження ботанічних колекцій, ведення наукової, навчальної і освітньої роботи. Ботанічні сади можуть бути заповідними об'єктами загальнодержавного та місцевого значення.
505


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Ботанічні сади загальнодержавного значення є науково-дослідними природоохоронними установами, статус науково-дослідних установ може бути наданий в установленому порядку і ботанічним садам місцевого значення. Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами вилучаються з господарського використання і надаються ботанічним садам у порядку, встановленому діючим законодавством.
На території ботанічних садів забороняється будь-яка діяльність, що не пов'язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує збереженню колекцій флори. З метою забезпечення необхідного режиму охорони та ефективного використання у межах території ботанічних садів можуть бути виділені наступні зони: експозиційна -її відвідування дозволяється в порядку, що встановлюється адміністрацією ботанічного саду; наукова-до її складу входять колекції, експериментальні ділянки тощо, відвідувати її мають право лише співробітники ботанічного саду у зв'язку з виконанням ними службових обов'язків, а також спеціалісти інших установ з дозволу адміністрації саду; заповідна - відвідування її забороняється, крім випадків, коли воно пов'язано з проведенням наукових спостережень; адміністративно-господарська - в цій зоні розміщені адміністративні будівлі та допоміжні господарські об'єкти.
Зонування території ботанічних садів провадиться відповідно до Положення про ботанічний сад та Проекту організації території ботанічного саду, що розробляється спеціалізованими науковими та проектними установами і затверджується органом, у підпорядкуванні якого перебуває ботанічний сад, за погодженням з Мінприроди України (щодо ботанічних садів загальнодержавного значення) чи місцевим органом вказаного міністерства (щодо ботанічних садів місцевого значення).
Дендрологічні парки створюються з метою збереження і вивчення у спеціально створених умовах різноманітних видів дерев і чагарників та їх композицій для найбільш ефективного наукового, культурного, рекреаційного та іншого використання. Дендрологічні парки можуть бути об'єктами загальнодержавного та місцевого значення.
Дендрологічні парки загальнодержавного значення є науково-дослідними природоохоронними установами, дендрологічним паркам місцевого значення також може бути наданий статус науково-дослідних установ у встановленому порядку. При створенні дендрологічного парку земельні ділянки з усіма природними ресурсами вилучаються з господарського використання і надаються парку в установленому порядку.
Загальною є вимога відносно забезпечення режиму дендрологічних парків: забороняється будь-яка діяльність, що не пов'язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує збереженню дендрологічних колекцій. На територіях дендрологічних парків може бути проведене зонування відповідно до вимог, встановлених для ботанічних садів. Проект організації дендрологічного парку
506


• РОЗДІЛ 20
розробляється спеціалізованими науковими та проектними установами і затверджується органом, у підпорядкуванні якого знаходиться дендрологічний парк, за погодженням з Мінприроди України (щодо парків загальнодержавного значення) чи місцевим органом вказаного міністерства (щодо парків місцевого значення).
Зоологічні парки створюються з метою організації екологічної освітньо- виховної роботи, створення експозицій рідкісних, екзотичних та місцевих видів тварин, збереження їх генофонду, вивчення дикої фауни і розробки наукових основ розведення її у неволі. Зоологічні парки можуть бути об'єктами загальнодержавного та місцевого значення. Зоологічні парки загальнодержавного значення є природоохоронними культурно-освітніми та науково-дослідними установами.
Земельні ділянки з усіма природними ресурсами вилучаються з господарського використання і надаються зоологічним паркам в установленому порядку. Природоохоронний режим зоологічного парку забезпечується забороною будь- якої діяльності, що не пов'язана з виконанням покладених завдань і загрожує збереженню сприятливих умов для життя тварин цих парків. Територія зоологічного парку може мати наступні зони: експозиційну, наукову, рекреаційну та господарську. Проект організації території зоологічного парку розробляється науковими та проектними установами і затверджується органом, в підпорядкуванні якого знаходиться зоологічний парк, за погодженням з Мінприроди України (щодо парків загальнодержавного значення) чи місцевим органом вказаного міністерства (щодо парків місцевого значення).
Парками-пам'ятками садово-паркового мистецтва оголошуються найбільш визначні та цінні зразки паркового будівництва з метою їх охорони і використання в естетичних, виховних, наукових, природоохоронних та оздоровчих цілях. Парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть бути об'єктами загальнодержавного чи місцевого значення. Парки-пам'ятки загальнодержавного значення є природоохоронними рекреаційними установами. Оголошення парків-пам'ятків садово-паркового мистецтва провадиться з вилученням у встановленому порядку або без вилучення земельних ділянок, водних та інших об'єктів у їх власників чи користувачів.
На територіях парків-пам'ятків садово-паркового мистецтва можуть проводитися наукові дослідження. Для забезпечення правового режиму парків- пам'ятків садово-паркового мистецтва на їх території забороняється будь-яка діяльність, що не пов'язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує їх збереженню. На територіях парків-пам'ятків садово-паркового мистецтва може проводитися зонування відповідно до вимог, встановлених законодавством для ботанічних садів.
507


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
§ 5. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону об'єктів природно-заповідного фонду
Відповідальність як соціальна категорія є важливим елементом забезпечення правопорядку в державі. В сфері екології відповідальність забезпечує раціональне природокористування, екологічну безпеку, відтворення природних об'єктів та охорону довкілля.
Природно-заповідний фонд підлягає підвищеній охороні, оскільки має особливу екологічну, наукову, естетичну і народногосподарську цінність і призначений для збереження природної різноманітності, генофонду видів тварин і рослин, підтримання загального екологічного балансу та здійснення фонового моніторингу довкілля. Тому встановлення підвищеної юридичної відповідальності за порушення законодавства про природно-заповідний фонд є одним із основних засобів збереження цих територій та об'єктів.
Відповідно до ст. 64 Закону «Про природно-заповідний фонд України», порушення природно-заповідного законодавства тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільну або кримінальну відповідальність. Основними складами правопорушень, які є підставою для притягнення винних осіб до юридичної відповідальності, є: нецільове використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, порушення вимог проектів створення та організації територій природно-заповідного фонду; здійснення в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон забороненої господарської діяльності; організація на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, в їх охоронних зонах господарської діяльності без попереднього проведення екологічної експертизи або з порушенням її висновків; невжиття заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду; порушення строків і порядку розгляду клопотань про створення територій та об'єктів природно- заповідного фонду; порушення вимог щодо використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду; перевищення допустимих хімічних, фізичних, біотичних та інших впливів і антропогенних навантажень, порушення вимог наданих дозволів на використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду; псування, пошкодження чи знищення природних комплексів територій та об'єктів природно-заповідного фонду та зарезервованих для включення до його складу; самочинна зміна меж, відведення територій та об'єктів природно- заповідного фонду для інших потреб тощо.
Особливість відповідальності за порушення законодавства про природно- заповідний фонд полягає в установленні більш суворих адміністративних, майнових та кримінальних санкцій за скоєні правопорушення. Так, відповідно
508


• РОЗДІЛ 20
до ст. 65 Закону «Про природно-заповідний фонд України» розміри шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про природно-заповідний фонд, визначаються на основі кадастрової еколого-економічної оцінки включених до його складу територій та об'єктів, що проводиться відповідно до вимог вказаного закону, та спеціальних такс, які затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, постановою Кабінету Міністрів України № 521 від 21 квітня 1998 року були затверджені такси для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України1.
Додатком 1 до вказаної урядової постанови затверджені такси, за якими обчислюється розмір відшкодування шкоди, заподіяної природним комплексам територій та об'єктам природно-заповідного фонду юридичними та фізичними особами внаслідок незаконної рубки або пошкодження деревних видів рослин і таких, що мають здерев'яніле стебло, до ступеня припинення росту. Під незаконною рубкою слід розуміти рубку без спеціального на те дозволу або за наявності дозволу, але не тих рослин, не на тих площах, ділянках, не в тій кількості (понад ліміт), не в ті терміни, що передбачені дозволом. Заподіяна шкода визначається у гривнях за кожне зрубане або пошкоджене до ступеня припинення росту дерево залежно від діаметра дерева на висоті пенька у корі (в сантиметрах) і зони, де скоєне таке правопорушення (в степовій чи інших зонах). За незаконну порубку або пошкодження до ступеня припинення росту самшиту, кипариса, айланта, платана, горіхів усіх видів, а також хвойних молодих дерев (віком до 41 року) в грудні-січні, будь-яких деревних порід, що зростають на територіях ботанічних садів, дендрологічних і зоологічних парків, парків-пам'ятків садово-паркового мистецтва розмір відшкодування обчислюється за таксою, згідно з додатком 1, збільшеною у три рази.
Додаток 2 містить такси для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної природним комплексам територій та об'єктів природно-заповідного фонду внаслідок пошкодження деревних видів рослин і таких, що мають здерев'яніле стебло, до ступеня неприпинення росту. Розмір заподіяної шкоди визначається у гривнях за кожне дерево, пошкоджене до ступеня неприпинення росту залежно від його діаметра та зони, де скоєне правопорушення. Якщо пошкоджені цінні види дерев (самшит, кипарис, айлант тощо), а також хвойні дерева у грудні-січні, будь-які деревні породи, що зростають на територіях ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків, парків-пам'яток садово- паркового мистецтва - розмір відшкодування обчислюється за вказаною таксою, збільшеною у два рази. Якщо пошкоджуються до ступеню неприпинення росту окремі дерева, що є ботанічними пам'ятками природи, то розмір відшкодування збільшується утри рази.
Офіційний Вісник України. - 1998. - № 16. - 600.
509


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Розмір відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок знищення або пошкодження лісових культур, молодняку природного походження, самосіву на площах, призначених для лісовідновлення, сіянців і саджанців у розсадниках і на плантаціях, газонів і квітників, обчислюється за таксою, що міститься у додатку 3. Так, розмір відшкодування шкоди за самовільне зрізання квітів обчислюється за ринковими цінами на них, збільшеними у десять разів.
Шкода, заподіяна природним комплексам територій та об'єктів природно- заповідного фонду внаслідок знищення або пошкодження трав'яного покриву, обчислюється за таксою, що міститься у додатку 4. Розмір шкоди обчислюється залежно від місця скоєння і виду правопорушення.
За додатком 5 визначається розмір заподіяної шкоди внаслідок незаконного збору (знищення) дикорослих нижчих і вищих трав'янистих рослин, їх квітів і плодів, ягід, горіхів, лікарської та технічної сировини, живиці та інших деревних соків, лісової підстилки, другорядних лісових матеріалів, грибів. Шкода, заподіяна незаконним добуванням чи знищенням тварин, пошкодженням або знищенням їх жител, місць перебування і розмноження, обчислюється за таксою згідно додатку 6.
За таксою, що міститься у додатку 7, обчислюється розмір відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок пошкодження карстово-спелеологічних, геологічних та гідрологічних об'єктів. Шкода, заподіяна природним комплексам територій та об'єктів природно-заповідного фонду внаслідок проїзду транспорту, прольоту та посадки літальних апаратів, обчислюється за таксою, що міститься у додатку 8. Шкода обчислюється в гривнях залежно від виду транспортного засобу за його одиницю. У випадках аварійних ситуацій та рятування людей, такси, наведені у додатку 8, не застосовуються.
Шкода, заподіяна самовільним використанням земель природно- заповідного фонду (будівництво постійної чи тимчасової споруди, розробка корисних копалин, складування будь-яких матеріалів, влаштування сміттєзвалищ, використання під садово-городні ділянки тощо), обчислюється за таксою згідно додатку 9. У додатку 10 міститься такса, за якою обчислюється розмір відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок знищення або пошкодження інформаційно-охоронних та інших знаків. Шкода, заподіяна внаслідок знищення або пошкодження осушувальних канав, дренажних і протиерозійних систем, шляхів, рекреаційних об'єктів та інших споруд, обчислюється за таксою, що міститься у додатку 11.
Розмір відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства, у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, обчислюється за вищевказаними таксами уповноваженими посадовими особами Мінприроди України та його органів на місцях, заповідників, національних природних парків та інших природоохоронних установ, підприємств, установ та організацій, у віданні яких перебувають територіїта об'єкти природно-заповідного
510


• РОЗДІЛ 20
фонду, а також інших спеціально уповноважених органів, яким надано право накладати адміністративні стягнення. Застосування заходів дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних осіб від компенсації шкоди, заподіяної природним комплексам та об'єктам природно- заповідного фонду.
Адміністративно відповідальність за порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду передбачена ст. 91 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Здійснення в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон, а також територій, зарезервованих для наступного заповідання, забороненої господарської та іншої діяльності, порушення інших вимог режиму цих територій та об'єктів, самовільна зміна їх меж, невжиття заходів для попередження і ліквідації негативних наслідків аварій або іншого шкідливого впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду-тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від дев'яти до двадцяти чотирьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення та незаконно добутих природних ресурсів чи без такої і на посадових осіб - від п'ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення та незаконно добутих природних ресурсів.
Кримінальна відповідальність за умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду, передбачена ст. 252 Кримінального кодексу. Навмисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду карається штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років. Ті самі дії, вчинені шляхом підпалу або іншим загально небезпечним способом, якщо це спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки, - караються позбавленням волі на строк від п'яти до дванадцяти років.
511


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 21
ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ КУРОРТІВ, ЛІКУВАЛЬНО-ОЗДОРОВЧИХ ОБ'ЄКТІВ І РЕКРЕАЦІЙНИХ ТЕРИТОРІЙ
§ 1. Сучасний стан законодавства про курорти, лікувально-оздоровчі об'єкти та рекреаційні території
З метою забезпечення екологічно збалансованого розвитку середовища існування людства законодавцем приділяється особлива увага збереженню унікальних та типових природних комплексів, видового біорізноманіття через підтримання екологічної чистоти і запобігання забрудненню та антропогенному навантаженню територій, які відіграють у цих процесах особливу роль. До таких природоохоронних територій відносяться курорти, лікувально-оздоровчі місцевості і рекреаційні зони.
Законодавство про курорти, лікувально-оздоровчі місцевості та рекреаційні зони, як система відповідних правових норм, є одним із основних елементів механізму організаційно-правового забезпечення особливої державної охорони цих складних природно-територіальних систем, здатних зміцнювати здоров'я і відновлювати життєві сили організму людини. Правовий режим курортів і лікувально-оздоровчих місцевостей має досить розвинену правову регламентацію і встановлюється Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про курорти», «Про охорону земель», Земельним, Водним і Лісовим кодексами, а також іншими законодавчими актами.
Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» відносить курортні, лікувально-оздоровчі та рекреаційні зони до категорії особливо охоронюваних природних територій, які мають велику екологічну цінність як унікальні та типові природні комплекси. У ст. 62 вказаного Закону закріплено, що курортними і лікувально-оздоровчими зонами визнаються території, які мають виражені природні лікувальні фактори: мінеральні джерела, кліматичні та інші умови, сприятливі для лікування і оздоровлення людей. В межах курортних і лікувально-оздоровчих зон забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно впливати на лікувальні якості і санітарний стан території. Курортні і лікувально-оздоровчі території є складовими частинами структурних елементів екомережі і відносяться до об'єктів, що підлягають особливій охороні відповідно до Закону «Про Загаль-
512


•РОЗДІЛ 21
нодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки»1.
Поресурсові кодекси теж передбачають правовий режим природних ресурсів курортних і лікувально-оздоровчих зон, а також передбачають, що використання природних лікувальних ресурсів здійснюється виключно в лікувально-оздоровчих і рекреаційних цілях. Земельний кодекс у складі земель України виділяє самостійну категорію - землі оздоровчого призначення. Так, відповідно до ст. 47 ЗКУ, до земель оздоровчого призначення належать землі, які мають природні лікувальні властивості, що використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань та лікування людей. Слід зауважити, що лікувальні властивості мають не самі землі, а природні лікувальні ресурси, що на них знаходяться (мінеральні і термальні води, лікувальні грязі та озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об'єкти і їх комплекси).
Закон «Про охорону земель» у ст. 50 закріплює, що охорона земель оздоровчого призначення здійснюється шляхом їх включення до складу екологічної мережі, обмеження вилучення (викупу) для інших потреб та обмеження антропогенного впливу на такі землі. Умови та порядок використання земель оздоровчого призначення і створення екологічної мережі встановлюється законом.
Спеціальний порядок водокористування та користування водними об'єктами для лікувальних, курортних і оздоровчих цілей встановлює Водний кодекс. Згідно зі 62 ВКУ, водні об'єкти, що мають природні лікувальні властивості, належать до категорії лікувальних, якщо їх включено до спеціального переліку. Перелік водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних1  2, із зазначенням запасів вод та їх лікувальних властивостей, а також інших сприятливих для лікування і профілактики умов, затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань геології та використання надр і спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань водного господарства. Водні об'єкти, віднесені у встановленому порядку до категорії лікувальних, використовуються виключно у лікувально-оздоровчих цілях.
Лісове законодавство, здійснюючи функціональний поділ лісів за екологічним і соціально-економічним значенням, виділяєтаку категорію, як рекреаційно- оздоровчі ліси (ст. 39 ЯКУ). Рекреаційно-оздоровчі ліси - це ліси, які виконують переважно рекреаційні, санітарно-гігієнічні і оздоровчі функції та використовуються для туризму, зайняття спортом, санаторно-курортного лікування та відпочинку населення. У ст. 67 ЯКУ закріплено право на використання корис-
1 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 47. - Ст. 405.
2 Про затвердження переліку водних об’єктів, які відносяться до категорії лікувальних: постанова Кабінету Міністрів України № 499 від 11 грудня 1996 року // ЗП України. - 1997. - № 21. - С. 4-12.
513


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
них властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристських та інших цілей.
Спеціальним законодавчим актом, який регулює суспільні відносини у сфері організації і розвитку курортів, виявлення та обліку природних лікувальних ресурсів, забезпечення їх раціонального видобутку, використання і охорони, є Закон «Про курорти». Закон містить визначення курорту, лікувально-оздоровчої місцевості, особливо цінних, унікальних та загальнопоширених природних лікувальних ресурсів, закріплює принципи державної політики у сфері курортної справи та визначає інші організаційно-правові та соціально-економічні засади розвитку курортів.
Розвиток інфраструктури курортів і лікувально-оздоровчих місцевостей передбачений Концепцією розвитку санаторно-курортної галузі1, в якій зазначено, що одним з пріоритетних напрямів національної соціальної політики та економіки, одним із важливих і ефективних заходів організації відпочинку, профілактики, запобігання і зниження захворюваності та рівня інвалідності, зміцнення здоров'я населення всіх вікових груп повинна стати реалізація державної політики у сфері діяльності курортів. Стратегічною метою державної політики в санаторно-курортній галузі є створення умов для зміцнення здоров'я населення, подовження тривалості життя та періоду активного довголіття, збереження генофонду нації та розвитку територіальної громади курорту при збереженні високих екологічних стандартів довкілля.
Щодо правового режиму рекреаційних зон, то він встановлюється Законами «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно- заповідний фонд України», «Про туризм» в редакції від 18 листопада 2003 року1  2, «Про фізичну культуру і спорт» від 24 грудня 1993 року3, «Про спеціальну економічну зону туристсько-рекреаційного типу «Курортополіс Трускавець»» від 18 березня 1999 року4, Земельним, Водним і Лісовим кодексами, а також іншими нормативно-правовими актами.
§ 2. Поняття та види курортів: порядок використання і охорони їх природного середовища
Відповідно до ст. 1 Закону «Про курорти», курортом є освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики
1 Офіційний вісник України. - 2003. - № 17.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - №13. - Ст. 180
3 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - №14. - Ст. 80.
4 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 18. - Ст. 139.
514


• РОЗДІЛ 21
захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. З наведеного визначення випливає, що курорт повинен бути не лише освоєною територією на землях оздоровчого призначення, а й бути лікувально-оздоровчою місцевістю і повинен мати рекреаційну мережу і відповідну інфраструктуру для використання природних лікувальних ресурсів з лікувальною метою.
Для надання природній території статусу курорту вона повинна мати один або декіл ька природних лікувал ьних ресурсів з достатнім рівнем їхніх запасів, що дозволило б їх використовувати у тривалому періоді в лікувально-оздоровчих і рекреаційних цілях. Окрім наявних природних лікувальних ресурсів, на курорті повинні бути відповідні споруди та обладнання, які б дозволяли використовувати ці ресурси за цільовим призначенням (бурові свердловини, питні галереї, бювети, ванні приміщення, пункти добування лікувальних грязей, басейни, лікувальні пляжі тощо). Освоєність природної території курорту передбачає також наявність відповідної лікувально-діагностичної бази та необхідної інфраструктури (житлово-готельної, транспортної, інженерно-каналізаційної, соціальної тощо), яка б відповідала екологічним і санітарно-епідеміологічним нормам та правилам, встановленим для особливо охоронюваних територій, і забезпечувала б нормальну життєдіяльність, а також активний і пізнавальний відпочинок та лікування відпочиваючих і хворих людей.
Відповідно до ст. 6 Закону «Про курорти», до природних лікувальних ресурсів належать мінеральні і термальні води, лікувальні грязі та озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об'єкти і комплекси із сприятливими для лікування кліматичними умовами, придатні для використання з метою лікування, медичної реабілітаціїта профілактики захворювань. Слід звернути увагу на те, що у вказаному Законі не міститься загального визначення природних лікувальних ресурсів, а вказаний лише їх приблизний перелік, який не є вичерпним. Так, в практиці курортології використовуються і інші природні лікувальні ресурси, які не увійшли до вказаного переліку, але активно використовуються на курортах, оскільки справляють значний лікувально-оздоровчий та оновлюючий вплив на організм людини (наприклад, лікування глинами (глинолікування), піском (псамотерапія), використання спелеоресурсів (мікроклімату соляних печер та шахт) тощо).
Залежно від характеру природних лікувальних ресурсів, що використовуються, курорти України поділяються на курорти державного та місцевого значення. До курортів державного значення відносять природні території, що мають особливо цінні та унікальні природні лікувальні ресурси. До таких ресурсів відносяться ресурси, які рідко (нечасто) зустрічаються на територіїУкраїни, вони мають обмежене поширення або невеликі запаси у родовищах та є особливо сприятливими і ефективними для використання з метою лікування, медичної реабілітаціїта профілактики захворювань. До курортів місцевого значення належать природні території, що мають загальнопоширені природні лікувальні
515


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ресурси. Ці ресурси зустрічаються в різних регіонах України, мають значні запаси та придатні для використання з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.
За видами використовуваних природних лікувальних ресурсів курорти поділяються на бальнеологічні, грязьові, кліматичні та змішані. Бальнеологічний курорт - це освоєна природна територія, на якій провідним природним лікувальним ресурсом є мінеральні води. Цей природний лікувальний ресурс характеризується певним та стабільним фізико-хімічним складом, умістом біологічно активних компонентів та сполук відповідно до кондицій, установлених для кожного об'єкта (родовища мінеральних вод), які використовуються без додаткової обробки.
За даними Мінприроди України, у даний час розвідано близько 400 джерел мінеральних вод усіх бальнеологічних типів. На грязьових курортах провідним лікувальним чинником є лікувальні грязі (пелоїди). Лікувальні грязі складаються із мінеральних та органічних речовин, що пройшли складні перетворення внаслідок фізико-хімічних, хімічних, біохімічних процесів та являють собою однорідну тонкодисперсну пластичну масу, яка застосовується у нагрітому стані для грязелікування. Кліматичний курорт- це тип курорту, де основним лікувальним ресурсом є сприятливий клімат, зумовлений географічним розміщенням місцевості, її рельєфом, висотою над рівнем моря, характером рослинності та іншими особливостями. До змішаних курортів відносяться природні території, що мають різні види природних лікувальних ресурсів. Це можуть бути: бальнеогрязьові, бальнеокліматичні, кліматогрязьові та інші природні ресурси.
Залежно від медичного профілю (спеціалізації) курорти поділяються на курорти загального призначення та спеціалізовані курорти для лікування конкретних захворювань ( кардіологічні, гастроентерологічні, пульмонологічні та інші). Спеціалізація курортів визначається з урахуванням властивостей природних лікувальних ресурсів і встановлюється центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я.
Організація обслуговування на курортах здійснюється санаторно- курортними закладами різних форм власності, створеними в установленому законодавством порядку. Санаторно-курортний заклад - це заклад охорони здоров'я, що забезпечує надання громадянам послуг лікувального, профілактичного та реабілітаційного характеру з використанням природних лікувальних ресурсів курортів та із застосуванням фізіотерапевтичних методів, дієтотерапії, лікувальноїфізкультури та інших методів санаторно-курортного лікування. Перелік видів санаторно-курортних закладів та напрями їх спеціалізації^ урахуванням лікувальних властивостей природних лікувальних ресурсів курортів затверджується центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я.
При оголошенні природної території курортом на ній встановлюється спеціальний режим господарювання, природокористування і проживання з метою
516


• РОЗДІЛ 21
збереження природних властивостей наявних лікувальних ресурсів та запобігання забрудненню, пошкодженню і передчасному виснаженню цих ресурсів. З метою збереження природних властивостей лікувальних ресурсів та запобігання забрудненню територій курортів законодавством передбачається встановлення більш суворих нормативів гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на природне середовище.
Специфічним заходом збереження природних територій курортів і їх природних лікувальних ресурсів є встановлення округів санітарної (гірничо-санітарної) охорони. Округ санітарної охорони курорту встановлюється для забезпечення раціонального та ефективного використання природних лікувальних ресурсів і збереження їх лікувальних якостей. Відповідно до ст. 28 Закону «Про курорти», округ санітарної охорони - це територія земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту. В межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів.
Для курортів, які використовують родовища корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів (підземні мінеральні води, лікувальні грязі тощо), встановлюються округи гірничо-санітарної охорони. При використанні декількома курортами пов'язаних між собою родовищ мінеральних вод, лікувальних грязей, суміжних пляжів та інших природних лікувальних ресурсів для них може бути встановлено єдиний округ санітарної охорони. Округ санітарної охорони, відповідно до ст. ЗО Закону «Про курорти», поділяється на три зони: суворого режиму, обмежень та спостережень. Встановлення меж зон санітарної охорони здійснюється в порядку розроблення проектів землеустрою.
Зона суворого режиму курорту охоплює місця виходу на поверхню мінеральних вод, території, на яких розташовані родовища лікувальних грязей, мінеральні озера, лимани, вода яких використовується для лікування, пляжі, а також прибережну смугу моря і прилеглу до пляжів територію шириною не менш як 100 метрів.
На території зони суворого режиму забороняється: користування надрами, не пов'язане з використанням природних лікувальних ресурсів, розорювання земель, провадження будь-якої господарської діяльності, а також інші дії, що впливають або можуть вплинути на розвиток небезпечних геологічних процесів, на природні лікувальні фактори курорту та його екологічний баланс; прокладення кабелів, у тому числі підземних кабелів високої напруги, трубопроводів, інших комунікацій; спорудження будь-яких будівель та інших об'єктів, не пов'язаних з експлуатаційним режимом та охороною природних і лікувальних факторів курорту; скидання дренажно-скидних та стічних вод; влаштування стоянок автомобілів, пунктів їх обслуговування (ремонт, миття тощо); проїзд автотранс¬
517


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
порту, не пов'язаний з обслуговуванням цієї території, використанням родовищ лікувальних ресурсів або природоохоронною діяльністю; постійне і тимчасове проживання громадян (крім осіб, які безпосередньо забезпечують використання лікувальних факторів). Однак закон дозволяє на цій території здійснювати діяльність, пов'язану з використанням природних лікувальних факторів, на підставі науково обґрунтованих висновків і результатів державної санітарно-гігієнічної та екологічної експертиз виконувати берегоукріплювальні, протизсувні, протиобвальні, протикарстові та протиерозійні роботи, будувати хвилерізи, буни та інші гідротехнічні споруди, а також влаштовувати причали.
Зона обмежень охоплює: територію, з якої відбувається стік поверхневих і ґрунтових вод до місця виходу на поверхню мінеральних вод або до родовища лікувальних грязей, до мінеральних озер та лиманів, місць неглибокої циркуляції мінеральних та прісних вод, які формують мінеральні джерела; природні та штучні сховища мінеральних вод і лікувальних грязей; територію, на якій знаходяться санаторно-курортні заклади та заклади відпочинку і яка призначена для будівництва таких закладів; парки, ліси та інші зелені насадження, використання яких без дотримання вимог природоохоронного законодавства та правил, передбачених для округу санітарної охорони курорту, може призвести до погіршення природних і лікувальних факторів курорту.
Забороненими на території зони обмежень є: будівництво об'єктів і споруд, не пов'язаних з безпосереднім задоволенням потреб місцевого населення та громадян, які прибувають на курорт; проведення гірничих та інших видів робіт, не пов'язаних з безпосереднім упорядкуванням території; спорудження поглинаючих колодязів, створення полів підземної фільтрації; забруднення поверхневих водойм під час здійснення будь-яких видів робіт; влаштування звалищ, гноєсховищ, кладовищ, скотомогильників, а також накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, інших відходів, що призводять до забруднення водойм, ґрунту, ґрунтових вод, повітря; розміщення складів пестицидів і мінеральних добрив; здійснення промислової вирубки зелених насаджень, а також будь-яке інше використання земельних ділянок і водойм, що може призвести до погіршення їх природних і лікувальних факторів; скидання у водні об'єкти сміття, стічних, під- сланевих і баластних вод, витікання таких вод та інших речовин з транспортних (плавучих) засобів і трубопроводів.
Законом пред'являються суворі вимоги щодо облаштування багатоквартирних будинків, територій тваринницьких ферм у межах другої зони. Так, всі будинки повинні мати водопровід та каналізацію, а території тваринницьких ферм повинні бути заасфальтованими і по периметру огородженими та обладнаними водовідвідними канавами з водонепроникними відстійниками для поверхневих вод. При в'їзді на територію ферм повинні бути споруджені капітальні санпропускники з дезінфекційними бар'єрами.
518


• РОЗДІЛ 21
Зона спостережень охоплює всю сферу формування і споживання гідро- мінеральних ресурсів, лісові насадження навколо курорту, а також території, господарське використання яких без дотримання встановлених для округу санітарної охорони курорту правил може несприятливо впливати на гідрогеологічний режим родовищ мінеральних вод і лікувальних грязей, ландшафтно-кліматичні умови курорту, на його природні та лікувальні фактори.
На території зони спостережень забороняється: будівництво підприємств, установ і організацій, діяльність яких може негативно впливати на ландшафтно- кліматичні умови, стан повітря, ґрунту та вод курорту; спуск на рельєф не- очищених промисловихта побутових стічних вод, проведення вирубок зелених насаджень (крім санітарних рубок). Зона спостережень є водночас межею округу санітарної охорони курорту, і на її території дозволяється проведення видів робіт, які не впливатимуть негативно на лікувальні та природні фактори курорту, не погіршуватимуть його ландшафтно-кліматичних, екологічних і санітарно- гігієнічних умов.
§ 3. Умови і порядок оголошення територій та об'єктів курортними
Порядок створення та оголошення природної території курортною детально врегульований статтями 7-11 Закону «Про курорти». Для прийняття рішення про оголошення природної території курортною необхідні певні підстави. До таких підстав законодавець відносить виявлення на цій території природних лікувальних ресурсів і визначення можливості їх використання з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та рекреації.
Виявлення природних лікувальних ресурсів на відповідній території здійснюється шляхом проведення медико-біологічної оцінки їх якості та цінності при проведенні комплексних медико-біологічних, кліматологічних, геолого- гідрологічних, курортологічнихта інших дослідницьких робіт. Медико-біологічна оцінка якості та цінності природних лікувальних ресурсів проводиться з метою науково-експериментального обґрунтування ефективності та безпечності природних лікувальних ресурсів, можливості їхнього використання з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. Кліматологічні дослідження проводяться для вивчення особливостей клімату, його формування і географічного розповсюдження. Курортологічні дослідження проводяться з метою вивчення дії комплексу природних чинників, притаманних даній місцевості, щодо надання їй статусу курорту (характеристика ландшафтних, кліматичних, інженерно-геологічних умов, природних лікувальних ресурсів, можливості їх
519


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
використання з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань, визначення методів їх використання тощо).
Наступною підставою для прийняття рішення про оголошення природної території курортною є наявність необхідної інфраструктури для експлуатації природних лікувальних ресурсів та організації лікування людей. Створення і оголошення природних територій курортами включає декілька етапів.
На першому етапі здійснюється підготовка та подання клопотань. Клопотання про оголошення природнихтериторій курортними можуть подавати будь-які зацікавлені особи, а саме: центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування або інші підприємства, установи, організації та громадяни. Закон містить певні вимоги щодо змісту клопотань про оголошення природних територій курортними. В клопотанні повинна бути обґрунтована необхідність оголошення природних територій курортними; міститися характеристика природних лікувальних ресурсів, їх лікувальних факторів, кліматичних, інженерно-геологічних та інших умов, сприятливих для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань, інших цінностей природнихтериторій, що пропонуються для оголошення; відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання та про власників і користувачів природних територій, а також відповідний картографічний матеріал. Подаються такі клопотання до відповідних органів виконавчої влади, уповноважених здійснювати їх попередній розгляд: щодо природних територій державного значення - до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань діяльності курортів з урахуванням пропозицій Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад; щодо природнихтериторій місцевого значення - до відповідних місцевих органів виконавчої влади з питань діяльності курортів.
На другому етапі відбувається попередній розгляд клопотань. Подані клопотання розглядаються уповноваженими органами у місячний термін. Погодження схваленого клопотання з власниками і користувачами земельних ділянок здійснює уповноважений орган на третьому етапі. На підставі результатів погодження клопотання спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань діяльності курортів або його місцевий орган забезпечують розроблення проектів створення курортів, що складає четвертий етап. На п'ятому етапі проводиться експертиза проектів створення курортів. Відповідно до законів «Про державну екологічну експертизу» і «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», проводяться державні екологічна та санітарно- гігієнічна експертизи проектів створення курортів.
На шостому етапі відбувається розгляд проектів органами виконавчої влади: у разі позитивного висновку державної екологічної та санітарно-гігієнічної експертиз щодо проектів оголошення природних територій курортними матеріали передаються на розгляд щодо курортів державного значення - спеціально
520


• РОЗДІЛ 21
уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань діяльності курортів до Кабінету Міністрів України, а щодо курортів місцевого значення - місцевими органами виконавчої влади з питань діяльності курортів відповідно до Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
На сьомому етапі приймається рішення про створення курорту. Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України приймає рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення, а щодо курортів місцевого значення, то таке рішення приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради за поданням відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Прийняте рішення втілюється у життя шляхом надання суб'єктам господарювання земельних ділянок на підставі розробки техніко-економічних обґрунтувань використання землі та проектів відводів земельних ділянок.
Одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення затверджуються Верховною Радою України межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення. Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами одночасно з прийняттям рішення про оголошення природнихтериторій курортними територіями місцевого значення.
§ 4. Правовий режим лікувально-оздоровчих територій та об'єктів
Природна територія, на якій знаходяться природні лікувальні ресурси, може мати статус лікувально-оздоровчої місцевості. У ст. 62 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» міститься загальне визначення курортних і лікувально-оздоровчих зон: це території, які мають виражені природні лікувальні фактори у вигляді мінеральних джерел, кліматичних та інших умов, сприятливих для лікування і оздоровлення людей. Як вбачається із наведеного визначення, законодавець в цьому Законі не розмежовує окремо поняття «курортних» і «лікувально-оздоровчих зон», визначення цих понять міститься в Законі «Про курорти».
Згідно зі ст. 1 Закону «Про курорти», курортом є освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури, ви¬
521


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
користовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. Під лікувально-оздоровчою місцевістю розуміється природна територія, що підлягає особливій охороні і має мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітаціїта профілактики захворювань. Як випливає із наведених визначень, лікувально-оздоровчою місцевістю можна визнати таку природну територію, на якій знаходяться природні лікувальні ресурси, але ця територія є не освоєною і не має відповідної інфраструктури для лікування та оздоровлення людей.
Лікувально-оздоровчі місцевості відрізняються від курортів за своїм функціональним призначенням: лікувально-оздоровчі місцевості і їх природні ресурси - використовуються лише для лікувально-оздоровчих потреб, а території курортів і їх ресурси використовуються крім лікувально-оздоровчих також і в рекреаційних цілях. Лікувально-оздоровча місцевість може розглядатися як потенційний резерв для створення в майбутньому курорту. Поєднує лікувально- оздоровчі місцевості і курорти те, що вони відносяться до об'єктів підвищеної охорони, оскільки вони мають природні лікувальні ресурси, а також оздоровчі фактори, експлуатація яких дає змогу зцілювати людей.
За ст. 1 Закону «Про курорти», природні лікувальні ресурси - це мінеральні і термальні води, лікувальні грязі та озокерит, морська вода, ропа лиманів та озер. Виявлення таких ресурсів здійснюється шляхом проведення комплексних медико-біологічних, кліматологічних, геолого-гідрологічних, курортологічних та інших дослідницьких робіт. Медико-біологічна оцінка якості та цінності природних лікувальних ресурсів, визначення методів їх використання здійснюються центральним органом виконавчої влади з охорони здоров'я на підставі вищевказаних дослідницьких робіт. Визначені за результатами геологорозвідувальних робіт експлуатаційні запаси родовищ лікувальних підземних мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів, затверджуються та вносяться до Державного фонду родовищ, корисних копалин України і передаються для використання за призначенням відповідно до законодавства.
Виявлені природні лікувальні ресурси лікувально-оздоровчих місцевостей можуть використовуватися юридичними та фізичними особами виключно з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. Підземні лікувальні мінеральні води можуть використовуватися для промислового розливу. Порядок надання у користування таких родовищ визначається Кодексом про надра та іншими актами законодавства. Якість лікувальних грязей для визначення перспективності їх використання оцінюється за комплексом фізико- хімічних, токсикологічних, радіологічних та мікробіологічних показників згідно з Порядком здійснення медико-біологічної оцінки якості та цінності природних
522


РОЗДІЛ 21
лікувальних ресурсів, визначення методів їх використання, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров'я України № 243 від 2 червня 2003 року1.
Спеціальне використання природних лікувальних ресурсів здійснюється за плату відповідно до Кодексу про надра та Податкового кодексу. Ставки плати за користування природними лікувальними ресурсами та порядок подання податкових розрахунків встановлюється розділом XI Податкового кодексу.
На території лікувально-оздоровчих місцевостей, крім природних лікувальних ресурсів, можуть знаходитися також природні оздоровчі ресурси і природні оздоровчі фактори. До природних оздоровчих ресурсів відносяться природні утворення, які формують особливі ландшафти і мікрокліматичні умови в регіоні, що справляють на організм людини оздоровчий ефект-пляжі, акваторії морів, внутрішні водосховища, парки, лісопарки, лісові й гірські масиви, повітряний басейн, соляні (гірські) виробки, печери тощо. Природними оздоровчими факторами є природні явища, які виявляються в конкретній місцевості в най- оптимальнішихдля організму людини концентраціях і сполученнях: тривалість, інтенсивність і радіаційна безпека сонячного випромінювання, вологість повітря, інтенсивність та направленість вітрів, рівень аеровізації атмосфери, температура навколишнього середовища1  2 тощо
Лікувально-оздоровчі місцевості знаходяться на землях оздоровчого призначення. Відповідно до ст. 47 ЗКУ, до земель оздоровчого призначення належать землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей.
Правовий режим лікувально-оздоровчих місцевостей і земель оздоровчого призначення базуються на певних обмеженнях та заборонах щодо ведення окремих видів господарської діяльності, встановлених екологічним і природ- норесурсовим законодавством. На цих територіях є недопустимими екологічно шкідливі види виробництв, що спричиняють забруднення довкілля, впливають на стан природних лікувальних ресурсів та призводять до погіршення екологічної ситуації на місцевості. Згідно з ч. З ст. 62 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», в межах лікувально-оздоровчих зон забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно впливати на лікувальні якості і санітарний стан відповідних територій.
У Земельному кодексу також містяться певні заборони щодо ведення господарської діяльності на землях оздоровчого призначення. Відповідно до ст. 48 ЗКУ, на землях цієї категорії забороняється будь-яка діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель. На територіях лікувально-оздоровчих місцевостей встановлюються округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони, в межах яких забороняється передача земельних ділянок у власність і надання у користування
1 Офіційний вісник України. - 2003. - № 36.
2 Бобкова А. Г. Правовий режим використання та охорони рекреаційних зон / А. Г. Бобкова // Екологічне право: Особлива частина: підручник / За ред. В. І. Андрейцева. - К.: Істина, 2001. - С. 483-484.
523


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
підприємствам, установам, організаціям і громадянам для діяльності, несумісної з охороною природних лікувальних властивостей і відпочинком населення.
На територіях лікувально-оздоровчих місцевостей можуть знаходитись водні об'єкти, що мають лікувальні властивості. ВКУ закріплює особливий порядок їх охорони та використання. Відповідно до ст. 62 ВКУ, водні об'єкти, що мають природні лікувальні властивості, відносяться до категорії лікувальних, якщо їх включено до спеціального переліку. Перелік таких водних об'єктів із зазначенням запасів вод та їх лікувальних властивостей, а також інших сприятливих для лікування і профілактики умов, затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань геології та використання надр і спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань водного господарства. Як вбачається із затвердженого переліку водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, одна частина таких водних об'єктів знаходиться на землях курортів, а друга частина - за їх межами.
Відповідно до ст. 104 ВКУ, охорона водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, здійснюється в порядку, встановленому для санітарної охорони курортів. З метою збереження лікувальних якостей цих об'єктів, запобігання забрудненню та передчасному їх виснаженню встановлюються округи санітарної охорони курортів. Використовуватися водні об'єкти, віднесені до категорії лікувального призначення, можуть виключно у лікувально-оздоровчих цілях. Забороняється скидання будь-яких зворотних вод у такі об'єкти.
Відповідно до ст. 39 ЯКУ, всі ліси України за екологічним і соціально- економічним значенням та залежно від основних виконуваних функцій поділяються на відповідні категорії, серед яких є категорія рекреаційно-оздоровчих лісів. Ліси цієї категорії виконують переважно рекреаційні, санітарні, гігієнічні та оздоровчі функції і використовуються, крім іншого, для санаторно-курортного лікування і відпочинку. Рекреаційно-оздоровчі ліси, як правило, розташовані у межах: міст, селищ та інших населених пунктів; округів санітарної охорони лікувально-оздоровчих територій і курортів; поясів зон санітарної охорони водних об'єктів; у лісах зелених зон навколо населених пунктів. Площа таких лісових ділянок визначається за нормативами, які встановлені в Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 733 від 16 травня 2007 року1. Навколо лікувально-оздоровчих об'єктів, якщо для них в установленому порядку не визначено округи санітарної охорони, виділяються лісові ділянки згідно з існуючими нормативами виділення лісових ділянок, що розташовані поза межами лісів зелених зон і виконують переважно рекреаційну, санітарно-гігієнічну та оздоровчу функцію. Навколо лікувально-оздоровчих об'єктів та мінеральних
1 Офіційний вісник України. - 2007. - № 37.
524


РОЗДІЛ 21
джерел, які використовуються з лікувальною метою або мають перспективне значення виділяються лісові ділянки радіусом один кілометр.
Оголошення природних територій лікувально-оздоровчими зонами здійснюється Верховною Радою України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а їх природоохоронний режим визначається відповідно Кабінетом Міністрів України та Урядом Автономної Республіки Крим відповідно до законодавства України.
§ 5. Поняття рекреаційних територій та основні законодавчі вимоги щодо їх використання й охорони
Під рекреацією розуміють відновлення за межами постійного місця проживання у визначених згідно із законодавством місцях духовних і фізичних сил людини, що здійснюється шляхом загальнооздоровчого, культурно-пізнавального відпочинку, туризму, оздоровлення, любительського та спортивного рибальства, полювання1 тощо. Рекреація має чітко виражену природно-ресурсну орієнтацію і при визначенні можливості використання певної території для рекреаційних потреб наявність на ній природних рекреаційних ресурсів є визначальним фактором.
У чинному законодавстві міститься визначення рекреаційних зон і земель рекреаційного призначення. Так, відповідно до ст. 63 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», рекреаційними зонами є ділянки суші і водного простору, призначені для організованого масового відпочинку населення і туризму. В Правилах утримання зелених насаджень у населених пунктах України рекреаційна зона визначається як спеціально виділена генеральним планом і організована територія в місті і зеленій зоні, призначена для відпочинку населення1  2. Згідно зі ст. 50 ЗКУ, до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
В Законах «Про туризм» і «Про фізичну культуру та спорт» розкривається визначення понять «туризм» та «спортивні заходи». Відповідно до ст. 1 Закону «Про туризм», під туризмом розуміється тимчасовий виїзд особи з місця постійного проживання для оздоровчих, пізнавальних, професійно-ділових чи інших цілей без здійснення оплачуваної діяльності в місці перебування. У ст. 1 Закону «Про фізичну культуру і спорт» визначено фізичну культуру як складову частину загаль¬
1 Положення про рекреаційну діяльність у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду України: затверджено наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 330 від 22 червня 2009 року // Офіційний вісник України. - 2009. - № 57.
2 Правила утримання зелених насаджень у населених пунктах України : затверджені наказом Міністерства будівництва, архітектури і житлово-комунального господарства України № 105 від 10 квітня 2006 року // Офіційний вісник України. - 2006. - № 31.
525


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
ної культури суспільства, спрямовану на зміцнення здоров'я, розвиток фізичних, морально-вольових та інтелектуальних здібностей людини для гармонійного формування її особистості. Спортивними заходами визнаються змагання, що проводяться організатором цих заходів з метою порівняння досягнень спортсменів та визначення переможців відповідно до правил спортивних змагань з видів спорту та затвердженого організатором спортивних заходів положення (регламенту) про ці змагання, що відповідає визначеним центральним органом виконавчої влади у сфері фізичної культури і спорту вимогам.
У ст. 51 ЗКУ закріплено приблизний перелік рекреаційних зон і територій: це земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованихтрас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячихта спортивнихтаборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.
В спеціальній еколого-правовій літературі досліджувалася правова природа рекреаційних зон. Так, О. М. Ткаченко визначає рекреаційні зони яктериторії, які в силу притаманних їх природним ресурсам якостей та факторів (унікальність, наявність відновно-оздоровчих властивостей, естетичну привабливість тощо) справляють благотворний вплив на організм людини, відновлюючи її життєві, психофізіологічні, духовні сили і працездатність1.
Досліджуючи поняття рекреаційних зон, А. Г. Бобкова розкриває їх склад. До рекреаційних зон відносяться: ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, кемпінгів, туристських баз, стаціонарних і наметових туристсько-оздоровчих загонів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристських станцій, навчально-туристських стежин, маркованих трас, дитячих і спортивних загонів, розташованих за межами земель оздоровчого призначення; ділянки парків, приміських зелених зон навколо міст та інших населених пунктів; ділянки ботанічних садів, дендрологічних і зоологічних парків; місцевості, що використовуються для туристичних походів, подорожування, спорту та відпочинку, огляду мальовничих краєвидів та історичних пам'яток, для фенологічних спостережень тощо. Зазначений перелік не є вичерпним, бо до складу рекреаційних зон можуть входити й інші території, призначені для відпочинку населення1  2.
Як зазначає Н. Р. Малишева, рекреаційні зони можуть мати свого відокремленого землекористувача чи входити до складу інших категорій землекористу- вань: земель міст (парки), приміських земель (зелені зони навколо міст), земель
1 Ткаченко О. М. Право користування природними ресурсами рекреаційних зон / О. М. Ткаченко // Право України. - 1994. - № 5. - С. 62.
2 Бобкова А. Г. Правовий режим використання та охорони рекреаційних зон / А. Г. Бобкова // Екологічне право: Особлива частина : підручник / За ред. В. І. Андрейцева. - К.: Істина, 2001. - С. 502-503.
526


РОЗДІЛ 21
природно-заповідного фонду1 тощо. Аналіз наведених визначень дає підстави стверджувати, що поняття рекреаційних зон є більш ширшим за поняття земель рекреаційного призначення, оскільки рекреаційні зони можуть створюватися не лише на землях рекреаційного призначення, а й на землях інших категорій.
На території рекреаційних зон, як вже зазначалося, повинні знаходитися рекреаційні ресурси (об'єкти природного та історико-культурного середовища), які охоплюють компоненти географічного середовища та об'єкти антропогенної діяльності. Завдяки своїй унікальності, історичній та художній цінності, естетичній привабливості рекреаційні ресурси використовуються для організації різних видів та форм рекреаційних заходів - відпочинку, відновлення життєвих сил, туризму та для проведення спортивних заходів.
Відомо, що рекреація безпосередньо пов'язана з використанням природного середовища, тому здатність природного середовища справляти на людей певний сприятливий фізіологічний і психологічний вплив, відновлювати їх сили та здоров'я розглядається спеціалістами як рекреаційний потенціал, складовими частинами якого є не лише природні рекреаційні ресурси, а й матеріально-технічна база (інфраструктурний потенціал), культурно-історичні та соціально-економічні передумови для організації рекреаційної діяльності. Таким чином, можна стверджувати, що рекреаційні зони є комплексами і об'єктами комплексної правової охорони.
Єдиного правового регулювання використання та охорони рекреаційних зон, порядку їх створення та господарювання в них у чинному законодавстві не встановлено. Правовий режим конкретної рекреаційної зони залежить від її місцезнаходження та визначається нормами різних законодавчих актів.
Рекреаційне призначення мають зелені зони і зелені насадження міст та інших населених пунктів. За межами міст та інших населених пунктів до складу земель рекреаційного призначення входять землі з об'єктами озеленення, що виконують захисні та санітарно-гігієнічні функції і є місцем відпочинку населення. В межах населених пунктів землі рекреаційного призначення входять до рекреаційних зон, що створюються при функціональному зонуванні території згідно з генеральними планами населених пунктів та іншою містобудівною документацією. Відповідно до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України № 173 від 19 червня 1996 року, територія населеного пункту з урахуванням переважного функціонального використання поділяється на: сельбищну, виробничу та ландшафтно-рекреаційну територію. Ландшафтно-рекреаційна територія охоплює приміські ліси, лісопарки, лісозахисні смуги, водоймища, зони відпочинку та курортні зони, землі сільськогосподарського використання
Малишева Н. Р. Правові засади формування, збереження та раціонального використання національної екологічної мережі України / Н. Р. Малишева // Екологічне право України. Академічний курс : підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - К., 2008. - С. 658.
527


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
та інші, які разом з парками, садами, скверами, бульварами сельбищноїтериторії формують систему озеленення та оздоровчих зон.
Правовий режим зелених насаджень населених пунктів визначають однойменні Правила, затверджені наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України № 105 від 10 квітня 2006 року1. Згідно з цими Правилами, зелені насадження населених пунктів поділяються на три категорії: загального і обмеженого користування та спеціального призначення. Рекреаційне призначення мають зелені насадження загального користування: це зелені насадження, які розташовані на території загальноміських і районних парків, спеціалізованих парків, парків культури та відпочинку; на територіях зоопарків та ботанічних садів, міських садів і садів житлових районів, міжквартальних або при групі житлових будинків; скверів, бульварів, насадження на схилах, набережних, лісопарків, лугопарків, гідропарків і інших, які мають вільний доступ для відпочинку.
Концепцією сталого розвитку населених пунктів, що схвалена постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 року1  2, для забезпечення раціонального використання рекреаційних ресурсів передбачається проведення інвентаризації існуючого рекреаційного фонду України з визначенням його частини, яка може підлягати сертифікації за міжнародними вимогами і використовуватися для вітчизняного та іноземного туризму (у тому числі сільського); розширення системи приміських природоохоронних територій з подвійною функцією: як легенів міст та зон короткочасного відпочинку; та врахування вимог та умов щодо розвитку і охорони рекреаційних ресурсів під час планування і забудови населених пунктів.
Рекреаційні зони можуть створюватись і в окремих об'єктах природно- заповідного фонду згідно з Законом «Про природно-заповідний фонд України». Згідно з функціональним зонуванням природно-заповідних територій зони рекреаційного призначення створюються в біосферних заповідниках, національних природних парках, регіональних ландшафтних парках, дендрологічних і зоологічних паркахта парках-пам'ятках садово-паркового мистецтва. Так, в біосферних заповідниках виділяється зона антропогенних ландшафтів, яка включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення та рекреації.
В національних природних парках створюються зони регульованої та стаціонарної рекреації. В межах зони регульованої рекреації проводяться короткостроковий відпочинок та оздоровлення населення, огляд особливо мальовничих і пам'ятних місць. Дозволяється у цій зоні влаштування та відповідне обладнання туристських маршрутів і екологічних стежок, а забороненими єтакі види діяльності, як рубки лісу головного користування, промислове рибальство,
1 Офіційний вісник України. - 2006. - № ЗІ.
2 Офіційний вісник України. - 2000. - № 1.
528


РОЗДІЛ 21
мисливство, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан природних комплексів та об'єктів заповідної зони. Зона стаціонарної рекреації призначена для розміщення готелів, мотелів, кемпінгів, інших об'єктів обслуговування відвідувачів парку.
На території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об'єктів. На їх території проводиться зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків.
Дендрологічні парки створюються з метою збереження і вивчення у спеціально створених умовах різноманітних видів дерев і чагарників та їх композицій для найбільш ефективного наукового, культурного, рекреаційного та іншого використання. На території зоологічних парків виділяється рекреаційна зона, яка призначена для організації відпочинку та обслуговування відвідувачів парку. Парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення за чинним природно-заповідним законодавством є природоохоронними рекреаційними установами.
До рекреаційних зон слід віднести також туристично-рекреаційні зони, які, згідно зі ст. 403 Господарського кодексу, віднесені до одного із можливих типів спеціальних (вільних) економічних зон. Правовий режим однієї зони такого типу визначений Законом «Про спеціальну економічну зону туристсько-рекреаційного типу «Курортополіс Трускавець»» та відповідним Положенням про економічну зону туристсько-рекреаційного типу1. Правовий режим рекреаційних зон визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими Радами відповідно до вимог чинного законодавства.
§ 6. Правові вимоги щодо управління в галузі використання та охорони курортних, оздоровчих і рекреаційних територій та об'єктів
Управління в галузі використання та охорони курортних, оздоровчих і рекреаційних територій та об'єктів поділяється на державне і громадське. Під державним управлінням слід розуміти діяльність компетентних державних органів у галузі охорони і використання відповідних територій і об'єктів. Ця діяльність направлена на виконання трьох основних завдань: забезпечення раціонального і ефективного використання природних лікувально-оздоровчих і рекреаційних ресурсів; максимальне обмеження негативного впливу антропогенного фактору на лікувально-оздоровчий і рекреаційний потенціал відповідних територій та
1 Офіційний вісник України. - 1999. - № 32.
529


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
об'єктів; відтворення природних лікувальних і рекреаційних ресурсів. Управління в галузі використання і охорони рекреаційних зон і територій здійснюється органами державного управління, органами місцевого самоврядування та органами громадського управління. Серед органів державного управління традиційно виділяють органи загальної та органи спеціальної компетенції.
Загальне державне управління у сфері діяльності курортів і лікувально- оздоровчих місцевостей здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, інші органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Кабінет Міністрів України у сфері діяльності курортів має наступні повноваження: реалізація державної політики у сфері діяльності курортів; забезпечення розроблення і виконання державних програм та прогнозів розвитку курортів; встановлення норм і правил користування природними лікувальними ресурсами; організація ведення державного обліку природних лікувальних ресурсів, лікувально-оздоровчих місцевостей та курортів; затвердження порядку ведення моніторингу природних територій курортів і порядку створення та ведення Державного кадастру природних територій курортів і Державного кадастру природних лікувальних ресурсів; затвердження типового положення про санаторно-курортний заклад; вирішення інших питань у сфері діяльності курортів відповідно до законів України.
До повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері діяльності курортів відповідно належать: реалізація загальнодержавних і місцевих програм освоєння земель оздоровчого та рекреаційного призначення, генеральних планів (програм) розвитку курортів; здійснення контролю за раціональним використанням і охороною природних лікувальних ресурсів, природнихтериторій курортів і прилеглих до них округів санітарної охорони; затвердження режиму округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення; вирішення інших питань у сфері діяльності курортів відповідно до законів України.
Органи місцевого самоврядування у сфері діял ьності курортів мають такі повноваження: затвердження місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання та охорони природних лікувальних ресурсів; управління курортами місцевого значення відповідно до закону; погодження видачі дозволів на користування природними лікувальними ресурсами державного значення; видача дозволів на користування природними лікувальними ресурсами місцевого значення; здійснення контролю за використанням природних лікувальних ресурсів; внесення до відповідних органів виконавчої влади клопотань про оголошення природних територій курортними; оголошення
530


РОЗДІЛ 21
природних територій курортними територіями місцевого значення; вирішення інших питань у сфері діяльності курортів відповідно до законів України.
Спеціальне державне управління в сфері діяльності курортів і лікувально- оздоровчих місцевостей здійснює Державне агентство України з туризму та курортів1. Держтуризмкурорт є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики в сфері туризму та курортів. До основних повноважень належать: розроблення проектів загальнодержавних програм і прогнозів розвитку курортів; координація діяльності курортних закладів (незалежно від форм власності), пов'язаної з використанням лікувальних ресурсів, а також діяльності підприємств, установ та організацій, які обслуговують курорти; участь у створенні Державного кадастру природних лікувальних ресурсів; організація наукових досліджень з метою розширення курортного потенціалу держави та підвищення ефективності його використання; здійснення контролю за додержанням державних стандартів у сфері санаторно-курортного лікування та відпочинку; ведення Державного кадастру природних територій курортів; вирішення інших питань у сфері діяльності курортів відповідно до законів України.
Державне управління в сфері діяльності курортів і лікувально-оздоровчих місцевостей здійснюють Мінприроди України, МОЗ України, Держземагентство України, Держводагентство України та інші уповноважені органи виконавчої влади в межах компетенції, визначеної законами. Громадське управління в галузі використання та охорони курортних і лікувально-оздоровчих місцевостей здійснюється громадськими об'єднаннями і організаціями, якщо така діяльність передбачена їх статутами, зареєстрованими відповідно до законодавства.
Функціїуправління в галузі використання та охорони курортних і лікувально- оздоровчих місцевостей зумовлені основними напрямами діяльності органів управління відповідно до їх повноважень і складаються з: державного моніторингу курортних та лікувально-оздоровчих місцевостей; Державного кадастру природних територій курортів; Державного кадастру природних лікувальних ресурсів; стандартизації, технічного регулювання та сертифікації в курортній сфері; контролю за дотриманням нормативів і лімітів використання природних лікувальних ресурсів тощо.
Загальне державне управління в галузі використання і охорони рекреаційних зон здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, інші органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. До їх компетенції належить: прийняття відповідних рішень про організацію рекреаційних зон державного та місцевого значення, а також встановлення їх правового режиму; координація діяльності міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій у питаннях використання і охорони рекреаційних ресурсів цих зон; погодження поточних та перспективних планів роботи підприємств, установ та організацій,
1 Офіційний Вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1252.
531


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
які користуються рекреаційними зонами для здійснення своєї діяльності; інші повноваження, передбачені чинним законодавством.
Спеціальне державне управління в галузі використання і охорони рекреаційних зон здійснюють Мінприроди України, Держземагентство України, Держводагентство України, Держлісагентство України й інші органи центральної виконавчої влади та їх органи на місцях в межах своєї компетенції. Спеціальні управлінські функції та повноваження зазначених органів визначені та закріплені у чинному законодавством.
Самоврядування в галузі використання й охорони рекреаційних зон і територій здійснюється місцевими органами, а саме - сільськими, селищними та міськими органами самоврядування та утвореними ними виконавчими органами. їх повноваження визначені в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актах. Слід зазначити, що особливістю управління щодо використання й охорони рекреаційних зон і територій полягає у тому, що саме органами місцевого самоврядування надані та здійснюють широкі управлінські функції у цій сфері.
Громадське управління в галузі використання й охорони рекреаційних зон і територій здійснюється громадськими об'єднаннями і організаціями, якщо така діяльність передбачена їх статутами, зареєстрованими відповідно з вимогами чинного законодавства. Громадські організації, громадські об'єднання та громадські рухи реалізують надані їм права у цій сфері шляхом проведення обговорень, громадських слухань, участі в роботі дорадчих органів, органів місцевого самоврядування та державних органів. За результатами зазначених та інших форм реалізації наданих прав громадським організаціям органи місцевого самоврядування та державні органи мають приймати відповідні рішення щодо використання й охорони рекреаційних зон і територій.
532


• РОЗДІЛ 22
РОЗДІЛ 22
ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА МІСТ ТА ІНШИХ УРБАНІЗОВАНИХ ТЕРИТОРІЙ
§ 1. Особливості правової охорони природного середовища у містах та інших урбанізованих територіях
Процес урбанізації в нашій країні призвів до негативних екологічних наслідків у вигляді концентрації промислових об'єктів на обмеженій території і руйнування природного середовища великих міст. Глобальні зміни стану навколишнього природного середовища зазвичай зв'язуються з антропогенною дією на неї. Джерела такої дії часто зосереджуються в населених пунктах, унаслідок чого навколишньому середовищу населених пунктів і прилеглої до них місцевості завдається велика шкода.
Концепція національноїекологічноїполітикиУкраїни на період до 2020 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України № 880-р від 17 жовтня 2007 року1, визначила сучасні екологічні проблеми загальнодержавного рівня. В неї зазначено, що антропогенне та техногенне навантаження на навколишнє природне середовище в кілька разів перевищує відповідні показники у розвинутих країнах світу та продовжує зростати. Тривалість життя в Україні становить у середньому близько 66 років (у Швеції- 80, у Польщі - 74 роки). Значною мірою це зумовлено антропогенним навантаженням на навколишнє середовище, зокрема його забрудненням підприємствами головним чином гірничо-видобувної, металургійної та хімічної промисловості. В Україні найвищий в Європі рівень розораності земель, споживання водних ресурсів, вирубування лісів.
Комплексне уявлення про забезпечення правової охорони природного середовища міст та іншихурбанізованихтериторій формується шляхомузагаль- нення екологічного, санітарного, містобудівного законодавства, законодавства про охорону здоров'я та іншого спеціального законодавства. Так, охорона урба- нізованого природного середовища та його природних компонентів регулюється Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року, «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року, «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від
Офіційний вісник України. - 2007. - № 79. - Ст. 2961.
533


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
24 лютого 1994 року, «Про архітектурну діяльність» від 20 травня 1999 року, «Про Генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 року, «Про Загальнодержавну програму розвитку малих міст» від 4 березня 2004 року, «Про благоустрій населених пунктів» від 6 вересня 2005 року, «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16 вересня 2008 року, «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 року, «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року, «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах» від 17 березня 2011 року та інші законодавчі акти. Особливе місце у містобудуванні посідає Земельний кодекс, Закон «Про землеустрій» та інші акти земельного законодавства, що регламентують використання земель в межах населених пунктів для потреб містобудування, з урахуванням їх ресурсово-екологічної цінності як простору поселення, природного ресурсу життєдіяльності та екологічної умови життєзабезпечення.
Питома вага серед нормативно-правових актів щодо правової охорони природного середовища міст та інших урбанізованих територій містяться у під- законних актах. Найбільш важливими серед них є наступні: Основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року, постанова Верховної Ради України «Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів» від 24 грудня 1999 року, указ Президента України «Про пріоритетні завдання у сфері містобудування» від 13 травня 1997 року, постанова Кабінету Міністрів України «Про містобудівний кадастр населених пунктів» 25 березня 1993 року, постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку населених пунктів, віднесених до курортних» від 28 грудня 1996 року, постанова Кабінету Міністрів України «Про містобудівний кадастр» від 25 травня 2011 року, розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року» від 17 жовтня 2007 року та інші нормативні акти.
До нормативно-технічних документів, регулюючих окремі питання охорони навколишнього середовища при плануванні та забудові населених пунктів, відносяться будівельні норми і стандарти у сфері містобудування, а саме: наказ Міністерства охорони здоров'я України № 173 від 19 червня 1996 року «Про затвердження Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів», Державні будівельні норми - Містобудування: планування і забудова міських і сільських поселень (ДБН 360-92), затверджені наказом Мінінвестбуду України від 17 квітня 1992 року та інші.
Навколишнє середовище населених пунктів складається з двох частин: штучної і природної. Саме у такому сенсі термін «навколишнє середовище» розглядається в Модельному законі про охорону навколишнього середовища,
534


• РОЗДІЛ 22
прийнятому Радою Європи в 1994 році. Руйнівна дія штучним середовищем, створеним людиною, середовища природного створює екологічні проблеми. Гармонійна взаємодія штучного і природного середовища означає екологічне благополуччя. Законодавство про охорону урбанізованого природного середовища спрямоване на підтримку екологічного благополуччя в населених пунктах.
Виходячи із змісту ст. 5 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», урбанізоване середовище є сукупністю природних і природно- соціальних умов та процесів місць масового проживання населення в їх взаємозв'язку, що безпосередньо впливають на здоров'я людини. Це природний комплекс населених пунктів (довкілля населених пунктів). Правова охорона урбанізованого природного середовища в містах та інших населених пунктах є сукупністю правових засобів, спрямованих на забезпечення сприятливого і безпечного стану навколишнього природного середовища в населених пунктах. Формою правової охорони цього середовища є діяльність, спрямована на виявлення і усунення чинників негативного впливу на неї. Такими чинниками є способи дії на навколишнє середовище, що становлять загрозу для здоров'я і життєдіяльності людини.
Особливістю правової охорони урбанізованого природного середовища є однотипний набір чинників в різних населених пунктах і стандартизований арсенал правовихзасобівуправління вказаними чинниками. Найбільш поширеними негативними чинниками є: забруднення атмосферного повітря шкідливими речовинами, підвищений рівень шуму і вібрації, порушення природних ландшафтів, засмічення водних ресурсів, порушення тектонічних і сейсмічних процесів, забруднення і руйнування ґрунтів, порушення санітарного режиму побутовими і виробничими відходами, руйнування зелених зон, ризик виникнення надзвичайних екологічних ситуацій природного і техногенного характеру, радіаційне, хімічне і бактеріологічне забруднення і інші негативні чинники.
Правові засоби управління негативними чинниками включають: екологічні вимоги по плануванню і забудові населених пунктів, їх впорядкуванню, забезпеченню правового режиму зелених, санітарно-захисних і інших охоронних зон, нормування рівня шуму і скиду шкідливих речовин в навколишнє середовище стаціонарними і пересувними джерелами, правове забезпечення розробки регіональних і локальних екологічних програм, забезпечення санітарного режиму населених пунктів, охорону земель, вод і атмосферного повітря в населених пунктах, забезпечення радіаційної безпеки населення, підтримка системи реагування на надзвичайні екологічні ситуації, екологічний моніторинг навколишнього середовища населених пунктів, міжнародна співпраця у сфері забезпечення сприятливого і безпечного середовища, юридична відповідальність за порушення заходів правової охорони урбанізованого природного середовища та інші заходи.
535


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Правовий режим охорони урбанізованого природного середовища - поняття більш широке, ніж правовий режим охорони окремих природних об'єктів і комплексів, що є елементами цього середовища. Охорона середовища і охорона елементів середовища співвідносяться між собою як загальне і окреме, оскільки будь-яка правова міра охорони елементу природного середовища є одночасно елементом правового режиму охорони цього середовища в цілому. Крім охорони окремих елементів середовища, охорона природного середовища населених пунктів включає і правові заходи загального характеру, спрямовані на забезпечення сприятливого і безпечного природного середовища в цілому. До таких заходів можна віднести: екологічне планування і нормування, методики оцінки екологічного ризику, санітарно-гігієнічні норми, що визначають санітарно-епідемічне благополуччя населення, механізм управління негативними чинниками і т. п.
Разом з особливостями правової охорони природних компонентів урбанізованого середовища, що відносяться до однотипних негативних чинників і правових заходів управління цими чинниками, можна виділити також особливості правової охорони урбанізованого природного середовища, пов'язані з диференціацією негативних чинників і правових заходів управління цими чинниками. Ці особливості полягають в тому, що, не дивлячись на спільність екологічних проблем для всіх населених пунктів, конкретний набір негативних чинників і гострота їх прояву є особливими для кожного населеного пункту. Крім того, населені пункти сільського типу мають екологічні проблеми, відмінні від екологічних проблем міст, а гострота прояву негативних чинників в крупних містах, як правило, вище за таку в малих містах.
Особливістю правової охорони природного середовища населених пунктів є зміщення тягаря правового регулювання від центру на місця. Іншими словами, правова охорона їх природного середовища здійснюється, як правило, місцевими нормативними актами, а на державному рівні встановлюються лише загальні нормативи, вимоги, зразки і моделі управління негативними чинниками. Тому, не дивлячись на спільність екологічних проблем населених пунктів, конкретний набір правових засобів управління негативними чинниками в різних населених пунктах різний і обумовлюється як матеріально-технічними можливостями населеного пункту, так і особливостями інтенсивності негативних чинників в даному населеному пункті. Такий підхід відповідає Концепції сталого розвитку населених пунктів, схваленій постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 року, відповідно до якої, правові основи державної політики у сфері сталого розвитку населених пунктів розробляються на загальнодержавному, регіональному і місцевому рівнях1. Концепція розроблена на підставі таких міжнародних еколого-правових документів, як Порядок денний на XXI вік і Декларації по навколишньому середовищу (Ріо-де-Жанейро, 1992), Порядок
1 Офіційний вісник України. - 2000. - № 1.
536


• РОЗДІЛ 22
денний ХАБИТАТ, Стамбульська декларація за населеними пунктами 1996 року і іншими документами.
Концепція встановлює, що сталий розвиток населених пунктів є соціально, економічно і екологічно збалансований розвиток міських і сільських поселень, спрямований на створення їх економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасного та наступних поколінь на основі раціонального використання природних ресурсів, технологічного переоснащення і реструктуризації підприємств, удосконалення соціальної, виробничої, транспортної, комунікаційно-інформаційної, інженерної, екологічної інфраструктури, поліпшення умов проживання, відпочинку та оздоровлення, збереження та збагачення біологічного різноманіття та культурної спадщини. Виходячи з наведеного визначення, заходи з охорони природних компонентів урбанізованого середовища є складовою частиною державного механізму забезпечення сталого розвитку населених пунктів.
§ 2. Формування міського ландшафту й охорона природних ресурсів у населених пунктах
Сучасний міський ландшафт уявляє собою гармонійне поєднання та взаємодію природних та природно-соціальних умов та процесів з антропогенними об'єктами. Природні умови та процеси у вищевикладеному визначенні означають усі фактори навколишнього середовища, які були утворені без трудової участі людини: земля та її надра, моря та ліси, об'єкти тваринного та рослинного світу, атмосферне повітря і т. д. Природно-соціальні умови та процеси означають фактори навколишнього середовища, обумовлені природними процесами, які опосередковані розумом людини: міські парки, висаджені людиною, болота та водойми, утворені під впливом людини. Природно-соціальні умови та процеси припускають формування об'єктів під впливом природних сил, які використовуються людиною для їх створення та втягання в екосистему, у наступному розвинуті як природні об'єкти за природними закономірностями1.
На відміну від природно-соціальних умов та процесів антропогенні об'єкти формуються людиною в процесі її життєдіяльності. До них відносяться будинки, споруди, шляхи. Раніше ці об'єкти в природі не існували і не були втягнуті в природну екосистему. Таким чином, міський ландшафт (ландшафт населеного пункту) - це складний природний, соціальний та виробничий комплекс, розвивається як єдине ціле та характеризується тим, що постійно перетворюється господарською діяльністю людини. Він включає промисловість, транспорт,
1 	Див.: Экологическое право Украины : курс лекций / Под ред. И. И. Каракаша. - Одесса, 2001. - С. 299.
537


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
архітектурно-будівельні ансамблі, заклади науки, освіти, культури, жилі і комунально-побутові, міські угіддя, парки відпочинку, зелені зони тощо.
Правовий режим охорони міських ландшафтів - поняття більш широке, ніж правовий режим охорони окремих природних ресурсів в населених пунктах, які виступають компонентами цих ландшафтів. Охорона ландшафтів і охорона компонентів ландшафтів співвідносяться між собою як загальне та окреме, оскільки будь-яка правова охорона компонента ландшафту є одночасно елементом режиму охорони ландшафту в цілому.
Міста мають багато екологічних проблем, що виникають і нагромаджуються в зв'язку з науково-технічним прогресом. Саме в містах спостерігається: забруднення атмосферного повітря шкідливими речовинами, підвищений рівень шуму, порушення природних ландшафтів, засмічення водних ресурсів, порушення тектонічних та сейсмічних процесів, забруднення та руйнування ґрунтів, порушення санітарного режиму побутовими та виробничими відходами, порушення зелених зон тощо. А тому до якості навколишнього природного середовища міст та населених пунктів висуваються більш високі вимоги.
Правова охорона навколишнього природного середовища в містахта інших населених пунктах здійснюється на підставі загальних екологічних правових норм, спрямованих на охорону земель від ерозії, вод і атмосферного повітря від забруднення, тобто на забезпечення сприятливого та безпечного стану навколишнього природного середовища в населених пунктах. Разом з тим специфіка об'єкта охорони визначає і специфіку природоохоронних заходів, що притаманні лише охороні природного середовища населених пунктів. До таких заходів відносяться: еколого-вимогливе планування, проектування, будівництво місті населених пунктів, їх благоустрій; правові вимоги при розміщенні та розвитку в містах виробничих об'єктів народного господарства; забезпечення охорони атмосферного повітря, вод, земель в населених пунктах; охорона зеленої та захисної рослинності в містах та інших населених пунктах.
Екологічне законодавство забезпечує охорону середовища міст і населених пунктів через екологічно обґрунтоване планування і забудову населених пунктів, що дозволяє звести до мінімальних наслідків більшість негативних факторів, характерних для сучасних населених пунктівта здійснювати управління ними через запобігання їх настання. У зв'язку з цим, в указі Президента України «Про пріоритетні завдання в сфері містобудування» від 13 травня 1997 року вдосконалення планування та забудови територій оголошується першочерговими завданнями. Заходи щодо забезпечення правової охорони природного середовища міст і населених пунктів містяться в екологічному, містобудівному законодавстві та законодавстві про охорону здоров'я. До нормативно-технічних документів, що регулюють окремі питання охорони навколишнього природного середовища
538


• РОЗДІЛ 22
при плануванні та забудові населених пунктів, відносяться державні будівельні норми і стандарти у сфері містобудування1.
Згідно ст. 19 Закону «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року1  2, при розробці містобудівної документації та її реалізації, будівництві і реконструкції підприємств, будинків, споруд, комплексів та інших об'єктів суб'єкти містобудівної діяльності зобов'язані дотримувати встановлені природоохоронним законодавством і нормативно-технічними документами вимоги щодо охорони навколишнього природного середовища, збереження та раціонального використання природних ресурсів, санітарно-гігієнічні вимоги щодо охорони здоров'я людини, передбачити заходи для нейтралізації, утилізації, знищення або переробки усіх шкідливих речовин і відходів. Відповідно до ст. 27 Основ законодавства про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 року3' в країні встановлені єдині санітарно-гігієнічні вимоги до планування і забудови населених пунктів.
Важливим законодавчим актом, регулюючим планування та забудову населених пунктів, є Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року4. Згідно ст. 2 вказаного Закону, планування та забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; розроблення містобудівноїта проектної документації, будівництво об'єктів; реконструкцію існуючої забудови та територій; збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; проведення моніторингу забудови; ведення містобудівного кадастру; здійснення контролю у сфері містобудування.
Планування та забудова населених пунктів здійснюється на підставі кількох видів планової документації: генерального плану розвитку населеного пункту; плану зонування території, детального плану території тощо. Генеральний план населеного пункту - це нормативний акт, який визначає принципові питання розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного
1 Див.: ДБН 360-92. Містобудування, планування і забудова міських і сільських поселень.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 52. - Ст. 683.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 4. - Ст. 19.
4 Офіційний вісник України. - 2011. - № 18. - Ст. 735.
539


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
пункту. Генеральний план обов'язково повинен містити дані про навколишнє природне середовище у даному населеному пункті, основних факторах впливу на природне середовище, містобудівні заходи щодо поліпшення екологічного і санітарно-гігієнічного стану, визначення територій з санітарно-гігієнічними та природоохоронними обмеженнями.
На підставі генеральних планів розробляються плани зонування та детальний план території міст та їх окремих частин з урахуванням соціальних, природно-кліматичних, гідрогеологічних, екологічних та інших умов. Згідно ст. 59 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»1, планування, розміщення, забудова та розвиток населених пунктів здійснюється за рішенням місцевих рад з урахуванням екологічної ємності територій, з додержанням вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки.
Порядок забудови територій регулюється державними будівельними та санітарними нормами, регіональними та місцевими правилами забудови. Відповідно до ст. 14 Закону «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 року1  2, проекти генеральних планів населених пунктів, схеми районного планування, схеми влаштування промислової забудови, інша передпланова та проектна документація підлягають обов'язковій державній екологічній експертизі. Реалізація програм та проектів без позитивного висновку державної екологічної експертизи забороняється.
Розміщення та розвиток в містах виробничих об'єктів народного господарства повинно виключати несприятливий вплив негативних факторів на здоров'я та санітарно-побутові умови життя населення. Екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації під приємств, споруд та інших об'єктів передбачаються ст. 51 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». При розміщенні та розвитку в містах виробничих об'єктів повинні забезпечуватись екологічна безпека людей, раціональне використання природних ресурсів, додержання нормативів шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. При цьому повинні передбачатися вловлювання, утилізація, знешкодження шкідливих речовин і відходів або повна їх ліквідація, виконання інших вимог щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей.
Виробничі об'єкти, діяльність яких пов'язана зі шкідливим впливом на навколишнє природне середовище, незалежно від часу введення їх у дію повинні бути обладнані спорудами, устаткуванням і пристроями для очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також приладами контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та за характеристиками шкідливих факторів.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 41. - Ст. 546.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 54.
540


• РОЗДІЛ 22
Проекти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людей. Оцінка здійснюється з урахуванням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, екологічної ємності території, стану навколишнього природного середовища в місті, де планується розміщення об'єктів, екологічних прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу шкідливих факторів та об'єктів на навколишнє природне середовище.
Підприємства, установи та організації, які розміщують, проектують, будують, реконструюють, технічно переоснащують, вводять в дію виробничі об'єкти, а також проводять дослідну діяльність, що за їх оцінкою може негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, подають про це спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань екології та його органам на місцях спеціальну заяву. Виробничі об'єкти, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах на будівництво та реконструкцію, забороняється вводити вдію.
§ 3. Правові засоби уникнення забруднення середовища міст та інших населених пунктів шкідливим фізичним, хімічним і біологічним впливом та промисловими і побутовими відходами
Урбанізація в сучасних умовах стала фактором, який призвів до істотних змін екологічного середовища. Саме у містах відбувається найбільш інтенсивна взаємодія людини і природи, зосереджується максимальна за різноманітністю кількість джерел впливу на природне середовище, що призводить до його деградації, погіршення якості, відтворюваних та поновлених функцій, порушення екологічної рівноваги.
До антропогенного забруднення середовища належать усі види та форми порушень структури та функціонування природних об'єктів, що виникають у результаті діяльності людини. Розрізняють такі види антропогенного забруднення середовища міст і населених пунктів: фізичне, до якого відносять знищення територій, шумові перешкоди та електромагнітне випромінювання, порушення природного теплового балансу та вібрація; хімічне, яке утворюється в результаті технічної та комунально-побутової діяльності, а також при розсіванні засобів хімізації сільського господарства; біологічне, при якому в природних та антропогенних екосистемах з'являються невластиві їм організми і продукти їх
541


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
життєдіяльності; засмічення, що проявляється в надходженні до навколишнього середовища різного роду твердих відходівта інші.
Правові засоби боротьби із забрудненням середовища міст фізичними відходами спрямовані на запобігання та зниження шуму та вібрації. Так. ст. 21 Закону Про охорону атмосферного повітря передбачає створення і впровадження мало- шумних машин і механізмів, розміщення підприємств, транспортних магістралей, аеродромів та інших об'єктів шуму за границями населених пунктів та їх зелених зон згідно з затвердженими картами шуму, виробництво будівельних матеріалів з шумопоглинаючими властивостями, управління міськими транспортними потоками і т. д.
Повітряний кодекс у ст. 54 передбачає обов'язкову сертифікацію повітряного судна на предмет відповідності його шумового впливу на урбанізоване природне середовище встановленим нормам. Власники аеродромів та повітряних суден та їх екіпажі повинні здійснювати заходи по зведенню до мінімуму шумового впливу на урбанізоване природне середовище. Польоти зі надзвуковою швидкістю для запобігання звукового удару повинні здійснюватися віддаля від населених пунктів. Відповідно до ст. 49 Закону «Про дорожній рух» від ЗО червня 1993 року1, державні органи, які здійснюють проектування, виробництво, експлуатацію, зобов'язані здійснювати заходи по запобіганню шуму і вібрації. При розробці проектів організації дорожнього руху передбачаються заходи відносно зниження шуму і вібрації. Особи, винні у допуску к експлуатації транспортних засобів з перевищенням нормативів шумового впливу на урбанізоване природне середовище, а також в експлуатації таких засобів, несуть адміністративну відповідальність за ст. 80 та 81 КУпАП.
Середовище міст і населених пунктів підлягає найбільш інтенсивному забрудненню хімічними та біологічними відходами та викидами. Так, хімічний вплив на середовище міст можна розділити на підвиди: газові та пилові викиди, тверді відходи, стічні води підприємств, поверхневий стік. У містах найбільшу небезпечність для населення становлять викиди в атмосферне повітря, які призводять до забруднення повітряного басейну.
Кожний з підвидів хімічного впливу відрізняється ступенем розсіяння хімічних речовин, переважним впливом на відповідний компонент природного середовища.Тверді відходи у містахїхсховищутворюють локальні місця забруднення, а при розмиві забруднюють ґрунти, поверхневі та підземні води. Стічні води підприємств та поверхневий стік переважно забруднюють природні води. Газові та пилові викиди являються джерелами розповсюдження техногенних речовин в атмосфері і через неї у ґрунтах, поверхневих водоймах та рослинності. Поверхневий стік являється важливою поставною частиною забруднення поверхневих та підземних вод. Усі види відходів характеризуються високими
1 Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 31. - Ст. 338.
542


РОЗДІЛ 22
концентраціями забруднювачів. Поліелементність - характерна риса складу відходів, у яких концентрація елементів у десятки разів перевищує їх середній вмісту земній корі.
Біологічно впливають на міські території джерела, які постачають у навколишнє природне середовище організми та продукти життєдіяльності останніх. До них відносяться поля зрошування, осадники, мережа каналізації, побутові та промислові звалища, а також великотоннажні підприємства мікробіологічної промисловості, целюлозно-паперові, нафтопереробні та текстильні підприємства.
Невирішеною проблемою міст залишається накопичення значної маси твердих побутових та промислових відходів. їх кількість залежить від палива, яке використовується, від розвитку сеті громадського харчування, ступеню міського благоустрою, міського клімату. У теперішній час знешкоджування видалених з місттвердих побутових відходів відбувається на звалищах, де відходи складуються на ґрунт. В багатьох випадках звалища побутових та промислових відходів знаходяться в границях водоохоронних зон моря. Таке складування відходів внаслідок їх поганої переробки призводить до забруднення природного середовища1.
Діяльність у сфері боротьби із забрудненням середовища міст і населених пунктів шкідливими відходами та викидами регулюється Законами «Про відходи» від 5 березня 1999 року, «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року, «Про охорону атмосферного повітря» в редакції від 21 червня 2001 рокута іншим актами законодавства.
Відповідно до ст. 32 Закону «Про відходи», забороняється вести будь-яку господарську діяльність, пов'язану з утворенням відходів, без одержання від спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів; застосовувати нову техніку, устаткування, якщо вони не передбачають запобігання чи мінімізацію обсягів утворення відходів; приймати рішення про розміщення і розвиток міст та інших населених пунктів без визначення технічних та інших заходів щодо створення умов для утилізації чи видалення побутових відходів. На території міст та інших населених пунктів забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів.
Згідно ст. 25 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронения, знищення отруйних речовин, у тому числі токсичних промислових відходів, продуктів біотехнології та інших біологічних агентів, здійснюються за умови дотримання санітарних норм і наявності дозволу державної санітарно- епідеміологічної служби, а також з дозволу інших спеціально уповноважених
Див.: Экология городов и рекреационных зон. - Одесса, 1998. - С. 74.
543


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
органів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. В містах та інших населених пунктах найбільш інтенсивному забрудненню шкідливими фізичними, хімічними, біологічними, промисловими і комунально-побутовими відходами та викидами підлягають ґрунти, надра, атмосферне повітря, води. Тому ці об'єкти природного середовища урбанізованих територій підлягають особливій охороні.
Охорона атмосферного повітря в містах та інших населених пунктах відповідно з вимогами законодавства забезпечується застосуванням заходів, спрямованих на зниження викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря промисловими та енергетичними об'єктами, регулювання шкідливого впливу відпрацьованих газів автомобільного транспорту та інших транспортних засобів, виведення транспортних потоків за межі житлової зони, систематичний контроль за технічним станом транспорту, зниження кількості шкідливих викидів транспортних засобів, перехід на екологічно безпечні види транспорту та інші заходи відповідно до ст. 17 Закону «Про охорону атмосферного повітря». Він передбачає визначення нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря на територіях поселень.
Охорона вод в населених пунктах передбачає не тільки охорону водних об'єктів як елементів природного середовища, об'єктів рекреаційного та оздоровчого призначення, але і як охорону джерел водопостачання населення. Питна вода у містах і населених пунктах повинна відповідати Державним санітарним правилам і нормам «Вода питна. Гігієнічні вимоги до якості води централізованого господарсько-питного водопостачання», які затверджені приказом Мінздраву від 23 грудня 1996 року. Крім того, правовими засобами боротьби із забрудненням вод у містах шкідливими відходами та викидами являється встановлення нормативів екологічної безпеки водокористування, якості води, гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, обмеження господарської діяльності в прибережних захисних смугах, встановлення зон санітарної охорони і т. д.
Охорона земель в населених пунктах здійснюється згідно з земельним законодавством. Заходи щодо охорони цих земель передбачають запобігання зниженню їх родючості, забезпечують резерв для озеленення території міст, а також включають регулювання вмісту шкідливих речовин у ґрунтах. Підземні ділянки міст і населених пунктів також підлягають охороні від забруднення відходами та іншими шкідливими речовинами. У разі порушення цих вимог користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено спеціально уповноваженими державними органами в порядку встановленому законодавством України.
Особливим напрямом правової охорони навколишнього природного середовища міст та інших населених пунктів є забезпечення в них санітарного режиму. Санітарна охорона середовища населених пунктів - це встановлена
544


• РОЗДІЛ 22
законодавством система заходів, спрямованих на забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення. Ці заходи, як вказується у ст. 1 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року, спрямовані на створення безпечних для здоров'я умов побуту, праці, навчання, відпочинку та інших сфер життя і діяльності людини, запобігання виникненню та поширенню інфекційних хвороб. Забезпечення санітарного режиму міст та інших населених пунктів, крім вищевказаного Закону, регулюється Основами законодавства про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 року, Законом «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6 квітня 2000 року, Положенням про гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 року, та іншими нормативними актами.
Особливу роль в правовому регулюванні санітарного режиму міст та інших населених пунктів відіграють державні санітарні норми та санітарні норми локального характеру. Вони включають: очищення та утилізацію промислових, господарчо-побутових та інших відходів, боротьбу із забрудненням природного середовища режиму населених пунктів, забезпечення контролю за належним станом водопроводів, каналізації, очисних споруд та боротьбу з засміченням, забезпечення безпечного стану міських звалищ, захист від іонізуючих та магнітних випромінювань, запровадження ефективних технологій очищення вод та атмосферного повітря від забруднюючих речовин, контроль за додержанням гігієнічних регламентівта інші заходи. Контроль за дотриманням санітарних норм здійснюється органами державної санітарно-епідеміологічної служби.
Згідно Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу в Україні, затвердженого указом Президента України від 6 квітня 2011 року. Держсанепід- служба України входить до системи органів виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та утворюється для забезпечення реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення. Державну санітарно- епідеміологічну службу очолює головний державний санітарний лікар України. Санітарно-епідеміологічну службу в районі, місті, районі в місті очолює головний державний санітарний лікар. У системі екологічно-правових заходів, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища в містах, чільне місце відводиться державному санітарно-епідеміологічному нагляду.
Закон «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» даєтаке визначення державного санітарно-епідеміологічного нагляду: це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення та усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників. Регулярне здійснення санітарно-епідемічного нагляду здатне оздоровити і підтримувати в належному стані екологію міст та інших населених пунктів.
545


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
§ 4. Державні органи та органи місцевого самоврядування охорони навколишнього середовища у містах та інших населених територіях і їх природоохоронні функції
Управління у сфері охорони урбанізованого природного середовища здійснюється органами державної влади, місцевого самоврядування, наділеними управлінськими повноваженнями у галузі охорони природного середовища. Перелік повноважень цих органів, порядокїх взаємодії і система заходів, спрямованих на охорону урбанізованого природного середовища, приймаються ними в межах їх компетенції. Воно здійснюється у відповідності з Держстандартом 24525.4-80 - Управління охороною навколишнього середовища.
Система управління урбанізованими територіями складається з трьох рівнів: загальнодержавного, регіонального і локального. На державному рівні вона представлена Президентом України, Кабінетом Міністрів України і центральною державною адміністрацією. Відповідно до ст. 106 Конституції, Президент забезпечує екологічну безпеку населених пунктів, утворює і визначає повноваження центральних органів державної виконавчої влади у сфері охорони природного середовища, оголошує окремі населені пункти зонами надзвичайної екологічної ситуації з подальшим затвердженням Верховною Радою України.
Кабінет Міністрів України, відповідно до ст. 116 Конституції, забезпечує здійснення внутрішньої політики держави у сфері охорони природного середовища урбанізованих територій, приймає нормативні акти, що стосуються як загальних питань охорони природного середовища, так і середовища окремих населених пунктів. Наприклад, відповідно до своїх конституційних повноважень, Кабінет Міністрів України прийняв постанови «Про заходи по зниженню забруднення в північно-західній частині Чорного моря в районі м. Одеси» від 21 жовтня 1993 року, «Про комплексну програму збереження історичної забудови в центральній частині м. Одеси» № 996 від 20 червня 2000 року, «Про заходи щодо поліпшення роботи з використання і охорони територій курортно- оздоровчого та рекреаційного призначення в Одеській області» від 10 грудня 2003 року і деякі інші.
Центральну державну адміністрацію представляють міністерства і відомства загальнодержавногоуправління, що наділяються компетенцією за предметно- функціональною ознакою. Слід зазначити, що всі спеціально-уповноважені органи центральної виконавчої влади наділені певною компетенцією в галузі охорони урбанізованого природного середовища.
На регіональному рівні система органів управління урбанізованими територіями представлена обласними і районними державними адміністраціями, а також обласними і районними радами і їх виконавчими органами. Вони здійснюють
546


• РОЗДІЛ 22
регулювання у сфері планування і забудови населених пунктів регіону, забезпечують координацію державного управління в області охорони природного середовища населених пунктів, а також здійснюються державний контроль за дотриманням законодавства про охорону природного середовища у містах та інших урбанізованих територіях.
Однією з найважливіших стратегічних цілей національної екологічної політики у Законі «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» - є удосконалення регіональної екологічної політики. Завданнями у цій сфері є впровадження екологічної складової в стратегічні документи розвитку міст та регіонів, законодавче забезпечення до 2015 року переходу від соціально-економічного планування до еколого- соціально-економічного планування розвитку регіонів та міст; зменшення негативного впливу процесів урбанізації на навколишнє середовище, припинення руйнування навколишнього середовища у межах міст, підвищення показників озеленення та територій зелених насаджень загального користування, зниження до 2020 року рівня забруднення атмосферного повітря, водойм, шумового та електромагнітного забруднення.
Місцевий рівень управління - це рівень конкретних населених пунктів. У складі виконавчих органів місцевих рад функції управління здійснюють: відділи земельних ресурсів; управління екологічної безпеки; управління архітектури і містобудування; управління житлово-комунального господарства та паливно- енергетичного комплексу; спеціальні інспекції з благоустрою міст та інших населених пунктів. Вони розглядають локальні проблеми забудови, використання та охорони урбанізованого природного середовища, здійснюють планування охорони урбанізованого природного середовища. Так, наприклад, високий рівень техногенного навантаження на території міста, яке на 2-3 порядки перевищує середні для області показники, незадовільна екологічна ситуація, що складається внаслідок цього, зумовили необхідність розроблення управлінням екологічної безпеки Одеської міської ради Програми охорони і поліпшення стану навколишнього природного середовища м. Одеси на 2009-2012 роки. Така програма була затверджена рішенням Одеської міської ради № 4416Л/ від 7 липня 2009 року.
Програма спрямована на проведення комплексу екологічних, економічних заходів, направлених на покращення екологічного стану довкілля шляхом зниження техногенного навантаження на довкілля, посилення контролю за дотриманням суб'єктами господарської діяльності вимог чинного законодавства, проведення проектно-конструкторських та науково-практичних заходів. Метою бюджетної програми є поліпшення екологічного стану прибережної зони, охорону атмосферного повітря, водних ресурсів, раціональне використання земель, охорону тваринного світу, раціональне використання і зберігання відходів виробництва і побутових відходів. На теперішній час Одеською обласною радою
547


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
прийняті наступні програми, споріднені з цією програмою за своєю метою: «Регіональна програма поводження з токсичними відходами в Одеській області на 2008-2015 роки», «Програма поводження з твердими побутовими відходами в Одеській області до 2011 року», «Програма моніторингу довкілля в Одеській області на 2006-2010 роки».
§ 5. Правова охорона зеленої і захисної рослинності у містахта інших населених пунктах
Зелені насадження містта інших населених пунктів, будучи складовою частиною навколишнього природного середовища, виконують надзвичайно важливі функції в забезпеченні необхідних умов для життєдіяльності людей. Враховуючи надзвичайно важливе значення зелених насаджень міст та інших населених пунктів для забезпечення екологічної безпеки, встановлюється їх особливий правовий режим, а саме сукупність юридично встановлених правил, вимог щодо створення, використання, управління, охорони зелених насаджень, покликаних сприяти ефективному функціонуванню цих насаджень з метою забезпечення необхідних умов життєдіяльності та екологічної безпеки населення. Юридичне поняття «зелені насадження» населених пунктів є комплексним, і підтвердженням цьому є те, що їх правовий режим закріплений в правових нормах різних законодавчих актів. Закон «Про благоустрій населених пунктів»1 розглядає зелені насадження в якості одного з необхідних елементів благоустрою містта інших населених пунктів. До них належать зелені насадження (утому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях. Оскільки зелені насадження виконують рекреаційну функцію і можуть використовуватися для організації масового відпочинку населення, то їх правовий режим визначається також і ст. 63 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», який стосується рекреаційних зон.
Зелена рослинність у населених пунктах є самостійним об'єктом правової охорони. Містобудівне значення насаджень зеленої зони міста у санітарно- гігієнічному, інженерному і архітектурно-планувальному відношенні полягаєу їх впливі на мікроклімат, склад і чистоту повітря, у боротьбі з міськими шумами, підвищенні рівня благоустрою та виразності архітектурно-будівельних комплексів. У місцях проживання людей вона має велике екологічне, оздоровче, естетичне, рекреаційне значення. Тому озеленення містта інших населених пунктів є обов'язковим заходом у процесі їх забудови.
Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 49. - Ст. 517.
548


РОЗДІЛ 22
Порядок охорони зелених насаджень у містах та інших населених пунктах, регулюється Правилами утримання зелених насаджень у населених пунктах, затверджених наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово- комунального господарства України № 105 від 10 квітня 2006 року1. Згідно із п. 1.1 зазначених Правил, ці правила визначають правові та організаційні засади озеленення населених пунктів, спрямовані на забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини. Охорона зелених насаджень включає систему адміністративно-правових, організаційно-господарських, економічних, архітектурно-планувальних і агротехнічних заходів, спрямованих на збереження, відновлення або покращення виконання зеленими насадженнями відповідних функцій.
Відповідно до п 2.1. Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах, до зелених насаджень відноситься деревна, чагарникова, квіткова та трав'яна рослинність природного і штучного походження на визначеній території населеного пункту. До зелених насаджень загального нористуваннянгпежгіь -зелені насадження, які розташовані на території загальноміських та районних парків, спеціалізованих парків, парків культури та відпочинку; на територіях зоопарків та ботанічних садів, міських садів і садів житлових районів, міжкварталь- них або при групі житлових будинків, скверів, бульварів, насадження на схилах набережних, лісопарків; лугопарків, гідропарків і інших, які мають вільний доступ до відпочинку. Зелені насадження обмеженого користування - насадження на територіях громадських і житлових будинків, шкіл, дитячих установ, вищих та середніх спеціальних навчальних закладів, профтехучилищ, закладів охорони здоров'я, промислових підприємств і складських зон, санаторіїв, культурно- освітніх і спортивно-оздоровчих установ та інші. Зелені насадження спеціального призначення - насадження транспортних магістралей і вулиць, на ділянках санітарно-захисних зон довкола промислових підприємств; виставок, кладовищ і крематоріїв, ліній електропередач високої напруги; лісомеліоративні, водоохоронні, вітрозахисні, протиерозійні, насадження розсадників, квітникарських господарств, пришляхові насадження в межах населених пунктів.
Генеральний план розвитку населених пунктів України розробляється і реалізується з урахуванням вимог захисту зелених насаджень. Містобудівна діяльність у населених пунктах проводиться з дотриманням вимог охорони зелених насаджень. Організація розвитку та утримання зелених зон населених пунктів Законом України «Про благоустрій населених пунктів» покладається на органи місцевого самоврядування. Цим же Законом передбачено, що рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов'язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та
1 	Офіційний вісник України. - 2006. - № 31. - Ст. 2276.
549


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
громадянами, які на ній проживають. Виходячи з цього, місцеві органи влади визначають уповноважений орган чи/або відповідальних осіб, які б відповідали за розвиток і контроль у сфері зеленого господарства. Уповноважений орган або визначені особи аналізують генеральний план розвитку населеного пункту, матеріали інвентаризації, звіти тощо і готують рішення виконавчої влади щодо розроблення програми розвитку та збереження зелених зон окремого населеного пункту на перспективу. Програма широко обговорюється в пресі та з громадськістю населеного пункту, після чого затверджується органами місцевого самоврядування. Така програма щорічно коригується з урахуванням розвитку населеного пункту.
З метою посилення охорони зелених насаджень населених пунктів приймаються спеціальні нормативні акти. Наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів» від 8 квітня 1999 року, яка зазначає матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну зеленим насадженням. Якщо порядок відшкодування шкоди спеціальним законодавством не регулюється, він визначається за загальними правилами, Цивільним кодексом.
550


• РОЗДІЛ 23
РОЗДІЛ 23
ПРАВОВА ОХОРОНА НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА В ПРОМИСЛОВОСТІ, ЕНЕРГЕТИЦІ ТА НА ТРАНСПОРТІ
§ 1. Законодавчі вимоги щодо екологізації виробництва та охорони довкілля від промислового і транспортного
впливу
Головними причинами, що призвели до загрозливого стану довкілля, є: застаріла технологія виробництва та обладнання, високий рівень концентрації промислових об'єктів; несприятлива структура промислового виробництва з високою концентрацією екологічно небезпечних виробництв; відсутність належних природоохоронних систем (очисних споруд, оборотних систем водозабезпе- чення тощо), низький рівень експлуатації існуючих природоохоронних об'єктів; відсутність належного правового та економічного механізмів, які стимулювали б розвиток екологічно безпечних технологій та природоохоронних систем; відсутність належного контролю за охороною довкілля. Правовий механізм, який є дієвим за умови ефективного технічного регулювання, має надати основним напрямам державної політики чіткої цілеспрямованості, формальної визначеності, загальнообов'язковості, сприяти врегулюванню відносин у галузі екології, застосуванню превентивних, оперативних, стимулюючих і примусових заходів до юридичнихта фізичних осіб щодо використання природних ресурсів і юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.
Актуальність вдосконалення сфери технічного регулювання і стандартизації зростає у зв'язку з тим, що переговори про вступ нашої країни до Світової Організації Торгівлі знаходиться на завершальному етапі. Реалізація проголошеного курсу до СОТ та Європейську інтеграцію України вимагає прискорення підготовки вітчизняних підприємств до жорстких умов міжнародних ринків, удосконалення чинної системи технічного регулювання її складових систем: стандартизації, підтвердження відповідності і метрополії відповідно до міжнародних та європейських вимог, подальшого коригування філософії розвитку економіки та бізнесу, формування нової загальної культури якості в масштабах всієї держави.
Екологізацією законодавства прийнято вважати процес впровадження екологічних вимог в нормативно-правові акти, що регулюють господарську та
551


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
іншу діяльність, яка негативно впливає на навколишнє природне середовище. Формами екологізації називаються відповідні правові акти або нормативні документи, технічні, що містять, техніко-економічні і інші положення, вимоги і правила. Наприклад, будівельні, технологічні, містобудівні, санітарні та інші нормативи, затверджені відповідними органами у встановленому порядку.
Запобігання і зниження шкідливої дії промислового виробництва і транспорту на навколишнє природне середовище-одне з пріоритетних завдань природоохоронної діяльності держави. Забезпечення екологічної безпеки в техногенній сфері реалізується по наступних напрямах: здійснення трансформаціїтехногенного середовища і технічного переоснащення виробничого комплексу на основі впровадження сучасних наукових досягнень, застосування енергозберігаючих і ресурсозберігаючих технологій, маловідходних і екологічно безпечних технологічних процесів і освоєння поновлюваних джерел енергії; організація ефективного екологічного контролю за науково-дослідними роботами із створення об'єктів штучного походження їх проектування, будівництво і функціонування з метою управління техногенними навантаженнями, раціональним використанням природних ресурсів і розміщенням продуктивних сил; вдосконалення очищення шкідливих викидів і відходів промислових підприємств, підвищення ефективності роботи очисних споруд, засобів їх контролю, впровадження і суворого дотримання нормативів гранично допустимих викидів; вирішення проблем утилізації і використання всіх видів відходів; зниження токсичності і нейтралізація шкідливих речовин, що містяться у вихлопних газах автомобілів і інших двигунів, поступовий перехід на новий вид енергії і палива.
Для реалізації вказаних напрямів в країні здійснюється ряд екологічних програм. Екологічна програма - це взаємозв'язаний по ресурсах, виконавцях і термінах комплекс заходів, направлених на вирішення певних екологічних проблем. У нашій країні реалізується ряд програм, що передбачають конкретні економіко-правові заходи по зниженню забруднення навколишнього природного середовища. До них відносяться «Програма поетапного припинення використання етилованого бензину в Україні» від 1999 року1, що передбачала розширення використання етилового спирту як енергоносія і сировини для промисловості. У розвиток цієї програми у 2001 році був прийнятий Закон «Про заборону ввезення і реалізації на території України етилованого бензину та свинцевих добавок до бензину»1  2. Важливе значення мають програми, направлені на впровадження енергозберігаючих технологій. Зокрема в Україні діє державна цільова науково-технічна програма «Розробка і впровадження енергозберігаючих світлодіодних джерел світла та освітлювальних систем на їх основі» від 9 липня 2008 року3. Реалізація такого роду програм в промисловості
1 Офіційний вісник України. - 1999. - № 40. - Ст. 55.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 6. - Ст. 44.
3 Офіційний вісник України. - 2008. - № 52. - Ст. 1738.
552


• РОЗДІЛ 23
дозволяє забезпечувати екологічний і економічний ефектта суттєве зменшення енергоспоживання.
Загальні вимоги охорони навколишнього природного середовища повинні виконуватися на всіх стадіях виробництва, з урахуванням наслідків діяльності промислових об’єктів - екологічних, економічних, демографічних. Вирішення цієї задачі забезпечується, по-перше, шляхом визначення еколого-правового статусу об'єктів промисловості, енергетики і транспорту, і, по-друге, шляхом законодавчого закріплення екологічного режиму їх виробничо-господарської діяльності.
§ 2. Правовий вплив на впровадження маловідходних технологій, енергозберігаючої техніки та виробництво безпечної продукції
В міру розвитку сучасного виробництва з його масштабністю і темпами зростання все більшої актуальності набувають проблеми розробки і впровадження технологій енергозбереження та виробництва безпечної продукції, маловідходних і безвідходнихтехнологій. Швидке їх рішення у ряді країн розглядається як стратегічний напрям раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища
Термін «безвідходні технології» був запропонований академіками М. М. Се- меновим та І. В. Петряновим-Соколовим у 1972 році. Відповідно до визначення, прийнятого Європейською економічною комісією ООН в 1974 році та декларації «Про маловідходну і безвідходну технології та використання відходів», безвідходні технології- це технології, в яких практично застосовуються знання, методи і засоби з тим, щоб в рамках потреб людини забезпечити раціональне використання природних ресурсів і енергії і захистити навколишнє середовище.
Безвідходна технологія є таким методом виробництва продукції, при якому вся сировина і енергія використовуються найраціональніше і комплексно в циклі: сировинні ресурси-виробництво-споживання-вторинні ресурси, і будь-які дії на навколишнє середовище не порушують його нормального функціонування. Це формулювання не повинне сприйматися абсолютно, тобто не треба думати, що виробництво можливе без відходів. Уявити собі абсолютно безвідходне виробництво просто неможливо. Проте, відходи не повинні порушувати нормальне функціонування природних систем. Іншими словами, людство виробило критерії непорушного стану природи. Створення безвідходних виробництв відноситься до вельми складного і тривалого процесу, проміжним етапом якого є маловідходне виробництво. Під маловідходним виробництвом слід розуміти таке виробництво, результати якого при дії їх на навколишнє середовище не
553


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
перевищують рівня, допустимого санітарно-гігієнічними нормами. При цьому, потехнічних, економічних, організаційних або інших причинах частина сировини і матеріалів може переходити у відходи і прямувати на тривале зберігання або поховання.
Застосування маловідходнихтехнологій передбачено Стокгольмською конвенцією «Про стійкі органічні забруднювачі», ратифіковану 18 квітня 2007 року1. В якій говориться, що пріоритетна увага повинна приділятися розгляду підходів стосовно запобігання утворенню й викидам хімічних речовин, та до ефективних заходів відносить маловідходні технології.
Конвенцією «Про захист Чорного моря від забруднення», ратифікованою 4 лютого 1994 року1  2, передбачено, що при науково-технічній співпраці та моніторингу сторони, при необхідності, співробітничають у розробці, одержанні і впровадженні чистих і маловідходних технологій, зокрема шляхом вжиття заходів для сприяння обміну такими технологіями. Ця конвенція закріплює положення, згідно якого вибір методів вилучення відходів у промислових стоках має здійснюватись з врахуванням наявності і можливості застосування відповідних чистих та маловідходних технологій.
У ст. 22 Закону «Про охорону атмосферного повітря» передбачено надання підприємствам, установам, організаціям та громадянам - суб'єктам підприємницької діяльності податкових, кредитних та інших пільгу разі впровадження ними маловідходних, енергозберігаючих і ресурсозберігаючихтехнологій, застосування заходів щодо регулювання діяльності, що впливає на клімат. Цю ж саму умову повторює Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. ст. 41 і 48). Надання податкових, кредитних пільгу разі впровадження маловідходних, безвідхідних, енергозберігаючих і ресурсозберігаючих технологій, здійснення відповідно до законодавства інших заходів, що зменшують негативний вплив на води, передбачено також Водним кодексом (ст. 29).
У ст. 9 Закону України «Про альтернативні види палива»3 закріплено, що організаційно-економічні заходи щодо стимулювання виробництва (видобутку) та споживання альтернативних видів палива включають застосування у сфері альтернативних видів палива економічних важелів і стимулів, передбачених законодавством України для підприємств, установ, організацій і громадян, діяльність яких пов'язана з розробками і впровадженням маловідходних ресурсозберігаючих та екологічно безпечних технологій у процесі використання нетрадиційних та поновлюваних джерел і видів енергії, у тому числі викидів та скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище в процесі виробництва альтернативних видів палива;
Правовий вплив на впровадження маловідходних технологій, енергозберігаючої техніки та виробництво безпечної продукції має Закон України «Про
1 Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № ЗО. - Ст. 396.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 23. - Ст. 172.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 12. - Ст. 94.
554


• РОЗДІЛ 23
відходи» який визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини на території України.
В Україні існує Закон «Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами»1. Ця програма передбачає розв'язання таких основних завдань, як обмеження утворення токсичних відходів шляхом реструктуризації виробництва (там, де це можливо), регенерації, впровадження маловідходних технологій та процесів замкнутого циклу.
Про екологізацію виробництва шляхом впровадження новітніх наукових досягнень, енергоефективних ресурсозберігаючих технологій, маловідходних, безвідходних та екологічно безпечнихтехнологічних процесів говориться і у розпорядженні КМУ від 3 вересня 2009 року «Стратегічні напрями та завдання щодо залучення міжнародної технічної допомоги і співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями на 2009-2012 роки»1  2.
Метою енергозбереження в цілому є підвищення енергоефективності у всій країні, у всіх її містах і поселеннях, у всіх галузях для розвитку економіки країни і поліпшення екологічної ситуації. Питання екології одне з найважливіших завдань енергозбереження. Одним з дієвих способів зменшення впливу людини на навколишнє середовище - це підвищення ефективності використання енергії, тобто енергозберігаючі технології. Щодо нормативно-правового регулювання енергозберігаючих технологій, в Україні діють розпорядження КМУ «Питання впровадження оптичних енергозберігаючих технологій» від 28 жовтня 2009 року3; постанова КМУ «Про затвердження Державної цільової науково- технічної програми «Розробка і впровадження енергозберігаючих світлодіодних джерел світла та освітлювальних систем на їх основі» від 9 липня 2008 року4;- наказ Національного агентства України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів «Порядок включення до Державного реєстру підприємств, установ, організацій, які займаються розробкою, впровадженням та використанням енергозберігаючих заходів та енергоефективних проектів» від 1 квітня 2008 року5; розпорядження КМУ від 13 грудня 2001 року «Про утворення Міжвідомчої робочої групи з координації здійснення особливо важливих енергозберігаючих проектів» та інші нормативно-правові акти.
До правил, що стосуються виробництва і використання безпечної промислової продукції, належать стандарти (державні, галузеві, стандарти підприємств),
1 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 44. - Ст. 374.
2 Офіційний вісник України. - 2009. - № 76. - Ст. 2583.
3 Урядовий кур’єр. - 2009. - № 214. - 18 листопада.
4 Офіційний вісник України. - 2008. - № 52. - Ст. 1738.
5 Офіційний вісник України. - 2008. - № 32. - Ст. 1060.
555


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
окремі рішення компетентних органів про заборону використання певних матеріалів, сировини, напівфабрикатів (наприклад, м'яса, виробленого на територіях, де оголошено карантин у зв'язку з інфекційними хворобами тварин); акти, в яких встановлено граничнодопустимі концентрації(ГДК) шкідливих речовин в готовій продукції; приписи державних інспекторів.
Питання якості та безпеки продукції регламентуються Законами «Про ветеринарну медицину»1, «Про безпечність та якість харчових продуктів»1  2. Останнім встановлюється, що безпечним є такий харчовий продукт, який не створює шкідливого впливу на здоров'я людини безпосередньо чи опосередковано за умов його виробництва та обігу з дотриманням вимог санітарних заходів та споживання (використання) за призначенням. Цим Законом передбачаються принципи та порядок здійснення державного контролю і нагляду. Закон також вимагає, щоб особи, які займаються виробництвом або введенням в обігхарчо- вих продуктів, застосовували санітарні заходи та належну практику виробництва, системи управління безпекою харчових продуктів НАССР (Hazard Analysis and Critical Control Points) та/або інші системи забезпечення безпечності та якості під час виробництва та обігу харчових продуктів.
Для виробництва безпечної продукції існує нагальна потреба забезпечення сумісності національних та міжнародних метрологічних вимог. У ст. 2.4 Угоди про технічні бар'єри в торгівлі у рамках Світової Організації Торгівлі передбачено обов'язок країн розробляти їхні національні технічні регламенти на основі міжнародних вимог. Законодавча метрологія охоплює чотири основні види діяльності: встановлення законодавчих вимог; контроль та/або оцінювання відповідності діяльності; нагляд за продукцією та діяльністю; створення необхідної інфраструктури для забезпечення єдності вимірювань та відповідності засобів вимірювальної техніки. Вона застосовується не тільки до торговельних відносин, але і для захисту окремих осіб та суспільства загалом.
Результатом зусиль світового суспільства відносно запобігання і контролю забрудненню навколишнього середовища, впровадження природоохоронних заходів, використання екологічно чистих технологій стало прийняття у 1992 році на конференції ООН в Ріо-де-Жанейро Декларації щодо навколишнього середовища. У1993 році Міжнародна організація зі стандартизації ISO створила технічний комітет ТК 207 «Управління навколишнім середовищем», задачею якого стало розроблення системи стандартів для управління навколишнім середовищем. Важливим результатом діяльності ТК 207 стало прийняття в 1996 році п'яти стандартів ISO серії 14000, що містили склад та опис елементів системи управління навколишнім середовищем, настанови з їх застосування, а також настанови щодо здійснення екологічного аудиту. У 2004 році Міжнародною організацією зі стандартизації ISO був здійснений перегляд стандартів серії ISO 14000. Як на¬
1 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 36. - Ст. 531.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 19. - Ст. 98.
556


• РОЗДІЛ 23
слідок, в 2006 році в Україні було введено в дію національні стандарти: ДСТУ ISO 14001:2006 Системи екологічного керування. Вимоги та настанови щодо застосування (IS014001:2004, ЮТ) - на заміну ДСТУ ISO 14001-97; ДСТУ ISO 14004: 2006 Системи екологічного управління. Загальні настанови щодо принципів, систем та засобів забезпечення (ISO 14004:2004, ЮТ) - на заміну ДСТУ ISO 14004-97. Впроваджуючи систему екологічного управління, кожна організація повинна визначити законодавчі та інші регламентуючі вимоги стосовно навколишнього середовища, які вона зобов'язана виконати, та які застосовні до екологічних аспектів її діяльності, продукції чи послуг.
§ 3. Екологічні вимоги щодо розміщення, проектування, будівництва та реконструкції промислових підприємств
До проектування належать дії, які полягають в розробці плану будівель і споруд, включаючи вибір місця його розташування, встановлення вимог до майбутнього об'єкта, матеріалів, з якого він буде створений, та обладнання, що буде в ньому встановлене, виготовлення креслень та іншої будівельноїдо- кументації, вибір комплектуючих, а також технології, інструментів, виконавців робіт тощо. Будівництво ж включає власне процес спорудження об'єкта від пошукових і геодезичних робіт до його прийняття в експлуатацію. Проектування і будівництво будівель і споруд з дотриманням існуючих екологічних вимог є запорукою безпеки готових об'єктів.
Безпека навколишнього середовища, включаючи всі їїскладові, а саме: природну, соціальну і техногенну, регламентується системою нормативно-правових актів. З метою обґрунтування способів нормалізаціїекологічного стану повинна розроблятися оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) проектованої діяльності.
Вперше нормативні вимоги до розробки матеріалів ОВНС були викладені в спеціальному державному нормативному документі - ДБН А.2.2-1-95 «Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд» у 1995 році (ДБН - державні будівельні норми). На зміну йому з'явилися ДБН А.2.2-1-2003 з аналогічною назвою та вступили в дію 1 квітня 2004 року.
Дані будівельні норми встановлюють порядок розроблення матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) у складі проектної документації на нове будівництво, розширення, реконструкцію та технічне переоснащення об'єктів промислового та цивільного призначення, далі - планована діяльність, основні вимоги до складу й змісту цих матеріалів. Додаткові вимоги щодо складу матеріалів ОВНС об'єктів зі специфічними умовами будівництва, а також при лік¬
557


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
відації наслідків аварій і катастроф, консервації й ліквідації підприємств, будинків і споруд визначаються в окремих відомчих нормативних документах.
Будівельні норми є обов'язковими для органів державного управління, контролю і експертизи, місцевого й регіонального самоврядування, підприємств, організацій і установ незалежно від форм власності і відомчої належності та фізичних осіб, котрі здійснюють свою діяльність у межах України. Дані положення ґрунтуються на відповідних вимогах законодавчих актів і нормативних документів: Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», зокрема ст. 51 «Екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об'єктів»; Закону «Про екологічну експертизу»1, зокрема ст. 36 «Вимоги до матеріалів оцінки впливу на навколишнє природне середовище»; Закону «Про інвестиційну діяльність»1  2, зокрема ст. 8 «Обов'язки суб'єктів інвестиційної діяльності».
Метою ОВНС є визначення доцільності проектованої діяльності і обґрунтування економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів по забезпеченню безпеки навколишнього середовища. Матеріали ОВНС, як правило, надаються у складі проектної документації уповноваженим державним органам для експертної оцінки і повинні всебічно характеризувати результати оцінки впливів на навколишнє середовище та обґрунтовувати допустимість проектованої діял ьності.
Слід враховувати, що будівництво підприємств, споруд, будинків повинне здійснюватися по затверджених проектах, що має позитивний висновок комплексної державної експертизи, як це передбачено постановою Кабінету Міністрів України «Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи» №1269 від 31 жовтня 2007 року3, до складу якої входять також державна екологічна експертиза і державна санітарно-гігієнічна експертиза. Забороняється будівництво об'єктів господарської діял ьності до затвердження проекту і відведення земельної ділянки в натурі, включаючи і матеріли ОВНС, які до них додаються. Не допускається зміна затвердженого проекту чи вартості проектних робіт на шкоду вимогам екологічної безпеки. Порушення цих вимог є підставою для призупинення будівельних робіт та застосування інших заходів.
На передпроектних етапах ОВНС основну роль грає формування конкретних альтернатив розміщення і технологій альтернативи, а також охоронних та захисних заходів. За варіантами розглядаються розміщення будівничих майданчиків, технологічні і захисні засоби та інше у межах обраної альтернативи. На стадії проекту або робочого проекту, як правило, розглядається перелік варіантів забудови, вибір технологічного устаткування, захисних технологічних
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 54.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 47. - Ст. 646.
3 Офіційний вісник України. - 2007. - № 84. - Ст. 3106.
558


• РОЗДІЛ 23
і планувальних заходів (очисні пристрої, місце викиду або випуску, газозахисні та шумозахисні екрани тощо).
Основні екологічні норми, що застосовуються в Україні: еколого-технологічні норми (ЕТН) для установок, що нормують викид до одиниці продукції, потужності тощо; гранично допустимі (ГДВ) або тимчасово погоджені (ТПВ) викиди підприємств, г/с, т/рік; гранично допустимі (ГДС) або тимчасово погоджені (ТПС) скиди підприємств, мг/л, т/рік; гранично допустимі концентрації (ГДК) чи рівні (ГДР) визначають потенційно можливий рівень хімічних і фізичних показників середовища, при яких відсутній негативний вплив на флору, фауну, екосистеми і природно-територіальні комплекси в цілому; зокрема запропоновані екологічні норми для рослин ГДК (мг/мЗ), які по аналогії з санітарно-гігієнічними мають запобіжний характер; категорійність водних об'єктів визначає якість вод і сталість їх стану на основі оцінки морфометричних і гідрологічних показників, сольового складу вод, трофо-сапробіологічних показників, показників токсичного впливу, стану біоти водних об'єктів з урахуванням норм рибогосподарського використання та якості води водойм і водотоків.
Нерідко шкідливі об'єкти проектуються на забрудненій території з санітарними обмеженнями. У такому випадку визначення оптимального проектного рішення потребує комбінування численних варіантівтехнологічних і містобудівних заходів. При неможливості досягнення санітарно-екологічних норм і дотримання умов екологічної безпеки на територіях з понаднормативним існуючим забрудненням обсяг захисних і відновлювальних заходів з переліку потенційно можливих у складі проекту узгоджується у контролюючих органах.
Заява про екологічні наслідки діяльності складається відповідно ст. 35 Закону «Про екологічну експертизу», а саме: заява про екологічні наслідки діяльності повинна містити відомості про мету і засоби здійснення діяльності, суттєві фактори, що впливають чи можуть впливати на стан навколишнього природного середовища з урахуванням можливих екстремальних ситуацій, кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику такої діяльності, заходи, що гарантують здійснення діяльності відповідно до екологічних стандартів і нормативів, та зобов'язання замовника екологічної експертизи щодо забезпечення вимог екологічної безпеки при здійсненні діяльності.
При розробленні матеріалів ОВНС необхідно керуватися вимогами чинного законодавства, стандарту України ДСТУ ISO 14001-97 «Системи управління навколишнім середовищем» затвердженого та введеного вдію наказом Держстандарту № 495 від 18 серпня 1997 року, діючими державними будівельними нормами, санітарними нормами і правилами, гігієнічними нормативами, протипожежними нормами, а також місцевими екологічними умовами та обмеженнями.
Виконання ОВНС та підготовка її матеріалів доручається організаціям, які мають відповідну ліцензію. Вартість робіт з ОВНС проводиться у зведеному кошторисі окремим рядком. На основі висновків остаточного звіту ОВНС замовник
559


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
і виконавець ОВНС складають текст Заяви про екологічні наслідки проектованої діяльності і забезпечують його оголошення в засобах масової інформації.
Остаточний звіт ОВНС, з урахуванням громадських інтересів, у складі проектної документації подається замовником або генеральним проектувальником на узгодження і проходження державних експертиз у рамках комплексної державної експертизи або у відокремленому порядку.
Врахування громадських інтересів здійснюється відповідно до Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року1 та інших законодавчих документів. При цьому замовник проектованої діяльності забезпечує: оприл юднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; обговорення проекту, широта обговорення повинна визначатися масштабами очікуваних впливів; надання проектних матеріалів представникам громади відповідно до заяви про наміри.
Залучення громадськості до процесу ОВНС є обов'язковою процедурою, що регламентується Законом «Про екологічну експертизу», Міжнародною конвенцією «Про оцінку впливу на навколишнє середовище в трансграничному контексті», Міжнародною конвенцією «Про доступ до інформації, залучення громадськості в процес прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища». З 1 жовтня 2008 року в Україні діють також ДБН В.1.2-8-2008 «Основні вимоги до будівель і споруд. Безпека життя і здоров'я людини та захист навколишнього природного середовища».
§ 4. Правові заходи охорони довкілля на підприємствах паливно-енергетичного комплексу та ядерної енергетики
Відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу» від 23 червня 2005 року1  2, підприємства паливно-енергетичного комплексу - це гірничі підприємства (шахти, рудники, копальні, кар'єри, розрізи, збагачувальні фабрики), газовидобувні підприємства, котельні, підключені до магістральних теплових мереж, а також підприємства, які на дату виникнення заборгованості мали ліцензію хоча б з одного виду діяльності: виробництва електричної енергії; передачі електричноїенергії магістральними та міждержавними електричними мережами; передачі електричноїенергіїмісцевими (локальними) електричними мережами; постачання електричної енергії за регульованим тарифом; оптового постачання електричноїенергії; транспортування природного газу магістральними трубопроводами; транспортування природного і нафтового газу розпо¬
1 Офіційний вісник України. - 2011. - № 18. - Ст. 735.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 33. - Ст. 430
560


• РОЗДІЛ 23
дільними трубопроводами; транспортування нафтопродуктів магістральними трубопроводами; постачання природного газу за регульованим тарифом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року затверджено «Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку». Згідно якого, до даної діяльності та об'єктів відноситься: атомна енергетика і атомна промисловість (у тому числі видобування і збагачення руди, виготовлення тепловиділяючих елементів для атомних електростанцій, регенерація відпрацьованого ядерного палива, зберігання чи утилізація радіоактивних відходів); видобування нафти, нафтохімія і нафтопереробка (включаючи всі види продуктопроводів), автозаправні станції; добування і переробка природного газу, будівництво газосховищ; металургія (чорна і кольорова); вугільна, гірничо-видобувна промисловість, видобування і переробка торфу, сапропелю; виробництво електроенергії і тепла на базі органічного палива; машинобудування і металообробка (з литтям із чавуну, сталі, кольорових металів та хімічною обробкою) та інші.
Серед напрямів екологізації паливно-енергетичного комплексу нашої країни ключовими щодо реалізації є такі: поліпшення якості вугілля, що використовується ТЕС, поступове впровадження новітніх технологій виробництва тепла й електроенергії, втому числі за комбінованим циклом, оснащення підприємств ПЕК ефективними засобами уловлення (зниження обсягів) шкідливих речовин, що викидаються в атмосферне повітря тощо; підвищення ефективності дегазації вугільних родовищ, зниження потенційної небезпеки загазування гірничих виробок, запобігання проявам газодинамічних явищ; попередження утворення осередків горіння на породних відвалах шляхом їх покриття інертними матеріалами, рекультивація тощо; використання води з водних об'єктів відповідно до цілей та умов її надання, запобігання тепловому і хімічному забрудненню поверхневих і підземних вод шляхом суттєвого зменшення теплових і хімічно забруднених скидів підприємств за рахунок удосконалення виробничихтехноло- гій, схем водопостачання та очищення стічних вод із використанням екологічно безпечних фільтрувальних та адсорбних матеріалів і реагентів; впровадження технологій демінералізації високомінералізованих шахтних вод та обґрунтованих норм і режимів скидів слабомінералізованих шахтних вод у річки та водойми; запобігання потраплянню забруднених дренажних вод із насиченихтоксичними елементами териконів і відвалів у річки, водойми та підземні води; запобігання спотворенню природних ландшафтів та забрудненню земної поверхні твердими відходами видобування і переробки вугілля та золо-шлаковими відходами котельних і ТЕС, що використовують його; забезпечення ядерної та радіаційної безпеки ядерно-енергетичних об'єктів; ліквідація (мінімізація) втрат первинних енергоносіїв (вугілля, нафти, газута інші) в процесахїх видобування, переробки, транспортування і споживання шляхом застосування новітніхтехнологій, надійної герметизації відповідних споруд та устаткування транспортних засобів; змен¬
561


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
шення негативного впливу на довкілля певних речовин, які використовуються чи утворюються у процесі виробництва, зокрема бурових розчинів, що утворюються при бурінні свердловин тощо; розроблення ефективнихтехнічних засобів та організаційних механізмів з ліквідації негативних екологічних наслідків аварій і катастроф на енергетичних об'єктах; розроблення та впровадження засобів і систем безперервного моніторингу екологічних показників об'єктів ПЕК; розвиток відновлюваних і нетрадиційних джерел енергії; зниження енергоємності продукції й економне витрачання енергоресурсів.
Найбільш небезпечним видом забруднення навколишнього природного середовища енергетичними джерелами є атомні і ядерні об'єкти та установки. У відповідності із Законом «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року1, встановлений пріоритет безпеки людини і навколишнього природного середовища у сфері використання ядерної енергії. Механізм державного регулювання безпеки використання ядерної енергії включає здійснення нормування, ліцензування і нагляду в області застосування атомної і ядерної енергетики.
Нормування забезпечує встановлення нормативних критеріїв і вимог, що визначають умови використання ядерних установок і джерел іонізуючого випромінювання. Ліцензування здійснюється шляхом видачі дозволів (ліцензій) на здійснення діяльності, пов'язаноїз використанням атомних і ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання. Ліцензія видається на здійснення діяльності, пов'язаної з конкретним етапом і циклом роботи ядерної установки або сховища, призначеного для поховання радіоактивних відходів. Загальні умови видачі дозволів визначаються Законом «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку». Нагляд забезпечує дотримання нормативних вимог і умов виданих дозволів на використання ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання.
Участь у державному управлінні підприємствами, що здійснюють свою діяльність в ядерно-промисловому комплексі (згідно з ліцензією чи дозволом) належать до сфери управління Міненерговугілля України. Воно стосується виробництва електроенергії, видобування та переробки уранової руди, цирконієвого виробництва, виготовлення складових та фабрикації ядерного палива, та здійснюється шляхом складання планів/балансів виробництва електроенергії, видобування та переробки уранової руди, цирконієвого виробництва і складових ядерного палива, графіків ремонтів, підготовки підприємств до проходження осінньо-зимового періоду, підтримки їх безпечної експлуатації, продовження терміну експлуатації, будівництва та введення в експлуатацію нових об'єктів ядерно-промислового комплексу, зняття з експлуатації (консервації) ядерних установок та підприємств з видобування, переробки уранової руди, цирконієвого виробництва, виготовлення складових та фабрикації ядерного палива тощо.
' Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - Ст. 81.
562


• РОЗДІЛ 23
Підприємства, що здійснюють діяльність, пов'язану з використанням радіоактивних речовин, зобов'язані забезпечувати екологічну безпеку цієї діяльності, що унеможливлює радіоактивне забруднення навколишнього природного середовища і негативну дію на здоров'я людей в процесі видобутку, збагачення, транспортування, переробки, використання і захоронення радіоактивних речовин. Наведені та інші вимоги щодо поводження з радіоактивними речовинами, передбачені Законом «Про поводження з радіоактивними відходами».
§ 5. Екологічні вимоги щодо експлуатації транспорту та здійснення контролю за діяльністю пересувних джерел забруднення довкілля
Транспорт погіршує довкілля різноманітними способами: спалюючи органічне паливо в двигунах і тим самим знижуючи його запаси; забруднюючи повітря при спалюванні органічного палива; розділяючи бар'єрами землі і ліс, тим самим розбиваючи геобіоценози на маленькі частини, в яких вони не можуть самопід- тримуватися; катастрофи та нелегальні сливи нафтопродуктів і відходів в море; просто забираючи землі і води під транспортну інфраструктуру; спричиняє шум від руху транспорту, а також вібрацію від навантажених магістралей; збиваючи на дорогах і шляхах людей і тварин; сміттям, що викидається з рухомого транспорту; звалищами транспорту, що відслужив, і запасних частин до нього.
Вимоги по охороні навколишнього природного середовища на транспорті визначаються Законами «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про транспорт» від 10 листопада 1994 року1, «Про дорожній рух» від ЗО червня 1993 року2 і деякими іншими законодавчими актами. Підприємства, установи, організації, що здійснюють проектування, виробництво, експлуатацію і обслуговування автомобілів, літаків, судів і інших пересувних засобів і установок, а також виробництво і постачання паливно-мастильних матеріалів, зобов'язані розробляти і здійснювати комплекс заходів по зниженню токсичності і знешкодженню шкідливих речовин, що містяться у викидах транспортних засобів, переходу на менш токсичні види енергії і палива, дотриманню режиму експлуатації транспортних засобів і інші заходи, направлені на запобігання і зниження викидів в навколишнє середовище забруднюючих речовин і дотримання рівнів фізичних впливів на нього.
Виробництво і експлуатація транспортних і інших пересувних засобів і установок, у викидах яких вміст забруднюючих речовин перевищує встановлені нормативи, не допускається. Керівники транспортних організацій і власники
Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 51. - Ст. 446. Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 31. - Ст. 338.
563


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
транспортних засобів несуть юридичну відповідальність за недотримання нормативів гранично допустимих викидів і скидань забруднюючих речовин і гранично допустимих рівнів фізичних впливів на навколишнє природне середовище, встановлених для відповідних видів транспорту. В цілях зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища і поліпшення екологічної ситуації в країні, Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про деякі питання ввезення імпортних автомобілів» від 17 вересня 1996 року1, відповідно до якої з 1 січня 2003 року заборонено експлуатацію легкових автомобілів, не обладнаних пристроєм для нейтралізації отруйних фракцій вихлопних газів.
В Україні діє «Програма забезпечення безпеки дорожнього руху і екологічної безпеки транспортних засобів», що затверджена постановою КМУ від 6 квітня 1998 року. Головним завданням Програми є дотримання екологічної безпеки транспортних засобів. Програма передбачає внесення змін і доповнень до законодавства, регулюючого порядок видачі ліцензій на здійснення діяльності по технічному обслуговуванню автомобільного транспорту по екологічних параметрах, розробки норм споживання палива транспортними засобами і порядку перевезення небезпечних вантажів автомобільним транспортом.
Загальні вимоги про виконання вимог екологічної і радіаційної безпеки і санітарно-епідеміологічного благополуччя населення при перевезенні небезпечних вантажів закріплені в Законі «Про перевезення небезпечних вантажів» від б квітня 2000 року1  2. У сфері трубопровідного транспорту основним принципом державної політики є додержання екологічної безпеки. У разі розміщення, будівництва нових і реконструкції діючих об'єктів трубопровідного транспорту, а також під час їх експлуатації обов'язково проводиться екологічна експертиза.
Не меншого забруднення завдає і експлуатація водного транспорту. З метою охорони водних об'єктів від негативного впливу водного транспорту чинним законодавством передбачений певний комплекс правових мір. Згідно зі ст. 67 Водного кодексу, всі судна та інші плавучі засоби мають бути обладнані ємкостями для збору лляльних та інших забруднених вод, які повинні систематично передаватися на спеціальні очисні споруди для очищення та знезараження. Правилами від забруднення та засмічення, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 року, передбачається широкий комплекс заходів щодо запобігання забрудненнюта засміченню внутрішніх морських вод і територіального моря водним транспортом. Зокрема, власники та користувачі суден, платформ та інших морських споруд повинні вживати заходів щодо запобігання забрудненню та засміченню цих вод.
Усі транспортні та інші пересувні засоби, що експлуатуються на території України, мають бути піддані державному контролю за додержанням екологічної безпеки транспортних засобів. Нині державний контроль у забезпеченні
1 Урядовий кур’єр. - 1996. - 26 вересня.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 28. - Ст. 222.
564


РОЗДІЛ 23
додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища на транспорті здійснюється радами та їх виконавчими і розпорядчими органами, Міністерством екології та природних ресурсів України, його органами на місцях, органами місцевого самоврядування та іншими спеціально уповноваженими органами.
Керівники транспортних організацій та власники транспортних засобів у разі порушення екологічного законодавства несуть відповідальність за додержання нормативів гранично допустимих викидів та скидів забруднюючих речовин і гранично допустимих рівнів фізичних впливів на навколишнє природне середовище, встановлених для відповідного типу транспорту, а також за інші порушення екологічних вимог на транспорті.
565


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 24
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОХОРОНИ ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ
§ 1. Основні напрями охорони навколишнього природного середовища у сільському господарстві
Сільськогосподарська діяльність як предмет правового регулювання являє собою виробництво продукції рослинництва і тваринництва, її первинну переробку і реалізацію безпосередньо сільськогосподарськими товаровиробниками. Виробництво продукції рослинництва і тваринництва пов'язано передусім з використанням компонентів навколишнього природного середовища - земель, ґрунтів, вод, рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря. Результати сільськогосподарського виробництва, якість виробленої сільськогосподарської продукції залежать від якості навколишнього середовища. Сільське господарство України - найбільш природомістка галузь, що має могутній природно-ресурсний потенціал, який включає 41,84 млн. гектарів сільськогосподарських угідь (69,3% території країни), в тому числі 33,19 млн. гектарів ріллі (55%); 7,63 млн. гектарів природних кормових угідь - сіножатей і пасовищ (12,6%). У сільськогосподарському виробництві щороку використовується понад 10,9 млрд. куб. метрів води, або 36,4% її загального споживання.
Суспільні потреби в сільськогосподарській продукції зростають з кожним роком. Збільшуються також технічні можливості, не спрямовані на збереження природних ресурсів в процесі їх сільськогосподарського використання. Це породжує надмірний та руйнівний вплив сільськогосподарського виробництва на навколишнє природне середовище. В результаті такого впливу і деградації довкілля знижуються можливості використання природних ресурсів в сільському господарстві та наноситься шкода здоров'ю людини.
В процесі здійснення сільськогосподарської діяльності виділяються два напрямки взаємодії екологічних і економічних факторів в сільському господарстві: охорона навколишнього природного середовища від негативного впливу сільськогосподарського виробництва (індустріалізації, меліорації, хімізації) і охорона сільського господарства від негативного впливу навколишнього середовища (промислове забруднення вод, лісів тощо). Основну загрозу якості сільськогосподарського виробництва, як правило, становлять не природні процеси, а саме сільськогосподарське виробництво та інші джерела антропогенного впливу.
566


• РОЗДІЛ 24
Крім того, право як соціальне явище і, зокрема екологічне законодавство, може регулювати лише соціальну, антропогенну складову даних процесів.
Правова охорона навколишнього природного середовища в сільському господарстві являє собою врегульовані нормами екологічного законодавства види діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також суб'єктів підприємництва та інших осіб, направлені на дотримання екологічних стандартів і нормативів в процесі здійснення сільськогосподарського виробництва і попередження негативного впливу технічних засобів, технологічних процесів, антропогенних способів і природних умов виробництва на навколишнє середовище.
Як сукупність еколого-правових норм, правова охорона навколишнього природного середовища в сільському господарстві виступає комплексним інститутом екологічного права. До нього включаються вимоги норм права щодо охорони навколишнього природного середовища в сільському господарстві при здійсненні меліорації; хімізації; розширенні механізації, застосуванні нової техніки і технологій у виробництві; здійсненні господарського, житлового та шляхового будівництва у сільському господарстві; знешкодженні відходів сільськогосподарського виробництва у переробній промисловості та інших видів впливу на стан навколишнього середовища, в межах якого здійснюється сільськогосподарська діяльність.
Екологічні проблеми в сільському господарстві пов'язані охопленням антропогенними навантаженнями великих площ сільськогосподарських угідь, незначною лісистістю і невеликими площами лугово-степових ділянок; значною еродованістю ґрунтового покриву; переважанням певних видів забруднення в ґрунті.
До основних напрямів охорони навколишнього природного середовища у сільському господарстві належать: формування високопродуктивних і екологічно стійких агроландшафтів; впровадження вимог щодо екологічної безпеки в системі сільськогосподарського природокористування; забезпечення розширеного відтворення родючості ґрунтів шляхом формування та реалізації системи ґрунтозахисних природоохоронних заходів; забезпечення екологічно обґрунтованого поводження з пестицидами та агрохімікатами; формування механізму економічної, адміністративної та кримінальної відповідальності сільськогосподарських природокористувачів за порушення екологічних вимог; створення системи економічних стимулів виробництва екологічно чистої сільськогосподарської продукції на основі технологій біологічного землеробства; підтримання сприятливого в екологічному відношенні довкілля.
Основними заходами охорони навколишнього природного середовища у сільському господарстві є: проведення комплексноїеколого-економічної оцінки (районування) території з виділенням в її складі природоохоронних комплексів, у тому числі територій та об'єктів природно-заповідного фонду, земель для інтен¬
567


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
сивного ведення сільськогосподарського виробництва та промислового будівництва, а також забруднених районів для здійснення цільових природоохоронних заходів; впровадження галузевих схем збереження та відтворення земельних, водних, біологічних, зокрема рибних та лісових, мінерально-сировинних та інших природних ресурсів; здійснення землевпорядкування територій з урахуванням екологічної ситуації, що склалася, вилучення з обробітку радіоактивно і промислово забруднених, дуже еродованих, вторинно заболочених, засолених і підтоплених, екологічно вразливих земель; створення цілісної системи полезахисних і водозахисних лісонасаджень; забезпечення активного переходу на біологічні методи ведення сільського господарства та виробництво екологічно чистої продукції; удосконалення розміщення сільськогосподарського виробництва з метою раціонального використання місцевих природних умов і ресурсів.
Отже жодна галузь сільськогосподарського виробництва не пов'язана так з використанням природних ресурсів, як сільське господарство. Виробництво товарної сільськогосподарської продукції рослинного і тваринного походження - це, по суті, використання навколишнього природного середовища для задоволення потреб людини. Тому сільське господарство необхідно розглядати як постійно діючий механізм охорони, культивування живих природних багатств і підходити до нього слід під кутом охорони навколишнього природного середовища. В умовах сільськогосподарського виробництва використання природних ресурсів повинно поєднуватись із заходами охорони довкілля.
§ 2. Правова охорона ґрунтів сільськогосподарських угідь
Нормативно-правову базу регулювання суспільних відносин в галузі правової охорони ґрунтів сільськогосподарських угідь становлять Земельний кодекс України, Закони України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 рокута «Про меліорацію земель» від 14 січня 2000 року, а також наказ Державного комітету по земельних ресурсах України «Про затвердження переліку особливо цінних груп ґрунтів» № 245 від 6 жовтня 2003 року та інші акти природоохоронного законодавства.
Специфіка використання сільськогосподарських угідь полягає у втручанні їх користувача в механізм екологічних зв'язків земель з іншими природними об'єктами, у перетворенні екосистем через зміни режиму їх функціонування. Це зумовлено тим, що сільськогосподарські угіддя поділяються на біоценози (природні угілля) - не піддані окультуренню пасовища, сіножаті, луки тощо й агроценози (окультурені людською працею) - рілля, багаторічні насадження, окультурені (меліоровані) пасовища, сіножаті й інші сільськогосподарські угіддя. Розорювання природних угідь перетворює їх на сільськогосподарські угіддя, які здійснюють свою природну функцію тільки під впливом людської праці.
568


• РОЗДІЛ 24
Сучасне використання сільськогосподарських угідь України не відповідає вимогам раціонального природокористування. Порушено екологічно допустиме співвідношення площ ріллі, природних кормових угідь, лісових насаджень, що негативно впливає на стійкість агроландшафту. Розораність земель є найвищою в світі і досягла 56 % території країни і 80% сіл ьськогосподарських угідь. Інтенсивне сільськогосподарське використання земель призводить до зниження родючості ґрунтів через їх переущільнення (особливо чорноземів), втрати грудкувато- зернистої структури, водопроникності та аераційної здатності з усіма екологічними наслідками. З ґрунтом щороку виноситься 11 млн. тонн гумусу. Щорічні еколого-економічні збитки від ерозії ґрунтів дорівнюють 9,1 млрд. гривень. Ситуація з забрудненням територій ускладнилася після аварії на Чорнобильській АЕС. Радіонуклідами забруднено понад 4,6 млн. гектарів земель у 74 районах 11 областей, у тому числі 3,1 млн. гектарів ріллі. З використання вилучено 119 тис. гектарів сільськогосподарських угідь, у тому числі 65 тис. гектарів ріллі.
В окремих районах, де проведено осушення земель, відбувається неконтро- льоване зниження рівня ґрунтових вод, зменшення потужності органічної маси, а в районах зрошення - підтоплення і засолення ґрунтів, деградація чорноземів, що призвело до негативних екологічних наслідків у районах Полісся та на півдні України. Нині 14,8% загальної площі поливних земель піддаються еродуванню, 1,5% - перезволоженню, понад 4% є солонцюваті та засолені. Збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожує вторинним засоленням земель. Майже на всіх землях спостерігається неухильне зниження вмісту гумусу в ґрунтах.
В системі природних ресурсів ґрунт виконує особливу роль завдяки здатності забезпечувати рослини поживними речовинами, водою, повітрям і теплом. Чинне законодавство визначає ґрунти як природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості. Завдяки їй ґрунти є основним засобом виробництва в сільському господарстві, головним джерелом сільськогосподарських продуктів та інших рослинних ресурсів, основою забезпечення добробуту населення.
При формуванні поняття ґрунтів слід виходити з методологічного положення проте, що в правовідносинах ґрунти як об'єкт правової охорони виступаютьудвох формах: як ґрунтовий покрив та як ґрунтова маса. У зв'язку з цим П.Ф. Кулинич вважає за доцільне закріпити в законодавстві термін «ґрунтовий покрив», під яким слід розуміти сформований на поверхні земної кори внаслідок природних процесів та/чи діяльності людини ґрунтовий шар, який у поєднанні із землею (земельною ділянкою), на якій він розташований, функціонує як природний об'єкт, засіб аграрного чи лісогосподарського виробництва та операційний базис для відповідних видів суспільної діяльності1.
Кулинич П. Ф. Правові проблеми охорони і використання земель сільськогосподарського призначення в Україні: монографія / П. Ф. Кулинич. - К.: Логос, 2011. - С. 483.
569


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Охорона ґрунтів є однією з глобальних проблем сучасності, з якою безпосередньо пов'язано забезпечення продовольством населення нашої планети, кількість якого постійно зростає. Тому збереження і відтворення родючості ґрунтів, раціоналізація й екологізація аграрного землекористування - це розв'язання продовольчої, економічної, екологічної проблем і, в цілому, забезпечення національної безпеки1.
Земельним законодавством передбачено, що ґрунти земельних ділянок є об'єктом особливої охорони. Охорона ґрунтів являє собою систему правових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпеченням екологічної безпеки довкілля.
Охорона ґрунтів має ряд особливостей, які знайшли відображення у правовому регулюванні їх охорони і використання. Наявність таких особливостей проявляється, по-перше, у забезпеченні підвищеної правової охорони земель, покритих цінними в екологічному, економічному, сільськогосподарському та соціальному аспектах видами ґрунтів, та, по-друге, у правовій регламентації використання земель, пов'язаного з відокремленням ґрунтового покриву від материнської основи та його перенесенням на інші землі1  2.
Важливим напрямом правової охорони ґрунтів є впровадження ґрунтозахисних систем землеробства з контурно-меліоративною організацією території, з розширенням площ безполицевого обробітку ґрунту, щілювання ріллі, смуговим розміщенням посівів і парів, першочерговим залуженням та консервацією дуже еродованих та схилових земель3.
З метою забезпечення охорони ґрунтів сільськогосподарських угідь встановлюються нормативи гранично допустимого забруднення ґрунтів, нормативи якісного стану ґрунтів та нормативи показників деградації земель та ґрунтів. Нормативи гранично допустимого забруднення ґрунтів визначаються з метою встановлення критеріїв придатності земель для використання їх за цільовим призначенням. До нормативів гранично допустимого забруднення ґрунтів належать: гранично допустимі концентрації у ґрунтах хімічних речовин, залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів, важких металів тощо; максимально допустимі рівні забруднення ґрунтів радіоактивними речовинами. Нормативи якісного стану ґрунтів встановлюються з метою запобігання їх виснаженню і використовуються для здійснення контролю за якісним станом ґрунтів. Нормативи якісного стану ґрунтів визначають рівень забруднення, оптимальний вміст поживних речовин, фізико-хімічні властивості тощо.
1 Земельне право України : підручник / За ред. О. О. Погрібного та І. І. Каракаша. - Вид. 2-е, перероб. і доп. - К.: Істина, 2009. - С. 481.
2 Земельне право України : підруч. для студ. вищ. навч. закл.: академ. курс / В. І. Семчик, П. Ф. Кулинич, М. В. Шульга. - К.: Ін Юре, 2008. - С. 368.
3 Земельний кодекс України : наук.-практ. комент. / За заг. ред. В. І. Семчика. - 3-є вид. - К. : Ін Юре, 2003. - С. 638.
570


• РОЗДІЛ 24
Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель. При здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
Рекультивація порушених земель, площа яких становить понад 190 тис. гектарів, відновлення їх ґрунтового покриву і повернення у сферу народного господарства є однією з найважливіших проблем. Рекультивації підлягають землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та в гідрологічному режимі. Рекультивація земель має здійснюватися на ландшафтно-екологічних принципах, що передбачають оптимальне співвідношення різних напрямів відновлення порушених територій, створення високопродуктивних ценозів, підвищення і відтворення родючості рекультивованих ґрунтів і запобігання негативному впливу техногенних утворень на довкілля. Рекультивація здійснюється шляхом пошарового нанесення на малопродуктивні земельні ділянки або ділянки без ґрунтового покриву знятої ґрунтової маси, а в разі потреби - і материнської породи в порядку, що забезпечує продуктивність рекультивованих земель.
Значною мірою на якісний стан ґрунтів сільськогосподарських угідь впливають меліоративні заходи. Важливим напрямом охорони ґрунтів сільськогосподарських угідь є поліпшення екологічного стану зрошуваних земель, на яких спостерігається підтоплення, вторинне засолення, водна ерозія, руйнування природної структури угідь тощо. Меліораціяземель являє собою комплекс гідротехнічних, культуртехнічних, хімічних, агротехнічних, агролісотехнічних, інших меліоративних заходів, що здійснюються з метою регулювання водного, теплового, повітряного і поживного режиму ґрунтів, збереження і підвищення їх родючості та формування екологічно збалансованої раціональної структури угідь1. Експлуатація меліоративних систем повинна забезпечувати оптимальний водний та повітряний режим ґрунтів, створення умов для високоефективного та екологічно безпечного використання меліорованих земель. Підприємства, установи, організації і громадяни зобов'язані при проведенні меліоративних робіт і експлуатації меліоративних систем приймати необхідні заходи по дотриманню водного балансу, раціональному використанню земель, економному використанню вод, охороні земель, лісів і іншої рослинності від виснаження, затоплення, підтоплення і запобігання іншим шкідливим наслідкам для навколишнього природного середовища.
1 Про меліорацію земель : Закон України від 14 січня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. -
2000.-№ 11.-Ст. 90.
571


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
§ 3. Правові заходи охорони природного середовища при хімізації сільськогосподарського виробництва
Хімізація сільськогосподарського виробництва стала реальністю в сучасних умовах. Вона переслідує мету підвищення врожайності та збільшення валового виробництва сільськогосподарської продукції. Однак при здійсненні хімізації в сільському господарстві виникають негативні наслідки у вигляді забруднення навколишнього середовища і заподіяння шкоди здоров'ю людини, рослинному і тваринному світу, водним ресурсам і рибним запасам тощо.
Нормативну базу правового регулювання суспільних відносин в сфері хімізації сільськогосподарського виробництва становлять Закони «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про пестициди і агрохімікати», «Про карантин рослин» та «Про захист рослин», постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку державного обліку наявності та використання пестицидів і агрохімікатів» від 2 листопада 1995 року, «Про затвердження Порядку забезпечення органів, що здійснюють державний контроль за застосуванням пестицидів і агрохімікатів, стандартними зразками пестицидів і агрохімікатів, методиками визначення їх залишкових кількостей» від 19 лютого 1996 року, «Про затвердження порядку проведення державних випробувань, державної реєстрації та перереєстрації, видання переліків пестицидів і агрохімікатів, дозволених до використання в Україні» від 21 листопада 2007 року, «Про затвердження Порядку проведення державних випробувань та державної реєстрації технічних засобів застосування пестицидів і агрохімікатів» від 29 квітня 1996 року та інші правові акти.
Хімізація сільськогосподарського виробництва - це сукупність організаційно- технічних заходів, спрямованих на застосування в сільськогосподарському виробництві хімічних препаратів, агрохімікатів (мінеральних добрив, отрутохімікатів, пестицидів), призначених для боротьби з бур'янами, хворобами і шкідниками рослин. Метою хімізації є підвищення врожайності та збільшення виробництва продукції сільського господарства. Негативною стороною хімізації є те, що вона обумовлює хімічне забруднення ґрунту, тобто зміни його хімічного складу, що може погіршити якість ґрунту, заподіяти шкоду здоров'ю людини, лісовій рослинності, тваринному світу.
Агрохімікати - це органічні, мінеральні і бактеріальні добрива, хімічні ме- ліоранти, регулятори росту рослин та інші речовини, що застосовуються для підвищення родючості ґрунтів, урожайності сільськогосподарських культур і поліпшення якості рослинницької продукції1. Більшість цих речовин і матеріалів приносять користь лише за умов правильного їх використання. Багато з них отруйні, вогненебезпечні, вибухонебезпечні і можуть заподіяти значної шкоди
1 Про пестициди і агрохімікати : Закон України від 2 березня 1995 року // Відомості Верховної Ради
України. - 1995. - № 14. - Ст. 91.
572


• РОЗДІЛ 24
навколишньому природному середовищу і здоров'ю людини. Отруйні речовини, що містяться у мінеральних добривах і хімічних меліорантах, проникають в організм людини, викликаючи захворювання. Тому, розширюючи використання агрохімікатів в сільськогосподарському виробництві, необхідно вживати заходи правової охорони навколишнього природного середовища.
Особливої актуальності набуває правова охорона ґрунтів сільськогосподарських угідь від забруднення пестицидами, які можуть накопичуватися в рослинах і ґрунті, викликаючи отруєння людей і тварин. Пестициди являють собою токсичні речовини, їх сполуки або суміші речовин хімічного чи біологічного походження, призначені для знищення, регуляції та припинення розвитку шкідливих організмів, внаслідок діяльності яких вражаються рослини, тварини, люди і завдається шкода матеріальним цінностям, а також гризунів, бур'янів, деревної, чагарникової рослинності, засмічуючих видів риб.
Застосування пестицидів призводить до пригнічення біологічної активності ґрунтів і перешкоджає природному відновленню родючості, викликає втрату харчової цінності та смакових якостей сільськогосподарської продукції, знижує врожайність багатьох культур внаслідок загибелі комах-опилювачів1. Підраховано, що 98 % інсектицидів (препарати проти комах), 60-95% гербіцидів (препарати проти бур'янів) не досягають об'єктів пригнічення, а потрапляють у воду і в повітря. Небезпеку викликає застосування системних фунгіцидів (препарати проти грибкових захворювань рослин), стійких проти змивання з рослин. Застосування зооцидів (препарати проти гризунів) створює у ґрунті мертве середовище. їх неправильне застосування може завдати шкоди посівам, навколишньому природному середовищу, здоров'ю людей, свійським тваринам і птиці.
При застосуванні пестицидів і агрохімікатів здійснюється комплекс заходів відповідно до регламентів, встановлених для певної ґрунтово-кліматичної зони, з урахуванням попереднього агрохімічного обстеження ґрунтів, даних агрохімічного паспорта земельної ділянки і стану посівів, діагностики живлення рослин, прогнозу розвитку шкідників і хвороб.
Основними принципами державної політики у сфері діяльності, пов'язаної з пестицидами і агрохімікатами, є пріоритетність збереження здоров'я людини і охорони навколишнього природного середовища по відношенню до економічного ефекту від застосування пестицидів і агрохімікатів; мінімальне використання пестицидів за рахунок впровадження біологічного землеробства та інших екологічно безпечних, нехімічних методів захисту рослин; безпечність для здоров'я людини та навколишнього природного середовища під час їх виробництва і застосування.
Підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані додержуватися правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рослин,
Кузнецова О. К. Загрязнение окружающей среды отходами и опасными веществами / О. К. Кузнецова. - М., 2001. -С. 214.
573


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
стимуляторів їх росту, мінеральних добрив, нафти і нафтопродуктів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів, з тим щоб не допустити забруднення ними або їх складовими навколишнього природного середовища і продуктів харчування.
В останні роки велика увага приділяється оцінці забруднення ґрунтів пестицидами, багато різновидів яких накопичуються в ґрунті і рослинах. У зв'язку з цим в більшості індустріально розвинених країн однією зі складових діяльності з охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людини стала централізована система реєстрації потенційно небезпечних речовин. Державна реєстрація пестицидів і агрохімікатів здійснюється Міністерством екології та природних ресурсів України. Обов'язковою умовою державної реєстрації пестицидів та агрохімікатів є наявність відповідноїдокументаціїщодо їх безпечного застосування, включаючи позитивний висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи, методик визначення залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів у сільськогосподарській продукції, кормах, харчових продуктах, ґрунті, воді, повітрі. Пестициди і агрохімікати реєструються терміном до десяти років. Міністерство екології та природних ресурсів України може встановити повну або тимчасову заборону на застосування пестицидів і агрохімікатів в разі надходження нових, раніше невідомих, даних про їх небезпеку. В окремих випадках, у зв'язку з санітарно-епідемічною та природоохоронною ситуацією в країні (регіоні), Міністерство охорони здоров'я та Міністерство екології та природних ресурсів України вправі обмежити аж до припинення у встановленому порядку всі види діяльності з пестицидами і агрохімікатами.
§ 4. Охорона сільськогосподарських угідь при застосуванні механізації, нової техніки та нових технологій
Розвиток сільського господарства пов'язаний з удосконаленням засобів виробництва. Сучасний рівень сільськогосподарського виробництва характеризується розширенням механізації та застосуванням нової техніки і технологій виробництва. Механізація сільського господарства має велике господарське значення, оскільки підвищує продуктивність праці, знижує собівартість продукції, скорочує строки виконання робіт. З механізацією сільського господарства пов'язаний процес підвищення культури сільськогосподарського виробництва -застосування нової техніки, освоєння прогресивних технологій виробництва, подальша інтенсифікація ведення сільськогосподарського виробництва.
Нормативно-правову базу регулювання відносин в сфері охорони сільськогосподарських угідь в умовах розширення механізації та застосування нової техніки і технологій виробництва становлять Закони «Про охорону навколишнього
574


• РОЗДІЛ 24
природного середовища», «Про стимулювання розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу», «Про захист прав покупців сільськогосподарських машин», «Про систему інженерно-технічного забезпечення агропромислового комплексу України» та інші нормативно-правові акти.
Законодавством передбачені екологічні вимоги ведення сільськогосподарського виробництва, що передбачають обов'язки аграрних товаровиробників виконувати комплекс заходів щодо охорони ґрунтів від шкідливих наслідків застосування складної сільськогосподарської техніки і обладнання. Сільськогосподарська техніка і обладнання - це машини, механізми, обладнання, устаткування, технологічні комплекси та лінії з них, що використовуються в сільськогосподарському виробництві, харчовій та переробній промисловості для проведення робітз вирощування, збирання, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції. До зазначеної техніки належать: трактори та інші самохідні енерго- засоби сільськогосподарського призначення, спеціальні автомобілі сільськогосподарського призначення, самохідні та причіпні комбайни, жниварки і косарки для збирання зернових, кормовихта технічних культур, посівна і ґрунтообробна техніка та комбіновані агрегати з неї, машини і обладнання для проведення робіт у тваринництві, птахівництві та кормовиробництві, зрошувальна та поливна техніка для сільськогосподарського виробництва, а також машини, обладнання та лінії з них для харчової і переробної промисловості, що використовуються для зберігання та переробки сільськогосподарської продукції1.
Новими вважаються техніка і технологія виробництва, які розроблено відповідно до затверджених (схвалених) Кабінетом Міністрів України програм, пройшли випробування, відповідають діючим стандартам, поставлені на виробництво, сертифіковані в Україні і серійно виготовляються підприємствами машинобудування для агропромислового комплексу протягом не більше трьох років з часу постановки на виробництво. Нові зразки технічних засобів, технології технічного обслуговування та ремонту техніки, виробництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції підлягають державним приймальним випробуванням. Замовник за наявності позитивних результатів випробувань та інших обумовлених технічними завданнями експертиз приймає рішення про їх сертифікацію та дає рекомендації: про постановку на виробництво та освоєння виготовлення нових зразків технічних засобів, технологій та послуг; про включення технічних засобів і технологій у державний технічний та технологічний реєстри виробництва, зберігання і переробки сільськогосподарської продукції1  2. Безпека сільськогосподарської техніки, роботи, послуги з технічного сервісу полягає у відсутності будь-якого ризику для життя, здоров'я, майна покупця
1 Про стимулювання розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу : Закон України від 7 лютого 2002 року // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 24. - Ст. 167.
2 Про систему інженерно-технічного забезпечення агропромислового комплексу України : Закон України від 5 жовтня 2006 року // Урядовий кур’єр № 205 від 1 листопада 2006 року.
575


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
і навколишнього середовища за звичайних умов їх використання, зберігання, транспортування та утилізації.
Покупці сільськогосподарських машин мають право на безпечність для їх життя і здоров'я, навколишнього середовища і майна, придбаних машин або виконаних робіт, послуг за звичайних умов їх використання, зберігання, обслуговування, транспортування й утилізації, а також на відшкодування збитків, майнової та моральної (немайнової) шкоди, заподіяної небезпечними (шкідливими) для життя і здоров'я людей машинами, роботами, послугами з технічного сервісу. Держава забезпечує захист прав покупців сільськогосподарських машин і можливість придбання або одержання іншими законними способами машин, робіт, послуг з технічного сервісу в обсягах, що забезпечують їх потреби для організації виробництва сільськогосподарської продукції.
При удосконаленні існуючих і впровадженні новихтехнологічних процесівта устаткування в сільськогосподарському виробництві повинно забезпечуватися раціональне використання природних ресурсів та додержання нормативів шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. Зокрема, забороняється використання в сільськогосподарському виробництві сільськогосподарської техніки, питомий тиск ходових частин на ґрунт якої перевищує встановлені нормативи. Також існують нормативи забруднення ґрунту паливно-мастильними матеріалами, шкідливих викидів в атмосферу та екологічної чистоти продукції.
§ 5. Правове забезпечення охорони природного середовища при експлуатації тваринницьких ферм
і комплексів
Тваринництво є однією з провідних галузей агропромислового комплексу, яка забезпечує виробництво продукції тваринного походження в обсягах, що відповідають показникам продовольчої безпеки і забезпечують можливість її експорту. Нормативно-правову базу регулювання відносин в галузі забезпечення охорони природного середовища при експлуатаціїтваринницьких ферм і комплексів становлять Закони «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про ветеринарну медицину», «Про племінну справу у тваринництві» та інші законодавчі акти.
Значне забруднення навколишнього природного середовища викликане діяльністю тваринницьких ферм та комплексів. їх функціонування викликає серйозні екологічні проблеми, пов'язані з охороною навколишнього середовища від забруднення відходами тваринництва. Концентрація значного поголів'я тварин на обмежених територіях, нагромадження рідкого гною впливає як на навколишнє середовище, так і на здоров'я тварин і санітарно-побутові умови життя
576


• РОЗДІЛ 24
людей. Дуже важливим чинником забруднення в тваринництві є утилізація гною ітваринницьких стоків. Щоб обмежити забруднення навколишнього природного середовища тваринницькими фермами і комплексами, слід дотримуватись встановлених санітарно-захисних зон, що відділяють їх від житлових будівель, пляжів, доріг тощо. Ширина цих зон залежить від виробничого напряму ферми і поголів'я тварин на ній. Крім того, доцільним вбачається спорудження валів і водозабірних каналів для перехоплення забруднюючого стоку, а також дамб для відведення поверхневого стоку від загонів, створення механічних заслонів проти потрапляння відходів у водні джерела.
Екологічної шкоди зазнають земельні ресурси при експлуатаціїтваринниць- ких ферм і комплексів в аграрному секторі. Понад 40% органіки, отримуваної в результаті діяльності великих тваринницьких ферм та комплексів, з потенційних органічних добрив перетворюються на джерела забруднення довкілля. Інтенсифікація тваринництва потребує правильного використання відходів, які нагромаджуються у великій кількості в зонах діяльності тваринницьких ферм і комплексів. Забруднення навколишнього середовища багато в чому визначається складом гнойових стоків, який залежить від таких основних факторів: виду сільськогосподарських тварин, їх чисельності, якості та кількості кормів, росту, статі й маси тварин, напряму тваринництва, способу утримання. Тому з розвитком будівництва тваринницьких комплексів промислового типу все гостріше постають проблеми охорони навколишнього середовища, особливо запобігання забруднення гнойовими стоками різних водойм, річок і підґрунтових вод. Внаслідок цього велика кількість біогенних елементів надходить у ці джерела. При цьому в природних водоймах гнойова рідина викликає масове отруєння водних організмів. Тваринницькі ферми та комплекси забруднюють атмосферне повітря, поверхневі водойми, підземні води й ґрунт.
З метою забезпечення охорони природного середовища при експлуатації тваринницьких ферм і комплексів законодавством передбачено правові вимоги щодо ветеринарно-санітарної якості та безпеки продукції тваринного походження, охорони довкілля, права і обов'язки юридичних та фізичних осіб у сфері забезпечення ветеринарного і епізоотичного благополуччя, карантину тварин, здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду1. Постановою Кабінету Міністрів України № 554 від 27 липня 1995 року тваринництво (тваринницькі комплекси продуктивністю більш як 5000 голів і птахофабрики), виробництво харчових продуктів (м'ясокомбінати, молокозаводи, цукрозаводи, спиртозаводи), обробка продуктів і переробка відходів тваринного походження (переробка шкіри, виготовлення клею і технічного желатину, утильзаводи) віднесені до переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену
Про ветеринарну медицину : Закон України від 25 червня 1992 року // Відомості Верховної Ради
України. - 1992. - № 36. - Ст. 531.
577


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
екологічну небезпеку1. Тому тваринницькі ферми та комплекси можуть бути об'єктами екологічного аудиту.
З метою забезпечення охорони природного середовища при експлуатації тваринницьких ферм і комплексів ці господарюючі суб'єкти повинні мати необхідні санітарно-захисні зони і очисні споруди, що запобігають забрудненню ґрунтів, поверхневих і підземних вод та атмосферного повітря. Порушення зазначених вимог, заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу та здоров'ю людини тягне за собою обмеження, призупинення або припинення шкідливої діяльності тваринницьких ферм і комплексів.
§ 6. Правова охорона довкілля при здійсненні господарського, житлового та шляхового будівництва у сільському господарстві
Необхідною передумовою ефективного функціонування галузей сільського господарства, сталого розвитку сільських населених пунктів є забезпечення створення у сільській місцевості сприятливого середовища для життєдіяльності людей. Селу надається перевага порівняно з містом (у розрахунку на душу населення) у спорудженні житла. Сільський житловий фонд налічує 6,3 млн. будинків. Основними його недоліками є застарілість і низький рівень інженерного оснащення, тому розвиток житлового будівництва у сільських місцевостях набуває особливої актуальності.
Розміщення, проектування та будівництво сільських населених пунктів в цілому, окремих їх частин чи об'єктів здійснюються на основі регіональних схем розвитку і розміщення продуктивних сил, схем розселення, проектів і схем районного планування, генеральних планів селищ міського типу, сільських населених пунктів, територіальних комплексних схем охорони природи та інших документів, що відображують стан навколишнього середовища та перспективи розвитку населених пунктів відповідно до Основ законодавства України про охорону здоров'я, Земельного кодексу, Лісового кодексу, Водного кодексу, Законів України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя», «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону атмосферного повітря» та інших актів законодавства.
Метою природоохоронної діяльності в будівництві є нормалізація умов життєдіяльності населення і поліпшення стану природно-територіальних комплексів України, що перебувають у кризовому екологічному стані. Планування,
Про перелік видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку : постанова Кабінету Міністрів України № 554 від 27 липня 1995 року.
578


• РОЗДІЛ 24
розміщення, забудова і розвиток населених пунктів здійснюються з урахуванням екологічної ємкості територій, додержанням вимог охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки.
При виборі земельних ділянок під новий населений пункт або його розбудову вимагається оцінка умов, що мають гігієнічне значення: аналіз природно- кліматичних умов з комплексною оцінкою сонячної радіації, вологості, температурного та вітрового режиму на всій території, що підлягає забудові; оцінка потенційної здатності природного середовища до самоочищення; аналіз відповідності якості навколишнього середовища гігієнічним нормативам; забезпечення радіаційної безпеки території для проживання населення на основі результатів дозиметричного та радіометричного досліджень ґрунту, рослинності, водних ресурсів; можливість організації централізованого водопостачання, каналізування, ефективного очищення та знешкодження промислових, господарсько-побутових та спеціальних відходів тощо. Одним з напрямків містобудівної діяльності визначається захист життєвого та природного середовища від шкідливого впливу техногенних і соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ.
Забезпечення виконання вимог щодо охорони довкілля в процесі господарського будівництва в сільському господарстві досягається шляхом обов'язкового дотримання визначеної чинним законодавством процедури попереднього узгодження місця розташування об'єкту, відведення земельної ділянки в натурі і видачі документів, що засвідчують право господарюючого суб'єкта на освоєння даної земельної ділянки. На стадії проектування до проектних і дослідницьких організацій висуваються вимоги щодо забезпечення раціонального використання земель та інших природних ресурсів, а також охорони навколишнього природного середовища. При розробці проектів мають бути використані природоохоронні стандарти, методики нормування викидів сільськогосподарського виробництва. Закладені в проекттехнічні рішення повинні забезпечувати запобігання забрудненню довкілля в ході виробничих процесів.
Заходи щодо охорони довкілля в процесі будівництва включають запобігання втратам природних ресурсів, рекультивацію земель, запобігання або очищення шкідливих викидів в ґрунт. Дотримання екологічних вимог в процесі будівництва або реконструкції об'єктів забезпечується в першу чергу шляхом перевірки дотримання закладених в проекті рішень органами екологічного контролю, санітарно-епідеміологічного нагляду проектних організацій за будівництвом підприємств споруд і інших об'єктів. Органи екологічного контролю проводять перевірки дотримання нормативних вимог по охороні вод і атмосферного повітря в процесі будівництва і реконструкції, зняттю і зберіганню родючого шару землі, збереженню зелених насаджень.
Введення в експлуатацію підприємств, споруд і інших об'єктів відбувається за умови виконання в повному об'ємі всіх екологічних вимог, передбачених
579


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
проектом, на підставі актів приймальних комісій, що створюються за участю представників спеціально уповноважених органів виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного контролю. Екологічні вимоги, спрямовані на забезпечення сприятливого стану довкілля, створюють обмежувальний режим виробничоїсільськогосподарської діяльності підприємств на користь охорони довкілля і раціонального використання природних ресурсів.
Будівництво в сільській місцевості тваринницьких ферм і комплексів, складів мінеральних добрив і засобів захисту рослин, переробних підприємств в першу чергу повинно відповідати загальним екологічним вимогам, що висуваються до розміщення, техніко-економічного обґрунтування проектів, проектування і експертизи проектів, введення об'єктів в експлуатацію і їх експлуатації. В першу чергу це пов'язано з вибором місця розміщення об'єкту, охороною цінних сільськогосподарських угідь, розміщенням з навітряного або підвітряного боку відносно населених пунктів, можливістю розміщення об'єкту у водозахисних зонах річок або рибогосподарських водоймищ, розташуванням об'єктів на покритих або не покритих лісом територіях тощо. Якщо ці об'єкти в процесі експлуатації можуть негативно вплинути на стан земель, то проводиться оцінка захисних заходів за результатами державної санітарно-гігієнічної і екологічної експертизи, без позитивного висновку яких забороняється будівництво (реконструкція) об'єктів.
В системі правових заходів охорони довкілля важливе місце займають вимоги до шляхового будівництва у сільському господарстві. Більшість сільських доріг перебуває у занедбаному стані, потребує ремонту і облаштування. У селах практично відсутні спеціалізовані підприємства з ремонту, технічного обслуговування та експлуатації автомобільних доріг. У процесі будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг повинні виконуватися вимоги та передбачатися заходи щодо охорони довкілля згідно з природоохоронним законодавством. Земельні ділянки, що тимчасово були зайняті у процесі будівництва, реконструкції та ремонту автомобільних доріг, підлягають рекультивації. Проектні рішення щодо будівництва, реконструкції, ремонту автомобільних доріг та методи їх утримання повинні забезпечувати мінімізацію шкідливих викидів в атмосферу транспортними засобами та дорожніми виробничими базами.
Забороняється використання будівельних матеріалів, які забруднюють атмосферне повітря та водні ресурси понад допустимі норми. При організації поверхневого водовідводу на ділянках будівництва, реконструкції та ремонту доріг та мостів, а також на майданчиках зберігання будівельних матеріалів необхідно передбачати заходи, що запобігають забрудненню водоймищ та ґрунтових вод шкідливими речовинами1.
1 Про автомобільні дороги : Закон України від 8 вересня 2005 року // Урядовий кур’єр № 193 від 12 жовтня 2005 року.
580


• РОЗДІЛ 24
§ 7. Екологічні вимоги щодо знешкодження відходів сільськогосподарського виробництва у переробній
промисловості
На відміну від існування природи, яка функціонує безвідходно, наслідком діяльності людини і суспільства є виникнення відходів, місцем зберігання, знешкодження і утилізації яких є навколишнє природне середовище. Розвиток переробної промисловості у сільському господарстві призводить до накопичення великої кількості відходів. При вирощуванні і збиранні врожаю, переробці, зберіганні і підготовці до продажу продуктів сільського господарства утворюється багато відходів. Одна молочна ферма зі 100 дійними коровами дає приблизно 14 ттвердих відходів на добу. Один відгодівельний комплекс на 10 тис. великої рогатої худоби може дати 260 т відходів на добу. На птахофабриці продуктивністю 1 млн. яєць на добу утворюється близько 50 т відходів. Існуючий рівень знешкодження відходів сільськогосподарського виробництва у переробній промисловості не впливає на поліпшення стану довкілля, тому екологічний ефект переробки відходів є незначним. Для запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище чинне законодавство встановлює спеціальний правовий режим поводження з відходами.
Нормативно-правовою базою регулювання відносин в галузі знешкодження відходів сільськогосподарського виробництва у переробній промисловості є Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про відходи» та інші акти природоохоронного законодавства.
Відходами є будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворюються у процесі людської діяльності і не мають подальшого використання за місцем утворення чи виявлення та яких їх власник повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення. Діяльність сільськогосподарських підприємств у переробній промисловості повинна здійснюватись із дотриманням правил екологічної безпеки при поводженні з відходами; зведення до мінімуму утворення відхо- дівта зменшення їх небезпечності; забезпечення комплексного використання матеріально-сировинних ресурсів; сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-цінних відходів; забезпечення безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповіднихтехнологій, екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами; організації контролю за місцями чи об'єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров'я людини тощо.
До поводження з відходами входять дії щодо їх використання, тобто застосування відходів в процесі здійснення господарської діяльності для виробництва продукції, товарів, отримання енергії та усунення їх небезпеч¬
581


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ності, а саме: оброблення, видалення, утилізація та знешкодження відходів1. Знешкодження відходів полягає у зменшенні чи усуненні небезпечності відходів шляхом механічного, фізико-хімічного чи біологічного оброблення. Експлуатація сільськогосподарських переробних підприємств у сільському господарстві повинна відповідати загальним вимогам щодо забезпечення очисними спорудами, що знешкоджують стічні води і інші відходи, а також щодо проведення заходів по їх утилізації шляхом використання в сільському господарстві. Утилізація відходів полягає у використанні відходів як вторинних матеріальних чи енергетичних ресурсів.
Райони розташування крупних тваринницьких і птахівницьких об'єктів є екологічно неблагополучними, найбільшу небезпеку становлять місця утилізації відходів. Ігнорування екологічного підходу до утилізації відходів переробної промисловості зумовлює різке зниження якості продукції рослинництва, небезпечне забруднення ґрунтових, поверхневих вод, повітряного басейну. Знешкодження відходів тваринницьких ферм є найважливішим завданням забезпечення екологічного благополуччя сільськогосподарськихтериторій. Одним з ефективнихі екологічно виправданих методів, що поєднує знешкодження і утилізацію відходів тваринного походження, є виробництво біопалива та органічних добрив.
Сільськогосподарські підприємства переробної промисловості у сфері поводження з відходами зобов'язані: запобігати утворенню та зменшувати обсяги утворення відходів; визначати склад і властивості відходів, що утворюються; забезпечувати повне збирання, належне зберігання та недопущення знищення і псування відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, що відповідає вимогам екологічної безпеки; брати участь у будівництві об'єктів поводження з відходами; здійснювати організаційні, науково-технічні та технологічні заходи для максимальної утилізації відходів, реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів, а також забезпечувати за власний рахунок екологічно обґрунтоване видалення тих відходів, що не підлягають утилізації; не допускати змішування відходів, якщо це не передбачено існуючою технологією та ускладнює поводження з відходами або не доведено, що така дія відповідає вимогам підвищення екологічної безпеки; не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об'єктах; здійснювати контроль за станом місць чи об'єктів розміщення власних відходів; призначати відповідальних осіб у сфері поводження з відходами; забезпечувати розробку в установленому порядку та виконання планів організації роботи у сфері поводження з відходами; відшкодовувати шкоду, заподіяну навколишньому природному середовищу, здоров'ю та майну громадян, підприємствам, установам та організаціям та виконувати інші обов'язки, передбачені
1 Екологічне право України. Академічний курс : підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - Друге видання. - К.: Юридична думка, 2008. - С. 724.
582


• РОЗДІЛ 24
законодавством, щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища відходами.
Відходи сільськогосподарського виробництва в обов'язковому порядку підлягають державному обліку та паспортизації. З метою забезпечення збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про об'єкти утворення, оброблення та утилізації відходів сільськогосподарського виробництва ведеться їх реєстр, в якому визначаються номенклатура, обсяги утворення, кількісні та якісні характеристики відходів, інформація про поводження з ними та заходи щодо зменшення обсягів утворення відходів і рівня їх небезпеки.
§ 8. Відшкодування шкоди, заподіяної сільському господарству порушенням природоохоронного законодавства
Відшкодування шкоди, заподіяної сільському господарству порушенням природоохоронного законодавства є одним з елементів реалізації правового механізму охорони навколишнього природного середовища. В сучасних умовах розвитку сільського господарства його негативний вплив на довкілля в багатьох випадках стає більш серйозним, ніж вплив інших галузей суспільного виробництва. Надмірна механізація і хімізація сільськогосподарського виробництва, проведення науково необґрунтованих меліоративних робіт, порушення при здійсненні сільськогосподарської діяльності екологічного та санітарного законодавства не лише заподіює шкоду природним ресурсам і об'єктам, що безпосередньо використовуються в сільському господарстві, але й негативно впливає на довкілля в цілому.
Шкода, заподіяна навколишньому природному середовищу сільськогосподарським виробництвом, є різновидом цивільно-правової шкоди, проте має особливості, обумовлені об'єктом і способами заподіяння. У випадку порушення природоохоронного законодавства в процесі сільськогосподарського виробництва заподіюється шкода природним ресурсам, які є не лише об'єктом права власності чи інших речових прав, але й природними об'єктами, що охороняються в Україні як національне багатство і основа життєдіяльності населення. Шкода, заподіяна сільському господарству порушенням природоохоронного законодавства, виражається в негативних змінах довкілля, його забрудненні в процесі сільськогосподарського виробництва, що спричиняє псування, знищення, пошкодження, виснаження природних ресурсів і деградацію природних екологічних систем.
Відшкодуванню підлягає шкода, заподіяна сільському господарству порушенням вимог природоохоронного законодавства у випадку будівництва і
583


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
впровадження у виробництво нових технологій і устаткування без позитивного висновку державної екологічної експертизи; порушення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допущення наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; перевищення лімітів та порушення інших вимог використання природних ресурсів; порушення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних радіоактивних речовин та відходів тощо.
Чинне законодавство передбачає перехід до сталого сільськогосподарського виробництва. Екологічне законодавство визначає права та обов'язки сільськогосподарських товаровиробників з метою забезпечення умов раціонального використання природних ресурсів у сільському господарстві. Підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними сільському господарству внаслідок порушення законодавства про охорону довкілля, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України.
Шкода, заподіяна сільському господарству внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Екологічна шкода часто пов'язана з упущенням вигоди, тобто неодержанням природокористувачем прибутку, який він міг би отримати за звичайних умов. Наприклад, фермер міг би одержати більш високий врожай сільськогосподарських культур, якби довкілля не було забрудненим. Визначення розміру шкоди, заподіяної сільському господарству порушенням природоохоронного законодавства, викликає значні труднощі, що призвели до розробки стосовно деяких природних ресурсів спеціальних методик обчислення збитків, заподіяних порушенням екологічного законодавства.
584


• РОЗДІЛ 25
РОЗДІЛ 25
ПРАВОВА ОХОРОНА АТМОСФЕРНОГО ПОВІТРЯ
§ 1. Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони
Атмосферне повітря є одним з життєво важливих компонентів навколишнього природного середовища та життєдіяльності людини і суспільства, який являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень. Тому його охорона і використання забезпечується комплексом заходів і засобів, в т. ч. чинним законодавством, направленим на збереження сприятливого стану атмосферного повітря, його відновлення і поліпшення, забезпечення екологічної безпеки і запобігання шкідливій дії на навколишнє середовище. Законодавство визначає організаційні і правові основи здійснення повітряноохоронних заходів і екологічні вимоги в області охорони і використання атмосферного повітря.
Основними завданнями повітряноохоронного законодавства є: регулювання суспільних відносин в області охорони і використання атмосферного повітря в цілях збереження, поліпшення і відтворення його стану, запобігання і зниження шкідливоїхімічної, фізичної і біологічної дії на атмосферне повітря, забезпечення його раціонального використання для виробничих потреб, зміцнення правопорядку і законності у сфері повітряноохоронної діяльності.
Відносини в області охорони і використання атмосферного повітря регулюються Законом України «Про охорону атмосферного повітря» в редакції від 21 червня 2001 року1, Законом «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими законодавчими актами. Закон «Про охорону атмосферного повітря» є спеціальним повітряноохоронним законодавчим актом, який має дев'ять розділів і спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище.
Слід звернути увагу на норми природоохоронного закону, в початковій редакції якого лише в загальній формі вказувалося на те, що природні ресурси є власністю народу України. Розроблений пізніше і прийнятий відповідно до нього повітряноохоронний закон не передбачав норму про приналежність атмосферного повітря на основі права власності. Проте у ст. 13 Конституції закріплено,
1 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 50. - Ст. 678; 2001. - № 48. - Ст. 252; 2004. - № 36. - Ст. 434.
585


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
що «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу».
З традиційного вчення про право власності відомо, що воно може встановлюватися на об'єкти, включаючи і об'єкти природного походження, що наділені індивідуально визначеними ознаками. На об'єкти, що наділені родовими ознаками, право власності не може бути встановлене. У зв'язку з цим, якщо такі природні об'єкти, як земля, надра, води, ліси, ресурси тваринного і рослинного світу, природно-заповідні об'єкти, до певної міри індивідуалізуються територіальними межами держави, що дозволяє відмежувати їх від аналогічних природних об'єктів інших держав, то для атмосферного повітря така індивідуалізація є дуже відносною.
Пануюча позиція юристів-екологів полягає в тому, що атмосферне повітря не може бути об'єктом права власності. На відміну від землі, надр, об'єктів рослинного чи тваринного світу, атмосферне повітря як матеріальна субстанція знаходиться в стані постійного переміщення, турбулентного руху. Через це виключається можливість фактичного володіння ним, що є одним з найважливіших правомочностей власника. Безумовно, відносини щодо охорони атмосферного повітря є суспільними відносинами. Проте для того, щоб набути ознак об'єктів права власності, вони мають бути індивідуалізовані, тобто набути індивідуалізованих ознак.
У зв'язку з тим, що індивідуалізації може бути піддане не атмосферне повітря, а повітряний простір, то об'єктом правової охорони слід було б визнати не атмосферне повітря, а атмосферу наддержавним простором, розповсюдивши на неї відносини виключної державної власності. Проте за чинним законодавством природним об'єктом є не атмосфера, а атмосферне повітря. Кожна окрема людина, так само, як і суспільство в цілому, зацікавлена в охороні саме атмосферного повітря як чинника життєзабезпечення. Тому стосовно атмосферного повітря в законодавчому порядку слід встановлювати не право власності в якій би то не було формі, а функції держави щодо забезпечення його ефективної охорони в межах свого суверенітету на повітряний простір над територією держави.
Атмосферне повітря займає своєрідне положення як об'єкт охорони навколишнього природного середовища. По суті, в ньому втілюється все природне середовище, що оточує людину і суспільство. Атмосферне повітря в значній мірі й є те навколишнє природне середовище, що підлягає охороні. З іншого боку, навколишнє середовище - це все атмосферне повітря, що безпосередньо пов'язує елементи природи і забезпечує їх функціонування. Якщо забруднюється ґрунтовий покрив землі або лісові насадження, то знищується рослинність і винищуються тварини. Для самого ж атмосферного повітря ступінь його забруднення не має значення. Воно завжди залишається атмосферним повітрям, але вже іншої
586


• РОЗДІЛ 25
якості. Звідси, на думку В. В. Петрова, немає потреби в спеціальному законі про охорону атмосферного повітря, бо всі його положення достатньо висвітлені в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища»1.
Проте, українська правова система розвивається самостійно і встановлює не тільки право власності на атмосферне повітря, а і включає спеціальний повітряно- охоронний закон. Закон «Про охорону атмосферного повітря» визначає правові та організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря. Закон спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище. Особливістю закону є те, що разом із закріпленням соціальних вимог в ньому передбачені норми технічного змісту. Це відноситься до стандартизаций нормування у сфері використання та охорони атмосферного повітря.
§ 2. Правові вимоги щодо стандартизації та нормування використання й охорони атмосферного повітря
Стандартизація і нормування в галузі охорони атмосферного повітря проводяться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог до охорони атмосферного повітря від забруднення та забезпечення екологічної безпеки. Стандартизація і нормування в галузі охорони атмосферного повітря спрямовані на забезпечення безпечного навколишнього природного середовища та запобігання екологічним катастрофам; реалізацію єдиної науково-технічної політики в галузі охорони атмосферного повітря; встановлення єдиних вимог до обладнання і споруд щодо охорони атмосферного повітря від забруднення; забезпечення безпеки господарських об'єктів і запобігання виникненню аварій та техногенних катастроф; впровадження і використання сучасних екологічно безпечних технологій.
У галузі охорони атмосферного повітря встановлюються наступні нормативи, які є обов'язковими для виконання: нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря; нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел; нормативи гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел; нормативи вмісту забруднюючих речовину відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувних джерел; технологічні нормативи допустимого викиду забруднюючих речовин.
Нормативи екологічної безпеки, встановлювані для оцінки стану атмосферного повітря на єдині для території країни вимоги, займають особливе місце в
1 Див.: Петров В. В. Экологическое право России / В. В. Петров. - М, 1995. - С. 115.
587


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
системі заходів по охороні атмосферного повітря. Нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря - це група нормативів, дотримання яких запобігає виникненню небезпеки для здоров'я людини та стану навколишнього природного середовища від впливу шкідливих чинників атмосферного повітря.
Для оцінки стану забруднення атмосферного повітря встановлюються нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря та нормативи гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, рівні шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів у межах населених пунктів, у рекреаційних зонах, в інших місцях проживання, постійного чи тимчасового перебування людей, об'єктах навколишнього природного середовища з метою забезпечення екологічної безпеки громадян і навколишнього природного середовища нормативи якості атмосферного повітря та гранично допустимі рівні впливу акустичного, електромагнітного, іонізуючого1 та інших фізичних факторів і біологічного впливу на стан атмосферного повітря населених пунктів. У разі потреби для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних і інших територій можуть встановлюватися суворіші нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин і рівнів шкідливих дій на атмосферне повітря.
Нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин та їх сукупності, які містяться у складі пилогазоповітряних сумішей, що відводяться від окремих типів обладнання, споруд і надходять в атмосферне повітря від стаціонарних джерел, встановлюються з метою забезпечення дотримання нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря з урахуванням економічної доцільності, рівня технологічних процесів, технічного стану обладнання, газоочисних установок.
До технологічних нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин належать: поточні технологічні нормативи - для діючих окремих типів обладнання, споруд на рівні підприємств з найкращою існуючою технологією виробництва аналогічних за потужністю технологічних процесів; перспективні технологічні нормативи - для нових і таких, що проектуються, будуються або модернізуються, окремих типів обладнання, споруд з урахуванням досягнень на рівні передових вітчизняних і світових технологій та обладнання. Для різних технологічних процесів, технологічного та іншого устаткування, споруд і об'єктів залежно від часу розробки і введення в дію технологій та устаткування, наявності наукових і технічних розробок, економічній доцільності встановлюються: нормативи граничних об'ємів утворення забруднюючих речовин для окремих типів технологічного і іншого устаткування; вимоги по впровадженню технологічних процесів в частині дії на утворення забруднюючих речовин; регламенти використання і втрат сировини.
Див.: Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання : Закон України від 19 жовтня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 1. - Ст. 1.
588


• РОЗДІЛ 25
§ 3. Правові заходи охорони повітря від виробничого впливу: регламентація викидів забруднюючих речовин зі стаціонарних та пересувних джерел
З метою забезпечення охорони атмосферного повітря від викидів забруднюючих речовин зі стаціонарних та пересувних джерел на законодавчому рівні встановлено нормативи граничнодопустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел та вмісту забруднюючої речовини у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувного джерела. Крім цього, у чинному законодавстві передбачаються спеціальні заходи щодо охорони атмосферного повітря.
Норматив гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел - норматив, який встановлюється для кожного стаціонарного джерела акустичного, електромагнітного, іонізуючого та інших фізичних і біологічних факторів на рівні, за якого фізичний та біологічний вплив усіх джерел у цьому районі з урахуванням перспектив його розвитку в період терміну дії встановленого нормативу не призведе до перевищення нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря (за найбільш суворим нормативом).
Нормативи гранично допустимих рівнів впливу на атмосферне повітря встановлюються для кожного стаціонарного джерела по всіх створюваних ним видах фізичних і біологічних факторів. Нормативи гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів встановлюються на рівні, за якого фізичний та біологічний вплив усіх джерел у цьому районі, з урахуванням перспектив його розвитку, в період терміну дії встановленого нормативу не призведе до перевищення нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря (за найбільш суворим нормативом).
Норматив вмісту забруднюючої речовини у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувного джерела - гранично допустима кількість забруднюючої речовини у відпрацьованих газах пересувного джерела, що відводиться в атмосферне повітря.Для кожного типу пересувних джерел, що експлуатуються на території України, встановлюються нормативи вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів цих джерел, які розробляються з урахуванням сучасних технічних рішень щодо зменшення утворення забруднюючих речовин, зниження рівнів впливу фізичних факторів, очищення відпрацьованих газів та економічної доцільності.Порядок розробки і затвердження цих нормативів встановлюється Мінприроди України та МОЗ України.
Для забезпечення екологічної безпеки, створення сприятливого середовища життєдіяльності, запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на
589


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
здоров'я людей та навколишнє природне середовище здійснюється регулювання викидів найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, перелікяких встановлюється Кабінетом Міністрів України. Перелік забруднюючих речовин переглядається Кабінетом Міністрів України не менше одного разу на п'ять років за пропозицією Мінприроди України та МОЗ України. За поданням територіальних органів Мінприроди України та МОЗ України, регіональні та місцеві органи самоврядування з урахуванням особливостей екологічної ситуації регіону, населеного пункту можуть додатково встановлювати перелік забруднюючих речовин, за якими здійснюється регулювання їх викидів на відповідній території. За поданням вищезазначених органів, у разі перевищення нормативів екологічної безпеки на відповідній територіїзатверджуються відповіднодозакону програми оздоровлення атмосферного повітря, здійснюються заходи щодо зменшення забруднення атмосферного повітря.
Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, який видається територіальним органом Мінприроди України і за погодженням із територіальним органом МОЗ України. Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям експлуатувати об'єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів гранично допустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.
Для отримання дозволу суб'єкт господарювання: оформляє заяву; готує документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин; проводить інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання; проводить оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони.
Одночасно суб'єкт господарювання також розробляє плани заходів щодо: досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів для найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин; охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; ліквідації причин і наслідків забруднення атмосферного повітря; остаточного припинення діяльності, пов'язаної з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та приведення місця діяльності у задовільний стан; запобігання перевищенню встановлених нормативів граничнодопустимих викидів у процесі виробництва; здійснення контролю за дотриманням встановлених нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин та умов дозволу на викиди; обґрунтовує розміри нормативних санітарно-захисних зон,
590


• РОЗДІЛ 25
проводить оцінку витрат, пов'язаних з реалізацією заходів щодо їх створення; проводить оцінку та аналіз витрат, пов'язаних з реалізацією запланованих заходів щодо запобігання забрудненню атмосферного повітря; готує інформацію про отримання дозволу для ознайомлення з нею громадськості відповідно до законодавства.
Для розроблення документів суб'єкт господарювання може залучати установи, організації та заклади, яким Мінприроди України надає право на розроблення таких документів. їх перелік визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони довкілля. Дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферу видаються за умови: забезпечення протягом терміну їх дії нормативів екологічної безпеки; неперевищення нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел; дотримання вимог щодо технологічних процесів обмеження викидів забруднюючих речовин.
Якщо за результатами спостережень за станом атмосферного повітря або розрахунковими даними встановлено зони, де внаслідок причин об'єктивного характеру встановлено перевищення нормативів екологічної безпеки, приймається рішення про поетапне зниження викидів забруднюючих речовин підприємствами, установами, організаціями та громадянами - суб'єктами підприємницької діяльності. Тривалість кожного етапу та необхідне зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин на кожному етапі встановлюються територіальними органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів за погодженням з територіальними органами спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я.
Порядок проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян -суб'єктів підприємницької діяльності, які отримали такі дозволи, встановлюється у відповідності до Порядку проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 302 від 13 березня 2002 року1. Господарська та інші види діяльності, пов'язані з порушенням умов і вимог до викидів забруднюючих речовин в атмосферу і рівнів впливу фізичних та біологічних факторів на її стан, може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена) або припинена відповідно до законодавства.
1 Див.: Порядок проведення та оплати робіт, пов’язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 302 від 13 березня 2002 року.
591


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
§ 4. Правові вимоги щодо зниження фізичного та біологічного впливу на атмосферне повітря
До основних забруднювачів атмосферного повітря, крім шкідливих речовин, що викидаються промисловими підприємствами, забруднень від усіх видів транспорту, належать також транспортні та виробничі шуми, іонізуюче, електромагнітне та радіоактивне випромінювання, вібрації, світлові та теплові впливи. На даний час є багато підприємств та організацій, які використовують джерела іонізуючого випромінювання. Крім того, джерелом радіоактивного забруднення повітря є випадання з атмосфери за рахунок раніше проведених ядерних випробувань та аварії на ЧАЕС.
Рівні впливу фізичних факторів на стан атмосферного повітря, вимоги щодо їх скорочення встановлюються відповідним дозволом на основі затверджених нормативів. Порядок розроблення, видачі та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на рівні впливу фізичних факторів на стан атмосферного повітря, та обліку підприємств, установ, організацій і громадян - суб'єктів підприємницької діяльності, які отримали такі дозволи, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Шум є однією з форм фізичного (хвильового) забруднення атмосферного повітря. Під шумом розуміють усі неприємні та небажані звуки, які заважають нормально працювати, сприймати інформаційні звукові сигнали, відпочивати. Він виникає внаслідок стиснення й розрядження повітряних мас, тобто коливальних змін тиску повітря. Нині добре відомо, що шуми шкідливо впливають на здоров'я людей, знижують їхню працездатність, викликають захворювання органів слуху, ендокринної, нервової, серцево-судинної систем. Рівень шуму в природному середовищі складає 30-60 дБ. До цього природного фону за сучасних умов додаються виробничі та транспортні шуми, рівень яких нерідко перевищує 100 дБ. Джерелами шуму є всі види транспорту, промислові об'єкти, ліфти, телевізори, радіоприймачі, музичні інструменти. Суттєво впливають на рівень шуму будівельні майданчики. Шум спричиняє також велика кількість приладів побутової техніки.
Дозволи на гранично допустимі рівні шуму, що утворюється стаціонарними джерелами, зокрема підчас роботи машин, механізмів, обладнання, інструментів, а також користування звуковідтворювальною апаратурою та музичними інструментами у концертних і танцювальних залахта на відкритих майданчиках, у театрах і кінотеатрах, дискотеках, казино, інших закладах розважального та грального бізнесу і культури, музичних закладах освіти, у ресторанах, кафе, барах, інших закладах громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування тощо, видаються в порядку, встановленому Законом.
З метою уникнення, зниження і досягнення безпечних рівнів виробничихта інших шумів мають забезпечуватися: створення і впровадження малошумних ма¬
592


• РОЗДІЛ 25
шин і механізмів; удосконалення конструкцій транспортних та інших пересувних засобів і установок та умов їх експлуатації, а також утримання в належному стані залізничних і трамвайних колій, автомобільних шляхів, вуличного покриття; розміщення підприємств, транспортних магістралей, аеродромів та інших об'єктів з джерелами шуму підчас планування і забудови населених пунктів відповідно до встановлених законодавством санітарно-гігієнічних вимог, будівельних норм та карт шуму; виробництво будівельних матеріалів, конструкцій, технічних засобів спорудження житла, об'єктів соціального призначення та будівництво споруд з необхідними акустичними властивостями; організаційні заходи для відвернення і зниження виробничих, комунальних, побутових і транспортних шумів, включаючи впровадження раціональних схем і режимів руху транспорту та інших пересувних засобів у межах населених пунктів.
Громадяни зобов'язані дотримувати вимоги, встановлені з метою зниження побутового шуму у квартирах, а також у дворах жилих будинків, на вулицях, у місцях відпочинку та інших громадських місцях. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни - суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані вживати необхідних заходів до запобігання та недопущення перевищення встановлених рівнів впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря і здоров'я людини.
З метою відвернення і зменшення забруднення атмосферного повітря транспортними та іншими пересувними засобами і установками та впливу пов'язаних з ними фізичних факторів здійснюються: розроблення та виконання комплексу заходів щодо зниження викидів, знешкодження шкідливих речовин і зменшення фізичного впливу під час проектування, виробництва, експлуатації та ремонту транспортних та інших пересувних засобів і установок; переведення транспортних та інших пересувних засобів і установок на менш токсичні види палива; раціональне планування та забудова населених пунктів з дотриманням нормативно визначеної відстані до транспортних шляхів; виведення з густонаселених житлових кварталів за межі міста транспортних підприємств, вантажного транзитного автомобільного транспорту; обмеження в'їзду автомобільного транспорту та інших транспортних засобів та установок у сел ьбищні, курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні та природно-заповідні зони, місця масового відпочинку та туризму; поліпшення стану утримання транспортних шляхів і вуличного покриття; впровадження в містах автоматизованих систем регулювання дорожнього руху; удосконалення технологій транспортування і зберігання палива, забезпечення постійного контролю за якістю палива на нафтопереробних підприємствах та автозаправних станціях; впровадження та вдосконалення діяльності контрольно-регулювальних і діагностичних пунктів та комплексних систем перевірки нормативів екологічної безпеки транспортних та інших пересувних засобів і установок. Проектування, виробництво та експлуата¬
593


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
ція транспортних та інших пересувних засобів і установок, вміст забруднюючих речовин у відпрацьованих газах яких перевищує нормативи або рівні впливу фізичних факторів, забороняються.
Забруднюючий вплив на атмосферне повітря має і певний рівень ультразвукового вмісту. Ультразвуком називають механічні коливання пружного середовища з частотою, що перевищує верхню межу чутності - 20 Кгц. Одиницею виміру інтенсивності ультразвуку є ват на квадратний сантиметр. При поширенні в середовищах ультразвук зумовлює механічний, термічний і фізико-хімічні ефекти. Так, при поширенні ультразвуку в повітрі виникає термічний ефект, що зумовлюється механічною дією ультразвуку (хвильовий рух газоподібних, рідких і твердих частинок приводить до перетворення механічної енергії на теплову). Механічний ефект супроводжується зміною акустичного тиску під час стиснення і розрідження середовища силами, які розвиваються внаслідок великих прискорень частинок. Цими властивостями визначається диспергуюча дія ультразвуку. Фізико-хімічні ефекти пов'язані з кавітацією, виникненням зон стиснень і розриву внаслідок руху пружних хвиль, які викликають утворення бульбашок, заповнених парами рідини і розчиненим у ній газом.
Інфразвуком називають акустичні коливання з частотою нижче 20 Гц. Цей частотний діапазон лежить нижче порога чутності, і людське вухо не здатне сприймати коливання зазначених частот. Виробничий інфразвук виникає за рахунок тих же процесів, що і шум чутних частот. Найбільшу інтенсивність інфразвукових коливань створюють машини і механізми, що мають поверхні великих розмірів, що роблять низькочастотні механічні коливання (інфразвук механічного походження) чи турбулентні потоки газів і рідин (інфразвук аеродинамічного чи гідродинамічного походження).
Вплив електричних мереж на довкілля визначається впливом електричного поля, використанням земельних ресурсів, порушенням природних ландшафтів. Електричне поле високовольтних ліній електропередачі-це шкідливий, біологічно активний фактор, що впливає на людину і довкілля. Мережа ліній електропередачі, яка складається з повітряних високовольтних ліній електропередачі та електричних підстанцій, до складу яких можуть входити: розподільні пристрої, перетворювачі електроенергії, трансформатори, випрямлячіта інші пристроїта споруди, є джерелом електромагнітного випромінювання. Лінії електропередачі, підстанції, пристрої створюють у навколишньому середовищі електричне поле, напруженість якого знижується в міру віддалення від них. З метою захисту населення від впливу електричного поля встановлюються санітарно-захисні зони. Санітарно-захисною зоною вважається територія, на якій напруженість електричного поля перевищує 1 кВ/м.
Через існування великої кількості штучних і природних джерел іонізуючого випромінювання та в результаті Чорнобильської катастрофи в Україні склалася дуже складна радіоекологічна ситуація, яка викликає необхідність створення
594


• РОЗДІЛ 25
системи заходів радіаційного захисту навколишнього природного середовища. Радіоактивність атмосферного повітря пов'язана із наявністю в ньому радіоактивного ізотопу вуглецю.
Характерними радіаційними впливами на навколишнє середовище є: забруднення атмосфери і територій продуктами ядерних вибухів при випробуваннях ядерної зброї; отруєння повітряного басейну викидами пилу, забруднення територій шлаками, що містять радіоактивні речовини при спалюванні викопних палив у казанах електростанцій; забруднення територій при аваріях на атомних станціях і підприємствах. Головними місцями накопичення радіоактивних відходів є атомні станції, на яких здійснюється їх первинна переробка та тимчасове зберігання. На АЕС не існує повного циклу первинної переробки відходів відповідно до вимог норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, що призводить до нераціонального використання сховищ та збільшує ризик радіаційних аварій.
Викиди забруднюючих речовин і вплив на стан атмосферного повітря фізичних факторів, для яких не встановлено відповідних нормативів екологічної безпеки, допускаються у виняткових випадках лише з дозволу територіальних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та територіальних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я за умови, що за цей період буде встановлено відповідний норматив та вжито необхідних заходів щодо охорони атмосферного повітря.
На атмосферне повітря здійснюється і біологічний вплив: бактеріального, вірусного, грибкового характеру. У наш час особливо зросло забруднення довкілля у великих містах України, зокрема у великих індустріальних центрах. Рівень інфекційних захворювань у містах також удвічі вищий. Деградоване міське середовище виявляє комплексну шкідливу дію на здоров'я населення внаслідок забруднення атмосферного повітря, скупченістю населення, нестачею зелених насаджень тощо. Серед біологічних факторів впливу на стан атмосферного повітря особливе місце займають такі, як бактеріальні, вірусні, грибкові.
Рівні впливу біологічних факторів на стан атмосферного повітря, вимоги щодо їх скорочення встановлюються відповідним дозволом на основі затверджених нормативів. Порядок розроблення, видачі та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на рівні впливу біологічних факторів на стан атмосферного повітря, та обліку підприємств, установ, організацій і громадян - суб'єктів підприємницької діяльності, які отримали такі дозволи, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Викиди забруднюючих речовин і вплив на стан атмосферного повітря біологічних факторів, для яких не встановлено відповідних нормативів екологічної безпеки, допускаються у виняткових випадках лише з дозволу територіальних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з
595


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
питань екології та природних ресурсів та територіальних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я за умови, що за цей період буде встановлено відповідний норматив та вжито необхідних заходів щодо охорони атмосферного повітря.
§ 5. Особливості охорони атмосферного повітря при будівництві й експлуатації ТЕЦ і АЕС, видобутку корисних копалин та виконанні вибухових робіт
Електроенергетичні об'єкти мають значний вплив на атмосферне повітря. Найбільш потужними забруднювачами атмосферного повітря серед електроенергетичних об'єктів є теплові електростанції на органічному паливі, які викидають 30% загального обсягу викидів газів і пилу в Україні. Найбільш вагомими серед викидів забруднюючих речовин і парникових газів в атмосферне повітря при роботі теплових електростанцій, що спалюють органічне паливо, є викиди оксидів сірки, оксидів азоту, діоксиду вуглецю і важких металів (миш'яку, кадмію, хрому, міді, ртуті, нікелю, свинцю, селену, цинку і в разі використання мазуту- також ванадію). Викиди неметанових летких органічних сполук, метану закису азоту, окису вуглецю й аміаку є менш вагомими.
За впливом на довкілля АЕС суттєво відрізняються від звичайних теплових електростанцій насамперед тим, що вони не використовують органічне паливо для виробництва електроенергії. Тому АЕС не викидають в атмосферу забруднюючі речовини, пил, важкі метали, парникові гази. За умов абсолютної надійності роботи атомних реакторів і забезпеченні надійного поховання створюваних на них радіоактивних відходів, АЕС є найбільш екологічно чистими і безпечними для природного середовища і населення енергетичними об'єктами. Втім атомна енергетика в цілому з урахуванням відходів, що скидаються у природне середовище обслуговуючими її підприємствами інших галузей, не може вважатися екологічно абсолютно чистою. При роботі АЕС утворюються тверді, рідкі та газоподібні радіоактивні відходи. Твердими відходами АЕС є частини демонтованого обладнання, відпрацьовані фільтри, сміття тощо. Рідкими відходами є залишки після випаровування радіоактивних вод, дезактиваційні розчини та ін. Усі радіоактивні газоповітряні потоки технологічного та вентиляційного походження піддаються попередньому очищенню. Основний фактор екологічної небезпеки АЕС - можливість радіоактивного забруднення довкілля внаслідок аварійних техногенних викидів при роботі атомних реакторів. Забруднення території України радіоактивними викидами при аварії на Чорнобильській АЕС не має аналогів ані за масштабами, ані за глибиною екологічних, соціальних і економічних наслідків.
596


• РОЗДІЛ 25
Підприємства ТЕЦ і АЕС зобов'язані здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо, також вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і зменшення впливу фізичних факторів, обов'язково забезпечувати безперебійну ефективну роботу і підтримання у справному стані споруд, устаткування та апаратури для очищення викидів і зменшення рівнів впливу фізичних та біологічних факторів. Також ці підприємства зобов'язані здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, і рівнями фізичного впливу та вести їх постійний облік, заздалегідь розробляти спеціальні заходи щодо охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і вживати заходів для ліквідації причин, наслідків забруднення атмосферного повітря, а також своєчасно і в повному обсязі сплачувати збори за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів відповідно до закону.
Шкідливий вплив на стан атмосферного повітря може мати місце при видобутку корисних копалин і проведенні гірських робіт. Видобуток корисних копалин та вибухові роботи повинні проводитися з дотриманням правил по запобіганню або зниженню рівнів забруднення атмосферного повітря способами, узгодженими з Мінприроди України, МОЗ України та іншими органами відповідно до вимогчинного законодавства. Розміщення в населених пунктах новихтериконів і відвалів, які можуть бути джерелами забруднення атмосферного повітря або іншої шкідливої дії на нього, забороняється.
Видобування надр та вибухові роботи повинні проводитися з дотриманням вимог щодо охорони атмосферного повітря способами, погодженими із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я, іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до закону.
§ 6. Правові вимоги національного законодавства та норм міжнародного права щодо запобігання впливу на погоду і клімат
Теплова енергетика на органічному паливі єтакож одним із головних джерел викидів парникових газів, які вважаються причиною глобальних змін клімату. До парникових газів відносять діоксид вуглецю, метану і закису азоту. Викиди діоксиду вуглецю створюють парниковий ефект, пропускаючи до Землі сонячну
597


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
радіацію, але не даючи зворотного виходу інфрачервоному (тепловому) випромінюванню. Викиди метану зумовлюють зменшення озонового шару. Основним негативним впливом закису азоту на довкілля є каталітичне руйнування озонового шару, який поглинає жорстке ультрафіолетове випромінювання. Всі ці та інші негативні наслідки і призводять до зміни клімату.
Чорна металургія - також значиме джерело забруднення атмосфери за своїми кількісними показниками та своєю інтенсивністю. Металургійні підприємства викидають у повітря великі об'єми пилу, сірчистого ангідриду і окислі вуглецю, а також фенол, сірководень, аміак, нафтаніл, бензол.
У червні 1992 році на Конференції ООН з навколишнього середовища в Ріо- де-Жанейро (Бразилія) 155 держав, у тому числі й Україна, підписали Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату1. Україна ратифікувала Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату 13 травня 1997 року і, згідно з процедурами ООН, є її Стороною з 11 серпня 1997 року. Рамкова конвенція ООН про зміну клімату є визнанням спільного занепокоєння людства про глобальний характер змін клімату, що вимагає максимально широкого міжнародного співробітництва й участі всіх країн у діяльності з ефективного міжнародного реагування на зміну клімату та пом'якшення наслідків такого процесу. Всі Сторони закликані вдосконалювати стимулюючі умови для передачі екологічно безпечних технологій шляхом усунення бар'єрів, зміцнення правового регулювання в галузі охорони довкілля, забезпечення справедливої торгової політики, використання податкових пільг, охорону інтелектуальної власності, включати передачу екологічно безпечних технологій у свою національну політику, в тому числі в галузі охорони довкілля, наукових досліджень і розробок. До зобов'язань Сторін відноситься співробітництво у розробці, застосуванні та розповсюдженні методів, процесів і технологій, які дають можливість знизити або припинити викиди парникових газів у всіх відповідних секторах, включаючи енергетику, транспорт, промисловість, сільське господарство, лісове господарство і видалення відходів.
Діяльність, спрямована на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищу господарських цілях, може провадитися підприємствами, установами, організаціями та громадянами - суб'єктами підприємницької діяльності тільки за дозволами, виданими спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів або його територіальними органами, за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я або його територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Порядок погодження і видачі дозволів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
1 Рамкова конвенція Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату : ратифікована Законом України від 29 жовтня 1996 року.
598


• РОЗДІЛ 25
Підприємства, установи, організації та громадяни - суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані відповідно до міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, скорочувати і в подальшому повністю припинити виробництво та використання хімічних речовин, що шкідливо впливають на озоновий шар, а також проводити роботу щодо зменшення викидів речовин, накопичення яких в атмосферному повітрі може призвести до негативних змін клімату.
§ 7. Державний та громадський контроль у сфері охорони атмосферного повітря
Складовими механізму охорони атмосферного повітря є державне управління, державний, виробничий та громадський контроль, а також державний облік та державний моніторинг у цій сфері. Вони здійснюються відповідно до вимог чинного законодавства уповноваженими на це центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами регіонального та місцевого самоврядування, громадськими організаціями та управлінськими органами підприємств, установ та організацій.
Державне управління у сфері охорони атмосферного повітря здійснюється центральними і місцевими органами державної виконавчої влади загальної і спеціальної компетенції. Відповідно до ст. З Закону «Про охорону атмосферного повітря», державне управління в галузі охорони атмосферного повітря відповідно до закону здійснюють Кабінет Міністрів України; Міністерство охорони навколишнього природного середовища; Міністерство охорони здоров'я; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.
Державний контроль у сфері охорони атмосферного повітря направлений на забезпечення дотримання вимог законодавства про охорону і використання атмосферного повітря всіма державними органами, а також підприємствами, установами, організаціями і громадянами. Такий контроль, згідно ст. 28 Закону здійснюється: місцевими органами державної виконавчої влади; Міністерством охорони навколишнього природного середовища і його місцевими органами; Міністерством охорони здоров'я і його органами на місцях в частині дотримання нормативів екологічної безпеки, правил і нормативів, направлених на попередження негативної дії на здоров'ї людей; Державною автомобільною інспекцією Міністерства внутрішніх справ і її органами на місцях в частині дотримання нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах і шкідливої дії фізичних чинників, встановлених для автомобільного транспорту і сільсько¬
599


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
господарської техніки; органами місцевого самоврядування відповідно до їх функцій, визначених чинним законодавством.
Виробничий контроль здійснюється підприємствами, установами, організаціями і іншими органами в процесі їх господарської діяльності, якщо вона здійснює шкідливий вплив на стан атмосферного повітря. Підприємства, установи, організації і інші органи зобов'язані здійснювати контроль за проектуванням, будівництвом і експлуатацією споруд, устаткування і апаратури для очищення викидів в атмосферне повітря від забруднюючих речовин і зниження шкідливої дії фізичних і біологічних чинників, оснащенням їх приладами, необхідними для постійного нагляду за ефективністю очищення, дотриманням нормативів викидів забруднюючих речовин і рівнів шкідливої дії фізичних і біологічних чинників і дотриманням інших вимог законодавства в області охорони атмосферного повітря.
Громадський контроль у сфері охорони атмосферного повітря здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища. Свою контрольну правомочність вони реалізують відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», а також згідно з Положенням про громадських інспекторів охорони навколишнього природного середовища, затвердженим наказом Мінекоресурсів України № 88 від 27 лютого 2002 року1.
Державний облік в галузі охорони атмосферного повітря розповсюджується на: об'єкти, що справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров'я людей та на стан атмосферного повітря; види та обсяги забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; види і ступені впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря. Державний облік у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється за єдиною системою, визначеною Порядком ведення державного обліку в галузі охорони атмосферного повітря, затвердженим постановою Кабінетом Міністрів України № 1655 від 13 грудня 2001 року зі змінами, внесеними 16 червня 2004 року.
Державний моніторингу галузі охорони атмосферного повітря проводиться з метою отримання, збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про викиди забруднюючих речовин та рівень забруднення атмосферного повітря, оцінки та прогнозування його змін і ступеня небезпечності та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень у галузі охорони атмосферного повітря. Моніторинг у галузі охорони атмосферного повітря є складовою частиною державної системи моніторингу навколишнього природного середовища. Порядок організації та проведення моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря встановлюється Кабінетом Міністрів України. Такий Порядок затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 343 від 9 березня 1999 року.
Офіційний вісник України. - 2002. - № 12.
600


• РОЗДІЛ 25
§ 8. Особливості застосування юридичної відповідальності за порушення законодавства про охорону атмосферного повітря
Юридичній відповідальності у сфері охорони атмосферного повітря присвячений розділ VII Закону «Про охорону атмосферного повітря». Згідно ст. 33 цього Закону, особи, винні у: порушенні прав громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище; перевищенні нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел в атмосферне повітря та нормативів гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел; перевищенні нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах пересувних джерел; викидах забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноважених на те органів виконавчої влади відповідно до закону; перевищенні обсягів викидів забруднюючих речовин, встановлених у дозволах на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; недотриманні вимог, передбачених дозволом на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; провадженні незаконної діяльності, що негативно впливає на погоду і клімат; впровадженні відкриттів, винаходів, раціоналізаторських пропозицій, нових технічних систем, речовин і матеріалів; порушенні встановлених законодавством правил складування та утилізації промислових і побутових відходів, транспортування, зберігання і застосування пестицидів і агрохімікатів, що спричинило забруднення атмосферного повітря; проектуванні і будівництві об'єктів з порушенням встановлених законодавством норм та вимог до охорони атмосферного повітря; невиконанні розпоряджень та приписів органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря; ненаданні передбаченої законодавством своєчасної, повної та достовірної інформації про стан атмосферного повітря, викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, джерела забруднення; недотриманні норм екологічної безпеки, державних санітарних норм при проектуванні, розміщенні, будівництві та введенні в експлуатацію нових і реконструйованих підприємств, споруд та інших об'єктів, удосконаленні існуючих і впровадженні нових технологічних процесів та устаткування, - несуть відповідальність згідно з законом.
Правопорушення у сфері охорони атмосферного повітря можуть спричинити за собою передбачені заходи встановлених видів юридичної відповідальності як відособлено, так і в певному поєднанні один з одним. Так, застосування заходів дисциплінарної дії не виключають можливості притягання до адміністративної відповідальності, а покладання майнової цивільно-правової відповідальності не виключає кримінальну відповідальність. Важливим при цьому є дотримання
601


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
конституційної вимоги, згідно якої «ніхто не може двічі притягати до юридичної відповідальності одного і того ж вигляду за одне і теж правопорушення».
Дисциплінарно відповідальність за порушення вимог законодавства в області охорони атмосферного повітря може наступати по нормах трудового законодавства і покладатися на працівників підприємств і їх посадовців у формі оголошення догани або звільнення з роботи за невиконання або неналежне виконання ними своїх трудових обов'язків по охороні атмосферного повітря, якщо останні входили до складу трудових відносин. Проте, звертає на себе увагу те, що в Законі немає вказівок щодо дисциплінарної відповідальності працівників і посадовців підприємств. Отже вона застосовується по нормах трудового законодавства, зокрема по ст. 147 КЗпП, і носить трудоправовий характер.
Цивільно-правова відповідальність за правопорушення у сфері охорони атмосферного повітря наступає у формі відшкодування шкоди. Відповідно до ст. 34 Закону, шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню у порядку та розмірах, встановлених законом. Особливості цивільно-правової відповідальності за порушення законодавства про охорону атмосферного повітря полягають в тому, що заподіяні збитки обчислюються по спеціальних методиках. Наприклад, така Методика розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 639 від 10 грудня 2008 року і зареєстрована в Міністерстві юстиції України 21 січня 2009 року за № 48/16064. Не маючи можливості для представлення докладного аналізу технічних деталей змісту вказаної Методики, все ж таки слід відмітити, що при спричиненні шкоди якісному стану атмосферного повітря, так само як і іншим природним об'єктам, шкода заподіюється не державі, а навколишньому природному середовищу1. Через природне середовище ця шкода завдається суспільству і людині зі всіма випливаючими звідси фактичними обставинами і юридичними наслідкам.
Адміністративна відповідальність за правопорушення в області охорони атмосферного повітря передбачена більш ніж в десяти статтях КУпАП. Найчастіше вживаною на практиці є ст. 78 КУпАП, в якій передбачено, що викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноважених на те державних органів або недотримання вимог, передбачених наданим дозволом, і інші порушення порядку здійснення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря або перевищення граничних нормативів утворення забруднюючих речовин під час експлуатації технологічного устаткування, споруд і об'єктів тягнуть накладення штрафу на посадовців від п'яти до восьми неоподатковуваних податком мінімумів доходів громадян.
' Див.: Петров В. В. Экологическое право России / В. В. Петров. - М., 1995. - С. 333.
602


• РОЗДІЛ 25
У ч. 2 ст. 78 КУпАП передбачено, що перевищення гранично допустимих рівнів шкідливої дії фізичних і біологічних чинників на атмосферне повітря або шкідливу фізичну чи біологічну дію на атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноважених на те державних органів у випадках, коли необхідність отримання такого дозволу передбачена законодавством, тягне за собою накладення штрафу на посадовців від п'яти до семи неоподатковуваних податком мінімумів доходів громадян. Порушення порядку здійснення діяльності, направленої на штучні зміни стану атмосфери і атмосферних явищ в господарських цілях, за ст. 81 КУпАП, може накладатися штраф від п'яти до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Введення в експлуатацію нових і реконструйованих підприємств, споруд і інших об'єктів, що не задовольняють вимогам охорони атмосферного повітря, тягне за собою попередження або накладення штрафу на посадовців в розмірі від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Порушення правил експлуатації і невикористання встановлених споруд, устаткування, апаратури для очищення викидів в атмосферу тягнуть попередження або накладення штрафу на посадовців в розмірі від п'яти до восьми не оподатковуваних податком мінімумів доходів громадян. Недотримання екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції та прийнятті в експлуатацію об'єктів або споруд, а рівне недотримання термінів, встановлених для кожного етапу будівництва природоохоронних об'єктів або споруд, або термінів приймання їх в експлуатацію тягне накладення штрафу на громадян від одного до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадовців - від п'яти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Випуск в експлуатацію автомобілів, літаків, суден та інших пересувних засобів і установок, у яких вміст забруднюючих речовин у відпрацьованих газах, а також рівень впливу фізичних факторів, здійснюваного, утворюваного ними під час роботи, перевищують установлені нормативи, -тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб, громадян - суб'єктів господарської діяльності від вісімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідно до ст. 81 КУпАП, експлуатація громадянами автомототранспортних та інших пересувних засобів і установок, у яких вміст забруднюючих речовин у відпрацьованих газах, а також рівень впливу фізичних факторів, здійснюваного, утворюваного ними під час роботи, перевищують установлені нормативи, - тягне за собою накладення штрафу від тридцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Порушення вимог щодо поводження з відходами під час їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення або захоронения тягне за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових
603


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Порушення правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації і поховання пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин і інших препаратів тягне накладення штрафу на громадян від трьох до семи не оподатковуваних податком мінімумів доходів громадян і на посадовців - від семи до десяти не оподатковуваних податком мінімумів доходів громадян. Порушення посадовими особами підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності правил і норм ядерної та радіаційної безпеки тягне за собою накладення штрафу від десяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Кримінальна відповідальність за довершені злочини, що призвели забруднення атмосферного повітря, встановлена в ст. 241 Кримінального кодексу. У ній зокрема передбачено, що забруднення або інша зміна природних властивостей атмосферного повітря шкідливими для життя, здоров'я людей або для довкілля речовинами, відходами або іншими матеріалами промислового чи іншого виробництва внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи для довкілля, - караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на той самий строк або без такого. Якщо такі діяння спричинили загибель людей або інші тяжкі наслідки, - то вони караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк, із позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.
604


• РОЗДІЛ 26
РОЗДІЛ 26
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОВОДЖЕННЯ З ВИРОБНИЧИМИ ТА ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ
§ 1. Основні напрями державної політики в сфері поводження з відходами: визначення виробничих і побутових відходів
На сучасному етапі економічного розвитку України правове регулювання поводження з відходами є одним з найважливіших завдань суспільства та держави. На офіційному рівні визнається, що наслідками недоліків у цій сфері стали негативний вплив утворюваних і накопичених відходів на здоров'я людей і навколишнє природне середовище.
За даними Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні1, станом на 1 січня 2008 року загальні обсяги накопичення відходів в Україні сягають 35 млрд. тонн. Під ними зайнято більше 165 тис. га. Це один з найбільш високих показників накопичення відходів у світі. Особливістю структури утворення відходів в Україні є висока частка у їх складі гірничопромислових відходів (розкривних порід та продуктів збагачення корисних копалин - шламів, хвостів тощо) - понад 75%. Більше як 95% небезпечних відходів зберігається на території шести областей України, зокрема на Запорізьку область припадає 39%, а на Донецьку - 31%.
Протягом 2009 року внаслідок провадження суб'єктами господарювання виробничої діяльності утворилося 1,2 млн. тон відходів І-ІІІ класу небезпеки. Основна частина цих відходів (0,9 млн. т, або 75% загального обсягу) віднесена до III класу небезпеки, а відходи 1-М класу небезпеки становлять відповідно 3,8 та 299,2 тис. тонн. Окрему групу небезпечних відходів складають непридатні та заборонені до використання пестициди й агрохімікати. На кінець 2009 року в Україні на 2987 складах накопичено більше 20 тис. т непридатних пестицидів, більше половини з яких - невідомі суміші високотоксичних пестицидів, які належать до переліку стійких органічних забруднювачів ООН.
Гострою природоохоронною проблемою є поводження з побутовими відходами. Питомі показники утворення відходів у середньому становлять 220-250 кг
«Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2007 році» підготовлена Міністерством охорони навколишнього природного середовища України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.menr.gov.ua.
605


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
на рік на одну особу, а у великих містах досягають 330-380 кг на рік відповідно. Тверді побутові відходи в основному захоронюються на 4157 сміттєзвалищах і полігонах загальною площею близько 7,4 тис. га і лише близько 3,5% твердих побутових відходів спалюються на двох сміттєспалювальних заводах у Києві та Дніпропетровську. За розрахунками, близько 0,1% побутових відходів є небезпечними. Більш того, в Україні спостерігається тенденція до збільшення обсягу утворених і вивезених на полігони твердих побутових відходів. Обсяг вивезених твердих побутових відходів, який у 2009 році досяг 50,1 млн. м3, збільшується щороку майже на 4 млн. м3. Серед твердих побутових відходів збільшується частка відходів, які не піддаються швидкому розкладу і потребують значних площ для зберігання. Кількість перевантажених сміттєзвалищ становить 243 одиниці (5,8% їх загальної кількості), а 1187 одиниць (28,5%) - не відповідають нормам екологічної безпеки1.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про відходи» від 5 березня 1998 року1  2, основними принципами державної політики у сфері поводження з відходами є пріоритетний захист навколишнього природного середовища та здоров'я людини від негативного впливу відходів, забезпечення ощадливого використання матеріально-сировиннихта енергетичних ресурсів, науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства щодо утворення та використання відходів з метою забезпечення його сталого розвитку.
До основних напрямів державної політики щодо реалізації зазначених принципів належать: забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження та видалення відходів, а також дотримання правил екологічної безпеки при поводженні з ними; зведення до мінімуму утворення відходів та зменшення їх небезпечності; забезпечення комплексного використання матеріально-сировинних ресурсів; сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-цінних відходів; забезпечення безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами; організація контролю за місцями чи об'єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров'я людини; здійснення комплексу науково-технічних та маркетингових досліджень для виявлення і визначення ресурсної цінності відходів з метою їх ефективного використання; сприяння створенню об'єктів поводження з відходами; забезпечення соціального захисту працівників, зайнятих у сфері поводження з відходами; обов'язковий облік відходів на основі їх класифікації та паспортизації; створення умов для реалізації роздільного збирання побутових відходів шляхом запровадження соціально-економічних механізмів, спрямованих на заохочення утворювачів цих відходів до їх роздільного збирання;
1 Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України від 21 грудня 2010 року// Офіційний вісник України. - 2011. - № 3. - Ст. 158.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 36 - 37. - Ст. 242.
606


• РОЗДІЛ 26
сприяння залученню недержавних інвестицій та інших позабюджетних джерел фінансування у сферу поводження з відходами.
Закон «Про відходи» визначає відходи як будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізаціїчи видалення. Тобто відходи: можуть бути речовинами, матеріалами, предметами
1 товарами (продукцією); утворюються чи виявляються; утворюються у процесі виробництва чи споживання; не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення; мають власника; від них їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися; позбутися їх треба шляхом утилізації чи видалення.
Закон «Про відходи» не дає визначення виробничих відходів. Державний класифікатор відходів: ДК 005-961 до відходів виробництва відносить залишки сировини, матеріалів, напівфабрикатів, тощо, утворені в процесі виробництва продукції або виконання робіт і втратили цілком або частково вихідні споживчі властивості (наприклад, вироби кондитерські та торти свіжі некондиційні, буряк цукровий зіпсований; бавовняні рвань та пряжа плутана; бій скла технічного та скловиробів, що не підлягає спеціальному обробленню тощо).
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами» від 21 січня 2010 року*  2 Закон «Про відходи» було доповнено, зокрема, визначенням поняття побутових відходів як відходів, що утворюються в процесі життя і діяльності людини в житлових та нежитлових будинках (тверді, великогабаритні, ремонтні, рідкі, крім відходів, пов'язаних з виробничою діяльністю підприємств) і не використовуються за місцем їх накопичення.
Важливо зазначити, що, відповідно ст. 4 Закону «Про відходи», його дія не розповсюджується на регулювання відносин щодо поводження з невловлюва- ними газоподібними речовинами, що викидаються безпосередньо у повітря, речовинами, що скидаються із стічними водами у водні об'єкти (крім тих, які акумулюються і підлягають вивезенню у спеціально відведені місця складування), радіоактивними відходами і речовинами, забрудненими ними, розкривними породами гірничодобувних підприємств, які за технологією зворотного відва- лоутворення використовуються для закладення виробленого простору, металобрухтом, включаючи побічні продукти від виробництва та обробки чорних і кольорових металів та їх сплавів (шлаки, шлами та інше), а також вторинними матеріальними чи енергетичними ресурсами та іншими відходами, регулювання відносин щодо них здійснюється відповідними законами.
Класифікатор відходів: ДК 005-96. - К.: Держстандарт України, 1996. - 266 с. - (Національний стандарт
України).
2 Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 11. - Ст. 111.
607


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Відносини, що виникають у процесі здійснення операцій з металобрухтом, регулює Закон України «Про металобрухт» від 5 травня 1999 року1. Металобрухт- непридатні для прямого використання вироби або частини виробів, які за рішенням власника втратили експлуатаційну цінність внаслідок фізичного або морального зносу і містять у собі чорні або кольорові метали чи їх сплави, а також вироби з металу, що мають непоправний брак, залишки чорних і кольорових металів і їх сплавів.
На покращення екологічної ситуації в Україні за рахунок зменшення впливу відпрацьованих хімічних джерел струму шляхом їх утилізаціїспрямований Закон України «Про хімічні джерела струму» від 23 лютого 2006 року1  2. Хімічні джерела струму - це джерела електричної енергії, яка виробляється шляхом перетворення хімічної енергії в електричну, що складаються з одного чи декількох не- перезаряджувальних первинних елементів або перезаряджувальних вторинних елементів (акумуляторів), у тому числі інтегрованих у вироби промислового чи побутового призначення. Відпрацьовані хімічні джерела струму - хімічні джерела струму, непридатні для експлуатації за рішенням споживача внаслідок фізичного, морального зносу, непоправного браку або з інших причин. Правові та організаційні засади вилучення з обігу, переробки, утилізації, знищення або подальшого використання неякісної та небезпечної продукції з метою недопущення негативного впливу такої продукції на життя, здоров'я людини, майно і довкілля встановлює Закон України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» від 14 січня 2000 року3.
§ 2. Функції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо поводження з відходами: облік, моніторинг та інформація про відходи
Компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами присвячено розділ IV Закону «Про відходи». У цьому розділі визначено компетенцію КМУ, АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, спеціально уповноважених органів виконавчої влади у цій сфері.
Серед інших органів виконавчої влади, які можна віднести до спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами, слід перелічити Мінрегіонрозвитку України, Мінагрополітики України, МНС України, Мінінфраструктури України, Мін'юст України, Мінекономторг України, МОН-
1 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 25. - Ст. 212.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 33. - Ст. 279.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 12. - Ст. 95.
608


• РОЗДІЛ 26
молодьспорт України, Держтехрегулювання України, Держмитслужбу України, Держводагентство України, Держлісагентство України та інші. Відповідно до ст. 22 Закону «Про відходи», спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами є Мінприроди України та його органи на місцях, Держсанепідслужба України та інші органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції. Мінприроди України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань поводження з відходами.
Визначенню основ здійснення функцій державного обліку, моніторингу та інформування у сфері поводження з відходами присвячено Розділ V Закону «Про відходи». Державному обліку та паспортизації підлягають в обов'язковому порядку всі відходи, що утворюються на територіїУкраїни і на які поширюється дія цього Закону. Державний облік відходів - єдина державна система збирання, узагальнення, всебічного аналізу та зберігання відомостей про відходи підчас їх утворення та здійснення операцій поводження з ними. Паспортизація відходів - це процес послідовного збирання, узагальнення та зберігання відомостей про кожний конкретний вид відходів, їх походження, технічні, фізико-хімічні, технологічні, екологічні, санітарні, економічні та інші показники, методи їх вимірювання і контролю, а також про технології їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення. Порядок ведення державного обліку та паспортизації відходів затверджено постановою КМУ № 2034 від 1 листопада 1999 року1.
Державний облік відходів ґрунтується на даних спостережень за утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними і включає ведення первинного обліку відходів та державної статистичної звітності про них. Первинний облік відходів - реєстрація у формах первинних облікових документів (картки, журнали, анкети) відомостей про відходи під час їх утворення на підприємстві та здійснення операцій поводження з ними. Його ведуть підприємства відповідно до типових форм первинної облікової документації з використанням технологічної, нормативно-технічної, планово-економічної, бухгалтерської та іншої документації. Відомості для первинного обліку відходів, що заносяться до зазначених документів, обумовлюються системою показників, необхідних для заповнення форм державної статистичної звітності та ведення паспорта відходів.
Форми державної статистичної звітності про відходи та інструкції щодо порядку складання цих форм розробляються Мінприроди України, погоджуються з МОЗ України і затверджуються Держстатом України. Підприємства заповнюють форми державної статистичної звітності на підставі документів первинного обліку і подають їх в установленому порядку територіальним органам державної статистики та відповідним органам виконавчої влади. Органи державної ста-
1 Про затвердження Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів : постанова Кабінету
Міністрів України № 2034 від 1 листопада 1999 року // Офіційний вісник України. - 1999. - № 44. -
С. 68.
609


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
тистики та інші органи виконавчої влади в установленому порядку проводять статистичні спостереження за утворенням відходів і здійсненням операцій поводження з ними, а також забезпечують контроль за достовірністю ведення державної статистичної звітності та інформаційно-довідкового обслуговування користувачів. Контроль за веденням підприємствами первинного обліку відходів та за їх паспортизацією здійснюється Мінприроди України, а також іншими спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами відповідно до їх компетенції. Окремим нормативно-правовим актом передбачений порядок ведення обліку безхазяйних відходів, тобто відходів, щодо яких не встановлено власника або власник яких невідомий. Він затверджений постановою КМУ № 1217 від 3 серпня 1998 року1.
Виявлення та паспортизація відходів здійснюється відповідно до ДСТУ 3911-99 (ГОСТ 17.9.0.1-99). Охорона природи. Поводження з відходами. Виявлення відходів і подання інформаційних даних про відходи. Загальні вимоги1  2, ДСТУ 2195-99 (ГОСТ 17.9.0.2-99). Охорона природи. Поводження з відходами. Технічний паспорт відходу. Склад, вміст, виклад і правила внесення змін3. Стандарт ДСТУ 2195-99 установлює вимоги до складу, вмісту, правил та послідовності заповнення технічного паспорта відходів (ТПВ) і внесення подальших змін. Вимоги цього стандарту поширюються на будь-які виявлені відходи виробництва і споживання, а також на ті, які прогнозуються за технологіями, що вводяться, виробництвами та іншими видами взаємодії людини з довкіллям.
До ТПВ (нормативно-інформаційного документа) вводять дані про найменування, місце, умови і обсяги утворення кожного окремого виду відходів, його технічні, фізико-хімічні, технологічні, екологічні, економічні та інші показники, методи їхнього контролю, зокрема враховані чинники впливу, про поля значень, а також відомості про наявні та можливі технології перероблення, зберігання, транспортування, утилізації або видалення цього відходу. Структура ТПВ передбачає його послідовне доповнення і уточнення з метою уточнення назви і показників відходу, що паспортизується, для віднесення його до наявних класів, груп, переліківта інших категорій; виявлення оптимальнихтехнологій перероблення, зберігання, транспортування, утилізації або видалення відходу; вироблення пропозицій щодо заміни первинних джерел сировини паспортизованими відходами; покращення наявних і проектованих технологій, в яких утворюються (прогнозуються) відходи з метою мінімізації їхнього утворення і забезпечення екологічної безпеки, зокрема операції поводження з відходами, які не ведуть
1 Про затвердження Порядку виявлення та обліку безхазяйних відходів : постанова Кабінету Міністрів України № 1217 від 3 серпня 1998 року// Офіційний вісник України. - 1998. - № 31. - С. 95.
2 Охорона природи. Поводження з відходами. Виявлення відходів і подання інформаційних даних про відходи. Загальні вимоги : ДСТУ 3911-99 (ГОСТ 17.9.0.1-99). - К. : Держстандарт України, 2000. - (Національний стандарт України).
3 Охорона природи. Поводження з відходами. Технічний паспорт відходу. Склад, вміст, виклад і правила внесення змін: ДСТУ 2195-99 (ГОСТ 17.9.0.2-99). - На заміну ДСТУ 2195-93 (ГОСТ 17.0.0.05-93). - К.: Держстандарт України, 2000. - (Національний стандарт України).
610


• РОЗДІЛ 26
до їхнього альтернативного використання; визначення ефективних методів контролю відходів; уточнення термінологічних, класифікаційних і метрологічних вимог; оптимального розміщення підприємств з перероблення, утилізації або видалення відходів.
Відповідно до ст. 27 Закону «Про відходи», з метою забезпечення збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про об'єкти утворення, оброблення та утилізації відходів ведеться їх реєстр, в якому визначаються номенклатура, обсяги утворення, кількісні та якісні характеристики відходів, інформація про поводження з ними та заходи щодо зменшення обсягів утворення відходів і рівня їх небезпеки. Реєстр об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів ведеться на підставі звітних даних виробників відходів, відомостей спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами. Порядок ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів затверджений постановою КМУ № 1360 від 31 серпня 1998 року1.
Реєстр складається з двох частин. До першої частини включаються об'єкти утворення відходів. До другої частини - об'єкти оброблення та утилізації відходів інших власників. Складання і ведення реєстру здійснюють місцеві державні адміністрації за участю органів Мінприроди України та МОЗ України на місцях. Критерієм включення ОУВ до реєстру є показник загального утворення відходів, який розраховується за спеціальною формулою. До реєстру включаються об'єкти, для яких показник загального утворення відходів перевищує граничне значення, що дорівнює 1000 умовних одиниць на рік. Критерієм включення ООУВ до реєстру є показник загального обсягу оброблення чи утилізації відходів, який не може бути меншим 100 тонн на рік.
Відповідно до ст. 28 Закону «Про відходи» з метою повного обліку та опису функціонуючих, закритих та законсервованих місць видалення відходів, їх якісного і кількісного складу, а також здійснення контролю за впливом відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини ведеться реєстр місць видалення відходів. Реєстр місць видалення відходів - це система даних, одержаних у результаті обліку та опису всіх об'єктів і спеціально відведених місць, де здійснюються операції з видалення відходів. Він ведеться на підставі відповідних паспортів, звітних даних виробників відходів, відомостей спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами. Порядок ведення реєстру місць видалення відходів затверджено постановою КМУ № 1216 від 3 серпня 1998 року1  2.
У реєстрі вміщується узагальнююча інформація щодо кожного місця видалення відходів (розміщення, технічні та екологічні характеристики, дані про
1 Про затвердження Порядку ведення реєстру об’єктів утворення, оброблення та утилізації відходів : постанова Кабінету Міністрів України № 1360 від 31 серпня 1998 року // Офіційний вісник України. - 1998. - № 35. - С. 25.
2 Про затвердження Порядку ведення реєстру місць видалення відходів: постанова Кабінету Міністрів України № 1216 від 3 серпня 1998 року // Офіційний вісник України. - 1998. - № 31. - С. 90.
611


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
власника тощо). Дані реєстру підлягають щорічному уточненню. Реєстр створюється і ведеться на підставі паспортів місць видалення відходів, звітних даних, що подаються виробниками відходів, відомостей спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами. Ведення реєстру здійснюють місцеві державні адміністрації. Контроль за повнотою та якістю ведення реєстру покладається на органи Мінприроди України на місцях.
На кожне місце видалення відходів складається спеціальний паспорту якому зазначається найменування і код відходів, їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації. Спеціальний паспорт складається власником місць видалення відходів відповідно до Інструкції про зміст і складання паспорта місць видалення відходів, яка була затверджена наказом Мінекобезпеки № 12 від 14 січня 1999 року1. Власники місць видалення відходів або за їх дорученням спеціалізовані проектні організації, що мають відповідну ліцензію, здійснюють інвентаризацію місць видалення відходів та складають проекти їх паспортів, що в подальшому погоджуються з органами МОЗ України, Мінпраці України та Мінрегіонрозвитку України на місцях, а також відповідними організаціями, що належать до сфери управління Мінприроди України та Держводагентства України, і затверджуються Радою міністрів АРК, обласними, Київською та Севастопольською міською державними адміністраціями.
На підставі Положення про державний реєстр радіоактивних відходів, затвердженого постановою КМУ № 480 від 29 квітня 1996 року1  2, ведеться державний реєстр радіоактивних відходів, який є одним з елементів єдиної державної системи обліку та інвентаризації радіоактивних відходів і являє собою послідовний поточний запис актів спеціальної форми про утворення, фізико-хімічний склад, обсяги, властивості, а також перевезення, зберігання та захоронення радіоактивних відходів. Створення і організація ведення реєстру радіоактивних відходів покладається на МНС України.
З метою забезпечення оперативного контролю за місцезнаходженням і переміщенням радіоактивних відходів, умовами їх зберігання і захоронення, використанням наявних потужностей із зберігання радіоактивних відходів ведеться державний кадастр сховищ та місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів. Він являє собою зведення систематизованих відомостей про об'єкти, призначені для зберігання чи захоронення радіоактивних відходів у єдину інформаційну експертну систему даних про місцезнаходження, кількісну та якісну характеристику сховищ радіоактивних відходів. Створення і організація ведення
1 Про затвердження Інструкції про зміст і складання паспорта місць видалення відходів : наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища № 12 від 14 січня 1999 року // Офіційний вісник України. - 1999. - № 6. - С. 120.
2 Деякі питання поводження з радіоактивними відходами : постанова Кабінету Міністрів України № 480 від 29 квітня 1996 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
612


• РОЗДІЛ 26
кадастру покладаються на МНС України. Положення про державний кадастр сховищ та місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів затверджене постановою КМУ № 480 від 29 квітня 1996 року1.
Відповідно до ст. 29 Закону «Про відходи», з метою визначення та прогнозування впливу відходів на навколишнє природне середовище, своєчасного виявлення негативних наслідків, їх відвернення та подолання виробники відходів, їх власники, а також Мінприроди України здійснюють моніторинг місць утворення, зберігання і видалення відходів. Моніторинг місць утворення, зберігання і видалення відходів є складовою єдиної системи державного моніторингу навколишнього природного середовища. Мінприроди України здійснює моніторинг звалищ промислових і побутових відходів; моніторинг об'єктів поховання радіоактивних відходів (вміст радіонуклідів, радіаційна обстановка) здійснює МНС України на підставі Положення про державну систему моніторингу довкілля, затвердженого постановою КМУ № 391 від ЗО березня 1998 року1  2.
§ 3. Законодавчі заходи запобігання утворенню відходів та екологічно безпечного поводження з ними
Поводження з відходами Закон «Про відходи» визначає як дії, спрямовані на запобігання утворенню відходів, їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізацію, видалення, знешкодження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення.
Заходи і вимоги щодо запобігання або зменшення утворення відходів та екологічно безпечного поводження з ними передбачені Розділом VI Закону «Про відходи». Зокрема, ст. 31 Закону передбачає, що з метою запобігання або зменшення обсягів утворення відходів та стимул ювання впровадження маловідход- нихтехнологій КМУ, міністерства та інші центральні і місцеві органи виконавчої влади в межах своєї компетенції здійснюють: розроблення та впровадження науково обґрунтованих нормативів утворення відходів на одиницю продукції (сировини та енергії), виконання робіт і надання послуг, що регламентують їх кількісний та якісний склад, відповідно до передових технологічних досягнень; періодичний перегляд встановлених нормативів утворення відходів, спрямований на зменшення їх обсягів, з урахуванням передового вітчизняного і зарубіжного досвіду та економічних можливостей; встановлення на основі затверджених нормативів (питомих показників обсягів утворення відходів) лімітів на утворення
1 Деякі питання поводження з радіоактивними відходами: постанова Кабінету Міністрів України № 480 від 29 квітня 1996 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
2 Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля : постанова Кабінету Міністрів України № 391 від ЗО березня 1998 року // Офіційний вісник України. - 1998. - № 13. - С. 91.
613


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
відходів; розроблення та впровадження системи поводження з пакувальними матеріалами і тарою; системи збирання, видалення, знешкодження та утилізації відпрацьованих мастил (олив); системи збирання, заготівлі та утилізації зношених шин, резинотехнічних виробів та відходів резинотехнічного виробництва; системи заготівлі та утилізації непридатних до використання транспортних засобів; системи збирання та утилізації електричного та електронного обладнання; розроблення загальних вимог щодо поводження з побутовими відходами; розроблення системи інформаційного, науково-методичного забезпечення виробників відходів відомостями про технологічні та інші можливості зменшення обсягів утворення та утилізації відходів; запровадження відповідно до закону санкцій за перевищення лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів.
Відповідно до Закону «Про відходи», у сфері поводження з відходами встановлюються такі нормативи: граничні показники утворення відходів у технологічних процесах; питомі показники утворення відходів, використання та втрат сировини у технологічних процесах; інші нормативи, передбачені законодавством.
Граничним показником утворення відходів у технологічних процесах є нормативно допустимий обсяг утворення відходів, а саме - максимальний обсяг відходів, що може утворитися в результаті технологічного процесу за умови дотримання встановленого технологічного регламенту. Питомий показник утворення відходів - обсяг відходів конкретного виду, який утворюється при виробництві одиниці продукції, переробленні одиниці сировини, наданні одиниці послуги тощо. Для твердих побутових відходів, що утворюються на території даного району, питомим показником утворення є обсяг відходів, який утворюється на одну людину, що проживає в даному районі, працює на підприємстві, в установі, організації даного району. Питомі показники використання та втрат сировини у технологічних процесах можна визначити як обсяг витрат сировинних ресурсів на одиницю готової продукції та їх природних втрат у процесі виробництва, транспортування і зберігання.
Нормативи утворення відходів визначаються технологічними регламентами на підставі питомих показників утворення відходів, тобто обсягу відходів конкретного виду, який утворюється при виробництві одиниці продукції, переробленні одиниці сировини, наданні одиниці послуги тощо. Відповідальність за правильність визначення нормативів утворення відходів несе власник відходів.
Правила застосування, обігу і повернення засобів упаковки багаторазового використання в Україні затверджені наказом Міністерства державних ресурсів України № 15 від 16 червня 1992 року1. Засобами багаторазового використання,
1 Про затвердження Правил застосування, обігу і повернення засобів упаковки багаторазового використання і Правил повторного використання дерев’яної, картонної тари та паперових мішків : наказ Міністерства державних ресурсів України № 15 від 16 червня 1992 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nau.com.ua. - Назва з екрану.
614


• РОЗДІЛ 26
відповідно до Правил, є: спеціалізовані контейнери, тара-обладнання, тара багаторазового використання, допоміжні пакувальні засоби і пакувальні тканини, універсальні контейнери. Після звільнення від продукції і товарів усі види засобів упаковки багаторазового використання у стані, придатному для повторного використання, комплектними, очищеними від залишків продукції, підлягають обов'язковому поверненню у 30-денний строк, якщо інший строк не передбачений спеціальними нормами Правил. За прострочу повернення чи здачі засобів упаковки багаторазового використання до 15 днів покупець (одержувач) сплачує штраф у розмірі 150% ціни придбання цих засобів, а більше 15 днів - 300%. У випадках втрати засобів упаковки багаторазового використання, крім штрафу, оплачується також їх вартість. За використання постачальником продукції засобів упаковки багаторазового використання, що належить одержувачу продукції, без його згоди не за призначенням - постачальник оплачує одержувачу штраф у розмірі трикратної вартості цих засобів.
Порядок збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації використаної тари (упаковки) затверджено наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України № 224 від 2 жовтня 2001 року1. Порядок передбачає, що приймання та утилізація використаної тари (упаковки) має здійснюватися підприємствами, які використовують тару (упаковку) для пакування і транспортування продукції, у процесі діяльності яких утворюється тара (упаковка), а також імпортерами, продукція яких міститься в тарі (упаковці), самостійно або шляхом укладення договорів з Державною компанією «Укреко- комресурси» чи іншими спеціалізованими підприємствами щодо надання послуг зі збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації використаної тари (упаковки).
Наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики № 289 від 24 грудня 2004 року затверджений Технічний регламент з підтвердження відповідності пакування (пакувальних матеріалів) та відходів пакування1  2. Технічний регламент стосується всього пакування, що розміщено на ринку в Україні, та всіх відходів пакування незалежно від того, чи використовувались та створювались вони на промисловому, комерційному, офісному рівнях, у крамницях, побутових службах чи в домашньому господарстві або на будь-якому іншому рівні незалежно від матеріалу, що використовується. Технічний регламент встановлює положення, що мають на меті, по-перше, запобігати створенню відходів пакування, по-друге, забезпечувати вторинне використання пакування, вторинну переробку та інші форми відновлення відходів пакування, що сприятиме суттєвому зменшенню остаточного видалення таких відходів.
1 Офіційний вісник України. - 2001. - № 41. - Ст. 1876.
2 Офіційний вісник України. - 2005. - № 4. - Ст. 248.
615


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Регламент передбачає, що послідовно мають бути досягнуті такі вимоги: від 50 до 65% маси відходів пакування відновлюватимуться чи спалюватимуться на заводах, де спалюються відходи з відновленням енергії; принаймні 60% маси відходів пакування відновлюватимуться чи спалюватимуться на заводах, де спалюються відходи з відновленням енергії; від 25 до 45% загальної маси пакувальних матеріалів, що містяться у відходах пакування, повторно перероблятимуться 15% від маси кожного пакувального матеріалу; від 55 до 80% ваги відходів пакування повторно перероблятимуться; мінімальні рівні вторинної переробки матеріалів, що містяться у відходах пакування, складатимуть: 60% маси скла; 60% маси паперу та картону; 50% маси металів; 22,5% маси пластмаси, ураховуючи тільки матеріали, які знов перероблюються у пластмаси; 15% маси деревини.
Основні положення щодо порядку здійснення діяльності, пов'язаної із збиранням і заготівлею окремих видів відходів як вторинної сировини встановлює ст. 35 Закону «Про відходи». Така діяльність здійснюється на підставі ліцензії, виданої відповідно до закону. Підставою для видачі ліцензії на збирання і заготівлю відходів як вторинної сировини є наявність у спеціалізованих підприємств виробничих і складських приміщень, пресового, вантажопідйомного та аналітичного обладнання, кваліфікованого персоналу. Загальні вимоги до матеріально- технічної бази для збирання і заготівлі відходів як вторинної сировини, забезпечення протипожежної та екологічної безпеки встановлюються Мінприроди України. Операції поводження з окремими видами відходів як вторинної сировини в частині приймання і закупівлі їх у населення спеціалізовані підприємства здійснюють через свої приймальні пункти (стаціонарні або пересувні).
Перелік окремих видів відходів як вторинної сировини, збирання та заготівля яких підлягають ліцензуванню, затверджений постановою КМУ №183 від 28 лютого 2001 року1. До таких відходів віднесено відходи полімерні, гумові, утому числі зношені шини. Ліцензійні умови провадження господарської діяльності із збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини затверджені наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва та Міністерства екології та природних ресурсів України № 52/105 від 19 березня 2001 року1  2.
Постановою Кабінету Міністрів України № 915 від 26 липня 2001 року «Про впровадження системи збирання, заготівлі та утилізації відходів як вторинної сировини»3 закріплено, що підприємства усіх форм власності, які використовують в Україні тару і пакувальні матеріали або імпортують їх разом з продукцією, зобов'язані: самостійно з дотриманням вимог законодавства забезпечити прий¬
1 Про затвердження переліку окремих видів відходів як вторинної сировини, збирання та заготівля яких підлягають ліцензуванню: постанова Кабінету Міністрів України № 183 від 28 лютого 2001 року II Офіційний вісник України. 2001. - М 9. - Ст. 361.
2 Офіційний вісник України. - 2001 - № 15. - Ст. 674.
3 Офіційний вісник України. - 2001. - № 31. - Ст. 1412.
біб


• РОЗДІЛ 26
мання та утилізацію використаних тари і пакувальних матеріалів відповідно до мінімальних норм утилізації або укласти з державною компанією «Укрекоком- ресурси» договори про організацію їх збирання, заготівлі та утилізації з оплатою їїпослуг; забезпечити виконання норм утилізації, незалежно від того, самостійно чи на підставі укладених договорів вони здійснюють збирання і заготівлю використаних тари і пакувальних матеріалів; подавати щороку до 10 грудня територіальним органам Мінприроди України інформацію про обсяги використаних ними тари і пакувальних матеріалів. Постановою встановлені мінімальні норми утилізації використаних тари і пакувальних матеріалів для підприємств, установ, організацій усіх форм власності у відсотках загальної маси тари і пакувальних матеріалів, які вони використовують в Україні або імпортують разом з продукцією. Вони є таким: на 2009 рік - 25, 2010 рік - 30, на 201Грік і наступні роки - 35. Кошти, що надходять як плата за послуги з організації збирання, заготівлі та утилізації використаних тари і пакувальних матеріалів, відповідно до цієї постанови, зараховуються на спеціальний рахунок, відкритий Компанією в Державному казначействі, і використовуються в порядку та за напрямами, визначеними КМУ. Контроль за цільовим використанням зазначених коштів здійснюється органами контрольно-ревізійної служби та наглядовою радою, персональний склад якої затверджується КМУ.
Законом від 21 січня 2010 року Закон «Про відходи» було доповнено, зокрема положеннями щодо поводження з побутовими відходами. Поводження з побутовими відходами здійснюється відповідно до державних норм, стандартів і правил. Власники або наймачі, користувачі, у тому числі орендарі житлових будинків, земельних ділянок, укладають договори з юридичною особою, яка в установленому порядку визначена виконавцем послуг на вивезення побутових відходів, здійснюють оплату таких послуг та забезпечують роздільне збирання побутових відходів. Збирання та перевезення побутових відходів у межах певної території здійснюються юридичною особою, яка уповноважена на це органом місцевого самоврядування на конкурсних засадах, спеціально обладнаними для цього транспортними засобами.
Підчас проектування житлових будинків, громадських, виробничих, склад- ськихта інших споруд передбачаються будівництво та облаштування контейнерних майданчиків для роздільного збирання і зберігання побутових відходів, урн для побутових відходів. З метою своєчасного збирання побутових відходів, створення безпечних умов для їх зберігання, вивезення з житлових масивів і внутрішньодворових територій, доріг загального користування та інших об'єктів благоустрою населених пунктів і проведення заходів обладнуються контейнерні майданчики, урни для побутових відходів.
Роздільне збирання побутових відходів має здійснюватися їх власниками згідно з методикою роздільного збирання побутових відходів, яка затверджується центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального
617


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
господарства. Великогабаритні та ремонтні відходи у складі побутових відходів мають збиратися окремо від інших видів побутових відходів. Небезпечні відходи у складі побутових відходів збираються окремо від інших видів побутових відходів, а також мають відокремлюватися на етапі збирання чи сортування та передаватися спеціалізованим підприємствам, що одержали ліцензії на здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами.
Захоронення побутових відходів дозволяється тільки на спеціально обладнаних для цього полігонах/звалищах. Під час обрання органами місцевого самоврядування або місцевими державними адміністраціями схеми санітарного очищення перевага надається пропозиціям, що передбачають більший ступінь перероблення чи утилізації побутових відходів. Термічне оброблення (спалювання) побутових відходів дозволяється лише на спеціально призначених для цього підприємствах чи об'єктах. Спалювання побутових відходів дозволяється лише на енергетичні цілі з метою одержання тепловоїта/або електричної енергії. Забороняється проектування, будівництво та експлуатація полігонів побутових відходів без оснащення системами захисту ґрунтових вод, вилучення біогазу та фільтрату.
Перевезення побутових відходів здійснюється спеціально обладнаними транспортними засобами. Орган місцевого самоврядування на конкурсних засадах визначає виконавця послуг з перевезення побутових відходів з певної території населеного пункту. Механізм надання суб'єктами господарювання послуг з вивезення побутових відходів у містах, селищах і селах визначається Правилами надання послуг з вивезення побутових відходів, затвердженими постановою КМУ № 1070 від 10 грудня 2008 року1.
Вимоги щодо зберігання та видалення відходів передбачено у ст. 33 Закону «Про відходи». Зберігання та видалення відходів здійснюються відповідно до вимог екологічної безпеки та способами, що забезпечують максимальне використання відходів чи передачу їх іншим споживачам (за винятком захоронення). Видалення відходів здійснюється відповідно до встановлених законодавством вимог екологічноїбезпеки з обов'язковим забезпеченням можливості утилізації чи захоронення залишкових продуктів за погодженням з державною санітарно- епідеміологічною службою України.
На кожне місце чи об'єкт зберігання або видалення відходів складається спеціальний паспорт, в якому зазначаються найменування та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць чи об'єктів зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об'єктів.
Зберігання та видалення відходів здійснюються в місцях, визначених органами місцевого самоврядування з врахуванням вимог земельного та природо¬
1 	Офіційний вісник України. - 2008. - № 95. - Ст. 3138.
618


•РОЗДІЛ 26
охоронного законодавства, за наявності спеціальних дозволів, у яких визначені види та кількість відходів, загальні технічні вимоги, заходи безпеки, відомості щодо утворення, призначення, методів оброблення відповідно до встановлених лімітів та умови їх зберігання. Визначені для зберігання та видалення відходів місця чи об'єкти повинні використовуватися лише для заявлених на одержання дозволу відходів. Забороняється змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія. Забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів, утому числі побутових, у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на територіях природно-заповідного фонду, на землях природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, в межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людини. Захоронення відходів у надрах допускається у виняткових випадках за результатами спеціальних досліджень з дотриманням стандартів, нормі правил, передбачених законодавством України.
Відповідно до ст. 32 Закону, з метою обмеження та запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини забороняється: вести будь-яку господарську діяльність, пов'язану з утворенням відходів, без одержання від спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів; використовувати результати наукових досліджень, впроваджувати в практику винаходи, застосовувати нову техніку, імпортне устаткування, технології та системи, якщо вони не передбачають запобігання чи мінімізацію обсягів утворення відходів на всіх стадіях технологічного процесу, їх утилізацію та безпечне видалення; визначати місця розміщення підприємств, установок, полігонів, комплексів, сховищ та інших об'єктів поводження з відходами, проектувати та будувати регіональні і міжрегіональні комплекси оброблення, знешкодження, утилізації та видалення відходів, якщо вони не відповідають екологічним та санітарно-гігієнічним вимогам; приймати рішення про розміщення і розвиток містта інших населених пунктів без визначення технічних та інших заходів щодо створення умов для утилізації чи видалення побутових відходів; вводити вдію нові і реконструйовані підприємства та інші об'єкти, не забезпечені устаткуванням і технологіями для безпечного поводження з відходами, та в разі відсутності даних, необхідних для оцінки їх впливу на навколишнє природне середовище та здоров'я людини, згідно з установленим порядком; передавати чи продавати небезпечні відходи громадянам, підприємствам, установам та організаціям, якщо вони не забезпечують утилізації чи видалення цих відходів екологічно безпечним способом; залучати дітей і підлітків до організованого збирання відходів (як вторинної сировини), небезпечних для здоров'я; порушувати строки переробки відходів, ввезених в Україну відповідно до встановлених квотами
619


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
умов; порушувати встановлені квоти на ввезення в Україну відходів як вторинної сировини; ввезення в Україну, за винятком транзитного перевезення, будь-яких відходів з метою їх зберігання чи видалення.
Відповідно до ст. 37 Закону «Про відходи», державний контроль у сфері поводження з відходами здійснюють Мінприроди України, Мінрегіонрозвитку України, МОЗ України та інші спеціально уповноважені органи виконавчої влади. Первинний виробничий контроль у сфері поводження з відходами здійснюють у межах своєї компетенції виробники відходів. Громадський контроль у сфері поводження з відходами здійснюють громадські інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідно до законодавства. Нагляд за додержанням законів у сфері поводження з відходами здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури в межах повноважень, передбачених законом.
§ 4. Правове регулювання поводження з небезпечними відходами: вимоги щодо їх утворення, транспортування та зберігання
Закон «Про відходи» визначає небезпечні відходи як відходи, що мають такі фізичні, хімічні, біологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або можуть створити значну небезпеку для навколишнього природного середовища і здоров'я людини та які потребують спеціальних методів і засобів поводження з ними. У ст. 34 зазначеного Закону передбачені вимоги щодо поводження з ними.
Зокрема, усі небезпечні відходи за ступенем їх шкідливого впливу на навколишнє природне середовище та на життя і здоров'я людини відповідно до переліку небезпечних властивостей поділяються на класи і підлягають обліку. Небезпечні відходи поділяються на 4 класи небезпеки: І клас-надзвичайно небезпечні; II клас-високонебезпечні; III клас-помірно небезпечні; IV клас-мало небезпечні1. Відповідний клас відходів визначається виробником відходів відповідно до нормативно-правових актів, що затверджуються Мінприроди України за погодженням з державною санітарно-епідеміологічною службою України.
Суб'єкт господарської діяльності, у власності або у користуванні якого є хоча б один об'єкт поводження з небезпечними відходами, зобов'язаний: забезпечити запобігання забрудненню ними навколишнього природного середовища, а у разі виникнення такого забруднення-ліквідувати забруднення та його наслідки для
1 Про затвердження інструкцій щодо заповнення форм державних статистичних спостережень з охорони навколишнього природного середовища: наказ Державного комітету статистики України № 494 від 24 жовтня 2006 року // Офіційний вісник України. - 2006. - № 46. - Ст. 3097.
620


• РОЗДІЛ 26
навколишнього природного середовища та здоров'я людини; вживати заходів, направлених на запобігання аваріям, обмеження і ліквідацію їх наслідків та за- хистлюдей і навколишнього природного середовища від їх впливу; повідомляти про аварію, що сталася на зазначеному об'єкті, і про заходи, вжиті для ліквідації її наслідків, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та населення; забезпечувати експлуатацію зазначених об'єктів і перевезення небезпечних відходів з додержанням вимог природоохоронного законодавства; мати ліцензію на здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами; ідентифікувати об'єкти поводження з небезпечними відходами та надавати інформацію про такі об'єкти відповідно до Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки»; мати план локалізаціїта ліквідації аварії на об'єкті; мати декларацію безпеки. У разі порушення суб'єктом господарської діяльності ліцензійних умов поводження з небезпечними відходами ліцензія анулюється у встановленому законом порядку.
Ліцензійні умови діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами затверджені наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства екології та природних ресурсів України № 27/44 від 12 лютого 2001 року1. До поводження знебезпечними відходами допускаються особи, які мають професійну підготовку, підтверджену свідоцтвом (сертифікатом) на право роботи з небезпечними речовинами, та не мають медичних протипоказань. Допуск працівників до роботи забезпечується відповідною посадовою особою підприємства, установи, організації.
Перевезення небезпечних відходів дозволяється лише за наявності їх паспорта та ліцензії на поводження з ними і в порядку, визначеному законодавством про перевезення небезпечних вантажів. Положення про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх утилізацією/видаленням затверджене постановою КМУ № 1120 від 13 липня 2000 року2. Небезпечні відходи, що містяться у Жовтому переліку (наприклад, ртуть, відпрацьовані батареї свинцевих акумуляторів, гальванічний шлам), підлягають особливому контролю, небезпечні відходи Зеленого переліку (наприклад, брухт чавуну, міді, титану, склобій, уламки бетону) є менш небезпечними, тому дозвіл на їх транскордонне переміщення надається у спрощеному порядку.
Перевезення небезпечних відходів здійснюється за умови обов'язкового страхування цивільної відповідальності перевізника за збитки, які можуть бути завдані ним підчас перевезення, відповідно до закону. Порядок і правила проведення обов'язкового страхування відповідальності експортера та особи, яка відповідає за утилізацію (видалення) небезпечних відходів, щодо відшкодування шкоди, яку може бути заподіяно здоров'ю людини, власності та навколишньому
1 Офіційний вісник України. - 2001 - № 10. - Ст. 418.
1 Офіційний вісник України. - 2000. - № 29. - Ст. 1217.
621


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
природному середовищу під час транскордонного перевезення та утилізації (видалення) небезпечних відходів, затверджені постановою КМУ № 1219 від 19 серпня 2002 року1.
Розміщення небезпечних відходів дозволяється лише у спеціально обладнаних місцях та здійснюється відповідно до ліцензійних умов щодо поводження з небезпечними відходами. Провадження інших видів діяльності, не пов'язаної з поводженням з небезпечними відходами, на території, відведеній для їх розміщення, забороняється. Суб'єкти господарської діяльності, на території яких зберігаються небезпечні відходи, відносяться відповідно до закону до об'єктів підвищеної небезпеки. Відповідальність суб'єкта господарської діяльності, у власності або у користуванні якого є хоча б один об'єкт поводження з небезпечними відходами, за шкоду, яка може бути заподіяна аваріями на таких об'єктах життю, здоров'ю, майну фізичних та/або юридичних осіб, підлягає обов'язковому страхуванню відповідно до закону.
У ст. 34-1 Закону «Про відходи» визначений порядок надання письмової згоди (повідомлення) на транскордонне перевезення небезпечних відходів. Письмова згода (повідомлення) на транскордонне перевезення небезпечних відходів надається Мінприроди України протягом 60 днів до запланованої дати їх першого перевезення. Підставами для прийняття рішення про відмову у наданні письмової згоди (повідомлення) є: недостовірність даних у документах, поданих для отримання письмової згоди (повідомлення); подання документів, необхідних для отримання письмової згоди (повідомлення), не в повному обсязі та/або невідповідність їх встановленим законодавством вимогам; непогодження матеріалів іншими уповноваженими органами виконавчої влади; відсутність фінансових гарантій за завдану шкоду під час здійснення транскордонного перевезення відходів територією України залежно від видута класу небезпеки відходів. Письмова згода (повідомлення) на транскордонне перевезення небезпечних відходів надається в порядку, встановленому КМУ.
Закон України «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення» від 8 вересня 2005 року1  2 установлює загальні правові засади прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення. До ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення, належать: атомні електричні станції; атомні станції теплопостачання; дослідницькі ядерні реактори; об'єкти з переробки радіоактивних відходів; сховища, призначені для зберігання відпрацьованого ядерного палива або високоактивних радіоактивних
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 34. - Ст. 1614.
2 Офіційний вісник України. - 2005. - № 40. - Ст. 2533.
622


• РОЗДІЛ 26
відходів з терміном зберігання понад ЗО років (крім установок, що включені до технологічного циклу ядерної установки); сховища, призначені для захоронення відпрацьованого ядерного палива або радіоактивних відходів.
Рішення про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення, приймаються Верховною Радою України шляхом прийняття відповідного закону про розміщення, проектування, будівництво ядерноїустановки або об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення. Таке рішення Верховна Рада України приймає тільки в разі погодження їх розміщення на своїй території місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. До Верховної Ради України проект закону про розміщення, проектування, будівництво ядерної установки або об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення, подає КМУ.
Особливості поводження з радіоактивними відходами визначає закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» від ЗО червня 1995 року1. Радіоактивні відходи визначаються як матеріальні об'єкти та субстанції, активність радіонуклідів або радіоактивне забруднення яких перевищує межі, встановлені діючими нормами, за умови, що використання цих об'єктів та субстанцій не передбачається. Вони можуть бути довгоіснуючими, рівень звільнення яких від контролю органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки досягається через 300 років і більше, та коротко існуючими, для яких цей термін складає менше 300 років.
Відповідно до вимог цього Закону, такі види діяльності, як ведення державного обліку радіоактивних відходів, Державного кадастру сховищ радіоактивних відходів, місць їх захоронення, а також місць їх тимчасового зберігання; проектно-пошукові роботи по вибору майданчиків для розміщення об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами; проектування об'єктів та транспортних засобів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, їх випробування, виготовлення або будівництво; введення в експлуатацію, експлуатація, зняття з експлуатації об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, закриття сховищ для захоронення та проведення регламентних робіт по забезпеченню безпеки на сховищах для захоронення після їх закриття; перевезення та складування радіоактивних відходів підлягають державному регулюванню. Державне регулювання безпеки підчас поводження зрадіоактивними відходами здійснюють Мінприроди України; МОЗ України, МВС України та інші органи державної виконавчої влади згідно з законодавством. На здійснення діяльності у сфері поводження з радіоактивними відходами видаються дозволи (ліцензії) в порядку, встановленому законодавством.
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 27. - Ст. 198.
623


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Право на поводження з радіоактивними відходами мають юридичні та фізичні особи, які мають виданий у встановленому порядку дозвіл органу державного регулювання ядерноїта радіаційної безпеки на здійснення відповідного виду діяльності (ліцензіати). Умови і вимоги безпеки (ліцензійні умови) провадження діяльності з переробки, зберігання та захоронення радіоактивних відходів (НП 306.5.04/2.060-2002), затверджені наказом Державного комітету ядерного регулювання України № 110 від 22 жовтня 2002 року1. Ліцензіат провадить діяльність з переробки, зберігання та захоронення радіоактивних відходів за умови: реалізації організаційних і технічних заходів щодо попередження радіаційних аварій, обмеження і ліквідаціїїх наслідків; виконання вимог нормативних документів щодо фізичного захисту з метою запобігання несанкціонованому проникненню до сховищ, доступу до радіоактивних відходів; проведення радіаційного контролю на підприємстві, який може здійснюватися власними силами або за договором з підприємством-підрядником; наявності фінансової можливості відшкодування збитків від радіаційних аварій, що можуть статися під час здійснення ліцензованої діяльності, власними коштами або за рахунок коштів страхових компаній.
Захоронення радіоактивних відходів здійснюють лише спеціалізовані підприємства по поводженню з радіоактивними відходами за наявності відповідної ліцензії, виданоїу встановленому законодавством порядку. Попередня обробка та обробка радіоактивних відходів може здійснюватись ліцензіатом на підприємствах та в установах, де вони утворюються. Протягом усього часу зберігання або захоронення радіоактивних відходів регулярно здійснюється контрользаїх станом, радіаційною обстановкою у сховищах радіоактивних відходів та навколишньому природному середовищі. Загальні положення безпеки захоронення радіоактивних відходів у геологічних сховищах затверджені наказом Державного комітету ядерного регулювання України № 81 від 29 травня 2007 року1  2.
Постановою КМУ № 939 від 18 липня 2007 року затверджено Технічний регламент щодо контейнерів для зберігання та захоронення радіоактивних відходів3. Він визначає загальні технічні вимоги до контейнерів для зберігання та/ або захоронення радіоактивних відходів, що утворюються в результаті цивільної діяльності, а також вимоги до їх пакування та маркування. Вимоги до упаковок для довгострокового зберігання високоактивних радіоактивних відходів від переробки відпрацьованого ядерного палива затверджені наказом Державного комітету ядерного регулювання України № 34 від 16 лютого 2009 року4.
Правила забезпечення збереження ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання затверджені наказом Мініс¬
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 46. - Ст. 2104.
2 Офіційний вісник України. - 2007. - № 43. - Ст. 1740.
3 Офіційний вісник України. - 2007. - № 53. - Ст. 2162.
4 Офіційний вісник України. - 2009. - № 21. - Ст. 689.
624


• РОЗДІЛ 26
терства екології та природних ресурсів України № 241 від 14 грудня 2000 року1. Вимоги та правила довгострокового зберігання довгоіснуючих та високоактивних радіоактивних відходів до їх захоронення в глибоких геологічних формаціях затверджені наказом Державного комітету ядерного регулювання України № 169 від 7 грудня 2007 року2. Основними принципами забезпечення ядерної та радіаційної безпеки при поводженні з радіоактивними відходами, зокрема при довгостроковому зберіганні довгоіснуючих та високоактивних радіоактивних відходів, є захист здоров'я людини, майбутніх поколінь, навколишнього природного середовища, захист за межами державного кордону України тощо.
Перевезення радіоактивних відходів можуть здійснювати юридичні або фізичні особи, які мають відповідні ліцензії, видані у встановленому законодавством порядку. Перевезення радіоактивних відходів здійснюється у транспортних пакувальних комплектах відповідно до затверджених норм, правил і стандартів щодо перевезення радіоактивних відходів, якими передбачаються: порядокїх перевезення; права та обов'язки вантажовідправника, перевізника та отримувача; заходи безпеки; вимоги до упаковки та транспортних засобів; заходи на випадок дорожньо-транспортних подій під час перевезення радіоактивних відходів; запобігання та заходи щодо ліквідації наслідків можливих радіаційних аварій; заходи фізичного захисту.
МВС України розробляє комплексну систему заходів щодо попередження дорожньо-транспортних подій під час перевезення радіоактивних відходів. Умови та режим перевезення радіоактивних відходів повітряним, залізничним, водним або автомобільним транспортом погоджуються з відповідними службами МВС України. У разі виникнення радіаційної аварії внаслідок дорожньо- транспортної події підчас перевезення радіоактивних відходів відповідальність заїїліквідацію, а також захист персоналу, населення, навколишнього природного середовища та матеріальних цінностей покладається на вантажовідправника, якщо інше не передбачено угодою про перевезення.
Закриття (консервація) сховищ радіоактивних відходів здійснюється за рішенням органу державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами, погодженим з органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Припинення приймання радіоактивних відходівта консервація сховища радіоактивних відходів проводяться згідно з проектом закриття (консервації) сховищ радіоактивних відходів та нормами, правилами і стандартами радіаційної безпеки. Після закриття (консервації) сховища радіоактивних відходів забезпечується зниження можливості несанкціонованого доступу до законсервованого сховища. Відповідальність за збереження документації, яка характеризує об'єкт, попереджувальних знаків, огорож тощо покладається на
Офіційний вісник України. - 2001. - № 3. - Ст. 98. Офіційний вісник України. - 2008. - № 17. - Ст. 463.
625


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
орган державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами і місцевий орган державної виконавчої влади.
З метою розв'язання проблем у сфері поводження з радіоактивними відходами Законом України від 17 вересня 2008 року затверджена Загальнодержавна цільова екологічна програма поводження з радіоактивними відходами1. Основними результатами виконання Програми мають бути зниження рівня шкідливого впливу радіоактивних відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини; запобігання використанню радіоактивних відходів у злочинних цілях; створення умов для прискорення ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; істотне зменшення ризику виникнення радіаційних аварій. Строк виконання Програми -1 червня 2008 року - 2017 рік.
§ 5. Економічне й екологічне стимулювання утилізації відходів і зниження обсягів їх накопичення
Значення економічного стимулювання у вирішенні проблем у сфері поводження з відходами має два основні аспекти. По-перше, за його допомогою можна вплинути на поведінку юридичних і фізичних осіб, стимулюючи їх виконувати екологічні вимоги. По-друге, його застосування є одним з джерел фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища під час поводження з відходами.
Економічне забезпечення заходів щодо утилізації відходів і зменшення обсягів їх утворення передбачається Розділом VII Закону «Про відходи». В цьому розділі визначаються положення щодо організаційно-економічних заходів щодо утилізації відходів і зменшення обсягів їх утворення (ст. 38), плати за розміщення відходів (ст. 39), стимулювання заходів у зазначеній сфері (ст. 40), а також їх фінансування (ст. 41).
Організаційно-економічні заходи щодо забезпечення утилізації відходів і зменшення обсягів їх утворення передбачають: лімітування обсягів утворення та розміщення відходів; встановлення ставок екологічного податку, що справляється за розміщення відходів, із диференціацією залежно від рівня небезпеки відходів та цінності території; надання суб'єктам підприємницької діяльності, які утилізують, зменшують обсяги утворення відходів та впроваджують у виробництво маловідходні технології, відповідно до законодавства податкових, кредитних та інших пільг; надання в установленому законодавством порядку податкових, кредитних та інших пільг суб'єктам підприємницької діяльності, які здають відходи як вторинну сировину та займаються збиранням і заготівлею
1 	Про Загальнодержавну цільову екологічну програму поводження з радіоактивними відходами: Закон України від 17 вересня 2008 року // Відомості Верховної Ради України. - 2009. - № 5. - Ст. 8.
626


• РОЗДІЛ 26
таких відходів; визначення пріоритетів щодо фінансування за державним контрактом підприємств, що впроваджують маловідходні технології, обробляють і утилізують відходи; перегляд переліку відходів, щодо яких з урахуванням державних інтересів повинен установлюватися спеціальний режим стимулювання їхзбирання, заготівлі та використання; цільове фінансування науково-дослідних робіт з конкретних проблем утилізації відходів і зменшення їх утворення; створення фондів для цільового фінансування заходів щодо утилізації відходів за рахунок добровільних внесків виробників відходів, їх власників, вітчизняних та іноземних суб'єктів господарської діяльності, окремих громадян, екологічного страхування тощо; формування державного банку даних щодо впроваджених в Україні технологій утилізації відходів.
Порядок розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів затверджений постановою КМУ N21218 від 3 серпня 1998 року1, визначає ліміт на утворення відходів як максимальний обсяг відходів, на який у суб'єкта права власності на відходи є документально підтверджений дозвіл на передачу їх іншому власнику (на розміщення, утилізацію, знешкодження тощо) або на утилізацію чи розміщення на своїй території; ліміт на розміщення відходів - обсяг відходів (окремо для кожного класу небезпеки), на який у власника відходів є дозвіл на їх розміщення, виданий органами Мінприроди України на місцях.
Ліміт на утворення відходів визначається їх власником у процесі діяльності на підставі дозволу на розміщення відходів та договору (контракту) на передачу відходів іншому власнику. Він розраховується на підставі нормативів утворення для кожного виду відходів за класами їх небезпеки і має дорівнювати сумарному обсягу відходів, розміщених на своїй території. Ліміт на утворення відходів не може перевищувати нормативно допустимих обсягів утворення відходів, тобто максимального обсягу відходів, що може утворитися в результаті технологічного процесу за умови дотримання встановленого технологічного регламенту.
Власники відходів, для яких платежі за розміщення відходів усіх класів небезпеки не перевищують 10 гривень на рік, власники побутових відходів, що уклали договори на розміщення відходів з підприємствами комунального господарства, та власники відходів, які одержали ліцензію на збирання і заготівлю окремих видів відходів як вторинної сировини, звільняються від одержання лімітів на утворення та розміщення відходів.
Відповідальність за правильність визначення лімітів утворення та розміщення відходів, несвоєчасне затвердження або незатвердження лімітів утворення та розміщення відходів несе власник відходів. Контроль за правильністю визначення лімітів на утворення та розміщення відходів, їх дотриманням здійснюють органи Мінприроди України на місцях.
1 Офіційний вісник України. - 1998. - № 31. - С. 97.
627


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Суб'єкти господарювання, юридичні особи, що не провадять господарську (підприємницьку) діяльність, бюджетні установи, громадські та інші підприємства, установи та організації, постійні представництва нерезидентів, включаючи тих, які виконують агентські (представницькі) функції стосовно таких нерезидентів або їх засновників, підчас провадження діяльності яких на територіїУкраїни і в межах її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони здійснюються розміщення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах (крім розміщення окремих видів відходів як вторинної сировини); утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені); тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк, є платниками екологічного податку. Порядок обчислення та сплати екологічного податку визначається розділом VIII Податкового кодексу України від 2 грудня 2010 року1.
Зокрема, відповідно до ст. 246 ПКУ, встановлено ставку податку за розміщення обладнання та приладів, що містять ртуть, елементи з іонізуючим випромінюванням, у розмірі 431 гривні за одиницю; за розміщення люмінесцентних ламп -7,5 гривні за одиницю. За розміщення відходів І класу небезпеки-надзвичайно небезпечних відходів - встановлена ставка податку у розмірі 700 грн. за тонну; за розміщення відходів II класу небезпеки - високонебезпечних відходів - 25,5 грн. за тонну; за розміщення відходів III класу небезпеки - помірно небезпечних відходів-6,4 грн. за тонну; IV класу небезпеки-малонебезпечних відходів - 2,5 грн. за тонну. За розміщення відходів, на які не встановлено клас небезпеки, застосовується ставка податку, встановлена за розміщення відходів І класу небезпеки.
За розміщення відходів на звалищах, які не забезпечують повного виключення забруднення атмосферного повітря або водних об'єктів, ставки податку збільшуються у 3 рази. Крім того, береться до уваги коефіцієнт до ставок податку, який встановлюється залежно від місця (зони) розміщення відходів у навколишньому природному середовищі. Наприклад, у разі розміщення відходів в межах населеного пункту або на відстані менш як 3 км від таких меж встановлюється коефіцієнт 3.
Ставка податку за утворення радіоактивних відходів виробниками електричної енергії-експлуатуючими організаціями ядернихустановок (атомних електростанцій), включаючи вже накопичені, становить 0,0063 гривні у розрахунку на 1 кВт/год виробленої електричної енергії. Для експлуатуючих організацій ядерних установок (атомних електростанцій) залежно від активності радіоактивних відходів встановлюється коригуючий коефіцієнт. Для високоактивних відходівтакий коефіцієнт - 50, середньоактивних та низько активних - коефіцієнт 2.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 13. - Ст. 112.
628


•РОЗДІЛ 26
Ставка податку за тимчасове зберігання високоактивних радіоактивних відходів (крім відходів, представлених у вигляді джерел іонізуючого випромінювання) їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк встановлена у розмірі 300 000 гривень за куб. метр, а для високоактивних радіоактивних відходів, представлених у вигляді джерел іонізуючого випромінювання, -10 000 гривень куб. сантиметр.
Фінансування заходів у сфері поводження з відходами здійснюється за рахунок коштів виробників відходів та їх власників. Для фінансування цих заходів можуть залучатися кошти місцевих бюджетів, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільні внески підприємств, установ, організацій, громадян та їх об'єднань, а також кошти Державного бюджету України, передбачені на проведення заходів, що включаються в Державну програму соціального та економічного розвитку України.
Для фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища утворюються Державний, республіканський АРК та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища. Республіканський АРК та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища утворюються ускладі республіканського бюджету АРК та відповідного місцевого бюджету за місцем заподіяння екологічної шкоди за рахунок: частини екологічного податку згідно із законом; частини грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, згідно з чинним законодавством; цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян. Розподіл коштів екологічного податку, що надходять до республіканського АРК та місцевих фондів охорони довкілля, здійснюється Верховною Радою АРК, відповідними обласними, міськими (містзагальнодержавного значення) радами за поданням органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
Державний фонд охорони навколишнього природного середовища утворюється за рахунок: частини екологічного податку згідно із законом; добровільних внесків підприємств, установ, організацій, громадян та інших надходжень; частини грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, згідно з чинним законодавством. Розподіл коштів, що надходять до Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, здійснюється КМУ за поданням Мінприроді України.
Кошти місцевих республіканського АРК і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища можуть використовуватись тільки для цільового фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, в тому числі наукових досліджень з цих питань, ведення державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також заходів для знижен¬
629


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ня впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я населення.
Положення про республіканський Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища затверджуються відповідними радами, а Державного фонду охорони навколишнього природного середовища - КМУ. Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища затверджено постановою КМУ, що діє у редакції від 7 квітня 2006 року1.
Правила планування природоохоронних заходів та здійснення видатків за бюджетними програмами Державного фонду охорони навколишнього природного середовища встановлюються згідно наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 21 травня 2002 року «Про Порядок планування та фінансування природоохоронних заходів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища»1  2.
З метою стимулювання заходів щодо утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення суб'єктам господарської діяльності, які впроваджують технології, спрямовані на зменшення обсягів утворення відходів, утилізують відходи в процесі виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг), здійснюють їх збирання і заготівлю, будівництво підприємств і цехів, а також організують виробництво устаткування для утилізації відходів, беруть пайову участь у фінансуванні заходів щодо утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення, можуть надаватися відповідно до закону України: пільги щодо оподаткування прибутку від реалізації продукції, виготовленої з використанням відходів; пріоритетне державне кредитування; спеціальні державні субсидії на зменшення відсотків за банківські кредити, пов'язані з інвестиціями, що спрямовуються на утилізацію відходів і виготовлення відповідного устаткування; дотації з Державного бюджету України, республіканського бюджету АРК і місцевих бюджетів для перевезення відходів (вторинноїсировини) чи напівфабрикатів, одержанихзцих відходів; інформація щодо технологічних можливостей утилізації відходів; дотації з фондів охорони навколишнього природного середовища та інших джерел; пільги щодо поповнення обігових коштів підприємств, установ та організацій -суб'єктів господарської діяльності, що здійснюють збирання і заготівлю, оброблення (перероблення) і утилізацію відходів як вторинної сировини, за умови цільового використання цих коштів для придбання та переробки таких відходів. Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть визначати у межах своїх повноважень додаткові заходи, пов'язані із стимулюванням утилізації відходів та зменшенням обсягів їх утворення.
Згідно п. 240.5 ст. 240 ПКУ, не є платниками екологічного податку за розміщення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах
1 Офіційний вісник України. - 2006. - № 15. - Ст. 1080.
2 Офіційний вісник України. - 2002. - № 24. - Ст. 1183.
630


• РОЗДІЛ 26
суб'єкти господарювання, які мають ліцензію на збирання і заготівлю відходів як вторинної сировини, провадять статутну діяльність із збирання і заготівлі таких відходів, що розміщуються на власних територіях (об'єктах), та надають послуги у цій сфері.
Відповідно до постанови КМУ «Про затвердження переліків відходів та брухту чорних і кольорових металів, операції з постачання яких, зокрема операції з імпорту, тимчасово, до 1 січня 2014 року, звільняються від обкладення податком на додану вартість» № 15 від 12 січня 2011 року1, до 1 січня 2014 року звільняються від обкладення податком на додану вартість відходи та брухт ливарного чавуну, молібдену, танталу, вольфраму, цирконію, хрому, титану тощо.
Необхідно відмітити, що майже всі заходи стимулювання утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення є не чинними1  2, їх орієнтовано переважно на суб'єктів господарської діяльності і не приділено уваги стимулюванню у цій сфері фізичних осіб - утворювачів побутових відходів, тому вони потребують суттєвого доопрацювання.
§ 6. Основні види правопорушень у сфері поводження з відходами та застосування юридичної відповідальності
за їх скоєння
Закон «Про відходи» у с. 42 закріплює перелік правопорушень у сфері поводження з відходами. Особи, винні в порушенні законодавства про поводження з відходами та вчиненні перелічених правопорушень у вказаній нормі Закону «Про відходи», несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільну чи кримінальну відповідальність.
Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства у сфері поводження з відходами може застосовуватися працівників підприємств, установ та організацій згідно з нормами трудового законодавства. Сутність такої відповідальності полягає у накладенні роботодавцем на працівника дисциплінарних стягнень за невиконання або неналежне виконання своїх трудових обов'язків щодо збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення відходів, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення. Відповідно до ст. 147 КЗпПУ, за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано догану або звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути
1 Офіційний вісник України. - 2011. - № 2. - Ст. 112.
2 Максіменцева Н. О. Правове забезпечення поводження з небезпечними відходами : дис. ... канд. юрид. наук / Н. О. Максіменцева // Нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. - К., 2006. - С. 116; Виговська Г. П. Регіональні аспекти використання відходів як вторинної сировини / Г. П. Виговська // Проблеми збору, переробки та утилізації відходів: зб. матеріалів міжнар. наук.-практ. конф. - Одеса, 2007. - С. 28.
631


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення. За шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов'язків у сфері поводження з побутовими відходами працівники несуть матеріальну відповідальність у порядку та в обсязі, визначених у ст. 130 КЗпПУ.
Цивільно-правова відповідальність за скоєні правопорушення у сфері поводження з відходами настає у формі відшкодування завданої шкоди. Постановою КМУ № 484 від 3 липня 1995 року були затверджені Такси для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних підприємствами, установами, організаціями і громадянами України, іноземними юридичними особами та громадянами внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх морських вод України1. Розмір відшкодування збитків обчислюється посадовими особами територіальних органів Мінприроди України. Суми збитків обчислюються у доларах США і сплачуються українськими судновласниками, судна яких плавають під прапором України, у валюті України за офіційним валютним курсом на день сплати сум відшкодування. За скидання у водне середовище ІмЗ господарсько-фекальних стічних вод такса складає 140 доларів США, за скидання 1 кг сміття - 100 доларів США.
Згідно з таксами для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України1  2, відшкодування за пошкодження лісо- вкритих земель і територій зелених насаджень у межах природно-заповідного фонду шляхом забруднення комунально-побутовими стоками чи відходами нараховується з розрахунку ЗО тис. грн. - у степовій зоні, 25 тис. грн. - в інших зонах за один га пошкоджених угідь, за подібне ушкодження інших земель і територій відшкодування нараховується з розрахунку 20 тис. грн. за один га пошкоджених угідь.
Існують також такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу підприємствами, установами, організаціями та громадянами знищенням або пошкодженням внаслідок його забруднення хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними водами, іншими шкідливими речовинами3 тощо. Однак діюче законодавство не містить вичерпного переліку таксового обчислення шкоди, тому шкода об'єктам, на які не встановлено такс, обчислюється за допомогою відповідних методик. Так, наказом Мінприроди
1 Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх морських вод України : постанова Кабінету Міністрів України № 484 від 3 липня 1995 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
2 Офіційний вісник України. - 1998. - № 16. - 600.
3 Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу : постанова Кабінету Міністрів України № 665 від 23 липня 2008 року // Офіційний вісник України. - 2008. - № 56. - Ст. 1868.
632


• РОЗДІЛ 26
України № 149 від 4 квітня 2007 року1 затверджено нову редакцію Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства.
Методика встановлює порядок розрахунку розмірів відшкодування шкоди суб'єктами господарювання та фізичними особами у процесі їх діяльності через засмічення земель відходами. Вона також застосовується під час встановлення розмірів шкоди від забруднення (засмічення) земель будь-якого цільового призначення, що сталося внаслідок несанкціонованих (непередбачених проектами, дозволами) скидів (викидів) речовин, сполук і матеріалів, внаслідок порушення норм екологічної безпеки у разі зберігання, транспортування та проведення вантажно-розвантажувальних робіт, використання відходів; самовільного розміщення відходів. Методикою розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів1  2 серед іншого визначаються розрахунки розміру збитків, заподіяних унаслідок забруднення та засмічення поверхневих вод.
Тимчасова методика визначення очікуваних збитків від забруднення довкілля при транспортуванні небезпечних відходів3 встановлює порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, які призвели до забруднення водних об'єктів, у тому числі пов'язаного із самовільними та аварійними скидами у водний об'єкт забруднюючих речовин із зворотними водами або речовин у складі сировини, продукції чи відходів; забруднення поверхневих та підземних вод під впливом полігонів (сміттєзвалищ) твердих побутових та промислових відходів тощо. У тих випадках, коли відсутні методики і такси для обчислення шкоди, застосовуються загально цивільні засоби визначення шкоди, визначені у ЦКУ, виходячи із принципу її повного відшкодування.
Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про поводження з відходами настає на підставі норм КУпАП. Склади правопорушень, що передбачають адміністративну відповідальність за проступки у сфері поводження з відходами, передбачені у різних главах КУпАП. Найбільша їх кількість міститься у главі 7, що має назву «Адміністративні правопорушення у сфері
1 Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства : наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища в редакції № 149 від 4 квітня 2007 року // Офіційний вісник України. - 2007. - № 31. - Ст. 1265.
2 Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів: наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 389 від 20 липня 2009 року // Офіційний вісник України. - 2009. - № 63. - Ст. 2242.
3 Про затвердження Тимчасової методики визначення очікуваних збитків від забруднення довкілля при транспортуванні небезпечних речовин та відходів : наказ Міністерства екології та природних ресурсів України № 181 від 15 травня 2001 року // Офіційний вісник України. - 2001. - № 24. - Ст. 1083.
633


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
охорони природи, використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини». Зокрема, це ст. 52 - псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель; ст. 59. - порушення правил охорони водних ресурсів; ст. 72-пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і покидьками; ст. 73 - засмічення лісів відходами; ст. 82 - Порушення вимог щодо поводження з відходами підчас їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення або захоронення; ст. 82-1 - порушення правил ведення первинного обліку та здійснення контролю за операціями поводження з відходами або неподання чи подання звітності щодо утворення, використання, знешкодження та видалення відходів; ст. 82-2 - виробництво продукції з відходів чи з їх використанням без відповідної нормативно-технічної та технологічної документації; ст. 82-3-приховування, перекручення або відмова від надання повноїта достовірної інформації за запитами посадових осіб і зверненнями громадян та їх об'єднань щодо безпеки утворення відходів та поводження з ними; ст. 82-4-змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу; ст. 82-5-порушення правил передачі відходів; ст. 82-6 - порушення встановлених правил і режиму експлуатації установок і виробництв з оброблення та утилізації відходів; ст. 82-7 - порушення вимог законодавства у сфері хімічних джерел струму; ст. 83 - порушення правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агро- хімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів; ст. 91-3 - приховування перевищення встановлених лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів.
Глава 10 - «Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку» передбачає настання адміністративної відповідальності за викидання сміття та інших предметів з вікон і дверей вагонів поїздів (ст. 109 - порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на залізничному транспорті); викидання сміття за борт річкового або маломірного судна (ст. 116-2 - порушення правил, що забезпечують безпеку експлуатації суден на внутрішніх водних шляхах); викидання сміття з вікон і дверей автобусів, маршрутних таксі, тролейбусів або трамваїв (ст. 119 - порушення правил користування засобами автомобільного транспорту та електротранспорту); звалювання сміття у смузі відводу автомобільного шляху, скидання каналізаційних, промислових, меліоративних і стічних вод у систему шляхового водовідводу (ст. 141 - порушення правил охорони смуги відводу автомобільних шляхів); порушення землекористувачами правил утримання ділянок, прилеглихдосмуги відводу автомобільних шляхів, обов'язків по очищенню тротуарів, пішохідних доріжок у межах закріплених за ними ділянок, очищення переїзних містків (ст. 142 - порушення землекористувачами правил утримання ділянок, прилеглих до автомобільних шляхів). У главі 12 - «Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і під¬
634


• РОЗДІЛ 26
приємницькій діяльності» міститься ст. 164-10, що передбачає адміністративну відповідальність за порушення законодавства, що регулює здійснення операцій з металобрухтом.
Серед адміністративних правопорушень в галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою (глава 11) містяться такі адміністративні проступки, як порушення правил користування жилими приміщеннями, санітарного утримання місць загального користування, сходових кліток, ліфтів, під'їздів, придомових територій, порушення правил експлуатації жилих будинків, жилих приміщень, безгосподарне їх утримання (ст. 150 - порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями); порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів (ст. 152, що має однойменну назву).
Глава 15-«Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління» передбачає адміністративну відповідальність за порушення затверджених норм повернення дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння у вигляді відходів і брухту у процесі виробництва, встановленого порядку їх обліку або відсутність такого обліку, незабезпечення належних умов зберігання, встановленого порядку їх реалізації, збирання і здавання (ст. 189-1).
Санкцією майже всіх складів правопорушеньу сфері поводження з відходами єнакладення штрафу. Виняток становлять лише ч. З ст. 109 (порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на залізничному транспорті), ст. 142 - порушення землекористувачами правил утримання ділянок, прилеглих до автомобільних шляхівта ст. 150- порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями, які передбачають альтернативу штрафу у вигляді попередження, атакож порушення законодавства, що регулює здійснення операцій з металобрухтом, що тягне за собою накладення штрафу з конфіскацією металобрухту, атакож грошей, отриманих від його реалізації (ст. 164-10).
Варто зазначити, що Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами» від 21 січня 2010 року за порушення вимог природоохоронного законодавства щодо поводження з відходами під час збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення або захоронення, відповідно до ст. 82 КУпАП збільшились суми накладення штрафів на громадян з мінімальної суми 17 грн. до 340 грн. та максимальної з 51 грн. до 1360 грн. і на посадових осіб та громадян, які займаються підприємницькою діяльністю з мінімальної суми накладення штрафів з 85 грн. до 850 грн. та максимальної суми з 136 грн. до 1700 грн.
Кримінальна відповідальність за злочини у сфері поводження з відходами містяться у різних главах Кримінального кодексу. Найбільша їх кількість міститься у розділі VIII «Злочини проти довкілля», а саме: порушення правил екологічної
635


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
безпеки (ст. 236); невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення (ст. 237); забруднення або псування земель (ст. 239); забруднення атмосферного повітря (ст. 241); порушення правил охорони вод (ст. 242); забруднення моря (ст. 243); порушення законодавства про континентальний шельф України (ст. 244). У Розділі IX Кримінального кодексу «Злочини проти громадської безпеки» закріплений склад про незаконне ввезення на територію України відходів і вторинної сировини (ст. 268).
За злочини у сфері поводження з побутовими відходами передбачено такі види санкцій: штраф, обмеження волі, позбавлення волі, конфіскація знарядь, якими користувалася винувата особа для вчинення злочину, позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю та громадські роботи. Зазначені кримінально-правові санкції можуть застосовуватися тільки у судовому порядку.
636


• РОЗДІЛ 27
РОЗДІЛ 27
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЕКОЛОГІЧНО ВРАЖЕНИХ ТЕРИТОРІЙ І ЗОН НАДЗВИЧАЙНИХ ЕКОЛОГІЧНИХ
СИТУАЦІЙ
§ 1. Поняття та види надзвичайних екологічних ситуацій
Протягом 2010 року збереглася тенденція до зменшення кількості надзвичайних ситуацій (порівняно з 2009 роком загальна кількість надзвичайних ситуацій зменшилася на 4%). Незважаючи на це, збитки, завдані надзвичайними ситуаціями у 2010 році, зросли майже вдвічі (за попередніми даними, їх сума оцінюється в 984,7 млн. грн.). У структурі збитків переважають збитки від надзвичайних ситуацій природного характеру-понад 900 млн. грн. (93% загальної суми збитків). У зв'язку з цим законодавство про запобігання і ліквідацію наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, далі скорочено - НЕС, займає важливе місце в системі правового забезпечення екологічної безпеки.
У ст. 16 Конституції проголошується, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави. У зв'язку з цим в системі екологічного права сформовано інститут правового регулювання запобігання і ліквідації наслідків НЕС. Незважаючи на те, що вся система правового регулювання забезпечення екологічної безпеки так чи інакше спрямована на запобігання виникненню НЕС, у вітчизняному екологічному праві продовжується створення відносно відокремленої системи правового регулювання управління НЕС. Система державного управління і реагування на НЕС теж розвивається окремо від загальної системи державного управління у галузі екології.
Законодавство про НЕС наразі зазнає істотного реформування і охоплює наступні Закони України: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року1, «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції 19 грудня 1991 року2, «Про цивільну оборону України» від 3 лютого 1993 року3, «Про пожежну безпеку» від 17 грудня
Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 16. - Ст. 198. Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 13. - Ст. 178. Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 14. - Ст. 124.
637


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
1993 року1, «Про аварійно-рятувальні служби» від 14 грудня 1999 року1  2, «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 року3, «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 року4, «Про зону надзвичайної екологічноїситуації» від 13 липня 2000 року5, «Про правові засади цивільного захисту» від 24 червня 2004 року6 та інші законодавчі акти.
Поняття НЕС визначається ст. 65 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ст. 1 Закону «Про зону надзвичайної екологічної ситуації». Аналіз зазначених визначень, а також визначення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, поданого у ст. 1 Закону «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», дає підстави сформулювати таке визначення НЕС: це порушення нормальних умов життя і діяльності людей, за якого на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави. Негативні зміни в навколишньому природному середовищі визначаються як втрата, виснаження чи знищення окремих природних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення довкілля, руйнівного впливу стихійних силу природи та інших чинників, які обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах.
Законодавство України визначає класифікаційні ознаки НЕС. Класифікаційна ознака НЕС визначається у ст. 1 Закону «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» як технічна або інша характеристика аварії чи катастрофи, що дає змогу віднести її до НЕС. Класифікаційні ознаки надзвичайних ситуацій затверджені наказом МНСУкраїни № 119 від 22 квітня 2003 року7. Вони містять конкретні віднесення події до НЕС з використанням зрозумілих для працівників МНС України одиниць виміру: залежно від кількості шкідливих речовин, фактів настання події, уражених осіб тощо. Таким чином, про НЕС можна говорити лише тоді, якщо подія підпадає під класифікаційні ознаки НЕС, визначені МНС України, у іншому разі - подія не розглядається як НЕС і на неї не поширюється правовий режим НЕС.
НЕС характеризується наявністю джерела НЕС і об'єкту ураження. Джерело НЕС визначається як небезпечне природне явище або подія техногенного походження, поширення інфекційних хвороб людей, тварин і рослин, а також застосування сучасних засобів ураження, внаслідок чого виникла чи може виникнути
1 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 5. - Ст. 21.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 4. - Ст. 25.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 23. - Ст. 176.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 40. - Ст. 337.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 42. - Ст. 348.
6 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 39. - Ст. 488.
7 Офіційний вісник України. - 2003. - № 31. - Ст. 1635.
638


•РОЗДІЛ 27
НЕС1. Джерело НЕС характеризується уражальним чинником і уражальною дією. Уражальним чинником джерела НЕС є складова частина небезпечного явища чи перебігу, зумовлена (спричинена) джерелом НЕС, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом) та визначається відповідними параметрами. Уражальна дія джерела НЕС - це негативна загальна дія (вплив) одного чи сукупності уражальних чинників джерела НЕС на людей, тварин і рослин, господарчі об'єкти та довкілля. Наприклад, якщо взяти таку НЕС, як лісова пожежа (код 20510 за ДК 019-2010), то сама лісова пожежа тут буде НЕС, поширення вогню - джерелом НЕС, висока температура і дим - уражальними чинниками НЕС, а вплив високої температури і вогню на лісову екосистему-уражальною дією НЕС. Об'єктом ураження тут буде сама лісова екосистема, адже об'єкт ураження - це безпосередній об'єкт довкілля, якому НЕС завдає шкоди. Якщо надзвичайна ситуація завдає шкоди людині чи її майну, але не завдає шкоди довкіллю - вона не може розглядатися як НЕС.
Правовий режим НЕС для ефективного управління НЕС передбачає класифікацію НЕС за різними класифікаційними ознаками. Класифікація НЕС визначається ст. 1 Закону «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» як система, згідно з якою НЕС поділяються нашей і підкласи залежно від їх характеру. Варто відзначити, що поділ НЕС на види з правової точки зору є також поділом НЕС на різні правові режими: адже вітчизняне екологічне законодавство передбачає розрізнення правових режимів залежно від різновиду НЕС. Відповідно до ст. 7 вищезазначеного Закону, НЕС класифікуються за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків.
Важливе правове значення має поділ НЕС залежно від обсягу негативних наслідків на 4 рівні: державний, регіональний, місцевий та об'єктовий. Порядок класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру за їх рівнями затверджений постановою КМУ № 368 від 24 березня 2004 року1  2. Згідно зп. З Порядку, для визначення рівня НЕС встановлюються такі критерії: територіальне поширення та обсяги технічних і матеріальних ресурсів, що необхідні для ліквідації наслідків НЕС; кількість людей, які внаслідок дії уражальних чинників джерела НЕС загинули або постраждали, або нормальні умови життєдіяльності яких порушено; розмір збитків, завданих уражальними чинниками джерела НЕС, розраховується відповідно до Методики оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, затвердженої постановою КМУ № 175 від 15 лютого 2002 року3.
Порядок визначає кількісні показники цих критеріїв для віднесення НЕС до відповідного рівня. Віднесення конкретної НЕС до відповідного рівня здійснюєть¬
1 	ДСТУ 3891-99 Безпека у надзвичайних ситуаціях. Терміни та визначення основних понять, затверджений наказом Держстандарту України № 12 від 2 липня 1999 року. - К., 1999.
1 	Див.: Офіційний вісник України. - 2004. - № 12. - Ст. 740.
3 Див.: Офіційний вісник України. - 2002. - № 8. - Ст. 356.
639


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ся органами МНС України для потреб планування подолання негативних наслідків цієї НЕС: адже для подолання НЕС державного рівня необхідною є організація заходів на загальнодержавному рівні, натомість у разі настання НЕСоб'єктового рівня - достатньо зусиль даного конкретного екологічно небезпечного об'єкту. У разі необхідності для визначення рівня НЕС здійснюється експертиза, яка проводиться відповідною регіональною комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.
За характером походження, відповідно до ДК 019:2010 «Класифікатор надзвичайних ситуацій», затвердженого наказом Держспоживстандарту України № 457 від 11 жовтня 2010 року, НЕС поділяються на: НЕС техногенного характеру- порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій територіїчи об'єкті на ній або на водному об'єкті унаслідок транспортної аварії (катастрофи), пожежі, вибуху, аварії з викиданням (загрозою викидання) небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин, раптового руйнування споруд; аварії в електроенергетичних системах, системах життєзабезпечення, системах телекомунікацій, на очисних спорудах, у системах нафтогазового промислового комплексу, гідродинамічних аварій тощо; НЕС природного характеру - порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, пов'язане з небезпечним геофізичним, геологічним, метеорологічним або гідрологічним явищем, деградацією ґрунтів чи надр, пожежею у природних екологічних системах, зміною стану повітряного басейну, інфекційною захворюваністю та отруєнням людей, інфекційним захворюванням свійських тварин, масовою загибеллю диких тварин, ураженням сільськогосподарських рослин хворобами та шкідниками тощо; НЕС соціального характеру- порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій територіїчи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене протиправними діями терористичного і антиконституційного спрямування, або пов'язане із зникненням (викраденням) зброїта небезпечних речовин, нещасними випадкамиз людьми тощо; НЕС воєнного характеру- порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене застосуванням звичайної зброї або зброї масового ураження, під час якого виникають вторинні чинники ураження населення, що її визначають в окремих нормативних документах. У цьому класифікаторі НС воєнного характеру не подано в подробицях, а лише зазначено на найвищому рівні деталізації з кодом 40000.
На нашу думку, НЕС суспільно-політичного та воєнного характеру можна розглядати як підвиди НЕС техногенного характеру, позаяк вони пов'язані з діяльністю людини, а не стихійними силами природи. Разом з тим ДК 019:2010 розглядає їх, як окремі види для потреб ведення державної статистики і планування координації Єдиної державної системи цивільного захисту щодо подолання негативних заходів НЕС.
640


• РОЗДІЛ 27
§ 2. Єдина державна система цивільного захисту населення і територій та правове становище потерпілих від надзвичайних ситуацій
Єдина державна система цивільного захисту населення і територій, далі скорочено - ЄДС, визначається ст. 1 Закону України «Про правові засади цивільного захисту» від 24 червня 2004 року1 як сукупність органів управління, сил та засобів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, на які покладається реалізація державної політики у царині цивільного захисту. Цивільний захист, у свою чергу, визначається як система організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, протиепідемічнихта інших заходів, які здійснюються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підпорядкованими їм силами і засобами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, добровільними рятувальними формуваннями, що забезпечують виконання цих заходів з метою запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій, які загрожують життю та здоров'ю людей, завдають матеріальних збитків у мирний час і в особливий період.
Сучасна модель ЄДС є двовимірною: територіальною і функціональною. Територіальний вимір ЄДС передбачає управлінську вертикаль від загальнодержавного до об'єктового рівня, тому ЄДС складається з територіальних підсистем, побудованих за адміністративно-територіал ьною засадою. Це визначає орієнтацію ЄДС на розв'язання проблем управління НЕС конкретних територій. Функціональний вимір ЄДС передбачає орієнтацію ЄДС на розв'язання конкретних завдань. Крім того, ЄДС орієнтована на захист життєво важливих господарських, житлових і природних об'єктів. Тому ЄДС складається із відповідних функціональних підсистем. Структурно і у територіальному, і у функціональному вимірі ЄДС складається з трьох модулів: організаційна структура ЄДС (система державних органів управління НЕС); система засобів цивільного захисту (інформаційна система, фонди коштів і майна); система заходів (функцій) управління НЕС (запобіжні і ліквідаційні заходи).
Організаційна структура ЄДС є центром управління всієї системи: передбачає прийняття рішень щодо використання системи засобів цивільного захисту для застосування запобіжних і ліквідаційних заходів управління НЕС. Вона є чотири- рівнева і передбачає наявність системи координуючих і постійних органів на загальнодержавному, регіональному (область), місцевому (район, населений пункт) і об'єктовому (підприємство) рівнях.
На загальнодержавному рівні координуючими органами є Рада національної безпеки та оборони України, далі скорочено - РНБОУ, Державна комісія з питань
1 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 39. - Ст. 488.
641


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, Національна рада з питань безпечної життєдіяльності населення, крім того, щодо кожної окремої НЕС може утворюватися спеціальна урядова комісія як окремий координуючий орган. Постійними органами ЄДС загальнодержавного рівня є Кабінет Міністрів України (здійснює загальне керівництво ЄДС), Прем'єр-міністр України є начальником цивільного захисту і очолює всю ЄДС; МНС України, міністр надзвичайних ситуацій є заступником начальника цивільного захисту; управління з питань НЕС інших міністерств і відомств. Система органів нижчих рівнів є певним «віддзеркаленням» системи органів загальнодержавного рівня, тому повноваження останніх розглянемо детальніше.
Правове становище РНБОУ визначається ст. 107 Конституції і Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року1, РНБОУ є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Головою РНБОУ є Президент України, який визначає її персональний склад. До складу РНБОУ за посадою входять: Прем'єр-міністр України, Міністр оборони, голова СБУ, Міністр внутрішніх справ і Міністр закордонних справ. Рішення РНБОУ вводяться в дію указами Президента. РНБОУ визначає стратегічні концептуальні підходи забезпечення екологічної безпеки, виступає своєрідним «архітектором» усієї системи екологічної безпеки в Україні, розробляє проекти відповідних нормативно-правових актів і здійснює контроль за впровадженням своїх рішень, введених в дію указами Президента України.
Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій діє на підставі Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМУ № 174 від 16 лютого 1998 року1  2. Вона є органом, що координує діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, пов'язану з безпекою та захистом населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного й природного характеру.
Національна рада з питань безпечноїжиттєдіяльності населення створена задля координації діяльності органів державного управління охороною праці на підставі ст. 32 Закону України «Про охорону праці» у редакції від 21 листопада 2002 року3. Її повноваження визначаються Положенням про Національну раду з питань безпечної життєдіяльності населення, затвердженим постановою КМУ № 733 від 15 вересня 1993 року. Її завдання полягають у розробленні і реалізації державної політики в галузі охорони життя людей на виробництві та профілактики побутового травматизму, створенні системи державного управління цією галуззю.
Міністерство надзвичайних ситуацій України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації
1 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 35. - Ст. 237.
2 Офіційний вісник України. - 1998. - № 7.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 2. - Ст. 10.
642


• РОЗДІЛ 27
державної політики у сфері цивільного захисту, рятувальної справи та гасіння пожеж, державного нагляду у сфері техногенної, пожежної, промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності, і здійснює безпосереднє керівництво діяльністю ЄДС. Його повноваження визначені ст. 28 Закону «Про правові засади цивільного захисту». У складі МИС України діє Державна інспекція техногенної безпеки1, яка здійснює контроль за станом цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру і діяльністю аварійно-рятувальних служб.
У функціональному вимірі організаційна структура ЄДС передбачає наявність системи державних органів, що управляють окремими функціональними складовими ЄДС. Типове положення про функціональну підсистему, затверджене наказом МНСУкраїни № 387 від 21 грудня 1998 року1  2, визначає, що функціональна підсистема ЄДС являє собою складову частину загальної системи органів, що створюється на базі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що включає їх регіональні і місцеві структурні підрозділи, підлеглі державні підприємства, установи й організації з відповідними засобами, що здійснюють у межах своєї компетенції нагляд за забезпеченням техногенної і природної безпеки, організовують проведення робіт з відвернення надзвичайних ситуацій і реагування у разі їх виникнення для захисту населення і довкілля, а також зниження матеріальних втрат. Відповідно до п. б Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затвердженого постановою КМУ №1198 від 3 серпня 1998 року3, у випадку виникнення НЕС сили і засоби функціональних підсистем регіонального, місцевого та об'єктового рівня підпорядковуються у межах, що не суперечать законодавству, органам управління відповідних територіальних підсистем ЄДС.
Відповідно до ст. 50 Конституції, кожен має право на відшкодування шкоди, завданої порушенням права на безпечне для життя та здоров'я довкілля. Цьому праву кореспондує обов'язок держави забезпечити екологічну безпеку на території України. У ст. 5 Закону «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» передбачений обов'язок держави відшкодувати шкоду особам, постраждалим внаслідок НЕС, утому числі шляхом надання іншого рівноцінного майна. Така шкода відшкодовується у повному обсязі, включаючи неотримані доходи (ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»). Це означає, щонайменше, необхідність відшкодування державою таких видів шкоди: шкоди, заподіяної
1 Питання Державної інспекції техногенної безпеки України : указ Президента України № 392/2011 від 6 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. - 1229.
2 Офіційний вісник України. - 1999. - № 7.
3 Офіційний вісник України. - 1998. - № 31.
643


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
майну постраждалих осіб внаслідок НЕС; шкоди, заподіяної життю і здоров'ю постраждалих від НЕС осіб (смерть, ушкодження здоров'я); моральної шкоди; неотриманих доходів; шкоди, заподіяної внаслідок вжиття заходів щодо усунення наслідків НЕС (крайня необхідність і реквізиція).
Варто зазначити, що відшкодування збитків, заподіяних НЕС, регулюється також на підзаконному рівні Порядком відшкодування шкоди особам, що постраждали від надзвичайних обставин, затвердженим постановою КМУ № 562 від 5 жовтня 1992 року. Згідно з п. 2 цього Порядку, органи державної виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування і створені ними спеціальні комісії у справах осіб, що постраждали від надзвичайних обставин, видають потерпілим довідки про визнання їх постраждалими внаслідок надзвичайних обставин за наявності паспорту чи документу, що його замінює. Така довідка є підставою для розгляду питань про забезпечення житлом, відшкодування заподіяної матеріальної шкоди, працевлаштування і надання іншої необхідної допомоги.
§ 3. Правові режими екологічно уражених територій та зон екологічного лиха
Часто заходи з усунення негативного впливу НЕС є територіально локалізованими: вони спрямовані на усунення НЕС на визначеній території і на локалізацію проявів джерел НЕС. Виходячи з цього, українська правова система виробила просторово-зональну засаду управління НЕС, який полягає у тому, що заходи з подолання наслідків НЕС об'єднуються у цілісну систему, яка будується за територіальною ознакою, тобто має територіальну прив'язку. Правова сторона цієї засади виявляється у законодавчій регламентації різних видів правових режимів екологічно уражених територій.
Одним з перших правових актів, що встановив правовий режим у зв'язку з екологічною катастрофою за просторово-зональною засадою, є постанова Верховної Ради Української РСР «Про невідкладні заходи щодо захисту громадян України від наслідків Чорнобильської катастрофи» від 1 серпня 1990 року1. Згідно з п. 6 зазначеної постанови, всю територію України було оголошено зоною екологічного лиха. Проте, зазначена постанова не визначала правового режиму зони екологічного лиха, а лише встановила, що правовий режим цієї зони буде визначений згодом відповідними законодавчими актами.
Відповідно до зазначеної постанови, невдовзі були прийняті закони УРСР «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року і «Про статус
1 Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1990. - № 33. - Ст. 466.
644


•РОЗДІЛ 27
і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року. Згідно з преамбулами зазначених законів підтверджується, що вони визначають правовий режим зони екологічного лиха. Правовий режим зони екологічного лиха встановлений в Україні на невизна- чений строк.
Проведене дослідження нормативно-правової бази у царині управління екологічно враженими територіями дозволяє дійти висновку, що вираженням просторово-зональної засади управління екологічно враженими територіями можна вважати лише п'ять правових режимів: правовий режим території, на якій оголошено надзвичайний стан; правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації; правовий режим зони екологічного лиха; правовий режим території карантину; правовий режим консервації земель.
Відповідно до постанови Верховної Ради УРСР від 1 серпня 1990 року, всю територію України було оголошено зоною екологічного лиха у зв'язку з наслідками Чорнобильської катастрофи. Правовий режим зони екологічного лиха визначається Законами «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року і «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року, а також підзаконними актами, прийнятими на їх виконання.
У ст. 1 Закону «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» до територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесені території, на яких виникло стійке забруднення навколишнього середовища радіоактивними речовинами понад доаварійний рівень, що з урахуванням природно-кліматичної та комплексної екологічної характеристики конкретних територій може призвести до опромінення населення понад 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік, і яке потребує вжиття заходів щодо радіаційного захисту населення та інших спеціальних втручань, спрямованих на необхідність обмеження додаткового опромінення населення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення його нормальної господарської діяльності.
Згідно зі ст. 2 зазначеного Закону, територія, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, поділяється на 4 зони з особливим правовим режимом: зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення у198б році (30-кілометрова зона); зона безумовного (обов'язкового) відселення -цетериторія, що зазнала інтенсивного забруднення довго живучими радіонуклідами, з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км2та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших чинників може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержу¬
645


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
вала у доаварійний період; зона гарантованого добровільного відселення-це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших чинників може перевищити 1,0 мЗв (ОД бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період; зона посиленого радіоекологічного контролю-це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 1,0 до 5,0 Кі/км2, або стронцію від 0,02 до 0,15 Кі/км2, або плутонію від 0,005 до 0,01 Кі/км2 за умови, що розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших чинників перевищує 0,5 мЗв (0,05 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.
Відповідно до ст. 8 Закону «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов'язкового) відселення здійснюється спеціально уповноваженим органом - ДАЗВ України, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра надзвичайних ситуацій України1. Згідно зі ст. 12 зазначеного Закону,у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення забороняється постійне проживання населення, природокористування і ведення господарської діяльності без спеціального дозволу МНС України. Землі цих територій відносяться до радіаційно небезпечних і підлягають вилученню з обігу та консервації. На території цих зон здійснюється: запобігання винесенню радіонуклідів з їх території, екологічний моніторинг, утримання території в належному санітарному і пожежобезпечному стані, застосування методів фіксації радіонуклідів на місцевості тощо.
Спільним наказом МОЗ України та МНС України № 179/276 від 4 квітня 2008 року затверджені Правила радіаційної безпеки при проведенні робіт у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення2. Правила визначають вимоги протирадіаційного захисту персоналу на всіх етапах здійснення протиаварійних заходів щодо ліквідації та мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи, а також практичної діяльності у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення з метою обмеження опромінення персоналу, який виконує роботи у названих зонах, у межах радіаційно-гігієнічних регламентів першої групи, установлених Нормами радіаційної безпеки України ДГН 6.6.1- 6.5.001-98, затвердженими постановою Головного державного санітарного лікаря України № 62 від 1 грудня 1997 року.  1 21 Про затвердження Положення про Державне агентство України з управління зоною відчуження: указом Президента України № 393/2011 від 6 квітня 2011 року// Офіційний вісник України. - 2011. -№ 29,- Ст. 1230.
2 Офіційний вісник України. - 2008. - № 63. - Ст. 2154.
646


• РОЗДІЛ 27
Наказом МНС України № 1157 від 2 листопада 2011 року було затверджено Порядок відвідування зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення1. Порядок визначає механізм організації відвідування робочими групами, комісіями, утвореними за рішеннями Верховної Ради України, Президента України та КМУ, та окремими посадовими особами органів державної влади, громадянами України, іноземними делегаціями, іноземцями та особами без громадянства ядерних установок та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами на території зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення та забезпечення дотримання правил радіаційної безпеки під час перебування відвідувачів на зазначеній території.
Щодо зон гарантованого добровільного відселення і посиленого радіоекологічного контролю законодавство дозволяє ведення господарської діяльності у цих зонах, але з урахуванням певних обмежень. В цих зонах забороняється створення нових підприємств чи розширення діючих, екологічно небезпечне природокористування, залучення молоді до робіт, що можуть негативно позначитися на здоров'ї, будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію. Узоні гарантованого добровільного відселення, крім того, передбачається добровільне відселення людей із зони.
На виконання Закону «Про загальні засади подальшої експлуатації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблоку цієї АЕС на екологічно безпечну систему» від 11 грудня 1998 року1  2, згідно з постановою КМУ «Про остаточне зупинення Чорнобильської АЕС» № 1747 від 29 листопада 2000 року3,15 грудня 2000 року в урочистій обстановці за особистим наказом Президента України ЧАЕС було виведено з експлуатації. Разом з тим, проблеми правового режиму зони екологічного лиха, зумовлені Чорнобильською катастрофою, залишаються на порядку денному.
§ 4. Правовий режим надзвичайного стану в умовах надзвичайної екологічної ситуації
Цей правовий режим визначається Законом «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 року4. Специфікою правового режиму надзвичайного стану є те, що відповідно до ст. 64 Конституції, в умовах надзвичайного стану допускається обмеження прав і свобод людини, гарантованих Конституцією. Зокрема, в умовах надзвичайного стану можливим є застосування реквізиції майна.
1 Офіційний вісник України. - 2011. - № 91. - Ст. 3327
2 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 4. - Ст. 33.
3 Офіційний вісник України. - 2000. - № 48. - 15 грудня.
4 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 23. - Ст. 176.
647


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Надзвичайний стан - це особливий правовий режим, який може тимчасово впроваджуватися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні НЕС не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров'ю громадян, і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до цього Закону повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеженняу здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Надзвичайний стан впроваджується лише за реальної загрози безпеці громадян, у разі виникнення особливо тяжких і небезпечних НЕС. Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях впроваджується указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.
Надзвичайний стан в Україні може бути впроваджений на строк не більше ЗО діб і не більше 60 діб в окремих місцевостях. Указом Президента України надзвичайний стан може бути продовжений на строк не більше ЗО діб з наступним затвердженням такого указу Верховною Радою України. Своїм указом Президент України може достроково скасувати надзвичайний стан. Нормативно-правові акти на території надзвичайного стану діють у частині, що не суперечить правовому режиму надзвичайного стану.
Правовий режим надзвичайного стану може передбачати такі заходи: встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядкута об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборона на проведення яких встановлюється судом; заборона страйків.
Додаткові заходи НЕС: тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов'язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень; встановлення для юридичних осіб квартирної повинності для тимчасового розміщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення, аварійно-рятувальних формувань та військових підрозділів, залучених до подолання надзвичайних ситуацій; тимчасова заборона будівництва нових, розширення діючих підприємств та інших об'єктів, діяльність яких не пов'язана з ліквідацією надзвичайної ситуації або забезпеченням життєдіяльності населення та аварійно-рятувальних формувань; встановлення карантину та проведення інших обов'язкових санітарних та протиепідемічних заходів; запровадження особливого порядку розподілу продуктів харчування
648


•РОЗДІЛ 27
і предметів першої необхідності; мобілізація та використання ресурсів підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності, для відвернення небезпеки та ліквідації НЕС з обов'язковою компенсацією понесених втрат; зміна режиму роботи підприємств, установ, організацій усіх форм власності, переорієнтація їх на виробництво необхідної в умовах надзвичайного стану продукції, інші зміни виробничої діяльності, необхідні для проведення аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт; усунення від роботи на період надзвичайного стану, в разі неналежного виконання своїх обов'язків, керівників державних підприємств, установ і організацій, від діяльності яких залежить нормалізація обстановки в районі надзвичайного стану, та покладення тимчасового виконання обов'язків зазначених керівників на інших осіб.
Надзвичайний стан у зв'язку з надзвичайною екологічною ситуацією впроваджувався в Україні лише один раз: згідно з указом Президента України «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим» від 3 грудня 2005 року1, затвердженим Законом від 6 грудня 2005 року2. Впровадження надзвичайного стану було обумовлене масовим захворюванням птахів на курячий грип.
§ 5. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації
У ч. 1 ст. 1 Закон «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» зону НЕС визначено як окрему місцевість, на якій виникла НЕС. Однак це визначення характеризує матеріальний бік поняття «зона НЕС». З правової точки зору, зона НЕС являє собою особливий правовий режим, який може впроваджуватися на окремій місцевості України, на якій виникла надзвичайна ситуація з негативними змінами у довкіллі, які потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави.
Відповідно до ст. 8 Закону «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», правовий режим зони НЕС є особливим режимом, який може тимчасово впроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення НЕС задля запобігання людським і матеріальним втратам, відвернення загрози для життя і здоров'я громадян і подолання їх негативних наслідків. Таким чином, правовий режим зони НЕС являє собою встановлений нормами права порядок поведінки людей у зв'язку з оголошенням окремої території зоною НЕС. Зміст правового режиму зони складає система заходів, спрямованих на подолання наслідків НЕС.
Окрема місцевість України оголошується зоною НЕС Президентом України за пропозицією РНБОУ або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Голо-
Офіційний вісник України. - 2005. - № 51. - Ст. 3180. Офіційний вісник України. - 2005. - № 50. - Ст. 3113.
649


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
ви держави про оголошення окремої місцевості зоною НЕС затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України. Зміна меж території зони НЕС здійснюється у такому самому порядку, який передбачений для її оголошення.
Відповідно до ст. 1 Закону, для визнання окремої місцевості зоною НЕС достатньо, щоб на ній виникла НЕС. Таким чином, будь-яка частина території чи вся територія України може бути оголошена зоною НЕС, якщо на ній раптом виникла НЕС. При цьому, якщо вона охоплює всю територію України, це може потягнути прийняття спеціального законодавчого акту, як це мало місце у випадку Чорнобильської катастрофи.
Наша країна, на жаль, має деякий досвід оголошення окремих місцевостей зоною НЕС. Цей правовий режим запроваджувався указами Президента «Про заходи щодо ліквідації наслідків стихійного лиха у Закарпатській області» № 1223/98 від 7 л истопада 1998 року1; «Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Часове-1, Часове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною НЕС» № 1039/2000 від 31 серпня 2000 року1  2; «Про оголошення окремих районів та міст Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей зоною надзвичайної екологічної ситуації» № 1324/2000 від 11 грудня 2000 року3; «Про оголошення окремих районів Закарпатської області зоною надзвичайної екологічної ситуації» № 170/2001 від 9 березня 2001 року4; «Про оголошення окремих територій Вінницької, Івано-Франківської, Закарпатської, Львівської, Тернопільської та Чернівецької областей зонами надзвичайної екологічної ситуації №682/2008 від 28 липня 2008 року5; «Про оголошення територій міста Калуш та сіл Кропивникі Сівка-Калуська Калуського району Івано-Франківської області зоною надзвичайної екологічної ситуації» № 145/2010 від 10 лютого 2010 року6.
Закон надає підстави для розрізнення звичайного правового режиму зони НЕС і правового режиму зони НЕС, поєднаного з правовим режимом надзвичайного стану. В останньому випадку йдеться про більш небезпечне джерело надзвичайної ситуації. Правовий режим зони військового характеру може поєднуватися з правовим режимом військового стану, що впроваджується згіднозЗа- коном України «Про правовий режим воєнного стану» від 6 квітня 2000 року7.
Відповідно до чинного законодавства у зоні НЕС можуть встановлюватися обмеження на певні види діяльності, якщо вони становлять підвищену екологічну небезпеку для людей і довкілля.
1 Офіційний вісник України. - 1998. - № 45.
2 Урядовий кур’єр від 5 вересня 2000 року № 160.
3 Урядовий кур’єр від 13 грудня 2000 року № 232.
4 Офіційний вісник України. - 2001. - № 11. - Ст. 424.
5 Офіційний вісник України. - 2008. - № 58. - Ст. 1935.
6 Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 28. - Ст. 224.
7 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 502.
650


• РОЗДІЛ 27
§ 6. Особливості правового режиму території карантину
Щодо правового режиму карантину, то він може бути санітарним, карантином тварин і карантином рослин. Санітарний карантин (або карантин людини) може впроваджуватися у зв'язку з поширенням на території України інфекційних хвороб відповідно до Основ законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 року, Законів «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року, «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6 квітня 2000 року і Правил санітарної охорони території України, затверджених постановою КМУ № 893 від 22 серпня 2011 року. Карантин визначається ст. 1 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб» як адміністративні та медико-санітарні заходи, що застосовуються для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб (карантинними хворобами є чума, холера, жовта гарячка).
Карантин встановлюється та скасовуються КМУ за поданням Головного державного санітарного лікаря України. Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.
Відповідно до ст. ЗО Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб», на територіях, де встановлено карантин, місцевим органам влади надається право: залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби; здійснювати реквізицію майна; установлювати особливий режим в'їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності - проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів; запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативно- правовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення га реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води; установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, утому числі дезінфекційних, та інших заходів; створювати на в'їздах і виїздах із території карантину контрольно-пропускні пункти.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про карантин рослин» в редакції Закону від 19 січня 2006 року1 карантин рослин - система заходів, спрямованих на запобігання занесенню та/або поширенню регульованих шкідливих організмів або забезпечення контролю за ними (локалізації). Шкідливий організм визначається Законом як будь-який вид, штам або біотип рослин, тварин, патогенний агент, шкідливий для рослин чи продуктів рослинного походження, у тому числі комахи, кліщі, грибки, бактерії, віруси, нематоди та бур'яни.
1 Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 19. - Ст. 167.
651


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
У разі виявлення карантинних організмів на території України карантинний режим запроваджується: у межах декількох областей КМУ за поданням Головного державного інспектора з карантину рослин України; на території АРК, областей, декількох районів, району, населеного пункту чи території окремого господарства - відповідно Радою міністрів АРК, місцевою державною адміністрацією за поданням відповідно головних державних інспекторів з карантину рослин чи державних інспекторів з карантину рослин. У разі виявлення карантинного організму на територіях, на яких розташовуються об'єкти виробництва, зберігання або переробки зернових, олійних і зернобобових культур, карантинний режим запроваджується в межах відповідного району.
Карантинний режим запроваджується протягом доби з моменту виявлення карантинного організму. Орган, що приймає рішення про запровадження або скасування карантинного режиму, протягом доби оприлюднює таке рішення в офіційних друкованих виданнях. Карантинний режим скасовується органом, що прийняв рішення про його запровадження, за поданням відповідних головних державних інспекторів з карантину рослин або державних інспекторів з карантину рослин.
Згідно Закону «Про карантин рослин», у карантинних і регульованих зонах здійснюються такі спеціальні заходи: інспектування та фітосанітарна експертиза об'єктів регулювання; здійснення контролю за проведенням локалізації та ліквідації карантинних організмів особами; заборона вивезення з карантинних та регульованих зон, заражених карантинними організмами, об'єктів регулювання; фумігація (знезараження) об'єктів регулювання; технічна переробка об'єктів регулювання, заражених карантинними організмами. Рослини, продукти рослинного походження та інші об'єкти регулювання, заражені карантинними організмами, які неможливо знезаразити або направити на технічну переробку, підлягають знищенню.
Особи, які здійснюють господарську діяльність, пов'язану з виробництвом, переробкою, зберіганням, транспортуванням і торгівлею рослинами та рослинними продуктами, мають право одержувати від органів Держветфітослужби України інформацію про фітосанітарний стан на відповідній території. Особам, яким завдано шкоду внаслідок запровадження карантинного режиму або у зв'язку з проведенням робіт щодо ліквідації карантинних організмів, збитки відшкодовуються відповідно до закону. Особи, майно яких використовувалося з метою запобігання поширенню і ліквідації карантинних організмів, мають право на відшкодування завданих їм збитків відповідно до закону та у порядку і розмірах, встановлених КМУ.
Усі імпортні або транзитні вантажі з об'єктами регулювання підлягають стандартному фітосанітарному прикордонному контролю, який здійснюється шляхом інспектування, з метою встановлення, що: карантинний дозвіл, який супроводжує об'єкт регулювання, є дійсним, якщо такий вимагається згідно
652


•РОЗДІЛ 27
з діючими фітосанітарними заходами; об'єкт регулювання супроводжується фітосанітарним сертифікатом, якщо такий вимагається згідно з діючими фітосанітарними заходами; об'єкти регулювання відповідають документам, які його супроводжують; відсутні карантинні організми та ознаки пошкодження вантажу.
Карантин тварин визначається Законом «Про ветеринарну медицину» у редакції від 16 листопада 2006 року1 як особливий правовий режим, який застосовується в інфікованій та буферній зонах і в разі необхідності - у зоні спостереження з метою локалізації спалаху хвороби тварин і ліквідації такої хвороби згідно із законами, відповідними ветеринарно-санітарними заходами та нормативно-правовими актами.
Якщо є підозра спалаху особливо небезпечних хвороб, занесених до списку Міжнародного епізоотичного бюро, далі скорочено - МЕБ, що є Всесвітньою організацією охорони здоров'я тварин, державний інспектор ветеринарної медицини, який здійснює нагляд за тваринами, що захворіли або щодо яких є підозра на захворювання, здійснює відбір патологічного матеріалу згідно з процедурами, визначеними у відповідних правилах, і направляє його до уповноваженої лабораторії для проведення необхідних діагностичних досліджень. У разі підтвердження особливо небезпечної хвороби, занесеної до списку МЕБ, Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при КМУ або відповідні місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування визначають кордони інфікованої та буферної зон, а при необхідності - і зони спостереження.
Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при КМУ або відповідні місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії приймають рішення про вжиття одного або декіл ькох заходів, визначених планом дій за надзвичайних обставин або зводом правил, а у разі їх відсутності приймають рішення про вжиття одного або декількох ветеринарно-санітарних заходів, які застосовуються під час карантину тварин, відповідно до характеру особливо небезпечних хвороб, занесених до списку МЕБ, та рівня ризику в інфікованій і буферній зонах та зоні спостереження.
У разі спалаху особливо небезпечної хвороби, занесеної до списку МЕБ, Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при КМУ та місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії розміщують у засобах масової інформації повідомлення, які повинні містити відомості про кордони інфікованої і буферної зон, зони спостереження та за необхідності - про застосовані в кожній із цих зон ветеринарно-санітарні заходи. Голова Державної надзвичайної протиепізо- отичної комісії при КМУ повідомляє Головному державному санітарному лікарю України про заходи, яких необхідно вжити з метою обмеження пересування людей та проведення дезінфекції, якщо є така необхідність.
Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 5. - Ст. 53.
653


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Після запровадження карантину тварин особливо небезпечних хвороб, занесених до списку МЕБ, Головний державний інспектор ветеринарної медицини України надсилає повідомлення згідно з узгодженими процедурами про деталі спалаху особливо небезпечної хвороби, занесеної до списку МЕБ, вірогідне джерело інфекції, заходи, що вживаються для контролю спалаху, а також заплановані ветеринарно-санітарні заходи до відповідних міжнародних організацій та ветеринарних адміністрацій сусідніх країн і до заінтересованих торгових партнерів, на які може мати вплив спалах особливо небезпечної хвороби, занесеної до списку МЕБ.
Перелік особливо небезпечних (карантинних) хвороб затверджено постановою КМУ № 1006 від серпня 2007 року «Про затвердження переліку особливо небезпечних (карантинних) хвороб тварин»1. До таких хвороб відносяться, зокрема сибірка, чума (високопатогенний грип) птиці, чума великої рогатої худоби, ящур тощо.
Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при КМУ, відповідні місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування відповідно до характеру хвороби, що підлягає повідомленню, про спалах якої було оголошено, може прийняти рішення про вжиття заходів, що вважаються доцільними для локалізації, контролю та ліквідаціїхвороби, яке підлягає повідомленню, а саме: проведення термометрії, відокремлення здорових тварин відхворихта здійснення діагностичних досліджень; ізоляції хворих тварин та закриття потужностей (об'єктів), де виявлено присутність хвороби, що підлягає повідомленню; заборони або обмеження переміщення тварин; заборони переміщення за межі інфікованих потужностей (об'єктів) будь-яких товарів, засобів догляду за тваринами, супутніх об'єктів та гною; застосування заходів стемпінг-ауту професійним та гуманним шляхом; вилучення і безпечне знищення туш тварин, які загинули або були вбиті, та інших товарів або гною у разі неможливості їх знешкодження звичайними методами очистки та дезінфекції; здійснення спеціальних ветеринарно-санітарних заходів в інфікованій, буферній зонахта зоні спостереження; заборони о р га н і з а ції ярмарків, ринків, виставок, аукціонів, публічних або інших заходів із залученнямтварин, а також функціонування майданчиків для торгівлі тваринами та інші рішення.
При в'їзді в інфіковану та буферну зони виставляються охорона, карантинні ветеринарно-міліцейські пости та знаки, які вказують на обов'язковий об'їзд карантинної зони, а за рішенням місцевої державної надзвичайної протиепізо- отичної комісії- і при в'їзді в зону спостереження. На дорогах при в'їзді у населені пункти, на ферми виставляється охорона, сторожові або ветеринарно-міліцейські пости, встановлюються знаки щодо обов'язкового об'їзду карантинної зони. Положення про карантинний ветеринарно-міліцейський пост затверджене
1 Офіційний вісник України. - 2007. - № 59. - Ст. 2347.
654


• РОЗДІЛ 27
постановою КМУ № 394 від 29 березня 2002 року1. Відповідний головний державний інспектор ветеринарної медицини своїм розпорядженням може встановити карантинні обмеження та застосувати всі або окремі заходи, але не довше ніж на 72 години. Вивезення тварин та інших товарів з карантинної зони здійснюється лише за рішенням відповідного головного державного інспектора ветеринарної медицини.
У разі виникнення на території України епізоотії особливо небезпечних хвороб тварин, що загрожує перерости в панзоотію чи спричиняє значні економічні втрати, Кабінет Міністрів України за пропозицією Мінагрополітики України, узгодженою з центральними органами виконавчої влади з питань фінансів та економіки, приймає рішення щодо виділення необхідних коштів з резервного фонду державного бюджету на організацію і проведення заходів, спрямованих на її локалізацію та ліквідацію.
Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при КМУ та місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісіїсповіщаютьчерез офіційні друковані видання про закінчення дії карантину тварин, запровадженого через спалах особливо небезпечної хвороби, занесеної до списку МЕБ. Головний державний інспектор ветеринарної медицини України повинен негайно повідомити відповідні міжнародні організаціїта ветеринарні адміністрації сусідніх країн, торгових партнерів, на діяльність яких вплинув спалах особливо небезпечноїхвороби, занесеної до списку МЕБ, про його ліквідацію. При підозрі на виявлення хвороби, що підлягає повідомленню, але не є особливо небезпечною і потребує запровадження карантину (карантинних обмежень), відповідний головний державний інспектор ветеринарної медицини видає розпорядження про запровадження карантину тварин: негайно після підтвердження спалаху карантинної хвороби; якщо через 24 години після отримання інформації про підозру спалаху карантинної хвороби її не було усунуто.
Особи, винні в порушенні карантинних заходів, несуть відповідальність згідно із законом. Особам, які постраждали внаслідок встановлення карантину або у зв'язку з проведенням робіт щодо ліквідації та профілактики карантинних хвороб тварин, збитки відшкодовуються згідно з Порядком відшкодування матеріальних збитків особам, які постраждали внаслідок введення карантинного режиму для тварин, або у зв'язку з проведенням робіт, спрямованих на ліквідацію та профілактику карантинних хвороб тварин, затвердженим постановою КМУ № 798 від 11 липня 2001 року. Методика розрахунку збитків, завданих особам, які постраждали внаслідок введення карантинного режиму для тварин, або у зв'язку з проведенням робіт, спрямованих на ліквідацію та профілактику карантинних хвороб тварин затверджена наказом Мінагрополітики України № 395 від 29 грудня 2001 року.
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 14. - Ст. 723.
655


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 28
ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЕКОЛОГІЧНОГО АУДИТУ
§ 1. Мета і основні завдання екологічного аудиту за чинним законодавством та його об'єкти і суб'єкти
Екологічний аудит з'явився в економічно розвинених країнах у 70-і роки минулого століття як засіб захисту інтересів підприємницьких структур. У 80-і роки Міжнародна торгівельна палата вже розглядала його як метод внутрішнього адміністративного управління, засіб посилення контролю за виробничою практикою, оцінки відповідності стратегій діял ьності компаній нормам екологічного права. У 90-і роки комерційні банки почали використовувати екологічний аудит з метою запобігання ризиків неплатежів за позиками своїх позичальників і банкрутства у зв'язку з їх діяльністю, пов'язаною зі впливом на навколишнє природне середовище.
У даний час в багатьох країнах світу прийняті національні стандарти {спеціальні законодавчі акти в галузі екологічного аудиту1. Екологічний аудит набув поширення у таких промислово розвинутих країнах, як США, Канада, Нідерланди, Велика Британія, Швеція, Франція. Однак для України екологічний аудит як інструмент екологічного права й охорони навколишнього природного середовища є відносно новим явищем.
У ст. 49 Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» зазначено, що з метою врахування екологічних вимог у процесі приватизації чи корпоратизації об'єктів права державної власності, іншої зміни форми власності чи зміни суб'єктів права власності на об'єкти, а також для потреб екологічного страхування, оренди майна, набуття права власності на майно та земельні ділянки, створення, функціонування і сертифікації систем екологічного управління, при здійсненні іншої діяльності в Україні проводиться добровільний чи обов'язковий екологічний аудит. Порядок екологічного аудиту визначається законодавством України.
Основні правові та організаційні засади здійснення екологічного аудиту визначає Закон України «Про екологічний аудит» від 24 червня 2004 року1  2. Він поширюється на усіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності та видів діяльності. За вказаним Законом, екологічний аудит - це документально
1 Завгородня Т. В. Практический опыт проведения экологических аудитов / Т. В. Завгородня [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 45. - Ст. 500.
656


• РОЗДІЛ 28
оформлений системний незалежний процес оцінювання об'єкта екологічного аудиту, що включає збирання і об'єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи екологічного управління та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища та іншим критеріям екологічного аудиту.
При проведенні ретельного аналізу наведеного визначення Н. Р. Мали- шева слушно відмічає доцільність уточнення визначення екологічного аудиту за Законом «Про екологічний аудит», визначивши його в першу чергу як вид професійної підприємницької діяльності, а вже потім розкрити її змістовне наповнення. Тим самим стає можливим розмежування між цим видом діяльності, державним екологічним контролем та державною екологічною експертизою, зважаючи на те, що останні здійснюються від імені держави та мають на меті вжиття заходів державного реагування (наприклад, притягнення винних до відповідальності, вирішення дозвільно-ліцензійних питань, відкриття фінансування будівництва тощо)1.
Екологічний аудит в Україні проводиться з метою забезпечення додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища в процесі господарської та іншої діяльності. Основними його завданнями є збір достовірної інформації про екологічні аспекти виробничої діяльності об'єкта екологічного аудиту та формування на її основі висновку екологічного аудиту; встановлення відповідності об'єктів екологічного аудиту вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища та іншим критеріям екологічного аудиту; оцінка впливу діяльності об'єкта екологічного аудиту на стан навколишнього природного середовища; оцінка ефективності, повноти і обґрунтованості заходів, що вживаються для охорони навколишнього природного середовища на об'єкті екологічного аудиту. Конкретні завдання екологічного аудиту в кожному окремому випадку визначаються замовником, виходячи з його потреб, відповідно до законодавства України, характеру діяльності об'єкта екологічного аудиту.
Об'єктами екологічного аудиту є підприємства, установи та організації, їх філії та представництва чи об'єднання, окремі виробництва, інші господарські об'єкти; системи екологічного управління; інші об'єкти, передбачені законом. Екологічний аудит може проводитися щодо підприємств, установ та організацій, їх філій та представництв чи об'єднань, окремих виробництв, інших господарських об'єктів у цілому або щодо окремих видів їх діяльності.
Суб'єктами екологічного аудиту є замовники та виконавці екологічного аудиту. У разі проведення обов'язкового екологічного аудиту, замовником якого є заінтересовані органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, суб'єктами екологічного аудиту також є керівники чи власники об'єктів екологіч¬
1 Малишева Н. Р. Проблеми та перспективи правового регулювання організації та здійснення екологічного аудиту в Україні / Н. Р. Малишева. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : Ьир://\у\у\у. ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
657


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
ного аудиту. Замовниками екологічного аудиту можуть бути заінтересовані центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інші юридичні, а також фізичні особи. Виконавцем екологічного аудиту може бути юридична чи фізична особа (екологічний аудитор), кваліфікована для здійснення екологічного аудиту відповідно до вимог Закону «Про екологічний аудит».
Національний стандарт України ДСТУ ISO 19011:2003 «Настанови щодо здійснення аудитів систем управління якістю і (або) екологічного управління»1 містить настанови щодо принципів здійснення аудиту, управління програмами аудиту, проведення аудитів системи управління якістю і аудитів системи екологічного управління, а також настанови щодо компетентності аудиторів систем управління якістю та екологічного управління. Цей стандарте лише настановою, проте користувачі можуть застосовувати його для розробляння своїх власних вимог, пов'язаних з аудитом. Міжнародні стандарти ISO серій 9000та 14000 підкреслюють важливість діял ьності аудитів як управлінського засобу моніторингу і перевірки фактичного впровадження екологічної політики держави у сфері забезпечення якості довкілля.
Серед основних переваг при проведенні екологічного аудиту можна визначити наступні: визначення можливих шляхів досягнення підвищення екологічного стану в процесі господарської діяльності підприємства і виявлення причин, що перешкоджають досягненню цієї мети; зниження імовірності піддатися ризику судових позовів і виплати великої компенсації за заподіяний екологічний збиток, а також екологічних платежів і штрафів, розпоряджень і приписів органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища; формування екологічної свідомості і політики підприємства, а також підвищення екологічної відповідальності персоналу підприємства; визначення відповідності діяльності підприємства екологічним нормативам якості навколишнього середовища, що встановлені органами державної влади; розробка заходів для покращення екологічної діяльності підприємства й одночасно по зниженню вартості виробленої продукції; розробка заходів на випадок виникнення екологічної небезпеки; поліпшення методів управління при вирішенні екологічних проблем; економічне сприяння проектів, що забезпечують зниження негативного впливу на навколишнє природне середовище; стабілізація взаємин зі структурами влади і громадськістю; оцінка ризику і збитків, що пов'язані з забрудненням навколишнього середовища в результаті виробничої або іншої діяльності підприємства; відповідність до стандарту, що встановлює рівень екологічного ризику.
Крім того, до результатів екологічного аудиту можна віднести таке: вдосконалення системи управління навколишнім природним середовищем, створення програми з розробки і впровадження систем відповідно до стандартів ISO 14000;
Настанови щодо здійснення аудитів систем управління якістю і (або) екологічного управління: ДСТУ ISO 19011:2003. - К.: Держстандарт України, 2003. - 31 с. - (Національний стандарт України).
658


• РОЗДІЛ 28
підвищення інвестиційної привабливості; скорочення штрафних ризиків відносно екологічних зборів і платежів і нанесення збитків довкіллю; скорочення фінансових ризиків, пов'язаних з правами власності на природні об'єкти і результати господарської діяльності; підвищення конкурентоспроможності продукції; приведення у відповідність діяльності і продукції, що випускається, вимогам українських і світових стандартів; розширення виробництва, вихід на міжнародний ринок; формування шляхів зниження екологічних податків і зборів1.
§ 2. Сфери проведення екологічного аудиту та основні форми і методи його здійснення
Закон «Про екологічний аудит» у ст. 11 визначає сфери проведення екологічного аудиту. Він проводиться в процесі приватизації об'єктів державної власності, іншої зміни форми власності, зміни конкретних власників об'єктів, а також для потреб екологічного страхування, в разі передачі об'єктів державної та комунальної власності в довгострокову оренду, в концесію, створення на основі таких об'єктів спільних підприємств, створення, функціонування і сертифікації систем екологічного управління, а також здійснення господарської та іншої діяльності.
Екологічний аудит в Україні може бути двох форм - добровільним чи обов'язковим. Добровільний екологічний аудит здійснюється стосовно будь-яких об'єктів екологічного аудиту на замовлення заінтересованого суб'єкта за згодою керівника чи власника об'єкта екологічного аудиту. Обов'язковий екологічний аудит здійснюється на замовлення заінтересованих органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування щодо об'єктів або видів діяльності, які становлять підвищену екологічну небезпеку, у таких випадках: банкрутство; приватизація, передача в концесію об'єктів державної та комунальної власності; передача або придбання в державну чи комунальну власність; передача у довгострокову оренду об'єктів державної або комунальної власності; створення на основі об'єктів державної та комунальної власності спільних підприємств; екологічне страхування об'єктів; завершення дії угоди про розподіл продукції відповідно до закону; в інших випадках, передбачених законом.
Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затверджений постановою КМУ № 554 від 27 липня 1995 року1  2. До них, зокрема, відносяться: атомна енергетика; фармацевтичне виробництво; збір, обробка, зберігання, поховання, знешкодження і утилізація всіх видів про¬
1 Завгородня Т. В. Практический опыт проведения экологических аудитов / Т. В. Завгородня [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
2 Про перелік видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку : постанова Кабінету Міністрів України № 554 від 27 липня 1995 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua. - Назва з екрану.
659


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
мислових і побутових відходів; автозаправні станції; хімічна промисловість; металургія; м'ясокомбінати, молокозаводи, цукрозаводи, спиртзаводи; будівництво каналізаційних систем і очисних споруд тощо.
Що стосується практичного боку, то тут фахівці відмічають, що обов'язковий екологічний аудит у чистому вигляді в Україні до теперішнього часу практично не здійснюється1. Щодо об'єктів, які за законом підлягають обов'язковому екологічному аудиту, то органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування виступають не замовниками, а лише ініціаторами проведення «добровільно-примусового» екологічного аудиту, покладаючи обов'язок його здійснення на керівників (власників) відповіднихоб'єктів. Це пов'язане з тим, що відповідно до ст. 24 Закону фінансування про ведення екологічного аудиту забезпечується його замовником на умовах і в порядку, які визначаються договором на проведення екологічного аудиту. Однак ні в Державному бюджеті України, ні у місцевих бюджетах до цього часу не передбачалися кошти на здійснення екологічного аудиту.
Врегулювання цього питання можливо здійснити, зокрема, шляхом надання права фінансування обов'язкового екологічного аудиту керівникам (власникам) об'єктів, іншим заінтересованим особам, з одночасним посиленням в законі гарантій незалежності екологічних аудиторів. При цьому органи державної влади або місцевого самоврядування, будучи ініціаторами проведення екологічного аудиту, не повинні втрачати статусу його суб'єктів. Саме за ними варто залишити формулювання завдань на проведення екологічного аудиту та його критеріїв, саме їм в обов'язковому порядку має надсилатися звіт та висновок екологічного аудиту, який ними може бути використаний на власний розсуд1  2.
Варто відмітити, однак, що аудитори-практики наголошують на значній складності досягнення основної мети Закону «Про екологічний аудит» - забезпечення додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища в процесі господарської та іншої діяльності. Вони вважають, що досягнення цієї мети можливе лише у тому випадку, коли екологічний аудит буде обов'язковим для всіх підприємств, чия діяльність приводить чи може призвести до несприятливого впливу на навколишнє природне середовище, і буде проводитися з певною періодичністю, наприклад, раз на три роки. Лише тоді екологічний аудит стане тим механізмом, який реально може призвести до покращення екологічного стану в Україні3.
Це пов'язане з тим, що переважна більшість підприємств, які завдають найбільшої шкоди природному середовищу, давно приватизовані. Це підприємства
1 Гурська Г. Форми та методи здійснення екологічного аудиту в Україні / Г. Гурська // Право України. - 2009. -№ 10.-С. 134-135.
2 Малишева Н. Р. Проблеми та перспективи правового регулювання організації та здійснення екологічного аудиту в Україні / Н. Р. Малишева. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Ьир://\у\т ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
3 Шматков Г. Г. Современное состояние и перспективы экологического аудита / Г. Г. Шматков, С. И. Гай- дидей. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
660


•РОЗДІЛ 28
гірничодобувної, металургійної, хімічної промисловості і енергетики. Саме на їх долю доводиться більше 90% викидів в атмосферу, скидів забруднених стічних вод і токсичних відходів. Вони успішно працюють і з кожним роком нарощують обсяги виробництва, а їх господарі отримують величезні прибутки. Парадокс полягає в тому, що вони не зацікавлені у впровадженні екологічно чистих технологій, будівництві високоефективних очисних споруд. Власникам підприємств економічно набагато вигідно платити за забруднення довкілля і розміщення відходів, ніж дотримуватися природоохоронного законодавства.
Відповідно до ст. 13 Закону, екологічний аудит поділяється на внутрішній та зовнішній. Внутрішній екологічний аудит об'єкта проводиться на замовлення його власника чи органу, уповноваженого на управління ним, для власних потреб. Зовнішній екологічний аудит проводиться на замовлення інших заінтересованих суб'єктів.
В залежності від поставленої мети Т. В. Завгородня виокремлює наступні основні види екологічного аудиту: комплексний екологічний аудит підприємства, що має на меті виявлення, аналіз і формування шляхів вирішення екологічних проблем підприємства з розробкою звіту, висновків, рекомендацій; екологічний аудит, що здійснюється при приватизації, реструктуризації, зміні форми власності, банкрутстві, який має на меті оцінку ризиків зміни власника, вироблення інвестиційних зобов'язань власника; екологічний аудит циклу поводження з відходами для мінімізації відходів; екологічний аудит, що проводиться для виконання оцінки ефективності інвестиційних проектів, що має на меті мінімізацію інвестиційних ризиків; екологічний аудит в системі сертифікації за екологічними вимогами, у тому числі при сертифікації на відповідність вимогам стандартів серії ISO 14000, що має на меті підготовка підприємства до декларування своїй екологічної політики і намірів з її реалізації; екологічний аудит для цілей екологічного страхування, що має на меті оцінку екологічного ризику, пов'язаного з виробничою діяльністю промислових підприємств і господарських систем, а також розрахунок економічних збитків у результаті можливої техногенної аварії; екологічний аудит при здійсненні екологічного маркування продукції, що має на меті розробку критеріїв для такого маркування1.
Методичне забезпечення організації еколого-аудиторської діяльності та проведення екологічного аудиту здійснює Мінприроди України за участю заінтересованих центральних органів виконавчої влади. При цьому екологічні аудитори наголошують на доцільності створення єдиного науково-методичного центру екологічного аудиту. Основними функціями такого центру могли б стати - аналіз і узагальнення результатів екологічних аудитів, вдосконалення методичної, нормативної і законодавчої бази екологічного аудиту тощо1  2.
1 Завгородня Т. В. Практический опыт проведения экологических аудитов / Т. В. Завгородня [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
2 Шматков Г. Г. Современное состояние и перспективы экологического аудита / Г. Г. Шматков, С. И. Гай- дидей. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
661


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
§ 3. Порядок і умови проведення екологічного аудиту та правове положення організації еколого-аудиторської
діяльності
Еколого-аудиторська діяльність включає проведення екологічного аудиту, а також його організаційне, правове, методичне, консультативне та інші види забезпечення. Порядку проведення екологічного аудиту та організації еколого- аудиторської діяльності присвячений Розділ II Закону «Про екологічний аудит». Екологічний аудит проводиться на підставі договору між замовником та виконавцем. У договорі на проведення екологічного аудиту зазначаються, зокрема, критерії екологічного аудиту, термін його проведення, права та обов'язки виконавців і замовників екологічного аудиту, умови і порядок фінансування екологічного аудиту, регулювання діяльності екологічного аудитора, вимоги щодо конфіденційності інформації, яка отримана або стала відома екологічному аудитору під час виконання його роботи, відповідальність за невиконання визначених договором зобов'язань тощо.
При проведенні обов'язкового екологічного аудиту, замовником якого є заінтересований орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування,такий договір укладається після письмового погодження з керівником або власником об'єкта екологічного аудиту. Однак дослідники з цього приводу справедливо звертають увагу на те, що вірогідною є ситуація, коли керівник або власник об'єкта, що підлягає екологічному аудиту, не погоджує договір, а які правові наслідки при цьому настають, які мають бути подальші дії замовника, Закон, на жаль, не визначає. Відповідно до ст. 24 Закону «Про екологічний аудит», фінансування проведення екологічного аудиту забезпечується його замовником на умовах і в порядку, які визначаються договором на проведення екологічного аудиту. Фінансування обов'язкового екологічного аудиту може здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету України або місцевих бюджетів.
Спрощену схему проведення екологічного аудиту можна відобразити наступним чином. По-перше, визначаються критерії екологічного аудиту: вимоги нормативно-правових актів щодо охорони навколишнього природного середовища, методики, рекомендації, організаційні вимоги тощо. По-друге, збираються докази екологічного аудиту: картографічні матеріали, виробничі показники, інформація про технологію виробництв, дозвільна документація у сфері охорони навколишнього природного середовища, форми статистичної звітності, договори, результати державного контролю і моніторингу, результати відомчого контролю, акти, ліцензії, розрахунки екологічних зборів і платежів, довідки і звіти, інвестиційні і природоохоронні програми, накази та інструкції, дані інтерв'ю, матеріали фото зйомок і відеозйомок тощо. По-третє, здійснюється оцінка зібраних доказів екологічного аудиту, оцінка відповідності діяльності
662


• РОЗДІЛ 28
об'єкту екологічного аудиту вимогам природоохоронного законодавства, оцінка впливу на довкілля, а саме: атмосферне повітря, водні, земельні ресурси, ґрунти, система поводження з відходами, фактори фізичного впливу, небезпечні матеріали, екологічні збори і платежі, енергоспоживання й енергозбереження, моніторинг довкілля і відношення контролюючих організацій, а також громадськості до діяльності підприємства, плани ліквідації аварійних ситуацій тощо. По-четверте, здійснюється оформлення результатів проведення екологічного аудиту-звіт, висновки, рекомендації.
Закон «Про екологічний аудит» визначає, що підготовка та перепідготовка екологічних аудиторів може здійснюватися на базі вищих навчальних закладів, закладів післядипломної освіти та інших навчальних закладів (акредитованих або визнаних такими, що мають на це право в установленому законодавством порядку). По закінченні навчання за результатами іспиту особа отримує відповідний диплом або прирівняний до нього документ.
На право проведення екологічного аудиту Мінприроди України видає сертифікат екологічного аудитора. Сертифікат екологічного аудитора, далі-сертифікат, який є офіційним документом, що засвідчує рівень професійних знань, необхідних для здійснення екологічного аудиту підприємств, установ та організацій, їх філій та представництв чи об'єднань, окремих виробництв, інших господарських об'єктів у цілому або щодо окремих видів їх діяльності, систем екологічного управління, інших об'єктів, передбачених законом. Термін чинності сертифікатами роки. Його чинність може бути припинена достроково чи зупинена на строк до одного року Мінприроди України або в судовому порядку у разі грубих порушень, допущених підчас проведення екологічного аудиту (недостовірність оцінок, необ'єктивність аналізу фактичних даних, порушення етичних норм тощо), неодноразових, підтверджених замовниками, керівниками (власниками) об'єктів екологічного аудиту або іншими аудиторами, фактів низької якості проведення екологічного аудиту, порушення законодавства про екологічний аудит.
Положення про сертифікацію екологічних аудиторів, затверджене наказом Мінприроди України № 27 від 29 січня 2007 року1, встановлює єдині вимоги до виконавця екологічного аудиту, умови та порядок підготовки, стажування та сертифікації екологічних аудиторів України, припинення чинності сертифікатів екологічних аудиторів. Сертифікація являє собою визначення кваліфікаційної придатності кандидата на здійснення екологічного аудиту через перевірку відповідності його освіти та досвіду роботи вимогам природоохоронного законодавства України, у тому числі Закону «Про екологічний аудит», знання методик та порядку здійснення екологічного аудиту та складання ним кваліфікаційного іспиту.
Для розгляду поданих кандидатами в екологічні аудитори документів та для затвердження екзаменаційних білетів створюється Комісія із сертифікації. Склад
1 Офіційний вісник України. - 2007. - № 26. - Ст. 1066.
663


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Комісії із сертифікації затверджується наказом Мінприроди України. Комісія із сертифікації складається із голови, членів комісії, а також технічного секретаря. Її кількісний склад має становити не менше 7 осіб. До її складу входять представники Мінприроди України та, за їх згодою, представники Мін'юсту України, Фонду державного майна України, громадських організацій, сертифікованих екологічних аудиторів. Засідання Комісії із сертифікації проводяться з періодичністю не менше одного разу на місяць.
Для перевірки та оцінювання екзаменаційних робіт створюється екзаменаційна комісія. Її кількісний склад, що має бути не менше 5 осіб, затверджується наказом Мінприроди України. До складу екзаменаційної комісії входять представники Мінприроди України та, за їх згодою, викладачі наукових установ, вищих навчальних закладів, фахівці в сфері охорони навколишнього природного середовища, сертифіковані екологічні аудитори. Засідання екзаменаційної комісії проводяться не менше одного разу на три місяці. Для вирішення спірних питань і розгляду апеляції кандидатів в екологічні аудитори створюється апеляційна комісія. Кількісний склад апеляційної комісії, що має бути не менше 3 осіб, затверджується наказом Мінприроди України.
Кожен екологічний аудитор, який має відповідний сертифікат, повинен кожні три роки проходити навчання за програмами підвищення кваліфікації, узгодженими Мінприроди України. Курси підвищення кваліфікації повинні мати обсяг не менше 40 академічних годин. За підсумками проходження підвищення кваліфікації навчальні заклади надають екологічному аудитору Свідоцтво про підвищення кваліфікації з питань екологічного аудиту.
Мінприроди України веде реєстр екологічних аудиторів та юридичних осіб, що мають право на здійснення екологічного аудиту. У разі припинення достроково або зупинення чинності сертифіката в зазначеному реєстрі робиться відповідний запис. Положення про ведення реєстру затверджене наказом Мінприроди України № 121 від 27 березня 2007 року1. До реєстру входять: екологічні аудитори, які маютьчинний сертифікат екологічного аудитора, виданий Мінприроди України в установленому порядку; юридичні особи, статутом яких передбачений цей вид діяльності та в штаті яких працює хоча б один сертифікований екологічний аудитор. Унесення до реєстру екологічних аудиторів здійснюється з моменту отримання ними сертифіката екологічного аудитора.
Реєстр ведеться Мінприроди України в паперовому та електронному вигляді. Інформація з реєстру є відкритою для користувачів і регулярно оновлюється на веб-сайті Мінприроди України. Зокрема, у 2011 році Мінприроди України було зареєстровано більше дев'яноста екологічних аудиторів і п'ятдесят юридичних осіб, що мають право на здійснення екологічного аудиту.
Офіційний вісник України. - 2007. - №28. - Ст. 1135.
664


•РОЗДІЛ 28
§ 4. Правові вимоги до матеріалів і документів екологічного аудиту та зміст і значення аудиторського
висновку
Документально зафіксована інформація щодо діяльності об'єкта екологічного аудиту, яка може бути перевірена, є доказами екологічного аудиту. Вони використовуються екологічним аудитором для визначення відповідності об'єкта екологічного аудиту вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища та іншим критеріям екологічного аудиту.
Критерії екологічного аудиту - вимоги нормативно-правових актів щодо охорони навколишнього природного середовища, методики, настанови, організаційні вимоги, керуючись якими екологічний аудитор оцінює докази екологічного аудиту, проводить їх аналіз та готує висновок щодо об'єкта екологічного аудиту. До критеріїв екологічного аудиту можуть належати також інші вимоги, визначені законодавством.
Професійна оцінка об'єкта екологічного аудиту, виконана екологічним аудитором, яка ґрунтується на доказах екологічного аудиту, має форму висновку екологічного аудиту. Висновок екологічного аудиту є офіційним документом, який засвідчується підписом та печаткою екологічного аудитора. Він є головною складовою звіту про екологічний аудит.
Результати екологічного аудиту подаються у формі звіту про екологічний аудит, який має містити: загальні відомості про об'єктта замовника екологічного аудиту; підстави для проведення екологічного аудиту, його мету, завдання, програму та обсяг виконаних робіт; відомості про виконавців екологічного аудиту; перелік основних законодавчих актів та інших нормативних документів, для перевірки на відповідність яким проводився екологічний аудит; характеристику фактичного стану об'єкта екологічного аудиту, включаючи оцінку ефективності та достатності його природоохоронної діяльності, систем екологічного управління, стану природоохоронного обладнання та споруд, зокрема, час установлення, амортизація, придатність; відомості про сплату екологічних зборів і платежів, включаючи стан та можливості їх сплати та заборгованість, збитки, заподіяні навколишньому природному середовищу, стан статистичної та іншої звітності з охорони навколишнього природного середовища на предмет відповідності її фактичним екологічним показникам; висновки екологічного аудиту щодо виявлених невідповідностей екологічних характеристик об'єкта екологічного аудиту вимогам законодавчих актів та інших нормативних документів; відомості щодо підприємств, установ, організацій та осіб, яким надається звіт. Крім того, він може містити рекомендації щодо заходів, які необхідно вжити для усунення виявлених невідповідностей.
665


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
Звіт про екологічний аудит є власністю його замовника і підставою для прийняття ним відповідних рішень. Висновки обов'язкового екологічного аудиту враховуються при визначенні умов приватизації об'єктів державної власності, що здійснюють діяльність, яка становить підвищену екологічну небезпеку, екологічного страхування об'єктів, що здійснюють таку діяльність, передачі або придбанні об'єктів у державну власність та в інших випадках, передбачених законодавством.
Досвід проведення екологічних аудитів на підприємствах України дозволяє виділити ряд характерних присутніх на них невідповідностей: неврегульованість питань санітарно-захисної зони підприємств; високий ступінь зносу основних фондів; незадовільна якість дозвільної документації; некоректне ведення статистичної звітності, що приводить до спотворень розрахунків платежів і зборів; недоліки відомчого моніторингу, пов'язані з недотриманням відповідного керівництва і методичних рекомендацій; відсутність необхідного устаткування; неефективність екологічних заходів у природоохоронних програмах і, як наслідок, їх невиконання; низький рівень державного стимулювання природоохоронної діяльності.
Провідні екологічні аудитори відмічають, що рекомендаційний характер висновків екологічного аудиту та їх необов'язковість для керівництва підприємства є суттєвим недоліком. У зв'язку з цим вони вважають, що варто було б на законодавчому рівні закріпити обов'язковість дотримання рекомендацій екологічного аудиту.
§ 5. Правовий статус замовників та вимоги до виконавців екологічного аудиту, їх основні права та обов'язки
Суб'єктами екологічного аудиту є замовники і виконавці екологічного аудиту. У разі проведення обов'язкового екологічного аудиту, замовником якого є заінтересовані органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, суб'єктами екологічного аудиту також є керівники чи власники об'єктів екологічного аудиту. Замовниками екологічного аудиту можуть бути заінтересовані центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інші юридичні, а також фізичні особи.
Виконавцем екологічного аудиту може бути юридична чи фізична особа (екологічний аудитор), кваліфікована для здійснення екологічного аудиту відповідно до вимог Закону «Про екологічний аудит». Вимоги до виконавця екологічного аудиту визначені у ст. 14 Закону. Екологічний аудит може здійснювати особа (екологічний аудитор), яка має відповідну вищу освіту, досвід роботи у сфері охорони навколишнього природного середовища або суміжних сферах не
666


• РОЗДІЛ 28
менше чотирьох років підряд та якій видано в установленому порядку сертифікат на право здійснення такої діяльності. Екологічний аудит може здійснюватись юридичною особою, статутом якої передбачений цей вид діяльності і в штаті якої є хоча б один екологічний аудитор.
Слушно зазначає Н. Р. Малишева певні складнощі практичної реалізації вище наведених положень. Зокрема, залишилися без належного законодавчого визначення питання щодо основного місця роботи екологічного аудитора, можливості аудитора працювати в юридичній особі за сумісництвом, його можливості виконувати відповідну діяльність за цивільно-правовим договором підряду з юридичною особою, що бажає мати право на здійснення екологічного аудиту. З цього приводу робиться наголос, що основним моментом, який повинен бути витриманий, є пов'язаність екологічного аудитора з певною юридичною особою трудовими, а не цивільно-правовими відносинами. Водночас серед осіб, що перебувають в штаті, мають враховуватися й сумісники. Для протидії необґрунтованому розширенню кола юридичних осіб, що можуть здійснювати еколого-аудиторську діяльність, слід обмежити екологічних аудиторів правом виступати від імені (знаходитись в штаті) лише однієї юридичної особи1.
Кваліфікаційні вимоги до громадянин України, які мають намір отримати сертифікат екологічного аудитора і висловили своє бажання поданням відповідної заяви до Мінприроди України деталізовані у Положенні про сертифікацію екологічних аудиторів. Кандидат повинен мати відповідну вищу освіту (бакалавр, спеціаліст, магістр), яку він здобув в акредитованих вищих навчальних закладах, або документ про вищу освіту, яка здобута в навчальному закладі іноземної держави, та довідку про визнання іноземного документа про освіту. Перелік напрямів та спеціальностей, підготовка за якими дає право кандидату претендувати на отримання сертифіката екологічного аудитора України, наведений у додатку до Положення про сертифікацію екологічних аудиторів.
Обґрунтуванням для поняття «фахівець» в сфері охорони навколишнього природного середовища є: наявність наукового ступеня кандидата (доктора) наук або наукового звання доцента (професора) за спеціальністю, яка входить до Програми проведення кваліфікаційного іспиту; у разі наявності наукового ступеня та звання за іншою спеціалізацією або за відсутності ступенів та звань - наявність досвіду роботи в сфері охорони навколишнього середовища, раціонального природокористування та екологічного аудиту або досвіду викладання 5 років у галузі, яка входить до Програми проведення кваліфікаційного іспиту.
Довіра до процесу аудиту та впевненість у ньому залежить від персоналу, який проводить аудит. ДСТУ ISO 19011:2003 «Настанови щодо здійснення аудитів систем управління якістю і (або) екологічного управління» відзначає, що аудиторам треба мати певні особисті якості, що дають їм змогу діяти від¬
1 Малишева Н. Р. Проблеми та перспективи правового регулювання організації та здійснення екологічного аудиту в Україні / Н. Р. Малишева. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www. ukrecoaudit.com. - Назва з екрану.
667


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
повідно до принципів здійснення аудиту. Аудитору треба бути: етичним тобто справедливим, правдивим, щирим, відвертим та увічливим; неупередженим, тобто готовим до розгляду альтернативних ідей або точок зору; дипломатичним, тобто тактовним у ставленні до людей; спостережливим, тобто активно знайомитися з навколишнім оточенням і видами діяльності; сприйнятливим, тобто інстинктивно відчувати ситуації і бути здатним розуміти їх; різнобічним, тобто здатним легко адаптуватися до різних ситуацій; наполегливим, тобто настирливим, цілеспрямованим; рішучим, тобто своєчасно робити висновки на основі логічного мислення та аналізування; впевненим у собі, тобто під час співпраці з іншими людьми діяти та працювати незалежно. Однак названий стандарт має рекомендаційний характер.
Кандидат має опанувати спеціалізований курс навчання з питань охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування та екологічного аудиту на підставі спеціалізованих навчальних Програм, узгоджених Мінприроди України, та мати відповідне Свідоцтво про успішне проходження навчання. Він має підтвердити свій досвід проведення екологічних аудитів як аудитор-стажист під керівництвом та наглядом сертифікованого екологічного аудитора. Розгляд документів, поданих кандидатами для отримання допуску до участі у кваліфікаційному іспиті, здійснюється на засіданні Комісії із сертифікації.
Забороняється проведення екологічного аудиту органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, особам, яким законом заборонено займатися підприємницькою діяльністю. Крім того, забороняється здійснювати екологічний аудит господарських об'єктів екологічним аудиторам, якщо вони мають акції цих об'єктів або у іншій формі мають безпосереднє відношення до них.
Виконавець екологічного аудиту має право: самостійно визначати формні методи екологічного аудиту відповідно до законодавства та договору із замовником екологічного аудиту; отримувати документи, матеріали та інші відомості, наявні у замовника та в об'єкта екологічного аудиту, необхідні для проведення екологічного аудиту; викладати у звіті про екологічний аудит, що здійснюється групою екологічних аудиторів, особливу думку екологічного аудитора щодо суті висновків екологічного аудиту, якщо вона не збігається із загальними висновками; залучати на договірних засадах для вирішення окремих питань, що виникають у процесі проведення екологічного аудиту і вимагають спеціальних знань, фахівців відповідного профілю, не покладаючи на них відповідальність за висновки екологічного аудиту.
В свою чергу, виконавець екологічного аудиту зобов'язаний: повідомляти замовника про всі виявлені у процесі проведення екологічного аудиту випадки порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, стандартів, норм, правил і відхилення від вимог щодо ведення звітності та їїскладання та відображати цю інформацію у звіті про проведення екологічного аудиту;
668


• РОЗДІЛ 28
невідкладно інформувати про виявлену у процесі проведення екологічного аудиту загрозу аварійної ситуації керівника (власника) об'єкта екологічного аудиту, відповідні органи з питань охорони навколишнього природного середовища та замовника; невідкладно інформувати замовника про відомі йому причини, що унеможливлюють проведення чи продовження екологічного аудиту; заявляти самовідвід за наявності особистої заінтересованості у результатах екологічного аудиту конкретного об'єкта екологічного аудиту.
Закон гарантує незалежність екологічного аудитора шляхом: регулювання його діяльності законом, а також договором, що укладається відповідно до цього Закону; заборони впливу на екологічного аудитора з метою примушування його до зміни форми і методів його роботи та висновків екологічного аудиту; забезпечення конфіденційності проведення екологічного аудиту; захисту порушених прав екологічного аудитора в установленому законом порядку.
Замовник екологічного аудиту має право: вільно визначати виконавців екологічного аудиту; давати виконавцю відповідно до законодавства завдання на проведення екологічного аудиту; одержувати інформацію про хід екологічного аудиту; одержувати та використовувати звіти про екологічний аудит для своїх потреб. Замовник екологічного аудиту має право на відшкодування збитків, заподіяних неправомірними діями виконавців екологічного аудиту під час проведення екологічного аудиту. Замовник екологічного аудиту може мати інші права відповідно до закону.
Замовник екологічного аудиту зобов'язаний: забезпечувати фінансування проведення екологічного аудиту, своєчасне приймання та оплату виконаних робіт; надавати виконавцям екологічного аудиту наявну в нього інформацію, письмові чи усні пояснення щодо об'єктів екологічного аудиту; не допускати дій, спрямованих на примушування виконавця до зміни форм і методів роботи чи висновків екологічного аудиту; виконувати інші дії, пов'язані з проведенням екологічного аудиту, відповідно до законодавства.
Керівники (власники) об'єктів зовнішнього екологічного аудиту мають право: звернутися до замовника зовнішнього екологічного аудиту з умотивованим відводом виконавця екологічного аудиту; знайомитися із звітом про проведений на об'єкті екологічний аудит; на відшкодування збитків, заподіяних під час проведення екологічного аудиту, а також на оскарження протиправних дій виконавців та замовників екологічного аудиту відповідно до закону.
В свою чергу, керівники (власники) об'єктів екологічного аудиту зобов'язані: забезпечувати виконавців екологічного аудиту повною і достовірною інформацією, необхідною для їх роботи; забезпечувати вільний доступ виконавців екологічного аудиту на об'єкт, сприяти їм у проведенні дій, необхідних для належного виконання покладених на них завдань. Досвід екологічного аудиту показує, що його ефективність залежить від трьох основних чинників: - глибокої зацікавленості керівництва і власників підприємства у проведенні аудиту; - повної
669


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
відвертості і щирості фахівців підприємства в аналізі всіх екологічних аспектів;- спільної, злагодженої роботи аудиторської команди і фахівців підприємства.
Відповідно до ст. 26 Закону «Про екологічний аудит», особи, винні у порушенні законодавства про екологічний аудит, підлягають притягненню до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності відповідно до закону. Серед таких порушень: надання свідомо неправдивих відомостей про екологічні наслідки діяльності об'єкта екологічного аудиту; порушення встановленого законодавством порядку проведення екологічного аудиту; проведення екологічного аудиту особами, які не мають сертифікатів; дії, спрямовані на примушення виконавця екологічного аудиту до зміни форм, методів роботи або висновків екологічного аудиту; підготовка свідомо та завідомо неправдивого висновку екологічного аудиту; порушення вимог закону щодо державної чи комерційної таємниці, а також конфіденційності результатів екологічного аудиту, якщо інше не встановлено договором чи законом. Виконавець екологічного аудиту несе відповідальність за матеріальну та моральну шкоду, заподіяну внаслідок неправомірних дій при проведенні екологічного аудиту, згідно з законом. Законом України може бути встановлена відповідальність і за інші порушення законодавства про екологічний аудит.
670


• РОЗДІЛ 29
РОЗДІЛ 29
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ
§ 1. Система експертиз в екологічній царині
«Експертиза» - слово латинського походження і означає вивчення, перевірку, аналітичне дослідження, кількісну чи якісну оцінку фахівцем, установою, організацією певного питання, явища, процесу, предмета тощо, які вимагають спеціальних знань у відповідній сфері суспільної діяльності1. Для прийняття управлінських рішень зі складних і важливих питань (наприклад щодо реалізації тієї чи іншої екологічно небезпечної діяльності) необхідно провести ґрунтовні дослідження усіх чинників, які можуть вплинути на розв'язання певних питань, за результатами яких надається висновок експертів - фахівців у певній галузі знань. Цей висновок враховується при підготовці та прийнятті відповідного рішення.
Експертиза, таким чином, виступає не самоціллю управлінської діяльності, а є лише засобом обґрунтування того чи іншого управлінського рішення. У тих випадках, коли висновки експертизи носять обов'язковий характер, вона виконує ще одну функцію - локального нормування, тобто встановлення правових вимог до конкретного об'єкту. У будь-якому разі експертиза носить вторинний, обслуговуючий характер щодо управлінського рішення, на обґрунтування якого вона проводиться, і позбавлена самостійного значення у відриві від такого рішення.
Зазначене є справедливим для будь-яких експертиз: як державних (включаючи судову експертизу), так і громадських (для обґрунтування прийняття управлінських рішень і лобіювання інтересів відповідних громадських організацій). У зв'язку із зазначеним у чинному законодавстві експертиза часто розглядається як допоміжна функція управління у складі більш широкої управлінської функції: так, судова експертиза входить до більш широкої управлінської функції судочинства, санітарно-епідеміологічна експертиза - до функції санітарно-епідеміологічного нагляду тощо.
Разом з тим, у тих випадках, коли законодавство передбачає обов'язковість проведення експертизи, вона, незважаючи на її вторинний характер, стає потужним засобом запобіжного контролю і гарантією прийняття науково й екологічно
Горбатенко В. П. Експертиза / В. П. Горбатенко, В. П. Нагребельний // Юридична енциклопедія. - Т. 2. - К.: Українська енциклопедія, 1999. - С. 333.
671


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
обґрунтованих управлінських рішень. Тому законодавство України містить вимоги щодо об'єктивності, незалежності, наукової обґрунтованості, гласності, законності експертизи. Структурно будь-яка експертиза складається з таких складових: суб'єктів (замовника і виконавця - експерта); об'єкту (те, що досліджується); змісту (власне саме досл ідження об'єкту експертизи). Експертиза широко застосовується у різних видах управлінської діяльності. Ті види експертизи, що мають особливо важливе значення, отримали спеціальне правове регулювання.
Коли йдеться про роль і значення експертизи в екологічному управлінні, зазвичай багато уваги приділяється правовому регулюванню здійснення власне екологічної експертизи. Екологічна експертиза, хоча й має важливе значення, але не є єдиним видом експертизи, що здійснюється в екологічній царині.Тому не слід принижувати значення інших експертиз, висновки яких можуть мати значення в системі екологічних правовідносин. Система експертиз у царині екології охоплює: наукову та науково-технічну експертизу; судову експертизу; державну експертизу землевпорядної документації; експертизу містобудівної документації; експертизу проектів будівництва; медико-соціальну експертизу втрати працездатності; ветеринарно-санітарну експертизу; фітосанітарну експертизу.
Науково і науково-технічна експертиза визначається ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну експертизу» від 10 лютого 1995 року1 як діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка науково-технічного рівня об'єктів експертизи і підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо таких об'єктів. Завданнями наукової та науково-технічної експертизи, відповідно до ст. 2 зазначеного Закону, зокрема, є: перевірка відповідності об'єктів експертизи вимогам і нормам чинного законодавства; оцінка відповідності об'єктів експертизи вимогам екологічної безпеки; прогнозування науково-технічних, суспільно-економічних і екологічних наслідків діяльності об'єкту експертизи. Незважаючи на таке загальне формулювання поняття наукової та науково-технічної експертизи, вищезазначений Закон не поширюється на всі види експертизи. Аналіз законодавства показує, що наукова та науково- технічна експертиза не включає в себе судову експертизу, державну експертизу землевпорядної документації, експертизу містобудівної документації, експертизу проектів будівництва, медико-соціальну експертизу втрати працездатності, ветеринарно-санітарну експертизу, фітосанітарну експертизу.
Разомзтим, різновидами наукової та науково-технічної експертизи є: екологічна експертиза, що регулюється Законом України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 року1  2; державна експертиза ядерної та радіаційної безпеки, яка проводиться згідно із Законом України «Про використання ядерноїенергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року3; державна експертиза цивільного захисту, що регулюється Законом України «Про правові засади цивільного захисту»
1 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 9. - Ст. 56.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 54.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - Ст. 81.
672


• РОЗДІЛ 29
від 24червня 2004 року1; санітарно-епідеміологічна експертиза, що передбачена Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року1  2; експертиза щодо пожежної безпеки, що регулюється Законом України «Про пожежну безпеку» від 17 грудня 1993 року3; державна експертиза з енергозбереження, що встановлена Законом України «Про енергозбереження» від 1 липня 1994 року4; експертиза щодо охорони праці, що регулюється Законом України «Про охорону праці» у редакції Закону від 21 листопада 2002 року5; експертиза лікарських засобів, що регламентована Законом України «Про лікарські засоби» від 4 квітня 1996 року6; державна експертиза у царині технічного захисту інформації, що здійснюється згідно із Законом України «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» у редакції Закону від 31 травня 2005 року7; державна експертиза технологій, що передбачена Законом України «Про державне регулювання діяльності у сфері трансферу технологій» від 14 вересня 2006 року8.
Незважаючи на наявність спеціального правового регулювання зазначених видів експертиз, Закон «Про наукову і науково-технічну експертизу», який встановлює загальні положення щодо їх проведення, додатково застосовується до регулювання правових відносин щодо здійснення цих видів експертиз. Тобто у частині, не врегульованій спеціальним законодавством про кожний окремий вид наукової і науково-технічної експертизи, діє загальне законодавство про наукову і науково-технічну експертизу.
§ 2. Правове регулювання державної екологічної
експертизи
Професор Андрейцев В. І. розглядає екологічну експертизу як складову екологічного прогнозування, що дозволяє не тільки передбачити ступінь екологічної небезпеки проектованих об'єктів, але й дає екологічно обґрунтовані рекомендації наступних опрацювань проектів9. Вважається, що екологічна експертиза вперше була впроваджена у 1965 році в Японії10. У законодавстві ЄС з 1985 року
1 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - 39. - Ст. 488.
2 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 27. - Ст. 218.
3 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 5. - Ст. 21.
4 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № ЗО. - Ст. 283.
5 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 2. - Ст. 10.
6 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 22. - Ст. 86.
7 Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 26. - Ст. 347.
* Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 45. - Ст. 434.
9 Андрейцев В. И. Правовое обеспечение экологической экспертизы проектов / В. И. Андрейцев. - К. : Будівельник, 1990. - С. 11.
10 Позаченюк Е. А. Введение в геоэкологическую экспертизу / Е. А. Позаченюк. - Симферополь : Таврия, 1999. - С. 48.
673


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
розвивається інститут оцінки впливу на довкілля, який справив значний вплив на розвиток вітчизняного інституту екологічної експертизи1. В нашій країні екологічна експертиза набула законодавчого закріплення з 1991 року у зв'язку з прийняттям Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»,у якому питанням здійснення екологічної експертизи присвячено розділ VI.
У ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу» екологічна експертиза визначається як науково-практична діяльність спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об’єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
Згідно ст. 12 вказаного Закону, в Україні здійснюється державна, громадська та інші екологічні експертизи. Державна екологічна експертиза - це екологічна експертиза, яка здійснюється еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями Мінприроди України, його органів на місцях із залученням інших органів державної виконавчої влади. Важливе запобіжне значення державної екологічної експертизи полягає у тому, що, відповідно до ст. 29 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» і ст. ст. 12 та 39 Закону «Про екологічну експертизу», висновки державної екологічної експертизи є обов'язковими для виконання. Таким чином, державна екологічна експертиза є не просто гарантією екологічної обґрунтованості проектів екологічно небезпечної діяльності, але й певним інструментом локального нормування такої діяльності: адже вона передбачає встановлення спеціальних вимог до даного конкретного об'єкту експертизи з урахуванням особливостей екологічної ситуації у цій місцевості.
Структура державної екологічної експертизи складається з її суб'єктів, об'єктів і порядку проведення. Суб'єктами екологічної експертизи є особи, які її проводять. Як випливає із визначення державної екологічної експертизи, її суб'єктами є органи Мінприроди України. На підставі п. З ст. 24 Закону «Про екологічну експертизу» Мінприроди України своїм наказом № 72 від 12 березня 2011 року затвердило Положення про Систему державноїекологічноїекспертизи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів1  2.
1 Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки : навч. посібник / В. І. Андрейцев. - К.: Знання-Прес, 2002. - С. 78.
2 Про систему державної екологічної експертизи : наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 72 від 12 березня 2011 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.menr.gov.ua - Назва з екрану.
674


• РОЗДІЛ 29
Система державної екологічної експертизи МінприродиУкраїнискладається зі спеціалізованого структурного підрозділу центрального апарату-відділу дер- жавноїекологічноїекспертизиУправління державноїекспертизита відповідних еколого-експертних підрозділів органів МінприродиУкраїни на місцях. Наукова обґрунтованість державної екологічної експертизи забезпечується залученням в установленому порядку наукових установ і організацій, науково-досліднихтаспе- ціалізованих організацій для здійснення аналізу, наукових еколого-експертних досліджень і оцінки об'єктів екологічної експертизи, попереднього експертного розгляду та підготовки відповідних пропозицій. У разі потреби Мінприроди України створює експертну комісію з питань еколого-експертних досліджень, аналізу і оцінки об'єктів екологічної експертизи.
Об'єктами державної екологічної експертизи, відповідно до ст. 14 Закону «Про екологічну експертизу», є: державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства; проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування; документація по перепрофілюванню, консервації та ліквідації діючих підприємств, окремих цехів, виробництв та інших промислових і господарських об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, в тому числі військового та оборонного призначення; проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини в галузі забезпечення екологічної (в тому числі радіаційної) безпеки, охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища; документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів і речовин (у тому числі тих, що закуповуються за кордоном), які можуть створити потенційну загрозу навколишньому природному середовищу; документація щодо генетично модифікованих організмів, що призначаються для використання у відкритій системі.
Крім того, відповідно до рішень КМУ, органів місцевого самоврядування державній екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об'єкти та комплекси, в тому числі військового та оборонного призначення, що мають значний негативний вплив на стан довкілля. Варто зазначити, що останнім часом все частіше приймаються урядові рішення про проведення державної екологічної експертизи екологічних ситуацій, що склалися в окремих місцевостях.
Однією з перших екологічних експертиз була комплексна експертиза екологічної ситуації в зоні Григорівського лиману Одеської області, зумовленої наслід- ками діяльності промислових підприємств міста Южного, ініційована постановою Президії Верховної Ради України від 12 лютого 1993 року1, тобто ще до прийняття Закону «Про екологічну експертизу». На підставі доручення уряду проводилася
1 Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 16. - Ст. 174.
675


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
державна екологічна експертиза щодо екологічної ситуації навколо шахти «Нова» (м. Жовті Води Дніпропетровської обл.) на основі наукової еколого-експертної оцінки, виконаної УкрНТЕК. А висновок державної екологічної експертизи щодо екологічної ситуації в районі острова Тузла у зв'язку зі спорудженням дамби з російської сторони у напрямку острова, набув важливого політичного значення і ефективно використовувався як один із вагомих аргументів у дипломатичних переговорах щодо захисту національних інтересів України.
Важливою юридичною вимогою є визначення випадків обов'язковості проведення державної екологічної експертизи: адже ст. 14 Закону «Про екологічну експертизу» визначає тільки те, що може бути об'єктом державної екологічної експертизи. Тобто, державна екологічна експертиза не може проводитися щодо тих об'єктів, яких немає у переліку зазначеної норми. Випадки обов'язкової державної екологічної експертизи визначені у ст. 13 цього Закону: її здійснення є обов'язковим тільки для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.
Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затверджений постановою КМУ № 554 від 27 липня 1995 року1. До таких об'єктів відносяться, зокрема: атомна енергетика, біохімічне, біотехнічнеі фармацевтичне виробництво, поводження з відходами, добування, переробка і зберігання нафти й газу, автозаправні станції, хімічна промисловість, металургія, гірничодобувна промисловість, поводження з вибуховими речовинами, промисловість будівельних матеріалів, целюлозно-паперова та деревообробна промисловість, тваринництво, виробництво харчових продуктів, будівництво каналізаційних споруд і очисних систем, будівництво гідротехнічних споруд тощо.
Вимоги щодо обов'язковості проведення державної екологічної експертизи містяться і в інших законодавчих актах. Так, згідно ст. 10 Закону «Про курорти», проекти оголошення природних територій курортними підлягають державній екологічній експертизі. Обов'язковість проведення державної екологічної експертизи означає, що особа, що має намір здійснювати екологічно небезпечну діяльність, зобов'язана сама звернутися до відповідного еколого-експертного підрозділу Мінприроди України і своїм коштом замовити державну екологічну експертизу.
Відповідно до ст. ст. 8 та 15 Закону «Про екологічну експертизу», державній екологічній експертизі передує оцінка впливу на навколишнє середовище, далі скорочено - ОВНС, проекту відповідної екологічно небезпечної діяльності, яка здійснюється самим замовником державної екологічної експертизи. Окрім цього, замовник має інформувати громадськість про заплановану екологічно небезпечну діяльність і результати ОВНС шляхом оголошення через засоби масової інформації спеціальної Заяви про екологічні наслідки діяльності. Якщо державній екологічній експертизі підлягає проект акту екологічного законодавства, то заява
1 Урядовий кур’єр від 2 вересня 1995 року № 131.
676


• РОЗДІЛ 29
про екологічні наслідки діяльності оголошується у спеціальному порядку, визначеному Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року1. Згідно з ч. 2 ст. 34 Закону «Про екологічну експертизу», державна екологічна експертиза не проводиться до виконання зазначених вимог.
Документація передається замовником на державну екологічну експертизу згідно з Порядком передачі документації на державну екологічну експертизу, затвердженим постановою КМУ № 870 від 31 жовтня 1995 року. Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону «Про екологічну експертизу», документація, що подається на об'єкти державної екологічної експертизи, повинна бути у встановленому порядку погоджена із зацікавленими державними органами.
У ст. 33 Закону «Про екологічну експертизу» передбачено три стадії провадження з виконання державної екологічної експертизи: підготовчу, основну і заключну. На підготовчій стад/їперевіряється наявність і повнота необхідних матеріалів і реквізитів на об'єкти державної екологічної експертизи та створюються еколого-експертні комісії (групи) відповідно до вимог законодавства. У ході основноїс/т?о(?//'здійснюється аналітичне опрацювання матеріалів екологічної експертизи, з натурними обстеженнями (у разі необхідності), і проведення на їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок ступеня екологічної безпеки, достатності та ефективності екологічних обґрунтувань діяльності об'єктів екологічної експертизи. На цій стадії, зазвичай, залучаються наукові заклади для підготовки попередніх еколого-експертних висновків. Заключно стадія передбачає узагальнення еколого-експертних висновків наукових закладів, підготовку висновку державної екологічної експертизи та подання його заінтересованим органам і особам. Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону «Про екологічну експертизу», еколого-експертні підрозділи після завершення екологічної експертизи повідомляють про її висновки через засоби масової інформації.
У ст. 38 Закону «Про екологічну експертизу» визначаються граничні строки проведення державної екологічної експертизи: еколого-експертними підрозділами Мінприроди України - до 45 календарних днів з продовженням у разі потреби до 60 днів (у виняткових випадках - до 120 днів); спеціально створеними міжгалузевими еколого-експертними комісіями чи іншими спеціалізованими організаціями - до 90 календарних днів; за доопрацьованими матеріалами відповідно до висновків попередньої екологічної експертизи - до ЗО календарних днів.
У ст. 11 Закону «Про екологічну експертизу» гарантована участь громадськості у здійсненні державної екологічної експертизи. Це відповідає міжнародним зобов'язанням України, що випливають з Оргуської конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до
Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 9. - Ст. 79.
677


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
правосуддя з питань, що стосуються довкілля від 25 червня 1998 року1. Для врахування громадської думки еколого-експертні підрозділи Системи державної екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання. Порядок проведення громадських обговорень визначений Положенням про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, затвердженим наказом Мінприроди України № 168 від 18 грудня 2003 року1  2. Підготовка висновків державної екологічної експертизи здійснюється з урахуванням громадської думки. Порушення цієї вимоги може бути підставою до визнання висновку державної екологічної експертизи недійсним відповідно до п. 4 ст. 45 зазначеного Закону.
Закон «Про екологічну експертизу» передбачає проведення таких видів державної екологічної експертизи: попередня, первинна і додаткова. Попередня державна екологічна експертиза здійснюється науковими організаціями: її висновки передаються еколого-експертним підрозділам для затвердження остаточного висновку державної екологічної експертизи. Первинна державна екологічна експертиза-яка вперше проводиться щодо цього об'єкту. Додаткова державна екологічна експертиза, відповідно до ст. 44 зазначеного Закону, може проводитися у разі оскарження замовником висновку первинноїекспертизидо місцевих рад чи органів Мінприроди України. Додаткова державна екологічна експертиза проводиться із залученням незалежних експертів на підставі договору про надання еколого-експертних послуг або за рішенням КМУ, органів місцевого самоврядування. Висновки додаткової державної екологічної експертизи є остаточними для прийняття відповідним органом рішення щодо подальшої реалізації об'єкта екологічної експертизи.
Важливою гарантією дієвості державної екологічної експертизи є закріплена у ст. 29 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» і ч. 2 ст. 12 Закону «Про екологічну експертизу» обов'язковість виконання висновків державної екологічної експертизи після їх затвердження Мінприроди України. Реалізація програм, проектів і рішень без позитивного висновку державноїеколо- гічної експертизи не допускається. Позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі. Відповідно до ст. 43 Закону «Про екологічну експертизу», висновки екологічної експертизи складаються з вступної (протокольної), констатуючої (описової) та заключної (оціночно-узагальнюючої) частин.
Вступна (протокольної частина екологічної експертизи містить дані про орган, що проводив екологічну експертизу, склад експертів, час проведення, найменування об'єкту екологічної експертизи, його кількісні та якісні показники, відомості про виконавців і замовників екологічної експертизи та про орган, який приймає рішення щодо реалізації об'єкта екологічної експертизи.
1 Ратифікована Законом України від 6 липня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 34. - Ст. 296.
2 Офіційний вісник України. - 2004. - № 6. - Ст. 357.
678


• РОЗДІЛ 29
Констатуюча (описова) частина екологічної експертизи подається у вигляді короткої характеристики видів запланованої чи здійснюваної діяльності, її впливу на стан довкілля, ступеня екологічного ризику відповідних заходів, спрямованих на нейтралізацію й запобігання цьому впливові, забезпечення вимог екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів.
Заключна (оціночно-узагальнююча частина екологічної експертизи містить підсумкову узагальнену оцінку екологічної допустимості об'єкта експертизи, зауваження і пропозиції щодо обґрунтування його екологічного впливу, висновки щодо схвалення, повернення на доопрацювання чи відхилення його від подальшого еколого-експертного розгляду з посиланням на відповідні нормативні документи та можливості прийняття рішення про подальшу реалізацію об'єкта екологічної експертизи.
Висновки державної екологічної експертизи можуть бути оскаржені двома способами: до суду, або в адміністративному порядку-до місцевих рад, органів Мінприроди України, державних органів, що приймали рішення про проведення державної екологічної експертизи. У разі адміністративного оскарження відповідні органи зобов'язані у місячний строк розглянути подану заяву від скаржника і за наявності підстав призначити проведення додаткової екологічної експертизи. У разі судового оскарження висновок державної екологічної експертизи може бути визнаний недійсним за наявності підстав, передбачених ст. 45 Закону «Про екологічну експертизу».
§ 3. Оцінка впливу на навколишнє середовище та її відмінність від екологічної експертизи
Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) широко поширена у розвинених країнах: так в Австралії ще у 1979 році було прийнято Закон «Про екологічне планування і оцінку стану довкілля»1. У праві Європейської Спільноти діє Директива Ради Міністрів ЄС від 27 червня 1985 року «Про оцінку впливу певних публічних і приватних проектів на довкілля» (85/337/ЕЕС)1  2, яка справила значний вплив на розвиток законодавства про ОВНС у європейських країнах, втому числі - країнах СНД. У багатьох країнах ОВНС розвивається окремо від екологічної експертизи.
1 Environmental Management and Governance: Intergovernmental Approaches to Hazards and Sustainability. Peter J. May, Raymond J. Burby, Neil J. Ericksen, John W. Handmer, Jennifer E. Dixon, Sarah Michaels and D. Ingle Smith. - London & New York, 1996. - P. 11.
2 Council Directive of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (85/337/EEC) // OJ. - 1985. - # L. 175, 05.07. - P. 40.
679


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
З 80-х років минулого століття ОВНС розвивається і в Україні. Популярність ОВНС була настільки великою, що при колишньому Держкомприроди СРСРу 1988 році було створено Міжнародний центр ОВНС. Наразі в Україні і деяких інших країнах з розвиненим законодавством про екологічну експертизу ОВНС органічно вплетена у правовий інститут екологічної експертизи. Тобто законодавство України не розглядає ОВНС як окрему функцію управління - це є лише допоміжна функція у складі державної екологічної експертизи.
Загальні засади ОВНС в Україні визначені у ст. 51 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», відповідно до якої проекти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки їх впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людей. Оцінка здійснюється з урахуванням вимог законодавства про охорону довкілля, екологічної ємності даної території, стану довкілля у місці, де планується розміщення об'єктів, екологічних прогнозів, перспектив суспільно-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу шкідливих чинників та об'єктів на довкілля. Більш детальні вимоги до розробки матеріалів ОВНС містяться у Законі «Про екологічну експертизу».
ОВНС відрізняється від екологічної експертизи за такими критеріями: екологічна експертиза є дослідженням, спрямованим на визначення ступеню екологічної небезпеки і прийнятності планованої екологічно небезпечної діяльності, або діючих екологічно небезпечних об'єктів чи екологічних ситуацій, що склалися у певній місцевості, а ОВНС - це дослідження, спрямоване на розробку самого проекту екологічно небезпечної діяльності, опрацювання у складі цього проекту заходів щодо запобігання негативному впливу на довкілля; екологічна експертиза є незалежною від інтересів замовника, а ОВНС пов'язана з урахуванням інтересів самого замовника проекту екологічно небезпечної діяльності і може здійснюватися ініціатором екологічно небезпечної діяльності самостійно; результати екологічної експертизи оформлюються висновком, а результати 0ВНС- розділом у проекті екологічно небезпечної діяльності чи окремим проектним документом; висновки державної екологічної експертизи є обов'язковими для замовника, а матеріали ОВНС у будь-який час до подачі проекту на державну екологічну експертизу можуть бути змінені самим замовником. Таким чином, на відміну від державноїекологічноїекспертизи, яка є зовнішнім, обмежувальним заходом щодо суб'єктів екологічно небезпечної діяльності, ОВНС є внутрішньою діяльністю самих таких суб'єктів.
Відповідно до ст. 15 Закону «Про екологічну експертизу», ОВНС оформлюється у вигляді: окремого розділу (тому, книги) документацій об'єкти експертизи, вимоги до змісту якого викладені у ст. 36 цього Закону, і заяви про екологічні наслідки діяльності, вимоги до змісту якої викладені у ст. 35 Закону. У ч. 1 ст. 8та ст. 36 Закону «Про екологічну експертизу» містяться загальні вимоги до матеріалів ОВНС, оформлених у вигляді окремого розділу проекту екологічно небезпечної діяльності. Такі матеріали повинні містити: комплексну еколого-економічну
680


• РОЗДІЛ 29
оцінку існуючого чи передбачуваного впливу на стан довкілля, обґрунтування доцільності екологічно небезпечної діяльності та способів її реалізації, можливі альтернативні варіанти рішень, характеристику стану довкілля території, видів та рівнів впливу на нього в нормальних і екстремальних умовах, можливі зміни його якісного стану, еколого-економічні наслідки діяльності, заходи щодо зменшення рівня екологічного ризику і забезпечення вимог екологічної безпеки.
Друга форма ОВНС- Заява про екологічні наслідки діяльності. Відповідно до статей 8 і 10 Закону «Про екологічну експертизу», передбачається врахування громадської думки у ході ОВНС і здійснення екологічної експертизи. Для цього ст. 34 Закону передбачає обов'язок замовника екологічної експертизи оголосити через засоби масової інформації Заяву про екологічні наслідки діяльності.
Заява про екологічні наслідки діяльності повинна містити відомості про: заплановану діяльність, мету і шляхи її здійснення; істотні чинники, що впливають чи можуть впливати на стан довкілля з урахуванням можливості виникнення надзвичайних екологічних ситуацій; кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику запланованої діяльності, а також заходи, що гарантують провадження діяльності відповідно до екологічних стандартів і нормативів; інформування громадськості щодо запланованої діяльності, її мету і шляхи її здійснення.
Певні особливості має транскордонна ОВНС, яка здійснюється відповідно до Конвенції про оцінку впливу на довкілля у транскордонному контексті від 25 лютого 1991 року (Еспо, Фінляндія)1. Конвенція визначає вимоги щодо здійснення ОВНС у тому випадку, коли негативні наслідки господарської діяльності можуть поширитися на територію іншої держави. Вимоги до матеріалів транскордонної ОВНС наведені у Додатку № 2 до вказаної Конвенції.
§ 4. Правове регулювання здійснення громадської екологічної експертизи та інших видів експертиз у сфері
охорони довкілля
Відповідно до ст. 26 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» та ст. 12 Закону «Про екологічну експертизу» в Україні здійснюються державна, громадська та інші екологічні експертизи. Важливою відмінністю громадської та іншої екологічних експертиз від державної екологічної експертизи єте, що їх висновки носять рекомендаційний характер і нікого не зобов'язують. Разом з тим, громадська та інші екологічні експертизи використовуються для
1 Ратифікована Законом України від 19 березня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. - 1999. -
№ 18. - Ст. 153.
681


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
обґрунтування відповідних рішень і заходів, лобіювання інтересів громадськості, тиску на державні органи для прийняття ними необхідних рішень.
На громадську та інші екологічні експертизи, як різновиди екологічної експертизи взагалі, поширюються всі загальні обмеження Закону «Про екологічну експертизу» щодо об'єктів екологічної експертизи, статусу експертів, порядку підготовки висновків тощо. У разі невідповідності зазначеним вимогам висновки громадської чи іншої екологічних експертиз не будуть мати правового значення висновків екологічної експертизи - це будуть еколого-експертні висновки, на які не поширюється Закон «Про екологічну експертизу».
У ст. ЗО Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» громадська екологічна експертиза визначається як екологічна експертиза, що здійснюється незалежними групами фахівців з ініціативи громадських об'єднань, о також місцевих органів влади за рахунок їх власних коштів або на громадських засадах.Проте, ст. 16 Закону «Про екологічну експертизу» вилучила експертизу, ініційовану місцевими органами влади, зі змісту поняття громадської екологічної експертизи. Таким чином, громадська екологічна експертиза здійснюється тільки з ініціативи громадських організацій чи інших громадських формувань (зокрема трудових колективів, інших формувань, що не мають статусу юридичної особи). Громадська екологічна експертиза може здійснюватися одночасно з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій чи інших громадських формувань. Висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватися органами, які здійснюють державну екологічну експертизу, а також органами, які зацікавлені у реалізації проектних рішень або експлуатують відповідний об'єкт.
У ст. 25 Закону «Про екологічну експертизу» визначається, що компетенція статутних органів об'єднань громадян та інших громадських формувань у галузі екологічної експертизи визначається їх статутними документами відповідно до законодавства України. Іноді державні органи невиправдано тлумачать цю норму так, що замовниками громадської екологічної експертизи можуть бути тільки громадські організації, у статуті яких передбачено це право. Це є неправильна позиція позаяк, відповідно до ст. 11 Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу», громадська експертиза може ініціюватися не тільки громадськими організаціями, а і трудовими колективами, іншими громадськими формуваннями, які не мають статусу юридичної особи взагалі, тобто не мають ніякого статуту. Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 91 ЦКУ, юридична особа здатна мати такі ж цивільні права та обов'язки (цивільну правоздатність), як і фізична особа, крім тих, які за своєю природою можуть належати лише людині.
Згідно зі ст. 41 Закону «Про екологічну експертизу», задля інформування населення та погодження дій з іншими об'єднаннями громадян суб'єкти громадської екологічної експертизи оголошують через засоби масової інформації
682


• РОЗДІЛ 29
Заяву про проведення громадської екологічної експертизи, у якій зазначаються відомості про склад громадського еколого-експертного формування, перелік фахівців, залучених до участі в експертизі, об'єкт екологічної експертизи, строки її проведення. Заява про проведення громадської екологічної експертизи подається до відповідних місцевих рад, органів державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи. Органами державної екологічної експертизи є органи Мінприроди України, а що стосується інших органів державної виконавчої влади - замовник громадської екологічної експертизи повинен сам визначити, у колі інтересів якого державного органу перебуває відповідний об'єкт громадської екологічної експертизи.
Важливим питанням при здійсненні громадської екологічної експертизи є питання про доступ до інформації про об'єкт експертизи. Закон «Про екологічну експертизу» не передбачає обов'язковість надання інформації для проведення громадської екологічної експертизи. Тому матеріали для громадської екологічної експертизи збираються у загальному порядку доступу до екологічної інформації, яка, відповідно до ст. 50 Конституції України, ніким не може бути засекречена. Порядок доступу до такої інформації регулюється ст. 2513акону «Про охорону навколишнього природного середовища», Законом «Про інформацію», а також Законом «Про доступ до публічної інформації».
У ст. 42 Закону «Про екологічну експертизу» визначено, що висновки громадської екологічної експертизи можуть бути висвітлені у засобах масової інформації і надіслані відповідним радам, органам виконавчої влади на місцях, органам державної екологічної експертизи, іншим зацікавленим органам, підприємствам і особам. Відповідно до ст. 11 зазначеного Закону, для врахування громадської думки суб'єкти громадської екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання. Вимоги до проведення громадського обговорення викладені у Положенні про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля 2003 року. Участь громадськості в процесі громадської екологічної експертизи може здійснюватися шляхом виступів у засобах масової інформації, подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій, включення представників громадськості до складу експертних комісій і груп з проведення громадської екологічної експертизи. Висновки громадської екологічної експертизи мають враховувати громадську думку.
Практика проведення в нашій країні громадських екологічних експертиз показує, що вони не є ефективним засобом громадського управління, позаяк вони носять рекомендаційний характер. Хоча, відповідно до ст. 11 Закону «Про екологічну експертизу» прийняття рішень щодо подальшої реалізації об'єкта екологічної експертизи здійснюється з урахуванням громадської думки, таке урахування не обов'язково означає схвалення висновків громадської екологічної експертизи державними органами. Наприклад, на замовлення Всеукраїнської екологічної громадської організації «МАМА-86» проводилася громадська еко-
683


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
логічна експертиза екологічної ситуації, що склалася внаслідок будівництва гідротехнічних споруду басейні річки Кучурган на території Степанівськоїсільської ради Роздільнянського району Одеської області. У селі Степанівка вже понад 15 років триває конфлікт між мешканцями села і органами місцевого самоврядування з приводу відводу сільрадою земельних ділянок на узбережжі річки Кучурган громадянам для ведення фермерського господарства. Фермери здійснили будівництво гідротехнічних споруд: загат і ставів для риборозведення. З того часу почастішало підтоплення земельних ділянок і льохів будинків мешканців Степанівни. Адміністративні стягнення і постанови державного управління екологічної безпеки Одеської області не справили належного впливу на фермерів. Тоді одному з фермерів прокуратурою в інтересах держави було пред'явлено позов до господарського суду. У ході розгляду справи з'ясувалося, що для визначення наявності екологічної шкоди необхідно провести судову екологічну експертизу. Справа відкладена через брак фінансування експертизи.
Для прискорення розв'язання проблеми Всеукраїнська екологічна громадська організація «МАМА-86» прийняла рішення організувати громадську екологічну експертизу для оцінки екологічної ситуації, зумовленої будівництвом фермерами гідротехнічних споруд. Заява про проведення громадської екологічної експертизи опублікована у встановленому законодавством порядку1. Для проведення громадської екологічної експертизи використовувалися матеріали судової справи з цього питання. Висновок громадської екологічної експертизи було прийнято ЗО червня 2004 року. Висновок свідчить про порушення екологічного законодавства, заподіяння екологічної шкоди фермерами, а також про необхідність приведення русла річки Кучурган у попередній стан. Висновок громадської екологічної експертизи пройшов громадське обговорення у селі Степанівка 6 жовтня 2004 року, за результатами якого було підготовлено резолюцію про заборону будівництва у руслі річки Кучурган нових гідротехнічних споруд, а також про необхідність приведення її у попередній стан і відшкодування заподіяної екологічної шкоди.
Відповідно до ст. 17 Закону «Про екологічну експертизу», інші екологічні експертизи - це екологічні експертизи, що здійснюються з ініціативи зацікавлених юридичних і фізичних осіб на договірній основі зі спеціалізованими еколого-експертними органами й формуваннями. Фінансуються такі експертизи замовниками відповідно до ст. 48 зазначеного Закону. Необхідно звернути увагу, що для отримання правового значення іншої екологічної експертизи необхідно, щоб виконавцем її було спеціалізоване еколого-експертне формування чи орган. Експертиза, що здійснюється за замовленням юридичних і фізичних осіб за договором з експертами-фізичними особами, не розглядається як інша екологічна експертиза. Якщо така експертиза не підпадає під визначення громадської екологічної експертизи - вона взагалі не розглядається як екологічна експертиза, а
1 Див.: Голос України від 16 грудня 2003 року № 239; http://www.mama-86.org.ua.
684


• РОЗДІЛ 29
Закон «Про екологічну експертизу» на неї не поширюється. Експертиза може мати правове значення іншої екологічної експертизи тільки у разі її відповідності усім вимогам Закону «Про екологічну експертизу», зокрема, щодо статусу експертів, оголошення заяви про екологічні наслідки діяльності, порядку проведення експертизи і оформлення висновків тощо.
Інша екологічна експертиза може проводитися як альтернатива державній екологічній експертизі у випадках, визначених законом. Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 40 Закону «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року1, в охоронних зонах не допускається будівництво промислових та інших об'єктів, мисливство, розвиток господарської діяльності, яка може призвести до негативного впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду. Оцінка такого впливу здійснюється на основі екологічної експертизи, що проводиться в порядку, встановленому законодавством. Закон визначає обов'язковість проведення екологічної експертизи, а не державної екологічної експертизи у таких випадках. Якщо вид діяльності не включений до Переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, то проведення державної екологічної експертизи щодо нього буде необов'язковим. У таких випадках для виконання вимог ст. 40 Закону «Про природно-заповідний фонд України» може бути проведена інша екологічна експертиза.
Ще один випадок обов'язковості проведення екологічної експертизи визначений п. 7 Порядку декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою КМУ № 956 від 11 липня 2002 року2. Власник об'єкту підвищеної небезпеки проводить експертизу повноти дослідження ступеню небезпеки та оцінки рівня ризику, а також обґрунтованості та достатності прийнятих щодо зменшення рівня ризику, готовності до дій з локалізації та ліквідації наслідків аварій рішень. Зі змісту Порядку випливає, що зазначену екологічну експертизу можна віднести до іншої екологічної експертизи. Процедура проведення такої іншої екологічної експертизи конкретизується п. 19-27 зазначеного Порядку.
§ 5. Правові засади проведення судової екологічної
експертизи
Порядок проведення судової експертизи регулюється Законом «Про судову експертизу» від 25 лютого 1994 року3. Відповідно до ст. 1 цього Закону, судова експертиза - це дослідження експертом на основі спеціальних знань матеріальних об'єктів, явищ і процесів, які містять інформацію про обставини
Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 502. Офіційний вісник України. - 2002. - № 29. - Ст. 1357. Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 28. - Ст. 232.
685


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
справи, що перебуває у провадженні органів дізнання, досудового та судового слідства. Згідно ст. З Закону, судова експертиза здійснюється на засадах законності, незалежності, об'єктивності і повноти дослідження. Це є особливий вид експертизи, який характеризується специфічними завданнями, порядком проведення, статусом експертів.
У ст. 7 вказаного Закону визначається, що судово-експертну діяльність здійснюють державні спеціалізовані установи, а для проведення деяких експертиз, які не здійснюються виключно державними спеціалізованими установами, можуть залучатися, крім судових експертів, також фахівці з інших галузей знань. Судовими експертами є особи, атестовані у встановленому порядку і занесені до Реєстру атестованих судових експертів, що ведеться Мін'юстом України згідно з Порядком ведення державного Реєстру атестованих судових експертів, затвердженим наказом Мін'юсту в редакції наказу № 672/5 від 24 квітня 2008 року1. У ст. 20 зазначеного Закону на підприємства, установи і організації, незалежно від форми власності, покладається обов'язок надавати державним спеціалізованим експертним установам інформацію, необхідну для проведення судових експертиз.
Як випливає із п. 3.1 Роз'яснення Вищого арбітражного суду України «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із застосуванням законодавства про охорону навколишнього природного середовища» №02-5/744 від27 червня 2001 року1  2, Вищий господарський суд України не розрізняє правові режими екологічної експертизи і судової екологічної експертизи. Більше того, за його позицією, судова екологічна експертиза є різновидом громадської екологічної експертизи, а тому при її призначенні господарські суди мають керуватися ст. ст. 41 і 42 та іншими нормами Закону «Про екологічну експертизу», які визначають порядок проведення громадської екологічної експертизи.
Видається, що таке тлумачення Вищого господарського суду суперечить Закону «Про екологічну експертизу»: процедура проведення, завдання, статус експертів різняться для екологічної і судової екологічної експертизи настільки, що поєднати їх в одну експертизу не можна. Суд не призначає проведення екологічної експертизи: він може прийняти рішення про зобов'язання сторони провести державну екологічну експертизу, але сам не виступає її замовником. Суд може призначити судову екологічну експертизу згідно з вимогами Закону «Про судову експертизу». Така експертиза призначається не еколого-експертним підрозділам Мінприроди України, а державним спеціалізованим установам, не експертам екологічної експертизи, а судовим експертам, атестованим у встановленому порядку. Отже, судова екологічна експертиза не є різновидом екологічної експертизи - це окремий вид експертизи у царині екології.
1 Офіційний вісник України. - 2008. - № 33. - Ст. 1126.
2 Вісник господарського судочинства. - 2001. - № 4.
686


• РОЗДІЛ 29
Із зазначеного вище роз'яснення Вищого арбітражного суду України випливає, що судова екологічна експертиза призначається, здебільшого, для визначення наявності і розміру екологічної шкоди. Практика застосування судової екологічної експертизи йде саме таким шляхом. Наприклад, своєю ухвалою від 2 грудня 2002 року у справі № 17-6-14-/02-9205 (щодо екологічної шкоди, заподіяної будівництвом гідротехнічних споруд фермерами у селі Степанівка) господарський суд Одеської області призначив судово-екологічну експертизу Одеській державній академії будівництва та архітектури і поставив на розгляд експертизи такі питання: чи мала місце зміна цільового призначення земельної ділянки, виділеної фермеру; чи правильно розраховані величини екологічних збитків позивачем; встановити геодезичні координати ставків та каналу з прив'язкою до ділянки відповідачау відповідності з державними актами передачі межових знаків власнику (орендарю); встановити фактичний розмір ділянки, займаної каналами та його відповідність документам; встановити, чи погіршилась екологічна обстановка у результаті проведення гідротехнічних робіт зі спорудження ставу-копанки; встановити, чи відповідає споруджений став-копанка робочому проекту.
В Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, у редакції наказу Мін'юсту України № 144/5 від ЗО грудня 2004 року1, передбачається такий вид судової експертизи як екологічна експертиза із дослідження пестицидів. Разом з тим, п. 1.2 Інструкції допускає проведення й інших видів екологічної експертизи.
§ 6. Правові засади та особливості проведення експертизи проектів будівництва
З перших днів законодавчого закріплення екологічної експертизи в Україні до об'єктів такої експертизи відносились, зокрема, техніко-економічні обґрунтування і розрахунки, проекти на будівництво і реконструкцію (розширення, технічне переозброєння) підприємств та інших об'єктів, що можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, незалежно від форм власності та підпорядкування, в тому числі військового призначення.
Однак, з прийняттям Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року1  2 з переліку об'єктів екологічної експертизи, передбачених Законом «Про екологічну експертизу», було вилучено перед- проектні та проектні матеріали, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища, з переліку об'єктів державної екологічної експертизи - було ви¬
1 Офіційний вісник України. - 2005. - № 5. - Ст. 325.
2 Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 34. - Ст. 343.
687


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
лучено схеми генеральних планів промислових вузлів, схеми розміщення підприємств у промислових вузлах і районах, схеми упорядкування промислової забудови, інша передпланова і передпроектна документація; інвестиційні проекти, техніко-економічні обґрунтування і розрахунки, проекти і робочі проекти на будівництво нових та розширення, реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств.
Згідно ч. 5 ст. 31 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», встановлення випадків та порядку проведення експертизи проектів будівництва іншими законами не допускається. Відповідно до ст. 31 названого Закону, проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому Мінрегіонрозвитку України, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил та затверджується замовником. До проектної документації на будівництво об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а також об'єктів, які підлягають оцінці впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, додається оцінка існуючого чи передбачуваного впливу на стан навколишнього природного середовища. Перелік таких об'єктів визначається КМУ.
ДБН А.2.2-1-2003 Проектування. Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд. Основні положення проектування, розроблені Українським державним головним інститутом «УкрНДІІНТВ» та схвалені рішенням науково- технічної ради Держбуду України № 89 від 9 грудня 2003 року, затверджені і введені в дію з 1 квітня 2004 року наказом Держбуду України N2 214 від 15 грудня 2003 року1. На підставі п. 1.1 ДБН А.2.2-1-2003, ОВНС можна визначити як науково-дослідну роботу проектувальника екологічно небезпечної діяльності, спрямовану на визначення доцільності і прийнятності проектованоїдіяльності й обґрунтування господарчих, технічних, організаційних, санітарних, державно- правових та інших заходів щодо забезпечення екологічної безпеки.
Загальні вимоги до матеріалів ОВНС у складі проекту містяться у ДБН А.2.2-3-2004 Проектування. Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва, затверджених і введених в дію з 1 липня 2004 року наказом Держбуду України № 8 від 20 січня 2004 року1  2.
Експертиза проектів будівництва проводиться в установленому КМУ порядку експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають
1 Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд. Основні положення проектування: ДБН А.2.2-1-2003. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.nau.ua. - Назва з екрану.
2 Проектування. Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва: ДБН А.2.2-3-2004. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.nau.ua. - Назва з екрану.
688


• РОЗДІЛ 29
критеріям, визначеним Мінрегіонрозвитку України. При цьому до проведення експертизи залучаються (в тому числі на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат. Порядок проведення професійної атестації таких експертів затверджено постановою КМУ № 554 від 23 травня 2011 року1.
Згідно ст. 32 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV та V категорії складності. Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії здійснюється проектною організацією і замовником будівництва. Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності затверджено постановою КМУ № 557 від 27 квітня 2011 року1  2.
Відповідно до названого Порядку, до IV категорії складності відносяться об'єкти будівництва, які мають хоча б одну з таких ознак: розраховані на постійне перебування більш як 300 осіб та (або) періодичне перебування більше 500 осіб; становлять можливу небезпеку для більш як 10000 осіб, які перебувають поза об'єктом; у разі аварії або неможливості (недоцільності) подальшої експлуатації: можуть спричинити збитки в обсязі понад 15000 мінімальних розмірів заробітних плат; можуть призвести до припинення функціонування об'єктів транспорту, зв'язку, енергетики та інженерних мереж регіонального рівня; можуть призвести до втрати об'єктів культурної спадщини місцевого значення.
До V категорії складності відносяться об'єкти будівництва, які мають хоча б одну з таких ознак: згідно із Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» є об'єктами підвищеної небезпеки; розраховані на постійне перебування більш як 400 осіб та (або) періодичне перебування понад 1000 осіб; становлять можливу небезпеку для більш як 50000 осіб, які перебувають поза об'єктом; у разі аварії або неможливості (недоцільності) подальшої експлуатації: можуть спричинити збитки в обсязі понад 150000 мінімальних розмірів заробітних плат; можуть призвести до припинення функціонування об'єктів транспорту, зв'язку, енергетики та інженерних мереж загальнодержавного значення; можуть призвести до втрати об'єктів культурної спадщини національного значення.
Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає, що проекти будівництва об'єктів І-Ill категорій складності не підлягають обов'язковій екс¬
1 Офіційний вісник України. - 2011. - № 41. - Ст. 1668.
2 Офіційний вісник України. - 2011. - № 41. - Ст. 1671.
689


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
пертизі. Однак, обов'язковій експертизі підлягають проекти будівництва об'єктів, які: належать до IV і V категорій складності, - щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, міцності, надійності та необхідної довговічності; споруджуються на територіях із складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, - в частині міцності, надійності та довговічності; споруджуються із залученням бюджетних коштів, - щодо кошторисної частини проектної документації. За рішенням замовника може проводитися також експертиза проектів будівництва інших об'єктів, ніж були названі.
Проектна документація на будівництво об'єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.
Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи був затверджений постановою КМУ N9 560 від 11 травня 2011 року1. У цьому Порядку під терміном «проект будівництва» розуміється проектна документація об'єктів архітектури, розроблена для нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будинків і споруд, технічного переоснащення об'єктів виробничого призначення на таких стадіях проектування, яктехніко- економічне обґрунтування, техніко-економічний розрахунок, ескізний проект, проект, робочий проект.
Метою проведення експертизи проектів будівництва є визначення якості проектних рішень шляхом виявлення відхилень від вимог до міцності, надійності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, у тому числі до доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження і енергоефективності, кошторисної частини проекту будівництва. Експертиза є завершальним етапом розроблення проектів будівництва.
Експертна організація, яка проводить експертизу, визначається замовником будівництва. Експертизу не може проводити розробник проекту будівництва. Замовником експертизи є: замовник будівництва; проектувальник, якщо це передбачено договором на виконання проектно-вишукувальних робіт. Для проведення експертизи її замовник подає експертній організації проект будівництва, оформлений відповідно до вимог державних стандартів, у паперовому (не більш яку трьох примірниках) та електронному вигляді. Проведення експертизи здійснюється за договорами, укладеними між замовником експертизи та експертною організацією.
1 Офіційний Вісник України. - 2011. - № 41. - Ст. 1674.
690


• РОЗДІЛ 29
Строк проведення повторної експертизи встановлюється договором, укладеним між замовником експертизи та експертною організацією, виходячи з обсягу змінених проектних рішень і не повинен перевищувати: залежно від технічної та технологічної складності об'єктів будівництва, - ЗО календарних днів; для об'єктів, що становлять підвищену ядерну та радіаційну небезпеку, і тих, щодо яких проводиться оцінка їх впливу на навколишнє природне середовище, - 90 календарних днів; для об'єктів І-ІІІ категорії складності, що споруджуються на територіях із складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, - 15 календарних днів; кошторисної частини проекту будівництва об'єктів І-ІІІ категорії складності -15 календарних днів.
Експертна організація за результатами проведеної експертизи надсилає її замовникові письмовий звіт, який містить інформацію про: дотримання вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, у тому числі до доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження і енергоефективності, кошторисної частини проекту будівництва; допущення помилок, які можуть бути виправлені без коригування проекту будівництва, а також допущення помилок та недотримання зазначених вимог, що потребує коригування проекту будівництва.
Замовник експертизи несе відповідальність згідно із законодавством за достовірність документів, поданих для проведення експертизи. Експертна організація несе відповідальність згідно із законодавством за належну якість проведення експертизи. Спори, що виникають підчас проведення експертизи між її замовником та експертною організацією, розглядаються Мінрегіонрозвитку України або у судовому порядку.
691


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ зо
ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Поняття та структурні складові економіко-правового механізму охорони навколишнього природного
середовища
Правове закріплення економіко-екологічних інструментів природоохоронної діяльності є основною передумовою забезпечення стабільного функціонування та ефективної реалізації екологічної політики держави. Проте розроблені та впроваджені на початку 90-х років XX століття економічні інструменти та механізми фінансування природоохоронної діяльності потребують подальшого розвитку в умовах глобалізації економічного розвитку та його негативного впливу на природне середовище.
Як зазначається в Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року, внаслідок обмеженості бюджетних коштів важливим є пошук нових джерел фінансування природоохоронних заходів, спрямованих на ліквідацію забруднення, забезпечення екологічної безпеки, заходів, пов'язаних з відтворенням та підтриманням природних ресурсів у належному стані. У зв'язку з цим необхідно забезпечити до 2020 року сприятливий податковий, кредитний та інвестиційний клімат для залучення коштів міжнародних донорів та приватного капіталу в природоохоронну діяльність, створення суб'єктами господарювання систем екологічного управління, впровадження більш чистого виробництва, техніки і технологій ресурсозбереження та енергозбереження.
Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища являє собою сукупність економіко-правових заходів забезпечення охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відновлення природних ресурсів, а також екологічної безпеки. За наведеними ознаками проф. Бринчук М. М. виділяє дві основні функції, що визначають роль економічного механізму в екологічному праві: функцію економічного забезпечення раціонального природокористування й охорони довкілля та стимулюючу функцію, сутність якої полягає у створенні умов економічної зацікавленості суб'єктів у виконанні адресованих ним вимог екологічного законодавства1.
1 Бринчук М. М. Экологическое право: учебник / М. М. Бринчук. - 4-е изд. - М„ 2010. - С. 329.
692


• РОЗДІЛ зо
З метою розвитку економічного механізму природокористування та природоохоронної діяльності необхідно: удосконалити нормативно-правову базу з питань оподаткування забруднення навколишнього природного середовища, зокрема виробництва, зберігання, транспортування та споживання екологічно небезпечної продукції, яка негативно впливає на навколишнє природне середовище та здоров'я населення; підвищити збір за забруднення навколишнього природного середовища, збільшивши плату за скидання одиниці маси забруднюючої речовини до європейського рівня, з урахуванням токсичності; реформувати систему фондів охорони навколишнього природного середовища для мобілізації фінансових ресурсів на національному рівні та на рівнях Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя; удосконалити нормативно-правову базу з питань природокористування на платній основі; удосконалити методику визначення шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів; переглянути пільги щодо спеціального використання природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища з метою їх мінімізації; стимулювати розвиток екологічного підприємництва, зокрема виробництво продукції, виконання робіт і надання послуг природоохоронного призначення тощо.
Економічному механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища присвячено розділ X Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». За ст. 41 цього Закону, економічними заходами забезпечення охорони навколишнього природного середовища є: взаємозв'язок усієї управлінської, науково-технічної та господарської діяльності підприємств, установ та організацій з раціональним використанням природних ресурсів та ефективністю заходів щодо охорони довкілля на основі економічних важелів; визначення джерел фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; встановлення лімітів використання природних ресурсів, скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище та на утворення і розміщення відходів; встановлення ставок екологічного податку; надання підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам податкових, кредитних та інших пільг при впровадженні ними маловідходних, енергозберігаючих і ресурсозберігаючих технологій та здійсненні інших ефективних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
В окремих нормах розділу X Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» законодавець приділяє увагу встановленню засад правового регулювання фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища (ст. 42), встановленню лімітів використання природних ресурсів та скидів забруднюючих речовин (ст. ст. 43 і 44), розподілу екологічного податку
693


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
(ст. 46), утворенню фондів охорони навколишнього природного середовища та розподілу і використанню їх коштів (ст. 47), стимулюванню в системі охорони навколишнього природного середовища (ст. 48), а також екологічному страхуванню та екологічному аудиту (ст. 49). У зв'язку з наведеним, доцільним є більш детальний розгляд засад правового регулювання фінансування заходів щодо охорони довкілля, утворення фондів охорони навколишнього природного середовища та використання їх коштів, екологічного оподаткування та економічного стимулювання в системі охорони природного середовища, а також екологічного страхування. Інші економічні заходи забезпечення охорони навколишнього природного середовища розглядаються у відповідних підрозділах цього підручника.
§ 2. Правові вимоги щодо фінансування заходів охорони навколишнього природного середовища
Відповідно до ст. 42 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів. Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються у Бюджетному кодексу України1, далі скорочено - БКУ.
Відповідно до ст. 20 БКУ, у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства, на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів (за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради) застосовується програмно-цільовий метод. Бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів. За п. 17 ст. 87 БКУ, видатки на державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, запобігання виникненню та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха належать до видатків, що здійснюються з Державного бюджету.
Згідно ст. 70 БКУ, видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією програм та заходів. При цьому, відповідно до ст. 91 БКУ, програми природоохоронних заходів місцевого значення, а також заходи у сфері захисту
Відомості Верховної Ради України. - 2010. -№ 50-51. - Ст. 572.
694


• РОЗДІЛ зо
населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру в межах повноважень, встановлених законом, належать до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (тобто коштів, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого). Для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів.
У ст. 55 БКУ визначаються захищені видатки бюджету, тобто видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. Зокрема, захищеними видатками Державного бюджету України визначаються видатки загального фонду на роботи та заходи, що здійснюються на виконання Загальнодержавної програми зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта «Укриття» на екологічно безпечну систему, та роботи з посилення бар'єрних функцій зони відчуження.
Як свідчать дані Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2007 році1, в цілому рівень бюджетного фінансування природоохоронних заходів в Україні був нижчим від за планованого на 12%. Тобто це означає, що 2007 року через недофінансування 312,5 млн. грн. у сферу охорони навколишнього природного середовища не були реалізовані важливі заходи стосовно упередження екологічних загроз чи подолання існуючих проблем природокористування, причому за наявності відповідних коштів. А якщо зважити на те, що загальні видатки по розділу «Охорона навколишнього природного середовища» становили лише 0,98% видатків Зведеного бюджету України за 2007 рік, тоді стає очевидною гострота проблеми фінансування природоохоронних заходів у повному обсязі для поліпшення стану довкілля.
Відповідно до ст. 44 Господарського кодексу, підприємництво здійснюється, зокрема, на основі самостійного формування підприємцем програми діяльності, залучення матеріально-технічних, фінансових та інших видів ресурсів, вільного розпорядження прибутком, що залишається у підприємця після сплати податків, зборів та інших платежів, передбачених законом. При цьому, згідно ст. 153 ГКУ, суб'єкт господарювання, здійснюючи господарську діяльність, зобов'язаний здійснювати заходи щодо своєчасного відтворення і запобігання псуванню, забрудненню, засміченню та виснаженню природних ресурсів, не допускати зниження їх якості у процесі господарювання тощо.
За даними Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2007 році, одним із вагомих чинників зменшення забруднення довкілля, збереження існуючих природних ресурсів та запобігання деструктивних екологічних явищ є інвестування суб'єктів господарювання в
1 	«Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2007 році» : підготовлена Міністерством охорони навколишнього природного середовища України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.menr.gov.ua. - Назва з екрану.
695


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
охорону та раціональне використання природних ресурсів, яке здійснюється через: поточні витрати на охорону природи, пов'язані з експлуатацією та обслуговуванням засобів природоохоронного призначення; інвестиції в основний капітал, спрямовані на будівництво і реконструкцію природоохоронних об'єктів; придбання обладнання для заходів екологічного спрямування і витрати на капітальний ремонт природоохоронного обладнання. Загальні витрати підприємств, установ та організацій на фінансування заходів з охорони та раціонального використання природних ресурсів становили 2007 року майже 9,7 млрд. грн. У їх структурі переважають поточні витрати - 68 % від загальних (6,6 млрд. грн.); значно менші капітальні інвестиції-27% (2,6 млрд. грн.), а витрати на капітальний ремонт природоохоронного обладнання становили 5% (0,5 млрд. грн.).
Найбільше коштів на охорону навколишнього природного середовища 2007 року було витрачено у сферах металургійного виробництва та виробництва готових металевих виробів (2274,8 млн. грн., або 23% від загальних обсягів по країні), добувної промисловості (1702,1 млн. грн., 18%), виробництва та розподілення електроенергії, газу та води (1693,7 млн. грн., 17%), тоді як 792,2 млн. грн. (8%) припадає на виробництво коксу, продуктів нафтопереробки та ядерних матеріалів, 753,0 млн. грн. (близько 8%) - на хімічне виробництво, 552,3 млн. грн. (6%)-на надання комунальних та індивідуальних послуг, діяльності у сфері культури та спорту. При цьому основним джерелом фінансування витрат на охорону довкілля, як і в попередні роки, були власні кошти підприємств-відповідно 74,4 і 96,6%. За рахунок підприємств, організацій та установ країни освоєно 2291,54 млн. грн. основного капіталу на охорону навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів проти 1584,37 млн. грн. (72,2% загального обсягу витрат) у 2006 році. Левову частину капітальних інвестицій природоохоронного призначення та поточних витрат здійснили недержавні підприємства (71%), тоді як частка екологічного інвестування місцевих органів виконавчої влади становить 12%.
У даний час в Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року зазначається, що з метою удосконалення природоохоронної діяльності підприємств необхідно здійснювати збалансовану політику, спрямовану на підвищення вимог і відповідальності суб'єктів господарювання за забруднення навколишнього природного середовища і на стимулювання впровадження природоохоронних заходів. З цією метою необхідно передбачити підвищену відповідальність за забруднення навколишнього природного середовища і компенсацію завданих збитків, включаючи повну вартість рекультивації/санації забруднених ґрунтів/підземних вод. Необхідно законодавчо визначити засади пільгового стимулювання діяльності, що передбачає добровільне зобов'язання щодо очищення забруднених земель, зокрема в ході їх приватизації і впровадження Новітніх екологічно чистих технологій.
696


• РОЗДІЛ зо
Відповідно до ст. 47 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», для фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища утворюються Державний, республіканський Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища.
Державний фонд охорони навколишнього природного середовища утворюється за рахунок: частини екологічного податку згідно із законом; добровільних внесків підприємств, установ, організацій, громадян та інших надходжень; частини грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, згідно з чинним законодавством. Розподіл коштів, що надходять до Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, здійснюється КМУ за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
Згідно з моніторингом підсумків виконання бюджетних програм, з року в рік відбувається значне їх відставання від запланованого рівня. Так, 2006 року воно становило 46,1%, а 2007 року фактичні видатки Державного фонду охорону навколишнього природного середовища на фінансування природоохоронних заходів за цими програмами були на 24,8% меншими від запланованого обсягу. Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затверджено постановою КМУ № 1147 від 17 вересня 1996 року1. До таких видів діяльності віднесено, зокрема, заходи з охорони підземних вод та ліквідації джерел їх забруднення; розроблення, організацію виробництва пристроїв для очищення відпрацьованих газів двигунів та оснащення ними транспортних засобів; консервацію деградованих і забруднених земель; ліквідацію наслідків буреломів, сніголомів, вітровалів; будівництво, технічне переобладнання і реконструкцію сміттєпереробних і сміттєспалювальних заводів тощо.
Республіканський Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища утворюються у складі республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та відповідного місцевого бюджету за місцем заподіяння екологічної шкоди за рахунок: частини екологічного податку згідно із законом; частини грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, згідно з чинним законодавством; цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян.
Розподіл коштів екологічного податку, що надходять до республіканського Автономної Республіки Крим та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, міськими (міст загальнодержавного значення)
Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів : постанова КМУ № 1147 від 17 вересня 1996 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://portal.rada.gov. иа. - Назва з екрану
697


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
Радами за поданням органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
Кошти місцевих республіканського Автономної Республіки Крим і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища можуть використовуватись тільки для цільового фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, в тому числі наукових досліджень з цих питань, ведення державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також заходів для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я населення.
Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища затверджуються Кабінетом Міністрів України, а про республіканський Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища -відповідними радами. Так, Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища затверджено постановою Кабінету Міністрів України в редакції постанови № 462 від 7 квітня 2006 року1. Порядок планування та фінансування природоохоронних заходів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища затверджений наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 189 від 21 травня 2002 року1  2.
§ 3. Правове регулювання сплати екологічного податку
Внесення екологічного податку - цеодин з економічних заходів забезпечення охорони навколишнього природного середовища, передбачених у ст. 41 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Правовому регулюванню екологічного податку присвячений розділ Податкового кодексу України3, далі скорочено - ПКУ.
Екологічний податок - це загальнодержавний обов'язковий платіж, що справляється з фактичних обсягів викидів у атмосферне повітря, скидів у водні об'єкти забруднюючих речовин, розміщення відходів, фактичного обсягу радіоактивних відходів, що тимчасово зберігаються їх виробниками, фактичного обсягу утворених радіоактивних відходів та з фактичного обсягу радіоактивних відходів, накопичених до 1 квітня 2009 року.
Платниками податку є суб'єкти господарювання, юридичні особи, що не провадять господарську (підприємницьку) діяльність, бюджетні установи, громадські та інші підприємства, установи та організації, постійні представництва
1 Офіційний вісник України. - 2006. - № 15. - Ст. 1080.
2 Офіційний вісник України. - 2002. - № 24. - Ст. 1183.
3 Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 13-14, № 15-16 і № 17. - Ст. 112.
698


• РОЗДІЛ зо
нерезидентів, включаючи тих, які виконують агентські (представницькі) функції стосовно таких нерезидентів або їх засновників, під час провадження діяльності яких на території України і в межах її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони здійснюються: викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення; скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти; розміщення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах, крім розміщення окремих видів відходів як вторинної сировини; утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені); тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк.
Платниками податку є суб'єкти господарювання, юридичні особи, що не провадять господарську (підприємницьку) діяльність, бюджетні установи, громадські та інші підприємства, установи та організації, постійні представництва нерезидентів, включаючи тих, які виконують агентські (представницькі) функції стосовно таких нерезидентів або їх засновників, а також громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферу пересувними джерелами забруднення у разі використання ними палива.
Не є платниками податку за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) суб'єкти діял ьності у сфері використання ядерної енергії, які: до останнього календарного дня (включно) звітного кварталу, у якому придбано джерело іонізуючого випромінювання, уклали договір щодо повернення відпрацьованого закритого джерела іонізуючого випромінювання за межі України до підприємства - виробника такого джерела; здійснюють поводження з радіоактивними відходами, що утворилися внаслідок Чорнобильської катастрофи, в частині діяльності, пов'язаної з такими відходами.
Не є платниками податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк, державні спеціалізовані підприємства з поводження з радіоактивними відходами, основною діяльністю яких є зберігання, переробка та захоронен- ня тих радіоактивних відходів, що знаходяться у власності держави, а також дезактивація радіаційно-забруднених об'єктів. Не є платниками податку за розміщення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах суб'єкти господарювання, які мають ліцензію на збирання і заготівлю відходів як вторинної сировини, провадять статутну діяльність із збирання і заготівлі таких відходів, що розміщуються на власних територіях (об'єктах), та надають послуги у цій сфері.
Податок, що справляється за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин пересувними джерелами забруднення у разі використання палива, сплачується до бюджету податковими агентами підчас реалізаціїтакого пали¬
699


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
ва. До податкових агентів належать суб'єкти господарювання, які: здійснюють оптову торгівлю паливом; здійснюють роздрібну торгівлю паливом (крім тих, які реалізують паливо, придбане у суб'єктів господарювання, що здійснюють оптову торгівлю паливом).
Об'єктом та базою оподаткування є: обсяги та види забруднюючих речовин, які викидаються в атмосферне повітря стаціонарними джерелами; обсяги та види забруднюючих речовин, які скидаються безпосередньо у водні об'єкти; обсяги та види (класи) відходів, що розміщуються у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах протягом звітного кварталу, крім обсягів та видів (класів) окремих відходів як вторинної сировини, що розміщуються на власних територіях (об'єктах) суб'єктів господарювання, які мають ліцензію на збирання і заготівлю окремих видів відходів як вторинної сировини і провадять статутну діяльність із збирання і заготівлі таких відходів; обсяги та категорія радіоактивних відходів, що утворюються внаслідок діяльності суб'єктів господарювання та/ або тимчасово зберігаються їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк; обсяги електричної енергії, виробленої експлуатуючими організаціями ядерних установок (атомних електростанцій).
За викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними джерелами забруднення ставки податку встановлюються ст. 243 ПКУ. Наприклад, відповідно до п. 243.1 ПКУ, ставка податку за викид в атмосферне повітря 1 тонни окису вуглецю складає 46 грн., аміаку - 229 грн., формальдегіду - 3023 грн., ні- келю-49238 грн., бензопірену-1554343 грн. Ставки податку за викиди ватмос- ферне повітря стаціонарними джерелами забруднення забруднюючих речовин (сполук), які не увійшли до п. 243.1 ПКУ та на які встановлено клас небезпечності, становлять 8733 грн. за тонну речовин І класу небезпечності, 2000 грн. за тонну речовин II класу небезпечності, 298 грн. за тонну речовин III класу небезпечності і 69 грн. за тонну речовин IV класу небезпечності. ПКУ встановлюються також ставки податку для викиду в атмосферне повітря речовин, які не перелічені у п. 243.1 і щодо яких не встановлено класу небезпечності, залежно від установлених орієнтовно безпечних рівнів впливу таких речовин (сполук) у атмосферному повітрі населених пунктів.
За викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин пересувними джерелами забруднення у разі здійснення торгівлі на митній території України паливом власного виробництва встановлені ставки податку у ст. ПКУ в разі використання палива. Зокрема, за викид 1 тонни бензину неетилованого складає 68 грн., нафтового газу - 92 грн., дизельного біопалива - 58 грн., стисненого природного газу - 46 грн., гасу - 58 грн. При цьому, ставки податку за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин пересувними джерелами забруднення у разі ввезення палива на митну територію України встановлюються ПКУ окремо.
700


• РОЗДІЛ зо
За скиди забруднюючих речовин у водні об'єкти ставки податку визначаються ст. 245 ПКУ. Зокрема, за скид 1 тонни азоту амонійного ставка податку складає 802 грн., нафтопродуктів - 4718 грн., нітритів - 3939 грн., фосфатів - 641 грн., хлоридів - 23 грн. За скиди забруднюючих речовин у ставки та озера ставки податку збільшуються у 1,5 рази.
За розміщення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об’єктах ставки податку встановлені у ст. 246 ПКУ. Зокрема, ставка податку за розміщення обладнання та приладів, що містять ртуть, елементи з іонізуючим випромінюванням, встановлено у розмірі 431 грн. за одиницю; за розміщення люмінесцентних ламп - 7,5 грн. за одиницю. За розміщення відходів І класу небезпеки - надзвичайно небезпечних відходів - встановлена ставка податку у розмірі 700 грн. за тонну; за розміщення відходів II класу небезпеки - висо- конебезпечних відходів - 25,5 грн. за тонну; за розміщення відходів III класу небезпеки - помірно небезпечних відходів - 6,4 грн. за тонну; IV класу небезпеки - малонебезпечних відходів - 2,5 грн. за тонну. За розміщення відходів, на які не встановлено клас небезпеки, застосовується ставка податку, встановлена за розміщення відходів І класу небезпеки.
За розміщення відходів на звалищах, які не забезпечують повного виключення забруднення атмосферного повітря або водних об'єктів, ставки податку збільшуються у три рази. Крім того, береться до уваги коефіцієнт до ставок податку, який встановлюється залежно від місця (зони) розміщення відходів у навколишньому природному середовищі. Наприклад, у разі розміщення відходів в межах населеного пункту або на відстані менш як 3 км від таких меж встановлюється коефіцієнт 3.
За утворення радіоактивних відходів виробниками електричної енергії - експлуатуючими організаціями ядерних установок (атомних електростанцій), включаючи вже накопичені, ставка податку становить 0,0063 грн. у розрахунку на 1 кВт/рік виробленої електричної енергії. Для експлуатуючих організацій ядерних установок (атомних електростанцій) залежно від активності радіоактивних відходів встановлюється такий коефіцієнт: для високоактивних відходів такий коефіцієнт 50, середньоактивних та низькоактивних - 2.
Ставка податку за тимчасове зберігання високоактивних радіоактивних відходів (крім відходів, представлених у вигляді джерел іонізуючого випромінювання)!* виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк встановлена у розмірі 300 000 грн. за м3, а для високоактивних радіоактивних відходів, представлених у вигляді джерел іонізуючого випромінювання, - 10 000 грн. за см3.
Згідно ст. 46 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», кошти від екологічного податку (за винятком тих, що справляються за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/аботимчасове зберігання радіоактивних відходів!* виробниками понад установлений особливими умо¬
701


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
вами ліцензії строк) зараховуються до державного і місцевих бюджетів згідно з Бюджетним кодексом України.
Розділом VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ установлено, що екологічний податок (крім податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк) зараховується у таких пропорціях: до спеціального фонду державного бюджету - у 2011-2012 роках - 30%; у 2013 році - 53%, з них 33% із спрямуванням на фінансове забезпечення виключно цільових проектів екологічної модернізації підприємств у межах сум сплаченого ними екологічного податку у порядку, встановленому КМУ; з 2014 року- 65%, з них 50% із спрямуванням на фінансове забезпечення виключно цільових проектів екологічної модернізації підприємств у межах сум сплаченого ними екологічного податку у порядку, встановленому КМУ; до спеціального фонду місцевих бюджетів-у 2011-2012 роках-70%, у тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів - 50%, обласних бюджетів та бюджету Автономної Республіки Крим - 20%, бюджетів міст Києва та Севастополя
- 70%; у 2013 році - 47%, у тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів
- 33,5%, обласних бюджетів та бюджету Автономної Республіки Крим -13,5%, бюджетів міст Києва та Севастополя - 47%; з 2014 року - 35%.
§ 4. Правові засади справлення плати за використання природних об'єктів та їх ресурсів
Серед основних принципів охорони навколишнього природного середовища, передбачених у ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», закріплений принцип безоплатності загального та платності спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності. У цій нормі закріплено також принцип встановлення екологічного податку, збору за спеціальне використання води, збору за спеціальне використання лісових ресурсів, плати за користування надрами відповідно до Податкового кодексу.
З моменту прийняття Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» його ст. змінювалася декілька разів. Так, з 25 червня 1991 року до 5 березня 1998 року вона була присвячена справленню плати, а з 5 березня 1998 року до грудня 2010 року- внесенню збору за спеціальне використання природних ресурсів. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Податкового кодексу України» від 2 грудня 2010 року1 ст. 43 Закону викладена у новій редакції та відтепер присвячена лімітам використання природних ресурсів. З цього часу встановлення нормативів
Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 23. - Ст. 160.
702


• РОЗДІЛ зо
збору і розмірів зборів за використання природних ресурсів виключено з переліку економічних заходів забезпечення охорони довкілля, передбачених ст. 41 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища».
Вбачається, що справляння плати за використання природних ресурсів все ж таки слід відносити до економічних заходів забезпечення охорони навколишнього природного середовища. Як зазначає М. М. Бринчук, плата за використання природних ресурсів, по-перше, є джерелом наповнення державного та місцевих бюджетів, а подруге, - стимулює природокористувачів до раціонального використання природних ресурсів, за використання яких вони платять, є засобом підвищення ефективності їх природоохоронної діяльності1. При цьому ст. 9 Податкового кодексу передбачає, що до загальнодержавних належать, зокрема, такі податки та збори, як плата за користування надрами, плата за землю, збір за користування радіочастотним ресурсом України, збір за спеціальне використання води, збір за спеціальне використання лісових ресурсів. Тому вказані види платежів і слід розглядати як різновиди плати за використання природних ресурсів.
Плата за землю - загальнодержавний податок, який справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності. Платі за землю присвячено розділ XIII ПКУ. Платниками податку за землю є: власники земельних ділянок, земельних часток (паїв) та землекористувачі. Об'єктами оподаткування є земельні ділянки, які перебувають у власності або користуванні та земельні частки (паї), які перебувають у власності. Базою оподаткування є нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом, а також площа земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких не проведено.
Ставки податку за один гектар сільськогосподарських угідь встановлюються у відсотках від їх нормативної грошової оцінки у таких розмірах: для ріллі, сіножатей та пасовищ - 0,1; для багаторічних насаджень - 0,03. Ставка податку за земельні ділянки, нормативну грошову оцінку яких проведено, встановлюється у розмірі 1 % від їх нормативної грошової оцінки, за винятком земельних ділянок сільськогосподарських угідь (незалежно від місцезнаходження), земельних ділянок лісогосподарського призначення (незалежно від місцезнаходження), земельних ділянок, наданих підприємствам промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони, розташовані за межами населених пунктів, а також земельних ділянок щодо яких встановлено особливості ставок земельного податку.
Ставки податку за земельні ділянки, нормативну грошову оцінку яких не проведено, встановлюються, наприклад, у таких розмірах: в населених пунктах з чисельністю населення до 3 тис. осіб - 0,24 грн. за м2; з чисельністю населення від 500 тис. до 1000 тис. - 2,4 грн. за м2, при цьому для міст обласного значення
1 Бринчук М. М. Экологическое право : учебник / М. М. Бринчук. - 4-е изд. - М., 2010. - С. 340.
703


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
застосовується коефіцієнт 2,5; з чисельністю населення від 1000 тис. і більше - 3,36 грн. за м2, при цьому для міст обласного значення, м. Києва та м. Севастополь застосовується коефіцієнт 3.
У населених пунктах, віднесених КМУ до курортних, до ставок податку, зазначених, застосовуються такі коефіцієнти: на південному узбережжі Автономної Республіки Крим - 3; на південно-східному узбережжі Автономної Республіки Крим - 2,5; на західному узбережжі Автономної Республіки Крим - 2,2; на Чорноморському узбережжі Миколаївської, Одеської та Херсонської областей-2; у гірських та передгірних районах Закарпатської, Львівської, Івано-Франківської та Чернівецької областей - 2,3, крім населених пунктів, які, відповідно до законодавства, віднесені до категорії гірських; на узбережжі Азовського моря та в інших курортних місцевостях - 1,5.
Ставки податку за земельні ділянки (за винятком сільськогосподарських угідь та земель лісогосподарського призначення) диференціюють та затверджують відповідні сільські, селищні, міські ради виходячи із ставок податку, функціонального використання та місцезнаходження земельної ділянки, але не більше трикратного розміру цих ставок податку, з урахуванням відповідних коефіцієнтів.
Податковий кодекс передбачає особливості встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки (в межах населених пунктів), зайняті житловим фондом, автостоянками для зберігання особистих транспортних засобів громадян, які використовуються без отримання прибутку, гаражно-будівельними, дачно-будівельними та садівницькими товариствами, індивідуальними гаражами, садовими і дачними будинками фізичних осіб, а також за земельні ділянки, надані для потреб сільськогосподарського виробництва, водного та лісового господарства, які зайняті виробничими, культурно-побутовими, господарськими та іншими будівлями і спорудами; за земельні ділянки (в межах населених пунктів) на територіях та об'єктах природоохоронного, оздоровчого та рекреаційного призначення, використання яких не пов'язано з функціональним призначенням цих територій та об'єктів; за земельні ділянки (у межах населених пунктів), що відносяться до земель залізничного транспорту (крім земельних ділянок, на яких знаходяться окремо розташовані культурно-побутові будівлі та інші споруди і які оподатковуються на загальних підставах), надані гірничодобувним підприємствам для видобування корисних копалин та розробки родовищ корисних копалин, а також за водойми, надані для виробництва рибної продукції, та земельні ділянки, на яких розташовані аеродроми тощо.
Окремо визначаються ставки податку за земельні ділянки несільськогоспо- дарських угідь, розташовані за межами населених пунктів, нормативну грошову оцінку яких не проведено. Ставка податку за один гектар несільськогосподар- ськихугідь, зайнятих господарськими будівлями (спорудами), встановлюється у розмірі 5 % від нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по Автономній
704


РОЗДІЛ зо
Республіці Крим або по області. Ставка податку за земельні ділянки, надані садівницьким товариствам, у тому числі зайняті садовими та/або дачними будинками фізичних осіб, встановлюється у розмірі 5% від нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по Автономній Республіці Крим або по області.
До земельних ділянок, які не підлягають оподаткуванню, відносяться: сільськогосподарські угіддя зон радіоактивно забруднених територій, визначених відповідно до закону такими, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи (зон відчуження, безумовного (обов'язкового) відселення, гарантованого добровільного відселення і посиленого радіоекологічного контролю), і хімічно забруднених сільськогосподарських угідь, на які запроваджено обмеження щодо ведення сільського господарства; землі сільськогосподарських угідь, що перебувають у тимчасовій консервації або у стадії сільськогосподарського освоєння; земельні ділянки державних сортовипробувальних станцій і сортодільниць, які використовуються для випробування сортів сільськогосподарських культур; землі дорожнього господарства автомобільних доріг загального користування - землі під проїзною частиною, узбіччям, земляним полотном, декоративним озелененням, резервами, кюветами, мостами, штучними спорудами, тунелями, транспортними розв'язками, водопропускними спорудами, підпірними стінками, шумовими екранами, очисними спорудами і розташованими в межах смуг відведення іншими дорожніми спорудами та обладнанням, а також землі, що знаходяться за межами смуг відведення, якщо на них розміщені споруди, що забезпечують функціонування автомобільних доріг; земельні ділянки сільськогосподарських підприємств усіх форм власності та фермерських (селянських) господарств, зайняті молодими садами, ягідниками та виноградниками до вступу їх у пору плодоношення, а також гібридними насадженнями, генофондовими колекціями та розсадниками багаторічних плодових насаджень; земельні ділянки кладовищ, крематоріїв та колумбаріїв.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, селищні та сільські ради можуть встановлювати пільги щодо земельного податку, що сплачується на відповідній території: часткове звільнення на певний строк, зменшення суми земельного податку лише за рахунок коштів, що зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.
Орендна плата за землю здійснюється на підставі договору оренди земельної ділянки. Платником орендної плати є орендар земельної ділянки. Об'єктом оподаткування є земельна ділянка, надана в оренду. Розмір та умови внесення орендної плати встановлюються у договорі оренди між орендодавцем (власником) і орендарем. Розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу: не може бути меншою: для земель сільськогосподарського призначення - розміру земельного податку, що встановлюється ПКУ; для інших категорій земель-трикратного розміру земельного податку, що встановлюється ПКУ; не може перевищувати: для земельних ділянок, наданих для розміщення,
705


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
будівництва, обслуговування та експлуатації об'єктів енергетики, які виробляють електричну енергію з відновлюваних джерел енергії, включаючи технологічну інфраструктуру таких об'єктів (виробничі приміщення, бази, розподільчі пункти (пристрої), електричні підстанції, електричні мережі), -3% нормативної грошової оцінки; для земельних ділянок, які перебувають у державній або комунальній власності та надані для будівництва та/або експлуатації аеродромів - чотирикратний розмір земельного податку, що встановлюється цим розділом; для інших земельних ділянок, наданих в оренду, -12% нормативної грошової оцінки; однак, може бути більшою граничного розміру орендної плати, ніж зазначений, у разі визначення орендаря на конкурентних засадах. Плата за суборенду земельних ділянок не може перевищувати орендної плати.
Плата за користування надрами-загальнодержавний платіж, який справляється у вигляді: плати за користування надрами для видобування корисних копалин і плати за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.Правовому регулюванню плати за користування надрами присвячений розділ XI ПКУ.
Платниками за користування надрами для видобування корисних копалин є суб'єкти господарювання, у тому числі громадяни України, іноземці та особи без громадянства, зареєстровані відповідно до закону як підприємці, які набули права користування об'єктом (ділянкою) надр на підставі отриманих спеціальних дозволів на користування надрами в межах конкретних ділянок надр з метою провадження господарської діяльності з видобування корисних копалин, у тому числі під час геологічного вивчення (або геологічного вивчення з подальшою дослідно-промисловою розробкою) в межах зазначених у таких спеціальних дозволах об'єктах (ділянках) надр.
У разі укладення власниками спеціальних дозволів на користування надрами з третіми особами договорів на виконання робіт (послуг), пов'язаних з використанням надр, у тому числі (але не виключно) за операціями з давальницькою сировиною, платниками плати за користування надрами для видобування корисних копалин є власники таких спеціальних дозволів на користування надрами.
Об'єктом оподаткування плати за користування надрами для видобування корисних копалин по кожній наданій в користування ділянці надр, що визначена у відповідному спеціальному дозволі, є обсяг видобутої у податковому (звітному) періоді корисної копалини (мінеральної сировини) або обсяг погашених у податковому (звітному) періоді запасів корисних копалин. До об'єкта оподаткування належать: обсяг корисної копалини (мінеральної сировини), видобутої з надр на території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, у тому числі обсяг мінеральної сировини, що утворюється в результаті виконання первинної переробки, що провадиться іншими ніж платник суб'єктами господарювання на умовах господарських договорів про послуги з давальницькою сировиною; обсяг корисної копалини (мінеральної сировини),
706


• РОЗДІЛ зо
видобутої (вилученої) з відходів (втрат, хвостів тощо) гірничодобувного виробництва, у тому числі обсяг мінеральної сировини, що утворюється в результаті виконання первинної переробки, що провадиться іншими ніж платник суб'єктами господарювання на умовах господарських договорів про послуги з давальницькою сировиною, якщо для її видобутку відповідно до законодавства необхідно отримати спеціальний дозвіл; обсяг погашених запасів корисних копалин.
До об'єкта оподаткування не належать: не включені до державного балансу запасів корисних копалин корисні копалини місцевого значення і торф, видобуті землевласниками та землекористувачами для власного споживання, якщо їх використання не передбачає отримання економічної вигоди з передачею чи без передачі права власності на них, загальною глибиною розробки до двох метрів, і прісні підземні води до 20 метрів; видобуті (зібрані) мінералогічні, палеонтологічні та інші геологічні колекційні зразки, якщо їх використання не передбачає отримання економічної вигоди з передачею чи без передачі права власності на них; корисні копалини, видобуті з надр при створенні, використанні, реконструкції геологічних об'єктів природно-заповідного фонду, якщо використання цих корисних копалин не передбачає отримання економічної вигоди з передачею чи без передачі права власності на них; дренажні та супутні підземні води, які не враховуються в державному балансі запасів корисних копалин, що видобуваються при розробці родовищ корисних копалин або при будівництві та експлуатації підземних споруд, і використання яких не передбачає отримання економічної вигоди з передачею чи без передачі права власності на них, у тому числі від використання для власних технологічних потреб, за винятком обсягів, які використовуються для власних технологічних потреб, пов'язаних з видобуванням корисних копалин; видобуті корисні копалини, які без набуття та/або збереження платником права власності на такі корисні копалини відповідно до затвердженого в установленому законодавством порядку технологічного проекту розробки запасів корисних копалин відповідної ділянки надр спрямовуються на формування запасів корисних копалин техногенного родовища; обсяг природного газу, визнаного рециркулюючим, який визначається платником за показниками вимірювальних пристроїв, що зазначені у журналі обліку видобутих корисних копалин із дотриманням самостійно затверджених платником відповідно до вимог ліцензійних умов схем руху видобутої вуглеводневої сировини на виробничих дільницяхта місцях зберігання з урахуванням складу вихідної сировини, умов конкретного виробництва, особливостей технологічного процесу; обсяги мінеральних вод, що видобуті державними дитячими спеціалізованими санаторно-курортними закладами, в частині обсягів, що використовуються для лікування на їх території; обсяги запасів корисних копалин, що згідно із затвердженими в установленому законодавством порядку технічними проектами (планами) їх розробки залишені у звітному (податковому) періоді в охоронних і бар'єрних ціликах (між шахтами), у тому числі у ціликах загальношахтного при¬
707


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
значення, для запобігання обрушенню земної поверхні, прориву води у виробки та збереження наземних або підземних об'єктів.
Види видобутої корисної копалини (мінеральної сировини) визначаються платником відповідно до затверджених законодавством переліків видів корисних копалин, а також кодифікації товарів та послуг з урахуванням затверджених платником схем руху видобутої корисної копалини (мінеральної сировини) на виробничих дільницях та місцях зберігання з урахуванням складу вихідної сировини, умов конкретного виробництва, особливостей технологічного процесу та вимог до кінцевої продукції. Види погашених запасів корисних копалин визначаються платником на підставі висновків державної експертизи запасів корисних копалин відповідної ділянки надр, що виконана не раніше ніж за десять років до дати списання запасів корисних копалин з балансу гірничодобувного підприємства. Базою оподаткування є вартість обсягів видобутих у податковому (звітному) періоді корисних копалин (мінеральної сировини), яка окремо обчислюється для кожного виду корисної копалини (мінеральної сировини) для кожної ділянки надр на базових умовах поставки (склад готової продукції гірничодобувного підприємства).
Порядок визначення вартості одиниці відповідного виду видобутої корисної копалини (мінеральної сировини), обчислення податкових зобов'язань з плати за користування надрами для видобування корисних копалин та визначення обсягу (кількості) видобутої корисної копалини (мінеральної сировини) та обсягу (кількості) погашених запасів корисних копалин, а також ставки плати за користування надрами для видобування корисних копалин і коригуючі коефіцієнти, які визначаються залежно від виду корисної копалини (мінеральноїсировини)та умов її видобування і застосовуються до ставок плати за користування надрами для видобування корисних копалин, встановлено ПКУ. Наприклад, ставка плати за користування надрами для видобування нафти становить 147,63 грн. за тонну, природного газу - 37,78 грн. за 1 м3, торфу - 0,53 грн. за тонну.
Платниками за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, є юридичні та фізичні особи - суб'єкти господарської діяльності, які використовують у межах території України ділянки надр для: зберігання природного газу, нафти, газоподібних та інших рідких нафтопродуктів; витримування виноматеріалів, виробництва і зберігання винопродукції; вирощування грибів, овочів, квітів та інших рослин; зберігання харчових продуктів, промислових та інших товарів, речовин і матеріалів; провадження інших видів господарської діяльності.
Об'єктом оподаткування платою за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, є обсяг підземного простору (ділянки) надр: для зберігання природного газу та газоподібних продуктів-ак- тивний об'єм зберігання газу в пористих чи тріщинуватих геологічних утвореннях (пластах-колекторах); для зберігання нафти та інших рідких нафтопродуктів
708


• РОЗДІЛ зо
- об'єм спеціально створених та існуючих гірничих виробок (відпрацьованих і пристосованих), а також природних порожнин (печер); для витримування ви- номатеріалів, виробництва і зберігання винопродукції, вирощування грибів, овочів, квітів та інших рослин, зберігання харчових продуктів, промислових та інших товарів, речовин і матеріалів, провадження інших видів господарської діяльності - площа підземного простору, що надана у користування в спеціально створених та існуючих гірничих виробках (відпрацьованих і пристосованих), а також природних порожнинах.
Плата за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, не справляється: з військових частин, закладів, установ і організацій Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, що фінансуються за рахунок державного бюджету; за використання транспортних тунелів та інших підземних комунікацій, колекторно-дренажних систем та об'єктів міського комунального господарства; за використання підземних споруд на глибині не більш як 20 метрів, збудованих відкритим способом без засипання або з подальшим ґрунтовим засипанням.
За користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, ставки плати встановлюються окремо для кожного виду користування надрами у гривнях до одиниці виміру залежно від корисних властивостей надр і ступеня екологічної безпеки під час їх використання. Так, наприклад, ставка плати за використання підземного простору надр - пористих чи тріщинуватих геологічних утворень для зберігання газоподібних продуктів становить 0,23 грн. за 1000 м3активного об'єму, а за використання підземного простору спеціально створених та існуючих гірничих виробок для витримування виноматеріалів та зберігання винопродукції 0,64 грн. за м2.
Збір за спеціальне використання води - за гал ьнодержа вн и й збі р, я ки й сп ра в- ляється за спеціальне: використання води водних об'єктів; використання води, отриманої від інших водокористувачів; використання води без її вилучення з водних об'єктів для потреб гідроенергетики і водного транспорту; використання води для потреб рибництва. Збору за спеціальне використання води присвячено розділ XVI ПКУ.
Платниками збору є водокористувачі-суб’єкти господарювання незалежно від форми власності: юридичні особи, їх філії, відділення, представництва, інші відокремлені підрозділи без утворення юридичної особи (крім бюджетних установ), постійні представництва нерезидентів, а також фізичні особи - підприємці, які використовують воду, отриману шляхом забору води з водних об'єктів (первинні водокористувачі) та/або від первинних або інших водокористувачів (вторинні водокористувачі), та використовують воду для потреб гідроенергетики, водного транспорту та ведення рибного господарства.
Об'єктом оподаткування збором є фактичний обсяг води, який використовують водокористувачі, з урахуванням обсягу втрат води в їх системах водопос¬
709


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
тачання. Об'єктом оподаткування збором за спеціальне використання води без її вилучення з водних об'єктів є: для потреб гідроенергетики - фактичний обсяг води, що пропускається через турбіни гідроелектростанцій для вироблення електроенергії; для потреб водноготранспорту-час використання поверхневих вод вантажним самохідним і несамохідним флотом, що експлуатується (залежно від тоннажності), та пасажирським флотом, що експлуатується (залежно від кількості місць). Об'єктом оподаткування збором за спеціальне використання води для потреб рибництва є фактичний обсяг води, необхідної для поповнення водних об'єктів під час розведення риби та інших водних живих ресурсів (утому числі для поповнення, яке пов'язане із втратами води на фільтрацію).
Збір не справляється: за воду, що використовується для задоволення питних і санітарно-гігієнічних потреб населення (сукупності людей, які знаходяться на даній території в той чи інший період часу, незалежно від характеру та тривалості проживання, в межах їх житлового фонду та присадибних ділянок); за воду, що використовується для протипожежних потреб; за воду, що використовується для потреб зовнішнього благоустрою територій міст та інших населених пунктів; за воду, що використовується для пилозаглушення у шахтах і кар'єрах; за воду, що забирається науково-дослідними установами, перелік яких затверджується КМУ, для проведення наукових досліджень у галузі рисосіяння та для виробництва елітного насіння рису; за воду, що втрачена в магістральних та міжгосподарських каналах зрошувальних систем та магістральних водогонах; за підземну воду, що вилучається з надр для усунення шкідливоїдіївод (підтоплення, засолення, заболочення, зсуву, забруднення тощо), крім кар'єрної, шахтної та дренажної води, що використовується у господарській діяльності після вилучення та/або отримується для використання іншими користувачами; за воду, що забирається для забезпечення випуску молоді цінних промислових видів риби та інших водних живих ресурсів у водні об'єкти; за морську воду, крім води з лиманів; за воду, що використовується садівницькими та городницькими товариствами (кооперативами); за воду, що забирається для реабілітації, лікування та оздоровлення реабілітаційними установами для інвалідів та дітей-інвалідів, підприємствами, установами та організаціями фізкультури та спорту для інвалідів та дітей-інвалідів, які засновані всеукраїнськими громадськими організаціями інвалідів відповідно до закону.
Збір за спеціальне використання води для потреб гідроенергетики не справляється з гідроакумулюючих електростанцій, які функціонують у комплексі з гідроелектростанціями. Збір за спеціальне використання води для потреб водного транспорту не справляється: з морського водного транспорту, який використовує річковий водний шлях виключно для заходження з моря у морський порт, розташований у пониззі річки, без використання спеціальних заходів забезпечення судноплавства (попуски води з водосховищта шлюзування); під час експлуатації водних шляхів стоянковими (нафтоперекачувальні станції, плавнафтобази, дебаркадери, доки плавучі, судна з механічним обладнаннямта
710


• РОЗДІЛ зо
інші стоянкові судна) і службово-допоміжними суднами та експлуатації водних шляхів річки Дунаю.
Ставки збору за спеціальне використання поверхневих вод, зокрема Дніпра на північ від м. Києва, встановлюються у розмірі 26,97 грн. за 100 м3, Дніпра на південь від м. Києва-у розмірі 25,65 грн. за 100 м3, Дністра-16,16 грн. за 100 м3, Сіверського Дінця - 52,60 грн. за 100 м3, Дунаю -10,82 грн. за 100 м3 тощо. Ставка збору за використання підземних вод, наприклад Автономної республіки Крим, складає 49,87 грн. за 100 м3, Вінницької області - 43,11 грн. за 100 м3, Верховинського району Івано-Франківської області - 67,42 грн. за 100 м3, Одеської області -47,20 грн. за 100 м3, Харківської області -40,44 грн. за 100 м3.
Ставка збору за спеціальне використання води для потреб гідроенергетики становить 5,24 грн. за 10 000 м3 води, пропущеної через турбіни гідроелектростанцій. Ставки збору за спеціальне використання поверхневих вод для потреб водного транспорту з усіх річок, крім Дунаю, становлять: для вантажного самохідного і несамохідного флоту, що експлуатується, - 0,09 грн. за 1 тоннаж-добу експлуатації; для пасажирського флоту, що експлуатується,-0,01 грн. за 1 місце- добу експлуатації.
Ставки збору за спеціальне використання води для потреб рибництва становлять 27,52 грн. за 10 000 м3 поверхневої води; 33,09 грн. за 10 000 м3 підземної води. Ставки збору за спеціальне використання води, яка входить виключно до складу напоїв, становлять: 25,60 грн. за 1 м3 поверхневої води; 29,86 грн. за 1 м3 підземної води. Ставка збору за спеціальне використання шахтної, кар'єрної та дренажної води становить 5,93 грн. за 100 м3 води.
Для теплоелектростанцій з прямоточною системою водопостачання збір за фактичний обсяг води, що пропускається через конденсатори турбін для охолодження, обчислюється із застосуванням коефіцієнта 0,005. До ставок збору житлово-комунальні підприємства застосовують коефіцієнт 0,3.
Збір зо спеціальне використання лісових ресурсів -загальнодержавний збір, який справляється як плата за спеціальне використання лісових ресурсів. Збору за спеціальне використання лісових ресурсів присвячено розділ XVII ПКУ.
Платниками збору є лісокористувачі - юридичні особи, їх філії, відділення, інші відокремлені підрозділи, що не мають статусу юридичної особи, постійні представництва нерезидентів, які отримують доходи з джерел їх походження з України або виконують агентські (представницькі) функції стосовно таких нерезидентів або їх засновників, фізичні особи (крім фізичних осіб, які мають право безоплатно без видачі спеціального дозволу використовувати лідові ресурси відповідно до лісового законодавства), а також фізичні особи - підприємці, які здійснюють спеціальне використання лісових ресурсів на підставі спеціального дозволу (лісорубного квитка або лісового квитка) або відповідно до умов договору довгострокового тимчасового користування лісами.
Об'єктом оподаткування збором є: деревина, заготовлена в порядку рубок головного користування; деревина, заготовлена під час проведення заходів:
711


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
щодо поліпшення якісного складу лісів, їх оздоровлення, посилення захисних властивостей (у деревостанах віком понад 40 років - рубки догляду за лісом, вибіркові санітарні рубки, вибіркові лісовідновні рубки, рубки, пов'язані з реконструкцією, ландшафтні рубки і рубки переформування; незалежно відвіку деревостанів - суцільні санітарні та суцільні лісовідновні рубки); з розчищення лісових ділянок, вкритих лісовою рослинністю, у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо; другорядні лісові матеріали (заготівля живиці, пнів, лубу та кори, деревної зелені, деревних соківта інших другоряднихлісових матеріалів, передбачених нормативно-правовими актами з ведення лісового господарства); побічні лісові користування (заготівля сіна, випасання худоби, заготівля дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин, збирання лісової підстилки, заготівля очерету та інших побічних лісових користувань, передбачених нормативно-правовими актами з ведення лісового господарства); використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей та проведення науково-дослідних робіт.
Збір за користування радіочастотним ресурсом України-загальнодержавний збір, який справляється як плата за користування радіочастотним ресурсом України. Збору за користування радіочастотним ресурсом України присвячено розділ XV ПКУ.
Платниками збору є загальні користувачі радіочастотного ресурсу України, визначені законодавством про радіочастотний ресурс, які користуються радіочастотним ресурсом України в межах виділеної частини смуг радіочастот загального користування на підставі: ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України; ліцензії на мовлення та дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу та випромінювального пристрою; дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу та випромінювального пристрою, отриманого на підставі договору з власником ліцензії на мовлення; дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу та випромінювального пристрою. Не є платниками збору спеціальні користувачі, перелік яких визначено законодавством про радіочастотний ресурс, та радіоаматори.
Об'єктом оподаткування збором є ширина смуги радіочастот, що визначається як частина смуги радіочастот загального користування у відповідному регіоні та зазначена в ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України або в дозволі на експлуатацію радіоелектронногозасобута випромінювального пристрою для технологічних користувачів та користувачів, які користуються радіочастотним ресурсом для розповсюдження телерадіопрограм. Ставки збору визначаються ст. 320 ПКУ, а саме: за радіорелейний зв'язок фіксованої радіослужби за 1 МГц смуги радіочастот ставка збору складає 0,36 грн. на місяць, радіозв'язок фіксованої, рухомої сухопутної та морської радіослужб-347,75 грн. на місяць, стільниковий радіозв'язок - 8 666,30 грн. на місяць тощо.
712


• РОЗДІЛ зо
§ 5. Правові основи екологічного страхування та перспективи його подальшого розвитку
Один з основних інструментів реалізації національної екологічної політики -екологічне страхування. Екологічне страхування є одним з видів страхування цивільної відповідальності власників або користувачів об'єктів підвищеної екологічної небезпеки у зв'язку з ймовірним аварійним забрудненням ними навколишнього природного середовища та спричиненням шкоди життєво важливим інтересам третіх осіб, яке передбачає часткову компенсацію шкоди, завданої потерпілим.
Страхування на випадок аварійного забруднення навколишнього природного середовища є одним із важливих елементів економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки. Дане страхування може виконувати ряд важливих функцій. По-перше, як і будь-який інший вид страхування, воно допомагає страхувальникам здолати ті фінансові труднощі, які можуть мати місце після настання страхового випадку. По-друге, наявність страхового покриття підвищує гарантії потерпілих третіх осіб в тому, що вони отримають належні їм суми страхового відшкодування за спричинену шкоду незалежно від будь-яких суб'єктивних обставин, в тому числі від фінансового стану страхувальника. По-третє, дане страхування виконує функцію здійснення контролю за проведенням страхувальниками природоохоронної діяльності. Такий контроль може здійснюватись на різних стадіях проходження договору страхування. При укладенні договору страхування страховик аналізує діяльність страхувальника з точки зору його екологічної безпеки і відповідно можливості вступу з таким страхувальником в страхові взаємовідносини, а також визначає, виходячи із ступеня страхового ризику, розмір можливих страхових внесків за договором страхування. Це стимулює страхувальників до проведення відповідних природоохоронних заходів з метою отримати можливість укласти договір екологічного страхування та понизити витрати на сплату страхових внесків. По-четверте, страхові організації, які здійснюють екологічне страхування, можуть приймати участь у фінансуванні заходів, які забезпечують екологічну безпеку. Таке фінансування може здійснюватись як із коштів резервів, які створюються за рахунок відрахувань із страхових внесків, що надходять, так і шляхом тимчасового використання страхових резервів для кредитування природоохоронних заходів, що забезпечують скорочення об'ємів шкідливих викидів та зменшення їх наслідків.
Відповідно до ст. 49 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», вУкраїні здійснюється добровільне і обов'язкове державне та інші види страхування громадян та їх майна, майна і доходів підприємств, установ і організацій на випадок шкоди, заподіяної внаслідок забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Порядок екологічного страхування визначається законодавством України. Однак,
713


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА*
на жаль, до теперішнього часу спеціальний закон про екологічне страхування не прийнятий.
Серед основних завдань на шляху до досягнення безпечного для здоров'я людини стану навколишнього природного середовища, передбачених Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2020 року, є розвиток до 2015 року нормативно-правової бази з екологічного страхування, що ґрунтуватиметься на визначенні питань щодо шкоди, яка може бути заподіяна здоров'ю населення. Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки, затвердженим розпорядженням КМУ N9 577-р. від 25 травня 2011 року, серед заходів щодо досягнення цілі забезпечення безпечного для здоров'я людини стану навколишнього природного середовища, передбачена підготовка та подання на розгляд КМУ законопроекту щодо внесення змін до Закону України «Про страхування» в частині впровадження механізму компенсації шкоди, заподіяної здоров'ю людини внаслідок дії негативних екологічних чинників. Відповідальні за виконання цього заходу - Мінприроди України, МОЗ України та інші центральні органи виконавчої влади. Строк виконання заходу-січень 2014 року-грудень 2015 року.
Правові основи страхування закладені у чинному Господарському кодексу, відповідно до ст. 352 якого страхування - це діяльність спеціально уповноважених державних організацій та суб'єктів господарювання (страховиків), пов'язана з наданням страхових послуг юридичним особам або громадянам (страхувальникам) щодо захисту їх майнових інтересів у разі настання визначених законом чи договором страхування подій (страхових випадків), за рахунок фондів, які формуються шляхом сплати страхових платежів. Згідно ст. 353 ГКУ, суб'єкти господарювання-страховики здійснюють страхову діяльність за умови одержання ліцензії на право проведення певного виду страхування. Страховик має право займатися лише тими видами страхування, які визначені в ліцензії. Предметом безпосередньої діяльності страховика може бути лише страхування, перестраховування та фінансова діяльність, пов'язана з формуванням, розміщенням страхових резервів та управлінням ними. Допускається здійснення вказаних видів діяльності у вигляді надання послуг для інших страховиків за договорами про спільну діяльність.
Страхування може здійснюватися на основі договору між страхувальником і страховиком (добровільне страхування) або на основі закону (обов'язкове страхування). За договором страхування страховик зобов'язується у разі настання страхового випадку здійснити страхову виплату страхувальнику або іншій особі, визначеній страхувальником у договорі страхування, а страхувальник зобов'язується сплачувати страхові платежі у визначені строки та виконувати інші умови договору.
Об'єкти страхування, види обов'язкового страхування, а також загальні умови здійснення страхування, вимоги до договорів страхування та порядок
714


• РОЗДІЛ зо
здійснення державного нагляду за страховою діяльністю визначаються Законом України «Про страхування» в редакції від 4 жовтня 2001 року1. Відповідно до ст. 6 Закону «Про страхування», добровільне страхування - це страхування, яке здійснюється на основі договору між страхувальником і страховиком. Загальні умови здійснення добровільного страхування визначаються правилами страхування, що встановлюються страховиком самостійно відповідно до вимог цього Закону. Конкретні умови страхування визначаються при укладенні договору страхування відповідно з вимогами чинного законодавства.
Добровільне страхування у конкретного страховика не може бути обов'язковою передумовою при реалізації інших правовідносин. Види добровільного страхування, на які видається ліцензія, визначаються згідно з прийнятими страховиком правилами (умовами) страхування, зареєстрованими Уповноваженим органом. Серед видів добровільного страхування у сфері екологічних правовідносин, передбачених Законом «Про страхування»: страхування життя; страхування від нещасних випадків; медичне страхування (безперервне страхування здоров'я); страхування здоров'я на випадок хвороби; страхування від вогневих ризиків та ризиків стихійних явищ тощо.
Ще один вид добровільного екологічного страхування передбачено у ст. 15 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року2 - громадянам України, особам без громадянства, а також іноземним громадянам, які проживають на території України, забезпечується право укладання договору добровільного страхування особи та майна від ризику радіаційного впливу. Виплати по добровільному страхуванню особи та майна від ризику радіаційного впливу провадяться незалежно від виплат по державному соціальному страхуванню, соціальному забезпеченню та в порядку відшкодування шкоди від радіаційного впливу.
Серед видів обов'язкового страхування у сфері екологічних правовідносин, передбачених Законом «Про страхування»: страхування цивільної відповідальності оператора ядерної установки за ядерну шкоду, яка може бути заподіяна внаслідок ядерного інциденту; страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно пожежами та аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки, включаючи об'єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру; страхування цивільної відповідальності інвестора, в тому числі за шкоду, заподіяну довкіллю, здоров'ю людей, за угодою про розподіл продукції, якщо інше не передбачено такою угодою; страхування майнових ризиків при промисловій розробці родовищ нафти і газу у випадках, передбачених Законом України «Про нафту і газ»; страхування відповідальності експортера та особи, яка відповідає за утилізацію (видалення) небезпечних відходів, щодо відшкодування
Відомості Верховної Ради. - 2002. - № 7. - Ст. 50.
Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - Ст. 81.
715


ОСОБЛИВА ЧАСТИНА»
шкоди, яку може бути заподіяно здоров'ю людини, власності та навколишньому природному середовищу під час транскордонного перевезення та утилізації (видалення) небезпечних відходів; страхування об'єктів космічної діяльності (космічна інфраструктура), які є власністю України, щодо ризиків, пов'язаних з підготовкою до запуску космічної техніки на космодромі, запуском та експлуатацією її у космічному просторі; страхування тварин на випадок загибелі, знищення, вимушеного забою, від хвороб, стихійних лих та нещасних випадків у випадках та згідно з переліком тварин, встановленими КМУ; страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно довкіллю або здоров'ю людей під час зберігання та застосування пестицидів і агрохімікатів; страхування майнових ризиків користувача надр під час дослідно-промислового і промислового видобування та використання газу (метану) вугільних родовищ тощо.
Для здійснення обов'язкового страхування КМУ встановлює порядок та правила його проведення, форми типового договору, особливі умови ліцензування обов'язкового страхування, розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуальних розрахунків. Зокрема, постановою КМУ № 1219 від 19 серпня 2002 року затверджені Порядок і правила проведення обов'язкового страхування відповідальності експортера та особи, яка відповідає за утилізацію (видалення) небезпечних відходів, щодо відшкодування шкоди, яку може бути заподіяно здоров'ю людини, власності та навколишньому природному середовищу під час транскордонного перевезення та утилізації (видалення) небезпечних відходів1. Крім цього, постановою № 1788 від 16 листопада 2002 року затверджені Порядок і правила проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яка може бути заподіяна пожежами та аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки, включаючи об'єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного і санітарно-епідеміологічного характеру1  2.
§ 6. Правові засади економічного стимулювання в системі охорони навколишнього природного
середовища
Серед напрямів національної екологічної політики, визначених Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2020 року, пріоритетним є державна підтримка та стимулювання вітчизняних суб'єктів господарювання, які здійснюють модернізацію виробництва, спрямо¬
1 Офіційний вісник України. - 2002. - № 34. - Ст. 1614.
2 Офіційний вісник України. - 2002. - № 47. - Ст. 2163.
716


роздшзо
вану на зменшення негативного впливу на навколишнє природне середовище. У ст. 48 Закону «Про охорон у навколишнього природного середовища» передбачені закади матеріально-економічного стимулювання в системі охорони навколишнього природного середовища.
Реалізація екологічної політики потребує ефективного функціонування системи законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, спрямованого на досягнення національних пріоритетів. Основними вимогами до такого законодавства є його відповідність Конституції України, наближення до відповідних директив ЄС, забезпечення впровадження багатосторонніх екологічних угод, стороною яких є Україна, соціальна прийнятність, реалістичність, економічна ефективність. Законодавство має сприяти гнучкому застосуванню відповідних економічних інструментів для стимулювання впровадження інноваційних екологічних технологій, розв'язанню екологічних проблем на місцевому рівні.
Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2020 року передбачено, що для забезпечення екологічно збалансованого природокористування необхідно до 2015 року здійснити запровадження системи економічних та адміністративних механізмів з метою стимулювання виробника до сталого природокористування і охорони навколишнього природного середовища, широкого запровадження новітніх більш чистих технологій, інновацій у сфері природокористування. Задля досягнення цілей Стратегії протягом 2016-2020 років передбачається, зокрема, впровадження переважно економічних механізмів стимулювання екологічно орієнтованих структурних перетворень, досягнення збалансованості між соціально-економічними потребами та завданнями у сфері збереження навколишнього природного середовища, забезпечити розвиток екологічно ефективного партнерства між державою, суб'єктами господарювання та громадськістю.
717


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА


• РОЗДІЛ 31
РОЗДІЛ 31
ОСНОВНІ ВИМОГИ ЗАКОНОДАВСТВА ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН ЩОДО ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Загальна характеристика законодавства зарубіжних країн про регулювання охорони навколишнього середовища
Інформація про особливості законодавства зарубіжних країн в сфері охорони навколишнього середовища є корисною і важливою, оскільки допомагає шляхом порівняльно-правового методу визначити прогалини у національному праві, виявити сфери чи окремі питання, які доцільно врегулювати і в українському природоохоронному законодавстві, запозичивши позитивний досвід цих країн. Крім того, як доводить у своїй роботі Н. Р. Малишева, по мірі інтернаціоналізації діяльності з охорони навколишнього середовища і природокористування відбувається процес гармонізації національного законодавства різних держав, особлива активність якого спостерігається на Європейському континенті1. Отже наближення права України в галузі охорони довкілля до загальносвітових стандартів є закономірним процесом, зумовленим об'єктивними причинами.
Визначимо основні характерні риси природоохоронного права зарубіжних країн, в основному найближчих сусідів України, держав, які є членами Європейського Союзу, які мають статус претендентів на таке членство або, як і Україна, основним своїм зовнішньополітичним курсом проголосили вступ до ЄС і прагнуть адаптувати національне екологічне законодавство до екологічного законодавства цього інтеграційного об'єднання, а також характерні риси права інших розвинених країн, в першу чергу США і Канади.
Конституції більшості розглянутих держав містять положення про гарантування індивідуального права на сприятливе (безпечне, здорове) навколишнє середовище, на відшкодування шкоди, спричиненої порушенням цього права, на своєчасну і повну інформацію про стан навколишнього середовища; закріплюють обов'язок кожного піклуватися про довкілля, дбайливо ставитись до культурної та природної спадщини; визначають засади відповідальності за шкоду, спричи-
1 Малышева Н. Р. Гармонизация экологического законодательства в Европе / Н. Р. Малышева. - К.,
1996.-234 с.
721


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
нену здоров'ю людей і майну внаслідок екологічного правопорушення; розмежовують компетенцію вищих органів державної влади у природоохоронній сфері між собою, між органами державної влади федерації та суб'єктів федерації або між центральними і місцевими органами державної влади. Деякі конституції оголошують землю, її надра, водні ресурси, рослинний і тваринний світ загальнонаціональним багатством або власністю народу; надають право органам державної влади накладати на користування приватною власністю на землею встановлені на законних підставах обмеження з метою охорони довкілля; деякі містять посилання на забезпечення інтересів у сфері охорони навколишнього середовища не лише теперішнього, а й майбутнього поколінь.
Закріплене в конституціях право громадян на сприятливе навколишнє середовище реалізується через механізм звернення до суду за захистом цього порушеного права, а також доступ до процесу прийняття рішень з екологічних питань (наприклад, шляхом нормативного закріплення інституту громадських слухань). Свідченням того, що громадяни зарубіжних країн, їх об'єднання в особі неурядових природоохоронних організацій останнім часом досить активно реалізують свої екологічні права, є все зростаюча кількість судових справ, відповідачами по яких виступають, як правило, органи державної влади цих країн.
В більшості з розглянутих держав ухвалено спеціальні законодавчі акти щодо охорони навколишнього середовища, а також галузеве законодавство, яке спрямоване на охорону окремих середовищ існування, природних об'єктів або регулювання небезпечної для довкілля і/чи людини діяльності (закони щодо охорони атмосферного повітря, озонового шару, вод, тваринного і рослинного світу, лісів, ґрунтів, культурної і природної спадщини, особливо охоронюваних природних територій, поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, радіаційної безпеки, біологічної безпеки, шумового забруднення). Основні законодавчі акти, як правило, ухвалювались у 1990-х роках, проте у більшості іноземних держав вони підлягали перегляду, до багатьох було внесено відповідні зміни і доповнення, починаючи з 2000-х років. Крім того, в державах-членах ЄС і державах, які прагнуть набути членство у ньому, ухвалені спеціальні законодавчі акти щодо інтегрованого попередження і контролю за забрудненням, оцінки впливу на навколишнє середовище, стратегічної екологічної оцінки, що відповідають основним приписам актів ЄС і міжнародних договорів. У зв'язку з визнанням проблеми глобал ьної зміни клімату і ухваленням відповідних міжнародних угод у цій сфері (Рамкової конвенції ООН про зміну клімату 1992 року і Кіотського протоколу до неї 1997 року) національне законодавство розвинених держав поповнилось законами у сфері енергоефективності (альтернативних або відновлюваних джерел енергії) і зміни клімату. Законодавство зарубіжних країн інколи прямо закріплює деякі визнані на міжнародному рівні і рівні ЄС принципи, як то принцип перестороги, сталого розвитку, «забруднювач платить», принцип попередження тощо.
722


• РОЗДІЛ 31
В деяких державах ухвалені окремі екологічні кодекси, що може стати позитивним досвідом для України. Такі кодекси встановлюють засади правового регулювання щодо всіх ключових сфер, які раніше регулювалися окремими, часто багаточисельними, акта/у\и законодавства. Подібного роду кодифікація екологічного законодавства на національному рівні сприяє подоланню фрагментації у природоохоронному правовому регулюванні, виявленню і заповненню прогалин, розробці нових прогресивних норм у зазначеній сфері.
Законодавство зарубіжних країн встановлює детальні правила і процедури щодо отримання дозволів і ліцензій на діяльність, яка може шкодити довкіллю або здоров'ю людей, а також на використання природних ресурсів; різноманітні стандарти якості, вимоги щодо допустимих концентрацій небезпечних або забруднюючих речовин у воді, повітрі тощо; процедури здійснення оцінки впливу на навколишнє середовище1, стратегічної екологічної оцінки, екологічного аудиту, екологічного моніторингу та звітності; цивільну, адміністративну і кримінальну відповідальність за екологічні правопорушення, включаючи екологічні злочини, в тому числі строгу (об'єктивну) відповідальність за екологічно небезпечну діяльність, санкції за порушення природоохоронного законодавства. В багатьох державах створено фонди з охорони навколишнього середовища, які фінансуються за рахунок штрафів та інших стягнень, отриманих в результаті порушень норм екологічного законодавства, та кошти з яких розподіляються на фінансування природоохоронних проектів і програм.
В розвинених державах вже у середині 1990-х років, в країнах з перехідною економікою - значно пізніше, до національного законодавства впроваджуються ринкові механізми в сфері управління та охорони навколишнього середовища, такі як, наприклад, екологічні податки, різні стягнення за забруднення або за екологічно небезпечну продукцію, субсидії екологічно безпечним видам виробництва, еко-маркування, торгівля квотами на викиди парникових газів тощо. Законодавство зарубіжних держав має досить розвинену систему правового регулювання особливо охоронюваних природних територій, що виявляється в ухваленні відповідних законодавчих актів, які визначають статус і режим таких територій, а також спеціальних законів про охорону окремих природних об'єктів, наприклад, національних парків, лісів, гірських комплексів, узбереж, річок чи озер.
В багатьох державах розробляються на законодавчому рівні національні програми або плани дій як щодо екологічної політики чи сталого розвитку в цілому, так і щодо окремих секторальних питань. Особливо цінним для України може виявитись досвід зарубіжних країн в плані розробки і ухвалення національної стратегії зі сталого розвитку.
1 У країнах СНД і Україні оцінка впливу на навколишнє середовище регулюється законодавством про
екологічну експертизу.
723


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
В усіх розглянутих державах функціонують спеціальні міністерства (агентства) охорони навколишнього середовища, які інколи поєднують природоохоронні функції з іншими напрямами державної політики, наприклад, розвитком туризму, енергетики, ядерної безпеки, науково-технічним, соціальним розвитком, плануванням, будівництвом, а також екологічні інспекції, які перевіряють дотримання екологічного законодавства всіма суб'єктами господарювання.
У даний час загальною тенденцією є наближення і гармонізація природоохоронного національного законодавства різних держав як на Європейському континенті, так і у всьому світі, що пояснюється низкою причин: по-перше, глибшим усвідомленням суспільством екологічних проблем і необхідності боротьби з ними, по-друге, прагненням виробити з цією метою ефективні правові та організаційні механізми на національному, регіональному і міжнародному рівні. Деякі дослідники обґрунтовують навіть ідею про формування окремої системи норм, відмінної від міжнародного права навколишнього середовища, - глобального права навколишнього середовища або глобального екологічного права1, під яким розуміється система правових принципів, розроблених національними, міжнародними та транснаціональними системами регулювання охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів1  2.
Глобальне право навколишнього середовища включає міжнародне публічне право навколишнього середовища, національне екологічне право та транснаціональне право, яке регулює транскордонні природоохоронні та природоресурсні відносини між приватними особами, в результаті чого межа між публічним і приватним, міжнародним і національним стирається та досягається інтеграція й гармонізація екологічних приписів і настанов. На відміну від міжнародного права навколишнього середовища, мета глобального права навколишнього середовища досягається шляхом конвергенції, взаємопроникнення і гармонізації національних екологічних законодавств різних держав, включення національних принципів регулювання в міжнародні договори і навпаки, принципів міжнародного екологічного права - в національні акти законодавства.
1 Подібні концепції висуваються також щодо «глобального» адміністративного права, права інтелектуальної власності, конкурентного права, корпоративного права і кримінального права.
2 Yang Т. The emergence of Global Environmental Law / T. Yang, R. V. Percival // Ecology Law Quarterly. - 2009. - Vol. 36. -P.615-664.
724


РОЗДІЛ 31
§ 2. Правове регулювання охорони навколишнього середовища у США, Канаді та Латиноамериканських країнах
Розробці природоохоронного законодавства у Сполучених Штатах Америки сприяв екологічний громадський рух у 1960-70-х роках1. Однак перший закон датується ще 1899 роком (Закон про ріки та гавані). Конституція США 1789 року не містить жодного посилання на природоохоронні питання. Будь- які спроби внести зміни до Конституції, які б забезпечували право громадян на сприятливе довкілля, починаючи з 1960-х років і дотепер, зазнавали невдачі1  2. У 1970 році в США було ухвалено Закон про національну політику у сфері охорони навколишнього середовища, який вперше запровадив процедуру оцінки впливу на навколишнє середовище, згодом запозичену багатьма державами і міжнародними документами, а також визначив відповідальність державних органів у галузі охорони навколишнього середовища. Спеціальне законодавство щодо боротьби із забрудненням окремих середовищ існування та природних об'єктів представлене законами про чисте повітря 1970 року зі змінами 1990 року, чисту воду 1972 року, види, які знаходяться під загрозою зникнення, 1973 року, безпеку питної води 1974 року, планування робіт у надзвичайних ситуаціях і право громадськості на отримання повної інформації 1986 року. В США діють два закони стосовно поводження та управління небезпечними відходами, хімічними речовинами та компенсації за завдану шкоду від них - Закон про збереження та переробку сировинних ресурсів 1976 року і Закон про всебічні заходи з охорони навколишнього середовища, виплату компенсацій та відповідальність 1980 року, відомий також під назвою Закон про Суперфонд. Закони про чисте повітря, чисту воду, безпеку питної води, збереження та переробку сировинних ресурсів, а також всебічні заходи з охорони навколишнього середовища, виплату компенсацій та відповідальність спрямовані на охорону громадського здоров'я та навколишнього середовища від наслідків застосування хімічних речовин на промислових, урядових та мобільних джерелах, які забруднюють повітря, воду та землю3.
Джерелом права США є судовий прецедент, тому варто навести декілька справ, які розтлумачують і розвивають положення вище згаданих законодавчих актів: в сфері охорони повітря-справи NRDCv. Train 1976, Lead Industries Association, Inc. v. EPA 1980, American Petroleum Institute v. Costle 1981, Chevron U.S.A. Inc. v.
1 Багато в чому спричинений публікацією книги Рейчел Карсон «Мовчазна весна», де автор вперше піднімає питання про вплив небезпечних хімічних речовин на довкілля і здоров’я людей.
2 May J. R. The North American symposium on the judiciary and environmental law: Constituting fundamental environmental rights worldwide / James R. May // Pace Environmental Law Review. - 2005-2006. - Vol. 23. - P. 113-182.
3 Ashford N.A. Environmental law, policy, and economics: Reclaiming the environmental agenda / Nicholas A. Ashford, Charles C. Caldart. - Cambridge and London: The MIT Press, 2008. - P. 344.
725


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
Natural Resources Defense Council 1984, Central Arizona Water Conservation District v. United States Environmental Protection Agency 1993, National Mining Association v. EPA 1995, American Trucking Associations; Inc. v. EPA 1999, Friends of the Earth, Inc. v. Peter Watson 2005, South Coast Air Quality Management District v. EPA 1995; в сфері охорони вод і водно-болотних угідь - справи Dupont v. Train 1977, ЕРА v. National Crushed Stone Association 1980, Natural Resources Defense Council v. EPA 1987, Rapanos v. United States 2006; в сфері управління небезпечними відходами - справи American Petroleum Institute v. United States EPA 1990, Dague v. City of Burlington 1991, Chemical Waste Management; Inc., v. Guy Hunt, Governor of Alabama, et al. 1992, City of Chicago v. Environmental Defense Fund 1994, U.S. v. Hercules, Inc. 2001і; в сфері охорони біорізноманіття - справи Babbitt v. Sweet Home Chapter of Communities for a Great Oregon 1995, Conservation Council for Hawaii v. Babbitt 19982. В правовій системі США громадяни активно реалізують закріплене законодавчо за ними право на звернення до суду за захистом своїх екологічних прав, починаючи з середини XX ст.
США не беруть участі в Кіотському протоколі 1997 року, однак слід відзначити, що саме на основі американської системи реалізації ринкових підходів до управління навколишнім середовищем, а саме — створення ринків прав на викиди, були розроблені «гнучкі» механізми Кіотського протоколу. Мова йде про запроваджену в США першу загальнонаціональну систему торгівлі квотами на викиди двоокису сірки від теплових електростанцій3. Доленосною для природоохоронної політики США виявилась справа Massachusetts v. Environmental Protection Agency 2007, у рішенні, по якому Верховний Суд США визнав за окремими штатами США право подавати подібного роду позови проти федеральних органів, а також визнав, що Агентство з охорони навколишнього середовища США має повноваження і зобов'язане регулювати викиди парникових газів у повітря згідно із Законом про чисте повітря. До «заслуг» США в сфері екологічної політики слід також віднести те, що на території цієї держави у 1872 році був створений перший в світі Єллоустонський національний парк.
В США діють Агентство з охорони навколишнього середовища, яке підпорядковується президенту, певні природоохоронні функції також має Департамент внутрішніх справ, Департамент сільського господарства. Рада з якості навколишнього середовища, створена при Адміністрації Президента, виступає координаційною ланкою для всіх урядових природоохоронних програм і агенцій.
У 1970-80-х роках Канада була визнана на міжнародному рівні у якості лідера в сфері розвитку прогресивного екологічного законодавства і природо¬
1 Ashford N.A. Environmental law, policy, and economics: Reclaiming the environmental agenda. - R 343-771.
2 Smith K. L. Habitat protection for the new millenium: An analysis of domestic and international regimes in North America / Karen L. Smith // Georgetown International Environmental Law Review. - 2001. - Vol. 13. - P. 509-553.
3 Ануфриев В. П. Энергоэффективность и проблема изменения климата : учебный курс для студентов энергетических специальностей технических высших учебных заведений / В. П. Ануфриев, А. В. Чазов. - Москва : УЦЭЭ ; WWF России, 2006. - С. 53-54.
726


РОЗДІЛ 31
охоронних реформ. Однак вже у 1990-х роках вона почала втрачати цей статус з низки причин, які пов'язані з особливостями федерального устрою держави, впливом неоліберальних концепцій дерегулювання на екологічну політику держави та значною вагою традиційних галузей промисловості, відповідал ьних за деградацію довкілля, в національній економіці1. Як приклад, що ілюструє погіршення стану впровадження міжнародних правових норм у галузі охорони навколишнього середовища в національне законодавство, можна згадати порушення у 2008 році проти Канади «Питання імплементації» згідно з процедурою Органу із застосування Комітету з дотримання Кіотського протоколу 1997 року.
Перші законодавчі акти з раціонального землекористування та водокористування було ухвалено в провінції Онтаріо ще 1946 році. Забруднення Великих Озер стимулювало розвиток як національного законодавства, так і двостороннього співробітництва із США: у 1964 році було засновано міжнародну спільну комісію, а пізніше укладено низку угод щодо боротьби із забрудненням Озер (угоди між Канадою і США щодо якості води у Великих Озерах 1972 року і 1978 року з протоколами 1983 і 1987 років). На сьогоднішній день екологічне законодавство Канади представлене такими актами: Конституція Канади 1982 року, яка складається з 25 документів, хоча і не містить прямих посилань на питання охорони навколишнього середовища, проте має положення, пов'язані з розподілом компетенції між федеральною владою і провінціями у використанні природних ресурсів (ст. 92А).
Закон про охорону навколишнього середовища в редакції 1999 року. Вперше цей закон було розроблено і ухвалено у 1988 році в результаті загальнонаціональних громадських консультацій. Документ покликаний встановити правові заходи захисту населення від усіх форм забруднення за допомогою управління на федеральному рівні в сфері використання і поводження з хімічними речовинами. На виконання Федеральної стратегії зі сталого розвитку у 2008 році в Канаді було ухвалено Федеральний закон зі сталого розвитку.
Спеціальне законодавство щодо боротьби із забрудненням окремих середовищ існування та охорони окремих природних об'єктів: закони про гірську справу, розробку континентального шельфу та геологорозвідку 1903 року зі змінами 1965 і 1967 років, охорону мігруючих видів птахів 1917 року зі змінами 1985 року, національні парки 1930 року зі змінами 1985 року, збереження лісів східного схилу Скелястих гір 1947 року, добрива 1957 року зі змінами 1970 року, сільське господарство і аграрний розвиток 1966 року зі змінами 1985 року, розвиток та дослідження лісів 1966 року зі змінами 1970 року, небезпечні речовини 1969 року зі змінами 1983 року, воду 1970 року зі змінами 1985 і 1994 років, попередження забруднення арктичних вод 1970 року, інспектування земель 1970 року, компенсацію за залишки пестицидів 1970 року, рекультивацію земель у зоні прерій
1 	Wood S. What ever happened to Canadian environmental law? / Stepan Wood, Georgia Tanner and Benjamin J. Richardson // The Regents of the University of California Ecology Law Quarterly. - 2010. - Vol. 37. - P.981-1040.
727


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
1970 року зі змінами 1983 року, чисте повітря 1971 року зі змінами 1985 року, охорону рибальства у прибережній зоні 1979 року, рибальство 1985 року, охорону диких тварин і рослин та регулювання міжнародної та міжпровінційноїторгівлі 1992 року, екологічну експертизу 1998 року. В Канаді було ухвалено низку актів законодавства, а також рішень Верховного Суду, спрямованих на забезпечення охорони прав аборигенів на землю та природні ресурси (наприклад, справа Colder v. British Columbia 1973). В Канаді діє Міністерство охорони навколишнього середовища, Агентство з оцінки впливу на навколишнє середовище.
Певний інтерес викликає законодавство у сфері охорони навколишнього середовища у деяких Латиноамериканських країнах. Конституції більшості держав цього регіону містять такі положення: право кожного на сприятливе (безпечне, здорове) навколишнє середовище (ст. 225 Конституції Бразилії 1988 року, ст. 41 Конституції Аргентини 1994 року, ст. 50 Конституції Коста Ріки 1949 року, ст. 118 Конституції Панами 1994 року); обов'язок держави і кожної людини забезпечувати охорону навколишнього середовища для потребтепе- рішнього і майбутнього поколінь (ст. 225 Конституції Бразилії, ст. 41 Конституції Аргентини, ст. 27 Конституції Куби 1976 року); деякі конституції передбачають не лише індивідуальне, але й колективне право на сприятливе довкілля (наприклад, Конституція Венесуели 1999 року); деякі передбачають обов'язок здійснювати оцінку впливу на навколишнє середовище (ст. 129 Конституції Венесуели), а також обов'язок включати клаузулу про охорону довкілля та його відновлення у випадку завдання шкоди в усі угоди та дозволи, що підписуються чи видаються державою і пов'язані з використанням природних ресурсів (Конституція Венесуели); право органів державної влади встановлювати обмеження на користування приватною власністю з метою збереження екологічної рівноваги (Конституція Мексики 1917 року зі змінами 1987 року), або природноїспадщини (Конституція Чилі 1980 року), або здорового довкілля (ст. 334 Конституції Колумбії 1991 року); право суспільства і окремих його груп брати участь в прийнятті рішень екологічного змісту, які можуть впливати на них (ст. 79 Конституції Колумбії); право на відшкодування екологічної шкоди (ст. 80 Конституції Колумбії); право органів державної влади забороняти будь- яку небезпечну діяльність (ст. 8 Конституції Парагваю 1992 року); обов'язок законодавчо встановити покарання за екологічні злочини та правопорушення (ст. 8 Конституції Парагваю); визнання відновлюваних та невідновлюваних природних ресурсів власністю народу (ст. 66 Конституції Перу 1993 року). Цікаво, що Конституція Сальвадору 1983 року зі змінами 2003 року не містить жодної згадки на природоохоронну тематику, а Конституції Колумбії, Еквадору та Бразилії є найбільш розробленими і повними в цьому аспекті. Слід також відзначити провідну роль Бразилії серед держав цього континенту в ініціюванні та розробці міжнародних природоохоронних ініціатив, починаючи від
728


• РОЗДІЛ 31
Конференції ООН в Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку 1992 року і дотепер1.
Спеціальні закони з охорони навколишнього середовища мають такі держави цього регіону: Бразилія (Закон про національну політику в сфері охорони навколишнього середовища 1981 року), Аргентина (Закон 25/675 2002 року), Венесуела (Закон з охорони навколишнього середовища засобами кримінального права 1991 року), Мексика (Загальний закон з екологічної рівноваги та охорони навколишнього середовища 1988 року зі змінами 1996 року), Гондурас, Панама, Чилі, Перу (Загальний закон з охорони навколишнього середовища 1993,1998, 1994 та 2005 років відповідно), Куба і Еквадор (Закон з охорони навколишнього середовища 1997 і 1976 років відповідно), Гватемала (Закон з охорони та покращення стану навколишнього середовища 1986 року), Нікарагуа (Загальний закон з охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів 1996 року), Сальвадор (Національний закон з охорони навколишнього середовища 1998 року), Колумбія (Національний кодекс з природних відновлюваних ресурсів та охорони навколишнього середовища 1977 року та Закон щодо створення Національної системи охорони навколишнього середовища 1993 року). Такі держави, як Коста Ріка, Болівія, Парагвай, Уругвай, не мають єдиного кодифікованого акту в зазначеній сфері.
У більшості країн цього регіону діють спеціальні міністерства (ради, агентства) охорони навколишнього середовища, деякі називаються «Міністерство охорони навколишнього середовища і природних ресурсів» (Венесуела, Мексика, Коста Ріка, Гватемала, Нікарагуа), деякі об'єднують функції охорони навколишнього середовища і функції соціального розвитку (Аргентина) або науково-технічного розвитку (Куба), або планування і територіального розвитку (Колумбія).
Можна відзначити загальну тенденцію щодо закріплення в положеннях конституцій та актах законодавства Латиноамериканських держав положень про суверенітет народу над природними ресурсами, порядок їх експлуатації, а також обмеження приватної власності, зокрема іноземної, у випадку реалізації державної політики з охорони навколишнього середовища. Ця тенденція пояснюється історичними подіями періоду деколонізації, коли новостворені незалежні держави об'єднались для лобіювання своїх інтересів і розпочали рух за право самим розпоряджатися всіма природними багатствами, які знаходяться на їх території. В результаті було ухвалено декілька резолюцій в рамках ГА ООН, а на рівні конституцій і актів національного законодавства закріплено вищезазначені положення.
De Aguiar Patriota A. An introduction to Brazilian environmental law / Antonio de Aguiar Patriota // The George Washington International Law Review. - 2009. - Vol. 40, No. 3. - P. 611-617.
729


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
§ 3. Правове регулювання охорони навколишнього природного середовища в Білорусії, Росії та інших країнах СНД
Конституція Республіки Білорусь 1996 року зі змінами 2004 року містить деякі природоохоронні положення: право кожного на сприятливе навколишнє середовище і відшкодування шкоди, спричиненої порушенням цього права, обов'язок держави здійснювати контроль за раціональним використанням природних ресурсів з метою захисту і покращення умов життя, а також охорони і відновлення навколишнього середовища (ст. 46); обов'язок кожного охороняти навколишнє середовище (ст. 55); повноваження парламенту (ст. 57) і уряду (ст. 107) в галузі екології. Закон «Про охорону навколишнього середовища» було ухвалено у 1992 року і кардинально переглянуто у 2002 року. Наданий час діє більше 15 законодавчих актів, які регулюють правовідносини у галузі охорони навколишнього середовища, зокрема Водний кодекс 1998 року, Лісовий кодекс 2000 року, Земельний кодекс 2008 року, Кодекс про надра 2008 року, закони про податок на природокористування 1991 року, питне водопостачання 1999 року, особливо охоронювані природні території 1994 року, охорону озонового шару 2001 року, рослинний світ 2003 року, поводження з відходами 2007 року, тваринний світ 2007 року, охорону атмосферного повітря 2008 року, державну екологічну експертизу 2009 року, відновлювані джерела енергії 2010 року. Крім того, ухвалено низку важливих підзаконних нормативно-правових актів, наприклад, укази Президента № 348 «Про такси для визначення шкоди, спричиненої навколишньому середовищу» 2008 року, № 349 «Про критерії віднесення господарської чи іншої діяльності, яка спричиняє шкідливий вплив на навколишнє середовище, до екологічно небезпечної діяльності» 2008 року1. У 2004 році було ухвалено Національну стратегію сталого соціально-економічного розвитку Республіки Білорусь на період до 2020 року. У Білорусі функціонує Міністерство природних ресурсів і охорони навколишнього середовища. У 2006 році було створено Національну комісію зі сталого розвитку, яка діє дотепер. Комісія уповноважена розглядати основні концептуальні документи всіх міністерств, складовою діяльності яких є охорона навколишнього середовища, та надає висновки щодо будь-яких нових стратегій, поданих уряду1  2.
Ключовими положеннями Конституції Російської Федерації 1993 року, які визначають основи правового регулювання охорони навколишнього середовища, є такі: розпорядження природними ресурсами без завдання шкоди довкіллю
1 Інформація з офіційного сайту Міністерства природних ресурсів і охорони навколишнього середовища Білорусі [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://minpriroda.by/ru/legistation .
2 Обзор результативности экологической деятельности: Беларусь. Второй обзор / Комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии. - ООН : Нью-Йорк, Женева, 2005. - Вып. 22. - С. 27.
730


РОЗДІЛ 31
(ст. 36), фінансування програм і заходів у галузі охорони навколишнього середовища (ст. 41), право кожного на сприятливе навколишнє середовище, інформацію про нього та відшкодування екологічної шкоди (ст. 42), дбайливе відношення до природних багатств (ст. 58), а також положення про предмети виключного і спільного управління Російської Федерації та суб'єктів РФ (ст. 71, 72)1. У 1990-х роках екологічне законодавство РФ перетерпіло істотних змін. Історично ухваленню Федерального закону РФ «Про охорону навколишнього середовища» 2002 року передували Закони РСФСР «Про охорону природи в РСФСР» 1960 року та «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 року. Закон 2002 року встановлює, що відносини, які виникають у галузі охорони і раціонального використання природних ресурсів, їх збереження та відновлення, регулюються міжнародними договорами РФ, земельним, водним, лісним законодавством, законодавством про надра, тваринний світ, а також тією мірою, якою це необхідно для забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, - законодавством про забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, про охорону здоров'я та іншим законодавством, спрямованим на забезпечення сприятливого для людини довкілля. Галузеве законодавство з охорони навколишнього середовища РФ представлене такими актами: Земельним кодексом 2001 року, Водним кодексом 2006 року, Лісним кодексом 2006 року, законами про охорону надр 1992 року, захист населення і територій від природних і техногенних надзвичайних ситуацій 1994 року, тваринний світ 1995 року, природні території, що знаходяться під особливою охороною, 1995 року, безпечне поводження з пестицидами і агрохімікатами 1997 року, промислові та муніципальні відходи 1998 року, охорону атмосферного повітря 1999 року, охорону озера Байкал 1999 року, карантин рослин 2000 року. Деякі закони, хоч і не регулюють природоохоронні питання безпосередньо, однак опосередковано їх стосуються: закони про території традиційного природокористування корінних малочисельних народів Півночі, Сибіру і Далекого Сходу РФ 2001 року, спеціальні екологічні програми реабілітації радіаційне забруднених ділянок території 2001 року, технічне регулювання 2002 року, рибальство і збереження біологічних водних ресурсів 2004 року. Кримінальний кодекс РФ 1996 року містить главу 26, яка має назву «Екологічні злочини»1  2. В РФ є такі республіки, наприклад Башкортостан, де ухвалені екологічні кодекси. Відповідальними за розробку і впровадження екологічної політики в РФ є Міністерство природних ресурсів і екології та Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду.
Конституція Республіки Молдова 1994 року містить досить розлогу статтю 37 «Право на сприятливе навколишнє середовище», яка проголошує право кожного на безпечне для життя і здоров'я навколишнє середовище,
1 Высторобец Е. А. Экологическое право - мотивации в международном сотрудничестве / Е. А. Высторо- бец ; предисл. Ю. Е. Винокурова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Наука, 2006. - С. 94.
2 Environmental policy and regulation in Russia: The implementation challenge / OECD. - Paris: OECD Publishing, 2006. - P. 24-33.
731


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
безпечні продукти харчування і предмети побуту, право на вільний доступ до інформації про стан довкілля, її розповсюдження, забороняє будь-яке приховування такої інформації, а також зазначає, що фізичні і юридичні особи несуть відповідальність за шкоду, спричинену здоров'ю і майну внаслідок екологічного правопорушення. У ст. 46 наголошується, що право приватної власності зобов'язує дотримуватись вимог охорони навколишнього середовища. У ст. 59 на кожного громадянина покладається обов'язок охороняти навколишнє середовище, а також пам'ятники культури та історії. Крім того, природоохоронні вимоги містяться у ст. 126,127 Конституції Молдови. В Молдові ухвалено Земельний кодекс 1991 року, Кодекс про надра 1993 року, Водний кодекс 1993 року, Лісовий кодекс 1996 року, закони про охорону навколишнього середовища 1993 року, тваринний світ 1995 року, екологічну експертизу і оцінку впливу на навколишнє середовище 1996 року, охорону атмосферного повітря 1997 року, відходи виробництва і споживання 1997 року, природні ресурси 1997 року, плату за забруднення навколишнього середовища 1998 року, фонд природних територій, які охороняються державою 1998 року, біологічну безпеку 2001 року, екологічне сільськогосподарське виробництво 2005 року, безпеку здійснення ядерноїі радіологічноїдіяльності 2006 року, рибний фонд і рибальство 2006 року, захист рослин і фітосанітарний контроль 2010 року. В Молдові утворено і діє Міністерство екології і природних ресурсів.
Конституція Республіки Казахстан 1995 року оголошує всі природні багатства власністю народу (ст. 6), закріплює обов'язок кожного дбайливо ставитись до природи (ст. 38). Ст. 31 містить досить декларативну заяву про те, що метою держави є охорона довкілля, сприятливого для життя і здоров'я людини1. В Казахстані було ухвалено Концепцію екологічної безпеки на 2004-2015 роки, Концепцію переходу до сталого розвитку на 2007-2024 роки, Програму боротьби із спустеленням на 2005-2015 роки, а також у 2007 році - Екологічний кодекс, в результаті ухвалення якого були відмінені закони про охорону навколишнього середовища, екологічну експертизу та охорону атмосферного повітря. Крім того, в Казахстані розроблено такі законодавчі акти в природоохоронній сфері: у 2003 році ухвалено Лісовий і Водний кодекси; у 2005 році-Закон про обов'язкове екологічне страхування, який спрямований на гарантування компенсаціїу випадку випадкового забруднення через механізм обов'язкового екологічного страхування, що повинно передбачатись в контракті будь-якої фізичної чи юридичної особи, яка займається шкідливою для довкілля чи фізичних осіб діяльністю; у 2006 році - Закон про особливо охоронювані природні території. В Казахстані діє Міністерство охорони навколишнього середовища1  2.
1 Бринчук М. М. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.bibliotekar.ru/ecologicheskoe-pravo- 3/168.Ыш
2 Обзоры результативности экологической деятельности: Казахстан. Второй обзор / Комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии. - ООН : Нью-Йорк, Женева, 2008. - Вып. 27.-С. 24-45.
732


РОЗДІЛ 31
Конституція Республіки Узбекистан 1992 року проголошує, що громадяни повинні дбайливо ставитися до навколишнього природного середовища (ст. 50), використання майна не повинно спричиняти шкоду навколишньому середовищу (ст. 54), земля, її надра, води, рослинний і тваринний світ та інші природні ресурси є загальнонаціональним багатством, підлягають раціональному використанню і охороняються державою (ст. 55). Головним документом в галузі охорони навколишнього середовища є Закон «Про охорону природи» 1992 року зі змінами 2006 року. В Узбекистані діють такі акти законодавства у зазначеній сфері: Земельний кодекс 1998 року, Кодекс про містобудівництво 2002 року, який має низку важливих положень щодо охорони навколишнього середовища, участі громадськості та доступу до інформації; закони про воду і водокористування 1993 року, охорону атмосферного повітря 1996 року, охорону і використання тваринного світу 1997 року зі змінами 2009 року, раціональне використання енергії 1997 року зі змінами 2007 року, ліси 1999 року, надра 2002 року, екологічну експертизу 2000 року, охорону і використання об'єктів культурної спадщини 2001 року, відходи 2002 року, особливо охоронювані природні території 2004 року. На стадії розгляду знаходиться закон про екологічну безпеку1. Національна стратегія сталого розвитку 1997 року є базовим документом, що в обов'язковому порядку повинна враховуватись при розробці інших стратегій і національного законодавства1  2. У 1988 році в Узбекистані створено Державний комітет з охорони природи, до відання якого низка міністерств, відомств і комітетів передали частину своїх структурних підрозділів, зокрема, Міністерство водного господарства передало у підпорядкування Держкомітету Управління охорони і раціонального використання водних ресурсів, Держкомі- тет з лісів - Управління з охорони тваринного і рослинного світу, Міністерство сільського господарства-Управління з охорони і раціонального використання земельних ресурсів тощо3. В Узбекистані також створено Національну комісію зі сталого розвитку.
Хоча Грузія у 2009 році припинила своє членство в СНД, в даному підрозділі доцільно зупинитися на особливостях природоохоронного законодавства цієї держави. У ст. 37 Конституції Грузії 1995 року зі змінами 2008 року закріплено право кожного жити у здоровому довкіллі та, відповідно, обов'язок піклуватися про природне і культурне навколишнє середовище. З метою забезпечення сприятливого і безпечного навколишнього середовища відповідно до екологічнихта
1 У Республіці Азербайджан такий закон діє вже з 1999 року і, серед іншого, визначає повноваження органів державної влади, права громадян в сфері забезпечення екологічної безпеки, засади обмеження господарської та іншої діяльності з метою забезпечення екологічної безпеки, боротьби з наслідками надзвичайних ситуацій тощо.
2 Обзоры результативности экологической деятельности: Узбекистан. Второй обзор / Комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии. - ООН : Нью-Йорк, Женева, 2010. - Вып. 29.-С. 13-26.
3 Інформація з офіційного сайту Державного комітету з охорони природи Узбекистану [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://uznature.uz/rus/about.html
733


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
економічних інтересів суспільства з урахуванням інтересів теперішнього і майбутнього поколінь держава зобов'язується гарантувати охорону навколишнього середовища і раціональне природокористування. Вказана норма закріпила право на доступ до екологічної інформації. В Грузії ухвалено закони про охорону навколишнього середовища 1996 року зі змінами 2007 року, Лісовий кодекс 1999 року, закони про систему охоронюванихтериторій 1996 року, дику природу 1996 року, воду 1997 року, ядерний і радіаційний захист 1998 року, охорону атмосферного повітря 1999 року. Усі вказані законодавчі акти у 2000-х роках зазнали відповідних змін і доповнень. Крім цього, у 2004 році був введений податок за використання природних ресурсів, який базується на принципі сталого розвитку; у 2005 році введений державний контроль в сфері охорони навколишнього середовища та видачу дозволів на діяльність, що має вплив на довкілля; у 2007 році введена екологічна експертиза. У даний час в Грузії триває робота щодо розробки Екологічного кодексу. Природоохоронну політику держави здійснює Міністерство охорони навколишнього середовища і природних ресурсів1.
§ 4. Правове забезпечення охорони навколишнього середовища в країнах Східної Європи
Законодавство країн Східної Європи в сфері охорони навколишнього середовища має за мету максимальне наближення до стандартів ЄС, оскільки ці держави проголосили в якості стратегічної мети інтеграцію до Європейського Союзу, а Македонія, Хорватія та Чорногорія отримали статус країн-претендентів на членство у ЄС. Для написання цього підрозділу нами використовувались огляди результативності екологічної політики, які регулярно здійснює Європейська економічна комісія ООН для держав Східної і Центральної Європи. Характерною ознакою оглядів для країн Східної Європи є те, що їхнє природоохоронне законодавство оцінюється не відокремлено, а саме з точки зору наближення (адаптації) до екологічного законодавства ЄС та результативності впровадження ключових європейських директив в національне право.
Починаючи з 2006 року, коли Державний союз Сербії і Чорногорії припинив своє існування і було проголошено незалежність Республіки Чорногорія, в останній відбулися зміни і реформи, зокрема в галузі екологічного законодавства. Цікавими є положення Конституції Чорногорії 2007 року, яка у ст. 1 проголошує Чорногорію демократичною, соціальною і екологічною державою. На сьогоднішній день в державі ухвалено закони про охорону навколишнього середовища 1996 року, вод 1995 року, оцінку впливу на навколишнє середовище 2005 року, стратегічну екологічну оцінку 2005 року, інтегроване попередження і контроль
1 Environmental performance reviews: Georgia. Second review / United Nations Economic Commission for Europe. - UN : New York and Geneva, 2010. - No. 30. - P. 13-25.
734


РОЗДІЛ 31
за забрудненням 2005 року, управління відходами 2005 року, шум, який спричиняється навколишньому середовищу, 2005 року, охорону природи 2009 року, охорону повітря 2010 року, який замінив Закон про якість повітря. Ухвалені у 2005 році зазначені вище законодавчі акти набули чинності в 2008 році і, як вважають експерти, є важливим кроком у напрямі гармонізації національного законодавства з екологічним acquis Європейського Союзу1. У Чорногорії створено Міністерство туризму і охорони навколишнього середовища.
Конституція Республіки Македонія 2001 року оголошує фундаментальними цінностями належне планування міської і сільської місцевостей з метою забезпечення сприятливого для людини навколишнього середовища, а також охорону довкілля (ст. 8), закріплює індивідуальне право на здорове навколишнє середовище, а також відповідний обов'язок його охороняти (ст. 43). В Македонії діють закони про навколишнє середовище 2005 року, якість атмосферного повітря 2004 року, охорону природи 2004 року, управління відходами 2004 року. У 2000 році в Македонії створено Міністерство охорони навколишнього середовища і планування.
Конституція Республіки Хорватія 1990 року зі змінами 2001 року в ст. З проголошує серед найвищих цінностей конституційного порядку держави охорону природи і навколишнього середовища, інші статті також містять природоохоронний аспект (ст. 2, 50, 52, 70). В Хорватії діють закони про охорону навколишнього середовища 2007 року, охорону природи 2003 року, охорону повітря 2004 року, охорону тварин 2006 року, управління відходами 2009 року. Міністерство охорони навколишнього середовища, планування і будівництва виконує природоохоронні функції.
Конституція Республіки Сербія 2006 року проголосила право кожного на здорове довкілля, на отримання своєчасної та повної інформації про стан навколишнього середовища, а також закріпила обов'язок дбати про природне середовище (ст. 74), наукову, культурну і природну спадщину (ст. 89). Крім того, ст. 83 і 88 надають органам державної влади право обмежувати свободу підприємництва і право користуватися землею з метою охорони довкілля. Серед актів галузевого законодавства виокремимо закони про охорону навколишнього середовища 2004 року, стратегічну екологічну оцінку 2004 року, оцінку впливу на навколишнє середовище 2004 року, інтегроване попередження і контроль за забрудненням 2004 року, які в сукупності складають основу природоохоронного законодавства Сербії і ухвалені у відповідності до стандартів ЄС та міжнародних конвенцій. У 2006 році було ухвалено ряд інших актів законодавства, зокрема закони про охорону повітря, управління водними ресурсами, неіонізуючу раді¬
Environmental performance reviews: Montenegro. Second review / United Nations Economic Commission for Europe. - UN : New York and Geneva, 2007. - No. 25. - P. 23.
735


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
ацію;у 2007 році-закони про охорону природи, шум, рибальство тощо. В Сербії діє Міністерство природних ресурсів і охорони навколишнього середовища1.
Конституція Боснії і Герцеговини 1995 року закріпила право кожного на безпечне довкілля, яке забезпечується діяльністю органів державної влади, що мають функціонувати у відповідності до міжнародних стандартів прав людини (ст. 3). На федеративному рівні у Боснії і Герцеговині в 2002-2003 роках було ухвалено такі закони: про охорону навколишнього середовища, управління відходами, охорону повітря, охорону вод, охорону природи, фонд охорони навколишнього середовища. Більшість з них адаптовано до вимог законодавства ЄС. Природоохоронними питаннями в Боснії і Герцеговині опікується Сектор з природних ресурсів, енергетики та навколишнього середовища Міністерства зовнішньої торгівлі та економічних відносин, а також Федеральне міністерство охорони навколишнього середовища і туризму. Координуючі повноваження щодо узгодження політики федеративних утворень (федерації Боснії і Герцеговини та республіки Сербської) має Міжвідомчий комітет з охорони навколишнього середовища1  2.
§ 5. Законодавчі вимоги щодо охорони навколишнього середовища в країнах Європейського Союзу
Аналізуючи екологічне законодавство і судову практику різних держав у західноєвропейському регіоні, варто також приділити увагу праву навколишнього середовища ЄС, норми і принципи якого є обов'язковими для виконання державами-членами.
У 2005 році парламент Французької Республіки інкорпорував Екологічну Хартію в Конституцію Франції 1958 року (зі змінами 2008 року), чим надав цьому документу сили основного закону держави, а також закріпив на нормативному рівні право громадян жити у здоровому довкіллі, концепцію сталого розвитку, принцип «забруднювач платить» і принцип перестороги. Екологічне законодавство Франції кодифіковано в Екологічному кодексі 2000 року, який охоплює питання доступу громадян до екологічної інформації та процесу ухвалення екологічно значимих рішень, охорони водного і морського середовища, повітря і атмосфери, природної спадщини, морських узбереж, парків і заповідників, флори і фауни, поводження з відходами тощо. У Франції ухвалено окремі законодавчі акти в сфері охорони вод (закон 1992 року) та охорони повітря і енергоефективності (закон 1996 року). Разом з тим, протягом певного часу у Франції
1 Environmental performance reviews: Republic of Serbia. Second review / United Nations Economic Commission for Europe. - UN : New York and Geneva, 2007. - No. 26. - R 19-32.
2 Environmental performance reviews: Bosnia and Herzegovina. Second review / United Nations Economic Commission for Europe. - UN : New York and Geneva, 2011. - No. 32. - P. 13-20.
736


РОЗДІЛ 31
спостерігалися проблеми з імплементацією програми ЄС «Натура 2000»1, що мало наслідком порушення цього питання в Суді ЄС і ухвалення ним рішення по справі Commission і/. France С-220/99. Органами, які відповідають за втілення екологічної політики держави, є Міністерство екології, енергетики, сталого розвитку та морів, Міністерство із сільського і рибного господарства, Агентство із санітарного благополуччя та безпеки навколишнього середовища*  1 2  *.
Екологічні положення в писаній частині Конституції Великої Британії можуть бути виявлені лише в її самих ранніх частинах^, головним чином, у відповідних актах Парламенту і судових рішеннях. Основними актами англійського природоохоронного законодавства можна назвати Закони про охорону навколишнього середовища 1990 і 1995 років, які стосуються охорони окремих компонентів навколишнього середовища чи окремих територій та положення яких ґрунтуються на процедурі інтегрованого контролю забруднень4. Крім цього, було ухвалено Закон про чисте повітря 1993 року, який діє на території Англії, Шотландіїта Уельсу і надає Держсекретарю право вимагати від місцевої влади створення «територій контрольованого диму».
Серед інших законів у сфері охорони навколишнього середовища відзначимо закони про охорону птахів 1954 року, охорону природи 1968 року, видобуток і збереження районів нафти й газу 1968 року, контроль над забрудненням навколишнього середовища 1974 року, диких тварин і сільську місцевість 1981 року, інформацію в галузі навколишнього середовища і безпеки 1988 року, пестициди 1989 року, водні ресурси 1991 року, сільську місцевість і права на дорогу 2000 року, королівські парки 2000 року, чисті околиці та навколишнє середовище 2005 року, зміну клімату і сталу енергетику 2006 року, природне навколишнє середовище і сільські громади 2006 року, зміну клімату 2008 року, захист морського середовища та прибережних районів 2009 року В Англії та Уельсі діє Агентство з охорони навколишнього середовища, яке було створене Законом про охорону навколишнього середовища 1995 року в якості єдиного контролюючого органу, що прийшов на зміну трьом урядовим інституціям і численним місцевим органам управління; в Шотландії діє своє власне Агентство з охорони навколишнього середовища; в Північній Ірландії функціонує Департамент з охорони навколишнього середовища.
В правовій системі Великої Британії судовий прецедент є джерелом права, тому варто згадати деякі справи, які мали вплив на розвиток і тлумачення відповідних норм права у галузі охорони навколишнього середовища: у сфері охорони
2 Мережа охоронюваних територій, правовою базою для створення яких є Директива Ради ЄС 79/409 «Про збереження диких птахів» та Директива Ради ЄС 92/43 «Про збереження природних місць існування, фауни та флори».
1 Brenot V. Environmental law 2010: France / V. Brenot, M. Werner 7 The International Comparative Legal Guide to Environment Law 2010: France / Freshfields Bruckhaus Deringer. - London: Global Legal Group Ltd., 2010.-Ch. 18.-P. 143-151.
2 Высторобец E. А. Экологическое право - мотивации в международном сотрудничестве / Е. А. Высторо-
бец ; предисл. Ю. Е. Винокурова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Наука, 2006. - С. 91.
3 Высторобец Е. А. Экологическое право - мотивации в международном сотрудничестве. - С. 95.
737


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
водних ресурсів-справи Rylands v. Fletcher року, Alphacell Ltd v. Woodward 1972, Cambridge Water Co Ltd v. Eastern Counties Leather pic 1994, Empress Cars (Abertillery) Ltd v. NRA 1998, Environment Agency v. Brock pic 1998, Environment Agency v. British Steel pic 1999; у сфері поводження з відходами - справи R v. Rotherham Metropolitan Borough Council ex p Rankin 1990, R v. Avon County Council ex p Terry Adams Ltd 1994, R v. Cardiff City Council ex p Gooding Investments Ltd 1997, Mayer Parry Recycling Ltd v. Environment Agency 1999, Official Receiver v. Environment Agency, Re Celtic Extraction Ltd 2000, Environment Agency v. Newcomb and Son Ltd and Another 2002; у сфері охорони грунтів - справа Maile v. Wigan Metropolitan Borough Council 2001; у сфері охорони повітря - справи Helens Smelting Co v. Tipping 1865, Halsey v. Esso Petroleum 1961, Blackburn v. ARC Ltd 1998; у сфері шумового забруднення - справи East Northamptonshire DC v. Fossett 1994, Dennis and Dennis v. Ministry of Defence 2003і. У 2008 році Суд Корони Сполученого Королівства виніс рішення у справі проти міжнародної неурядової організації Грінпіс, ініційованої представниками вугільної промисловості. Суд виправдав дії шести активістів Грінпісу, звільнивши їх від кримінальної відповідальності за заподіяну шкоду електростанції, яка спалювала вугілля (станція Кінгнорс у м. Кент). Своє рішення суд мотивував так: шкода, яка заподіюється власності по усьому світу в результаті зміни клімату, до якої призводять, серед іншого, викиди парникових газів з такого типу електростанцій, значно перевищує шкоду, заподіяну зазначеній станції активістами Грінпісу2 (справа R. v. Greenpeace 2008). Ця справа є знаковою, оскільки відобразила усвідомлення суспільством проблеми глобальноїзміни клімату та відзначила підвищення рівня правової«еко- логічної» свідомості у Великій Британії.
У ст. 20А Конституції Федеративної Республіки Німеччина в редакції 1994 року згадується про відповідальність перед майбутніми поколіннями, а також захист природних умов життя. На даний момент уряд Німеччини працює над ухваленням єдиного Екологічного кодексу, який би уніфікував підходи до охорони навколишнього середовища, присутні в різних актах законодавства. Серед актів природоохоронного законодавства можна виділити закони про енергозбереження 1976 року, оцінку впливу на навколишнє середовище 1990 року, відповідальність за екологічну шкоду 1990 року, контроль над викидами в атмосферу 1990 року зі змінами 2002 року, екологічну інформацію 1994 року, екологічну статистику 1994 року, боротьбу з екологічними злочинами 1994 року, хімічні речовини 1994 року, водні ресурси 1996 року зі змінами 2010 року, збереження ґрунтів 1998 року, збереження природи та управління ландшафтами 1998 року зі змінами 2010 року, відновлювані джерела енергії 2000 року зі змінами 2009 року, екологічний аудит 2002 року, екологічну інформацію 2004 року,
1 Wolt'S. Wolf And Stanley on Environmental Law / Susan Wolf, Neil Stanley. - 4-th ed. - London : Cavendish
Publishing Limited, 2003. - P. 121-411.
2 ЗадорожнійО. В. Міжнародне право навколишнього середовища: підручник для ВНЗ /О. В. Задорожній,
М. О. Медведєва / Київ. нац. ун. ім. Тараса Шевченка, Ін. міжнар. відносин. - К. : Промені, 2010. -
С. 373.
738


РОЗДІЛ 31
охорону тварин 2006 року, засоби правового захисту в сфері охорони довкілля 2006 року1. Як і у Франції, в Німеччини були певні проблеми з імплементацією програми ЄС «Натура 2000» (рішення Суду ЄС по справі Commission v. Germany С-71/99). В Німеччині діє Федеральне міністерство схорони навколишнього середовища, збереження природи та ядерної безпеки; більшість земель Німеччини мають свої власні природоохоронні міністерства. З часів реформи 2006 року всі головні галузі охорони навколишнього середовища знаходяться в компетенції федерального уряду: управління якістю повітря, відходами, мисливство, боротьба з шумовим забрудненням, просторове планування, збереження природи, боротьба з забрудненням вод, грунтів, охорона узбереж. Цікаво, що принцип перестороги, який сьогодні закріплений у багатьох міжнародних конвенціях та актах національного законодавства, має своїм корінням саме право Німеччини: принцип Vorsorgeprinzip (принцип передбачення) вперше зафіксовано у Федеральному законі Німеччини з регулювання викидів 1974 року1  2.
В Конституції Італійської Республіки 1947 року записано, що Республіка має обов'язок захищати ландшафти, історичну та художню спадщину нації (ст. 9), охороняти здоров'я людей як фундаментальне індивідуальне право (ст. 32), держава має виключні законодавчі повноваження стосовно охорони навколишнього середовища, екосистеми та культурної спадщини (ст. 117). В Італії діють такі спеціальні акти законодавства з охорони навколишнього середовища: закони про чисте повітря 1966 року, контроль над забрудненням води 1976 року, відходи 1982 року, охорону ландшафтів 1985 року, Закон 349 (1986), яким засновано Міністерство охорони навколишнього середовища, Закон щодо промислових відходів 1988 року, Закон 7 (1990), який надав право доступу до адміністративної документації та процедур асоціаціям з охорони навколишнього середовища, Рамковий закон щодо охоронюваних територій 1991 року, Закон 36 (1994) про охорону вод, Закон 61 (1994), яким засновано Національне агентство охорони навколишнього середовища, Рамковий закон з попередження лісних пожеж 2000 року, Закон 16 (2001), яким ратифіковано Оргуську конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішеньта доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, 1998 року. В Італії ухвалено Екологічний кодекс 2006 року, який містить вимоги до процедури надання дозволів щодо діяльності, яка має вплив на навколишнє середовище, а також правила оцінки впливу на навколишнє середовище. Кодекс неодноразово змінювався відповідно до рішень Суду ЄС. Більшість регіонів Італії, наприклад, Сардинія, Сицилія, мають власні екологічні кодекси. В Італії діє Міністерство охорони навколишнього середовища, наукову та технічну підтримку для якого здійснює Національне агентство
1 Glaser A. German environmental law in a nutshell : Annual report - 2011: Germany / IUS Publicum Network review. - March 2011. - Mode of access: http://www.ius-publicum.com/repository/uploads/04_04_2011_9_47_ Glaser.pdf
2 Precaution in international sustainable development law / A CISDL legal brief, 2002. - Mode of access: www. cisdl.org/pdf/brief_precaution.pdf
739


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
охорони навколишнього середовища. Компетенцію регіонів та місцевої влади у галузі правового регулювання охорони навколишнього середовища було зміцнене під час гак званого процесу деволюції (Закон Бассаніні 1997 року). З метою здійснення інспектування на регіональному рівні в Італії створюються регіональні агентства з охорони навколишнього середовища1.
Конституція Королівства Іспанія 1978 року передбачає право кожного на навколишнє середовище, сприятливе для розвитку особистості, обов'язок держави контролювати використання природних ресурсів та встановлювати санкції за порушення екологічного законодавства (ст. 45); делегує такі сфери, як лісництво, сільське господарство, навколишнє середовище, гідравлічне управління самоврядним спільнотам (ст. 148); закріплює за державою повноваження ухвалювати законодавство з охорони довкілля та лісництва з правом самоврядних спільнот ухвалювати додаткові заходи з охорони (ст. 149). В Іспанії діють такі спеціальні акти законодавства з охорони навколишнього середовища: про охорону атмосфери 1972 року, охорону прибережних районів 1988 року зі змінами 2007 року, ядерну енергетику 1964 року зі змінами 2001 року, відходи 1998 року, інтегрований контроль і попередження забруднення 2001 року, охорону лісів 2003 року, інформацію в сфері охорони навколишнього середовища 2006 року, якість повітря та охорону атмосфери 2007 року, відповідальність за екологічну шкоду 2007 року. В Іспанії діє Міністерство охорони навколишнього середовища. До компетенції автономних регіонів у природоохоронній сфері належать такі питання: впровадження планів з охорони навколишнього середовища, розвиток і втілення законодавства, ухваленого органами державної влади, надання різноманітних дозволів. Певні природоохоронні повноваження мають також муніципалітети (забруднення повітря, шумове забруднення)1  2.
Розглянемотакожособливості природоохоронного законодавства у деяких нових членах ЄС. Так, у Конституції Республіки Польща 1997 року є пряме посилання на принцип сталого розвитку (ст. 5), а також на право органів державної влади запроваджувати обмеження конституційних прав і свобод на основі закону і з метою захисту навколишнього природного середовища (ст. 3). Конституція також закріпила обов'язок держави піклуватися про забезпечення екологічної безпеки теперішнього і майбутнього поколінь (ст. 74). В державі ухвалено закони щодо охорони навколишнього середовища 2001 року, управління та охорони водних ресурсів 1974 року, охорони природи 1991 року, системи інспекції в сфері охорони навколишнього середовища 1991 року, попередження забруднення моря із суден 1995 року, захисту земель сільськогосподарського призначення і лісів 1995 року, охорони тварин 1997 року, доступу і захисту екологічної інформації
1 OECD Environmental Performance Review: Italy, 2002. - Mode of access: http://www.oecd.org/ dataoecd/17/7/2709780.pdf
2 Santabaya I. Environmental law 2010: France / I. Santabaya I., Ch. C. Hammerstein // The International Comparative Legal Guide to Environment Law 2008: Spain / Freshfields Bruckhaus Deringer. - London : Global Legal Group Ltd., 2008. - Ch. 53. - P. 381-389.
740


РОЗДІЛ 31
та оцінки впливу на навколишнє середовище 2000 року, відходів 2001 року, рециркуляції транспортних засобів, в яких закінчився строк експлуатації, 2005 року.
Конституція Угорської Республіки 1949 року в ст. 18 закріпила право кожної людини на здорове довкілля. Серед актів спеціального екологічного законодавства виокремимо закони про загальні норми з охорони навколишнього середовища 1995 року, особливістю якого є те, що він засновує Національну раду з охорони навколишнього середовища з дорадчими функціями, а також визначає відповідальність органів місцевої влади у цій сфері)1, річки і озера міжнародного значення 1993 року, управління в сфері водних ресурсів 1995 року, збереження природи 1996 року, охорону лісів 1996 року, діяльність в галузі біотехнологій 1998 року, управління відходами 2000 року, хімічну безпеку 2000 року, імплементацію Рамкової конвенції ООН про зміну клімату і Кіотського протоколу до неї 2007 року, збереження і управління лісами 2009 року.
Конституція Чеської Республіки 1992 року забезпечує громадянам право на сприятливе довкілля, а також право на своєчасну і повну інформацію стосовно стану навколишнього середовища і природних ресурсів (ст. 35). В державі ухвалено закони щодо охорони природи і ландшафтів 1992 року, охорони лісів 1995 року, оцінки впливу на навколишнє середовище 2001 року, відходів 2001 року зі змінами 2005 року, води 2001 року, інтегрованого попередження і контролю за забрудненням 2002 року, охорони повітря 2002 року, рибальство 2004 року.
В усіх трьох зазначених вище державах створено міністерства охорони навколишнього середовища. Правове становище, природоохоронні функції та повноваження зазначених міністерств визначені відповідними положеннями національного законодавства.
Цікавим є розгляд законодавчих вимог в сфері охорони навколишнього середовища на рівні Європейського Союзу як особливого державоподібного утворення. Слід відзначити, що ані в Паризькому договорі, ані в Римських договорах не було прямого посилання на необхідність охорони навколишнього середовища і здійснення загальної природоохоронної політики. З початку створення і до 1972 року Європейські Співтовариства не мали компетенції в зазначеній сфері. Стокгольмська конференція ООН з проблем навколишнього середовища 1972 року справила істотний вплив на політику ЄС, у результаті чого було прийнято Декларацію про програму дій з навколишнього середовища, а в 1973 року — Першу програму дій з навколишнього середовища на 1973-1976 роки1  2. У 1985 році Суд ЄС уперше визначив, що одним із завдань здійснення спільної політики ЄС має стати охорона навколишнього середовища і виправдав введену заборону на розміщення відходів екологічними міркуваннями (справа
1 Majtenyi В. The institutional system of Hungarian environmental law / B. Majtenyi. - Mode of access: http:// www.isgi.cnr.it/stat/ricerche/ambiente/Majtenyi.pdf
2 Микієвич M. M. Європейське право навколишнього середовища : навч. посіб. / М. М. Микієвич, Н. І. Андрусевич, Т. О. Будякова. - Львів : Екоправо-Львів, 2004. - С. 10-11.
741


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
240/83)1. Проте лише в 1987 році питання охорони навколишнього середовища знайшло своє відображення в первинному законодавстві ЄС: в Єдиний Європейський Акт було внесено положення про охорону навколишнього середовища у вигляді окремого розділу. Маахстріхтський договір про заснування ЄС 1992 року поставив перед державами-членами нову мету — досягнення сталого розвитку (ст. 6), що було підтверджено Амстердамським договором 1997 року (ст. 2). Стаття 174 Договору про заснування ЄС 1992 року вказує на принципи політики ЄС у галузі охорони навколишнього середовища: принцип превентивних дій, принцип перестороги, принцип відшкодування заподіяної навколишньому середовищу шкоди шляхом її ліквідації в джерелі, принцип «забруднювач платить». Нині реалізується Шоста програма дій з навколишнього середовища на 2002-2012 роки1  2, яка містить чотири пріоритетні програмні галузі: зміна клімату; природа та біорізноманіття; навколишнє середовище, здоров'я і якість життя; управління природними ресурсами.
До актів вторинного законодавства, які стосуються природоохоронної політики ЄС, віднесемо такі, як, наприклад, Рекомендація Ради ЄС 75/436 «Принцип «забруднювач платить», Директива Ради ЄС 90/313 «Доступ до інформації екологічного характеру», Директива Ради ЄС 85/337 «Оцінка впливу на навколишнє середовище», Директива Європейського Парламенту та Ради ЄС 2000/60, яка визначає дії Співтовариства у сфері захисту водних ресурсів, Директива Ради ЄС 96/61 «Про інтегроване попередження і контроль за забрудненням», Директива Ради ЄС 96/62 про експертизу та управління якістю повітря, Директива Ради 91/689 ЄС «Небезпечні відходи», Директива Ради ЄС 79/409 «Про збереження диких птахів», Директива Ради ЄС 92/43 «Про збереження природних місць існування, фауни та флори», Директива Ради ЄС 70/157 «Про дозволені рівні шуму в автотранспортних засобах і системи вихлопу», Директива Європейського Парламенту і Ради 2004/35 щодо відповідальності стосовно попередження і відшкодування екологічної шкоди.
У1990 році було ухвалено Регламент Ради ЄС про створення Європейського агентства з навколишнього середовища та Європейської мережі інформації і спостережень за навколишнім середовищем. При цьому до Агентства можуть входити представники не тільки країн - членів ЄС, а й інших держав, які поділяють екологічну політику ЄС.
На початку 2010 року набув чинності Лісабонський договір про функціонування Європейського Союзу, який вніс суттєві зміни до інституційноїта правової системи ЄС. Зміни торкнулися й політики ЄС у сфері охорони навколишнього середовища. Так, серёд цілей функціонування ЄС визначено досягнення сталого розвитку Європи і всієї планети Земля, виокремлено принцип інтеграції в еколо¬
1 Рішення Суду ЄС у справі Procureur de la Republique v. Association de Defense des Bruleurs d’Huiles Usagees (ADBHU) 1998 року. Див.: Kiss A. European environmental law and the Constitution / A. Kiss // Pace Environmental Law Review. - 2003. - Vol. 21. - P. 103-117.
2 Микієвич M. M. Європейське право навколишнього середовища. - С. 13-16.
742


РОЗДІЛ 31
гічній сфері, особливу увагу приділено проблемі зміни клімату, зазначено про важливість впровадження енергоефективнихта енергозберігаючих технологій, розвитку нових та відновлюванихджерел енергії з урахуванням необхідності збереження навколишнього середовища, засновано інститут громадської ініціативи, яка матиме вплив і на екологічну політику ЄС, а також визначено деякі питання щодо розподілу компетенції між інститутами ЄС у сфері охорони навколишнього середовища. За оцінками різних юристів, на сьогоднішній день законодавство ЄС у сфері охорони навколишнього середовища є одним з найбільш повних, розроблених, прогресивних і досконалих1.
§ 6. Адаптація екологічного законодавства України до права навколишнього середовища Європейського Союзу
Головним документом, що визначає основи співпраці України та ЄС у сфері охорони навколишнього середовища, є Угода про партнерство і співробітництво 1994 року1  2, яка у ст. 63 визначає коло питань такого співробітництва: ефективний моніторинг рівнів забруднення та оцінка стану навколишнього середовища; система інформації про стан навколишнього середовища; боротьба з локальним, регіональним та транскордонним забрудненням атмосферного повітря та води; відновлення природного стану навколишнього середовища; стале, ефективне та екологічно безпечне виробництво та використання енергії; безпека промислових підприємств; класифікація та безпечне використання хімічних речовин; якість води; зменшення обсягів, утилізація і безпечне знищення відходів, а також виконання положень Базельської конвенції щодо контролю за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням 1989 року; вплив, який здійснює на навколишнє середовище сільське господарство, ерозія грунтів та хімічне забруднення; захист лісів; збереження біологічної різноманітності, територій, що охороняються, а також раціональне використання біологічних ресурсів та управління ними; планування землекористування, включаючи будівництво та міське планування; застосування економічнихта фінансових важелів; глобальні кліматичні зміни; екологічна освіта та виховання; виконання Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті3.
Співробітництво відбувається в рамках Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС, Підкомітету № 4 «Енергетика, транспорт, ядерна безпека та екологія», Ради з питань співробітництва між Україною та’ЄС. Між Україною і ЄС
1 Sands Ph. Principles of international environmental law / Ph. Sands. - Cambridge: Cambridge University Press, 2003.-2-ded.-P.732.
2 Микієвич M. M. Європейське право навколишнього середовища. - С. 225.
3 Збірник нормативно-правових актів Європейського Союзу у сфері охорони навколишнього середовища. - Львів : Екоправо-Львів, 2004. - С. 187-188.
743


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
було підписано Угоду про фінансування програми «Підтримка реалізації Стратегії національної екологічної політики України» (набула чинності 21 грудня 2010 року). Наразі підготовлено проект Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища України на період 2011-2015 роки, що є головним механізмом реалізації вищезгаданої Стратегіїта надано на розгляд відповідних центральних органів виконавчої влади. На сьогоднішній день органи державної влади України працюють над розробкою розділу щодо охорони навколишнього середовища у проекті майбутньої Угоди про асоціацію.
Розділ «Навколишнє середовище» Порядку денного асоціаціїУкраїна-ЄС, підготовленого в якості тимчасовоїугоди до підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, включає в себе такі пріоритети співробітництва, як розробка, схвалення та імплементація Україною Національноїстратегіїз питань навколишнього природного середовища на період до 2020 року, подальша розробка та імплементація українського законодавства, стратегій та планів у сфері навколишнього природного середовища, зокрема щодо оцінки впливу, стратегічної оцінки, доступу до інформації у сфері навколишнього природного середовища та участі громадськості; розвиток національних імплементаційних інструментів відповідно до багатосторонніх угоду сфері навколишнього природного середовища, підписаних та ратифікованих Україною та ЄС; впровадження Кіотського протоколу через діалог в рамках спільної робочої групи Україна - ЄС з питань зміни клімату стосовно: нової угоди щодо зміни клімату на період після 2012 року, критеріїв правомочності для використання механізмів Кіотського протоколу, розробки заходів з пом'якшення наслідків зміни клімату та пристосування до них; спільна робота щодо імплементації дорожніх карт з метою досягнення Цілей розвитку тисячоліття, що стосуються води, та Цілей інтегрованого управління водними ресурсами, використовуючи діалог щодо національної політики в рамках Водної ініціативи ЄС; забезпечення реалізації Бухарестської конвенції щодо захисту Чорного моря від забруднення 1992 року і протоколів до неї; вивчення можливостей участі України у вибірковій діяльності Європейського агентства з питань навколишнього природного середовища щодо збору та поширення інформації; створення Регіонального екологічного центру-Україна тощо1.
Адаптація законодавства України до законодавства ЄС полягає у поетапному прийнятті та впровадженні нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства ЄС і стосується, зокрема, таких сфер, як охорона здоров'я і життя людей, тварин і рослин, охорона навколишнього середовища1  2. У 2004 році Законом України було затверджено Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, яка визначила, що метою цієї адаптації є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до
1 Інформація з офіційного сайту Міністерства екології та природних ресурсів України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.menr.gov.ua/content/category/192
2 Микієвич М. М. Європейське право навколишнього середовища. - С. 228.
744


РОЗДІЛ 31
держав, які мають намір вступити до нього. На першому етапі виконання Програми пріоритетними сферами, в яких здійснюється адаптація законодавства України, є сфери, визначені статтею 51 УПС, - це охорона здоров'я та життя людей, тварин і рослин, охорона навколишнього середовища. До директив ЄС, які є пріоритетними для адаптації, експерти ЄС віднесли: Директиву 96/62 про експертизу та управління якістю повітря, Директиву 98/70 щодо якості палива, Рамкову водну директиву 90/2000, Рамкову директиву 75/442 щодо поводження з відходами, Директиву 91/698 щодо поводження з небезпечними відходами, Директиву 85/337 щодо оцінки впливу на навколишнє середовище, Директиву 96/61 щодо інтегрованого попередження і контролю за забрудненням, Директиву 96/82 про контроль над загрозою крупних аварій з небезпечними речовинами, Директиву 2001/42 щодо стратегічної оцінки стану навколишнього середовища, Рекомендації 2001/331 щодо діяльності екологічних інспекцій1.
В рамках виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС в Україні на даний момент здійснено, серед іншого, такі заходи: ухвалено низку нормативно-правових актів щодо функціонування національноїсистеми оцінки та обліку антропогенних викидів і поглинання парникових газів, розроблено документи, у яких обґрунтовуються обсяги антропогенних викидів і абсорбції парникових газів, для отримання листа-підтримки власником джерела, на якому планується реалізація проекту спільного впровадження; внесено зміни і доповнення до актів національного законодавства в сфері поводження з відходами, небезпечними речовинами, охорони атмосферного повітря, водних ресурсів тощо. Очікується, що в найближчому майбутньому Україна також здійснить низку інших заходів, необхідних для ефективного завершення процесу адаптації національного екологічного законодавства до екологічного законодавства ЄС, серед яких виокремимо такі: підготовка і ухвалення Національної стратегії зі сталого розвитку, Національної програми збереження біорізноманіття, закону про ландшафти, Концепції створення в Україні системи річкових біокоридорів, нормативно-правових актів щодо захисту населення від шуму, захист озонового шару, встановлення контролю за рівнем озону в повітрі та обмеження викидів в повітря великими переробними підприємствами, визначення якості води в зонах, призначених для купання, захисту ґрунтових вод, створення Єдиного державного реєструтварин, регулювання обсягу викидівта поглинання парникових газів, національного плану розподілу дозволів на антропогенні викиди із джерел парникових газів, інформування громадськості про стан дикої флори і фауни.
Лозо В. И. Правовые основы экологической стратегии Европейского Союза (Концепция, программное обеспечение, систематизация и комментарий действующего законодательства ЕС) / В. И. Лозо. - X. : Право, 2008. - С. 356.
745


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
РОЗДІЛ 32
МІЖНАРОДНО-ПРАВОВА ОХОРОНА НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Поняття й особливості міжнародного права навколишнього середовища
Глобалізація впливу на навколишнє середовище стала неминучим і об'єктивним наслідком сучасного розвитку цивілізації. Вичерпання природних ресурсів у планетарному масштабі, деградація і зникнення цілих екологічних систем, масштабні техногенні катастрофи, завдання значної екологічної шкоди під час збройних конфліктів призвели до переходу екологічних проблем на інший якісний рівень, переростання проблеми охорони навколишнього середовища від національної і регіональних до загальнопланетарної, глобальної. Екологічні проблеми є глобальними проблемами сучасності. Вони стосуються всіх держав (без винятку транскордонне забруднення, виснаження озонового шару, глобальне потепління) і ставлять під загрозу існування людства1.
Глобальний характер загальних проблем і необхідність спільного їх вирішення відзначалися на багатьох рівнях і вже усвідомлені як об'єктивна реальність. У доповіді, поданій на 64-й сесії Генеральної Асамблеї ООН у вересні 2009 року, Генеральний секретар назвав зміну клімату визначальним викликом для нашого покоління, що стосується всіх сфер діяльності - від енергетики до охорони здоров'я, продовольства, розвитку, безпеки1  2.
З посиленням антропогенного впливу на навколишнє середовище, виходу за рамки державних територій, посиленням транскордонноговпливу проблема охорони навколишнього середовища перейшла в розряд міждержавних. Як зазначає В.-Г. Вітцтум, транскордонний характер проблем навколишнього середовища обумовлює їх вирішення тільки на основі міжнародного співробітництва3.
1 За даними міжнародної екологічної організації Global network footprint на 21 серпня 2010 року, людство вичерпало природні ресурси, вироблені планетою в поточному році. Річний ліміт відновлення вперше був подоланий 1986 році, і з того часу ця дата невпинно зміщається на початок року.
2 Доклады Генерального секретаря по пунктам повестки дня 64-й сессии ГА [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.un.org/ru/ga/64/agenda/sgreports.shtml
3 Международное право. Volkerrecht: пер. с нем. / Вольфганг Граф Витцтум [и др.] ; пред., сост. В. Бергман ; науч. ред. и сост. указ. Т. Ф. Яковлева. - М. : Инфотропик Медиа, 2011. - Кн. 2. - С. 570 - (Сер.: Германская юридическая литература: современный подход).
746


РОЗДІЛ 32
Проблеми охорони навколишнього середовища потребують міжнародного співробітництва, спільних погоджених дій держав і міжнародних організацій на всіх рівнях - глобальному, регіональному, субрегіональному і двосторонньому. Багаторівневий характер міжнародно-правої охорони навколишнього середовища пов'язано з різноманіттям об'єктів правової охорони: універсального користування (Світовий океан, Антарктика); багатонаціональні об'єкті (деякі водні ресурси, мігруючи тварини); взаємні об'єкти (міжнародні ріки та озера, прикордонні природні комплекси); національні об'єкти1.
Вирішення будь-яких глобальних проблем можливо виключно на основі координуючої ролі міжнародного права. Можна констатувати, що міжнародному праву притаманна тенденція екологізації, яка носить об'єктивний характер, відображається як у нормативній системі міжнародного права, так і у всіх інших компонентах міжнародно-правової системи. Екологізація міжнародного права - явище, що відображається не тільки у виникненні спеціалізованих галузей і принципів міжнародного права, це процес еволюції всіх норм, інститутів і галузей міжнародного права під впливом екологічного імператива. Цей імператив відображається в концепції переходу міжнародного права від «права співробітництва» XX століття до «права економічного співробітництва і розвитку» XXI століття, де співробітництво і розвиток означають єдність і боротьбу двох фундаментальних основ цивілізації-тенденції до розвитку, зросту, економічного прогресу і необхідності забезпечити фізичне виживання, якість навколишнього середовища, що втілилося в концепції сталого розвитку. Значення міжнародного права полягає саме в тому, щоб забезпечити баланс інтересів між цими цілями1  2.
У другій половині XX століття в міжнародному праві приймається значна кількість міжнародно-правових актів, присвячених охороні навколишнього середовища, створюється інституціональна основа для їх імплементації, що дозволяє говорити про становлення самостійної галузі міжнародного права - міжнародного права навколишнього середовища. Виникнення цієї галузі стало результатом екологізації міжнародних відносин і зв'язано з виділенням у достатньому обсязі нормативного матеріалу і самостійних предметних сфер регулювання. Найважливіші політико-правові стимули розвитку права в цій сфері дали конференції ООН у Стокгольмі (1972) і в Ріо-де-Жанейро (1992).
Міжнародне право навколишнього середовища - це система міжнародно- правових принципів і норм, спрямованих на врегулювання міжнародних природоохоронних відносин; що складаються між суб'єктами міжнародного права з при¬
1 Буткевич В. Г. Міжнародне право навколишнього середовища / В. Г. Буткевич // Міжнародне право. Основні галузі: підручник / за ред. В. Г. Буткевича. - К.: Либідь, 2004. - С. 506.
2 Екологізація міжнародного права крізь призму екологічних прав людини / Т. Р. Короткий // Актуальні проблеми політики : 36. наук, праць. - Одеса : Національний університет «Одеська юридична академія» : Південоукраїнський центр тендерних проблем, 2012. - Вип. 44. - С. 130-143.
747


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
воду раціонального використання природних об'єктів і охорони навколишнього середовища від шкідливих впливів в інтересах світового співтовариства. Предметна сфера міжнародного права навколишнього середовища включає: запобігання, обмеження й усунення негативного впливу на навколишнє середовище з різних джерел; забезпечення екологічно обґрунтованого режиму раціонального використання природних ресурсів; забезпечення комплексного режиму охорони природних пам'яток і природних резерватів; регламентація науково-технічного співробітництва держав з охорони навколишнього середовища.
Суб'єктами міжнародних природоохоронних правовідносин є насамперед держави і міжнародні міжурядові організації. У меншому обсязі в цих відносинах беруть участь націїта народи, що борються за незалежність і державотворення. До суб'єктів міжнародного права навколишнього середовища все частіше відносять міжнародні неурядові організації.
Можна виділити три основні функції міжнародного права навколишнього середовища: координація міжнародного співробітництва у сфері охорони і раціонального використання навколишнього середовища; розробка і застосування глобальних природоохоронних заходів; розробка і здійснення науково обґрунтованих заходів для охорони окремих об'єктів навколишнього середовища.
Загальновизнаним є виділення наступних особливостей міжнародного права навколишнього середовища: основою цієї галузі міжнародного права є забезпечення існування законів природи; забезпечення комплексності існування навколишнього середовища, яка відображається в залученні норм міжнародного морського, космічного, повітряного права, прав людини, гуманітарного права; забезпечення високих і сталих темпів розвитку1, що не перешкоджає якості навколишнього середовища.
§ 2. Джерела і принципи міжнародного права навколишнього середовища
До джерел міжнародного права навколишнього середовища належать міжнародні договори та міжнародні звичаїв охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. Одночасно слід зазначити, що важливу рольтут відіграють резолюції міжнародних організацій та конференцій.
Відповідно до реєстру Програми ООН з навколишнього середовища ЮНЕП, існують понад тисячу багатосторонніх договорів у сфері охорони навколишнього
Задорожній О. В. Міжнародне право навколишнього середовища : підруч. для ВНЗ / О. В. Задорожній, М. О. Медведева ; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка, Ін-т міжнар. відносин. - К. : Промені, 2010. -
С. 27-28.
748


РОЗДІЛ 32
середовища, діють понад три тисячі двосторонніх договорів і угод, спрямованих на охорону навколишнього середовища і раціональне природокористування. Сформована договірна практика характеризується укладенням договорів загального і спеціального характеру. За предметом регулювання вони підрозділяються на договори, спрямовані на запобігання забрудненню навколишнього середовища, на встановлення режиму використання природних ресурсів, на відновлення природних ресурсів.
Міжнародно-правова охорона навколишнього середовища за своєю природою вимагає точної і детальної регламентації. Тому характерна риса угод у сфері охорони навколишнього середовища полягає в наявності протоколів (додатків), що містять вимоги й умови технічного характеру (списки охоронюваних видів, забруднювачів, переліки стандартів, процедур), які сторони договору вважають за необхідне виділити в юридично обов'язкову форму.
Другою рисою є поширення у сфері охорони навколишнього середовища, і морського середовища зокрема, рамкового підходу у створенні міжнародних договорів. Рамковий підхід означає, що спочатку приймається рамкова конвенція, яка містить загальні зобов'язання сторін, а потім - протоколи, які конкретизують ці зобов'язання. Використання принципу рамкового підходу дозволяє здійснити процес правотворчості «по наростаючій», починаючи з рамкової конвенції, що створює загальну систему керівних принципів щодо певної проблеми, і подальшою розробкою конкретних зобов'язань і визначення організаційних заходів у протоколах. Такий підхід був використаний у сфері навколишнього середовища для вирішення таких проблем, як кислотні дощі, руйнування озонового шару й зміна клімату.
Вирішення проблеми охорони природного середовища потребує взаємодії міжнародно-правових норм універсального, регіонального, субрегіонального та локального характеру. Внаслідок цього система джерел міжнародного права навколишнього середовища включає як універсальні договори, так і регіональні та партикулярні конвенції. Причому система регіональних угод доповнює і розвиває угоди універсального характеру.
Серед універсальних - Брюссельська конвенція про втручання у відкритому морі у випадках аварій, що призводять до забруднення нафтою 1969 року, Рамсарська конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовище існування водоплавних птахів, 1971 року, Лондонська конвенція щодо запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів 1972 року, Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року, Міжнародна конвенція по запобіганню забрудненню з суден 1973 року, змінена Протоколом до неї 1978 року (МАРПОЛ 73/78), Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення, 1973 року, Конвенція про заборону військового або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на
749


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
природне середовище 1977 року, Боннська конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин 1979 року, Конвенція про збереження морських живих ресурсів Антарктики 1980 року, Віденська конвенція про охорону озонового шару 1985 року, та інші.
До регіональних угод належать: Угода про збереження білих ведмедів 1973 року, Договір про співробітництво в басейні р. Амазонка 1978 року, Конвенція про збереження запасів анадромних видів у північній частині Тихого океану 1992 року, Конвенція про захист Чорного моря від забруднення 1992 року, Конвенція про захист морського середовища північно-східної частини Атлантичного океану 1992 року, Конвенція про захист морського середовища району Балтійського моря 1992 року, Угода СНГ про взаємодію в галузі екології та охорони навколишнього середовища 1992 року, Конвенція про захист морського середовища і прибережних районів Середземного моря 1995 року. На окрему увагу заслуговує система природоохоронних договорів у Європі. Багато конвенцій укладені під егідою Європейської економічної комісії ООН: Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті 1991 року, Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій 1992 року, Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер 1992 року. Важливі угоди укладені під егідою Європейських співтовариств: Європейська угода про заборону використання деяких речовин у миючих засобах і засобах, що чистять, 1968 року, Конвенція про охорону дикої фауни і флори та природних середовищ проживання в Європі 1979 року; Угода з прогнозування, запобігання і надання допомоги у випадку природних і технологічних катастроф 1987 року.
Двосторонні угоди зазвичай регламентують спільне використання міжнародних прісноводних водоймищ, флори, фауни. Ці документи визначають узгоджені принципи діяльності й правила поведінки держав щодо навколишнього середовища в цілому чи його конкретних об'єктів.
Міжнародний звичай відіграє важливу роль у становленні основних принципів міжнародно-правової охорони навколишнього середовища. Так, обов'язок держав забезпечувати, щоб діяльність у межах їхньої юрисдикції не завдавала шкоди навколишньому середовищу інших держав або міжнародним просторам спільного користування, існує головним чином у вигляді міжнародної звичаєвої норми. Однак міжнародний звичай характеризується недостатньою визначеністю прав і обов'язків держав, відсутністю їх детальної регламентації, що обумовлює використання міжнародного договору як основного джерела міжнародного права навколишнього середовища.
Іншими джерелами міжнародного права навколишнього середовища є загальні принципи права, резолюції міжнародних міжурядових організацій (конференцій), рішення міжнародних судових установ, перш за все Міжнародного суду ООН. Певне нормотворче значення має також діяльність деяких міжнародних організацій з розробки обов'язкових для держав-членів технічних регламентів
750


РОЗДІЛ 32
і стандартів. У сфері охорони навколишнього середовища таку компетенцію мають спеціалізовані установи ООН (ВООЗ, ІМО, МОП, ІКАО), регіональні організації (Північна Рада).
В основі міжнародно-правового регулювання охорони навколишнього середовища лежать три категорії принципів: загальновизнані (основні) принципи сучасного міжнародного права, - насамперед це принцип суверенної рівності держав, невтручання у внутрішні справи, сумлінного виконання міжнародних зобов'язань, співробітництва, мирного вирішення міжнародних суперечок; принципи міжнародного (переважно звичаєвого) права, що мають природоохоронне значення, - добросусідства, неспричинення шкоди, міжнародної відповідальності держав; спеціальні (галузеві) принципи, що регулюють поведінку держав у сфері охорони навколишнього середовища.
Всеохоплююча класифікація принципів міжнародного права навколишнього середовища у даний час відсутня, однак вони тією чи іншою мірою сформульовані в Декларації принципів з навколишнього для людини середовища 1972 року (Стокгольмська декларація 1972 року), Всесвітній стратегії охорони природи 1980 року, Всесвітній хартії природи 1982 року, Декларації Ріо-де-Жанейро щодо навколишнього середовища та розвитку 1992 року, Йоганнесбурзькій декларації зі сталого розвитку 2002 року та інших джерелах. Таке різноманіття джерел виправдовує наявність значної кількості класифікацій спеціальних принципів міжнародного права навколишнього середовища.
Основу міжнародно-правової охорони навколишнього середовища складає основний принцип охорони навколишнього середовища, закріплений у Стокгольмській декларації 1972 року, Заключному акті наради з безпеки і співробітництва в Європі, резолюції ГА ООН (XXXV) «Про історичну відповідальність держав за збереження природи Землі для нинішнього і майбутніх поколінь» 1980 року, Найробійській декларації 1982 року ухвалена спеціальною сесією Ради керуючих ЮНЕП), Конвенції ООН з морського права 1982 року (ст. 192). Принцип 4 Стокгольмської декларації проголосив особливу відповідальність людини за збереження і розумне управління добутками живої природи та її середовища, що перебувають під серйозною загрозою у зв'язку з рядом несприятливих факторів. Принцип охорони навколишнього середовища знайшов закріплення у Всесвітній хартії природи: генетична основа життя на Землі не повинна піддаватися небезпеці; популяція кожної форми життя, дикої чи одомашненої, повинна зберігатися принаймні на тім рівні, що достатній для її виживання; необхідне для цього середовище проживання варто зберігати (Принцип 2); принципи збереження природи застосовуються до всіх частин земної поверхні, суші чи моря; особливий захист повинний забезпечуватися унікальним районам - типовим представникам усіх видів екосистем і середовища проживання рідких чи зникаючих видів (Принцип 3); використовувані людиною екосистеми й організми, а також ресурси суші, моря й атмосфери повинні управлятися таким чином, щоб
751


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
можна було забезпечити і зберегти їхню оптимальну і постійну продуктивність, але без збитку для цілісності тих екосистем чи видів, з якими вони співіснують (Принцип 4). Декларація тисячоріччя ООН виходить з того, що повага до природи як однієї з фундаментальних цінностей буде мати істотно важливе значення для міжнародних відносин у XXI столітті.
До спеціальних принципів міжнародного права навколишнього середовища можна віднести такі принципи: міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища, невід'ємного суверенітету держави над природними ресурсами, не заподіяння шкоди навколишньому середовищу за межами національної юрисдикції, принцип раціонального використання природних ресурсів, принцип заборони воєнного або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище, принцип обміну інформацієюта взаємних консультацій у сфері навколишнього середовища, принцип спільної, але диференційованої відповідальності держав, принцип доступу до інформації та участі громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони навколишнього середовища; принцип попередньої оцінки впливу на навколишнє середовище, принцип перестороги, принцип сталого розвитку, принцип міжнародної відповідальності за шкоду навколишньому середовищу іншої держави.
Уперше принципи міжнародного права навколишнього середовища були узагальнені в Декларації з навколишнього для людини середовища 1972 року, прийнятої на Стокгольмській конференції ООН із проблем навколишнього середовища. У цьому документі сформульовані 26 принципів, починаючи з проголошення основного права людини на життя в такому навколишньому середовищі, «якісна сторона якого уможливлює гідний і благополучний спосіб життя».
У вересні 1980 року Генеральна Асамблея ООН приймає резолюцію «Про історичну відповідальність держав за збереження природи Землі для нинішнього і майбутнього поколінь». Резолюція закликає всі держави і народи почати конкретні заходи для скорочення озброєнь і розробки заходів щодо охорони навколишнього середовища.
Наступним кроком систематизації міжнародно-правових принципів охорони навколишнього середовища стала Всесвітня хартія природи, що схвалена ГА ООН і проголошена в резолюції від 28 жовтня 1982 року. У ній визначався ряд принципів: біологічні ресурси використовуються лише в межахїх природної здатності до відновлення; продуктивність ґрунтів підтримується чи поліпшується завдяки заходам для збереження їх довгострокової родючості й процесу розкладання органічних речовин, із запобігання ерозії і будь-яким іншим формам саморуйнування; ресурси багаторазового користування, включаючи воду, використовуються чи повторно рециркулюються; непоновлювані ресурси однократного користування експлуатуються в міру, з урахуванням їхніх запасів, раціональної можливості їх переробки для споживання і сумісності їх експлуатації з функціонуванням природних систем; повинні вживатися особливі заходи
752


• РОЗДІЛ 32
з метою недопущення скидання радіоактивних і токсичних відходів; необхідно утримуватися від діяльності, здатної заподіяти непоправної шкоди природі; райони, що занепали в результаті діяльності людини, підлягають відновленню відповідно до їхнього природного потенціалу і потреби добробуту проживаючого в цих районах населення.
У сучасному розумінні принципи міжнародного права навколишнього природного середовища були викладені в Декларації Ріо-де-Жанейро щодо навколишнього середовища та розвитку 1992 року (27 принципів), яку прийняли учасники Конференція ООН з навколишнього середовища і розвитку, що відбулася в Ріо-де-Жанейро.
Подальший розвиток принципи одержали в Декларації зі сталого розвитку, яка була прийнята на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку в Йоганнесбурзі 2002 року.
Принцип міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища є одним із найважливіших спеціальних принципів міжнародного права навколишнього середовища. Характер глобальної екологічної проблеми такий, що її вирішення потребує об'єднання зусиль усіх держав. Принцип міжнародного співробітництва широко визнається в доктрині міжнародного права навколишнього середовища, закладає основи договірної практики державу сфері навколишнього середовища і фіксується в ряді важливіших міжнародних документів. Найбільш повно він викладений у Стокгольмській декларації 1972 року (Принцип 24), де закріплені такі характеристики міжнародного співробітництва, як рівноправність усіх країн, урахування суверенних інтересів усіх держав. Цей принцип знайшов відображення в Декларації Ріо-де-Жанейро щодо навколишнього середовища та розвитку 1992 року, відповідно до принципу 7 якої, держави співробітничають у дусі глобального партнерства з метою збереження, захисту
1 відновлення здорового стану і цілісності екосистеми Землі.
Принцип невід'ємного суверенітету держави над природними ресурсами сформульований у Стокгольмській декларації 1972 року (Принцип 21): «...держави мають суверенне право розробляти свої власні ресурси відповідно до своєї політики в галузі навколишнього середовища...». Відповідно до принципу
2 Декларації Ріо-де-Жанейро 1992 року, «держави мають суверенне право на розробку своїх власних ресурсів відповідно до їхньої власної політики в галузі навколишнього середовища і розвитку...». Зазначений принцип також закріплений у резолюції 1803 (XVII) Генеральної Асамблеї ООН «Невід'ємний суверенітет над природними ресурсами» 1962 року, у Хартії економічних прав та обов'язків держав, у ст. 2 (3) Рамсарської конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення головним чином як середовища існування водоплавних птахів, 1971 року, у ст. 193 Конвенції ООН з морського права 1982 року, у преамбулі Рамкової конвенції про зміну клімату 1992 року, у ст. З Конвенції про біорізноманіття 1992 року та інших міжнародно-правових нормах. Принцип
753


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
постійного суверенітету над природними ресурсами було визнано нормою звичаєвого міжнародного права в рішеннях декількох міжнародних трибуналів1.
Принцип не заподіяння синоди навколишньому середовищу за межами національної юрисдикції сформульований у Стокгольмській декларації 1972 року в органічному взаємозв'язку з принципом невід'ємного суверенітету над ресурсами. «Суверенітет держави над природними ресурсами, як і державний суверенітет узагалі, не може розумітися як заперечення чи обмеження суверенітету всіх інших держав, оскільки ні внутрішня, ані міжнародна діяльність держави не повинна завдавати збитків суверенітету інших держав». Відповідно до принципу 21 Стокгольмської декларації, держави «несуть відповідальність за забезпечення того, щоб діяльність у рамкахїхньої юрисдикції та контролю не заподіювала шкоди навколишньому середовищу інших держав або районів за межами дії національної юрисдикції».
Принцип не заподіяння шкоди навколишньому середовищу за межами національної юрисдикції закріплений у ст. ЗО Хартії економічних прав та обов'язків держав, п. 31 Всесвітньої хартії природи 1982 року, у ст. 24, 25 Конвенції про відкрите море 1958 року, ст. 1 Конвенції про рибальство і збереження живих ресурсів відкритого моря 1958 року, ст. IX Договору про космос 1967 року, ст. 6 (3) Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 року, преамбулі Віденської конвенції про охорону озонового шару 1980 року, ст. ст. 193, 194 Конвенції ООН з морського права 1982 року, преамбулі Рамкової конвенції про зміну клімату 1992 року та інших міжнародних документах, підтверджений рішеннями міжнародних судових установ, і його можна вважати нормою звичаєвого міжнародного права.
Принцип раціонального використання природних ресурсів сформульований у Всесвітній хартії природи 1982 року (принцип 10), відповідно до якого природні ресурси повинні не витрачатися, а використовуватися помірковано: біологічні ресурси використовуються лише в межах їхньої природної здатності до відновлення; продуктивність ґрунтів підтримується чи поліпшується завдяки заходам для збереження їх довгострокової родючості й процесу розкладання органічних речовин та запобігання ерозії і будь-яким іншим формам саморуйнування; ресурси багаторазового користування, включаючи воду, використовуються повторно чи рециркулюються; непоновлювані ресурси однократного користування експлуатуються в міру, з урахуванням їхніх запасів, раціональних можливостей їх переробки для споживання і сумісності їх експлуатації з функціонуванням природних систем.
Принципи 3 і 5 Стокгольмської декларації 1972 року присвячені відповідно охороні поновлюваних і непоновлюваних ресурсів. Перші повинні зберігатися
1 Див.: Задорожній О. В. Міжнародне право навколишнього середовища : підруч. для ВНЗ / О. В. Задорожній, М. О. Медведева ; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка, Ін-т міжнар. відносин. - К.: Промені, 2010. - С. 70.
754


РОЗДІЛ 32
головним чином шляхом підтримки природної здатності природи до їх відтворення. Непоновлювані ресурси повинні розроблятися таким чином, щоб забезпечувався їх захист від виснаження в майбутньому і щоб вигоду від їх розробки в міжнародних просторах одержувало все людство.
Принцип заборони військового чи будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище встановлює обов'язок держав вживати всіх необхідних заходів для ефективної заборони такого використання засобів впливу на природне середовище, що мають широкі, довгострокові чи серйозні наслідки як способи руйнування, завдання збитку чи заподіяння шкоди будь- якій державі. Цей принцип закріплений у ст. ст. 35, 55 Додаткового протоколу І до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 року, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів, 1977 року: «Забороняється використовувати методи або засоби ведення воєнних дій, які мають за мету заподіяти або, як очікується, заподіюють велику, довгострокову і серйозну шкоду природному середовищу». Більш детально цей принцип розкривається у Конвенції про заборону військового або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище 1977 року.
Принципи обміну інформацією та взаємних консультацій у сфері навколишнього середовища сформульовані в Декларації Ріо-де-Жанейро 1992 року (Принципи 18 і 19): «Держави невідкладно інформують інші держави про будь-які стихійні лиха та інші надзвичайні ситуації, які здатні призвести до несподіваних шкідливих наслідків для навколишнього середовища в цих державах...». Цей принцип закріплений у деяких конвенціях, а саме ст.ст. 3-5 Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті 1991 року, ст. 2 Конвенції МАГАТЕ про допомогу в разі ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації 1986 року, ст. З Конвенції про транскордонний вплив промислових аварій 1992 року.
Принцип спільної, але диференційованої відповідальності держав полягає у тому, що держави несуть спільні, але диференційовані за своїм ступенем обов'язки з урахуванням впливу на погіршення навколишнього середовища. «Розвинені країни визнають відповідальність, яка покладається на них у контексті міжнародних зусиль із забезпечення сталого розвитку, з урахуванням того тягаря, який накладають їхні суспільства на навколишнє середовище планети, і тих технологій і фінансових ресурсів, якими вони володіють» (Принцип 7 Декларації Ріо-де-Жанейро 1992 року). Цей принцип знайшов відображення у ст.ст. З (1), З (2), 4,12 Рамкової конвенції про зміну клімату 1992 року, ст. 5 (1) Монреальсько- го протоколу про речовини, що руйнують озоновий шар, 1987 року до Віденської конвенції про охорону озонового шару 1985 року.
Принцип попередньої оцінки впливу на навколишнє середовище означає, що держави зобов'язані здійснювати оцінку екологічних наслідків запланованих видів діяльності, які можуть мати значний негативний вплив на навколишнє
755


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
середовище. Принцип сформульований у Декларації Ріо-де-Жанейро 1992 року (Принцип 17), Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті 1991 року, цілях і принципах ЮНЕП щодо оцінки впливу на навколишнє середовище 1987 року, п. 11 Всесвітньої хартії природи 1980 року, ст. 4 Конвенції про транскордонний вплив промислових аварій 1992 року, ст. ст. 204, 205, 206 Конвенції ООН з морського права 1982 року та інших міжнародних документах та рішеннях міжнародних судів та арбітражів.
Принцип перестороги полягає в тому, що в тих випадках, коли є загроза серйозної або незворотної шкоди, відсутність повної наукової впевненості не використовується як привід для відстрочення прийняття ефективних з точки зору витрат заходів з попередження погіршенню стану навколишнього середовища (Принцип 15 Декларації Ріо-де-Жанейро 1992 року). Принцип міститься у Всесвітній хартії природи 1980 року, преамбулі Віденської конвенції про охорону озонового шару 1985 року, ст. З (3) Рамкової конвенції про зміну клімату 1992 року та інших конвенціях.
Принцип сталого розвитку закріплює пріоритети прав людини на сприятливе навколишнє середовище і сталий розвиток. Турбота про людей посідає центральне місце в зусиллях із забезпечення сталого розвитку. Люди мають право на здорове і плідне життя в гармонії з природою. Право на розвиток повинний бути реалізовано, щоб забезпечити справедливе задоволення потреб нинішнього і майбутнього поколінь у сферах розвитку і навколишнього середовища (Принципи 1,3,4 Декларації Ріо-де-Жанейро 1992 року). Для досягнення сталого розвитку захист навколишнього середовища повинний складати невід'ємну частину процесу розвитку і не може розглядатися у відриві від нього. Принцип 2 Стокгольмської декларації 1992 року проголошує, що природні ресурси Землі, включаючи повітря, воду, землю, флору і фауну, і особливо репрезентативні зразки природних екосистем, повинні бути збережені на благо нинішнього і майбутнього поколінь шляхом ретельного планування й управління в міру необхідності. Завдання переходу цивілізації до сталого розвитку закладені в Декларації тисячоліття ООН.
Відповідно до принципу сталого розвитку, держави зобов'язані зберігати ті екосистеми й екологічні процеси, що життєво необхідні для функціонування біосфери, зберігати біологічну розмаїтість і дотримуватися принципу оптимальної сталості при експлуатації біоресурсів і живих екосистем. Цей принцип сформульований у ряді міжнародних документів, серед яких резолюція 45/212 ГА ООН «Збереження глобального клімату для нинішнього і майбутнього поколінь», Декларації Ріо-де-Жанейро 1992 року.
756


РОЗДІЛ 32
§ 3. Міжнародні природоохоронні організації та міжнародні конференції
Міжнародні природоохоронні організації і конференції посідають важливе місце в міжнародному співробітництві з питань охорони навколишнього середовища. Стратегія розвитку міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища розробляється переважно на міжнародних конференціях, а її реалізація відбувається в рамках міжнародних організацій.
Історично першим глобальним форумом з питань охорони навколишнього середовища стала Стокгольмська конференція ООН 1972 року з проблем навколишнього середовища. Конференція прийняла Декларацію принципів з проблем навколишнього середовища 1972 року, обговорила питання планування населених пунктів і управління ними і природними ресурсами, розглянула освітні, інформаційні і культурні аспекти проблем навколишнього середовища.
Якісно новим етапом розвитку міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища стала Конференція ООН з навколишнього середовища і розвитку 1992 року в Ріо-де-Жанейро. Конференція розглянула питання сталого економічного розвитку й охорони навколишнього середовища в контексті глобального партнерства різних соціальних груп і верств населення, їх співробітництва на різних рівнях, а також необхідності диференційованого підходу з урахуванням специфічних умов і потреб країн з перехідною економікою. Конференція прийняла такі основні документи: Декларацію Ріо-де-Жанейро щодо навколишнього середовища та розвитку, що розвиває Стокгольмську Декларацію 1972 року, і Порядок денний на XXI століття, Заява щодо принципів для глобального консенсусу щодо раціонального використання, збереження і сталого розвитку всіх типів лісів (Лісові принципи). Також на цій конференції були відкриті для підписання Конвенція про охорону біорізноманіття та Рамкова конвенція про зміну клімату.
Порядок денний на XXI століття установив усеосяжний глобальний підхід до забезпечення сталого розвитку і заснував Міжнародну комісію зі сталого розвитку. Комісія займається питаннями, що мають вирішальне значення для досягнення цілей сталого розвитку; сприяє здійсненню політики, що передбачає комплексне врахування економічних, соціальних і екологічних аспектів сталого розвитку.
У 2002 році в Йоганнесбурзі відбувся Всесвітній саміт із сталого розвитку. На саміті прийняті два документи: «Політична декларація» (Йоганнесбурзька декларація зі сталого розвитку 2002 року) і «План виконання рішень Всесвітньої зустрічі на вищому рівні із сталого розвитку». Основну увагу в документах приділено вирішенню соціальних питань для досягнення сталого розвитку - викорінювання бідності, розвитку охорони здоров'я й особливо таких питань, як санітарія, включаючи забезпечення чистою водою. Серед прийнятих рішень-
757


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
домовленість удвічі скоротити до 2015 року число людей, що не мають доступу до води і живуть в антисанітарних умовах, робота над забезпеченням широкого доступу до сучасних джерел енергії.
За юридичною природою міжнародні організації поділяються на дві основні категорії-міжурядові й неурядові, за компетенцією - на організації загальної компетенції і спеціальної компетенції. Міжнародні організації загальної компетенції займаються питаннями навколишнього середовища поряд із профілюючою діяльністю й у її рамках. До них належать власне ООН, її спеціалізовані установи і МАГАТЕ, більшість регіональних міжурядових організацій.
Природоохоронна компетенція ООН випливає із завдань, викладених у Статуті ООН. Основна відповідальність за організацію природоохоронного співробітництва в системі головних органів ООН покладена на Генеральну Асамблею й Економічну і Соціальну Раду. До числа головних органів ООН, що, відповідно до Статуту, сприяють міжнародному співробітництву у сфері охорони навколишнього середовища, належать Секретаріат на чолі з Генеральним секретарем ООН і Міжнародний суд ООН.
У червні 1997 року відбулася Спеціальна сесія ГА ООН «Ріо+5», на якій були підбиті підсумки п'яти років роботи з переходу до сталого розвитку у світі. До цих підсумків належать, крім іншого: проведення ООН глобальної Конференції із сталого розвитку для острівних держав, що розвиваються, (1994), розробка проекту конвенції по боротьбі з опустеленням 1994 року і проекту конвенції про транскордонні і далеко мігруючі рибні запаси 1995 року.
У міжнародному природоохоронному співробітництві важливу роль відіграє ЮНЕСКО. ЮНЕСКО є ініціатором прийняття 1970 року Міжнародної програми «Л юдина і біосфера» для здійснення в різних районах світу комплексних багаторічних досліджень впливу людини на природні процеси в біосфері, на її основні компоненти і вивчення зворотного впливу змін цих процесів і компонентів на саму людину, у рамках якої було створено Всесвітню мережу біосферних заповідників (1985), схвалена Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року та інші.
Взаємозв'язок проблем навколишнього середовища з основними цілями тієї чи іншої спеціалізованої установи ООН носить різний характер. Виконання покладених на Продовольчу та сільськогосподарську організацію Об'єднаних Націй (ФАО) завдань пов'язано з використанням елементів природи з метою сільськогосподарського виробництва, що обумовлює участь цієї організації в міжнародних заходах щодо раціонального використання й охорони таких природних ресурсів, як ґрунти, ліси, водойми, рослинний і тваринний світ. Всесвітня організація охорони здоров'я займається проблемами забруднення атмосферного повітря, забезпечення якості питної води, радіоактивного забруднення, Міжнародна морська організація забезпечує питання охорони морського середовища, Міжнародна організація цивільної авіації розробляє стандарти
758


РОЗДІЛ 32
охорони середовища від авіаційного шуму і викидів з авіадвигунів, Міжнародне агентство з атомної енергії поряд з основною діяльністю із забезпечення мирного використання атома, виконує програму захисту людини і навколишнього середовища від радіації.
Розвиток природоохоронної діяльності органів і установ системи ООН обумовив необхідність підвищення її ефективності шляхом міжорганізаційної координації. На основі рекомендацій Стокгольмської конференції 1972 року, для вирішення проблем навколишнього середовища на загальносистемному рівні, ГА ООН резолюцією 2997 (XXVII) від 15 грудня 1972 року заснувала Програму ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП), поклавши на неї координаційні функції. ЮНЕП належить до органів ООН, що мають ознаки міжнародної організації зі спеціальною компетенцією з координації співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища. Стратегічна мета ЮНЕП - організація і вжиття заходів, спрямованих на захист і поліпшення навколишнього середовища на благо нинішнього і майбутнього поколінь людства. Більш конкретні цілі: стале регулювання і використання природних ресурсів; стале виробництво і споживання; більш сприятливе навколишнє середовище для здоров'я і добробуту людини; глобалізація і навколишнє середовище.
Основними завданнями ЮНЕП є сприяння міжнародному співробітництву у сфері навколишнього середовища і розробка відповідних рекомендацій; загальне керівництво політикою у сфері охорони навколишнього середовища; розробка й обговорення періодичних доповідей; сприяння прогресивному розвитку міжнародного права навколишнього середовища. Основною сферою діяльності ЮНЕП є оцінка навколишнього середовища, управління ним і вжиття так званих допоміжних заходів. Оцінка навколишнього середовища необхідна для своєчасного виявлення і характеристики виникаючих природоохоронних проблем для того, щоб можна було прийняти своєчасне і раціональне рішення. Управління навколишнім середовищем припускає врахування інтересів людини при розробці соціально-економічних заходів, плануванні, а також у ході всієї практичної діяльності людини.
ЮНЕП, що складається з Ради керуючих, Секретаріату на чолі з директором- виконавцем і Фонду навколишнього середовища, не тільки координує діючі природоохоронні програми в системі ООН, але формує нові програми у сфері навколишнього середовища. Пріоритети нових програм визначає Рада керуючих ЮНЕП - головний міжурядовий орган, що складається з представників 58 держав.
На регіональному рівні найбільш помітну роль відіграють ОБСЄ, Північна Рада, ЄС, Європейська економічна комісія ООН. У рамках СНД створені Міждержавна екологічна рада і Міждержавний екологічний фонд.
Серед неурядових організацій, що діють у сфері навколишнього середовища, більшість має спеціальну природоохоронну компетенцію. До них належать Міжнародний союз охорони природи і природних ресурсів, Всесвітній фонд диких
759


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
тварин. Членами Міжнародного союзу охорони природи і природних ресурсів є держави і громадські організації. Союз розробляє міжнародні програми, скликає наради і конференції, підготовляє проекти конвенцій і рекомендацій.
Проблемами навколишнього середовища займаються міжнародні неурядові наукові організації. Серед них: Науковий комітет із проблем навколишнього середовища (СКОПІ), Міжнародний союз біологічних наук (МСБН), Міжнародна асоціація теоретичної і прикладної лімнології, Міжнародна генетична федерація (МГОР), Міжнародний союз теоретичної і прикладної хімії (ІЮПАК), Тихоокеанська наукова асоціація (ТНА), Комітет Міжнародного союзу наукових товариств (МСНТ) по водних дослідженнях (КОВАР), Міжнародний інститут прикладного системного аналізу (МІС), Науковий комітет МСНС по океанографічних дослідженнях (СКОР).
§ 4. Основні вимоги міжнародно-правової охорони окремих об'єктів навколишнього середовища
Міжнародно-правовий захист кліматичної системи. Метою Рамкової конвенції про зміну клімату 1992 року є стабілізація концентрацій парникових газів у атмосфері на рівні, що запобіг би небезпечному антропогенному впливу на кліматичну систему. Сторони Конвенції повинні складати кадастри антропогенних викидів і програми, спрямовані на вирішення проблеми антропогенних викидів; розробляти технології обмеження антропогенних викидів; сприяти раціональному використанню поглиначів парникових газів; організовувати дослідження, пов'язані з кліматичною системою, та інші.
У1997 році в Кіото (Японія) був прийнятий Протокол до Рамкової конвенції про зміну клімату 1992 року (Кіотський протокол), у якому для двох груп держав- учасниць установлені квоти зниження викидів шести кліматично активних газів: для індустріально розвинених країн, для країн з перехідною економікою. Для країн, що розвиваються ніяких квот встановлено не було, вони підписували протокол, але не брали при цьому жодних зобов'язань зі скорочення викидів. Мета полягає у скороченні спільних викидів цих країн щонайменше на 5 % у порівнянні з рівнями 1990 року у період дії зобов'язань з 2008 по 2012 рік. Кількісні зобов'язання встановлюються у відсотках від базового року (Німеччина - 92, Європейське співтовариство в цілому - 92, Польща - 94, РФ -100, Україна -100, Японія - 94 і т. д.). Згідно з Кіотським протоколом, у процес охорони навколишнього середовища впроваджується механізм ринкового регулювання у вигляді торгівлі квотами, поряд з механізмами чистого розвитку і проектами спільного впровадження, що створює стимули й основу для активізації міжнародного співробітництва як на міжнародному рівні, так і на рівні окремих підприємств.
760


РОЗДІЛ 32
Для реалізації даного механізму передбачене використання коштів Глобального екологічного фонду, керованого Всесвітнім банком.
Міжнародно-правовий захист атмосфери. Атмосфера Землі розглядається як глобальний природний ресурс. Дедалі більша кількість міжнародних договорів укладаються для обмеження антропогенної діяльності, що супроводжується такими негативними наслідками, як забруднення повітря, кислотні дощі, виснаження озонового шару, глобальне потепління.
Згідно з Конвенцією про транскордонне забруднення повітря на великі відстані 1979 року, держави-учасниці зобов'язуються обмежувати і зменшувати транскордоне забруднення повітря, обмінюватися інформацією, проводити консультації з виникаючих питань і моніторинг якості повітря. До Конвенції 1979 року підписані кілька протоколів, що встановлюють обмеження на викиди в атмосферу окремих речовин: Протокол, що стосується довгострокового фінансування Спільної програми спостереження й оцінки поширення забруднювачів повітря на великі відстані в Європі, 1984 року; Протокол про скорочення викидів сірки або їх транскордонних потоків принаймні на 30% 1985 року; Протокол про обмеження викидів оксидів азоту або їх транскордонних потоків 1988 року; Протокол про обмеження викидів летких органічних сполук або їх транскордонних потоків 1991 року; Протокол щодо подальшого скорочення викидів сірки 1994 року; Протокол щодо важких металів 1998 року; Протокол щодо стійких органічних забруднювачів 1998 року; Протокол про боротьбу з підкисленням, евтрофікацією і приземним озоном 1999 року.
Віденська конвенція про охорону озонового шару 1985 року містить зобов'язання сторін із систематичного спостереження, дослідження й обміну інформацією про стан озонового шару. У 1987 році прийнятий Монреальський протокол щодо речовин, які руйнують озоновий шар. Протокол ввів істотні обмеження на виробництво і використання озоноруйнівних речовин (хлорфторву- глеців, тетрахлорид вуглецю, галогенів та інш.). До Протоколу прийняті поправки у 1990,1992,1995,1997, 1999 роках.
Міжнародно-правовий захист і збереження морського середовища здійснюються за допомогою договорів, які розповсюджуються на всі морські простори, і угод, які ставлять під охорону окремі морські райони. До першої групи належать Конвенція ООН з морського права 1982 року; Брюссельська конвенція щодо втручання у відкритому морі у випадках аварій, що призводять до забруднення нафтою, 1969 року та Протокол 1973 року щодо втручання у відкритому морі у випадках аварій, що призводять до забруднення речовинами, іншими ніж нафта; Лондонська конвенція щодо запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів 1972 року; Міжнародна конвенція по запобіганню забрудненню з суден 1973 року із змінами, внесеними Протоколом до неї 1978 року.
Система норм у сфері захисту і збереження морського середовища міститься у Конвенції ООН з морського права 1982 року (ч. XII). Конвенція закріплює спільне
761


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
зобов'язання держав захищати і зберігати морське середовище; зобов'язання вживати заходів із запобігання, скорочення і збереження під контролем забруднення морського середовища; зобов'язання повідомляти про шкоду; зобов'язання здійсняти наукову і технічну допомогу державам, що розвиваються; зобов'язання здійснювати моніторинг ризику і наслідків забруднення.
Брюссельська конвенція щодо втручання у відкритому морі у випадках аварій, що призводять до забруднення нафтою 1969 року закріплює право сторін вживати у відкритому морі таких заходів, що можуть виявитися необхідними для запобігання, зменшення чи усунення серйозної і реальної загрози їхньому узбережжю чи пов'язаним з ним інтересам небезпеки забруднення чи загрози забруднення моря нафтою внаслідок морської аварії. Конвенція 1969 року встановлює умови здійснення цього права: проведення консультацій із зацікавленими державами, повідомлення про передбачувані заходи, запобігання ризику для людського життя та інші.
Протоколом 1996 року про зміну Лондонської конвенції щодо запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів 1972 року заборонене скидання в море всіх відходів і матеріалів за винятком, перелічених у Додатку І, для чого потрібен дозвіл згідно з Додатком II.
Міжнародно-правова охорона транскордонних водотоків здійснюється за допомогою договорів, що стосуються всіх транскордонних водотоків, і договорів, що ставлять під охорону окремі транскордонні водотоки. До перших належать Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер 1992 року, Конвенція ООН про право несудноплавних видів використання міжнародних водотоків 1997 року (не набрала чинності), Протокол 1999 року з проблем води та здоров'я до Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер 1992 року.
Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер 1992 року, прийнята в рамках ЄЕК ООН, установлює зобов'язання сторін з прийняття заходів для запобігання, обмеження і скорочення транскордонного впливу (регулювання, планування, контроль, повідомлення, співробітництво тощо).
Конвенція про право несудноплавних видів використання міжнародних водотоків 1997 року закріплює зобов'язання використовувати міжнародні водотоки справедливим і розумним чином і визначає критерії такого використання, до числа яких, зокрема, належить урахування екологічних факторів і інтересів інших держав. Конвенція 1997 року регулює проведення консультацій щодо заходів впливу на транскордонний водотік.
Охорона окремих водотоків носить регіональний чи субрегіональний характер. Охороні Дунаю присвячені Угода про рибальство у водах Дунаю 1958 року та Конвенція про співробітництво в галузі охорони та сталого використання річки Дунай 1994 року (Конвенція про охорону ріки Дунай).
762


РОЗДІЛ 32
З 	метою охорони Рейну прийняті: Угода про створення міжнародної комісії з боротьби із забрудненням Рейну 1963 року, Конвенція про захист Рейну від забруднення хімічними речовинами та хлоридами 1976 року, Конвенція про захист Рейну 1999 року.
В Америці охороні окремих об'єктів присвячені: Угода про якість води Великих Озер між США і Канадою 1978 року та Договір про співробітництво в басейні ріки Амазонки 1978 року. В Африці таким документами є: Акт про судноплавство й економічне співробітництво між державами басейну ріки Нігер 1963 року та Угода про підготовку тристоронньої програми екологічного управління для озера Вікторія 1994 року.
У сфері міжнародно-правового захисту флори і фауни діє Міжнародна конвенція ФАО про захист рослин 1997 року, що закріплює зобов'язання сторін із створення офіційної національної організації із захисту рослин і регулювання видачі фітосанітарних посвідчень, а також містить деякі правила, що належать до ввозу рослин. Відповідно до Рамсарської конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів, 1971 року, сторони визначають придатні водно-болотні угіддя на своїй території, що включаються у Список водно-болотних угідь міжнародного значення (принаймні одне угіддя). Щодо таких угідь сторони вживають заходів з охорони (планування, моніторинг, створення природних резерватів тощо).
Метою Конвенції про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення, 1973 року є запобігання надмірній експлуатації флори і фауни за допомогою введення контролю за торгівлею цими видами через систему експортно-імпортних дозволів. Конвенція 1973 року встановлює обмеження на відповідну торгівлю. У Додаток І до Конвенції включені види, що знаходяться під загрозою вимирання і торгівля якими впливає чи може вплинути на їх існування. Торгівля зразками цих видів повинна знаходитися під особливо суворим контролем для того, щоб не наражати на небезпеку їх виживання, і вона може бути дозволена тільки у виключних обставинах. У Додаток II включені види, що хоча не знаходяться під безпосередньою загрозою вимирання, але можуть стати такими, якщо торгівля зразками таких видів не буде суворо регульована з метою запобігання їх використанню, несумісному з їх виживанням. У Додаток III включені види, що за вимогою будь-якої сторони повинні піддатися регулюванню в межах її власної юрисдикції з метою запобігання чи обмеження експлуатації і які мають потребу у співробітництві інших сторін у регулюванні торгівлі.
Договори, присвячені охороні окремих видів і популяцій, обмежують промисел і передбачають інші заходи для збереження. До таких договорів належать: Міжнародна конвенція з регулювання китобійного промислу 1946 року; Тимчасова конвенція про збереження котиків північної частини Тихого океану 1957 року; Конвенція про збереження атлантичних тунців 1966 року; Конвенція із збереження живих ресурсів Південно-Східної Атлантики 1969 року; Конвенція
763


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
про збереження тюленів Антарктики 1972 року; Конвенція про майбутнє багатостороннє співробітництво з рибальства в Північно-Західній частині Атлантичного океану 1978 року; Угода про збереження білих ведмедів 1973 року; Конвенція про рибальство та збереження живих ресурсів у Балтійському морі й Бельтах 1973 року; Конвенція про збереження морських живих ресурсів Антарктики 1980 року; Конвенція про охорону лосося в Північній частині Атлантичного океану 1982 року; Конвенція про збереження запасів анадромних видів у Північній частини Тихого океану 1992 року; Конвенція про збереження ресурсів минтая й управління ними в Центральній частині Берингового моря 1994 року; Конвенція про збереження запасів далеко мігруючих риб і управління ними в Західній і Центральній частинах Тихого океану 2000 року. До інших угод належать: Бернська конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі 1979 року; Конвенція АСЕАИ про збереження природи і природних ресурсів 1985 року.
Міжнародно-правовий захист біологічного різноманіття заснований на Конвенції про біорізноманіття 1992 року. Збереження біорізноманіття є спільним завданням людства, а держави, маючи суверенні права на свої біологічні ресурси, відповідають за збереження свого біорізноманіття і за сталий характер використання біоресурсів. Метою Конвенції 1992 року є, крім того, справедливий розподіл вигод, що виникають у результаті експлуатації генетичних ресурсів, у тому числі шляхом відповідного доступу до них і передачі технологій, з урахуванням усіх прав на ці ресурси і технології. Держави-учасниці Конвенції прийняли рекомендації про зміцнення потенціалу в галузі забезпечення біобезпеки. Також Комісія із сталого розвитку в рамках Конвенції запропонувала створити всесвітню мережу захищених районів з високим рівнем біологічного різноманіття - так званих гарячих точок.
Конвенція 1992 року визначає комплекс заходів, що можуть використовуватися при плануванні політики у сфері охорони навколишнього середовища. Для збереження живих організмів in-situ1 сторони повинні, наскільки це можливо і доцільно, створювати систему охоронюваних районів; раціонально використовувати біологічні ресурси; сприяти захисту екосистем; заохочувати сталий розвиток у районах, що прилягають до охоронюваних районів; уживати заходів з реабілітації екосистем, що деградували; запобігати інтродукції чужорідних видів, що загрожують екосистемам; створювати умови для забезпечення сумісності існуючих способів використання із збереженням біологічної розмаїтості; розробляти необхідні законодавчі норми тощо. Конвенція 1992 року також передбачає комплекс заходів, спрямованих на збереження живих організмів ex-situ1  2. Конвенція встановлює, що право визначати доступ до генетичних
1 «Збереження in-situ» означає збереження екосистем і природних місць проживання, а також підтримку і відновлення життєздатних популяцій видів у їхньому природному середовищі.
2 «Збереження ex-situ» означає збереження компонентів біологічної розмаїтості поза їхніми природними місцями проживання.
764


РОЗДІЛ 32
ресурсів належить національним урядам і регулюється національним законодавством1.
У рамках Конвенції 1992 року прийнятий Джакартський мандат щодо збереження та сталого використання морського і прибережного різноманіття. У 2000 році до Конвенції прийнятий Картахенський протокол про забезпечення біобезпеки. Це перший універсальний міжнародно-правовий документ, у якому в договірному порядку закріплений принцип перестороги, проголошений у Декларації Ріо-де-Жанейро щодо навколишнього середовища та розвитку. У ньому установлений порядок вирішення питань, що виникають при транскордонному переміщенні, транзиті, обробці та використанні генетично-модифікованих організмів, які можуть негативно впливати на збереження біорізноманіття, його раціональне використання або створити небезпеку для людини чи для навколишнього середовища.
Міжнародно-правовий захист навколишнього середовища від радіоактивного забруднення регулюється низкою міжнародно-правових документів, зокрема: Конвенцією про фізичний захист ядерного матеріалу та ядерних установок 1980 року; Конвенцією про оперативне оповіщення про ядерну аварію 1986 року, де встановлений порядок обміну інформацією, проведення консультацій при аваріях, які спричинили або можуть спричинити транскордонний викид радіоактивних речовин; Конвенцією про допомогу в разі ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації 1986 року, що регламентує співробітництво держав при виникненні ядерної аварії для зведення до мінімуму її наслідків і захисту людей та навколишнього середовища від впливу викидів радіоактивних речовин.
Захист навколишнього середовища під час збройних конфліктів або в результаті випробувань зброї передбачений Договором про заборону випробувань ядерної зброї в атмосфері, в космічному просторі і під водою 1963 року і Конвенцією про заборону військовогоабо будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище 1977 року. Відповідно до Конвенції 1977 року, держави-учасниці зобов'язуються не вдаватися до використання засобів впливу на природне середовище у військового чи інших ворожих цілях як способів руйнування, заподіяння збитку чи завдання шкоди. У ст. 35 Додаткового протоколу І закріплений принцип захисту навколишнього середовища і підкреслюється заборона застосовувати методи чи засоби ведення воєнних дій, що мають за свою мету заподіяти чи, як можна очікувати, заподіюють довгострокову і серйозну шкоду природному середовищу. Забороняється заподіювати шкоду природному середовищу як репресалії, а також перетворювати навколишнє середовище як таке на об'єкт нападу.
Охорона природної спадщини передбачено Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року, яка спрямована на захист особливо значущих культурних та природних об'єктів. Відповідно до п. 1 ст. 6
1 Толстых В. Л. Курс международного права: учебник / В. Л. Толстых. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - С. 977.
765


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА'
Конвенції, дані об'єкти визнаються спільною спадщиною, для охорони якої все міжнародне співтовариство зобов'язане співробітничати, при цьому на них поширюється суверенітет держав, на території яких вони знаходяться. Конвенція закріплює комплекс заходів з національної та міжнародної охорони всесвітньої спадщини. Зобов'язання з охорони покладається передусім на ті держави, на території яких знаходяться об'єкти всесвітньої спадщини. Інші держави мають сприяти охороні всесвітньої спадщини, якщо про це просить держава, на території якої вона знаходиться. У рамках заходів з міжнародної охорони заснований Комітет всесвітньої спадщини при ЮНЕСКО. Кожна держава подає Комітету перелік об'єктів культурної та природної спадщини, розташованих на її території, які можуть бути включені у формований Комітетом «Список всесвітньої спадщини».
§ 5. Регіональне, субрегіональне та двостороннє співробітництво з охорони навколишнього середовища
Поряд з універсальним співробітництвом у сфері охорони навколишнього природного середовища і відповідним йому універсальним рівнем охорони навколишнього середовища, виділяють співробітництво на регіональному, субрегіональному і двосторонньому рівнях і відповідні їм міжнародно-правові інструменти. Значимість регіонального співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища визначається наявністю специфічних природоохоронних проблем регіонального характеру.
Специфічність регіонального співробітництва в галузі полягає в тому, що воно формується одночасно під впливом екологічних та політико-географічних факторів1. Крім інших переваг, важливим фактором зверненням держав до регіональних форм співробітництва є чітко виражена регіональна відокремленість екологічних проблем, наявність природних і просторових рамок їх прояву, інтерес конкретних держав до вирішення цих проблем, що обумовлює доцільність їх вирішення саме на регіональному рівні, полегшує завдання визначення конвенційного регіону, а також коло держав-учасниць регіональних угод.
Про специфічні природоохоронні проблеми регіонального характеру і необхідність розвитку регіонального співробітництва для їх вирішення йдеться в таких авторитетних міжнародних актах, як підсумкові документи, прийняті Стокгольмською конференцією в 1972 року, Заключний акт НБСЄ1975 року, Всесвітня стратегія охорони природи 1980 року, Найробійська декларація 1982 року.
У регіональному співробітництві беруть участь і міжнародні організації, сфера дії яких носить глобальний характер. У рамках ЮНЕП здійснюються комплексна
1 Див.: Курс международного права : в 7 т. / В. С. Верещетин, С. В. Виноградов, Г. М. Даниленко [и др.]. - М.: Наука, 1992. - Т. 5 : Отрасли международного права. - С. 318.
766


РОЗДІЛ 32
охорона середовища регіональних морів, план дій з боротьби з опустеленням у Судано-Сахеліанському регіоні тощо.
Загальноєвропейське співробітництво з охорони навколишнього середовища базується на міжнародних організаціях системи ООН: Європейській економічній комісії, регіональних програмах ЮНЕП і спеціалізованих установах ООН.
Під егідою ЄЕК ООН укладені Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані 1979 року з протоколами, що доповнюють її; Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті
1991 року з Протоколом щодо стратегічної екологічної оцінки 2003 року; Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій 1992 року; Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер
1992 року; Конвенція ЄЕК ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища 1998 року (Орхуська конвенція). Унікальним є Процес «Довкілля для Європи», який становить партнерство держав-членів, що розташовані в регіоні ЄЕК ООН, організацій системи ООН, представлених у цьому регіоні, інших міжнародних організацій та регіональних екологічних центрів. У рамках Процесу провадяться конференції міністрів (Прага, 1991 рік; Люцерн,
1993 рік; Софія, 1995 рік; Орхус 1998 рік; Київ, 2003 рік; Белград, 2007 рік1; Аста- на, 2011 рік), на яких був підписаний ряд важливих угод. У ході 5-ї Конференції міністрів «Довкілля для Європи» (Київ, 2003 рік) були прийняті й відкриті для підписання три протоколи до конвенцій Європейської економічної комісії ООН: 35 країн і Європейське співтовариство підписали новий Протокол із стратегічної екологічної оцінки до Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті 1991 року; 22 країни підписали новий Протокол про цивільну відповідальність і компенсацію за шкоду, заподіяну транскордонним впливом промислових аварій на транскордонні води, до Конвенції про транскордонний вплив промислових аварій 1992 року і Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер 1992 року; 36 країн і Європейське співтовариство підписали новий Протокол реєстрів викидів і переносу забруднювачів до Конвенція ЄЕК ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища 1998 року.
Міністри і глави делегацій також схвалили Керівні принципи зміцнення дотримання і забезпечення здійснення багатосторонніх екологічних угод (БЕУ) у регіоні ЄЕК ООН. Уряди семи країн Карпатського регіону прийняли Рамкову конвенцію про захист та сталий розвиток Карпат 2003 року, яка була підписана Угорщиною, Румунією, Сербією і Чорногорією, Словаччиною, Україною і Чеською Республікою.
1 Див.: Задорожній О. В. Міжнародне право навколишнього середовища : підруч. для ВНЗ / О. В. Задорожній, М. О. Медведєва ; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка, Ін-т міжнар. відносин. - К.: Промені, 2010. - С. 465.
767


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
На 7-й Конференції міністрів «Довкілля для Європи» (Астана, 2011 рік) обговорювалися дві основні теми: «Стале управління водними і пов'язаними з водою екосистемами» і «Зелена економіка: висування на перший план питань навколишнього середовища в процесі економічного розвитку». У рамках конференції були запропоновані нові ідеї, ініціативи і програми, найважливішою з яких була проектна пропозиція для співробітництва «Зелений міст». Були затверджені Ас- танинські пропозиції щодо дій по воді - набір можливих дій з поліпшення стану води і пов'язаних з водою екосистем за рахунок більш сталого управління ними. На Конференції була прийнята Декларація міністрів: «Заощаджуйте воду-подбайте про природу!»
Основою для міждержавного співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища держав-членів СНД є Угода про взаємодію у сфері екології й охорони навколишнього середовища 1992 року із Протоколом про внесення змін в Угоду про взаємодію у сфері екології й охорони навколишнього природного середовища 1992 року. Угода спрямована на гармонізацію прийнятих природоохоронних законодавчих актів, екологічних норм і стандартів; спільну розробку і здійснення міждержавних програм і проектів у сфері природокористування; застосування загальних підходів і критеріїв для методів і процедур оцінки якості й контролю стану навколишнього середовища й антропогенних впливів на нього; забезпечення порівнянності даних про стан навколишнього середовища в міждержавному співробітництві; створення і підтримку міждержавної екологічної інформаційної системи; вироблення і здійснення погодженої науково-технічної політики у сфері охорони навколишнього середовища. Співробітництво здійснюється через Міждержавну екологічну раду і Міждержавний екологічний фонд.
Важливою формою гармонізації законодавства держав-членів СНД у сфері охорони навколишнього середовища є розробка і прийняття міжпарламентською Асамблеєю держав-учасниць СНД модельних законів. Модельний закон про запобігання і комплексний контроль забруднень навколишнього середовища 2008 року спрямований на гармонізоване з міжнародними нормами регулювання господарської діяльності, що здійснює негативний вплив на навколишнє середовище, життя і здоров'я громадян. Метою Модельного закону про екологічну відповідальність щодо запобігання і ліквідації шкоди навколишньому середовищу 2009 року є встановлення заснованої на принципі «забруднювач платить» і гармонізованої з нормами міжнародного права системи екологічної відповідальності для запобігання і ліквідації шкоди навколишньому середовищу з перенесенням тягаря компенсації заподіяного збитку навколишньому середовищу із суспільства в цілому на суб'єктів, чия діяльність завдала шкоди навколишньому середовищу. У 2010 році був прийнятий Модельний закон про оцінку впливу на навколишнє середовище, метою якого є створення гармонізованої з міжнародними нормами системи оцінки впливу на навколишнє середовище для встановлення загального порядку проведення оцінки впливу на навколишнє
768


РОЗДІЛ 32
середовище у взаємозв'язку з проведенням державної екологічної експертизи й урахуванням класифікації об'єктів оцінки впливу на навколишнє середовище з екологічної значимості й повноти оцінки.
В Африці основою регіонального співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища є Африканська конвенція з охорони природи і природних ресурсів 1968 року, що регулює практично всі найважливіші екологічні проблеми континенту. Конвенція також враховує таку специфіку регіону, як наявність значного числа місцевого населення, що живе переважно промислом рослин і тварин.
Організаційним механізмом співробітництва країн Азії служить Економічна і соціальна комісія ООН для країн Азії і Тихого океану (ЕСКАТО). Регіональною комплексною конвенцією є Конвенція АСЕАН щодо збереження природи і природних ресурсів 1985 року. Роль комплексного природоохоронного акта в Латиноамериканському регіоні виконує Конвенція із захисту природи і збереження фауни і флори Західної півкулі 1940 року.
Регіональний рівень співробітництва має важливе значення у сфері охорони морського середовища. Правовою базою для регіонального співробітництва у сфері захисту морського середовища від забруднення є регіональні угоди, просторова сфера діяльності яких обмежена, як правило, особливо уразливими акваторіями. Можна виділити три специфічні моделі регіонального правового регулювання охорони морського середовища.
Перша модель, як історично найбільш рання, позначається підписанням де- кількохугодзахідноєвропейськими державами регіону Північне море-Північна Атлантика, які ґрунтувалися на предметному підході та відображали певною мірою галузевий принцип. Ними була прийнята низка відособлених угод, що регулювали питання забруднення морських вод цього регіону, зокрема: забруднення нафтою-Угода про співробітництво з боротьби із забрудненням нафтою вод Північного моря 1969 року (Бонн), Угода про співробітництво з боротьби із забрудненням моря нафтою 1971 року (Копенгаген), що передбачає співробітництво скандинавських країн і Данії в боротьбі з забрудненням прибережних морських вод, Угода про співробітництво з боротьби із забрудненням Північного моря нафтою й іншими шкідливими речовинами 1983 року (Бонн); забруднення відходами - Конвенція із запобігання забрудненню морського середовища шляхом скидання речовин із суден і літальних апаратів 1972 року (Осло), що забороняє навмисне скидання в морське середовище в районі північно-східної Атлантики шкідливих речовин і матеріалів із суден і літальних апаратів; Конвенція із запобігання забрудненню моря з джерел, що знаходяться на суші, 1974 року (Париж); забруднення в результаті розробки ресурсів морського дна - Конвенція про цивільну відповідальність за збиток від забруднення нафтою 1976 року. Головна особливість цих угод полягає втому, що кожному конкретному джерелу забруднення чи виду забруднюючих речовин відповідає свій міжнародно- правовий акт, що має самостійний характер і не пов'язаний з іншими.
769


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА*
Друга модель регулювання була обрана прибалтійськими державами, які у 1974 році уклали Гельсінську конвенцію із захисту морського середовища району Балтійського моря, що охоплює практично всі аспекти проблеми боротьби із забрудненням. Єдиний міжнародно-правовий акт містить норми, що стосуються запобігання забрудненню із суден, з наземних джерел, у результаті розвідки і розробки мінеральних ресурсів морського дна, захоронення, відповідальності за шкоду, заподіяну забрудненням, вирішення міжнародних спорів. У Додатках до Конвенції, що складають її невід'ємну частину, містяться конкретні заходи для захисту морського середовища.
Третя модель правового регулювання склалася в процесі реалізації Програми регіональних морів, прийнятої ЮНЕП у 1974 році. Програма у даний час охоплює понад 140 держав та 18 регіонів: Антарктику, Арктику, регіон Балтійського моря, Чорне море, регіон Середземного моря, великий Карибський регіон, Каспійське море, Східноафриканський регіон, регіон Північно-Східної Атлантики, регіон Північно-Східноїчастини Тихого океану, регіон Північно-Західної частини Тихого океану, Тихоокеанський регіон, регіон Червоного моря і Перської затоки, регіон Арабської затоки, регіон Південно-Східної частини Тихого океану, регіон Західної і Центральної Африки, регіон Східної Азії, регіон Південної Азії. У 13-й з цих регіонів Програма здійснюється під егідою ЮНЕП, а у 5-й (Антарктика, Арктика, Балтійське і Каспійське моря, регіон Північно-Східної Атлантики) - у партнерстві з ЮНЕП.
У зазначених регіонах були укладені регіональні конвенції із захисту морського середовища, переважно додержуючись спільних зобов'язань. Практично до всіх конвенцій були прийняті протоколи, що конкретизують питання захисту морського середовища з окремих джерел чи видом поллютанта. Ця ознака свідчить, що зазначені угоди можуть бути охарактеризовані як рамкові. До них належать наступні угоди:
Регіональна конвенція про збереження морського середовища Червоного моря і Перської затоки 1982 року із Протоколом 1982 року, що стосується регіонального співробітництва в боротьбі із забрудненням нафтою й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях;
Кувейтська регіональна конвенція про співробітництво у сфері захисту морського середовища від забруднення 1978 року із Протоколом 1978 року, що стосується співробітництва в боротьбі із забрудненням нафтою й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях, Протоколом 1989 року, що стосується забруднення моря в результаті розвідки і розробки континентального шельфу, Протоколом 1990 року із захисту морського середовища від забруднення з наземних джерел і Протоколом 1998 року про контроль за транскордонним переміщенням морем небезпечних і інших відходів і їх видаленням;
Конвенція про охорону і розвиток морського середовища Великого Карибського регіону 1983 року із Протоколом 1983 року, що стосується співробітництва в боротьбі з розливами нафти, Протоколом 1990 року, що стосується особливо
770


• РОЗДІЛ 32
охоронюваного району і дикої природи, Протоколом 1999 року, що стосується забруднення з наземних джерел і здійснюваної на суші діяльності;
Конвенція із захисту морського середовища і прибережних районів у Південно-Східній частині Тихого океану 1981 року із Протоколом 1983 року із захисту Південно-Східної частини Тихого океану від забруднення з наземних джерел, Протоколом 1989 року про збереження й управління охоронюваних морських і прибережних районів Південно-Східної частини Тихого океану, Протоколом 1989 року із захисту Південно-Східної частини Тихого океану від радіоактивного забруднення, Протоколом 1992 року за регіональною програмою вивчення феномена течії Ель-Ніньйо в Південно-Східній частині Тихого океану;
Угода про регіональне співробітництво в боротьбі із забрудненням Південно- Східноїчастини Тихого океану вуглеводнями й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях було прийнято в 1981 року;
Конвенція про співробітництво із захисту і розвитку морського і прибережного середовища регіону Західної і Центральної Африки 1981 року із Протоколом 1981 року, що стосується співробітництва в боротьбі із забрудненням у надзвичайних ситуаціях;
Найробійська конвенція про захист, управління і розвиток морського і прибережного середовища регіону Східної Африки 1985 року із Протоколом 1985 року, що стосується охоронюваних районів і дикої фауни і флори в регіоні Східної Африки, і Протоколом 1985 року, що стосується співробітництва в боротьбі з морським забрудненням у надзвичайних ситуаціях у регіоні Східної Африки;
Конвенція із захисту природних ресурсів і навколишнього середовища регіону південної частини Тихого океану 1986 року із двома протоколами: Протоколом 1986 року про запобігання забрудненню регіону південної частини Тихого океану в результаті захоронення і Протоколом 1986 року, що стосується співробітництва в боротьбі з надзвичайним забрудненням у регіоні південної частини Тихого океану.
Найбільш показовим є співробітництво середземноморських держав. У 1976 року на Барселонській конференції була укладена основна (стосовно конвенції використаний термін «зонтична») угода - Конвенція про охорону Середземного моря від забруднення 1976 року, що поширюється на Середземне море, за винятком Мармурового моря, Чорноморських проток і внутрішніх вод держав-учасниць, і містить спільні зобов'язання держав і перелік джерел забруднення, що вимагають уживання відповідних заходів. Конвенційні положення деталізуються і конкретизуються шляхом розробки протоколів-Протоколу 1976 року із запобігання забрудненню Середземного моря скиданнями з морських і повітряних суден, Протоколу 1976 року щодо співробітництва у боротьбі із забрудненням Середземного моря нафтою й іншими шкідливими речовинами за надзвичайних обставин, Протоколу 1980 року про захист Середземного моря від забруднення з наземних джерел, Протоколу 1982 року, що стосується осо¬
771


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
бливо охоронюваних районів Середземного моря. У подальшому всі зазначені міжнародні документи були замінені на нові. Зокрема, у 1994 році був прийнятий Протокол із захисту Середземного моря від забруднення в результаті розвідки і розробки континентального шельфу, морського дна і їхніх надр, а у 1996 році - Протокол із запобігання забрудненню Середземного моря в результаті транскордонного переміщення небезпечних відходів і їх видалення.
У1995 році був прийнятий новий План дій із захисту морського середовища і сталого розвитку прибережних зон Середземного моря. На зміну Конвенції 1976 року прийнято Конвенцію із захисту морського середовища і прибережних районів Середземного моря 1995 року. Протокол 1976 року із запобігання забрудненню Середземного моря скидами з морських і повітряних суден був доповнений 10 червня 1995 року і перейменований на Протокол із запобігання й усунення забруднення Середземного моря скидами з морських і повітряних суден. У 2002 році був прийнятий Протокол щодо співробітництва у запобіганні забрудненню із суден і в боротьбі із забрудненням Середземного моря в надзвичайних ситуаціях, що замінив Протокол 1976 року, який стосується співробітництва в боротьбі із забрудненням Середземного моря нафтою й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях. Протокол 1980 року про захист Середземного моря від забруднення з наземних джерел був доповнений і одержав назву - Протокол із захисту Середземного моря від забруднення з наземних джерел і здійснюваної на суші діяльності. Протокол 1982 року, що стосується особливо охоронюваних районів Середземного моря, був замінений на Протокол 1995 року стосовно особливо охоронюваних районів і біологічного різноманіття в Середземному морі.
Субрегіональний рівень співробітництва охоплює співробітництво держав окремих субрегіонів. У преамбулі Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат 2003 року вказано на важливість субрегіональної співпраці для охорони та сталого розвитку Карпат у контексті процесу «Довкілля для Європи». Субрегіональним є співробітництво восьми латиноамериканських держав, які уклали Амазонський пакт 1978 року, що передбачає спільне раціональне і науково обґрунтоване використання ресурсів басейну р. Амазонка.
Двосторонні угоди співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища визначають різноманітні напрями і форми співробітництва і передбачають створення координаційних органів (змішаних комісій) щодо співробітництва. Двосторонні угоди також регулюють використання транскордонних водних об'єктів, охорону окремих видів тварин, створення транскордонних заповідників тощо. Наприклад, Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища 1995 року; Угода між Російською Федерацією та Китайською Народною Республікою про заповідник «Озеро Ханка» 1996 року; Угода між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та Міністерством природи
772


• РОЗДІЛ 32
і навколишнього середовища Монголії про співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища 2004 року; Угода між Урядом України та Урядом Азербайджанської Республіки про співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища 2007 року; Угода про співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та Міністерством з питань навколишнього середовища та просторового планування Республіки Македонія 2010 року.
Особливо інтенсивне двостороннє співробітництво здійснюється з країнами, які мають спільний кордон з Україною: Білоруссю, Угорщиною, Польщею, Республікою Молдова, Російською Федерацією, Румунією та Словацькою Республікою. Основні галузі співпраці включають: обмін інформацією; збереження біологічного та ландшафтного різноманіття; зменшення транскордонного забруднення атмосферного повітря, земель і вод; створення загальноєвропейської екологічної мережі. У співпраці з чорноморськими прибережними державами здійснюються спеціальні заходи щодо захисту Чорного моря1.
§ 6. Регіональні і субрегіональні угоди з охорони навколишнього середовища з участю України
Відомо, що Карпати є унікальним природним комплексом, важливим центром біорізноманіття, головним водозбором великих річок, необхідним середовищем існування багатьох видів рослин і тварин, які знаходяться під загрозою зникнення та найбільшою у Європі територією з незайманими лісами. З урахуванням зазначених обставин, у 2003 році була прийнята Рамкова конвенція про охорону та сталий розвиток Карпат1  2. Загальний обов'язок сторін Конвенції є проведення всебічної політики та здійснення співробітництва для охорони та сталого розвитку Карпат з метою поліпшення якості життя, зміцнення місцевих економік та громад, збереження природних цінностей та культурної спадщини. Відповідно п. 2 ст. 2 Конвенції, діяльність сторін базується на наступних принципах та підходах: принципі запобігання та застереження; принципі «забруднювач платить»; участі громадськості та залучення заінтересованих організацій; транскордонної співпраці; інтегрованому плануванні та управлінні земельними та водними ресурсами; програмному та екосистемному підході.
Для реалізації положень Конвенції 2003 року створюється Конференція Сторін, Секретаріат та допоміжні органи. У 2008 році до Конвенції прийнято
1 Див.: Задорожній О. В. Міжнародне право навколишнього середовища : підруч. для ВНЗ / О. В. Задорожній, М. О. Медведева ; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка, Ін-т міжнар. відносин. - К. : Промені, 2010. - С. 473.
2 Ратифіковано Законом України № 1672-ІУ (1672-15) від 7.04.2004.
773


СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА»
Протокол про збереження і стале використання біологічного та ландшафтного різноманіття1. Мета Протоколу - посилити збереження, відтворення й стале використання біологічного та ландшафтного різноманіття Карпат в інтересах теперішніх і майбутніх поколінь.
Важливе значення ріки Дунай для країн Дунайського басейну, негативні зміни водотоків в басейні ріки Дунай, вплив скидів небезпечних і поживних речовин на водне середовище басейну ріки Дунай та на середовище Чорного моря обумовили необхідність прийняття Конвенції про співробітництво щодо охорони і сталого використання ріки Дунай 1994 року. Метою Конвенції є забезпечення сталого та збалансованого управління водними ресурсами, включаючи збереження, покращання та раціональне використання наземних і підземних вод водозбірної площі у басейні ріки Дунай, контролю можливої небезпеки, що виникає внаслідок аварій, включаючи речовини, небезпечні для води, а також повені і криги ріки Дунай та зменшення навантаження забруднення Чорного моря від джерел на водозбірній площі. Конвенція має 4 Додатка: Додаток І; Додаток II «Промислові сектори та небезпечні речовини»; Додаток III «Загальне керівництво щодо цілей і критеріїв якості води»; Додаток IV «Статут Міжнародної комісії щодо захисту ріки Дунай». З метою впровадження цілей і положень Конвенції заснована Міжнародна комісія по захисту ріки Дунай.
В Чорноморському регіоні на міжнародній конференції причорноморських держав у 1992 році в Бухаресті була прийнята Конвенція про захист Чорного моря від забруднення. Загальні зобов'язання сторін містяться у ст. V Конвенції. Держави індивідуально або разом вживають всіх необхідних заходів з метою скорочення і збереження під контролем забруднення морського середовища Чорного моря, запобігання йому, а також з метою захисту і збереження середовища. Конвенція містіть норми щодо запобігання, скорочення та збереження під контролем забруднення небезпечними речовинами і матеріалами; забруднення з джерел, що перебувають на суші; забруднення з суден, забруднення, викликане захоронениям, забруднення, викликане діяльністю на континентальному шельфі, забруднення з атмосфери або через неї, забруднення небезпечними відходами під час їх транскордонного переміщення, а також співробітничають у боротьбі з забрудненням у надзвичайних ситуаціях.
Конкретні заходи містяться в чотирьох протоколах, а саме: Протоколі про захист морського середовища Чорного моря від забруднення з наземних джерел 1992 року, Протоколі про співробітництво в боротьбі із забрудненням морського середовища Чорного моря нафтою та іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях 1992 року, Протоколі про захист морського середовища Чорного моря від забруднення, викликаних захоронениям 1992 року, Протоколі про збереження біорізноманіття та ландшафтів Чорного моря 2007 року. Відповідно до п. З ст. V Конвенції 1992 року, Договірні Сторони співробітничатимуть
1 Ратифіковано Законом України № 1621-УІ (1621-17) від 4.09.2009.
774


РОЗДІЛ 32
у розробці додаткових протоколів і додатків, крім тих, що додаються до цієї Конвенції, які можуть бути потрібні для її імплементації.
У перших статтях протоколів до Конвенції 1992 року мають місце посилання на відповідні статті Конвенції. Наприклад, у ст. 1 зазначається, що, відповідно до статті VII цієї Конвенції, Договірні Сторони вживають усіх необхідних заходів для запобігання забрудненню морського середовища Чорного моря в результаті скидання з таких наземних джерел на їхніх територіях, як ріки, канали, прибережні споруди, водовипуски, інші штучні споруди в морі, конструкції або стоки, або забруднення з будь-яких наземних джерел, у тому числі через атмосферу, а також для скорочення і зберігання під контролем таких забруднень.
Відповідно до Протоколу про співробітництво в боротьбі з забрудненням Чорного моря нафтою й іншими шкідливими речовинами внаслідок надзвичайних ситуацій був прийнятий План дій у надзвичайних ситуаціях на Чорному морі. Мета Плану полягає в тому, щоб установити механізм взаємодопомоги, відповідно до якого компетентні національні органи влади Договірних сторін будуть співпрацювати, координувати й об'єднувати зусилля при реагуванні на інциденти забруднення моря, що забруднили чи загрожують забруднити їх узбережжя, територіальні води і виняткові економічні зони сторін, а також, якщо для реагування на інцидент сил однієї сторони недостатньо. Для виконання Плану передбачено необхідність вживання наступних дій: розробка належних заходів готовності й ефективних систем для виявлення й інформування про інциденти забруднення, що забруднюють або загрожують забруднити зону відповідальності сторін; сприяння та впровадження регіонального співробітництва при плануванні дій у надзвичайних ситуаціях, операції по запобіганню, контролю і ліквідації для боротьби із забрудненням, яке спричинене нафтовими виливами; встановлення необхідних заходів для обмеження поширення і мінімізації небезпеки, викликаної нафтою; розвиток і здійснення програми курсів навчання і практичних навчань для різних рівнів персоналу, залученого до запобігання і боротьби з забрудненням нафтою; розвиток процедур для підвищення регіонального співробітництва.
Конвенцією 1992 року передбачене створення Комісії із захисту Чорного моря від забруднення. Комісія сприяє реалізації положень Конвенції, вносить рекомендації з необхідним виправленням до неї, виробляє критерії і рекомендації із запобігання, зниження і контролю забруднення морського середовища Чорного моря, ліквідації наслідків забруднення, взаємодіє з відповідними міжнародними організаціями в цих цілях.
У рамках конференцій міністрів з охорони навколишнього середовища приймаються інші важливі документи з участю України стосовно охорони навколишнього середовища. До них можна віднести Міністерську Декларацію про захист Чорного моря 1993 року (Одеса), Стратегічний план дій щодо відновлення та захисту Чорного моря 1996 року (Стамбул) тощо.
775


ЗМІСТ
ВСТУП 8
ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА
РОЗДІЛ 1. ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПИ І СИСТЕМА ЕКОЛОГІЧНОГО ПРАВА
§ 1. Методологія та форми взаємодії людини і суспільства з природним
середовищем у різні періоди розвитку цивілізації 15
§ 2. Сучасна екологічна криза: причини, наслідки, форми прояву та шляхи
подолання 22
§ 3. Екологічна функція держави і права 27
§ 4. Поняття та визначення екологічного права 29
§ 5. Предмет, метод і принципи екологічного права 32
§ 6. Система екологічного права та його співвідношення з іншими
галузями права 36
РОЗДІЛ 2. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ ТА СТАНОВЛЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОГО ЗАКОНОДАВСТВА І ПРАВА
§ 1. Виникнення й основні етапи розвитку екологічного законодавства
і права 40
§ 2. Розвиток екологічного законодавства і права у першій половині
XX століття 44
§ 3. Розвиток екологічного законодавства і права в другій половині
XX століття 46
§ 4. Формування і розвиток екологічного законодавства у період
державної незалежності України 49
§ 5. Перспективи та напрями подальшого розвитку екологічного
законодавства і права у XXI столітті 50
РОЗДІЛ З.  ДЖЕРЕЛА ЕКОЛОГІЧНОГО ПРАВА ТА ЕКОЛОГІЧНІ ПРАВОВІДНОСИНИ
§ 1. Поняття й особливості джерел екологічного права 57
§ 2. Конституційні основи екологічного права та їх основоположне значення
для розвитку природоохоронного законодавства 65
§ 3. Спеціальні закони як джерела екологічного права й їх значення для
регулювання екологічних суспільних відносин 68
§ 4. Підзаконні правові акти центральних органів влади та відомчих органів
управління як джерела екологічного права 72
§ 5. Нормативні акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо охорони довкілля 78


§ 6. Визначення та реалізація екологічних правовідносин 80
§ 7. Основні види та особливості змісту екологічних правовідносин 82
§ 8. Актуалізація питань систематизації екологічного законодавства
та регулювання екологічних відносин 85
РОЗДІЛ 4. ОБ'ЄКТИ І СУБ'ЄКТИ ЕКОЛОГІЧНОГО ЗАКОНОДАВСТВА І ПРАВА
§ 1. Поняття й ознаки об'єктів екологічного законодавства і права 89
§ 2. Види об'єктів екологічного права 92
§ 3. Суб'єкти екологічного права та екологічна правосуб'єктність 97
§ 4. Державні органи та органи місцевого самоврядування як суб'єкти
екологічного права 100
§ 5. Екологічна правосуб'єктність юридичних і фізичних осіб
та їх громадських об'єднань 104
РОЗДІЛ 5.  ПРАВО ВЛАСНОСТІ НА ПРИРОДНІ ОБ'ЄКТИ ТА ЇХ РЕСУРСИ
§ 1. Основні ознаки і визначення поняття права власності
на природні об'єкти та їх ресурси 110
§ 2. Конституційні засади права власності на природні об'єкти та їх ресурси. . . 113 § 3. Право власності на природні об'єкти в природноресурсових кодексах . . . 118 § 4. Особливості закріплення права власності на природні багатства
в природноресурсових законах 132
§ 5. Зміст права власності на природні об'єкти та його реалізація 137
§ 6. Способи захисту й охорони права власності на природні об'єкти
та їх ресурси 140
РОЗДІЛ 6. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ ЯК ФОРМИ ОХОРОНИ ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Природокористування як необхідна умова існування людини
і суспільства: визначення поняття й основні принципи 147
§ 2. Основні види природокористування та їх юридичне закріплення . . . . 157 § 3. Право загального природокористування та межі його належного
здійснення 161
§ 4. Правове регулювання спеціального природокористування 164
§ 5. Зміст права природокористування, права й обов'язки
природокористувачів 170
§ 6. Підстави виникнення, змінення та припинення права
природокористування 174


РОЗДІЛ 7. ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ І КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ Й ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Основні принципи управління і контролю у сфері природокористування та
охорони довкілля 182
§ 2. Система державних органів управління та контролю у сфері
використання природних ресурсів та охорони довкілля 186
§ 3. Основні функції управління у сфері природокористування і охорони
навколишнього природного середовища 192
§  4. Правові гарантії участі громадськості в управлінні
природокористуванням та природоохороною 203
§ 5. Повноваження органів управління щодо вирішення спорів
у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля 206
РОЗДІЛ 8. ЗАКОНОДАВЧІ ОСНОВИ СТАНДАРТИЗАЦІЇ ТА НОРМУВАННЯ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ Й ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Основні цілі та завдання стандартизації та нормування у сфері
природокористування й охорони навколишнього середовища 209
§ 2. Система нормативів і стандартів у сфері природокористування
й охорони навколишнього природного середовища 210
§ 3. Фактичні та юридичні критерії якості довкілля: нормативи гранично
допустимого шкідливого впливу на довкілля 218
§ 4. Нормування санітарних та захисних зон: умови і порядок
їх встановлення та контролю виконання 220
§ 5. Правова природа екологічних стандартів і нормативів
та їх співвідношення з правовими нормами 229
РОЗДІЛ 9. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ІНФОРМУВАННЯ, ПРОГНОЗУВАННЯ ТА ОБЛІКУ В СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ Й ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ
§ 1. Юридичні вимоги щодо інформації про стан навколишнього середовища:
зміст права громадян на екологічну інформацію 231
§ 2. Короткострокові та довгострокові екологічні прогнози та їх
народногосподарське й природоохоронне значення 234
§ 3. Законодавчі вимоги щодо ведення екологічного моніторингу
та його юридичне і практичне значення 238
§ 4. Правове регулювання ведення кадастрів природних ресурсів
та їх еколого-правовий зміст 243
§ 5. Державний облік об'єктів та речовин, що негативно впливають на стан навколишнього природного середовища 249


РОЗДІЛ 10. ЕКОЛОГО-ПРАВОВА ОСВІТА І ФОРМУВАННЯ ЕКОЛОГО-ПРАВОВОЇ
КУЛЬТУРИ
§ 1. Взаємодія природного оточення та соціальної культури 255
§ 2. Еколого-правова освіта та її значення для формування
еколого-правової культури 259
§ 3. Форми еколого-правового виховання і критерії її ефективності 263
§ 4. Еколого-правова свідомість та форми її прояву 266
§ 5. Еколого-правова культура як складова сучасної цивілізаційної
культури 270
РОЗДІЛ. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ
§ 1. Поняття екологічної безпеки та правовий механізм
її забезпечення 272
§ 2. Правове регулювання забезпечення ядерної та радіаційної безпеки . . 277 § 3. Правове регулювання поводження з небезпечними хімічними
речовинами 286
§ 4. Правове забезпечення біологічної безпеки 291
§ 5. Правове убезпечення від впливу негативних фізичних чинників 296
РОЗДІЛ 12. ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ЕКОЛОГІЧНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ
(ЗАГАЛЬНІ ПИТАННЯ)
§ 1. Поняття і функції юридичної відповідальності за екологічні
правопорушення 298
§ 2. Підстави юридичної відповідальності за екологічні правопорушення . 302
§ 3. Юридичний склад екологічного правопорушення 304
§ 4. Застосування дисциплінарної, адміністративної та кримінальної
відповідальності за екологічні правопорушення 315
§ 5. Особливості застосування цивільно-правової відповідальності
за порушення екологічного законодавства 324
ОСОБЛИВА ЧАСТИНА
РОЗДІЛ 13. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ ТА ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Земельні ресурси як об'єкт господарського використання та правової
охорони: правовий режим цільового використання земель 329
§ 2. Система правових заходів щодо охорони земельних ресурсів
та їх закріплення в земельному та екологічному законодавстві 330


§ 3. Правове забезпечення охорони земель при здійсненні господарської
діяльності: рекультивація і консервація земель 336
§ 4. Правові вимоги щодо охорони земель від водної та вітрової ерозії,
хімічного і радіоактивного забруднення та нових технологій 341
§ 5. Державний, самоврядований і громадський контроль за використанням та охороною земельних ресурсів 345
РОЗДІЛ 14. ПРАВОВІ ВИМОГИ ЩОДО ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР І КОРИСНИХ КОПАЛИН
§ 1. Поняття і структура державного фонду надр та державного фонду
родовищ корисних копалин 350
§ 2. Види корисних копалин та їх розмежування на загальнодержавні
і місцеві: виникнення та припинення права надрокористування .... 353 § 3. Законодавчі заходи щодо охорони надр: запобігання забудови
територій та площ залягання корисних копалин 357
§ 4. Державний контроль і державний нагляд за веденням робіт з вивчення,
використання й охорони надр 363
§ 5. Юридична відповідальність за порушення гірничого та екологічного
законодавства 365
РОЗДІЛ 15. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ВОД І ВОДНИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Основні законодавчі вимоги щодо раціонального використання
та ефективної охорони водних об'єктів та їх ресурсів 375
§ 2. Правова охорона водних ресурсів через охорону інших природних об'єктів: охорона земель водного фонду та ділянок дна річок, озер,
морів та інших водних об'єктів 380
§ 3. Правовий режим водоохоронних зон і зон санітарної охорони,
прибережних захисних смуг та берегових смуг водних шляхів 381
§ 4. Правова охорона вод від забруднення, засмічення і вичерпання: умови будівництва, реконструкції та введення в експлуатацію
господарських об'єктів і споруд 385
§ 5. Особливості охорони внутрішніх морських вод і територіального моря. . .388 § 6. Правова охорона підземних вод та об'єктів питного
і комунально-побутового водопостачання 391
§ 7. Правові вимоги щодо запобігання шкідливого впливу аварій
на водних об'єктах та ліквідації їх наслідків 394
§ 8. Державний контроль у сфері використання та охорони водних
об'єктів та їх ресурсів 397
§ 9. Особливості застосування юридичної відповідальності за порушення
водного законодавства 400


РОЗДІЛ 16. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ ВИКЛЮЧНОЇ (МОРСЬКОЇ) ЕКОНОМІЧНОЇ ЗОНИ ТА КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФУ
§ 1. Сучасний стан законодавства про морську економічну зону та континентальний шельф: визначення виключної (морської)
економічної зони і континентального шельфу 405
§ 2. Правове забезпечення охорони живих ресурсів виключної (морської) економічної зоні: особливості правової охорони рибних ресурсів
та морського середовища 409
§ 3. Правова охорона морської економічної зони і континентального шельфу при проведенні наукових досліджень та створенні штучних островів . 412 § 4. Державні органи, які забезпечують охорону суверенних прав України
у морській економічній зоні та континентальному шельфу 414
§ 5. Особливості застосування юридичної відповідальності
за правопорушення щодо охорони морської економічної зони та континентального шельфу 419
РОЗДІЛ 17. ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ЛІСІВ І ЛІСОВИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Сучасний стан законодавства про використання й охорону лісових
ресурсів: економічні та екологічні функції лісів 421
§ 2. Державне управління і державний контроль у сфері використання,
охорони, захисту та відтворення лісів 425
§ 3. Державний облік лісів, ведення державного лісового кадастру та
здійснення моніторингу лісів 428
§ 4. Організація охорони і захисту лісів та правовий статус служби лісової
охорони 430
§ 5. Вирішення спорів у сфері охорони лісів і лісових ресурсів та юридична
відповідальність за лісопорушення 433
РОЗДІЛ 18. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ РОСЛИННОГО СВІТУ І ПРИРОДНИХ РОСЛИННИХ РЕСУРСІВ
§ 1. Законодавство про використання й охорону рослинного світу
та рослинних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення . . . 439 § 2. Державне управління і державний контроль в галузі використання
й охорони рослинного світу 441
§ 3. Правове забезпечення охорони об'єктів рослинного світу при здійсненні
виробничо-господарської та науково-дослідної діяльності 445
§ 4. Правові вимоги щодо акліматизації, інтродукції та селекції рослин;
правила створення і збереження ботанічних колекцій 447


§ 5. Особливості охорони рідкісних і зникаючих видів рослин:
вимоги щодо ведення «Червоної книги України» та «Зеленої книги
України» 449
§ 6. Юридична відповідальність за правопорушення у сфері охорони
рослинного світу 453
РОЗДІЛ 19. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ТВАРИННОГО СВІТУ ТА ЙОГО РЕСУРСІВ
§ 1. Основні положення законодавства про використання й охорону
тваринного світу 458
§ 2. Державне управління у сфері охорони та відтворення тваринного світу. . . 462 § 3. Правові заходи охорони тваринного світу: обмеження і заборони
стосовно використання об'єктів тваринного світу 466
§ 4. Охорона рідких та зникаючих видів наземних і водних тварин:
вимоги щодо переселення й акліматизації тварин 472
§ 5. Правові вимоги щодо здійснення контролю і обліку та ведення
кадастру і моніторингу об'єктів тваринного світу 477
§ 6. Юридична відповідальність за порушення законодавства
про використання та охорону об'єктів тваринного світу 480
РОЗДІЛ 20. ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ОХОРОНИ ТЕРИТОРІЙ ТА ОБ'ЄКТІВ ПРИРОДНО-ЗАПОВІДНОГО ФОНДУ
§ 1. Поняття і класифікація територій та об'єктів природно-заповідного фонду:
умови і порядок оголошення природних об'єктів заповідними 488
§ 2. Державне управління та державний контроль в галузі організації
та охорони природно-заповідного фонду 494
§ 3. Правова охорона природних територій та об'єктів
природно-заповідного фонду 498
§ 4. Правовий режим охорони штучно створених об'єктів природно-
заповідного фонду 505
§ 5. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону об'єктів природно-заповідного фонду 508
РОЗДІЛ 21. ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ КУРОРТІВ, ЛІКУВАЛЬНО-ОЗДОРОВЧИХОБ'ЄКТІВ І РЕКРЕАЦІЙНИХ ТЕРИТОРІЙ
§ 1. Сучасний стан законодавства про курорти, лікувально-оздоровчі об'єкти
та рекреаційні території 512
§ 2. Поняття та види курортів: порядок використання і охорони
їх природного середовища 514
§ 3. Умови і порядок оголошення територій та об'єктів курортними 519


§ 4. Правовий режим лікувально-оздоровчих територій та об'єктів 521
§ 5. Поняття рекреаційних територій та основні законодавчі вимоги
щодо їх використання й охорони 525
§ 6. Правові вимоги щодо управління в галузі використання та охорони
курортних, оздоровчих і рекреаційних територій та об'єктів 529
РОЗДІЛ 22. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА МІСТ ТА ІНШИХ УРБАНІЗОВАНИХ ТЕРИТОРІЙ
§ 1. Особливості правової охорони природного середовища у містах
та інших урбанізованих територіях 533
§ 2. Формування міського ландшафту й охорона природних ресурсів
у населених пунктах 537
§ 3. Правові засоби уникнення забруднення середовища міст та інших населених пунктів шкідливим фізичним, хімічним і біологічним
впливом та промисловими і побутовими відходами 541
§ 4. Державні органи та органи місцевого самоврядування охорони
навколишнього середовища у містах та інших населених територіях
і їх природоохоронні функції 546
§ 5. Правова охорона зеленої і захисної рослинності у містахта інших
населених пунктах 548
РОЗДІЛ 23. ПРАВОВА ОХОРОНА НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА В ПРОМИСЛОВОСТІ, ЕНЕРГЕТИЦІ ТА НА ТРАНСПОРТІ
§ 1. Законодавчі вимоги щодо екологізації виробництва та охорони
довкілля від промислового і транспортного впливу 551
§ 2. Правовий вплив на впровадження маловідходних технологій,
енергозберігаючої техніки та виробництво безпечної продукції 553
§ 3. Екологічні вимоги щодо розміщення, проектування, будівництва
та реконструкції промислових підприємств 557
§ 4. Правові заходи охорони довкілля на підприємствах
паливно-енергетичного комплексу та ядерної енергетики 560
§ 5. Екологічні вимоги щодо експлуатації транспорту та здійснення
контролю за діяльністю пересувних джерел забруднення довкілля . . 563
РОЗДІЛ 24. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОХОРОНИ ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ
§ 1. Основні напрями охорони навколишнього природного середовища
у сільському господарстві 566
§ 2. Правова охорона ґрунтів сільськогосподарських угідь 568
§ 3. Правові заходи охорони природного середовища при хімізації
сільськогосподарського виробництва 572


§ 4. Охорона сільськогосподарських угідь при застосуванні механізації,
нової техніки та нових технологій 574
§ 5. Правове забезпечення охорони природного середовища
при експлуатації тваринницьких ферм і комплексів 576
§ 6. Правова охорона довкілля при здійсненні господарського, житлового
та шляхового будівництва у сільському господарстві 578
§ 7. Екологічні вимоги щодо знешкодження відходів сільськогосподарського
виробництва у переробній промисловості 581
§ 8. Відшкодування шкоди, заподіяної сільському господарству порушенням природоохоронного законодавства 583
РОЗДІЛ 25. ПРАВОВА ОХОРОНА АТМОСФЕРНОГО ПОВІТРЯ
§ 1. Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони 585
§ 2. Правові вимоги щодо стандартизації та нормування використання
й охорони атмосферного повітря 587
§ 3. Правові заходи охорони повітря від виробничого впливу: регламентація викидів забруднюючих речовин зі стаціонарних та пересувних джерел . .589 § 4. Правові вимоги щодо зниження фізичного та біологічного впливу
на атмосферне повітря 592
§ 5. Особливості охорони атмосферного повітря при будівництві й експлуатації ТЕЦ і АЕС, видобутку корисних копалин та виконанні вибухових робіт. 596 § 6. Правові вимоги національного законодавства та норм міжнародного
права щодо запобігання впливу на погоду і клімат 597
§ 7. Державний та громадський контроль у сфері охорони атмосферного
повітря 599
§ 8. Особливості застосування юридичної відповідальності за порушення
законодавства про охорону атмосферного повітря 601
РОЗДІЛ 26. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОВОДЖЕННЯ З ВИРОБНИЧИМИ ТА ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ
§ 1. Основні напрями державної політики в сфері поводження з відходами:
визначення виробничих і побутових відходів 605
§ 2. Функції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо
поводження з відходами: облік, моніторинг та інформація про відходи . . 608 § 3. Законодавчі заходи запобігання утворенню відходів та екологічно
безпечного поводження з ними 613
§ 4. Правове регулювання поводження з небезпечними відходами:
вимоги щодо їх утворення, транспортування та зберігання 620
§ 5. Економічне й екологічне стимулювання утилізації відходів і зниження
обсягів їх накопичення 626
§ 6. Основні види правопорушень у сфері поводження з відходами
та застосування юридичної відповідальності за їх скоєння 631


РОЗДІЛ 27. ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЕКОЛОГІЧНО ВРАЖЕНИХ ТЕРИТОРІЙ І ЗОН НАДЗВИЧАЙНИХ ЕКОЛОГІЧНИХ СИТУАЦІЙ
§ 1. Поняття та види надзвичайних екологічних ситуацій 637
§ 2. Єдина державна система цивільного захисту населення і територій
та правове становище потерпілих від надзвичайних ситуацій 641
§ 3. Правові режими екологічно уражених територій та зон
екологічного лиха 644
§ 4. Правовий режим надзвичайного стану в умовах надзвичайної
екологічної ситуації 647
§ 5. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації 649
§ 6. Особливості правового режиму території карантину 651
РОЗДІЛ 28. ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЕКОЛОГІЧНОГО АУДИТУ
§ 1. Мета і основні завдання екологічного аудиту за чинним
законодавством та його об'єкти і суб'єкти 656
§ 2. Сфери проведення екологічного аудиту та основні форми і методи
його здійснення 659
§ 3. Порядок і умови проведення екологічного аудиту та правове
положення організації еколого-аудиторської діяльності 662
§ 4. Правові вимоги до матеріалів і документів екологічного аудиту та зміст
і значення аудиторського висновку 665
§ 5. Правовий статус замовників та вимоги до виконавців екологічного
аудиту, їх основні права та обов'язки 666
РОЗДІЛ 29. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ
§ 1. Система експертиз в екологічній царині 671
§ 2. Правове регулювання державної екологічної експертизи 673
§ 3. Оцінка впливу на навколишнє середовище та її відмінність
від екологічної експертизи 679
§ 4. Правове регулювання здійснення громадської екологічної експертизи
та інших видів експертиз у сфері охорони довкілля 681
§ 5. Правові засади проведення судової екологічної експертизи 685
§ 6. Правові засади та особливості проведення експертизи проектів
будівництва 687
РОЗДІЛ ЗО. ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО
ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Поняття та структурні складові економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища 692


§ 2. Правові вимоги щодо фінансування заходів охорони навколишнього
природного середовища 694
§ 3. Правове регулювання сплати екологічного податку 698
§ 4. Правові засади справлення плати за використання природних об'єктів
та їх ресурсів 702
§ 5. Правові основи екологічного страхування та перспективи його
подальшого розвитку 713
§ 6. Правові засади економічного стимулювання в системі охорони
навколишнього природного середовища 716
СПЕЦІАЛЬНА ЧАСТИНА
РОЗДІЛ 31. ОСНОВНІ ВИМОГИ ЗАКОНОДАВСТВА ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН ЩОДО ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Загальна характеристика законодавства зарубіжних країн
про регулювання охорони навколишнього середовища 721
§ 2. Правове регулювання охорони навколишнього середовища у США,
Канаді та Латиноамериканських країнах 725
§ 3. Правове регулювання охорони навколишнього природного
середовища в Білорусії, Росії та інших країнах СНД 730
§ 4. Правове забезпечення охорони навколишнього середовища в країнах
Східної Європи 734
§ 5. Законодавчі вимоги щодо охорони навколишнього середовища
в країнах Європейського Союзу 736
§ 6. Адаптація екологічного законодавства України до права
навколишнього середовища Європейського Союзу 743
РОЗДІЛ 32. МІЖНАРОДНО-ПРАВОВА ОХОРОНА НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА
§ 1. Поняття й особливості міжнародного права навколишнього
середовища 746
§ 2. Джерела і принципи міжнародного права навколишнього середовища . . 748 § 3. Міжнародні природоохоронні організації та міжнародні конференції . 757 § 4. Основні вимоги міжнародно-правової охорони окремих об'єктів
навколишнього середовища 760
§ 5. Регіональне, субрегіональне та двостороннє співробітництво
з охорони навколишнього середовища 766
§ 6. Регіональні і субрегіональні угоди з охорони навколишнього
середовища з участю України 773


Навчальне видання
ЕКОЛОГІЧНЕ ПРАВО УКРАЇНИ
Підручник
для студентів вищих навчальних закладів
За редакцією Каракаша 1.1.


Редактор-коректор Радіонова 1.1.
Макет, обкладинка Вітвицька В.Г.
Картини на обкладинці:
перша сторінка-А. Куінджі «Веселка» (1900-1905 рр.). четверта сторінка - К. Костанді «Стоги».
Здано в роботу 05.11.2011. Підписано до друку 17.02.2012. Формат 70x100/16. Обл.-вид. арк. 54,37. Ум.-друк. арк. 63,85. Папір офсетний. Друк офсетний. Наклад 700 прим. Ціна договірна. Зам. № 1112-15.
Видавник ПП «Фенікс»
(Свідоцтво ДК № 1044 від 17.09.02) м. Одеса, 65009, вул. Зоопаркова, 25. Тел. (048) 7777-591 e-mail: maritimebooks@yandex.ru www: law-books.od.ua
Віддруковано з готового оригінал-макету: СПД Карпенков О.І.
(Свідоцтво ОД № 21 від 20.01.2003 р.) e-mail: odessaihp@breezein.net
Printed in Ukraine